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Grupo Funcional Desarrollo Económico

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Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Evaluación de Políticas Públicas

Evaluación de la Política de Transportes 11-0-09100-07-0301

DE-020

Introducción

En cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables y con objeto de fomentar las mejores prácticas de gobierno, durante la revisión de la Cuenta Pública 2011, se llevó a cabo la evaluación de la política pública de transportes establecida en el marco de la planeación nacional y los programas sectoriales de transportes del periodo 1989-2012.1/

El documento que se presenta, estructura de manera sistemática los resultados de dicha evaluación, cuyo propósito general consistió en “Evaluar la evolución y el cumplimiento de la política de transportes respecto de su objetivo central: ampliar la cobertura, modernizar la infraestructura y mejorar la gestión operativa del Sistema Nacional de Transportes (SNT), por medio del fomento de la inversión pública y privada para su desarrollo y la generación de esquemas de participación para incrementar la inversión privada”. Los objetivos específicos del estudio son los siguientes: “Evaluar los resultados de la política pública de transportes establecida en los años 1989-2012; analizar la coherencia interna de la política; identificar los impactos de la política pública respecto de la apertura a la participación privada; y señalar los aspectos que por su relevancia requerirán de especial atención para el futuro desarrollo del SNT”.

Para cumplir con esos objetivos se definieron 5 temas de análisis relativos a la política en revisión; tres de ellos corresponden al cambio esperado por la política y los dos restantes a los cursos de acción establecidos para lograr el cambio. Los temas relativos al cambio esperado son los siguientes: a) Ampliar la cobertura del Sistema Nacional de Transportes; b) Modernizar la infraestructura de los transportes, en los aspectos relativos a la calidad del estado físico y el incremento de la seguridad, y, c) Mejorar la gestión operativa del SNT, en términos de adecuar la normativa y estructura del sistema para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado.

Los temas correspondientes al análisis de los cursos de acción establecidos por la política pública son los siguientes: a) Generar esquemas de participación para fomentar la inversión privada, y, b) Incrementar la inversión pública y privada para el desarrollo del sistema.

* Consúltese el índice al final del texto.

1/ Planes Nacionales de Desarrollo 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006, y 2007-2012.Programa Nacional de Modernización de la Infraestructura del Transporte 1989-1994; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 1995-2000; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006, y Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007-2012.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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Los resultados derivados del análisis de la información se integran en los cinco apartados que conforman este documento:

Capítulo I. Antecedentes. Se contextualiza el Sistema Nacional de Transportes como tema que concierne a la política pública en estudio. Se presentan las características más relevantes del sistema que lo posicionan como tema prioritario del Estado; así como la problemática que ha enfrentado durante los últimos 24 años.

Capítulo II. La política pública de apertura del Sistema Nacional de Transportes a la participación privada. Se describe el diseño jurídico de la política pública en revisión; el diseño institucional; el diseño programático; y el presupuesto que durante el periodo 1989-2012 se ejerció en cumplimiento de sus objetivos.

Capítulo III. Evolución y cumplimiento de los objetivos y los cursos de acción. Se presentan los resultados obtenidos por la política pública tras su implementación durante el periodo 1989-2012, en términos del cumplimiento de los objetivos planteados y los cursos de acción propuestos, clasificados conforme a los subsistemas que integran el SNT: carretero, portuario, aeroportuario y ferroviario.

Capítulo IV. Impactos de la política pública de apertura del Sistema Nacional de Transportes a la participación privada. Se identifican los principales impactos económicos y sociales que la implementación de la política pública ha generado.

Capítulo V. Análisis de la coherencia interna de la política pública. Se expone un diagnóstico sobre la coherencia interna de la política pública en términos de la problemática identificada, el diseño establecido, su implementación y los resultados obtenidos.

Al final del documento, se añade un apartado que integra las consideraciones finales respecto de los resultados de la política, en cuanto a su pertinencia para lograr los cambios esperados y aquellos aspectos que por su relevancia, se consideran prioritarios de atención para el futuro desarrollo del SNT.


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CAPÍTULO I. ANTECEDENTES

I.1. Aspectos técnicos del Sistema Nacional de Transportes

El Sistema Nacional de Transportes (SNT), en conjunto con la rama de Telecomunicaciones, integran el sector de comunicaciones y transportes mexicano. Su planeación, conducción y desarrollo es responsabilidad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

El SNT se define como el conjunto de medios que permiten el “traslado de personas y el movimiento de mercancías tanto en el interior, como hacia y desde el exterior del país ya sea por carretera, aire, vía marítima o ferrocarril”,2/ por lo que se integran los subsistemas carretero, portuario, aeroportuario y ferroviario, cuyas características principales se describen a continuación:

a) Subsistema carretero

El subsistema carretero nacional se presenta como la columna vertebral del SNT al permitir el traslado de personas y de bienes entre las ciudades, las comunidades rurales, las regiones económicas, los puertos y los puntos fronterizos. Es de particular relevancia para el Estado pues de su cobertura, calidad y seguridad depende, en gran medida, el desarrollo social y la calidad de vida de la población, ya que facilita el acceso a los servicios básicos de electricidad, salud, educación y suministro de bienes.

La longitud de esta modalidad asciende a los 374,262 kilómetros, clasificados conforme se señala en el cuadro siguiente:

SUBSISTEMA CARRETERO NACIONAL, 2011 (kilómetros)

Clasificación Longitud

Federal 49,102.0

Cuota 8,459.0

Libre de peaje 40,643.0

Alimentadoras o Estatal 80,774.0

Rural 169,072.0

Brechas mejoradas 75,314.0

Total 374,262.0 FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico,

“Longitud del Sistema Carretero Nacional”, 2011.

La red carretera federal se integra por las carreteras de cuota o de altas especificaciones y las carreteras libres de peaje o de medias especificaciones. Las primeras son aquellas diseñadas para transitar a altas velocidades (60 a 110 km/h), por lo que se caracterizan por

2/ INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México.


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contar con calzadas separadas, sin cruces a nivel, con retornos en puntos específicos y consideran un peaje por transitarlas; las segundas (de medias especificaciones), son aquellas que no generan ningún costo para el usuario por transitarlas y permiten el recorrido vehicular a velocidades de 50 a 100 km/h.

Las carreteras alimentadoras y los caminos rurales conforman por su parte, las carreteras de bajas especificaciones. En las alimentadoras se permiten velocidades de 30 a 100 km/h, movilizan un promedio no mayor a 500 vehículos al día y crean conexión con ciudades medias; y en los caminos rurales la velocidad permitida oscila entre los 30 y 70 km/h, transita un número no mayor a 100 vehículos por día y comunican a comunidades con una población superior a 200 habitantes y menor a 2,500. Estas vías refuerzan la comunicación regional y enlazan zonas de producción agrícola y ganadera, por lo que en conjunto con las carreteras de altas especificaciones garantizan la integración del país.

La carretera federal de cuota o de altas especificaciones opera por medio de un esquema de concesiones otorgadas por el Estado para su explotación, conservación y mantenimiento. Actualmente, 4,390.0 km del total de la red de cuota (51.9%) corresponden a concesiones otorgadas a particulares o a los gobiernos estatales; los 4,069.0 km restantes (48.1%) corresponden a concesiones otorgadas al organismo público descentralizado del Gobierno Federal, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), conforme se indica en el cuadro siguiente:

RED CARRETERA CONCESIONADA, 2011 (kilómetros)

Clasificación Longitud

Particulares /estatales 4,390.0

CAPUFE 4,069.0

Red Propia 76.7

Red contratada 307.8

Red FONADIN 3,684.5

Total 8,459.0 FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico,

“Longitud del Sistema Carretero Nacional”,2011; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Anuario Estadístico, Red Operada por CAPUFE, 2011.

La red concesionada a CAPUFE se subdivide a la vez en red propia, red contratada y red FONADIN; la primera, corresponde a aquellos kilómetros concesionados al ente para su operación, explotación, conservación y mantenimiento; la segunda se refiere a aquellos kilómetros de los cuales el organismo es solamente responsable de brindar los servicios de operación y mantenimiento a grupos concesionarios mediante contrato; y la tercera, a la


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red correspondiente al Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), de cuya operación es responsable. 3/

Lo anterior se debe a que a finales de la década de los ochenta, el Gobierno Federal consideró la apertura del sistema a la participación de los privados, con la finalidad de incrementar la cobertura y mejorar la calidad de la infraestructura carretera. Como se indica con detalle más adelante, a finales de los noventa esta medida entró en crisis, ya que una parte significativa de los concesionarios enfrentó importantes problemas financieros como consecuencia, centralmente, de la subvaluación de los volúmenes de construcción de las obras, la fijación de altas tarifas y la sobreestimación de aforos vehiculares. El Gobierno Federal consideró el ‘rescate’ de las autopistas concesionadas a este grupo por medio de la creación, en 1997, de un fideicomiso público no paraestatal denominado Fideicomiso de Apoyo para el Rescate Carretero (FARAC, posteriormente FONADIN).

Por medio del FARAC, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), como fiduciario del mismo, contrató a CAPUFE para hacerse cargo de la operación de las carreteras rescatadas. Una vez adecuados los esquemas de concesiones para evitar futuras crisis, el Estado continuó incentivando la participación del sector privado en la red de altas especificaciones.

La operación de las carreteras de medias especificaciones, por su parte, es responsabilidad exclusiva del Gobierno Federal, mientras que la operación de las carreteras de bajas especificaciones corresponde ya sea a los gobiernos estatales o municipales, como se indica en el siguiente esquema:

3/ Este Fondo se define actualmente, como “el vehículo de coordinación del Gobierno de México para el desarrollo de infraestructura en los sectores de comunicaciones, transporte, agua, medio ambiente y turismo. El Fondo apoya en la planeación, diseño, construcción y transferencia de proyectos de infraestructura con impacto social o rentabilidad económica, en los que participe el sector privado.”


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ORGANIZACIÓN DEL SUBSISTEMA CARRETERO NACIONAL, 2011

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico, “Longitud del Sistema Carretero Nacional”,2011; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Anuario Estadístico, Red Operada por CAPUFE, 2011.

b) Subsistema portuario

El subsistema portuario nacional se conforma por 117 puertos y terminales habilitadas. Los puertos, según lo establece la Ley de Puertos, se definen como “el lugar de la costa o ribera habilitado como tal por el Ejecutivo Federal para la recepción, abrigo y atención de embarcaciones, que se compone por el recinto portuario4/ y, en su caso, por la zona de desarrollo, así como por accesos y áreas de uso común para la navegación interna y cuenta con servicios, terminales e instalaciones, públicos y particulares, para la transferencia de bienes y transbordo de personas entre los modos de transporte que enlaza”. Las terminales se definen por su parte, como “la unidad establecida en un puerto o fuera de él, formada

4/ Un recinto portuario conforme a la misma Ley, se define como la zona federal delimitada y determinada por la SCT y SEMARNAT en los puertos, terminales y marinas, que comprende las áreas de agua y terrenos de dominio público destinados al establecimiento de instalaciones y a la prestación de servicios portuarios.


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por obras, instalaciones y superficies, incluida su zona de agua, que permite la realización integral de la operación portuaria a la que se destina”.

México cuenta con 102 puertos y 15 terminales: 58 en el litoral Pacífico y 59 en el Golfo de México y Mar Caribe; 68 del total se utilizan para tráfico de altura y cabotaje, y 49 únicamente para cabotaje. El tráfico de altura se define como aquél que atiende embarcaciones, personas y bienes, en navegación entre puertos y/o puntos nacionales e internacionales, y el de cabotaje como el que sólo atiende embarcaciones, personas y bienes, en navegación entre puertos o puntos nacionales.

El subsistema portuario nacional opera por medio de un sistema de concesiones del Gobierno Federal, por lo que los puertos y terminales se clasifican, además, en públicos y particulares. Los puertos particulares son aquellos en los que el titular los dispone para sus propios fines y los de terceros mediante contratos; los públicos son aquellos obligados a ponerse a disposición de cualquier solicitante. A los entes concesionarios se les denomina Administraciones Portuarias Integrales (API) y se integran de la manera siguiente:

ORGANIZACIÓN DEL SUBSISTEMA PORTUARIO NACIONAL, 2011

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico, “Sistema Portuario Nacional”, 2011.


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Del total de los puertos y terminales habilitados en el país, 71 corresponden a concesiones otorgadas: 1 pertenece a una API del sector privado; 36 puertos que en su conjunto conforman 16 APIS federales; 3 a APIS propiedad del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR);5/ y 31 al ámbito federal.

c) Subsistema aeroportuario

El subsistema aeroportuario nacional se compone por el conjunto de aeropuertos y aeródromos existentes en el país. Los primeros, se definen como la superficie acondicionada para el despegue, aterrizaje o movimiento de aeronaves que cuenta, además, con las instalaciones y servicios adecuados para la recepción y despacho de aeronaves, pasajeros y carga; los segundos, como las áreas determinadas de tierra o agua adecuados para el despegue, aterrizaje, acuatizaje o movimiento de las aeronaves, que cuentan únicamente con el servicio de seguridad. La modalidad aeroportuaria se integra, por lo tanto, por el modo de transporte más rápido.

México cuenta actualmente con una red integrada por 76 aeropuertos y 1,389 aeródromos. Del total de los aeropuertos, 12 son de servicio nacional y 64 prestan servicio nacional e internacional. Al igual que el resto de las modalidades del transporte, este subsistema opera mediante concesiones otorgadas por el Gobierno Federal a particulares, por lo que 35 de los aeropuertos existentes en el país pertenecen al sector privado; 19 están a cargo del sector público federal; 4 del gobierno estatal; 3 del municipal; 12 son paraestatales; 2 aeropuertos son privados; y uno más corresponde a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), conforme se indica en el cuadro de la página siguiente.6/

5/ De acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, FONATUR forma parte del sector público paraestatal y cuenta con un Comité Técnico, que estudia y aprueba los programas y acciones del Fideicomiso. Por Decreto Presidencial del 22 de febrero de 2001, FONATUR se encuentra bajo la coordinación sectorial de la Secretaría de Turismo y ajusta sus acciones al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Turismo. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y la Ley Federal de Turismo, son los ordenamientos legales principales que regulan a FONATUR.

6/ Los aeropuertos paraestatales, son propiedad mayoritaria total de Estado y funcionan como privados, contando con personalidad jurídica y patrimonio propio. Están vinculados al Estado, que les proporciona la mayor parte o totalidad del capital según sea el caso. Nos son organismos descentralizados.


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SUBSISTEMA AEROPORTUARIO NACIONAL, 2011

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico, “Sistema Aeroportuario Nacional”,2011.

Los aeropuertos correspondientes al sector privado se distribuyen, a la vez, entre 4 grupos concesionarios, siendo éstos: Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM);


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Grupo Aeroportuario del Sureste (ASUR); Grupo Aeroportuario del Centro-Norte (OMA); y Grupo Aeroportuario del Pacífico (GAP).

Los aeropuertos correspondientes al sector público federal, por su parte, están a cargo del organismo descentralizado denominado Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), el cual cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios.

d) Subsistema ferroviario

El subsistema ferroviario nacional cuenta actualmente con una red férrea de 26,727.0 kilómetros de longitud. Las vías férreas se categorizan en vías principales o troncales y ramales, cuya extensión es de 20,722.0 km (77.5% del total), así como en vías secundarias y vías particulares, cuya extensión es de 4,450.0 km y 1,555.0 km, respectivamente (16.7% y 5.8% del total). Conforme a los tramos que recorren, las vías se clasifican en 11 grupos, siendo éstos los siguientes:

TRAMOS FERROVIARIOS DE MÉXICO

1. Noroeste 7. Coahuila-Durango

2. Pacífico-Norte 8. Chiapas-Mayab

3. Línea Corta Ojinaga-Topolobampo 9. Vía Ferroviaria del Valle de México

4. Vía Corta Nacozari 10. Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec

5. Sureste 11. Vía Corta Tijuana-Tecate

6. Oaxaca-Sur FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico, “Longitud del

Sistema Ferroviario Nacional”, 2011.

