Taller de Gestión pública: Evaluación y análisis estratégico

Dr. Alex Ricardo Caldera Ortega

Departamento de Gestión Pública y Desarrollo

1

2

Grandes tendencias que dan origen de la Gerencia Pública

1. Los procesos de modernización económica que comenzaron a presionar fuertemente sobre los niveles de eficiencia de la gestión pública observaba; la dinámica del mercado y el valor de la eficiencia comenzaron a imponerse como prerequisito no sólo deseable, sino para la sobrevivencia de las agencias gubernamentales.

2. Se evidenció la dificultad para seguir conceptualizando la acción gubernamental como resultado de un todo coherente, uniforme y monolítico; la realidad impuso esquemas de diferenciación entre las agencias gubernamentales, especialización por sectores, fragmentación de programas y políticas, buscando un impacto más certero a través de la focalización de las acciones de gobierno.

3. La creciente necesidad de incorporar a diversos agentes no gubernamentales en las decisiones públicas para hacerlas aceptables y moldeables a las preferencias de los ciudadanos, se tradujo en la necesidad de incorporar una nueva fisonomía en las agencias gubernamentales que permitiera mayores niveles de credibilidad y confianza del público en lo gubernamental.

3

La crisis que cuestiona actualmente a la administración pública

Crisis de eficiencia en las agencias gubernamentales que pone en duda la sobrevivencia de las mismas;

Crisis de eficacia en las acciones gubernamentales, que debido a su dispersión no focalizan sus impactos y muy frecuentemente no solucionan problemas públicos;

Crisis de legitimidad debido a la falta de credibilidad y confianza en las agencias de gobierno que son percibidas como agencias que han desarrollado sus propios intereses y ha habido un divorcio con la ciudadanía.

4

¿Que es la gerencia pública?

La gerencia pública busca conjuntar las herramientas para la coordinación, regulación y monitoreo, y de esta forma potenciar la claridad del rumbo, es decir, direccionar los programas y políticas.

La gerencia pública —entendida como un conjunto de métodos de análisis y decisión— constituye espacios de diagnóstico y decisión alrededor de tres ejes de referencia y que al interior de los cuales se desplazan las opciones de la acción gubernamental (1999: 22):

Eficiencia. Como prerequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la relación insumo/producto, orientando la implementación de programas al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen.

Eficacia. Como método de visualización clara de los logros e impactos que se quieren generar, como mecanismo de monitoreo y seguimiento de los efectos parciales que un programa o política van generando para introducir los ajustes y correcciones oportunamente.

Legitimidad. Como marco de referencia de las acciones gubernamentales, como mecanismo permanente

de interacción con la ciudadanía, como método de consulta, de opinión, de participación, que

introduce permanentemente los procesos de ajuste, de negociación, de acuerdo, y resultado de ello

los arreglos institucionales necesarios para gobernar.

5

Marco de análisis tridimensional en la Gerencia Pública

Legitimidad

Eficacia

Eficiencia

“La dificultad de la gerencia pública radica en integrar los tres ejes o dimensiones en cada acción gubernamental, es decir, en lograr la mezcla estratégica apropiada de estos ingredientes”.

6

Los desequilibrios de decisiones de Gerencia Pública

Legitimidad

Eficacia

Eficiencia

7

La mezcla estratégica en equilibrio

Legitimidad

Eficacia

Eficiencia

El diagnóstico que Enrique Cabrero (1999) propone, y en el que se toman en cuenta estos tres ejes de acción, es el que se hace precisamente para analizar las características internas del gobierno municipal desde la perspectiva de la gestión pública, diferenciándolo de análisis que se hace de las características externas del contexto económico, político, social y legal-institucional.

Es importante la consideración de exclusión entre cada uno de estos elementos y la búsqueda del equilibrio entre ellos (Cabrero, 1999: 22-26)

8

Diagnóstico estratégico organizacional

El diagnóstico consiste en un análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) de la organización pública municipal. El diagnóstico parte de un estudio del contexto en el que se mueve la organización pública y su acción de gobierno particular, ya que es evidente la influencia de ese contexto político, social y económico en que se desenvuelve esa acción pública, lo cual imprime el sello particular de complejidad que todo gerente público debe tener en cuenta. El diagnóstico interno de la configuración y clima organizacional es el más importante, pues, se parte de la idea, que para mejorar el goverance del actor gubernamental, es necesario estar consciente de las propias debilidades o fortalezas que al interior de la propia estructura gubernamental se tienen y sobre las cuales se tiene mayor ingerencia y posibilidad de transformación institucional.

