Servicio Fitosanitario del Estado Auditoría Interna · respecto a lo que corresponde al Servicio...

POR UNA AGRICULTURA MÁS COMPETITIVA Y SOSTENIBLE

Servicio Fitosanitario del Estado, MAG • Teléfono: (506) 2549-3400 • www.sfe.go.cr

Correo electrónico [email protected]; Teléfono directo: 2549-3450 / Extensión: 1050

Servicio Fitosanitario del Estado Auditoría Interna

Lunes 4 de abril de 2011 AI SFE 076-2011

Ingeniera Magda González Arroyo, Directora Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) Estimada señora: Mediante su oficio DSFE-339-11 del 24/03/2011 (recibido el día 25/03/2011), se hizo de nuestro conocimiento la existencia de la ―CARTA DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA Y EL ORGANISMO INTERNACIONAL REGIONAL DE SANIDAD AGROPECUARIA (OIRSA), PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN NO

INTRUSIVA POR MEDIO DE RAYOS X EN PUERTOS, AEROPUERTOS Y FRONTERAS DE COSTA

RICA‖ N° CE-MAG-235-2009; así como de otra documentación que tiene relación con la citada Carta de Entendimiento. Tomando en cuenta que existe evidencia documental de que la Asesoría Legal y el Departamento de Cuarentena Vegetal han participado y brindado asesoría a la Dirección y Subdirección del SFE con relación al asunto descrito en el citado oficio; esta Auditoría Interna procede a asesorar en materia de nuestra competencia con respecto a lo que corresponde al Servicio Fitosanitario del Estado. Para valoración de la administración activa, se remite el presente informe de asesoría N° AI SFE SP INF 004-2011, conforme con lo establecido en el inciso d) del artículo Nº 22 de la Ley General de Control Interno Nº 8292; tomando las previsiones del caso, con el fin de que no se comprometa nuestra independencia y objetividad en la ejecución de estudios posteriores vinculados con los asuntos consultados.





AI SFE 076-2011

Ing. Magda González Arroyo, Directora SFE

Considerando los términos del requerimiento planteado, se señala la salvedad descrita en el segundo párrafo del presente oficio, por cuanto es criterio de esta Auditoría Interna que este tipo de aspectos siempre deben ser atendidos en primera instancia por la Asesoría Legal del SFE, con el apoyo de las dependencias técnicas correspondientes; las cuales deben suministrar los insumos necesarios que permitan adoptar las medidas internas adecuadas o plantear consultas ante órganos externos que permitan obtener la seguridad jurídica suficiente que contribuya con la toma de decisiones.

A fin de dar seguimiento al presente informe, se deberá remitir copia a esta Auditoría Interna de los acuerdos respectivos que adopte la administración activa. El archivo digital del presente informe, se remite a las direcciones de correo electrónico correspondientes a los funcionarios que se citan al final del presente oficio de remisión.

Atentamente, Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno HVS/RCJ

C./ Ing. Carlos Padilla Bonilla, Subdirector del SFE Ing. Marco Alfaro Cortés, Jefe Departamento de Cuarentena Vegetal

Lic. Gerardo Castro Salazar, Jefe Asesoría Legal

Ing. Gina Monteverde Castro, Jefe a.i. Departamento de Exportaciones Archivo / Legajo de documentos





INFORME Nº AI SFE SP INF 004-2011 4 de abril de 2011

INFORME DE ASESORÍA

SOBRE LA CARTA DE ENTENDIMIENTO SUSCRITA ENTRE EL MAG-OIRSA Y LA PROPUESTA DE CONVENIO ESPECÍFICO MAG-OIRSA Y OTROS

DOCUMENTOS VINCULADOS CON EL DENOMINADO “PROYECTO PAÍS” SEGÚN INFORMACIÓN DEL OIRSA

Realizado por: Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno

Apoyo en la redacción del informe: Lic. Ronald Canales Jiménez

Auditor Asistente





ÍNDICE 1. PRESENTACIÓN ....................................................................................................................................... 1 2. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 2 3. ANTECEDENTES....................................................................................................................................... 4 4. RESULTADOS ......................................................................................................................................... 14 5. COMENTARIOS DE LA AUDITORÍA INTERNA DEL SFE ................................................................... 37 6. ASESORÍA ............................................................................................................................................... 45




1


1. PRESENTACIÓN La Auditoría Interna fiscaliza que la actuación de la administración activa se ejecute conforme al marco legal y técnico y las sanas prácticas administrativas, gestión que se realiza a través de la ejecución de auditorías y estudios especiales, así como mediante las funciones de asesoría y advertencia. El quehacer de la auditoría interna por lo general consiste en una labor que se desarrolla con posterioridad a los actos de la administración; sin embargo, en asuntos que sean de su conocimiento o a solicitud del jerarca y/o titulares subordinados, también emite en forma previa, concomitante o posterior a dichos actos, criterios en aspectos de su competencia y en cumplimiento de su labor de asesoría y advertencia, sin que se menoscabe o comprometa la independencia y objetividad en la ejecución de estudios posteriores. Con respecto al servicio de asesoría, el mismo corresponde a una función preventiva para fortalecer el sistema de control interno institucional y consiste en asesorar oportunamente (en materia de su competencia) al jerarca; sin perjuicio de las asesorías que en esa materia, a criterio del Auditor, correspondan a otros niveles de la organización. En el presente informe de asesoría, se irán vinculando en forma directa e indirecta los aspectos contenidos en el numeral 3 denominado ―Antecedentes‖; así como en el numeral 4.1 correspondiente al ―Criterio‖ y los hechos descritos en el numeral 4.2 denominado ―Condición‖, situación que permitirá a esta Auditoría Interna emitir sus ―Comentarios‖ sobre aspectos a considerar por la administración activa para fortalecer su sistema de control interno (numeral 5), lo que da como resultado la ―Asesoría‖ contenida en el numeral 6.




2


2. INTRODUCCIÓN 2.1. ORIGEN La presente asesoría se realizó en atención al Plan Anual de Labores de la Auditoría Interna del SFE para el año 2011, específicamente en lo que corresponde al punto 1.1.

2.2. OBJETIVO Asesorar a la administración activa del SFE, sobre algunos de los aspectos contenidos en los documentos denominados:

―Carta de Entendimiento entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), para la Implementación del Sistema de Inspección No Intrusiva por medio de Rayos X en Puertos, Aeropuertos y Fronteras de Costa Rica‖ N° CE-MAG-235-2009. (En adelante Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA o solamente Carta de Entendimiento); y

―Convenio Marco de Cooperación para llevar a cabo la Contratación de Suministros de Servicios de Instalación, operación, Mantenimiento y Capacitación de un Sistema de Inspección No Intrusiva por medio de Rayos X, en Puertos, Aeropuertos y Fronteras de Costa Rica y Constitución de Comisión de Confianza para Recolección y Administración de Recursos Monetarios entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria‖. (En adelante Convenio Específico MAG-OIRSA o solamente Convenio Específico).

2.3. ALCANCE Se procedió a la revisión de los siguientes aspectos:

Competencias del SFE según la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 y sus reglamentos.

Contenido de la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA. Contenido del Convenio Específico MAG-OIRSA. Criterios emitidos por la Contraloría General de la República sobre el uso

restringido que tienen los recursos que se generan producto de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664.




3


Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República, relacionados con la competencia del Ministro(a) de Agricultura y Ganadería y del Director(a) del SFE para comprometer recursos provenientes de la Ley N° 7664.

Algunas referencias sobre la ―Inspección No Intrusiva por medio de rayos X‖ implementada en Suramérica.

Información y documentación sobre el denominado ―Proyecto País‖ facilitada por el OIRSA.

2.4. NORMAS TÉCNICAS DE AUDITORÍA En la ejecución del presente servicio de asesoría se observaron las regulaciones establecidas para las Auditorías Internas en la Ley General de Control Interno Nº 8292, normas técnicas, directrices y resoluciones emitidas por la Contraloría General de la República; así como lo dispuesto en las Secciones B (artículo 40, inciso b) y C (artículo 42, último párrafo), del Capítulo III del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (Decreto Ejecutivo Nº 36356-MAG).




4


3. ANTECEDENTES

3.1 Sobre la relación entre el MAG y el OIRSA

3.1.1 Convenios suscritos entre el MAG y el OIRSA

a) El Gobierno de la República de Costa Rica - por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería - y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (0IRSA) suscribieron el 15/12/1988, un Acuerdo de Cooperación para el Establecimiento y Operación de un Servicio Nacional e Internacional de Fumigación (SIF) de Productos Agropecuarios, el cual fue refrendado por la Contraloría General de la República el 8/02/1989.

b) El 20/10/1989 se suscribió otro Acuerdo de Cooperación con el objetivo de establecer

un Programa Nacional de Servicio y Asesoramiento a los Programas Fitosanitario de Exportación y el de Prevención y Combate de Plagas y Enfermedades de Importancia Económica para Costa Rica, que fuera aprobado por la Contraloría el 15/03/1990.

c) El 12/05/1992, el Órgano Contralor refrendó otro convenio de cooperación igual al

indicado en el inciso anterior, sólo que en vez de referirse a los Programas Fitosanitarios lo hace en relación a los Programas Zoosanitarios.

d) Posteriormente, los acuerdos citados en los incisos b) y c) se dejaron sin efecto por

otro convenio firmado entre el MAG y el OIRSA el 27/02/1995, cuyo objetivo comprendía los dos que le anteceden, esto es: "el establecimiento de un Programa Nacional de Servicio y Asesoramiento a los Programas Fito y Zoosanitarios de Exportación y la Prevención y el Combate de Plagas y Enfermedades de importancia cuarentenaria en Costa Rica.". Mediante oficio Nº 4633 de fecha 17/04/1995, la Contraloría General comunicó el refrendo del Convenio entre el MAG y el OIRSA.

3.1.2 Finiquito de Convenios suscritos entre el MAG y el OIRSA Como resultado de cambios surgidos en la estructura organizativa del MAG, y considerando los resultados de la fiscalización realizada por la Contraloría General de la República relativa al Convenio citado en el inciso d) numeral 3.1.1 anterior, los cuales no fueron del todo favorables, el Poder Ejecutivo incluyó en el Reglamento a la Ley Nº 7664, (Decreto Ejecutivo Nº 26921-MAG / Transitorio Único) lo relativo a la liquidación del mencionado Convenio; gestión que se concretó posteriormente.




5


Mediante el Informe DFOE-AM-18/2004 del 04/10/2004 la Contraloría General de la República dispuso que el MAG, debía gestionar en forma inmediata la liquidación del Convenio suscrito con el OIRSA para el establecimiento y operación de un Sistema Nacional e Internacional de Fumigación (SIF) de productos agropecuarios; lo anterior por la reiterada negativa del OIRSA de suministrar información y aceptar la fiscalización de los fondos públicos que administraba, así como la ausencia de control por parte del MAG sobre dicho Convenio, lo cual imposibilitó a la Contraloría General de la República y a la Auditoría Interna del MAG, a cumplir con sus deberes en la vigilancia de la administración de los fondos públicos. Al respecto, con oficio N° 11003-2006 (FOE-AM-0562) del 10/08/2006, el órgano contralor otorgó al Ministro un plazo perentorio para liquidar el Convenio SIF; situación que permitió en forma posterior la liquidación del mencionado Convenio.

3.1.3 Naturaleza de los Convenios suscritos entre el MAG y el OIRSA

Ha sido criterio de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República, que los Convenios suscritos entre el MAG y el OIRSA (citados en los numerales 3.1.1 y 3.1.2 anteriores) se consideran como Contratos Administrativos (aún cuando hayan sido suscritos entre el Gobierno de Costa Rica y un Organismo Público Internacional); en consecuencia los fondos generados por la prestación de los servicios son calificados como recursos públicos y por consiguiente deben ser auditados por la Contraloría General de la República y la Auditoría Interna del MAG, a pesar de que en esos Convenios se le atribuye al OIRSA la competencia de administrar los fondos.

En la opinión jurídica OJ-19-98 del 23/03/1998 la Procuraduría General de la República, señaló con relación a los citados Convenios, que del estudio realizado se pueden extraer dos ideas importantes: ―en primer término, el hecho de que efectivamente hay un Interés Público de por medio en la ejecución de esos Convenios, cual es: la protección y el desarrollo de la producción agropecuaria del país. En segundo lugar, la prestación por parte del OIRSA de un servicio que le correspondería en principio desarrollar al MAG, de conformidad con el artículo 4º del Convenio SIF y 7º del Convenio de Programas Fito y Zoosanitarios para la

Prevención y Combate de Plagas, (…)‖.

Asimismo, en la citada opinión jurídica se señala que los convenios mencionados se encuentran efectivamente sometidos a la legislación nacional; situación que obliga que los mismos estén sometidos al refrendo del órgano contralor.