Con excepción de Baja California Sur y Quintana Roo, la red férrea nacional atraviesa todos los Estados de la República, conectándolos y comunicándolos tanto internamente como al exterior, en conjunto con el resto de las modalidades de transporte. A estos grupos se añaden los tramos identificados como “remanentes”, al permanecer como líneas no concesionadas a empresas privadas. Actualmente, el 85.9% (17,799.2 km) de la red principal o troncal está concesionada para su mantenimiento y operación. Son ocho las empresas concesionarias entre las que se distribuye la mayor parte de la red, conforme se muestra a continuación:


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LONGITUD DE TRONCALES Y RAMALES Y PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN POR EMPRESA CONCESIONARIA, VÍA CONCESIONADA Y NO CONCESIONADA, 2011

Empresa concesionaria Vía concesionada Troncales y ramales

km %

Kansas City Southern de México, SA de CV Noreste 4,282.7 24.1

Ferrocarril Mexicano, SA de CV Pacífico-Norte 7,175.8 40.3

Línea Corta Ojinaga-Topolobampo 943.2 5.3

Vía Corta Nacozari 320.3 1.8

Ferrosur, SA de CV Sureste 1,479.1 8.3

Oaxaca-Sur 475.2 2.7

Línea Coahuila-Durango, SA de CV Coahuila-Durango 973.9 5.5

Compañía de Ferrocarriles Chiapas-Mayab, SA de CV Chiapas-Mayab 1,558.4 8.8

Ferrocarril y Terminal del Valle de México, SA de CV Vía Ferroviaria del Valle de México 296.8 1.7

Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec SA de CV Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec 222.4 1.2

Administradora de la Vía Corta Tijuana-Tecate Vía corta Tijuana-Tecate 71.4 0.4

Subtotal de vías concesionadas 17,799.2 85.9

Subtotal de vías no concesionadas 2,922.8 14.1

Total troncales y ramales 20,722.0 100.0

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuario Estadístico, “Sistema Ferroviario Nacional”, 2011.

Estas empresas se encargan del transporte tanto de pasajeros como de carga por la modalidad férrea, para lo que cuentan actualmente, con 1,236 locomotoras, 30,658 carros de carga y 132 coches de pasajeros. Estos últimos se clasifican, a la vez, conforme a la clase de servicio de pasajeros: primera express; económica social; económica turística; segunda clase; y suburbano. Las primeras tres clases prevalecen en el tramo Pacífico-Norte, específicamente en la línea Chihuahua-Los Mochis. La línea suburbana corresponde al tramo que recorre y conecta el Valle de México, en específico, la zona metropolitana.

En síntesis, los subsistemas carretero, portuario, aeroportuario y ferroviario integran el Sistema Nacional de Transportes. Estos subsistemas conectan prácticamente todos los estados y capitales del país, así como al país con el resto del mundo; y operan bajo un régimen de concesiones otorgadas por el Gobierno Federal (por medio de la SCT) a los particulares para su explotación y desarrollo.

I.2. Relevancia económica y social7/

El Sistema Nacional de Transportes es un componente esencial de la economía nacional y uno de los factores clave para contribuir al desarrollo social y productivo del país. Además de facilitar el acceso a los servicios básicos necesarios para mejorar la calidad de vida de las poblaciones, es un importante factor de desarrollo económico: mantiene un lugar significativo entre las principales actividades económicas de México; es una importante

7/ Los datos utilizados en ese apartado provienen del documento Manual Estadístico del Sector Transporte, 2011. Se trata de los datos consolidados más actuales en los rubros que se indican en la sección.


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fuente generadora de empleos; y es considerado un motor del comercio tanto interno como externo.

En 2009, el sector registró una producción de 544.5 mil millones de pesos que significaron el 7.0% del Valor Agregado Bruto Nacional, de esa forma, ocupó el séptimo lugar entre las actividades económicas del país.

De acuerdo con datos del 2011, al interior del sector transportes, la modalidad carretera representó la mayor participación en dicho rubro, al contribuir con 83.5% del total (equivalente a 809.0 miles de millones de pesos), siguiéndole en relevancia el transporte aéreo con el 2.4%, (equivalente a 23.2 miles de millones de pesos), el ferroviario con 1.7%, (equivalente a 16.3 miles de millones de pesos) y el marítimo con 0.8%, (equivalente a 7.4 miles de millones de pesos).8/

En 2008, se estima que del promedio anual de las ocupaciones remuneradas (36,545 miles de ocupaciones) el SNT participó con el 6.0% (equivalente a 2,175 miles de ocupaciones), razón por la cual se posicionó en el quinto lugar dentro de los 12 sectores económicos del país.9/ Al interior, la modalidad que mayor contribuyó en el rubro de empleos fue la carretera con el 92.4% del total (equivalente a 2,009 miles de ocupaciones), y le siguen en relevancia el subsistema ferroviario con 1.5% (34 mil ocupaciones); el aeroportuario con 1.1% de participación (25 mil ocupaciones); y el subsistema marítimo con el 0.5% (10 mil ocupaciones).10/

En 2011, de acuerdo con las estadísticas de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), se registró un total 848.5 millones de toneladas de carga movilizada, de las cuales la modalidad carretera fue la que mayor movimiento de carga registró en ese año con 57.2% del total (485.5 millones de toneladas), la modalidad portuaria presentó el 29.9% (253.9 millones de toneladas), la carga movilizada por ferrocarril representó el 12.8% del total (108.4 millones de toneladas), en tanto la modalidad aérea fue la que registró el menor movimiento de carga con 0.1% del total (0.7 millones de toneladas). En ese mismo año el movimiento de pasajeros fue de 3,352.4 millones de personas del cual, el subsistema carretero fue el que registró el mayor número de traslados con 97.4% del total (3,264.0 millones de personas), el traslado de personas por el modo aeroportuario fue equivalente al 2.3% (78.0 millones de personas), el movimiento de pasajeros por el subsistema portuario registró el 0.3% del total (10.2 millones de personas); y la modalidad ferroviaria fue la que

8/ El porcentaje restante se distribuyó entre las ramas “Servicios conexos” (11.2%) y “Almacenaje y refrigeración” (0.4%). Información a precios de 2011, proporcionada por el Instituto Mexicano del Transporte.

9/ La rama de construcción ocupó el primer lugar con 5,581 ocupaciones remuneradas en promedio anual; comercio el segundo lugar con 5,206; agricultura el tercer lugar con 4,835; la clasificación de “Otros servicios y personales” 4,565. El resto de los rubros pertenecieron a las ramas servicios de educación; restaurantes y hoteles; administración pública y defensa; productos metálicos, maquinaria y equipos; servicios médicos; alimentos, bebidas y tabacos; y textiles, vestidos y cuero.

10/ El porcentaje restante se distribuyó entre las ramas “Servicios conexos” (3.8%) y “Almacenaje y refrigeración” (0.7%).


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menor movimiento de pasajeros reportó en ese año con un 0.006% (equivalente a 0.2 millones de personas).11/

Asimismo, del total de las exportaciones realizadas durante el año 2007 (271,875 millones de dólares), el 60.0% se realizó por vía carreteras (163,242 millones de dólares); el 25.1% por vía marítima (68,130 millones de dólares); el 9.9% por ferrocarril (27,005 millones de dólares) y el 3.8% por vía aérea (10,285 millones de dólares).12/ En cuanto a las importaciones que ascendieron a 281,949 millones de dólares, el uso del transporte carretero representó el 52.9% del total (149,026 millones de dólares), el marítimo el 22.8% (64,272 millones de dólares), el aéreo el 8.1% (22,832 millones dólares) y el ferroviario el 6.1% (17,308 millones de dólares).13/

En síntesis, el SNT es de relevancia para el desarrollo económico y social del país. El subsistema carretero presentó la mayor participación tanto en generación de empleos como en movilización de carga y pasajeros, así como en los rubros de importación y exportación. Aunque el resto de las modalidades registró una participación mínima en comparación con el subsistema carretero, su importancia en términos agregados es relevante, en tanto en 2009, el SNT se posicionó en el séptimo lugar entre las actividades económicas del país y en 2008, en el quinto lugar dentro de los sectores económicos con el mayor número de ocupaciones remuneradas.14/

I.3. Problemática

Por su relevancia económica y social, el efectivo desarrollo del SNT es y ha sido, desde sus albores administrativos, tema prioritario del Estado.15/ Los primeros esfuerzos datan de 1821 y se caracterizaron por el fomento a la participación del sector privado en la construcción y explotación de los subsistemas del transporte por medio del otorgamiento de concesiones.

Aunque estas acciones derivaron en la construcción de los cimientos del SNT, a partir de entonces y hacia 1940, se desarrollaron sin una regulación adecuada; como resultado, el desarrollo de cada subsistema presentó su propio ritmo y tendencia marcados por dicha participación.

Por su relevancia estratégica (enfatizada durante los años de la Revolución y la Primera Guerra Mundial), el subsistema ferroviario presentó el mayor interés por parte del sector

11/ Las cifras al 2011 del total de movimiento de pasajeros y carga por medio del SNT fueron proporcionadas por las direcciones generales de Autotransporte Federal, Puertos, Fomento y Administración Portuaria; Aeronáutica Civil y Transporte Ferroviario y Multimodal. Las cifras fueron redondeadas.

12/ El porcentaje restante correspondió al rubro de “Otros” con el 1.2% 3,213 millones de dólares.

13/ El porcentaje restante se realizó mediante otros medios de transporte como tubería, postal, etc. Equivalente al 10.1% con 28,511 millones de dólares.

14/ Se toman como referencia los años 2009-2011, en tanto se trata de la información respectiva consolidada más actual, conforme a los registros oficiales.

15/ Los primeros esfuerzos destinados al desarrollo del SNT datan de 1821, al instaurarse la Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Estado y del Despacho de Guerra; la primera, al presentar entre sus funciones las de mantenimiento y compostura de los caminos, puentes y en general la obra pública del país; y la segunda, la facultad de procurar los temas pertenecientes a la Marina Nacional.


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privado, por lo que registró el crecimiento más significativo durante esos años: de 1873 a 1935, la red pasó de 423.5 km a 23,345 km de extensión, con la que se conectó prácticamente a todos los puertos y fronteras del país.

Sin embargo, considerando que las empresas encargadas de la operación de la red ferroviaria existente en el país lo hacían “Con propósitos meramente lucrativos, […] que han venido creando y arraigando vicios y deficiencias en el manejo del sistema que han retrasado el ritmo de progreso técnico de las líneas, con perjuicio para la economía del país, […] y han impedido orientar su actuación en el sentido de procurar primordialmente el beneficio social”, 16/ en 1937 fue decretada la nacionalización del subsistema ferroviario mexicano.

Le siguió en desarrollo el subsistema carretero, cuyo impulso, a diferencia del modo ferroviario, provino principalmente del sector público. En 1857, con el fin de satisfacer las necesidades de comunicación terrestre y aérea nacional fue creada la Administración General de Caminos y Peajes; en 1891, con la instauración de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, dichas acciones quedaron centralizadas en forma definitiva. Para 1930, con una ciudad de un millón de habitantes y dos más con aproximadamente 40 a 50 mil habitantes (México, Tampico y Monterrey, respectivamente), la red carretera alcanzó una extensión de 1,426.0 km.

Los recursos para construir los primeros cimientos del subsistema aeroportuario tuvieron en su mayoría origen militar, en virtud de la gran actividad aérea que se presentó al respecto, especialmente durante las últimas décadas del periodo 1821-1940. No obstante, debido al creciente interés de los privados por invertir en su desarrollo, hacia 1936, se facultó formalmente a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas para concesionar, inspeccionar y regular los puertos aéreos del país. Tres años más tarde, se inauguró con la participación de la empresa Mexicana, el primer aeropuerto destinado a la aviación civil denominado Puerto Aéreo Central de la Ciudad de México.

El desarrollo del subsistema portuario, por su parte, al recaer bajo la responsabilidad de la Secretaría de Estado y del Despacho de Guerra (denominada el 16 de abril de 1861 como Secretaría de Guerra y Marina), se concentró en aspectos más militares que comerciales. Hacia 1930, el Estado reconoció la inexistencia de una marina mercante nacional regulada en su operación, lo que se consideró como un obstáculo para el desarrollo de la nación.

Por lo anterior, en 1939 se creó el Departamento Autónomo de la Marina Nacional como responsable de la planeación del subsistema portuario y se otorgó a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas la facultad de estudiar e imponer tarifas a los servicios públicos de transporte marítimo y ejercer jurisdicción sobre los servicios conexos o auxiliares de los mismos.

Posteriormente, con el propósito de establecer un marco legal que promoviera y regulara adecuadamente el desarrollo de las actividades marítimas, aéreas y terrestres en su

16/ Decreto de Nacionalización de los Ferrocarriles Nacionales.


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conjunto, fue promulgada el 10 de febrero de 1940 la Ley de Vías Generales de Comunicación.

Entre los principales considerandos de dicha Ley se señalaron los siguientes: “El gran error de las Administraciones anteriores en materia de vías generales de comunicación ha sido el de autorizar la construcción y explotación de las vías generales de comunicación sin una planeación racional y adecuada, que tienda a beneficiar los grandes intereses nacionales […]. Por esa misma circunstancia no se ha podido orientar la explotación de las vías generales de comunicación como verdaderos servicios públicos o sean actividades controladas y reguladas por el Estado para la satisfacción de necesidades generales”.

Conforme a las nuevas disposiciones establecidas, los mares, lagunas, caminos y puentes, los ferrocarriles y el espacio aéreo quedaron sujetos a la jurisdicción exclusiva de los poderes federales, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas y el Departamento Autónomo de la Marina Nacional, con lo que se estableció formalmente, la responsabilidad exclusiva del Estado de procurar el desarrollo del SNT.

En línea con esta nueva normativa, en 1959, la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas fue dividida en la Secretaría de Obras Públicas y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con el objeto de expandir sus atribuciones, especializar sus funciones y obtener mejores resultados; la primera, al señalarse como responsable de las labores de construcción y conservación principalmente de las carreteras y los ferrocarriles; y la segunda, al instaurarse como responsable central de la planeación y administración de las carreteras, los ferrocarriles y los aeropuertos.

El Departamento Autónomo de la Marina Nacional, reestructurado en 1941 para conformar la Secretaría de Marina, continuó compartiendo responsabilidades de administración de los puertos con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes hasta 1976, año en que fueron transferidas a esta última, las funciones de planeación y operación de los mismos.

Con estas acciones, a partir de 1940 las cuatro modalidades de transporte crecieron exponencialmente: la red carretera presentó avances significativos al pasar de 9,929.0 km en 1940 a 239,235.0 km de longitud en 1990, lo que representó una TMCA de 6.6%; para el desarrollo del subsistema portuario se construyeron y habilitaron los principales puertos del país, lo que permitió que el número de buques entrantes pasara de 12,223 en 1940 a 21,608 en 1976 y el monto de la carga movilizada pasara de 4,829,926.0 a 4,956,741.0 toneladas durante el mismo periodo. El número de pasajeros entrantes por medio de buques al país por su parte, presentó un avance más significativo, al pasar de 45,132 en 1940 a 373,320 pasajeros en 1970 (TMCA 7.3%).17/

17/ La base de datos utilizada integra registros de la modalidad hasta el año 1976. No se identificó información estadística registrada por fuentes oficiales sobre los rubros mencionados para el periodo 1976-1988.


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En el modo aeroportuario, tras la promulgación de la Ley de Vías Generales de Comunicación, distintos organismos tanto públicos como privados contribuyeron con su expansión.18/

Aunque para 1960 estos organismos integraron en conjunto una red compuesta por 31 aeropuertos, el Estado detectó que no todos cumplían con las especificaciones aeroportuarias mínimas establecidas en beneficio de su seguridad y funcionalidad. Lo anterior se debió, principalmente, a que el desarrollo de las aeronaves de la navegación aérea y de los servicios auxiliares y complementarios había superado a la infraestructura.19/

Ante esta situación, el Gobierno Federal tomó una serie de medidas para solucionar el problema y garantizar los niveles de inversión necesarios para un adecuado desarrollo aeroportuario.