9

Diagnóstico estratégico organizacional

El resultado del diagnóstico es un documento (policy paper) que contiene el diagnóstico estratégico de manera detallada y sintética, en el que se abunda sobre la descripción detallada de los centros estratégicos de funcionamiento interno y de sus posibles puntos críticos, de los cuales se deriva una serie de recomendaciones para el fortalecimiento de la capacidad institucional en el cumplimiento de los objetivos de la organización gubernamental municipal.

El diagnóstico es un ejercicio analítico que se hace sobre la organización misma, cubriendo aspectos de la estructura organizacional, funcionamiento y capacidad institucional. El diagnóstico se divide además en los siguientes análisis particulares:

• Análisis Externo (oportunidades/amenazas)

• Análisis Interno (fuerzas/debilidades)

• Análisis de la Configuración Organizacional

• Análisis de la misión, estrategias, objetivos y metas

• Análisis de los centros estratégicos y del proceso decisorio (análisis de la

eficiencia, eficacia y legitimidad)

• Evaluación del desempeño

10

Diagnóstico de la eficiencia

Como prerequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la relación insumo/producto, orientando la implementación de programas al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen.

Se requiere visualizar el manejo de los distintos tipos de recursos (financieros, humanos, técnicos, materiales) en las diferentes actividades (administración interna, prestación de servicios, programas específicos), y relacionarlos con los diversos tipos de productos que se están generando (servicios ofrecidos, usuarios atendidos, trámites realizados, recursos liberados, etc.)

Es importante distinguir los tipos de productos —sean éstos de consumo interno o dirigidos a la población— que produce la administración municipal. Teniendo claro esto se procede a detectar los costos por cada uno de ellos, así como el beneficio administrativo, social o económico que cada uno genera.

11

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficiencia:

Costos Puntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o incluso

puestos) en los que se centra una cantidad importante de consumo de recursos de cualquier tipo.

InversiónPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o incluso

puestos) desde los que se toman decisiones de asignación de los recursos monetarios no para mantener los actuales niveles de prestación de los servicios, sino para programas específicos que buscan expandir dicha capacidad.

Captación y provisión de recursosPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o incluso

puestos) en los que se generan los recursos y se distribuyen.

La identificación de dichos centros, las redes de vinculación de los mismos, los tipos de productos finales procesados, son el conjunto de elementos que nos permitirán conocer mejor la “instalación” por las que pasan las corrientes de energía de recursos, lo que nos permitirá encontrar más fácilmente donde tiende a fallar el flujo de recursos o de efienciancia.

Es necesaria la incorporación de análisis de gestión de todo los tipos de recursos (Véase los indicadores para el diagnóstico de eficiencia de servicios públicos ( Cabrero, 1999: 45-47).

Se tarta básicamente de un análisis cuantitativo de la relación insumo/producto de cada de cada centro o de la estructura organizacional de la que esté partiendo el análisis.

12

Diagnóstico de la eficacia

Como método de visualización clara de los logros e impactos que se quieren generar, como mecanismo de monitoreo y seguimiento de los efectos parciales que un programa o política van generando para introducir los ajustes y correcciones oportunamente.

El análisis de la eficacia requiere no sólo del análisis de indicadores de carácter cuantitativo sino cualitativa dado el estudio de las características de la estructura gubernamental y de los sistemas de relaciones institucional en función de establecer si facilitan o no el logro de objetivos de programas y acciones del gobierno.

Este análisis se orienta a la evaluación al flujo de los procesos decisorios, las instancias participantes, los mecanismos de ajusto oportuno, readaptación, resolución de conflictos en la fase de la operación de programas, etc.

13

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficacia

De responsabilidadPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o incluso

puestos), que concentran información y recursos para la toma de decisiones de la cual van a depender los logros del programa o sistema de gestión que se analiza.

De coordinaciónPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o incluso

puestos), en los que se establecen las prioridades operativas de los programas, ele eslabonamiento de las áreas que participan, y la integración de habilidades técnicas, profesionales y personales, para el logro de los objetivos precisos.

Centros de control y supervisiónPuntos específicos en la estructura organizacional en los que se lleva a cabo la labor

de combate a la corrupción.

Centros de monitoreo y direccionamientoSon las instancias en las que se delibera sobre los avances de programas, sus

desviaciones, sus ajustes necesarios, y se decide sobre el rediseño o reorientación.

1. Tramo vertical (número de niveles jerárquicos en la administración municipal)2. Tramo horizontal (número de departamentos u oficinas por dirección o secretaria)3. Grado de formalización interna (número de documentos y trámites a efectuar entre áreas de la

administración municipal)4. Grado de formalización externa (número de documentos y trámites que se exigen por usuarios, por

servicio)5. Grado de centralización de las decisiones (relaciones entre nivel jerárquico y funciones decisorias, análisis

de dispersión de núcleos decisorios)6. Grado de rigidez/flexibilidad en la estructura (propensión a los papeles cambiantes, al funcionamiento por

proyectos, a la fuerza de los centros de coordinación y los de direccionamiento)7. Tipo de mecanismos de control (normativo o de gestión)8. Tipos de mecanismos de cogestión con agentes no gubernamentales (de tipo formal, creados caso por

caso, o sistemas permanentes de cogestión)

14

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficacia

La identificación de estos centros permitirá mantener un observación permanente sobre ellos con el fin de detectar los ‘nudos’ críticos en la comunicación, o los desfases en el trabajo cooperativo, o la ausencia de dirección en las diversas actividades, programas y políticas que desarrolla el gobierno municipal.

CRITERIOS PARA EL DIAGNÓSTICO DE EFICACIA DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

Indicador Parámetro de evaluación

1. Funcionarios públicos/empleados totales2. Funcionarios públicos/personal administrativo3. Personal administrativo/empleados totales4. Empleados totales/unidades administrativas5. Demandas atendidas/total de demandas de la

ciudadanía6. Servicios públicos prestados/servicios atribuidos

por la ley7. Servicios nuevos/servicios totales8. Funciones por unidad administrativa

9. Objetivos alcanzados/objetivos planeados10. Metas alcanzadas/metas programadas11. Presupuesto ejercido/presupuesto asignado

12. Objetivos logrados/recursos utilizados (por área de gestión)

13. Avance programático/recursos presupuestales

14. Gasto corriente/unidades administrativas15. Gasto corriente/total de empleados

1. Relación de distribución por niveles2. Relación de distribución por niveles3. Relación de distribución por niveles4. Relación de distribución por áreas de trabajo5. A mayores demandas atendidas mayor grado de

eficacia6. A mayores servicios asumidos mayor grado de

eficacia7. Relación de servicios adicionales8. Unidades administrativas con mayores cargas de

trabajo9. Grados de eficacia del 0 al 100 por ciento10. Grados de eficacia del 0 al 100 por ciento11. Porcentaje de incremento o decremento al

presupuesto original (eficiencia)12. Análisis de insumo-producto (eficiencia)

13. Porcentaje de cobertura de objetivos en relación con recursos utilizados

14. Costos por unidad administrativa15. Costos por empleado

15

Algunos indicadores para el análisis de la eficiencia

16

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

El estudio de la legitimidad está relacionado con el análisis de la aceptación, apoyo y credibilidad que un gobierno municipal tiene en el desempeño de sus tareas.

Los centros “neurálgicos” que hay que identificar aquí, son los centros de interacción gobierno-ciudadano, los centros de comunicación social, los de promoción de redes de participación, y los de negociación y manejo de conflictos.

“Diferentes puntos de la estructura y funcionamiento del gobierno municipal se convierten en este tipo de centros que juegan en conjunto la función de interlocución, amortiguación y generación de consensos.”

17

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficacia

De interacción gobierno-ciudadano.Cualquier punto de la estructura del gobierno municipal que esté sujeto a interacción directa

entre funcionarios o empleados de la administración con ciudadanos.

De comunicación socialCualquier punto de la estructura de gobierno que lleva algún tipo de sistema de

comunicación, promoción, o información a la ciudadanía y a los medios de comunicación.