6


3.2 Sobre seguridad antiterrorista

3.2.1 Ley Pública 110-53 – US

En idioma ingles Traducción libre al español Public Law 110–53

110th Congress

An Act

To provide for the implementation of the recommendations of the

National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States.

TITLE XVII—MARITIME CARGO

SEC. 1701. CONTAINER SCANNING AND SEALS. (a) CONTAINER SCANNING.—Section 232(b) of the SAFE Ports

Act (6 U.S.C. 982(b)) is amended to read as follows: ‗‗(b) FULL-SCALE IMPLEMENTATION.— ‗‗(1) IN GENERAL.—A container that was loaded on a vessel in a

foreign port shall not enter the United States (either directly or via a foreign port) unless the container was scanned by

nonintrusive imaging equipment and radiation detection equipment at a foreign port before it was loaded on a vessel. ‗‗(2) APPLICATION.—Paragraph (1) shall apply with respect to

containers loaded on a vessel in a foreign country on or after the earlier of—

‗‗(A) July 1, 2012; or ‗‗(B) such other date as may be established by the Secretary under

paragraph (3). ‗‗(3) ESTABLISHMENT OF EARLIER DEADLINE.—The Secretary shall establish a date under (2)(B) pursuant to the lessons

learned through the pilot integrated scanning systems established under section 231.

‗‗(4) EXTENSIONS.—The Secretary may extend the date specified in paragraph (2)(A) or (2)(B) for 2 years, and may renew the extension in additional 2-year increments, for containers loaded in

a port or ports, if the Secretary certifies to Congress that at least two of the following conditions exist:

‗‗(A) Systems to scan containers in accordance with paragraph (1) are not available for purchase and installation. (…)

‗‗(C) Systems to scan containers in accordance with paragraph (1) cannot be purchased, deployed, or operated at ports overseas,

including, if applicable, because a port does not have the physical characteristics to install such a system. ‗‗(D) Systems to scan containers in accordance with paragraph (1)

cannot be integrated, as necessary, with existing systems. ‗‗(E) Use of systems that are available to scan containers in

accordance with paragraph (1) will significantly impact trade capacity and the flow of cargo.

‗‗(F) Systems to scan containers in accordance with paragraph (1) do not adequately provide an automated notification of questionable or high-risk cargo as a trigger for further inspection

by appropriately trained personnel.

Ley Pública 110-53 Congreso N° 110

Acta Para la implementación de las recomendaciones de la Comisión

Nacional en Ataques Terroristas contra los Estados Unidos TÍTULO XVII-CARGA MARÍTIMA SEC. 1701. ESCANEO DE CONTENEDOR Y SELLOS.

(A) ESCANEO DE CONTENEDOR. -Sección 232 (b) del Acta de Puertos SEGUROS (6 USC 982 (b)), se enmienda para que se lea como sigue:

''(B) IMPLEMENTACIÓN A GRAN ESCALA .- ''(1) EN GENERAL -El contenedor que haya sido cargado en un buque en un puerto extranjero no podrá entrar en los Estados Unidos (ya

sea directamente o a través de un puerto extranjero) a menos que el contenedor haya sido escaneado por equipo no intrusivo de imágenes

y por un equipo de detección de radiación en un puerto extranjero antes de que fuera cargado en un buque.

''(2) APLICACIÓN. -párrafo (1) se aplicarán con respecto de los contenedores cargados en un buque en un país extranjero o a partir de-

''(A) 01 de julio 2012, o ''(B) Cualquier otra fecha que sea establecida por la Secretaría en

virtud del párrafo (3). ''(3) ESTABLECIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO PARA LA ENTRADA EN OPERACIÓN. –La Secretaría establecerá una fecha (2) (B),

considerando los resultados obtenidos a través del plan piloto correspondiente a los sistemas de escaneo integrados establecidos en

virtud del artículo 231. ''(4) AMPLIACIONES. –La Secretaría podrá prorrogar la fecha especificada en el párrafo (2) (A) o (2) (B) por 2 años, y podrá

renovar la ampliación del plazo en incrementos de 2 años, para contenedores cargados en un puerto o puertos, si la Secretaría

certifica al Congreso que al menos dos de las siguientes condiciones se presentan:

''(A) Los sistemas de escaneo de contenedores (de acuerdo con el párrafo 1), no están disponibles para la compra e instalación. (…)

''(C) Los sistemas de escaneo de contenedores (de acuerdo con el párrafo 1), no pueden ser comprados, implementados, u operados

en los puertos de ultramar, incluyendo, si es aplicable, porque los puertos no tienen las características físicas para instalar tales sistemas.

''(D) Los sistemas de escaneo de contenedores (de acuerdo con el párrafo 1), no puedan integrarse, como es necesario, con los

sistemas existentes. ''(E) El uso de los sistemas que están disponibles para el escaneo de contenedores (de conformidad con el párrafo 1), impacten

significativamente la capacidad comercial y el flujo de carga. ''(F) Los sistemas de escaneo de contenedores (de acuerdo con el

párrafo 1), no proporcionen una adecuada notificación automatizada sobre una carga dudosa o de alto riesgo, como un disparador para la inspección adicional por parte de personal debidamente capacitado.




7


3.2.2 Documento Chileno sobre seguridad antiterrorista

En el documento denominado ―NORMAS INTERNACIONALES DE SEGURIDAD ANTITERRORISTA: SU EFECTO EN LOS PUERTOS CHILENOS‖ (CAMARA MARITIMA Y PORTUARIA DE CHILE / julio 2004), se señala lo siguiente: (el archivo digital de las citadas normas fue facilitado por la Asesoría Legal del SFE)

―NORMAS INTERNACIONALES DE SEGURIDAD ANTITERRORISTA: SU EFECTO EN LOS PUERTOS CHILENOS‖ Introducción El 11 de septiembre del 2001, el mundo con dolor y asombro observó como un grupo de terroristas suicidas, burlando todos los sistemas de seguridad, efectuaba un ataque coordinado sobre diversos objetivos en los Estados Unidos de Norte América, provocando grandes daños materiales y miles de muertes. Los efectos sobre el comercio internacional fueron severos, de hecho, la industria aeronáutica aún no se recupera plenamente del impacto. La conclusión unánime, fue que el terrorismo se había globalizado y la comunidad internacional decidió que se necesitan nuevas normas respecto a ―security‖ . Este concepto algunos autores lo identifican con ―seguridad física‖ para diferenciarlo del ―safety‖ o ―seguridad industrial‖. Organismos como OMI y Cepal lo están identificando con ―protección‖. Se habla entonces de normas de protección, medidas de protección, puertos protegidos y probablemente, esa terminología se impondrá. Con todo, para los efectos de este documento, hemos considerado más explícito entender ―security‖ como ―seguridad antiterrorista‖. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, inmediatamente después del 11 de septiembre de 2001, por su resolución 1368 (2001), llamó a los Estados Unidos a trabajar juntos de manera urgente, para llevar a los culpables a la justicia y condenó en los términos más fuertes, el ataque terrorista. Más adelante, por resolución 1373 (2001), alertó a la comunidad internacional sobre la evidente interrelación entre terrorismo, piratería, contrabando de armas y tráfico de drogas y llama a combatirlos redoblando los esfuerzos para prevenir tales actos. Las diversas instituciones de la Naciones Unidas, entre ellas, la Organización Marítima Internacional OMI (IMO en su sigla inglesa), de inmediato se dedican a la tarea. Finalmente, la Conferencia Diplomática sobre Protección Marítima, celebrada en Londres en diciembre de 2002, adoptó nuevas disposiciones en las cuales, por




8


primera vez, la comunidad marítima internacional organizada, establece medidas y procedimientos para prevenir actos de terrorismo en naves y puertos. Tales medidas se establecen como una modificación al Convenio SOLAS de la OMI y conforman el Código PBIP o ISPS (Protección Buques y Puertos o Internacional Ship and Port Security) que entra en vigor el 1 de julio de 2004. Este documento está dedicado a hacer un análisis de los efectos que ello tendrá sobre los puertos chilenos. Estados Unidos, por su parte, junto a desempeñar un rol relevante en la aprobación de la norma por parte de la Comunidad Internacional, desarrolló sus propias normas, bastante más estrictas y caras de establecer que las del Código. Algunas son obligatorias para todos los que quieran exportar a ese país. Otras, voluntarias, hasta ahora, facilitan el intercambio con los Estados Unidos de quienes, vía convenios de colaboración, las pongan en práctica. Cabe señalar que en este documento se ha seguido la práctica internacional de denominar normas a las de carácter internacional e ―iniciativas‖ a las proposiciones de un país o grupo limitado y específico de países. De acuerdo a los expertos, dada la importancia de EEUU en el comercio internacional, como en el seno de los organismos internacionales, las iniciativas norteamericanas terminarán por imponerse, ya sea vía nuevas normas o resoluciones de organismos de las Naciones Unidas o simplemente, vía acuerdos comerciales bilaterales. Por ello, en pro de un cabal entendimiento del Código PBIP o ISPS, el presente documento contempla 3 partes: I.- La Organización Marítima Internacional (OMI) II.- Las iniciativas de los EEUU contra el terrorismo. III.- El Código PBIP o ISPS. (…) D.- The Container Security Initiative (CSI) A diferencia de las iniciativas anteriores, el CSI es un programa voluntario del US Customs. Coincidente con la doctrina ―push the borders outwards‖, su objetivo es detectar en el puerto de origen aquellos contenedores que pudieran contener cargas de ―alto riesgo‖ y revisarlos antes de su embarque.




9


Para ello, el programa contempla 4 partes: Fijar criterios de seguridad antiterrorista que permitan, en base a información anticipada, detectar aquellos contenedores que puedan contener cargas de alto riesgo. En este aspecto de anticipación, la ―24 hours rule‖ antes comentada, tiene un rol relevante. El pre monitoreo (screening) de esos contenedores previo al embarque. El uso de detectores de radiación y de equipos de rayos X y gama (scanners) para el monitoreo rápido de esos contenedores. Nuevamente la ―24 hours rule‖ es relevante ya que la información obtenida a través de ésta, permite contrastar las imágenes reales con las que debiera contener el contenedor de acuerdo a la información previamente remitida. El desarrollo de contenedores inteligentes (smart containers) y sellos inviolables. Por razones de soberanía, este programa sólo puede establecerse en virtud de un acuerdo bilateral gobierno a gobierno, ya que el mismo implica el desempeño en territorio extranjero de funcionarios norteamericanos que son quienes identifican y revisan los contenedores de alto riesgo. Por ello, Estados Unidos ha priorizado llegar a acuerdos con aquellos puertos extranjeros más significativos para su comercio exterior. De hecho, sólo 30 puertos extranjeros concentran cerca del 90% del movimiento de contenedores desde y hacia EEUU. (…) Obviamente que la carga que llegue a EEUU procedente de un puerto donde se haya instalado el programa CSI, tiene bastante menos posibilidades de ser revisada, sujeta a controles adicionales y a eventuales demoras. Ello entrega a los puertos adscritos al programa una ventaja importante. Ello hace necesario que, en países como el nuestro que tienen un modelo de competencia entre puertos, los Gobiernos antes de suscribir un convenio bilateral referido al CSI, evalúen cuidadosamente los efectos que éste pudiera tener sobre esa competencia. El ideal es que el convenio permita la incorporación simultánea al programa, al menos, de todos los puertos que comparten un hinterland. De hecho, la Comunidad Europea ha considerado que el establecimiento del CSI en unos pocos puertos seleccionados por EEUU, atenta contra la leal competencia portuaria europea, por lo cual está exigiendo y negociando una solución para el global de sus puertos.




10


Otro elemento importante a considerar es el alto costo del programa, considerando que EEUU se hace cargo del costo de los funcionarios que identificarán y seleccionarán los contenedores de alto riesgo, pero el equipamiento y el costo operacional debe ser cubierto por el puerto. El consultor internacional señor Martin Sgut expuso, en junio del 2004, en la Reunión de IIRSA (Integración de la Infraestructura Regional Suramericana) con auspicio de CEPAL y OMI realizada en Montevideo, un modelo para determinar los costos de implementar el Código PBIP y otras medidas, entre ellas el uso de scanners para revisar contenedores.

3.3 Referencias sobre la implementación de “Inspección No Intrusiva”

a) Según legislación Colombiana En la página web (http://www.dian.gov.co) de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), se obtuvo el archivo digital relativo a la Ley N° 1111 del 27/12/2006 denominada "POR LA CUAL SE MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DE LOS IMPUESTOS

ADMINISTRADOS POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES". En la citada ley se dispuso lo siguiente:

ARTICULO 71. Tasa por servicios de inspección no intrusiva de mercancías. Crease a favor de la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien obrará como sujeto activo, una tasa generada por la prestación de servicios de inspección no intrusiva de carga, unidades de carga y mercancías que ingresen o salgan del territorio nacional y sobre las cuales se surtan trámites de reconocimiento o inspección en desarrollo del control aduanero cumplido en lugares habilitados, autorizados o declarados por la misma entidad.