En principio, todos los aeropuertos que no formaban parte del patrimonio federal fueron adquiridos por el Estado. El 12 de junio de 1965, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto constitutivo del organismo público descentralizado, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), con personalidad jurídica y patrimonio propios, el cual tendría la responsabilidad de operar, administrar y conservar la totalidad de los aeropuertos del país, los cuales habrían de formar parte de su patrimonio.20/

Con estas acciones, de 1940 a 1988, el sistema aeroportuario pasó de 4 a 72 aeropuertos localizados en las principales ciudades y se incrementó, a la par, el servicio de carga por medio de esta modalidad, al pasar de 3,474.0 toneladas de carga anual transportada en 1940, a 163,975.0 toneladas en 1990, lo que representó una TMCA de 8.0%.21/

La red ferroviaria, por su parte, pasó de 22,979.0 km en 1940 a 26,360.0 km de longitud para 1990, lo que representó una TMCA de 0.3% y permitió conectar prácticamente todos los estados de la República –con excepción de Baja California Sur y Quintana Roo.

18/ El Gobierno Federal construyó por cuenta propia o con el apoyo económico del gobierno de Estados Unidos (mediante la Ley de Préstamos y Arriendos) los aeropuertos de Tampico, Veracruz, Ciudad Juárez, Zacatecas y San Luis Potosí; American Airlines por su parte, se encargó de la construcción de El Norte, en Monterrey; los gobiernos estatales y municipales de los aeropuertos de Guaymas, Aguascalientes, Mexicali, Matamoros, Oaxaca y otros; y en algunos campos intervinieron organismos públicos como Pemex y la Comisión Federal de Electricidad.

19/ Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA). Antecedentes históricos. Manual de Organización.

20/ Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. Marco histórico.

21/ No se incluye en este apartado el registro del movimiento de pasajeros, ya que los datos oficiales disponibles integran información al respecto a partir de la década de los noventa.


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El crecimiento registrado por cada uno de los subsistemas de transporte señaló que, con las acciones ejercidas a partir de la nacionalización del ferrocarril y la posterior promulgación de la Ley de Vías Generales de Comunicación, en un lapso de cuatro décadas el SNT logró consolidarse. Tanto esta consolidación como la expansión de las atribuciones del Estado para lograrla, fueron respaldadas por el sano crecimiento de las finanzas públicas registrado durante el mismo periodo.22/

Pero una vez que el país enfrentó las crisis económicas de la década de los ochenta, sostener y continuar con el desarrollo del SNT se presentó como un importante reto.

En los documentos de planeación gubernamental establecidos a partir de 1989, se señaló que la creciente escasez de los recursos públicos requeridos para atender las necesidades de los subsistemas originó una problemática para el desarrollo del SNT centrada en los aspectos siguientes:

- Persistencia de poblaciones y localidades sin acceso a las modalidades de transporte;

- Estancamiento de las obras de construcción y modernización programadas;

- Deterioro y rezagos acumulados en las redes carreteras, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias por falta de obras de mantenimiento y conservación;

- Persistencia de accidentes que afectaban la seguridad de los usuarios del SNT;

- Estructura regulativa y operativa inadecuada para atender los crecientes requerimientos del sector.

Por lo anterior, se consideró necesario desarrollar una nueva política de atención que supuso, de manera contraria al enfoque planteado durante los años de consolidación del SNT, la reducción de funciones del Estado bajo un esquema de inclusión del capital privado.

En el capítulo siguiente se exponen con detalle las características jurídicas, institucionales, programáticas y presupuestales de la política pública de apertura del SNT a la participación privada implementada desde 1989 a la actualidad.

22/ El periodo de 1940 a 1980 fue conocido como la etapa del milagro económico mexicano al registrar el mayor crecimiento económico en el siglo: el PIB creció de 1940 a 1960 5.8% en promedio anual y de 1970 a 1980 6.3% en promedio anual; hacia 1950 la población urbana alcanzó por primera vez el mayor porcentaje en comparación con la población rural al representar el 53.5% con respecto del total; de 1960 a 1970 la industria creció 8.2% en promedio anual; el PIB lo hizo en 6.5%; y a la población urbana se agregaron 9.2 millones de personas. Así, para 1980, el grado de urbanización alcanzó un 55.0%.


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CAPÍTULO II. LA POLÍTICA PÚBLICA DE APERTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTES A LA PARTICIPACIÓN PRIVADA (1989-2012)

II.1. Diseño jurídico

Las crisis económicas enfrentadas a partir de la década de los ochenta orillaron al Estado a replantear la política pública de transportes implementada tras la nacionalización del subsistema ferroviario y la promulgación de la Ley de Vías Generales de Comunicación. El Gobierno Federal mexicano decidió que, con el fin de continuar con el desarrollo del SNT, era necesario trabajar bajo un esquema que incluyera la participación de capital privado, por lo que, se postuló un nuevo marco jurídico orientado a impulsar y promover el desarrollo de las cuatro modalidades del transporte por medio de la inversión privada, con base en reglas específicas e incluyentes.

Este marco jurídico se integró por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Ley de Vías Generales de Comunicación; Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; Ley de Puertos; Ley de Aeropuertos; y Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario; cuyos aspectos centrales se exponen a continuación.

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

En el artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señala: “Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes”, por lo que en él se establecen las bases del SNT.

Hasta 1995, en el artículo 28 se señalaba al subsistema ferroviario como un “área estratégica” cuya operación correspondía de manera exclusiva al Estado (art. 25 y 28 constitucional); con la reforma de dicho artículo ocurrida en el mismo año se identificó a los ferrocarriles no como área estratégica, sino como “área prioritaria” del Estado, con lo que se otorgó la facultad de considerar la participación tanto de organismos públicos como privados en su operación, administración, construcción, mantenimiento y explotación.

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal desde su creación en 1976, tiene como objeto “establecer las bases de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal”.23/

En su artículo 36, señala las atribuciones que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe realizar respecto del sector de transportes, entre las que se encuentran: otorgar concesiones y permisos para establecer y operar líneas aéreas y comerciales en la República,

23/ Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 1976, última reforma, 9 de abril de 2012, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


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carreteras, vías férreas y puertos, así como la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación; y construir, reconstruir y conservar las obras aéreas, carreteras, ferroviarias y portuarias e intervenir en todo lo relacionado con la calidad y seguridad de las mismas.

• Ley de Vías Generales de Comunicación

El 10 de febrero de 1940 fue promulgada la Ley de Vías Generales de Comunicación, en la que se señaló: “Son vías generales de comunicación: I) Los mares territoriales; II) las corrientes flotables y navegables; III) Los lagos, lagunas y esteros; IV) Los canales; V) Los ferrocarriles; VI) Los caminos; VII) Los puentes; VIII) El espacio aéreo; IX) Las rutas del servicio postal nacionales” (artículo 1°).

Asimismo, en el artículo 3° se indicó, “Las vías generales de comunicación y los medios de transporte que operen en ellas, quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas”.

Entre 1993 y 1995 se realizaron diversas reformas a esta Ley; en 1993 se eliminaron de la categorización de “vías generales de comunicación” a los caminos y puentes nacionales; en 1994 a los mares territoriales, las corrientes flotables y navegables, los lagos, lagunas y esteros y los canales; y en 1995 a los ferrocarriles y el espacio aéreo mexicano; lo que significó conforme al artículo 3° de la Ley, que dejaron de ser sujetos de manera exclusiva del Poder Federal.

• Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal

Esta Ley fue aprobada por el Congreso de la Unión en 1993, ante la necesidad de establecer un nuevo marco jurídico para la modernización de los caminos, la cual requería de la construcción y explotación de la infraestructura carretera mediante concesión a los sectores social y privado, así como a los estados y municipios, a fin de establecer un modo de comunicación con una completa red troncal carretera y que se extendiera hacia territorios con baja densidad de población.

En su artículo 1° se señaló: “La presente Ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares”.

Asimismo se señaló: “Se requiere de concesión para construir, operar, explotar, conservar y mantener los caminos y puentes federales. Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de 30 años y podrán ser prorrogadas hasta por un plazo equivalente al señalado originalmente, siempre que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones impuestas y lo solicite durante la última parte de su vigencia y a más tardar un año antes de su conclusión” (art. 6) y, “la SCT tendrá a su cargo la inspección y vigilancia de los caminos y puentes para el cumplimiento de esta Ley” (art. 70).


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• Ley de Puertos

En 1993 fue promulgada la Ley de Puertos, con el objeto de regular los puertos e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración. En su artículo 3 señaló: “Todo lo relacionado con la administración, operación y servicios portuarios, así como las demás actividades conexas a éstos, estará sujeto a la competencia de los poderes federales”. Asimismo, se indicó que correspondería a la SCT: “Promover la participación de los sectores social y privado, así como de los gobiernos estatales y municipales en la explotación de los puertos; Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones; Construir, operar y explotar obras y bienes en los puertos”. En términos de vigilancia para la seguridad, en su artículos 63 y 64 dispuso lo siguiente: “Los concesionarios y permisionarios presentarán a la SCT los informes con los datos técnicos, financieros y estadísticos relativos al cumplimiento de sus obligaciones; la SCT verificará en cualquier tiempo el debido cumplimiento de las obligaciones que señala la Ley”.

• Ley de Aeropuertos

En 1995 fue promulgada la Ley de Puertos con el objeto de regular la administración, operación y explotación de los aeródromos civiles.

Entre las atribuciones de la SCT se señalaron las siguientes: Construir, administrar, operar y explotar aeródromos civiles y prestar los servicios cuando así lo requiere el interés público; Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones; Verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación; Vigilar, supervisar, inspeccionar y verificar aeródromos civiles. Asimismo, se indicó que, “Corresponde a los concesionarios o permisionarios asegurar que los aeródromos civiles cuenten con la infraestructura, instalaciones, equipo, señalización, servicios y sistemas de organización, adecuados y suficientes para que la operación se lleve a cabo sobre las bases de seguridad, eficiencia y calidad” (art. 46) y, la “SCT verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables” (art. 78).

• Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario

La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario fue establecida en 1995, con el fin de regular la construcción, conservación y mantenimiento de las vías férreas. Señaló como atribuciones de la SCT: Planear, formular y conducir las políticas y programas, así como regular el desarrollo del sistema ferroviario, con base en el Plan Nacional de Desarrollo, y los planes sectoriales respectivos; otorgar las concesiones y permisos y resolver sobre su modificación o terminación; verificar que las vías férreas, los servicios públicos de transporte ferroviario y sus servicios auxiliares cumplan con las disposiciones aplicables. Asimismo, estableció que “La Secretaría verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Para tal efecto, los concesionarios y permisionarios estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de la Secretaría a sus instalaciones; a transportarlos en sus


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equipos para que realicen la verificación en términos de la presente Ley, y en general, a otorgarles todas las facilidades para estos fines. La Secretaría, por sí o a través de los verificadores, podrá requerir a los concesionarios y permisionarios, informes con los datos que permitan a la Secretaría conocer la operación y explotación del servicio ferroviario” (art. 57).

Se esquematizan los preceptos centrales del diseño jurídico de la política pública del SNT implementada durante el periodo 1989-2012 en el cuadro siguiente:


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DISEÑO JURÍDICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTES 1989-2012 Subsistema carretero Subsistema portuario Subsistema aeroportuario Subsistema ferroviario

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Art. 11.- Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. Art. 28.- No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

Ley de Vías Generales de Comunicación Art 1.- Son vías generales de comunicación: I) Los mares territoriales (derogada en 1994); II) Las corrientes flotables y navegables (derogada en 1994); III) Los lagos, lagunas y esteros (derogada en 1994); IV) Los canales (derogada en 1994); V) Los ferrocarriles (derogada en 1995); VI) Los caminos (derogada en 1993); VII) Los puentes (derogada en 1993); VIII) El espacio aéreo (derogada en 1995); IX) Las rutas del servicio postal nacionales. Art. 3.- Las vías generales de comunicación y los modos de transporte que operan en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras Dependencias del Ejecutivo Federal. Art. 40.- La Secretaría de Comunicaciones y Transportes fijará en cada caso, las condiciones técnicas relacionadas con la seguridad, utilidad especial y eficiencia del servicio que deban satisfacer dichas vías.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal A la SCT le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar líneas aéreas comerciales en la República y la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación; II. Otorgar permisos y negociar convenios para la operación de líneas aéreas nacionales; III. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesión de permisos para la construcción de aeropuertos particulares y la vigilancia de estos; IV. Construir las vías férreas de carácter federal y otorgar concesiones para el establecimiento y explotación de ferrocarriles y la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación; V. Administrar los ferrocarriles federales no encomendados a organismos descentralizados; VI. Otorgar concesiones y permisos para la explotación de servicios de autotransporte en las carreteras nacionales y vigilar técnicamente su funcionamiento y operación, así como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas; VII. Intervenir en la promoción y organización de la marina mercante; VIII. Establecer los requisitos que deben satisfacer los mandos y las tripulaciones de las naves mercantes, así como conceder las licencias y autorizaciones respectivas; IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en todo lo relacionado con faros y señales marítimas; X. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones por agua; así como coordinar en los puertos marítimos y fluviales las actividades y servicios marítimos y portuarios, los medios de transporte que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las vías generales de comunicación, para su eficiente operación y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretaría de Marina. Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte

Federal Ley de Puertos Ley de Aeropuertos Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario Mexicano

Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operar y sus servicios auxiliares. Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por: a) caminos y carreteras: los que entronquen con algún país extranjero; los que comuniquen dos o más estados; los que sean construidos por la Federación; b) Puentes: los construidos por la federación con fondos federales o mediante concesión o permiso por parte de particulares.

Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto regular los puertos e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración. Art. 3.- Todo lo relacionado con la administración, operación y servicios portuarios, así como las demás actividades conexas a éstos, estará sujeto a la competencia de los poderes federales Art. 16.- La autoridad en materia de puertos radica en el Ejecutivo Federal quien la ejercerá por conducto de la SCT, a la que le corresponderá: II. Promover la participación de los sectores social y privado, así como de los gobiernos estatales y municipales en la explotación de los puertos. IV. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta Ley. VI. Construir, operar y explotar obras y bienes en los puertos. Art. 20.- Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios portuarios, sólo se requerirá de concesión o permiso que otorgue la SCT conforme a lo siguiente: a) Concesiones para la administración portuaria integral. b) Fuera de las áreas concesionadas a una API. Art. 38.- Existirá administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los puertos se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil. Art. 63.- Los concesionarios y permisionarios presentarán a la SCT los informes con los datos técnicos, financieros y estadísticos relativos al cumplimiento de sus obligaciones Art. 64.- La SCT verificará en cualquier tiempo el debido cumplimiento de las obligaciones que señala la Ley. Art. 20.- Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios portuarios, sólo se requerirá de concesión o permiso que otorgue la SCT conforme a lo siguiente: a) Concesiones para la administración portuaria integral. b) Fuera de las áreas concesionadas a una API. Art. 38.- Existirá administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los puertos se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil. Art. 63.- Los concesionarios y permisionarios presentarán a la SCT los informes con los datos técnicos, financieros y estadísticos relativos al cumplimiento de sus obligaciones. Art. 64.- La SCT verificará en cualquier tiempo el debido cumplimiento de las obligaciones que señala la Ley.

Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto regular la administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, los cuales son parte integrante de las vías generales de comunicación. Art. 3.- Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con la construcción, administración, operación y explotación de aeródromos civiles. Art. 6.- La SCT como autoridad aeroportuaria, tendrá las siguientes atribuciones: II. Construir, administrar, operar y explotar aeródromos civiles y prestar los servicios cuando así lo requiere el interés público; III. Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones en los términos de esta Ley, verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación; VIII) Vigilar, supervisar, inspecciona y verificar aeródromos civiles; IX) Llevar el Registro Aeronáutico Mexicano, a efecto de incluir las inscripciones relacionadas con aeródromos civiles. Art. 10.- Se requiere de concesión otorgada por la SCT para la administración, operación, explotación y, en su caso, construcción de aeropuertos. Art. 36.- La SCT mediante disposiciones de carácter general, establecerá las condiciones de construcción y conservación de los aeródromos civiles. Art. 37.- Es de utilidad pública la construcción, ampliación y conservación de aeropuertos. Art. 78.- La SCT verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

Art. 1. La presente Ley tiene por objeto regular la construcción, conservación y mantenimiento de las vías férreas cuando sean vías generales de comunicación. Art. 4. Son de jurisdicción federal las vías generales de comunicación ferroviaria, el servicio público de transporte ferroviario que en ellas opera y sus servicios auxiliares. Art. 6. Corresponde a la SCT, en materia de servicio ferroviario, el ejercicio de las atribuciones siguientes: I. Planear, formular y conducir las políticas y programas, así como regular el desarrollo del sistema ferroviario, con base al Plan Nacional de Desarrollo, y a los planes sectoriales respectivos; II. Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta Ley, verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación o terminación; III. Determinar las características y especificaciones técnicas de las vías férreas, del servicio público de transporte ferroviario y de sus servicios auxiliares, mediante la expedición de normas oficiales mexicanas; IV. Verificar que las vías férreas, los servicios públicos de transporte ferroviario y sus servicios auxiliares cumplan con las disposiciones aplicables. Art. 7. Se requiere de concesión para: I. Construir, operar y explotar vías férreas, que sean vía general de comunicación. Los concesionarios podrán contratar con terceros, la construcción, la conservación y el mantenimiento de las vías férreas, pero, en todo momento, el concesionario será el único responsable ante el Gobierno Federal por las obligaciones establecidas a su cargo en la respectiva concesión, y II. Prestar el servicio público de transporte ferroviario. Art. 11. Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de 50 años, y podrán ser prorrogadas, en una o varias ocasiones, hasta por un plazo que en total no exceda de 50 años. Art. 25. Es de utilidad pública la construcción, conservación y mantenimiento de las vías férreas. La Secretaría por sí, o a petición y por cuenta de los interesados o concesionarios, efectuará la compraventa o, en su defecto, promoverá la expropiación de los terrenos, construcciones y bancos de material, necesarios para la construcción, conservación y mantenimiento de vías férreas, incluyendo los derechos de vía. Art. 57. La SCT verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Para tal efecto, los concesionarios y permisionarios estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de la Secretaría a sus instalaciones; a transportarlos en sus equipos para que realicen la verificación en términos de la presente Ley, y en general, a otorgarles todas las facilidades para estos fines. La Secretaría, por sí o a través de los verificadores, podrá requerir a los concesionarios y permisionarios, informes con los datos que permitan a la Secretaría conocer la operación y explotación del servicio ferroviario. Art. 114.- La SCT dictará las Normas en las que se establecerán los indicadores de eficiencia y productividad y los sistemas de evaluación correspondientes para conocer el cumplimiento de los compromisos y metas programadas en los títulos de concesión o permisos respectivos, en la Ley, este Reglamento y demás disposiciones aplicables, así como el desempeño de los concesionarios y permisionarios en la prestación de los servicios ferroviarios. Los concesionarios y permisionarios deberán efectuar la cuantificación correspondiente y remitirla a la Secretaría en los términos determinados por ésta.

Art. 5.- Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes y los servicios de autotransporte que en ellos operan y sus servicios auxiliares. Corresponde a la SCT: a) planear, formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo de los caminos, puentes; construir y conservar directamente caminos y puentes; otorgar las concesiones y permisos; vigilar, verificar e inspeccionar los caminos y puentes; determinar las características y especificaciones técnicas de los caminos y puentes; expedir las normas oficiales mexicanas de caminos y puentes; establecer y organizar un cuerpo de vigilancia, de seguridad y auxilio para los usuarios de los caminos y puentes Art. 6.- Se requiere de concesión para construir, operar, explotar, conservar y mantener los caminos y puentes federales. Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de 30 años y podrán ser prorrogadas hasta por un plazo equivalente al señalado originalmente, siempre que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones impuestas y lo solicite durante la última parte de su vigencia y a más tardar un año antes de su conclusión. Art. 70. La SCT tendrá a su cargo la inspección y vigilancia de los caminos y puentes para el cumplimiento de esta Ley.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información contenida en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; en la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; en la Ley de Puertos; en la Ley de Aeropuertos; y en la Ley Reglamentaria del Sistema Ferroviario.


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II.2. Diseño institucional

Conforme a los preceptos jurídicos establecidos, durante el periodo 1989-2012, la responsabilidad de la política pública de transportes correspondió a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

La SCT, estableció como misión “Promover sistemas de transporte seguros, eficientes y competitivos, mediante el fortalecimiento del marco jurídico, la definición de políticas públicas y el diseño de estrategias que contribuyan al crecimiento sostenido de la economía y el desarrollo social equilibrado del país; ampliando la cobertura y accesibilidad de los servicios, logrando la integración de los mexicanos”.

Para cumplir con sus atribuciones tras la apertura del SNT a la participación del sector privado, se estructuraron dos subsecretarías y una coordinación general, como se indica en el organigrama siguiente:

ORGANIGRAMA DE LA SCT

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Manual de Organización General de la SCT, “Organigrama del

Sector”, 2011.


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Para la atención del subsistema carretero, se integraron cuatro Direcciones Generales con las atribuciones siguientes:

a) Dirección General de Carreteras (DGC)

• Participar en la planeación de los programas carreteros para la construcción de la red federal de carreteras, así como para la construcción, reconstrucción y conservación de los caminos rurales y alimentadores.

• Elaborar con los Centros SCT,24/ los estudios y proyectos para la ejecución de los programas de construcción de carreteras federales, caminos rurales y alimentadores, así como de construcción, reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores.

• Evaluar y dar seguimiento a los programas de construcción y modernización de carreteras federales y de construcción, reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores.

b) Dirección General de Conservación de Carreteras (DGCC)

• Elaborar los criterios, estrategias y programas de inversión de corto, mediano y largo plazo en materia de conservación de carreteras federales libres de peaje.

• Convocar, adjudicar, contratar y en su caso suspender, rescindir y/o terminar anticipadamente los contratos de servicios relacionados con la obra pública de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

• Integrar y mantener actualizado el catálogo de carreteras federales libres de peaje, incluyendo su estado físico, por entidad federativa, así como promover y tramitar convenios con gobiernos estatales y municipales para la entrega de tramos de carreteras federales libres de peaje, para su operación, conservación y reconstrucción.

c) Dirección General de Servicios Técnicos (DGST)

• Elaborar, modificar y actualizar las normas técnicas de la Secretaría para la infraestructura del transporte, así como de las normas oficiales mexicanas de caminos previstas por la Ley.

• Proponer los procedimientos para la gestión de calidad; realizar la verificación de la calidad en la construcción de las obras viales y, en su caso, efectuar las evaluaciones

24/ Los Centros SCT fueron creados en 1983, uno por Estado de la República, para representar a la Secretaría en cada Entidad Federativa para la ejecución de los programas de obras de infraestructura carretera. Dentro de éstos se crearon las Unidades de Servicios Técnicos a nivel de Departamento integrados por tres unidades: de Laboratorios, de Ingeniería de Tránsito y de Estudios.


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para conocer el estado físico, la calidad de los servicios y los niveles de operación que ofrece la infraestructura carretera a los usuarios.

• Participar en el desarrollo de programas orientados a mejorar las condiciones de seguridad en el sistema vial del país.

d) Dirección General de Desarrollo Carretero (DGDC)

• Elaborar evaluaciones económicas y financieras de proyectos carreteros, a efecto de determinar su rentabilidad y la viabilidad de llevarlos a cabo con inversión pública o mediante esquemas de participación público-privados, así como realizar las gestiones necesarias ante las autoridades competentes para obtener la autorización de las obras.

• Diseñar, obtener y difundir sistemas de indicadores para el desarrollo y gestión del subsistema carretero, así como para la evaluación de resultados de los programas carreteros.

• Verificar el estado físico de las carreteras, emitir disposiciones relativas a su conservación y supervisar el cumplimiento de las obligaciones que las leyes, reglamentos, títulos de concesión o permisos respectivos impongan a los concesionarios o permisionarios de caminos y puentes federales o sus obras auxiliares.

Para la atención del subsistema portuario, se integraron una Coordinación General y dos Direcciones Generales con las atribuciones siguientes:

a) Coordinación General de Puertos y Marina Mercante (CGPyMM)

• Vigilar que las funciones de las unidades administrativas adscritas a su responsabilidad, se proyecten de conformidad con la normativa aplicable.

• Programar, controlar y evaluar el funcionamiento de las unidades administrativas que se les adscriban; dictar las medidas necesarias para su mejoramiento administrativo; la desconcentración administrativa; y la delegación de facultades en servidores públicos subalternos.

b) Dirección General de Puertos (DGP)

• Proponer la delimitación y determinación de los recintos portuarios, así como llevar a cabo las acciones tendientes a la liberación, aseguramiento y regularización de áreas portuarias.

• Tramitar concesiones para la administración portuaria integral, así como para el uso, aprovechamiento, construcción, operación y explotación de bienes.


26

• Construir y supervisar obras en los puertos, terminales e instalaciones portuarias, y dar mantenimiento a la infraestructura de la API. Asimismo, vigilar y supervisar, por sí o por conducto de los capitanes del puerto correspondiente, que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad y profundidad.

c) Dirección General de Fomento y Administración Portuaria (DGFAP)

• Proponer los criterios de evaluación de las entidades paraestatales coordinadas del subsector y de los programas maestros de desarrollo portuario, asegurando su apego a la normatividad aplicable, así como coordinar la elaboración, modificación y evaluación de los mismos y proponer soluciones alternas para el logro de sus objetivos.

• Fomentar la participación de los sectores social y privado, así como la de los gobiernos estatales y municipales, en el uso, aprovechamiento, explotación, construcción y operación de puertos, terminales, marinas, instalaciones y desarrollos costeros; así como dar seguimiento a las obligaciones que contraigan derivadas de los títulos de concesión o permisos expedidos de conformidad con las normas aplicables.

Para la atención del subsistema aeroportuario, se integró una Dirección General con las atribuciones siguientes:

a) Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC)

• Regular, vigilar y controlar los servicios aeroportuarios y complementarios, así como sus instalaciones y equipos.

• Coordinar y controlar el funcionamiento de los aeropuertos y disponer el cierre o suspensión parcial o total de aeródromos civiles, cuando no reúnan las condiciones de seguridad para las operaciones aéreas.

• Autorizar la reubicación, ampliación, modernización o reconstrucción de aeropuertos y, en coordinación con las autoridades competentes, la construcción de edificios, estructuras, elementos radiadores o cualquier obra o instalación que pueda afectar las operaciones aeronáuticas o, en su caso, remover cualquier obstáculo.

Para la atención del subsistema ferroviario, se integró una Dirección General con las atribuciones siguientes:

a) Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal (DGTFM) 25/

25/ El transporte multimodal se refiere al uso de dos o más subsistemas de transporte para el traslado de una misma carga desde el origen hasta el destino final.


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• Imponer modalidades en la operación y explotación de las vías férreas, así como en la prestación de los servicios ferroviarios.

• Evaluar, en coordinación con los Centros SCT, la infraestructura ferroviaria, la prestación de los servicios ferroviarios, de transporte multimodal y de maniobras en zonas federales ferroviarias.

• Regular y supervisar los servicios de transporte ferroviario y multimodal.

• Tramitar las peticiones relativas al otorgamiento de concesiones y asignaciones para la construcción, operación y explotación de vías generales de comunicación ferroviaria y la prestación del servicio público de transporte ferroviario.

Al diseño institucional de la política pública de apertura del SNT a la participación del sector privado se integraron, adicionalmente, dos organismos descentralizados del Gobierno Federal: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE) y Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA).

a) Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE)

En 1963 se publicó en el Diario Oficial de la Federación por decreto presidencial la creación del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), como responsable de administrar y explotar los caminos y puentes federales de cuota; conservar, reconstruir, mejorar, administrar y explotar los caminos y puentes a su cargo; percibir utilidades; así como invertir sus remanentes en la construcción de nuevas obras públicas y en el establecimiento de los servicios de beneficio colectivo.

En 1993, como parte de la política de apertura del SNT al sector privado, se agrega entre las atribuciones de CAPUFE: Establecer, administrar y explotar en forma directa o a través de sus entidades subsidiarias, plantas industriales para producir bienes necesarios para realización de su objeto e instrumentar la producción y distribución de estos bienes; Promover y fomentar la participación de los particulares, bajo el régimen de concesión en la construcción y explotación de caminos y puentes federales, conforme a los lineamientos que emita la SCT; e inspeccionar y operar en su caso las carreteras y puentes federales concesionados.

En 2006, fue establecido su Estatuto Orgánico, en el que se dispusieron como atribuciones centrales las siguientes:

• Administrar y explotar carreteras concesionadas; llevar a cabo por sí o por terceros, la conservación y reconstrucción de carreteras con cargo a su patrimonio.

• Analizar y controlar el avance físico y financiero de las obras en apego a los lineamientos establecidos.

• Difundir políticas, normas y procedimientos para la calidad de la infraestructura carretera de cuota.


28

• Obtener financiamiento y créditos con cargo a su patrimonio, para la realización de su objeto, con sujeción a las disposiciones legales aplicables.

b) Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)

Desde su creación en 1965, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) se responsabilizó de “Administrar, operar, conservar, explotar y, en su caso, construir, mantener, ampliar y reconstruir, por sí o mediante terceros, aeropuertos y aeródromos civiles nacionales, encomendados por el Gobierno Federal”.

Durante los años de consolidación del subsistema aeroportuario (1940-1988), le fueron encomendados la totalidad de los aeropuertos del país, pero una vez implementada la política de apertura del SNT, dicho conjunto fue desincorporándose paulatinamente.

En 2004, se realizaron adecuaciones al Decreto de Creación de ASA conforme a lo establecido en la Ley de Aeropuertos y fue creado el Estatuto Orgánico de Aeropuertos y Servicios Auxiliares con el objeto de regular su operación y funcionamiento. Conforme al mismo, se otorgaron el organismo las atribuciones siguientes:

• Prestar servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales, necesarios para la explotación de aeropuertos, por sí o por conducto de terceras personas.

• Percibir y disponer en los términos que fijen las normas correspondientes y el título de concesión o permiso respectivo, los ingresos por el uso de la infraestructura e instalaciones de los aeropuertos y aeródromos civiles.

• Planear, proyectar, promover y construir aeropuertos, directamente o mediante terceros, pudiendo participar en licitaciones en los términos previstos en las leyes de la materia.

Se esquematiza y señala por subsistema, el diseño institucional de la política pública del SNT del periodo 1989-2012 en el cuadro siguiente:


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DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTES 1989-2012

Subsistema carretero Subsistema portuario Subsistema aeroportuario Subsistema ferroviario

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Dependencia rectora del Sector, encargada del desarrollo de infraestructura de transportes moderna y suficiente, de promover la prestación de servicios de calidad y competitivos, que responda a las expectativas de la ciudadanía y a las tendencias de la globalización, contribuyendo con ello al desarrollo sustentable del país, preservando el medio ambiente y la seguridad.

Dirección General de Carreteras:

Participar en la planeación, evaluación y seguimiento de los programas carreteros.

Dirección General de Conservación de Carreteras:

Integrar y mantener actualizado el catálogo de carreteras federales libres de peaje, incluyendo su estado físico; promover y tramitar convenios para su operación, conservación y reconstrucción.

Dirección General de Servicios Técnicos:

Proponer los procedimientos para la gestión de calidad; efectuar las evaluaciones para conocer el estado físico, la calidad de los servicios y los niveles de operación que ofrece la infraestructura carretera.