De promoción de redes de participaciónCualquier punto de la estructura gubernamental municipal en el que se incorpora, articula o

induce, la participación de los ciudadanos a título individual, o la de organizaciones no gubernamentales, civiles, religiosas, o de otro tipo.

De negociación y control de conflictosCualquier punto de la estructura gubernamental municipal que intervienen en procesos de

deliberación, discusión, o construcción de acuerdos, con otros niveles de gobierno o con agentes no gubernamentales.

1. Áreas responsables de la comunicación social (número y tipo de mensajes que se trasmiten a la población y número y tipo de mensajes que se reciben de la población)

2. Áreas responsables de promover la participación social (número y tipo de mecanismos de participación existentes: Consejos, comités, patronatos, asociaciones, o cualquier otro)

3. Mecanismos institucionales y reglamentos existentes para normar la participación social

4. Frecuencia y tipo de sondeos de opinión ciudadana que se realizan

5. Existencia de centros de queja y de atención ciudadana por dependencia municipales

6. Mecanismos existentes para la resolución de conflictos y tendencias a generar consensos

7. Agenda de conflictos críticos que no se han resuelto

8. Imagen sobre niveles de corrupción (sondeos de opinión al respecto, número de casos detectados, acciones que se han venido tomando)

18

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

CRITERIOS PARA EL DIAGNÓSTICO DE LOS NIVELES DE LEGITIMIDAD DE UN GOBIERNO MUNICIPAL

1. Existencia de mecanismos destinados al acceso a la información hacia y desde los ciudadanos sobre sus acciones

2. Existencia de mecanismos destinados a controlar la moralidad de los funcionarios

3. Existencia de mecanismos destinados a aplicar penalidades administrativas a las acciones deshonestas

4. Existencia de mecanismos destinados a asegurar el cumplimiento de las normas y apego a las leyes

5. Existencia de mecanismos institucionalizados de recepción y reconocimiento de demandas

6. Las ONG opinan que se producen estudios de factibilidad sobre demandas7. Las ONG opinan que se satisfacen las demandas cuando éstas son factibles8. Las ONG opinan que existen mecanismos de consulta y control de decisiones

gubernamentales9. Las formas de consulta son institucionalizadas

19

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA DISPOSICIÓN DE UN GOBIERNO MUNICIPAL A LA RESPONSABILIDAD, A LA ATENCIÓN DE DEMANDAS Y A LA

PARTICIPACIÓN (Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

20

Construcción de escenarios y propuestas de cambio organizacional

Propuestas basadas en Hipótesis (construcción de argumentos explicativos de la situación de la organización)

Las hipótesis se deben arriesgar a la interpretación.

El principal fin de la propuesta es cómo romper con las inercias y qué estrategias de innovación se deberán seguir.

Los escenarios consisten en proyectar situaciones futuras que puedan combinar tanto fortalezas, y debilidades internas, con oportunidades o amenazas del ambiente en el que se desenvuelve la acción gubernamental concreta.

21

Construcción de escenarios y propuestas de cambio organizacional

Escenario pesimistaCombina algunas amenazas del entorno con alguna de las

debilidades propias del entorno municipal.

Escenario optimistaCombina las oportunidades del ambiente con las fortalezas de la

gestión municipal.

Escenario que convine las posibilidadesEs una mezcla de ambas posibilidades, procurando acercarse a

un escenario más probable.

22

Centros de:• Interacción Gobierno-ciudadano• Comunicación Social• Promoción de redes de participación• Negociación y manejo de conflictos

Esquema sintético para la elaboración de un diagnóstico estratégico

Diagnóstico Externo

Variables económicasVariables políticasVariables socialesMarco Legal

Amenazas

Diagnóstico Interno

Diagnóstico de eficiencia

Centros de:• Costos• Inversión• Captación

Diagnóstico de eficacia Centros de:

• Responsabilidad• Coordinación• Control y Supervisión• Monitoreo y direccionamiento

Diagnóstico de legitimidad

Oportunidades

Debilidades

Fortalezas

Diagnóstico Estratégico

Escenario 1PesimistaEstrategia emergente

Escenario 2OptimistaEstrategia emergente

Escenario 3mezcla (más real)Estrategia emergente