La prestación de servicios de inspección no intrusiva a cargo de la autoridad aduanera con infraestructura tecnológica propia o de terceros autorizados, constará entre otros aspectos de verificaciones ágiles sobre la naturaleza, estado, peso, cantidad, requisitos formales y demás características de carga, unidades de carga y mercancías. De establecerse indicios de carga no presentada, mercancías no declaradas o de cualquier otro incumplimiento de disposiciones legales, procederá la inspección física por parte de la autoridad aduanera o de otras autoridades de control.

Son sujetos pasivos de la tasa por la prestación de servicios de inspección no intrusiva los importadores, exportadores o transportadores, directamente o a través del respectivo declarante.

http://www.dian.gov.co/




11


Las tarifas de la tasa por la prestación de los servicios de inspección no intrusiva serán fijadas por el Gobierno Nacional, (…)

En todos los casos, el valor correspondiente a la tasa por la prestación del servicio de inspección no intrusiva, deberá cancelarse con anterioridad al retiro de la carga, unidad de carga o mercancías del lugar habilitado, autorizado o declarado por la DIAN. Este servicio está excluido del impuesto sobre las ventas.

La administración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión y cobro de la tasa a que se refiere este artículo, estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conforme a las normas de procedimiento aduanero, directamente o a través de terceros autorizados.

b) Según legislación Peruana

La legislación Peruana contempla la RESOLUCIÓN DE SUPERINTENDENCIA NACIONAL ADJUNTA DE ADUANAS Nº 082-2011/SUNAT/A denominada ―Aprueban Procedimiento Específico ―Inspección No Intrusiva, Inspección Física y Reconocimiento Físico de Mercancías en el

Complejo Aduanero de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao‖ INTA-PE.00.13‖. Artículo 1º.- Apruébase el Procedimiento Específico de ―Inspección no Intrusiva, Inspección Física y Reconocimiento Físico de mercancías en el Complejo Aduanero de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao‖ INTA-PE.00.13, de acuerdo al texto siguiente: I. OBJETIVO Establecer las pautas a seguir para la inspección no intrusiva e inspección física de mercancías en contenedores y reconocimiento físico de mercancías que ingresan al país por los terminales portuarios del Callao. II. ALCANCE Todas las dependencias de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT y los operadores del comercio exterior que intervienen en los trámites y acciones vinculadas al despacho de mercancías que ingresan por los terminales portuarios del Callao. III. RESPONSABILIDAD La aplicación, cumplimiento y seguimiento de lo establecido en el presente procedimiento es de responsabilidad de la Intendencia Nacional de Técnica Aduanera (INTA), Intendencia Nacional de Sistemas de Información (INSI), Intendencia de Prevención del Contrabando y Control Fronterizo (IPCF), Intendencia de Fiscalización y Gestión de Recaudación Aduanera (IFGRA) e Intendencia de Aduana Marítima del Callao (IAMC). (…)




12


6. En casos excepcionales, cuando no pueda efectuarse la inspección no intrusiva, el funcionario aduanero responsable del Complejo dispone la inspección física o reconocimiento físico de las mercancías. 7. Cuando la inspección física o el reconocimiento físico no pueda efectuarse en el Complejo, debido a la naturaleza de las mercancías, condiciones logísticas u otras causas que determine la autoridad aduanera, estas acciones de control podrán efectuarse en el depósito temporal o zona primaria con autorización especial, bajo responsabilidad del dueño o consignatario, disponiéndose las medidas de seguridad que fueran necesarias previas al retiro del contenedor del Complejo. (…) XI. DEFINICIONES (…) Inspección no intrusiva.- Acción de control realizada por la autoridad aduanera mediante la utilización de sistemas tecnológicos que permitan visualizar y analizar a través de imágenes las mercancías. Zona de escáner.- Área física cubierta donde el escáner capta la imagen de la carga del contenedor, ingresado sobre un vehículo transportador.(…)

3.4 Criterio legal del SFE relativo a la iniciativa de la Sociedad Portuaria de Caldera relacionada con la intención de implementar inspección no intrusiva de contenedores en Puerto Caldera

Mediante oficio AL 031-2011 del 10/03/2011 la Asesoría Legal del SFE emitió criterio dirigido a la Directora del SFE, señalando lo siguiente:

(…) respecto al oficio GG-032-2011, de fecha 22 de febrero del 2011, firmado por el Gerente General de la sociedad Portuaria de Caldera SPC, S.A, relacionada con la inspección no intrusiva de contenedores en Puerto Caldera nos permitimos a rendir el siguiente criterio: Primero: Si bien es cierto, el no implementar el escaneo de contenedores podría afectar nuestra exportación en general, esta actividad como tal, no … está en el ámbito de acción del SFE no es pertinente para el cumplimiento de los objetivos del Servicio Fitosanitario del Estado, enmarcados en la Ley 7664, Ley de Protección Fitosanitaria, ya que nuestros objetivos van enmarcados en el aseguramiento de que los envíos socios de productos agrícolas estén libres de plagas con el propósito de garantizar a nuestro socios comerciales la fitosanidad de los productos agrícolas y al país la protección del Patrimonio Agrícola, en materia fitosanitaria.




13


Segundo: Analizando el documento enviado, el uso de estos escáneres es primordialmente para el control y detección de sicotrópicos, armas, explosivos y tráfico de personas, así como … la entrada de dinero para la legitimación de capitales; función que a todas luces no es de nuestra competencia, sino de otros instituciones estatales. Con fundamento en lo anterior, es nuestra recomendación que el Servicio Fitosanitario del Estado, se aparte de la negociación que se está dando en torno a este tema ya que como lo indicamos párrafos anteriores, lo que se pretende regular no es competencia del SFE.




14


4. RESULTADOS

4.1 CRITERIO

4.1.1 Ley General de Control Interno N° 8292, artículo 10. 4.1.2 Ley de Protección Fitosanitaria Nº 7664, artículos 1, 2 incisos a) y b); 5

incisos a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), l), m), n), ñ), p), q), r), s), t), u), v), x); 8 inciso a), b), c), d), e), f), g), h), i), j); 43; 44; 45; 48 y 54.

4.1.3 Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. Decreto Ejecutivo

Nº 26921-MAG, artículos 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200. 201, 202 y 203.

4.1.4 Reglamento de la Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del

Estado (Decreto Ejecutivo Nº 32994-MAG), artículos 14 y 18.

4.2 CONDICIÓN

4.2.1 Competencias en materia fitosanitaria

4.2.1.1 Competencias del MAG

En el inciso 18) del artículo 140 de la Constitución Política se establece la potestad de auto-organización del Poder Ejecutivo. Dicha disposición legal faculta al Ejecutivo vía reglamento a establecer las estructuras organizativas necesarias para el ejercicio eficaz y eficiente de las funciones y competencias atribuidas por la ley. De acuerdo con los artículos 29 y 33 de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG (N° 7064 del 29/04/1987), y el artículo 3 del Reglamento a la Ley Orgánica del MAG (Decreto Ejecutivo N° 26431-MAG del 02/10/1997); la Ministra de Agricultura y Ganadería ostenta la condición de Rectora del Sector Agropecuario; correspondiéndole ejercer la dirección y coordinación respectiva. Al Poder Ejecutivo le compete la definición de políticas en materia agropecuaria; situación que visualiza en primera instancia al MAG como el órgano competente para regular la materia fitosanitaria.




15


En ese sentido, conforme al artículo 32 de la Ley FODEA, a la Ministra de Agricultura y Ganadería le corresponde el establecimiento de la política agropecuaria, la aprobación de planes, programas y proyectos del sector bajo su responsabilidad; así como la coordinación y evaluación correspondiente. Considerando lo dispuesto en los artículos 30 y 31 de la ley mencionada, las competencias asignadas al MAG incluyen aquellas vinculadas con el quehacer del SFE. Así, como parte de sus funciones sustantivas establecidas en el artículo 48 de la Ley FODEA, están aquellas relacionadas con la obligación de promover (con objetivos socioeconómicos) el desarrollo agropecuario a partir de la investigación y de la extensión agrícola, de acuerdo con las necesidades del productor agropecuario (inciso a); atender los problemas que afecten las actividades agropecuarias, en especial los relacionados con las enfermedades, las plagas y la contaminación ambiental (inciso ch); impulsar y ejecutar, con la participación de otros entes del sector agropecuario y de recursos naturales renovables, acciones tendientes a lograr una adecuada disponibilidad de alimentos para la población (inciso d). En ese sentido, para el cumplimiento de esos cometidos, el artículo 49 de la referida ley destaca como áreas de competencia del MAG: la investigación agropecuaria, la extensión agropecuaria y la regulación, racionalización y apoyo al desarrollo de los subsectores agrícola, pecuario y pesquero, mediante el establecimiento de controles, registros y programas de regionalización. Como complemento a las atribuciones antes descritas, en el artículo 2 del Reglamento a la Ley Orgánica del MAG, se establecen como funciones del Ministerio aquellas que están orientadas a: impulsar las acciones de coordinación y cooperación necesarias para el desarrollo de las comunidades rurales en materia de salud, educación e infraestructura, (principalmente, como prerrequisitos esenciales del desarrollo del agro) (numeral 8); prevenir la introducción de plagas y enfermedades exóticas de importancia económica de las especies vegetales, mediante el establecimiento y mantenimiento de medidas de cuarentena y la ejecución de programas de defensa agrícola (numeral 14); contribuir con la protección de cultivos y animales, y las importaciones y exportaciones agrícolas del país, mediante la ejecución de diagnósticos fito-zoo sanitarios (numeral 15); regular el uso, comercialización, control de calidad y residuos de los insumos agrícolas, incluyendo fertilizantes y sustancias afines, plaguicidas, coadyuvantes y equipos de aplicación (numeral 16); y producir organismos benéficos para el combate de plagas con el fin de reducir el uso de plaguicidas, proteger el medio ambiente y garantizar una producción y rentabilidad sostenible de los cultivos (numeral 18).




16


Si bien el artículo 5 de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 establece una serie de funciones y obligaciones bajo la responsabilidad del SFE, dicha condición no excluye al MAG del ejercicio de competencias establecidas en la citada Ley; tales como las que se describen en el cuadro siguiente:

Referencia Artículo

Competencia del MAG

7 Establecer comisiones o comités asesores para la aplicación de la Ley N° 7664

9 Investir de autoridad fitosanitaria a los funcionarios calificados para el

desempeño de las tareas

10 Otorgar carácter oficial a los laboratorios públicos o privados que requiera el SFE

12 Establece la obligación de toda persona de denunciar ante el Ministerio la presencia de plagas de importancia económica o cuarentenal

14 Al Poder Ejecutivo (del cual el MAG forma parte) le compete disponer la

adopción de las medidas técnicas necesarias para combatir las plagas y su diseminación

17 El Poder Ejecutivo (del cual el MAG forma parte) tiene dentro de sus

competencias el establecer cuarentenas internas con el objeto de que las plagas introducidas no se diseminen. Además, en el caso de la

mencionadas cuarentenas, el Ministerio podrá instalar puestos de control cuarentenal

30 En materia de control de los establecimientos e insumos para uso

agrícola, el Ministerio tiene la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el

reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la

utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones

técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente

49 Establecer cuarentenas externas para prevenir la introducción de plagas

al país, para lo cual puede restringir o prohibir la importación o el ingreso en tránsito cuando se necesite técnicamente o adoptar cualquier otra

medida pertinente. Asimismo, en el caso de las citadas cuarentenas, ―…el Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá importar o permitir la

importación de los vegetales, agentes de control biológico y otros tipos

de organismos de uso agrícola restringidos o prohibidos, cuando se destinen a la investigación científica y cumplan con las disposiciones de

importación establecidas en la presente ley, sus reglamentos y los requisitos técnicos que dicte el Ministerio para estos casos específicos‖

65 Facultad para establecer con cargo a los recursos del SFE, convenios con

organismos internacionales de protección fitosanitaria, sujetos a la revisión y el control de la Contraloría General de la República; los cuales

deben estar orientados al cumplimiento de los objetivos del SFE




17


4.2.1.2 Competencias del SFE

Considerando lo descrito en el numeral 4.2.1.1, el legislador a través de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664, dotó al MAG de un marco normativo específico en materia fitosanitaria; mediante el cual ese Ministerio a través del Servicio Fitosanitario del Estado cumplirá los cometidos respecto a la protección fitosanitaria contenidos en la Ley FODEA. Al respecto, en el artículo 1 de la citada ley, se establece que se declara de interés público y de aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en esa ley y sus reglamentos. Según los términos del artículo 4 de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664, corresponde al Poder Ejecutivo (mediante decreto ejecutivo) establecer la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado.