Dirección General de Desarrollo Carretero:

Verificar el estado físico de las carreteras, emitir disposiciones relativas a su conservación y supervisar el cumplimiento de las obligaciones que se impongan a los concesionarios o permisionarios.

Coordinación General de Puertos y Marina Mercante:

Programar, coordinar, controlar y evaluar el funcionamiento de las unidades administrativas adscritas.

Dirección General de Puertos:

Construir y supervisar obras; dar mantenimiento a la infraestructura de la API; vigilar y supervisar que las vías nave-gables reúnan las condiciones de seguridad y profundidad.

Dirección General de Fomento y Administración Portuaria:

Fomentar la participación de los sectores social, público y privado, en el uso, apro-vechamiento, explotación, construcción y operación de infraestructura portuaria; dar seguimiento a las obligaciones que contraigan derivadas de los títulos de concesión o permisos expedidos de conformidad con las normas aplicables.

Dirección General de Aeronáutica Civil:

Coordinar, regular, vigilar y controlar el funcionamiento de los aeropuertos y disponer el cierre o suspensión parcial o total de aeródromos civiles, cuando no reúnan las condiciones de seguridad para las operaciones aéreas.

Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal:

Regular, supervisar, tramitar las peticiones relativas al otorgamiento de concesiones y asignaciones para la construcción, operación y explotación de vías generales de comunicación ferroviaria y la prestación del servicio público de transporte ferroviario.

Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos

Aeropuertos y Servicios Auxiliares

Administrar y explotar carreteras concesionadas; analizar y controlar el avance físico financiero de las obras; establecer políticas de calidad de la infraestructura carretera a su cargo.

Administrar, operar, conservar, explotar y, en su caso, construir, mantener, ampliar y reconstruir, por sí o mediante terceros, aeropuertos y aeródromos civiles nacionales, encomendados por el Gobierno Federal.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información del Manual de Organización de la SCT, CAPUFE y ASA, al 2012.

II.3. Diseño programático

Durante el periodo 1989-2012, la política pública de apertura del SNT a la participación del sector privado quedó establecida en nueve documentos de planeación y programación: Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1989-1994; Programa Nacional de Modernización de


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Infraestructura del Transporte (PNMIT) 1989-1994; Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes (PSCT) 1995-2000; Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006; Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007-2012; y Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2007-2012.

Para la atención de la problemática descrita en el apartado I.3,26/ en los planes nacionales de desarrollo y los programas sectoriales del periodo 1989-2012, se establecieron los objetivos generales siguientes:

OBJETIVOS GENERALES PARA LA ATENCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTES

1989-1994 PND PNMIT 1989-1994

Modernizar y ampliar la infraestructura de los transportes.

Fortalecer y conservar el desarrollo de la infraestructura del transporte.

PND 1995-2000 PSCT 1995-2000

Promover un crecimiento económico, vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos.

Construir, conservar y modernizar la infraestructura del transporte a fin de que se adecuada, moderna y suficiente para el desarrollo económico.

PND 2001-2006 PSCT 2001-2006

Mejorar la infraestructura del transporte e impulsar la integración de las comunidades.

Ampliar y mejorar el estado de la infraestructura del transporte para contribuir al desarrollo económico y regional del país.

PND 2007-2012 PSCT 2007-2012 PNI 2007-2012

Ampliar la cobertura de la infraestructura y mejorar los servicios de transporte tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país.

Construir e incrementar la calidad y seguridad de los transportes para incrementar la competencia del país.

Ampliar la cobertura y mejorar la calidad y seguridad de la infraestructura; convertir a México en una de las principales plataformas logísticas del mundo; incrementar el acceso de la población a los servicios públicos, sobre todo en las zonas de mayores carencias; promover un desarrollo regional equilibrado, dando atención especial al centro, sur y sureste del país.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994; Programa Nacional de Modernización de Infraestructura del Transporte 1989-1994; Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 1995-2000; Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006; Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007-2012; y Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012.

En la planeación sectorial, los principales objetivos específicos establecidos durante el periodo 1989-2012 fueron los siguientes:

- Atender de manera prioritaria, la construcción de infraestructura que facilite la provisión de los servicios de transporte indispensables para la población de bajos ingresos.

- Otorgar prioridad al mantenimiento para fortalecer el desarrollo de la infraestructura del transporte y particularmente la restitución de sus condiciones de operación.

26/ Relativa a la creciente escasez de recursos públicos para atender las necesidades de desarrollo del sector que derivaba en los aspectos centrales siguientes: Persistencia de poblaciones y localidades sin acceso a las modalidades de transporte; estancamiento de las obras de construcción y modernización programadas; deterioro y rezagos acumulados en las redes carreteras, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias por falta de obras de mantenimiento y conservación; persistencia de accidentes que afectaban la seguridad de los usuarios del sistema de transportes; y una estructura regulativa y operativa inadecuada para atender los crecientes requerimientos del sector.


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- Reforzar la prevención de accidentes en las carreteras, puertos, aeropuertos y vías férreas para alcanzar niveles máximos de seguridad operativa.

- Actualizar el marco normativo e institucional a fin de reforzar las atribuciones de autoridad del Estado para modernizar, elevar la eficiencia y la calidad de los servicios.

- Fortalecer la capacidad de la SCT para dar seguimiento a los programas de desarrollo del SNT emprendidos por los participantes permitidos.

Los principales medios de acción establecidos en la planeación de mediano plazo para lograr los objetivos señalados fueron los siguientes:

- Complementar y fortalecer las acciones del Estado en materia de inversión para el desarrollo de los subsistemas de transporte con la participación de los recursos de los particulares, en la medida en que las diferentes acciones sean realizadas dentro de un marco regulador claro y moderno.

- Desarrollar nuevas fórmulas de financiamiento de la infraestructura del transporte con participación pública y privada.

En términos agregados, durante el periodo 1989-2012, la política pública de apertura del SNT a la participación del sector privado mantuvo como objetivo el siguiente:

“Ampliar la cobertura, modernizar la infraestructura y mejorar la gestión operativa del Sistema Nacional de Transportes, por medio del fomento de la inversión pública y privada para su desarrollo y la generación de esquemas de participación para incrementar la inversión privada”.

II.4. Presupuesto ejercido

Durante el periodo 1989-2012, el presupuesto ejercido para el desarrollo de la política de transportes ascendió a 831,837.6 millones de pesos (en términos reales a precios de 2011), de los cuales, la modalidad carretera requirió 669,380.5 millones de pesos (80.5%); el subsistema portuario 56,019.5 millones de pesos (6.7%); el aeroportuario 47,556.4 millones de pesos (5.7%); y subsistema ferroviario 58,881.2 millones de pesos (7.1%), como se detalla en el cuadro siguiente:


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PRESUPUESTO EJERCIDO EN EL PERIODO 1989-2012 PARA LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTES

(Millones de pesos a precios constantes de 2011)

Modalidad

Periodo Total

Part.

1989-1994 1995-2000 2001-2006 2007-20121/ (%)

(1) (2) (3) (4) (5)=(1)+(2)+(3)+(4)

Carreteras 46,098.6 127,544.8 169,559.9 326,177.2 669,380.5 80.5

Ferrocarriles 16,708.8 16,196.1 1,412.7 24,563.6 58,881.2 7.1

Puertos 3,397.2 9,337.8 14,009.1 29,275.4 56,019.5 6.7

Aeropuertos 4,073.0 12,784.7 18,879.9 11,818.8 47,556.4 5.7

Total 70,277.6 165,863.4 203,861.6 391,835.0 831,837.6 100.0

Participación (%) 8.5 19.9 24.5 47.1 100.0 FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Planeación, “Inversión Pública y Privada del Sector

Transportes” 1989-2012. 1/ Cifras preliminares.

A continuación se presenta una gráfica de la consolidación del presupuesto del periodo 1989-2012:

CONSOLIDACIÓN DEL PRESUPUESTO EJERCIDO PARA LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTES, 1989-2012

(Millones de pesos a precios de 2011)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Planeación, “Inversión Pública y Privada del Sector Transportes” 1989-2012. * Cifras preliminares.


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En el periodo 2007-2012 se ejercieron 391,835.0 millones de pesos, lo que representó el 47.1% del total presupuestado; de 2001 a 2006 se erogaron 203,861.6 millones de pesos, lo que representó el 24.5%; en 1995-2000, se ejerció un presupuesto de 165,863.4 millones de pesos, representando el 19.9%; y en el periodo 1989-1994 se erogaron 70,277.6 millones de pesos, que representaron el 8.5% del total.

Lo anterior señala que el gasto ejercido de 1989 a 2012 se incrementó en 77.3% en promedio anual, al pasar de 70,277.6 a 391,835.0 millones de pesos. El mayor presupuesto se ejerció durante el sexenio 2007-2011, en el que se añadió al diseño de planeación y programático de la política pública el Programa Nacional de Infraestructura.


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CAPÍTULO III. EVOLUCIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS Y LOS CURSOS DE ACCIÓN

III.1. Temas de análisis

Para evaluar la evolución y el cumplimiento de los objetivos y los cursos de acción de la política pública de apertura del SNT a la participación el sector privado (1989-2012), se determinaron cinco temas de análisis en función de los aspectos transversalmente definidos en los documentos programáticos del periodo.

Los temas de análisis relativos a los cursos de acción de la política pública son los siguientes:

TEMAS DE ANÁLISIS RELATIVOS A LOS CURSOS DE ACCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

a) Generar esquemas de participación para el fomento a la inversión privada

b) Incrementar la inversión para el desarrollo del sistema

Los temas de análisis relativos a los objetivos de la política pública son los siguientes:

TEMAS DE ANÁLISIS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA

c) Ampliar la cobertura del Sistema Nacional de Transportes

d) Modernizar la infraestructura de los transportes

d.1) Mejorar la calidad

d.2) Incrementar la seguridad

e) Mejorar la gestión operativa del Sistema Nacional de Transportes

e.1) Adecuar la normativa y estructura para fortalecer la supervisión del sector privado

Los resultados obtenidos respecto a cada uno de los temas señalados se exponen a continuación, conforme a los subsistemas que integran el Sistema Nacional de Transportes.

III.2. Subsistema carretero


En el modo carretero, a partir de 1989 se adoptó una política de concesiones a grupos privados, gobiernos estatales e instituciones financieras para la construcción, conservación y


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operación de las carreteras de altas especificaciones,27/ con el fin de reducir la carga financiera del Estado limitada por la crisis económica enfrentada y distribuir adecuadamente los recursos disponibles para continuar con el desarrollo del subsistema.

Como resultado, al iniciar la década de los noventa se otorgaron 52 concesiones para la construcción, operación, conservación y explotación de 5,316.0 km de nuevas autopistas. De las 52 concesiones, 29 fueron otorgadas a empresas privadas, 19 a gobiernos estatales y 4 se asignaron a instituciones financieras del sector público.

Para otorgar estas concesiones, la SCT llevó a cabo un procedimiento de licitación pública. En cada caso entregó a los participantes el proyecto de construcción de la obra y estableció las bases para su operación: determinó los aforos esperados, la composición vehicular y el ritmo de crecimiento esperado; también autorizó las tarifas que se cobrarían a cada tipo de vehículo y estableció las reglas para su actualización con base en la inflación.

En 1995, se observó que 23 de las 52 concesiones presentaron problemas en la implementación del esquema financiero previsto en sus respectivos títulos de concesión. Dichos problemas se relacionaron con la subvaluación de los volúmenes de construcción de las obras, la sobreestimación de aforos, la fijación de tarifas sumamente elevadas y los cambios en la estructura financiera de los proyectos. Como consecuencia, la inversión estimada para la construcción se elevó considerablemente; los ingresos captados resultaron insuficientes para dar mantenimiento a las carreteras, para hacer frente a las deudas y eventualmente recuperar el capital de los concesionarios.

De acuerdo con los términos del esquema original, si la inversión era mayor que la estipulada, ésta debía ser financiada por todos los participantes: concesionarios, bancos, y el Gobierno Federal. Sin embargo, ante el temor de que al incrementar sus aportaciones a los proyectos se dificultara la recuperación de sus créditos, los bancos decidieron no aportar los recursos adicionales que les correspondían. Ante la suspensión de pagos a los bancos por parte de las empresas concesionadas, el Gobierno Federal decretó, el 27 de agosto de 1997, el rescate de 23 de las 52 carreteras concesionadas, asumiendo una deuda de 58,123.0 millones de pesos.

Para administrar y explotar las carreteras rescatadas se decretó la creación del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), y se nombró como fiduciario al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS). Posteriormente, dicho organismo contrató a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE) como responsable de la operación, conservación, mantenimiento y explotación de la red de autopistas rescatadas.

El objetivo del programa de rescate carretero establecido en 1997 fue “Promover nuevos esquemas para ampliar la infraestructura carretera, impulsando la construcción y explotación de autopistas de cuota, mediante un programa de otorgamiento de

27/ Se refieren al conjunto de carreteras diseñadas para transitar a altas velocidades (60 a 110 km/h), por lo que se caracterizan por contar con calzadas separadas, sin cruces a nivel, con retornos en puntos específicos y consideran un peaje por transitarlas.


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concesiones”, para lo cual se consideraron cuatro opciones: la concesión a la iniciativa privada, la bursatilización, la obra pública financiada y la emisión de bonos a largo plazo.

Este esquema de concesiones, además de plantear la bursatilización de tramos carreteros, pretendió que la administración de autopistas quedara en manos de consorcios mixtos integrados por el Gobierno Federal, empresas operadoras e inversionistas, de tal forma que garantizaran la rentabilidad a largo plazo y coadyuvaran al saneamiento de las finanzas públicas.

Dentro del esquema de concesiones, se consideró otorgar una concesión hasta por 30 años a la iniciativa privada para que ésta construyera, operara, explotara y conservara los tramos carreteros concesionados. El concesionario aportaría recursos crediticios y de capital para la ejecución de la obra, los cuales podrían complementarse con recursos gubernamentales. La aportación del Gobierno Federal haría financieramente viable los proyectos y atraería, además, la participación de capital de riesgo y crédito de largo plazo.

Bajo el programa de rescate carretero, los recursos federales serían aportados por el Fondo de Inversión de Infraestructura (FINFRA) de BANOBRAS, los cuales, para la construcción de autopistas, se considerarían a fondo perdido y se establecerían límites máximos para cada proyecto. Además, el Gobierno Federal habría de otorgar una garantía de ingreso mínimo para asegurar el pago de los créditos y facilitar la participación de la banca comercial. El Gobierno Federal, por su parte, otorgaría la concesión al participante que solicitara el menor apoyo económico del gobierno, medido como valor presente neto del subsidio inicial y el ingreso mínimo garantizado.28/

La principal diferencia con el esquema anterior consistió en que el Estado no garantizaría un nivel de utilización de las carreteras concesionadas, por lo que el riesgo comercial sería trasladado al capital privado. El resto de los principales ajustes se identifica a continuación:

28/ Información retomada del documento “Costo financiero del Programa de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas” del Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. México, 2004.


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DIFERENCIAS EN LOS ESQUEMAS DE CONCESIÓN DEL SUBSISTEMA CARRETERO NACIONAL Esquema 1989-1994 Esquema de rescate carretero

• Responsabilidad solidaria del licitante ganador con la empresa concesionaria

• Se eliminó

• Carta de crédito por 30 mdp como garantía de seriedad de la propuesta

• Se redujo a 15 mdp

• Experiencia mínima de 5 años en la operación de autopistas de cuota

• Se redujo a 3 años

• Excedentes económicos compartidos (50-50) entre concesionario y el Fondo Nacional de Infraestructura (FINFRA) del Gobierno Federal

• Se incrementó el porcentaje a favor de la concesionaria

• Contratación obligatoria de seguros con coberturas y montos mínimos establecidos

• Obligación del concesionario de ejecutar un estudio de riesgo

• Fondo de conservación con el 12.0% de los ingresos brutos de la concesión

• Obligación del concesionario de contar con los recursos para conservación, cuando se requieran

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes/BANOBRAS; “111 Preguntas sobre Concesiones de Autopistas en México”. Pág. 12.

Al iniciar el sexenio 2007-2012, el Gobierno Federal señaló que la inversión pública y privada continuó siendo insuficiente para satisfacer adecuadamente las necesidades de transporte de la población. Por tal motivo se planteó como objetivo en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 incrementar la cobertura, y calidad del subsistema carretero por medio, principalmente, del fomento a la participación privada mediante nuevos esquemas de concesiones.

En línea con dichas consideraciones, en 2008, el fondo de rescate carretero (FARAC) en conjunto con el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA)29/ se constituyeron en el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), como “vehículo de coordinación del Gobierno de México para el desarrollo de infraestructura en los sectores de comunicaciones, transporte, agua, medio ambiente y turismo”;30/ esquema dentro del cual se renombró como fiduciario a BANOBRAS y CAPUFE conservó la responsabilidad de operación, explotación, conservación y mantenimiento de dicha red. Al constituirse, los recursos del FONADIN sumaron en total 40 mil millones de pesos.

La Secretaría de Comunicaciones y Transportes desplegó, a la vez, un esfuerzo sistemático para diseñar e identificar nuevas fuentes de recursos de inversión y aumentar los montos disponibles para desarrollar los proyectos demandados por la modalidad. Tales esfuerzos culminaron en el diseño y la aplicación de tres modelos de participación público-privada. Estos modelos se describen a continuación:

29/ El FINFRA es creado en 1995 con el fin de promover la participación privada en el financiamiento de proyectos de inversión, tanto federales como estatales y municipales. Para ello, el FINFRA otorgaba apoyos recuperables y no recuperables a diversos proyectos de inversión (hasta por el 49% de la inversión total de cada proyecto).

30/ http://www.fonadin.gob.mx/wb/fni/quienes_somos.


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ACTUALES ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS PARA EL DESARROLLO CARRETERO EN MÉXICO

Concesiones Aprovechamiento de activos Proyecto de prestación de servicios

Se basa en una estrategia que combina la aplicación de recursos públicos y privados para hacer viable el financiamiento de infraestructura carretera de altas especificaciones.

Consiste en el aprovechamiento de activos con que cuenta el estado a fin de obtener la liquidez para invertir en otros proyectos de infraestructura.

Los PPS constituyen un nuevo esquema de contratación de servicios para las dependencias y entidades de la APF y permiten establecer una asociación productiva de largo plazo entre el sector público y el social y privado.

Concesiones otorgadas mediante licitación pública (el licitante que solicite el menor apoyo económico recibe el proyecto).

La SCT y la SHCP desincorporan activos carreteros del FONADIN antes FARAC a cambio de una indemnización.

Concesión otorgada mediante licitación pública que asegura al concesionario el derecho de que se le adjudique el contrato de prestación de servicios.

El plazo de concesión es hasta por 30 años, el máximo permitido por la Ley.

Se integran paquetes de autopistas de altas especificaciones que hayan estado operando durante un periodo de tiempo considerable y que pertenezcan al Estado y por autopistas de cuota por construir.

El plazo de contratación del servicio es fijo, de 15 a 30 años.

La SCT entrega a los concursantes el proyecto ejecutivo completo, el derecho de vía liberado, así como estudios y permisos por parte de la SCT.

La SCT concesiona dichos paquetes al sector privado mediante licitaciones públicas, (plazo de 30 años).

El contrato establece una asociación entre la SCT y una empresa privada para diseñar, financiar, construir, mantener y operar una carretera.

Cada proyecto se dimensiona de acuerdo con el tránsito actual y esperado estimado con base en estudios especializados.

El concesionario ganador opera, conserva y explota los activos adjudicados y al mismo tiempo construye y posteriormente explota las nuevas autopistas que forman parte del paquete.

La prestación del servicio es realizada por la empresa privada a cambio de pagos periódicos trimestrales, calculados con base en costos de construcción, conservación y operación; rendimiento cobre el capital aportado; tránsito anual esperado y costo de contratación.

La SCT fija las tarifas medias máximas y la regla para su actualización por inflación.

La variable de decisión para el otorgamiento de la concesión, previa validación del cumplimiento de requisitos técnicos, legales y financieros, es el Valor Presente Neto (VPN) de los pagos periódicos.

El gobierno puede efectuar una aportación inicial con recursos públicos, mediante el Fondo Nacional de Infraestructura en caso de ser necesario para cubrir el servicio de la deuda.

El esquema aplica tanto a autopistas de cuota como a las libres de peaje. En su primera etapa, se considera la modernización de carreteras federales libres de peaje.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Desarrollo Carretero; Folleto Asociaciones Público-privadas para el Desarrollo Carretero en México; Subsecretaría de Infraestructura; Septiembre de 2011.


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De acuerdo con la información proporcionada por la Dirección General de Desarrollo Carretero (DGDC) de la SCT, al 31 de diciembre de 2011 se tenían vigentes 62 títulos de concesión cuyo objeto consistió en la construcción y/o explotación, operación, mantenimiento y conservación de caminos y puentes. Estos títulos integraron 146 tramos con una longitud equivalente a 9,483.5 km, como se muestra en el cuadro siguiente:

INFRAESTRUCTURA CARRETERA CONCESIONADA AL 2011

Concesionario

Títulos de concesión Tramos Kilómetros

Cantidad Part. (%) Cantidad Part. (%) Total Part. (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) Concesiones otorgadas antes de la puesta en marcha de los esque-mas actuales de asociaciones público-privadas.

36 58.1 113 77.4 6,504.0 68.6

BANOBRAS (en su carácter de fiduciario del FONADIN)

1 2.8 4 3.5 272.5 4.2

FONADIN 1 2.8 39 34.5 4,002.5 61.5

CAPUFE 1 2.8 32 28.3 259.0 4.0

BANOBRAS 2 5.6 2 1.8 212.0 3.3

Gobiernos Estatales 19 52.8 19 16.8 878.3 13.5

Privados (empresas particulares) 12 33.3 17 15.0 879.7 13.5

Actual esquema de Asociaciones Público-Privadas 26 41.9 33 22.6 2,979.5 31.4

Concesiones 16 61.5 16 48.5 1,259.1 42.3 Proyectos de Prestación de Servicios 7 26.9 7 21.2 611.3 20.5

Aprovechamiento de activos 3 11.5 10 30.3 1,109.1 37.2

Total 62 100.0 146 100.0 9,483.5 100.0

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Carreteras, Dirección General Adjunta de Seguimiento de Concesiones de Autopistas; "Informe sobre cumplimiento de obligaciones establecidas en los títulos de concesión al 2011".

Al 2011, de los 62 títulos de concesión existentes en la infraestructura carretera, 36 (el 58.1%) fueron otorgados bajo el esquema anterior al rescate, lo que significó 113 tramos carreteros (77.4% del total) y 6,504.0 Km (68.6% del total). El 41.9% de los títulos otorgados correspondieron a los esquemas diseñados posteriormente, de los cuales 16 (61.5%) fueron concesiones; 7 (26.9%) correspondieron a proyectos de prestación de servicios; y 3 (11.5%) a títulos de aprovechamiento de activos. En este tipo de esquemas destaca la longitud del esquema de concesiones, equivalente a 1,259.1 km (42.3% del total) y 16 tramos carreteros.

Se concluye que, durante el periodo 1989-2012, el Gobierno Federal cumplió con los preceptos establecidos por la política pública de transportes relativos a desarrollar esquemas de participación para el fomento de la inversión privada en el subsistema carretero, al considerar que el incremento de la inversión privada en las carreteras de cuota


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fomentada mediante concesiones permitiría al Estado destinar mayores recursos al resto de la red y con ello se lograrían los objetivos planeados para el desarrollo del subsector.

De acuerdo con la Dirección General de Desarrollo Carretero, los modelos generados específicamente tras el rescate carretero han probado ser viables y están en permanente revisión y perfeccionamiento; en conjunto, han fomentado la inversión privada en el subsistema carretero.

Los resultados de las licitaciones de la última década reflejan que los participantes han reducido su percepción de riesgo y que están dispuestos a participar en proyectos carreteros. Sin embargo, conforme a la entidad revisada, aún existen retos importantes para el éxito pleno de estos modelos, sobre todo en materia de planificación para elegir adecuadamente los proyectos así como de organización y eficiencia de los procesos administrativos de la SCT para desarrollar los esquemas de participación.

b) Incrementar la inversión para el desarrollo del subsistema

En adición a los esquemas de concesión del subsistema carretero, durante el periodo 1989-2012, se planteó como estrategia incrementar la participación de la inversión privada destinada al desarrollo de las carreteras, con objeto de distribuir los recursos públicos disponibles hacia la atención de áreas sociales prioritarias. Como se observa en la gráfica siguiente, a partir de 1990, la participación privada comenzó a ser evidente:

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 1989-1994


FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Planeación, “Inversión Pública y Privada en la Infraestructura del Transporte”,

1989-1994. NOTA Las cifras de 1989 a 1992 no pudieron ser actualizadas debido a que no se contó con el factor de actualización de esos años.


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Los mayores niveles de inversión privada se presentaron durante los años 1993 y 1994, al superar con más de un 50.0% el presupuesto público ejercido. De 1990 a 1994, la inversión privada acumulada fue de 103,198.1 millones de pesos; creció en 244.1% en promedio anual y representó un incremento de 51,290.6 millones de pesos, al pasar de 368.5 millones en 1990 a 51,659.1 millones de pesos en 1994. Por su parte, los recursos públicos destinados a la infraestructura de este modo representaron 46,098.6 millones en total, se incrementaron 90.8% en promedio anual y crecieron en 2,426.7% respecto de 1989.

De 1995 a 2000 la inversión privada disminuyó drásticamente, principalmente en 1997 al ocurrir el rescate carretero; mientras que los recursos públicos destinados a esta infraestructura se incrementaron. Al final del año 2000, la inversión privada acumulada alcanzó los 12,859.7 millones de pesos; los recursos públicos ascendieron a 127,544.8 millones, que representaron 891.8% más que la inversión privada, como se observa en la gráfica siguiente:

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 1995-2000 (Millones de pesos a precios de 2011)

En estos años, la inversión pública creció 4.0% en promedio anual y se incrementó en 21.9% respecto de 1995, que fue de 16,518.4 millones a 20,136.9, mientras que la inversión privada pasó de 7,892.0 millones en 1995 a 903.0 en el año 2000, lo que representó una disminución de 88.6% y un decrecimiento de 35.2% en promedio anual.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Planeación, “Inversión Pública y Privada en la

Infraestructura del Transporte”, 1995-2000.


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Hacia 2004, se registró de nuevo una participación significativa del sector privado en comparación con la inversión pública; no obstante, a partir de entonces la participación privada comenzó a disminuir, mientras que la inversión pública se incrementó considerablemente.

Como se observa en la gráfica siguiente, de 2001 a 2006, la inversión pública fue de 169,559.9 millones de pesos en total, creció 132.5% respecto de 2001, al pasar de 16,149.7 millones a 37,551.4 y el incremento fue de 18.4% promedio anual. Los recursos privados fueron de 40,961.3 millones de pesos en total en esos años y representó a 2006 un incremento del 602.4%, respecto de los 1,021.5 millones de pesos en 2001.


De 2007 a 2012, la inversión privada registró mejoría, aunque su participación fue variable en comparación con la continua tendencia creciente de la inversión pública, como se observa en la gráfica siguiente:




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INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 2007-20121/ (Millones de pesos a precios de 2011)

En el último sexenio administrativo, la inversión pública total representó 326,177.2 millones de pesos, y la privada, 46,905.1 millones de pesos. Los recursos públicos se incrementaron en 15.9% en promedio anual, lo que representó 109.0%, al pasar de 33,782.0 millones a 70,614.2 millones de pesos en esos años. La inversión privada por su parte, se incrementó en 197.8% al pasar de 5,532.2 millones a 16,475.3, lo que representó un crecimiento promedio anual de 24.4%.

En síntesis, durante el periodo 1989-2012, la inversión pública para el desarrollo del subsistema carretero se incrementó considerablemente; pasó de 932.5 millones de pesos a 70,614.2 millones de pesos, lo que significó una tasa media de crecimiento anual de 20.7%. La inversión privada, por su parte, decreció también significativamente en 6.2% anual, al pasar de 51,659.1 millones de pesos en 1994, año en el que se registró la mayor inversión, a 16,475.3 millones de pesos en 2012.

Tras el rescate carretero, la inversión privada alcanzó un máximo de 19,666.8 millones de pesos en 2004; pero a partir de entonces comenzó a decrecer sin alcanzar los niveles de inversión privada registrados entre 1993 y 1994.


Infraestructura del Transporte” 2007-2012.

1/ Las cifras del año 2012 corresponden a cifras preliminares.


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Por lo anterior, se concluye que aunque se reforzó el presupuesto público destinado al desarrollo del subsistema carretero con la inclusión de la inversión privada, solamente en los años 1993 y 1994 se alcanzaron niveles de capital privado superiores al capital público. A partir del rescate carretero en 1997, los montos de inversión privada decrecieron considerablemente en comparación con los montos públicos, por lo que las acciones destinadas al incremento de la inversión privada para dirigir los recursos públicos al desarrollo de otras áreas prioritarias de atención no fueron suficientes para cumplir con este curso de acción.


Las estrategias de apertura del subsistema carretero a la participación del sector privado se establecieron con el objetivo de ampliar su cobertura; objetivo definido en los documentos de planeación del periodo 1989-2012, en términos de construcción de infraestructura.

A continuación se expone el crecimiento del subsistema carretero nacional alcanzado en los últimos 24 años, clasificado por tipo de camino (red federal de cuota, red federal libre de peaje, carreteras alimentadoras o estatales, caminos rurales y brechas mejoradas) y por redes carreteras de CAPUFE.

La información utilizada en este apartado proviene de registros consolidados publicados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes como anuarios estadísticos, los cuales fueron proveídos al equipo evaluador por la Dirección General de Planeación de la Subsecretaría de Infraestructura de dicha entidad. Estos datos difieren de los registros de longitud de las carreteras proveídos por la SCT para las auditorías de la revisión de la Cuenta Pública 2011 debido a que, conforme a la SCT, la metodología de integración y registro de los mismos es distinta.

Para esta evaluación se utilizó la información plasmada en los anuarios estadísticos al provenir de una misma fuente y método de integración y al presentar, además, la serie completa de información del periodo en revisión: 1989-2012.

• Crecimiento de la red carretera nacional por tipo de camino

Durante el periodo 1989-2011, la longitud del subsistema carretero se incrementó 2.1% en promedio anual, lo que representó un crecimiento de 57.9% al pasar de 237,057.0 km en 1989 a 374,262.0 km en 2011. Ello indica que se logró incrementar en poco más del 50.0% la longitud total que existía al inicio de la política de apertura del SNT al capital privado.

La red federal se incrementó 0.2% en promedio anual en esos años, y creció 4.6%, esto es, de 46,936.0 km en 1989 a 49,102.0 km en 2011. La red federal libre de peaje (que junto a la red federal de cuota integran este tipo de camino) disminuyó 0.5% en promedio anual, lo que significó un decremento de 11.1%. Esta disminución de la longitud se debió a que con los trabajos de conservación y reconstrucción ejecutados por la SCT, estos caminos se fueron transformando en redes de altas especificaciones y pasaron a formar parte de la infraestructura de cuota.


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Por lo anterior, como se observa en la tabla siguiente, la red federal de cuota creció en 9.2% en promedio anual, al incrementarse su longitud en 587.2% en esos años, de 1,231.0 km a 8,459.0 km, lo que significó que creció casi seis veces su longitud inicial. Cabe señalar que esta red incluye las carreteras estatales de cuota y los caminos a cargo de CAPUFE, que a su vez se dividen en red propia, red contratada y red a cargo de FONADIN, cuyo crecimiento se indica más adelante.