En ese sentido, el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene la competencia de establecer la estructura organizativa técnica y administrativa del SFE; lo que ha hecho por medio de los siguientes decretos ejecutivos:

Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG Decreto Ejecutivo N° 30111-MAG Decreto Ejecutivo N° 32994-MAG Decreto Ejecutivo N° 36029-MAG

Como complemento a los decretos antes citados, existen varios decretos ejecutivos que regulan diferentes aspectos de la materia fitosanitaria bajo la responsabilidad del SFE. Asimismo, en el Decreto Ejecutivo 32994-MAG, se establecen las competencias y funciones asignadas a cada una de las dependencias orgánicas que conforman el SFE. Con relación a la funciones bajo la responsabilidad del SFE respecto a la materia fitosanitaria vinculada con la importación y exportación de productos y subproductos de origen vegetal, en los numerales 4.1.2 y 4.1.3 se describen los artículos que tratan este aspecto en forma directa e indirecta. El SFE conforme a su Reglamento de Organización y Funcionamiento (Decreto Ejecutivo N° 32994-MAG), realiza entre otras funciones, las siguientes:

Departamento de Cuarentena Vegetal: a) Mantener un registro actualizado de importadores de productos vegetales. b) Ejecutar las medidas fitosanitarias para prevenir la introducción de plagas cuarentenarias. c) Realizar el control fitosanitario de plantas, productos vegetales y otros artículos reglamentados




18


capaces de propagar o introducir plagas. d) Emitir las autorizaciones para la importación de productos vegetales, previo cumplimiento de los requisitos fitosanitarios vigentes en el país. g) Elaborar los análisis de riesgo de plagas cuarentenarias para justificar con fundamento científico, el establecimiento de los requisitos fitosanitarios, para la importación de productos vegetales capaces de introducir dichas plagas.

Departamento de Exportaciones: a) Establecer y ejecutar las medidas fitosanitarias en fincas, plantas empacadoras y puntos de salida de plantas, productos vegetales y otros artículos reglamentados. b) Supervisar los tratamientos fitosanitarios exigidos por los países importadores en plantas empacadoras, fincas y predios. c) Realizar la vigilancia fitosanitaria en fincas, plantas empacadoras, viveros de plantas y productos vegetales para verificar los requisitos fitosanitarios establecidos por los países de destino. d) Recopilar la información requerida por los países de destino para realizar el Análisis de Riesgo de Plagas. f) Emitir los Certificados Fitosanitarios de conformidad con la legislación internacional vigente. j) Proponer y desarrollar sistemas alternativos de inspección fitosanitaria.

Conforme con la Ley N° 7664, en el Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG se regula lo siguiente:

Artículo 2- De las definiciones. Para los efectos del presente reglamento, así como de los términos empleados en la Ley de Protección Fitosanitaria, se entenderá por: - Inspección: Examen visual oficial realizado por la autoridad fitosanitaria a vegetales, organismos, sustancias química, biológicas, bioquímicas o afines y equipos de aplicación de uso en la agricultura y a cualquier otro bien, elementos y medios de transporte, equipajes, pasajeros, instalaciones, predios y áreas de cultivo para determinar el cumplimiento de las reglamentaciones fitosanitarias vigentes. - Cuarentena Vegetal: Toda actividad destinada a prevenir la introducción y/o propagación de plagas de cuarentena o para asegurar su control oficial. - Intercepción de una plaga: Detección de una plaga durante la Inspección de sin envío importado o exportado. - Servicios para la importación o exportación de productos: Todos los servicios que presta la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria, consistentes en: autorizaciones, certificados, certificaciones, inspecciones, inscripciones, custodios, supervisión, tratamientos, análisis de laboratorios, registros, autorizaciones de operación, marchamos, acreditaciones, capacitaciones, consultarías, asesoramiento, material divulgativo, venta de organismos de control fitosanitario para uso en la agricultura. Artículo 148.—De las autoridades aduaneras. Las autoridades aduaneras no permitirán el desalmacenaje, tránsito o redestino de productos de origen vegetal hasta que hayan sido autorizados previa y expresamente por las autoridades fitosanitarias.




19


Artículo 149.—Del establecimiento de Estaciones y Puestos de Cuarentena Agropecuaria. La Dirección está facultada para establecer Estaciones y Puestos de Cuarentena Agropecuaria, en las jurisdicciones aduaneras existentes en los puertos marítimos y fluviales, aeropuertos internacionales, los puntos de entrada fronterizos y en las terminales de carga internas. Así mismo, podrá establecer unidades móviles de cuarentena según lo demande la seguridad cuarentenal del país. Artículo 153.—De la colaboración obligatoria de funcionarios públicos. Las autoridades aduaneras, migratorias, de seguridad, portuarias, de vigilancia, judiciales, agentes de aduana, entre otras, dentro de su competencia, prestarán la colaboración que soliciten las autoridades fitosanitarias en el ejercicio de sus funciones. En caso de que se nieguen a prestar dicha cooperación, las autoridades fitosanitarios podrán proceder a denunciar el hecho, ante los órganos o instancias correspondientes. Las autoridades fitosanitarias colaborarán, cuando se les requiera y en lo que les competa, con las demás autoridades aduaneras, de seguridad, judiciales, portuarias, migratorias y otras, para el logro de sus objetivos. Artículo 155.—De la constatación de las condiciones fitosanitarias al ingreso. Las autoridades fitosanitarias constatarán la condición fitosanitaria de los productos de origen vegetal, elementos y medios de transporte, cualquier otro material portador potencial o real de, plagas y ordenarán la ejecución de las medidas fitosanitarias que procedan. Artículo 157.—De la competencia de la autoridad fitosanitaria. Para el cumplimiento de los objetivos de la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria, las autoridades verificarán la observancia de los requisitos técnicos, legales y documentales que se establezcan y aplicará las medidas fitosanitarias que correspondan. Artículo 158.—De la inspección. La inspección de vegetales, agentes de control biológico y otros organismos usados en la agricultura, elementos y medios de transporte, materiales de acondicionamiento, se orientará a la determinación técnica de la presencia o ausencia de plagas, la detección de desechos de productos o materiales sujetos a control cuarentenal y de acuerdo al riesgo fitosanitario, aplicará las medidas fitosanitarias y/o legales que correspondan. Artículo 160.—De la facultad para inspeccionar medios de transporte. Las autoridades fitosanitarias podrán inspeccionar cualquier vehículo aéreo, marítimo, fluvial o terrestre, nacional o internacional, su carga, los equipajes u otras pertenencias de pasajeros y tripulantes, incluyendo bolsos de mano, cuando arriben a territorio nacional, para verificar la ausencia o presencia de plagas y de materiales sujetos a control cuarentenal. Artículo 194.—De la inspección fitosanitaria en puntos de entrada. Las autoridades fitosanitarias deben inspeccionar y confrontar loa documentos que amparan la importación o el ingreso en tránsito de plantas, productos básicos y vegetales, así como otros materiales no vegetales cuando proceda. Además, están facultados para inspeccionar a cualquier persona, a su equipaje (incluyendo los bolsos de mano), los vehículos de transporte, sus depósitos y compartimientos utilizados en el intercambio internacional de mercancías o en el transporte de personas y las bodegas o cualquier otra instalación utilizada en el almacenamiento de productos procedentes de otros países.




20


Con relación a la inspección no intrusiva, el SFE cuenta actualmente con tres equipos de rayos X para la revisión de equipajes en los Aeropuertos Juan Santamaría (dos equipos) y Daniel Oduber (un equipo), y próximamente está por instalar este tipo de equipos en puntos fronterizos (Peñas Blancas y Paso Canoas) y para reforzar dicha inspección en los citados aeropuertos; estando el contrato correspondiente a la adquisición de cinco equipos de rayos X en proceso de refrendo por parte de la Contraloría General de la República.

Se determinó que actualmente el equipo de rayos X ubicado en el Aeropuerto Daniel Oduber provino del Aeropuerto Juan Santamaría; traslado de equipo que no se refleja en los registros de inventario que mantiene la Sección de Servicios Generales del SFE.

4.2.2 Alcances de la personalidad jurídica instrumental y del grado de desconcentración otorgado al SFE

4.2.2.1 Personalidad jurídica otorgada al SFE

El artículo 4 de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 otorga al SFE la ―personalidad jurídica instrumental‖.

La ―personalidad jurídica instrumental‖ también conocida como ―personalidad presupuestaria‖, está orientada a aspectos de capacidad exclusivamente presupuestaria. Dicha condición implica la capacidad que tiene la persona instrumental de contratar, así como de aplicar las disposiciones que regulan la materia financiera, contable y presupuestaria.

En ese sentido, la personalidad jurídica le fue extendida al SFE para su funcionamiento y administración de los recursos provenientes de la aplicación de la ley N° 7664; dicho de otra forma, su ámbito de acción se circunscribe al manejo de sus recursos con independencia de la gestión administrativa y presupuestaria del MAG.

4.2.2.2 Grado de desconcentración otorgado al SFE

En el Dictamen C-175-2005 de la Procuraduría General de la República, se señala que al SFE como órgano del MAG le fue otorgado un grado de desconcentración mínima. En ese mismo dictamen se señala que la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 deja muy claro las competencias del SFE en materia fitosanitaria así como el protagonismo del MAG con respecto a esa materia. Asimismo, se indica que:

De la lectura de la Ley que nos ocupa no se puede deducir que el Servicio Fitosanitario, entendido como órgano del Ministerio, tenga la potestad de agotar la vía administrativa, ni que se encuentre sustraído de la potestad de mando del superior, o




21


sea, del cumplimiento de sus órdenes, instrucciones o circulares. No hay ninguna norma en la Ley que permita afirmar la improcedencia de un recurso jerárquico contra lo resuelto por el Servicio. De manera que en ausencia de una disposición específica en sentido contrario, el Ministro agota la vía administrativa y ejerce respecto del Servicio las funciones de superior jerárquico. De allí que en este caso específico nos encontramos en presencia de un órgano de desconcentración

mínima. (El destacado no es del original)

Asimismo, el Dictamen C-230-2010 del 16/11/2010 de la Procuraduría General de la República señala:

(…)En efecto, el Servicio Fitosanitario es un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería, al cual se le ha atribuido personalidad jurídica instrumental, artículo 4 de la Ley N. 7664 de 8 de abril de 1997. Corresponde a dicho organismo velar por la protección sanitaria de los vegetales, asesorar en materia de protección fitosanitaria, disponer y ejecutar medidas de prevención o retraso de la introducción de nuevas plagas en los vegetales, realizar el control fitosanitario del intercambio de vegetales, de agentes de control biológico y otros organismos o materiales usados en la agricultura, entre otras funciones. En razón de las funciones que se le han atribuido, la Procuraduría ha sido del criterio de que se trata de un órgano de desconcentración mínima del MAG (cfr. dictamen C-175-2005, del 11 de mayo de 2005, reiterado en el C-276-2009 de 13 de octubre de 2009). (…)

4.2.2.3 Destino y administración de los recursos del SFE

En los artículos 64 y 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664, se establece que los recursos que se obtengan por lo establecido en su artículo 63 y el Transitorio I, se destinarán en forma exclusiva a la operación normal del SFE. Asimismo, la citada ley contempló en el mencionado artículo 63 la posibilidad legal que tiene el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de sus presupuestos, de asignar recursos al SFE, los cuales deben destinarse al cumplimiento de los objetivos de esa ley y para fortalecer, desarrollar, actualizar y mejorar los servicios que el SFE presta.

a) Uso restringido que tienen los recursos que se generan producto

de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 Con relación a lo dispuesto en la conclusión N° 6 contenida en el Dictamen C-276-2009 de la Procuraduría General de la República, el cual considera el tema relativo al uso restringido de los recursos provenientes de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664; el mismo fue tratado por la Auditoría Interna del MAG mediante los oficios AI 029-2006 del 26/01/2006, AI 237-2006 del 04/12/2006, AI 147-2007 del




22


16/07/2007, AI 211-2007 del 12/11/2007 y AI 088-2007 del 07/05/2007. Asimismo, la Auditoría Interna del SFE se pronunció sobre este tema, según informes de asesoría N° AI SFE SP INF 009-2010 (oficio AI SFE 115-2010 del 13/08/2010) y N° AI SFE SP INF 001-2011 (oficio AI SFE 003-2011 del 21/01/2011). En adición a lo anteriormente expuesto, el Dictamen C-230-2010 del 16/11/2010 de la Procuraduría General de la República señala:

(…) Es su criterio que la personería jurídica instrumental permite al Servicio Fitosanitario independencia administrativa y presupuestaria, por lo que la Ley es clara en cuanto a que los recursos que obtenga por la prestación de servicios serán utilizados para el cumplimiento de los objetivos de la ley y fortalecer, desarrollar, actualizar y mejorar los servicios que se presta. (el destacado no es del documento original) (…)

A continuación se presentan extractos de criterios emitidos por la Contraloría General de la República, en los cuales se reafirma el uso restringido que tienen los recursos provenientes de servicios prestados en cumplimiento de la Ley 7664:

i) Oficio Nº 9472 de fecha 09/08/1994 Mediante oficio 9472 del 09/08/1994 el órgano contralor dio respuesta al oficio DSSV de fecha 2 de mayo de 1994, suscrito por el Ing. Juan José May Montero, Director General de Sanidad Vegetal. En el citado pronunciamiento se señaló lo siguiente:

(…) Bajo este orden de ideas, es claro para este Órgano Contralor que cualquier destino que se dé a los recursos asignados a la Dirección General, y que se aparte de los postulados de la Ley de Sanidad Vegetal, resultan ser contrarios al ordenamiento jurídico…. Y son precisamente esos postulados – directrices y competencias- los que deben orientar en todo momento, la actividad que debe desarrollar la Dirección General, orientación que se debe reflejar en un ordenado y estricto uso de los recursos, dirigido al cumplimiento de los fines primordiales que el ordenamiento jurídico le ha fijado a esa Dirección General, sin que sea válido usar parte o todos sus recursos para fines ajenos a la actividad de esa Oficina, aun cuando la finalidad a que se dirija su uso, sea de competencia del Ministerio de Agricultura. Ello por cuanto el legislador quiso y así lo ordenó, que el financiamiento que recibiera la Dirección General de Sanidad Vegetal, se manejara en forma independiente al resto




23


de los recursos que recibe el Ministerio, con el objeto de permitir un exacto aprovechamiento de los mismos en el cumplimiento de sus cometidos (...)

ii) Oficio Nº 844 de fecha 03/02/2003

Con oficio 844 del 03/02/2003 el órgano contralor dio respuesta a los oficios Nos. AI 014-2002, AI 030-2002 y AI 026-2002 de la Auditoría Interna del MAG, mediante los cuales se plantearon una serie de interrogantes en relación con la Ley de Protección Fitosanitaria Nº 7664, el Decreto Ejecutivo Nº 26921-MAG1, y el Nº 30111–MAG2 y el uso de los recursos públicos allí descritos. En el citado pronunciamiento se señaló lo siguiente:

(…) Tal criterio fue emitido tomando en consideración la Ley de Sanidad Vegetal, No. 4295, de 6 de enero de 1969; que fuera derogada justamente por la Ley de Protección Fitosanitaria número 7664 del 8 de abril de 1997, publicada en La Gaceta el 2 de mayo de 1997. Este último Cuerpo normativo, establece no solo la fuente de los recursos con que contará el Servicio Fitosanitario, sino la obligación de que lo mismos sean destinados única y Exclusivamente para el cumplimiento de los fines que se le han encomendado a ese Servicio. De lo anterior se deduce que el legislador ha querido mantener aquellas disposiciones que permiten el financiamiento del Servicio Fitosanitario del Estado, antes Dirección de Sanidad Vegetal, en forma independiente del resto del Ministerio de Agricultura y Ganadería, incluso concediéndole el manejo presupuestario, tal y como se verá, mediante de la denominada "personería jurídica instrumental.‖ Así las cosas, esta Contraloría General no encuentra razón alguna para modificar el criterio antes transcrito, por cuanto es acorde con el principio de legalidad financiera. Este principio, no es otra cosa que destinar los recursos económicos únicamente a aquellos fines que previamente ha establecido la ley, cuyo cumplimiento es vital para alcanzar los fines públicos de las diferentes instituciones amparadas al derecho administrativo, clave en el control de su actuar y en el manejo de los recursos económicos que se le han confiado.

Bajo este mismo razonamiento es contrario al Ordenamiento Jurídico que órganos del Ministerio de Agricultura, distintos a los que integran el Servicio Fitosanitario del Estado, puedan recurrir a los recursos que se generan en la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria, para satisfacer necesidades generales, aun cuando la finalidad a la que se dirija su uso, sea de competencia de

1 Parcialmente derogado.

2 Actualmente derogado.




24


ese Ministerio como encargado del sector agropecuario. Así las cosas, corresponderá al Administrador, verificar tal cumplimiento, sin menoscabo de la potestad del Servicio Fitosanitario de coordinar, planificar y programar con otras dependencias del Ministerio, con el objeto de evitar duplicidad de funciones y procurar la eficiencia en la

ejecución. (El destacado no es del original)

iii) Oficio Nº 467 de fecha 12/01/2006 Mediante oficio AI 029-2006 del 26/01/2006, la Auditoría Interna del MAG remitió a conocimiento y consideración del Ministro de Agricultura y Ganadería, fotocopia del pronunciamiento emitido por la Contraloría General de la República con oficio Nº 00467 de fecha 12/01/2006, se señaló:

(…) ...esta Contraloría General mediante Oficio Nº 9472 del 9 de agosto de 1994 rindió criterio que se confirma en el Oficio Nº 844 del 3 de febrero del 2003, en el sentido de que la Ley de Protección Fitosanitaria, Nº 7664 del 8 de abril de 1997, establece la fuente de los recursos que financiarán dicho servicio y además, los destinos específicos para el cumplimiento de los fines que le han sido encomendados, de tal manera que en aplicación del principio de legalidad financiera “es contrario al Ordenamiento Jurídico que órganos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, distintos a los que integran el Servicio Fitosanitario del Estado, puedan recurrir a los recursos que se generen en la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria, para satisfacer necesidades generales, aún cuando la finalidad a la que se dirija su uso, sea de competencia de ese Ministerio como encargado del sector agropecuario…”

b) Competencia del Ministro de Agricultura y Ganadería y del Director del SFE para comprometer recursos provenientes de la Ley N° 7664

Con oficio AI 158-2008 de fecha 01/08/2008, la Auditoría Interna del MAG solicitó criterio jurídico a la Procuraduría General de la República (PGR), con el propósito de tener plena certeza sobre las facultades que tienen el Ministro de Agricultura y Ganadería y el Director del Servicio Fitosanitario del Estado, en la disposición de los recursos públicos generados como resultado de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664. En atención al oficio AI 158-2008 antes citado, la Procuraduría General de la República emitió el Dictamen C-276-2009 del 13/10/2009, señalando que tanto el Ministro de Agricultura y Ganadería, como el Director del Servicio Fitosanitario del Estado, están facultados para suscribir convenios de cooperación y cartas de entendimiento, en el tanto se inscriban en el marco de los objetivos que señala la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 y con apego a los límites de contratación administrativa




25


señalados por la Contraloría General de la República; lo anterior derivado de las atribuciones presupuestarias que se deducen de la personalidad jurídica instrumental del SFE. Mediante oficio AI SFE 158-2009 del 20/10/2009, esta Auditoría Interna remitió a conocimiento de la Dirección del SFE el citado dictamen.

Además, en el Dictamen C-276-2009 se concluyó lo siguiente:

6. Sin perjuicio de lo anterior, la configuración del Servicio Fitosanitario del Estado dentro de la estructura jerárquica del MAG como un órgano desconcentrado en grado mínimo y la condición del Ministro de Agricultura y Ganadería, como Ministro rector del sector agropecuario, correspondiéndole en consecuencia, su dirección y coordinación, permiten concluir que a él también le asiste la potestad legal, para comprometer por su cuenta el recurso humano y material del Servicio a través de convenios de cooperación o cartas de entendimiento, siempre y cuando vayan destinados – y se empleen, efectivamente – al cumplimiento de los objetivos y las funciones que el ordenamiento le encomienda al Estado en materia fitosanitaria. 7. La posibilidad de que el Ministro de Agricultura y Ganadería pueda conocer en alzada – y agotar la vía administrativa – de lo resuelto por el Servicio Fitosanitario del Estado implica una competencia concurrente relativa o parcial de ambos órganos en relación con la materia desconcentrada. Ello implica que el Ministro conserva un poder de decisión en relación con la materia fitosanitaria, lo que le faculta a escoger los medios que estime más adecuados para el cumplimiento de los objetivos que la legislación fija en ese ámbito. 8. Además, el Ministro retiene en relación con el Servicio Fitosanitario del Estado una parte sustancial de los atributos de la relación de jerarquía: la potestad de mando. Es decir, la posibilidad de girar órdenes particulares e instrucciones en relación con su funcionariado y con los medios o recursos de que disponen para el ejercicio de sus funciones, de lo que es muestra el artículo 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria. (El destacado no es del

original) 9. Siendo deseable, en todo caso, que el señor Ministro, de previo a celebrar un convenio de cooperación o carta de entendimiento, coordine lo pertinente con el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado en aras de que no se vaya a ver entrabada o afectada la labor ordinaria o los planes de desarrollo de este último órgano, dada la disposición que se estaría haciendo de parte de su recurso humano e infraestructura.




26


4.2.3 CARTA DE ENTENDIMIENTO SUSCRITA ENTRE EL MAG Y EL OIRSA

La Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA fue firmada el día 23/10/2009 por el Ministro de Agricultura de ese entonces Ing. Javier Flores Galarza y el Representante Legal del OIRSA Sr. Guillermo Alvarado Downing. Al respecto, se podría decir que la suscripción de la misma por parte del Ministro de Agricultura y Ganadería, se enmarca dentro de las competencias de dicho Jerarca, según lo establecido en los términos del Dictamen C-276-2009 del 13/10/2009 de la Procuraduría General de la República. Aún cuando en la mencionada Carta de Entendimiento, se citan aspectos relacionados con el quehacer del SFE, del SENASA y del MAG; en lo que respecta al tema a desarrollar esta Auditoría Interna únicamente hará referencia a la materia de fiscalización de su competencia, la cual está directamente relacionada con el SFE. Dentro del citado contexto, se describen seguidamente, algunos aspectos de interés, vinculados con el SFE y consignados en la citada Carta:

4.2.3.1 En el apartado “Considerando” se señala, en términos generales, lo siguiente:

a) Que la Carta suscrita se encuentra dentro de las excepciones contempladas en el

régimen de contratación administrativa.

b) Que las condiciones actuales (comercio internacional de mercancías) aumentan el riesgo respecto a la introducción de plagas y enfermedades; lo que obliga a fortalecer los sistemas cuarentenarios y la aplicación de medidas fitosanitarias orientadas a la protección del patrimonio vegetal (sin generar barreras y obstáculos al comercio).

c) Que las plagas y enfermedades producen un impacto negativo en la actividad agrícola; situación que también produce repercusiones socioeconómicas.

d) Que las medidas y procedimientos técnicos preventivos (desde el punto de vista cuarentenario) que se deben realizar están vinculados con la inspección de vehículos y otros medios de transporte, el muestreo e inspección de productos y subproductos de origen vegetal, el análisis de laboratorio de muestras de productos vegetales, tratamiento preventivo, retención, decomiso y destrucción de los decomisos.

e) Que es necesario la implementación de tecnología de punta a través de equipos

especializados que posibiliten instaurar un sistema de inspección no intrusiva por




27


medio de rayos X, que a su vez permita detectar cualquier producto o subproducto de origen vegetal que pueda poner en riesgo la sanidad agrícola. Dicho sistema propicia un adecuado manejo del riesgo así como la pronta adopción de medidas oportunas.

f) Que este tipo de inspección a través de la mencionada tecnología es ampliamente utilizada por servicios de cuarentena en todo el mundo; situación que ha permitido establecer un servicio profesional con tecnología apropiada sin obstaculizar el libre comercio y el turismo en los países miembros de OIRSA que cuentan con este Sistema.

4.2.3.2 En el clausulado de la Carta de Entendimiento se dispuso,

entre otros aspectos, lo siguiente:

a) El objeto de la Carta está orientado a ―PRIMERA: … lograr llevar a cabo en Costa Rica la implementación, supervisión por medio de un centro de control de inspección en tiempo real, operación y mantenimiento de un sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X en puertos, aeropuertos y frontera bajo la titularidad del OIRSA, a cambio de un canon que consistiría en un porcentaje de la tarifa que deberá pagar cada usuario al MAG (a través del (…) Servicio Fitosanitario del Estado), por la utilización del mismo con el fin de detectar cualquier producto o subproducto de origen animal o vegetal que pueda poner en riesgo la sanidad agropecuaria del país.‖.