LONGITUD DEL SUBSISTEMA CARRETERO NACIONAL POR TIPO DE CAMINO, 1989-2011 (Kilómetros)

Año

Federal Carreteras

alimentadoras Caminos rurales Brechas mejoradas Total

Cuota1/ Libre de peaje Subtotal

(1) (2) (3)=(1)+(2) (4) (5) (6) (7)=(3)+(4)+(5)+(6)

1989 1,231.0 45,705.0 46,936.0

60,488.0 96,513.0 33,120.0 237,057.0

1990 1,761.0 45,743.0 47,504.0

61,108.0 97,503.0 33,120.0 239,235.0

1991 2,662.0 45,823.0 48,485.0 61,108.0 99,249.0 33,120.0 241,962.0

1992 3,470.0 45,808.0 49,278.0 61,736.0 99,722.0 33,120.0 243,856.0

1993 4,668.0 45,286.0 49,954.0 61,998.0 100,111.0 33,120.0 245,183.0

1994 6,294.0 40,349.0 46,643.0

56,062.0 151,351.0 50,536.0 304,592.0

1995 6,308.0 40,651.0 46,959.0 56,901.0 151,942.0 50,602.0 306,404.0

1996 6,356.0 41,014.0 47,370.0 59,258.0 140,343.02/ 50,432.0 297,403.0

1997 6,394.0 41,411.0 47,805.0 60,984.0 142,733.02/ 51,231.0 302,753.0

1998 6,388.0 41,653.0 48,041.0 61,872.0 146,612.02/ 52,416.0 308,941.0

1999 6,430.0 41,765.0 48,195.0

62,344.0 155,143.0 52,992.0 318,674.0

2000 6,598.0 41,866.0 48,464.0 64,706.0 149,338.0 60,557.0 323,065.0

2001 6,759.0 41,645.0 48,404.0 65,553.0 150,917.0 65,131.0 330,005.0

2002 6,987.0 41,537.0 48,524.0

66,586.0 153,294.0 68,764.0 337,168.0

2003 6,979.0 41,454.0 48,433.0

74,139.0 159,545.0 66,920.0 349,037.0

2004 7,423.0 41,152.0 48,575.0 75,217.0 165,132.0 63,148.0 352,072.0

2005 7,409.0 40,953.0 48,362.0 71,032.0 163,516.0 72,886.0 355,796.0

2006 7,558.0 40,761.0 48,319.0 72,179.0 167,877.0 68,570.0 356,945.0

2007 7,844.0 40,631.0 48,475.0 73,874.0 171,157.0 66,569.0 360,075.0

2008 8,064.0 40,563.0 48,627.0 76,428.0 166,415.0 73,142.0 364,612.0

2009 8,335.0 40,509.0 48,844.0 78,267.0 165,558.0 74,138.0 366,807.0

2010 8,397.0 40,575.0 48,972.0 79,264.0 169,354.0 74,346.0 371,936.0

2011 8,459.0 40,643.0 49,102.0 80,774.0 169,072.0 75,314.0 374,262.0

TMCA (%) 9.2 (0.5) 0.2 1.3 2.6 3.8 2.1

Variación (%) 587.2 (11.1) 4.6 33.5 75.2 127.4 57.9

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuarios estadísticos, “Longitud del Sistema Carretero Nacional”, 1995, 2000, 2006 y 2011.

TMCA Tasa media de crecimiento anual.

1/ Incluye red de cuota concesionada a estatales, privados red a cargo de CAPUFE.

2/ Las cifras de la red de Caminos rurales en estos tres años no guardan consistencia con el resto de la serie debido a que la SCT no cuenta con un sistema de recopilación de información homogéneo para todas las dependencias que la integran.


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Se observa que las carreteras alimentadoras, también conocidas como red estatal, se incrementaron 1.3% en promedio anual y el crecimiento fue de 33.5%, al pasar de 60,488.0 km a 80,774.0 km. En los caminos rurales la longitud se incrementó en 75.2%, lo que correspondió a un crecimiento promedio anual de 2.6%, y pasó de 96,513.0 km a 169,072.0 km en esa línea de tiempo.

Las brechas mejoradas por su parte, pasaron de 33,120.0 km en 1989 a 75,314.0 km en 2011, que representó un incremento de 127.4% y una tasa de crecimiento promedio anual de 3.8%. Cabe señalar que este tipo de caminos también pueden convertirse en caminos rurales con los trabajos de conservación y reconstrucción.

La tendencia de crecimiento de las redes federales de cuota, alimentadoras, rurales y brechas mejoradas, así como el decrecimiento de la red libre de peaje se ilustra en la gráfica siguiente:

CRECIMIENTO DEL SUBSISTEMA CARRETEO NACIONAL POR TIPO DE CAMINO, 1989-2011 (Kilómetros)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuarios estadísticos 1995, “Longitud del Sistema Carretero Nacional”, 1995,

2000, 2006 y 2011.


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Se observa que el crecimiento de los caminos rurales presentó el comportamiento mayormente significativo, especialmente durante el periodo 1993-1994, cuando la inversión privada sobrepasó con más del doble a la pública, por lo que esta última pudo destinarse a la atención del desarrollo social. Por lo anterior se observa, de igual forma, que en esos años la red de brechas alimentadoras presentó un desarrollo representativo en el periodo.

• Crecimiento de la red carretera operada por Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE)

Dentro de la Red Federal de Cuota, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), opera tres redes: la propia que es aquella a la que la SCT otorgó concesión para operar, explotar, conservar y mantener; la red contratada, que es la que opera por contrato, y que se refiere a la infraestructura propiedad de particulares que a su vez contratan a este organismo únicamente para que la opere; y la red del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), antes Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), creado para hacerse cargo de la operación de las carreteras rescatadas en 1997. La evolución de esta infraestructura se presenta a continuación:


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LONGITUD DE LA RED DE CAMINOS Y PUENTES FEDERALES DE INGRESOS Y SERVICIOS CONEXOS, 1989-2011

Año

Kilómetros

Red propia Red Contratada Red del FONADIN1/ Total

(1) (2) (3) (4)=(1)+(2)+(3)

1989 929.3 230.9 n.d. 1,160.2

1990 946.6 230.9 n.d. 1,177.5

1991 906.6 355.9 n.d. 1,262.5

1992 906.6 355.9 n.d. 1,262.5

1993 906.6 355.9 n.d. 1,262.5

1994 1,149.6 355.9 n.d. 1,505.5

1995 897.7 578.3 n.d. 1,476.0

1996 1,115.0 578.3 n.d. 1,693.3

1997 1,115.0 578.3 n.d. 1,693.3

1998 1,170.5 578.3 3,063.0 4,811.8

1999 1,230.9 578.3 3,105.0 4,914.2

2000 1,226.4 579.1 2,909.8 4,715.3

2001 1,226.4 421.0 3,133.3 4,780.7

2002 909.4 441.0 3,540.5 4,890.9

2003 976.4 441.0 3,721.5 5,138.9

2004 131.9 441.0 4,389.6 4,962.5

2005 97.9 297.7 4,494.9 4,890.5

2006 122.9 303.7 4,485.3 4,911.9

2007 76.7 314.1 3,939.1 4,329.9

2008 76.7 249.7 3,939.1 4,265.5

2009 121.1 249.7 3,757.6 4,128.4

2010 121.1 249.7 3,757.6 4,128.4

2011 76.7 307.8 3,684.5 4,069.0

TMCA (%) (10.7) 1.3 1.42/ 5.9

Variación (%) (91.7) 33.3 20.3 250.7

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuarios estadísticos, “Longitud del Sistema Carretero Nacional”; 1995, 2000, 2006 y 2011. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Anuario estadístico, “Red Operada por CAPUFE”, 2011.

TMCA Tasa media de crecimiento anual. 1/ Fondo Nacional de Infraestructura, sustituye al Fideicomiso de Apoyo para el Rescate

de Autopistas Concesionadas (FARAC). 2/ La tasa media de crecimiento anual se calculó a partir de 1998. n.d. No disponible. No existen datos en esos años debido a que el fondo surgió a partir del

rescate carretero ocurrido en 1997.


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En total, la red a cargo de CAPUFE creció 250.7%, al pasar de 1,160.2 km en 1989 a 4,069.0 km en 2011, lo que significó un crecimiento promedio anual de 5.9%. Esta red se incrementó considerablemente a partir de 1998 debido a la incorporación a este organismo de las carreteras rescatadas.

La red propia ha disminuido en 10.7% promedio anual, lo que significó un decremento del 91.7%, al pasar de 929.3 km en 1989 a 76.7 km en 2011. Esta situación obedece a que la SCT una vez que CAPUFE conservó y reconstruyó tramos carreteros, los desincorporó para posteriormente concesionarlos a particulares o integrarlos a la red del FONADIN.

La red contratada se incrementó en 1.3% promedio anual, representando un crecimiento de 33.3%, esto es de 230.9 km a 307.8 km. Por último, la Red del FONADIN, que se incorporó hasta 1998 a este organismo, se incrementó en 1.4% promedio anual, y reflejó un crecimiento a 2011 de 20.3%, al pasar de 3,063.0 km a 3,684.5 km.

Sin embargo, la Red del FONADIN registró un decrecimiento a partir de 2006, derivado de la implementación de los nuevos esquemas de concesión de las carreteras, que permitieron desincorporar tramos de su red para ser concesionados al sector privado, como se muestra en la gráfica siguiente:

CRECIMIENTO DEL LAS CARRETERAS DE CUOTA A CARGO DE CAPUFE, 1989-2001 (Kilómetros)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Anuarios estadísticos, “Longitud del Sistema Carretero Nacional”;

1995, 2000, 2006 y 2011. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Anuario estadístico, “Red

Operada por CAPUFE”, 2011.


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En síntesis, durante el periodo 1989-2011 la construcción de la infraestructura carretera se incrementó 2.1% en promedio anual, al pasar de 237,057.0 km en 1989 a 374,262.0 km en 2011. Los caminos rurales mostraron el mayor crecimiento al pasar de 96,513.0 km a 169,072.0 km durante esos años. La red federal libre de peaje mostró una tendencia negativa durante el periodo, al pasar de 45,705.0 km en 1989 a 40,643.0 km en 2011, debido a la incorporación de sus tramos a la red federal de cuota. Esta última pasó de 1,231.0 km a 8,459.0 km de longitud durante esos años, de los cuales, durante el rescate carretero la red FONADIN pasó de 3,063.0 km a 3,684.5 km de longitud de 1998 a 2011.

Aunque este comportamiento correspondió con el objetivo de la política relativo a incrementar la longitud del subsistema carretero por medio de obras de construcción, los resultados no correspondieron con las metas establecidas en los documentos de planeación, en tanto que, para 2012, se propuso “Construir o modernizar 13,242.7 km de carreteras de la red federal libre de peaje y de altas especificaciones correspondientes a 100 proyectos carreteros y de construir y poner en operación 4,000.0 km de carreteras alimentadoras y caminos rurales”. Conforme a los datos obtenidos de los resultados de la auditoría núm. 251 “Regulación y Supervisión de la Operación de las Carreteras de Altas Especificaciones”, al 2011 la SCT sólo concluyó y puso en operación 5,759.4 km; el 43.5% del total de la longitud establecida en los 100 proyectos carreteros.

En lo que respecta a la meta de las carreteras alimentadoras y caminos rurales, de acuerdo con datos de la auditoría núm. 252 “Operación de Carreteras Alimentadoras y Caminos Rurales”, al 2011, la SCT había realizado trabajos equivalentes a una longitud de 11,344.0 km, lo que significó, en forma contraria al resultado anterior, 283.6% más que la meta original.


En los documentos de planeación del periodo 1989-2012, la modernización como objetivo de la política se definió en términos de mejorar la calidad e incrementar la seguridad de la infraestructura de los subsistemas de transporte.

Enseguida se presentan los resultados registrados al respecto, clasificados por tipo de camino: red federal libre de peaje; red de carreteras de cuota; red de carreteras alimentadoras y caminos rurales.


Para el análisis de este objetivo se consideraron los resultados del estado físico del subsistema carretero, el cual se refiere a las condiciones reales en las que se encuentra la infraestructura. De acuerdo con los parámetros establecidos por la SCT, dicho rubro se divide en bueno, aceptable y deficiente.

Los datos obtenidos al respecto durante el periodo que atañe a la evaluación se solicitaron mediante oficio a la SCT y a CAPUFE. Sin embargo, conforme se detalla a continuación, los entes responsables de generar la información no presentaron el total de los registros


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necesarios para identificar pertinentemente la evolución de los resultados de la política desde 1989 a la actualidad.

• Red federal libre de peaje

La Dirección General de Conservación de Carreteras de la SCT, responsable de la red de carreteras libres de peaje, señaló que no cuenta con información del estado físico de la misma relativa al periodo 1989-1995, por lo que la información proporcionada al equipo evaluador correspondió a los años 1996-2011.

Los datos se presentan en la tabla siguiente:

CONDICIONES DEL ESTADO FÍSICO DE LAS CARRETERAS DE LA RED FEDERAL LIBRE DE PEAJE, 1996-2011

Año

Longitud total de la red1/

Estado Físico

Bueno Aceptable Deficiente

Km Part. % Km Part. % Km Part. %

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

1996 41,682.4 8,961.7 21.5 11,129.2 26.7 21,591.5 51.8

1997 41,371.6 8,688.0 21.0 11,584.1 28.0 21,099.5 51.0

1998 41,928.4 8,469.5 20.2 13,794.5 32.9 19,664.4 46.9

1999 41,865.6 9,503.5 22.7 14,108.7 33.7 18,253.4 43.6

2000 41,865.8 10,550.2 25.2 14,820.5 35.4 16,495.1 39.4

2001 41,644.8 7,412.8 17.8 20,197.7 48.5 14,034.3 33.7

2002 41,560.9 8,270.6 19.9 20,614.2 49.6 12,676.1 30.5

2003 41,454.4 8,373.8 20.2 21,514.8 51.9 11,565.8 27.9

2004 41,151.9 9,094.6 22.1 21,975.1 53.4 10,082.2 24.5

2005 40,952.7 9,910.6 24.2 22,237.3 54.3 8,804.8 21.5

2006 40,757.1 9,211.1 22.6 21,682.8 53.2 9,863.2 24.2

2007 40,630.2 9,751.2 24.0 21,980.9 54.1 8,898.0 21.9

2008 40,563.1 10,870.9 26.8 21,620.1 53.3 8,072.1 19.9

2009 40,509.0 17,661.9 43.6 14,623.8 36.1 8,223.3 20.3

2010 40,575.0 18,380.5 45.3 14,282.4 35.2 7,912.1 19.5

2011 40,643.2 18,980.4 46.7 14,103.2 34.7 7,559.6 18.6

TMCA (%) (0.2) 5.1 n.a. 1.6 n.a. (6.8) n.a.

Variación (%) (2.5) 111.8 n.a. 26.7 n.a. (65.0) n.a.

Promedio 41,197.3 10,880.7 26.4 17,516.8 42.5 12,799.7 31.1

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Conservación de Carreteras; “Estado Físico de las Carreteras de la Red Federal Libre de Peaje, 1996-2011".


1/ Los datos de la longitud total de la red federal libre de peaje, proporcionados por el ente y pertenecientes a este periodo, presentan inconsistencias con los datos consolidados respecto de la longitud del subsistema carretero nacional por tipo de camino 1989-2011 señalada en el inciso de Ampliar la cobertura del SNT, aun cuando ambos registros provienen de la misma fuente. Debido a que los cálculos de las condiciones del estado físico de la red fueron realizados por el ente considerando los datos integrados en la tabla, el equipo evaluador ha determinado mantenerlos sin modificaciones para el desarrollo de este apartado.

n.a. No aplicable.

NOTA: Los porcentajes de los parciales pueden no coincidir ya que fueron ajustados para integrar el 100.0%.