Con relación al ―canon‖ dispuesto en la cláusula Primera antes transcrita, la Asesoría Legal del SFE señaló: ―Tomando en cuenta lo manifestado por la PGR y el concepto de la RAE con relación al ―canon‖, aunado al (sic) los objetivos que se pretenden alcanzar en el Convenio de marras, es criterio de esta Unidad de Asesoría que el término ―canon‖ está siendo mal utilizado en dicho convenio, ya que lo que se deriva de este documento jurídico es el cobro de una tarifa por un servicio prestado‖.3

b) El MAG se compromete a llevar a cabo las siguientes actividades:

Implementar, en conjunto con el OIRSA, el citado ―sistema de inspección no

intrusiva por medio de rayos X en puertos, aeropuertos y fronteras bajo la titularidad del OIRSA‖ (en adelante sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X, o Sistema).

Facilitar al OIRSA toda aquella información necesaria para el diseño e implementación del proyecto.

Suscribir con el OIRSA el contrato o convenio específico que operativice la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA.

3 Ver pronunciamiento C.225-2004 de la Procuraduría General de la República; así como definición de la

palabra “canon” establecida por la Real Academia Española.




28


Colaborar con el OIRSA en la obtención de los permisos necesarios para la implementación del mencionado sistema.

Dotar al OIRSA de la capacidad instalada (infraestructura y personal) donde operará el citado sistema.

Acompañar al OIRSA en las diferentes reuniones que se lleven a cabo con otros órganos del Gobierno de Costa Rica para lograr el apoyo necesario para la implementación del proyecto.

c) El OIRSA se compromete a llevar a cabo las siguientes actividades:

Realizar la inversión que permita la implementación del ―sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X‖.

Realizar los procesos que posibiliten adquirir los equipos y servicios que suministrará al MAG y otros órganos públicos que pudiesen estar interesados.

Brindar la operación y supervisión por medio de un centro de control de inspección en tiempo real y mantenimiento al mencionado sistema.

Conseguir los permisos necesarios para la implementación del sistema. Lograr a través del fortalecimiento del sistema, mantener un status

fitosanitario del país de primer nivel; así como promover un proceso de integración económica y fitosanitaria del país a nivel de la Región del OIRSA.

Implementar el proyecto, situación que debe facilitar certificar los puertos de Costa Rica, bajo el programa de Puerto Seguro del Gobierno de los Estados Unidos de América.

d) El MAG y el OIRSA designarán a sus representantes (como puntos focales), con el

fin de coordinar y definir la estrategia que deberá permitir la implementación del ―sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X‖.

e) Se acuerda que la validez, ejecución y en general todos los asuntos relacionados

con la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA, serán interpretados conforme el ordenamiento jurídico costarricense.

f) Las controversias que se llegaren a presentar, se resolverán conforme lo establecido en la Ley sobre Resoluciones Alternativas de Conflictos y Promoción de la Paz Social (N° 7727).

g) La Carta de entendimiento tendrá un plazo inicial de cinco años, contados a partir de su firma; pudiendo prorrogarse previo acuerdo de partes, por períodos iguales.




29


h) La Carta de Entendimiento podrá ser revocada por acuerdo mutuo de las partes. Dicha manifestación no afectará la validez de toda la actividad en curso que no hubiese sido finalizada al momento de su condición.

i) El seguimiento de la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA por parte del MAG, recae también en el Servicio Fitosanitario del Estado.

4.2.3.3 Criterio del SFE con relación a la Carta de Entendimiento

Mediante oficio DSFE-339-11 del 24/03/2011 la Directora el SFE con relación a la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA, señaló lo siguiente:

(…) El objeto de ésta carta de entendimiento es establecer un marco de cooperación y participación entre el MAG y el OIRSA, para lograr llevar a cabo en Costa Rica la implementación, supervisión por medio de un centro de control de inspecciones en tiempo real, operación y mantenimiento de un sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos x en puertos, aeropuertos y fronteras, bajo la titularidad del OIRSA, a cambio de un canon que consistiría en un porcentaje de la tarifa que deberá pagar cada usuario al MAG. Actualmente, el Servicio Fitosanitario cuenta con equipos de Rayos X, para la revisión de equipajes en el Aeropuerto Juan Santamaría y recientemente se adjudicó la compra de 5 equipos más para reforzar la inspección en el Aeropuerto e implementar este servicio en los puntos fronterizos (Peñas Blancas y Paso Canoas). Asimismo, se estableció por Decreto Ejecutivo la tarifa de 2 dólares por el pago de este servicio Lo anterior, se justifica técnicamente, debido a que por este medio (inspección de equipajes por escaneo de rayos X) se puede detectar la presencia de productos de origen vegetal que no han sido declarados y que al no cumplir con los requisitos establecidos, pueden ser potenciales portadores de plagas que pongan en riesgo el patrimonio agrícola nacional. Por el contrario, el escaneo de contenedores en puertos no tiene justificación técnica, ya que dicho procedimiento detecta la presencia de materia vegetal, no así las plagas asociadas a estos productos, mismos que ya han sido declarados en cumplimiento de los requisitos fitosanitarios del país. Reconocemos que es un proyecto país por motivos de seguridad nacional (detección de drogas, explosivos, trata de personas) pero estos están fuera las competencias del SFE. Aunado a lo expuesto, no se nos han presentado los estudios técnicos, financieros ni legales que le dan soporte, ni la información sobre la licitación y adjudicación




30


correspondiente a la empresa que instalará el equipo, aunque aparentemente se ha tratado de una licitación privada internacional. Tampoco presenta el refrendo correspondiente y por tanto no sabemos si ya intervino la CGR y sobre su pronunciamiento. Tomando en cuenta, que la implementación de este sistema para la inspección de contenedores con el fin de detectar plagas, no tiene soporte técnico y por tanto no cumple con los objetivos establecidos en la Ley 7664, Ley de Protección Fitosanitaria, le solicito su criterio o bien realizar las gestiones correspondientes ante los órganos competentes con el fin de realizar las consultas necesarias, para determinar la legalidad del documento suscrito, en donde se comprometen las competencias del SFE.

4.2.4 INFORMACIÓN SUMINISTRADA POR EL OIRSA

El día 30/03/2011 esta Auditoría Interna recibió en sus oficinas al Representante del OIRSA en Costa Rica, con el fin de obtener información y documentación vinculada con la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA y el Convenio Específico MAG-OIRSA. Además, de la información que se nos suministró a través de una presentación en PowerPoint; se nos facilitó el archivo digital de la citada presentación y del Convenio Específico MAG-OIRSA. Se procede a extraer alguna información contenida en la mencionada presentación:

a) El denominado ―Proyecto País‖ se conoce como ―FORTALECIMIENTO DE LA

INSPECCIÓN SANITARIA Y FITOSANITARIA, CONTROL FISCAL Y SEGURIDAD EN

PUERTOS, AEROPUERTOS Y FRONTERAS DE COSTA RICA‖. En dicho proyecto se involucra al Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Seguridad y Ministerio de Comercio Exterior.

b) Con la implementación del mencionado ―Proyecto País‖ se pretende atender los

siguientes aspectos, calificados como problemas:

Incremento de los riesgos sanitarios y fitosanitarios por diversidad de orígenes e incremento volúmenes de pasajeros y carga internacional.

Problema país de seguridad, control fiscal y control de tráfico de drogas.

Requerimientos de Estados Unidos de escanear la carga para el año 2012. c) ¿Qué se entiende como Proyecto País?:

Sistema de Inspección No Intrusiva por medio de rayos X con cobertura en puertos, aeropuertos y fronteras.




31


Sistema coordinado para la Seguridad Nacional (Centro de operaciones en San José); que considera el control agrosanitario, fiscal, drogas y armas.

Disponibilidad para el Gobierno de imágenes digitalizadas de mercancías, medios de transporte, equipaje para control agropecuario, fiscal y seguridad.

d) ¿Cómo opera el Sistema?:

OIRSA adquiere, opera y mantiene los equipos ―llave en mano‖ durante el proyecto.

OIRSA suministra las imágenes digitalizadas al Gobierno en tiempo real. Las Autoridades competentes analizan las imágenes y toman sus decisiones.

El Gobierno por medio del MAG cobra las tarifas al usuario. Los pagos al OIRSA para cubrir los costos de operación del Proyecto, se

realizan por medio de un fideicomiso en un Banco del Estado, para transparencia y fiscalización por parte de la Contraloría General de al República.

e) Beneficios:

Agricultura: Fortalecimiento de la cuarentena agropecuaria; Implementación

de detectores caninos; Cumplimiento de requisitos para exportar a Estados Unidos en el 2012; Discriminación de materiales orgánicos e inorgánicos (productos de origen vegetal y animal).

Mejor Control Cuarentenario: Fortalecimiento del monitoreo de plagas en puntos de ingreso (moscas de las fruta, gorgojo kaphra, etc).; Fortalecimiento de los laboratorios de Diagnóstico de plagas; Capacitación continua para inspección fitozoosanitaria y mejores equipos; Unidad Canina en Aeropuertos y Fronteras.

Hacienda / Aduanas: Sistema de detección no intrusiva de materiales orgánicos e inorgánicos, mayor control del contrabando; la imagen permite corroborar el contenido con el manifiesto de carga en tiempo real; capacidad de penetración en acero de 240 mm; velocidad de escaneo entre 30 a 150 contenedores por hora; sistema de control cruzado desde el centro de operaciones.

Seguridad: Control de tráfico de drogas; control de lavado de activos; control y detección de armamento; control tráfico de personas y control de explosivos.

Otros beneficios: Costa Rica podrá exportar a los EUA en el 2012, ajustado al requerimiento de Puerto Seguro y escaneo de toda la carga marítima y aérea; mayor competitividad para los exportadores; mayor seguridad para el pueblo costarricense y mayor agilidad del tránsito en fronteras.




32


f) Próximos pasos:

Conformación del Comité Técnico del Proyecto (MAG, MH, MS, COMEX y

OIRSA). Firma del Convenio Específico MAG-OIRSA. Suscribir Cartas de Entendimiento con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio

de Seguridad.

Gestionar el refrendo ante el órgano contralor. Implementar el denominado ―Proyecto País‖.

g) Selección del proveedor:

Concurso de antecedentes (Due Diligence Set. 2009): L3, SAIC, AE&S, Varian,

Smiths Detectión y Rapiscan Sytems, Inc.

Cartel de Licitación Privada Internacional 660-109. Visita a los puntos de inspección (6 participantes) Recepción de ofertas (2 participantes) Selección del oferente (Nov. 2010): Cumplimiento de requisitos técnicos y

menor costo unitario de operación.

Proveedor seleccionado: Rapiscan Sytems, Inc.

h) Inversión: $ 22.0 millones de dólares.

i) Tarifas por escaneo por medio de rayos X: Considerando que el SFE está realizando en la actualidad la inspección de equipaje; el OIRSA planteó dos grupos de tarifas por tipo de contenedor, una incluye el costo del escaneo del equipaje y la otra excluye este rubro. Dicho aspecto lo planteó el OIRSA como parte de los aspectos que deben ser analizados, en forma previa, a la eventual firma del Convenio respectivo.

Adicional a lo antes descrito, se nos indicó que el OIRSA, como parte de la formulación del denominado ―Proyecto País‖, elaboró el análisis jurídico y técnico, así como el financiero. No obstante a la fecha, dicha información no ha sido comunicada en forma oficial al Despacho Ministerial; con el fin de que se proceda con el análisis respectivo. j) En términos generales el denominado ―Proyecto País‖ operaría de la forma en que

se consigna en la siguiente gráfica (diapositiva N° 14 de la presentación en ―Power Point‖ facilitada por el OIRSA). En la misma se visualiza los órganos públicos que estarían interviniendo; así como la participación del OIRSA.




33


FLUJO DE PROCESO DE

OPERACIÓN

4.2.5 PROPUESTA CONVENIO MARCO DE COOPERACIÓN

La administración del SFE facilitó a esta Auditoría Interna el documento denominado ―Convenio Marco de Cooperación para la implementación de un Sistema de Inspección No Intrusita por Medio de Rayos X, en Puertos, Aeropuertos y Fronteras de Costa Rica entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Hacienda y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria‖; el cual aparentemente corresponde a un segundo borrador. Dicho documento contiene una serie de comentarios realizados por la administración del SFE. No obstante lo anterior, el Representante del OIRSA en Costa Rica indica desconocer ese documento (podría ser que corresponda a una versión anterior), ni la vía mediante la cual se puso en conocimiento del SFE. En ese sentido, nos facilitó el archivo digital del documento denominado ―Convenio Marco de Cooperación para llevar a cabo la Contratación de Suministros de Servicios de Instalación, operación, Mantenimiento y Capacitación de un sistema de Inspección No Intrusiva por medio de Rayos X, en Puertos, Aeropuertos y Fronteras de Costa Rica y Constitución de Comisión de Confianza para Recolección y Administración de Recursos Monetarios entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria‖. (En adelante Convenio Específico MAG-OIRSA). De acuerdo con lo antes descrito, esta




34


Auditoría Interna considerará los comentarios emitidos por la administración del SFE conforme lo indicado en el párrafo anterior, según corresponda. En el Convenio Específico MAG-OIRSA se establece:

a) En el apartado denominado ―Antecedentes‖ se señala, entre otros aspectos, lo siguiente:

Considerando lo establecido en los incisos del A) al F), en el inciso G) se indica

que resulta necesaria la implementación del ―sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X‖, como parte del programa de fortalecimiento de la inspección fitosanitaria en puertos, aeropuertos y fronteras. Dicha inspección incluye el monitoreo de plagas reglamentadas, detectores caninos, capacitación y equipamiento; lo cual permita detectar cualquier producto o subproducto de origen vegetal que pueda poner en riesgo la sanidad vegetal del país.

En el inciso H) se establece la implementación de un sistema de tecnología de punta, mediante equipos especializados de rayos X, que permitirá establecer controles fronterizos de cargas y equipajes con el consecuente control de plagas que ingresen al país.

b) En el clausulado se señala, entre otros aspectos, lo siguiente:

El objeto del Convenio Específico MAG-OIRSA está orientado a lograr el

fortalecimiento del sistema nacional de cuarentena vegetal; así como la protección del patrimonio agrícola nacional y regional, a través de la implementación del ―sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X‖, servicios de monitoreo de plagas; así como servicios de inspección canina para pasajeros y los servicios y componentes asociados necesarios, mediante el cual se inspeccionará toda aquella carga y equipaje en puertos, aeropuertos y fronteras.

Los lugares donde se implementará el proyecto son: Puertos (Limón, Moín, Caldera y Puntarenas); Aeropuertos (Internacional Juan Santa María, Internacional Daniel Oduber e Internacional Tobías Bolaños); y Fronteras (Peñas Blancas, Los Chiles, Paso Canoas y Sixaola).

El sistema de inspección operará en los puntos definidos por el MAG. El sistema de inspección operará las 24 horas al día durante los 7 días de la

semana.

Las imágenes radiográficas generadas por el sistema podrán analizarse en tiempo real por las autoridades de Gobierno competentes.




35


El sistema de inspección contará con un centro de Control Central operado por el OIRSA, en donde funcionarán las autoridades competentes del control oficial.

El OIRSA brindará el servicio respectivo 12 meses después de que la Contraloría General de la República haya otorgado el respectivo refrendo.

Servicios complementarios que brindará el OIRSA: escaneo de medios de transporte y de equipajes, Courier y correo; análisis de riesgo fitosanitario en los puntos de ingreso; trampeo de plagas; utilización de detectores caninos para la inspección de pasajeros y equipajes, capacitación a los funcionarios para mejorar la inspección fitosanitaria; mejoramiento de las capacidades (capacitación y equipamiento).

Obligaciones del MAG: Dotar al OIRSA de la infraestructura necesaria; garantizar el libre acceso a los trabajadores y representantes del OIRSA a las instalaciones donde se instalará el Sistema; cancelar la cuota de arrendamiento por el suministro de imágenes; cancelar los costos adicionales en que incurra el OIRSA, de presentarse problemas con la entrada en operación del sistema no imputables al Organismo y reconocer reajustes de costos de conformidad con la legislación costarricense.

El Proyecto está conformado en tres fases: operación, mantenimiento y capacitación.

Se establece la posibilidad de que las partes involucradas realicen auditorias de calidad y administrativas.

Las partes deberán designar a un profesional responsable de la ejecución del Convenio Específico MAG-OIRSA, en su condición de Administrador.

Mediante decreto ejecutivo, el MAG establecerá la tarifa que deben cancelar los usuarios que ―ingresen‖ o ―egresen‖ al país, ya sea por puertos, fronteras o aeropuertos; lo anterior bajo el esquema del ―sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X‖. Dicha tarifa deberá ser calculada mediante la aplicación de la fórmula establecida para tales efectos y reajustarla según lo dispuesto en esta materia en la legislación costarricense. Asimismo, las tarifas pueden reajustarse si el Gobierno autoriza menores cobros o se produce una reducción de tránsito de vehículos en un porcentaje mayor a un 30% en un período mayor de un mes.

El servicio brindado por el OIRSA tendrá una vigencia de 10 años, pudiendo prorrogarse si las partes así lo determinan por común acuerdo; plazo que iniciará un año después del refrendo otorgado por el órgano contralor, contándose con la orden de inicio emitida por el MAG.

El MAG le requerirá al OIRSA las garantías y pólizas necesarias, conforme la legislación costarricense.




36


El MAG deberá mantener durante la vigencia del Convenio una garantía de cumplimiento a favor del OIRSA, que será equivalente a una cuota de la tarifa que el MAG cancelará al OIRSA por los servicios de operación y mantenimiento del Sistema.

El MAG deberá gestionar un ―contrato Comisión de Confianza‖ con un banco Estatal; mediante el cual se autoriza el cobro de las tarifas y deposite el monto en el fideicomiso que para tales efectos constituya el OIRSA. Con cargo a la recaudación, el Banco se cobrará los honorarios, pagara al OIRSA y la diferencia la girará a favor del MAG. Dicha Comisión de Confianza estará sujeta a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

Las partes acuerdan de que se podrá extender los servicios a otras entidades públicas (considera incorporar equipos ya existentes al Convenio), previo refrendo del órgano contralor.

El Convenio solo podrá ser reformando mediante addendum por ambas partes y refrendado por el órgano contralor.

Se regula lo relativo a la confidencialidad y uso de la información que se genera como producto de la ejecución del Convenio Específico MAG-OIRSA; sin perjuicio del acceso que tendría la Contraloría General de la República.

Se estima el citado Convenio de cuantía inestimable.




37


5. COMENTARIOS DE LA AUDITORÍA INTERNA DEL SFE Considerando lo señalado en el oficio de remisión del presente informe de asesoría; así como lo descrito en los numerales 3 ―Antecedentes‖ y 4 ―Resultados‖, se someten a valoración de la Administración del SFE, algunos comentarios relacionados con el asunto sometido a nuestro análisis. No obstante lo anterior, la administración activa tiene la libertad (así como la obligación en los casos de no tener certeza de cómo gestionar un asunto en particular), de presentar ante los órganos externos competentes la inquietud planteada ante esta Auditoría Interna (u otras similares o adicionales); con el propósito de obtener los criterios jurídicos y técnicos de fuentes primarias e idóneas, que le permita adoptar las medidas correspondientes apegadas al principio de legalidad.

5.1 Es criterio de este órgano de fiscalización, que aún cuando conforme al ordenamiento descrito en el numeral 4.2.1.1 del presente informe de asesoría, se establece con mucha claridad la competencia del MAG con respecto a la materia fitosanitaria; no se puede desconocer que a partir de la promulgación de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664, el legislador dispuso que esa materia debe ser regulada y ejercida por el Ministerio a través del cumplimiento de lo dispuesto en forma específica en la citada ley, o sea, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado (Numeral 4.2.1.2). En ese sentido, es de inferir que dicha Ley fue concebida en apego a lo establecido en la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG (N° 7064 del 29/04/1987); razón por la cual, la gestión que emprenda el Ministerio y el SFE con respecto a la materia fitosanitaria, debe estar alineada al cumplimiento de los objetivos contenidos en el artículo 2 de la Ley N° 7664. 5.2 Consistente con lo anterior, y conforme a pronunciamientos emitidos por la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la Republica, tanto la Ministra de Agricultura y Ganadería como la Directora del SFE, tienen la competencia de comprometer recursos provenientes de la aplicación de la Ley N° 7664, a través de la suscripción de convenios de cooperación y cartas de entendimiento, en el tanto se inscriban en el marco de los objetivos que señala la citada ley y con apego a los límites de contratación administrativa establecidos por el órgano contralor; aspecto que incluye el cumplimiento de la materia que regula el refrendo por parte de la Contraloría General de la República. Lo anterior derivado de las atribuciones presupuestarias que le otorga la personalidad jurídica instrumental otorgada al SFE (Numeral 4.2.2). Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades, el uso de los recursos del SFE es exclusivo para dar cumplimiento a la mencionada ley; razón por la cual, cualquier destino de esos recursos diferente al prescrito en el ordenamiento vigente (ya sea de los financieros o de su capacidad instalada), estaría calificándose como una eventual




38


disposición irregular de recursos públicos; situación que podría generar la determinación de responsabilidades para los funcionarios que por omisión u acción lo permitieran. 5.3 Al analizar la información suministrada por el OIRSA (descrita en el numeral 4.2.4) y considerando como referencia lo reseñado en los numerales 3.2, 3.3 y 3.4 contenidos en el aparado denominado ―Antecedentes‖; no queda duda de que el propósito integral de instaurar mecanismos y prácticas de control orientadas a la implementación de un ―sistema de inspección no intrusiva por medio de rayos X‖ (apoyado en otros dispositivos complementarios como por ejemplo detectores caninos especializados) es una iniciativa muy importante, que de concretarse le traería grandes beneficios al país; razón por la cual, es necesario que dicho asunto efectivamente sea valorado por las instancias competentes como un ―Proyecto País‖ (Numeral 4.2.4). Lo anterior permitiría de previo, entre otros aspectos:

conocer las exigencias de los socios comerciales (como podría ser lo dispuesto en la Ley Pública 110-53 de los Estados Unidos de América / Numeral 3.2.1);

posible vínculo con el cumplimiento de tratados de libre comercio; cumplimiento de compromisos establecidos en el respectivo Programa de Gobierno

y el Plan Nacional de Desarrollo;

visualizar la capacidad instalada requerida para su entrada en operación; conocer la existencia de cualquier inconveniente jurídico y técnico; determinar la estructura financiera que haría auto-sostenible dicho sistema; definir la instancia competente que debe liderar y administrar el mencionado

―Proyecto País‖ y las líneas de coordinación que se deben de establecer con aquellos órganos públicos, que de acuerdo con sus competencias, deben participar como parte integral de ese Proyecto; y

definir las posibles alianzas estratégicas que se deberían establecer con países y/o órganos internacionales.

5.4 Considerando lo señalado en los numerales 5.1, 5.2 y 5.3 anteriores, no comparte esta Auditoría Interna que el fundamento legal que aparentemente va a dar soporte al denominado ―Proyecto País‖ (según los términos de la información suministrada por el OIRSA / Numeral 4.2.4), sea en principio la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA (Numeral 4.2.3) y eventualmente el ―Convenio Específico MAG-OIRSA‖ (actualmente propuesto y aparentemente en conocimiento del Despacho Ministerial / Numeral 4.2.5); dejando únicamente como posibilidad, que otros órganos públicos interesados puedan sumarse a la ejecución del citado Proyecto a través de la suscripción de Acuerdos de ampliación o de otras Cartas de Entendimiento. Lo anterior, por cuanto un ―Proyecto País‖, que entre otros aspectos pretende en forma integral dar solución a problemas relativos a la seguridad, control fiscal, lavado de dinero, control de tráfico de




39


drogas y trata de personas, así como el fortalecimiento del control sobre los riesgos sanitarios y fitosanitarios; no debería en apariencia tener como fundamento jurídico primario, documentos suscritos (o que vayan a suscribirse) entre el MAG y el OIRSA. Dicha situación eventualmente estaría desvirtuando lo que se podría considerar como un verdadero ―Proyecto País‖, por cuanto un Proyecto de esa envergadura (que bien podría calificarse por autoridad competente como de “interés público”), debe establecer con toda precisión el propósito que se persigue con su diseño e implementación. Además, dicho proyecto debe identificar claramente el órgano público que fungirá como su administrador, el cual será el que coordine con cada uno de los órganos públicos que según sus competencias deben formar parte del mismo; a efecto de que se pueda cumplir a cabalidad con sus objetivos. 5.5 Tomando como referencia lo descrito en el numeral 3.3 contenido en el apartado denominado ―Antecedentes‖, pareciera que este tipo de inspección no intrusiva está más orientada a ser gestionada por las entidades aduaneras y el cobro de esos servicios está fundamentado en el ordenamiento que regula la materia tributaria; situación que a otros países le ha permitido instaurar los mecanismos tecnológicos orientados a generar alertas para detectar específicamente aspectos vinculados con seguridad antiterrorista, control fiscal, control de tráfico de drogas, trata de personas, etc. Dicha forma de operar, pareciera que también ha permitido que se genere la información suficiente y pertinente para alertar a las autoridades respectivas según su área de competencia (aduanas, seguridad, migración, fitosanitario, zoosanitario, etc) para que procedan a realizar la inspección física y adoptar las medidas respectivas (tomando como insumo indicios como carga no presentada, mercancías no declaradas o cualquier otro incumplimiento de disposiciones legales). 5.6 Considerando lo descrito en los numerales anteriores y tomando en cuenta que lo gestionado a la fecha ha sido específicamente en función del establecimiento del denominado ―Proyecto País‖ (Numeral 4.2.4); comparte esta Auditoría Interna los criterios emitidos por la Asesoría Legal del SFE (oficio AL 031-2011 del 10/03/2011) y por la Directora del SFE (oficio DSFE-339-11 del 24/03/2011); en el sentido de que el propósito que se pretende con la participación del SFE en la eventual ejecución de la ―Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA‖ (Numeral 4.2.3) y posteriormente del ―Convenio Específico MAG-OIRSA‖ (Numeral 4.2.5), en apariencia no tiene el suficiente soporte técnico que le permita cumplir con lo dispuesto en la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664.




40


5.7 El SFE actualmente realiza ―inspección no intrusiva‖ del equipaje de los pasajeros en los Aeropuertos Juan Santamaría y Daniel Oduber; gestión que próximamente se estará extendiendo a otras estaciones de cuarentena vegetal ubicadas en fronteras (actualmente está en proceso de refrendo en la Contraloría General de la República el respectivo contrato; lo que permitirá la adquisición de nuevos equipos de rayos X / Numerales 4.2.1.2 y 4.2.3.3). Este tipo de dispositivos tecnológicos ha venido a reforzar la seguridad cuarentenaria, no con respecto a la detección directa de plagas en los vegetales, sino en cuanto a medidas que se han tomado para controlar los medios que hacen posible la introducción o propagación de plagas; situación que también ha permitido interactuar con otras autoridades competentes, cuando los resultados de nuestra inspección escapan a la competencia del SFE. Lo anterior quiere decir, que si en un futuro el SFE, con el debido fundamento técnico, considera la necesidad de expandir este tipo de ―inspección no intrusiva‖ a contenedores bajo el enfoque antes citado; en apariencia no se estaría observando ninguna contradicción con la legislación vigente que debe cumplir el SFE, ni reñir con la eventual implementación del denominado ―Proyecto País‖. La posibilidad de realizar la expansión de ese tipo de inspección, con un enfoque orientado a mejorar la seguridad cuarentenaria, parece ser factible, ya sea a través de sus propios recursos o mediante alianzas estratégicas que permitan su operación y financiamiento (ya sea con o sin la participación del OIRSA). No obstante, es criterio de esta Auditoría Interna que el problema principal radica en visualizar lo gestionado hasta la fecha como un ―Proyecto País‖; por cuanto en un proyecto de esa naturaleza, el MAG a través de sus órganos adscritos (como es el caso del SFE) se convertiría en un aliado más del órgano que se defina como responsable de la administración y operación del citado Proyecto. Inclusive, podría ser que como parte del diseño e implementación de un Proyecto como el mencionado, se llegue a determinar, que la ―inspección no intrusiva‖, realizada actualmente por el SFE y por la cual percibe un ingreso por los servicios prestados, debe formar parte de los servicios que se brindarían a través de ese gran ―Proyecto País‖; donde el SFE participaría sólo en aquellos casos en que el administrador y ejecutor del Proyecto le reporte incidentes que requieran de su participación en la inspección física y la adopción de medidas fitosanitarias; colaboración que ya está contemplada en el artículo 153 del Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG (Numeral 4.2.1.2).




41


5.8 En el ―Convenio Específico MAG-OIRSA‖ (Numeral 4.2.5) se desarrolla lo correspondiente a la ―confidencialidad y uso de la información‖ que se genera como resultado de la ejecución del citado Convenio. Dicho aspecto debería ser analizado por las Asesorías Jurídicas respectivas, con el fin de que este tema se ajuste a lo regulado en esta materia por la legislación costarricense; lo anterior por cuanto la documentación que se produce de la gestión pública, en la mayoría de los casos, es calificada de dominio público. Lo anterior se indica, sin querer desconocer las particularidades que tiene cierta documentación e información de carácter público y los mecanismos y canales idóneos que se deben observar para poder accesarla. Además, en los términos en que está redactada la Vigésima Cuarta Cláusula del citado Convenio, este tipo de información y documentación, para efectos de fiscalización, solo podría ser accesada por la Contraloría General de la República; situación que se contrapone a lo dispuesto en la Ley General de Control Interno N° 8292, por cuanto estaría dejando por fuera a las Auditorías Internas respectivas (como sería el caso de la Auditoría del SFE). 5.9 La administración activa debería valorar el criterio emitido por la Asesoría Legal del SFE, con relación al término ―canon‖ que se consigna en la primera cláusula de la Carta de Entendimiento; con el fin de ajustar la redacción, según corresponda (Numeral 4.2.3.2). 5.10 No obstante los comentarios anteriores; ya se suscribió la Carta de Entendimiento entre el MAG y el OIRSA (Numeral 4.2.3) y además existe un marcado interés de ambas partes de suscribir el ―Convenio Específico MAG-OIRSA‖ (Numeral 4.2.5); situación que ha generado una serie de criterios a favor y en contra con respecto a la suscripción e implementación del citado Convenio Específico. Tal y como esta Auditoría Interna le manifestó al Representante del OIRSA en Costa Rica (reunión sostenida el día 30/03/2011 en las oficinas de este órgano de fiscalización), mucho de lo acontecido en apariencia se ha generado por falta de información precisa remitida por medio de los canales oficiales; situación que ha generado que el SFE haya accesado documentos e información por canales no oficiales y que se haya pronunciado considerando versiones no definitivas. Tomando en cuenta lo anterior y con el propósito de que el SFE asesore adecuadamente a la señora Ministra de Agricultura y Ganadería, mediante el suministro de información suficiente y pertinente que le facilite la toma de decisiones en beneficio de los intereses de la organización; la administración activa debería considerar establecer la estrategia (por cuanto, parece ser que a la fecha se ha carecido de la misma) que le permita obtener esa información, considerando valorar, entre otros aspectos, para su establecimiento, lo siguiente:

a) Que el Despacho Ministerial solicite en forma oficial y por escrito al OIRSA la entrega de un ejemplar del análisis jurídico y técnico del denominado ―Proyecto




42


País‖; así como el correspondiente al estudio financiero; o sea, lo que podría denominarse la documentación que soporta la factibilidad de implementar el citado Proyecto.

b) Que una vez recibida la información, se ordene la conformación de equipos de

trabajo que tendrían la responsabilidad de analizar la información suministrada por el OIRSA. En ese sentido, el Despacho Ministerial se podría apoyar en su personal (tanto del MAG, SENASA y SFE), conformando eventualmente los siguientes equipos de trabajo:

Grupo integrado por las Asesorías Legales del MAG, SFE y SENASA, para que efectúen la revisión del análisis jurídico.

Grupo constituido por las dependencias técnicas del SFE y SENASA, para que efectúen la revisión del análisis técnico.

Grupo conformado por los departamentos administrativos-financieros del MAG, SFE y SENASA para que efectúen la revisión del análisis financiero.

Considera esta Auditoría que el OIRSA en este proceso únicamente debería participar en la evacuación de las dudas que eventualmente se le presenten a los citados equipos de trabajo o simplemente suministrando la información adicional que sea requerida.

c) Que como resultado de la revisión del análisis jurídico que sea efectuado (el cual

debe considerar, entre otros aspectos, lo relativo a la situación actual de la infraestructura del SFE así como aquella facilitada por otros órganos públicos)4, se debería rendir y comunicar el informe a la señora Ministra, ya que este insumo sería fundamental para determinar que no existan impedimentos legales (de cualquier índole, entre ellas la falta de competencia legal de los órganos del MAG involucrados); ya que de haberlos, aparentemente no tendría caso que se realice la revisión del análisis técnico y financiero. Es claro que hasta tanto no se superen los problemas de índole jurídico, no sería viable la implementación del denominado ―Proyecto País‖ (Numeral 4.2.4); considerando los términos en que está planteado el mismo, en la Carta de Entendimiento y en la propuesta del Convenio Específico.

4 Ver lo señalado en el Informe de Auditoría Nº AI-SFE-SA-INF-007-2010 denominado “Evaluación del

sistema de control interno implementado por el Servicio Fitosanitario del Estado relativo a propiedad, planta y

equipo” (Oficio AI SFE 012-2011 del 07/02/2011).




43


d) Que en la eventualidad de que los resultados que se obtengan como producto de la revisión al análisis jurídico sean favorables, se estaría en la posibilidad de girar las instrucciones correspondientes para que se realice la revisión del análisis técnico y financiero; emitiéndose y comunicándose los informes correspondientes.

e) Que con base en la información que se obtenga (como producto de lo indicado en

los incisos a-, b- y c- anteriores), se adopten las medidas necesarias en beneficio de los intereses de la organización (específicamente en lo que corresponda al SFE); todo lo anterior en apego al bloque de legalidad aplicable al MAG y a sus órganos adscritos.

f) Que en la eventualidad de que, a criterio de la señora Ministra de Agricultura y

Ganadería, los resultados obtenidos no suministren la información suficiente y pertinente para la toma de decisiones, el MAG pueda utilizar el criterio jurídico obtenido para acudir a la Contraloría General de la República o a la Procuraduría General de la República (según la materia de su competencia) para obtener criterio que le permita respaldar la toma de decisiones. Lo anterior por cuanto, se considera que existe una duda razonable en cuanto a las competencias del SFE desde el punto de vista legal para participar en ese Proyecto (según los términos de la Carta de Entendimiento y la propuesta del Convenio Específico; más si se considera como referencia lo descrito en los numerales 3.2. 3.3, 3.4 y 4.2.3.3 de este informe) y no sería conveniente, ni prudente que el Ministerio suscribiera el citado Convenio Específico MAG-OIRSA, sin contar en forma previa con la seguridad jurídica suficiente.

g) Considerando la seguridad jurídica que pueda obtener el MAG (como consecuencia

de lo expuesto en los incisos anteriores) y en la eventualidad de que el denominado ―Proyecto País‖ no fuere posible gestionarlo tomando como fuente jurídica primaria la Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA, y el Convenio Específico MAG-OIRSA que se pretende suscribir; por la importancia que reviste el citado Proyecto para el país (y considerando las posibles exigencias internacionales sobre su implementación), la señora Ministra de Agricultura y Ganadería, según su valoración, podría gestionar que dicho asunto sea tratado a nivel de Consejo de Gobierno, con el propósito de que el mencionado Proyecto se analice y se adopten las medidas que más le convengan a Costa Rica.

5.11 Tomando en cuenta lo descrito en el inciso f) del numeral 5.10 anterior, esta Auditoría Interna estará al tanto de las acciones que emprenda el Ministerio con relación a la ejecución de la ―Carta de Entendimiento suscrita entre el MAG y el OIRSA‖ y la suscripción del ―Convenio Específico MAG-OIRSA‖; y si fuere necesario, este órgano de fiscalización, estaría solicitando directamente criterios a instancias externas sobre este




44


particular (como es el caso de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según su área de competencia); los cuales, una vez que nos lo remitan, lo estaríamos comunicando a la administración activa del SFE para que se adopten las medidas correspondientes. 5.12 Se deberán girar las instrucciones necesarias para que los registros de inventario, que mantiene la Sección de Servicios Generales del SFE, reflejen información precisa sobre la ubicación y funcionarios responsables de los equipos de rayos X propiedad del SFE. Es necesario señalar que en forma previa al traslado de equipos entre dependencias del SFE, debe existir una coordinación adecuada con la citada Sección, a efecto de que dichos traslados se documenten y se registren adecuadamente (Numeral 4.2.1.2, específicamente los dos últimos párrafos).




45


6. ASESORÍA Considerando lo expresado en este documento sobre la naturaleza de los servicios de asesoría, se somete a valoración de la administración activa del SFE lo señalado en el presente informe, específicamente lo descrito en los numerales 3, 4 y 5, con el propósito de suministrar información suficiente y pertinente (insumo) que facilite de una u otra manera la toma de decisiones con respecto a los aspectos tratados. No obstante, la administración activa del SFE puede apoyarse directamente en su propia Asesoría Legal o en la Asesoría Legal del MAG así como acudir a las instancias externas respectivas, con el fin de obtener la seguridad jurídica suficiente que contribuya con la toma de decisiones en beneficio de los intereses de la organización. Considerando lo descrito en el párrafo anterior, el SFE debería poner en conocimiento de la señora Ministra de Agricultura y Ganadería, el presente informe de asesoría. Al respecto, el artículo 10 ―Responsabilidad por el sistema de control interno‖ de la Ley General de Control Interno dispone lo siguiente: ―Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para

garantizar su efectivo funcionamiento.‖; y su artículo 39 establece responsabilidad administrativa para aquellos funcionarios, sea jerarca o titulares subordinados ―(…) cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable (…)‖.

Servicio Fitosanitario del Estado Auditoría Interna · respecto a lo que corresponde al Servicio...

Documents

Transcript of Servicio Fitosanitario del Estado Auditoría Interna · respecto a lo que corresponde al Servicio...