52

Durante el periodo de análisis, la red federal de carreteras libres de peaje decreció 2.5% 31/, lo que representó una disminución de la red de 0.2% en promedio anual en esos años al pasar de 41,682.4 km en 1996 a 40,643.2 km en 2011. La longitud del estado físico en condiciones buenas se incrementó en 111.8% en esos años, de 8,961.7 km a 18,980.4 km, lo que significó un aumento de 5.1% en promedio anual.

Por su parte, el estado físico aceptable también se incrementó, ya que la longitud de la red en estas condiciones pasó de 11,129.2 km en 1996 a 14,103.2 km en 2011, lo que representó un incremento de 26.7% (TMCA 1.6%).

El estado físico deficiente de esta red, por su parte, disminuyó 65.0%, de 21,591.5 km en malas condiciones registrado en 1996 a 7,559.6 km en 2011. Los trabajos de conservación permitieron que disminuyera en 6.8% en promedio anual.

De 1996 a 2011, en promedio, el estado físico bueno de la red fue de 10,880.7 km, equivalentes a 26.4%; el estado físico aceptable representó una longitud de 17,516.8 km el 42.5%; mientras que el estado físico deficiente significó el 31.1% del total de la red, que representaron 12,799.7 km en promedio, como se muestra en la gráfica siguiente:

Aunque en el periodo, la proporción de la red en estado físico deficiente fue, en promedio, superior al bueno, la longitud en el estado físico bueno y aceptable representó 28,397.5 km, el 68.9% del total, mientras que la longitud en estado deficiente fue de 12,799.7 km, el 31.1%.

31/ Al respecto, es importante aclarar que la longitud de la red se va modificando: se reduce cuando algunos tramos se desincorporan para convertirse en una carretera de cuota, y se amplía con los trabajos de construcción de nuevos tramos carreteros.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Conservación de Carreteras, “Estado Físico de

las Carreteras de la Red Federal Libre de Peaje, 1996-2011".


53

En cuanto a los resultados de las condiciones físicas de la red federal libre de peaje registrados de 1996 a 2011 se presenta la gráfica siguiente:

Lo anterior indica que de 1996 a 2011, se logró incrementar la proporción de la red federal libre de peaje en condiciones buenas y aceptables de la red federal de carreteras libres de peaje y disminuir, a la vez, la longitud de la red de condiciones deficientes: la longitud de la red en condiciones buenas fue de 8,961.7 km (21.5%) en 1996 a 18,980.4 km (46.7%) en 2011; la longitud de las carreteras en condiciones aceptables pasó de 11,129.2 km (26.7%) de 1996 a 14,103.2 km (34.7%) en 2011; y la longitud de carreteras federales libres de peaje de condiciones deficientes pasó de 21,591.5 km (51.8%) a 7,559.6 km (18.6%) durante el mismo periodo. Se observa que el incremento de las condiciones del estado físico bueno se presentó a partir de 2009, cuando se registraron los niveles de inversión pública más altos (54,153.4 millones de pesos constantes a precios de 2011).

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Conservación de Carreteras, “Estado Físico de

las Carreteras de la Red Federal Libre de Peaje”, 1996-2011.


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• Red de carreteras de cuota

La red de carreteras de cuota se conforma por la red concesionada a los gobiernos estatales y al sector privado, así como por la red a cargo de CAPUFE, que a su vez integra la red propia, contratada y la Red FONADIN. Por sus características, el 100.0% de la longitud de las carreteras de cuota debe presentar buenas condiciones, independientemente del concesionario.

Se solicitó a la SCT y a CAPUFE lo correspondiente a las condiciones físicas de la infraestructura de la red de cuota registradas durante el periodo 1989-2012; sin embargo, ambos entes indicaron que no cuentan con la serie completa de los datos requeridos. Se remitieron al equipo auditor los registros correspondientes al periodo 2007-2011 señalados en la tabla siguiente:

Durante el periodo 2007-2011, la longitud calificada de la red de cuota a cargo de los gobiernos de los estados y privados creció en 7.8% en promedio anual,32/ al pasar de 2,506.0 km en 2007 a 3,384.0 km en 2011. El estado físico bueno se incrementó 133.9% (de 498.0 km a 1,165.0 km), por lo que creció a un ritmo de 23.7% en promedio anual. Por su parte, el estado físico aceptable aumentó 28.6% en esos años (de 1,626.0 a 2,091.0 km), y la longitud

32/ Se refiere a la longitud calificada por la SCT, misma que puede considerar tramos que durante el año de evaluación se desincorporaron a otras redes. Por dicha razón, no corresponden con los datos consolidados respecto a la evolución de la longitud del subsistema carretero por tipo de camino 1989-2011 señalada en el apartado de Ampliación de la cobertura del SNT. Los cálculos de las condiciones del estado físico de la red fueron realizados por el ente considerando los datos integrados en la tabla, el equipo evaluador ha determinado mantenerlos sin modificaciones para el desarrollo de este apartado.


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se incrementó en 6.5% en promedio anual. La longitud del estado físico deficiente disminuyó 66.5% (de 382.0 km a 128.0 km) y decreció 23.9% en promedio anual.

La longitud calificada de la red propia de CAPUFE decreció en 24.1%, al pasar de 145.0 km en 2007 a 110.0 km en 2011 (6.7% en promedio anual).33/

La longitud en estado físico bueno de esta red creció en el periodo 0.9% (de 109.0 km a 110.0 km) y la tasa media de crecimiento anual fue de 0.2%; el estado físico deficiente disminuyó en 100.0% en esos años, de 36.0 km en malas condiciones en 2007 a 0.0 km en 2011.

La red FONADIN reportó una disminución de su longitud de 6.2%, de 3,944.0 km en 2007 a 3,699.0 km en 2011, que significó 1.6% en promedio anual. El estado físico bueno se incrementó 521.8% en esos años, (de 317.0 km a 1,971.0 km) y creció 57.9% en promedio anual. El aceptable disminuyó 43.1% (de 2,644.0 km a 1,505.0 km), lo que representó el 13.1% en promedio anual; y el estado físico deficiente disminuyó 77.3% respecto de 2007, esto es de 983.0 km a 223.0 km.

Respecto de los datos acumulados del total de la red de cuota (a cargo de los gobiernos de los estados, sector privado, CAPUFE y FONADIN) en promedio, durante el periodo 2007-2011, 1,889.6 km presentaron en esos años un estado físico bueno; 4,076.6 km un estado físico aceptable; y 898.2 km un estado físico deficiente, como se muestra en la gráfica siguiente:

33/ Se refiere a la longitud calificada por CAPUFE, misma que puede considerar tramos que durante el año de evaluación se desincorporaron a otras redes.


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1,889.6 km27.5%

4,076.6 km59.4%

898.2 km 13.1%

ESTADO FÍSICO PROMEDIO DE LA RED DE CUOTA, 2007-2011

Bueno

Aceptable

Deficiente

En el periodo 2007-2011, el estado físico aceptable de las carreteras de cuota representó, en promedio, el 27.5%, el aceptable el 59.4% y el deficiente 13.1%.

En términos agregados, los datos señalan que de 2007 a 2011 las carreteras de cuota, aunque mejoraron sus condiciones físicas, no presentaron, en su totalidad condiciones óptimas conforme lo indican los parámetros relativos.

• Red de carreteras alimentadoras y caminos rurales

En lo correspondiente a las condiciones físicas de la red de carreteras alimentadoras y la red de caminos rurales, la SCT sólo contó con información concerniente al periodo 2004-2011. Esto se debe a que, conforme al ente, durante los años 1986 a 1989 se descentralizaron las funciones relativas a la atención de dichas redes hacia los gobiernos de los estados (por medio de las Juntas Locales de Caminos),34/ así como a la Comisión Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas (CONACAL), instituida como una figura jurídica correspondiente a un Fideicomiso Público.

34/ En 1932, para la construcción de los caminos rurales y carreteras alimentadoras, comenzaron a utilizarse fórmulas de participación bipartitas (gobierno federal-estados), a partir de las cuales se derivó la instauración en 1934, de las Juntas Locales de Caminos como organismos descentralizados. Por medio de las mismas, comenzaron a construirse los caminos estatales que habrían de conformar la principal red de cada entidad federativa.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Desarrollo Carretero, "Estado Físico de las

carreteras de cuota a cargo de los Gobiernos de los Estados y de los Particulares", 2007-2011. CAPUFE, “Estado

Físico de la red operada por CAPUFE”, 2007-2011.


57

En consecuencia, no fue sino hasta el año 2005 que con la reforma al Reglamento Interior de la SCT se conformó la actual Dirección General de Carreteras, con las atribuciones de atender los aspectos relacionados a las carreteras alimentadoras y caminos rurales.

A continuación, se presenta la información proporcionada del estado físico de las carreteras alimentadoras:

CONDICIONES DEL ESTADO FÍSICO DE LAS CARRETERAS ALIMENTADORAS, 2004-2011

Año Longitud calificada1/

Estado físico


Km Part. % Km Part. % km Part. %

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

2004 70,510.1 25,596.9 36.3 28,457.4 40.4 16,455.8 23.3

2005 71,032.5 25,611.2 36.0 27,055.3 38.1 18,366.0 25.9

2006 72,292.1 27,115.8 37.5 27,622.3 38.2 17,554.0 24.3

2007 73,873.6 29,743.3 40.3 27,406.2 37.1 16,724.1 22.6

2008 77,171.1 32,018.0 41.5 30,035.1 38.9 15,118.0 19.6

2009 78,266.5 31,702.1 40.5 28,927.9 37.0 17,636.5 22.5

2010 79,264.9 33,380.6 42.1 29,657.0 37.4 16,227.3 20.5

2011 80,773.4 32,981.2 40.8 30,089.0 37.3 17,703.2 21.9

TMCA (%) 2.0 3.7 n.a. 0.8 n.a. 1.0 n.a. Variación (%) 14.6 28.8 n.a. 5.7 n.a. 7.6 n.a.

Promedio 75,398.0 29,768.6 39.4 28,656.3 38.0 16,973.1 22.6

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Carreteras, “Estado Físico de las carreteras alimentadoras”, 2004-2011.


1/ Se refiere a la longitud que evaluó la SCT, por dicha razón, los datos no corresponden en su totalidad con los datos consolidados respecto de la evolución de la longitud del subsistema carretero por tipo de camino 1989-2011, señalada en el inciso de Ampliar la cobertura del SNT. Debido a que los cálculos de las condiciones del estado físico de la red fueron realizados por el ente considerando los datos integrados en la tabla, el equipo evaluador ha determinado mantenerlos sin modificaciones para el desarrollo de este apartado.

n.a. No aplicable.

En esos años, la longitud calificada se incrementó en 2.0% en promedio anual, al pasar de 70,510.1 km en 2004 a 80,773.4 km en 2011. El estado físico bueno de estos caminos reflejó un incremento de 3.7% en promedio anual, lo que significó en el periodo un crecimiento de 28.8%, ya que pasó de 25,596.9 km a 32,981.2 km. Asimismo, la longitud en estado físico aceptable se incrementó en 0.8% en promedio anual, al pasar de 28,457.4 km en 2004 a 30,089.0 km en 2011. La tendencia de crecimiento de la longitud con estado físico deficiente fue de 1.0% en promedio anual, por lo que el estado físico deficiente creció 7.6% al pasar de 16,455.8 km de 2004 a 17,703.2 km a 2011.

Las carreteras alimentadoras en buen estado representaron en promedio, el 39.4% del total, esto es 29,768.6 km; el estado físico aceptable representó el 38.0% con 28,656.3 km;


58

y el deficiente 22.6% en promedio, equivalente a 16,973.1 km, como se observa en la gráfica siguiente:

Durante el periodo se registraron pequeñas variaciones anuales en cuanto a las proporciones de las condiciones de la longitud calificada de esta red. La distribución se mantuvo relativamente constante, como se observa en la gráfica siguiente:





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Cabe señalar que no existe un parámetro para identificar qué situación debe presentar esta red en cuanto a los niveles considerados como buenos, aceptables y deficientes.

Los datos referentes a las condiciones del estado físico de los caminos rurales proporcionados por la SCT se presentan a continuación:





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CONDICIONES DEL ESTADO FÍSICO DE LOS CAMINOS RURALES, 2004-2011

Año Longitud

calificada1/

Estado físico


Km Part. % Km Part. % km Part. %

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

2004 119,984.9 33,829.7 28.2 54,186.8 45.2 31,968.4 26.6

2005 115,795.5 32,224.0 27.8 53,917.3 46.6 29,654.2 25.6

2006 115,970.8 31,944.1 27.5 53,245.0 45.9 30,781.7 26.6

2007 126,164.6 38,900.1 30.8 58,659.9 46.5 28,604.6 22.7

2008 126,581.8 38,269.6 30.2 54,915.3 43.4 33,396.9 26.4

2009 130,674.8 39,872.1 30.5 55,362.5 42.4 35,440.2 27.1

2010 134,690.2 42,259.4 31.4 56,626.7 42.0 35,804.1 26.6

2011 135,408.6 41,819.3 30.9 56,058.8 41.4 37,530.5 27.7

TMCA % 1.7 3.1 n.a. 0.5 n.a. 2.3 n.a.

Variación % 12.9 23.6 n.a. 3.5 n.a. 17.4 n.a.

Promedio 125,658.9 37,389.8 29.7 55,371.5 44.1 32,897.6 26.2

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Carreteras, “Estado Físico de los Caminos Rurales”, 2004-2011.


1/ Se refiere a la longitud que evaluó la SCT, por dicha razón, los datos no corresponden con los datos consolidados respecto de la evolución de la longitud del subsistema carretero por tipo de camino 1989-2011, señalada en el inciso de Ampliar la cobertura de la cobertura del SNT. Debido a que los cálculos de las condiciones del estado físico de la red fueron realizados por el ente considerando los datos integrados en la tabla, el equipo evaluador ha determinado mantenerlos sin modificaciones para el desarrollo de este apartado.

n.a. No aplicable.

La longitud calificada de la red rural se incrementó en 1.7% en promedio anual; que reflejó un crecimiento de 12.9%, de 119,984.9 km en 2004 a 135,408.6 km en 2011. La longitud del estado físico bueno se incrementó en 23.6%, al pasar de 33,829.7 km a 41,819.3 km, que significó un crecimiento promedio anual de 3.1%. El estado físico aceptable se incrementó en 0.5% en promedio anual, al pasar de 54,186.8 km a 56,058.8 km en esos años, lo que significó un crecimiento de 3.5%. Por último, el estado físico deficiente registró un incremento de 17.4%, esto es de 31,968.4 km a 37,530.5 km, lo que reflejó un ritmo de crecimiento de 2.3% en promedio anual.

Se representa cómo se conformó en promedio el estado físico de ese periodo en la gráfica siguiente:


61

En los años analizados, el estado físico aceptable fue en promedio superior al bueno y deficiente, ya que representó un porcentaje total de 44.1% con una longitud de 55,371.5 km, mientras que el estado físico bueno representó el 29.7%, esto es 37,389.8 km, y el deficiente 26.2%, equivalente a 32,897.6 km.

En términos comparativos anuales, en la red de carreteras rurales se incrementó –aunque marginalmente-, la longitud con estado físico bueno, pero también la longitud de caminos en condiciones deficientes, como se observa en la gráfica siguiente:

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Carreteras, “Estado Físico de los Caminos

Rurales”, 2004-2011.


62

Aunque durante el periodo se registraron variaciones anuales en cuanto a las proporciones de las condiciones de la longitud calificada de esta red, comparativamente, dicha proporción se mantuvo constante.

Cabe señalar que al igual que con la red alimentadora, actualmente no se cuenta con un parámetro para identificar qué situación debe presentar la red de caminos rurales en cuanto a los niveles considerados como buenos, aceptables y deficientes. De igual forma, los criterios utilizados para el resto de las redes son diferentes a los utilizados para esta red, dadas las características de menor desarrollo que las carreteras rurales representan.

En conclusión, las entidades responsables de integrar la información relativa a las condiciones del estado físico de la infraestructura carretera no contaron con los registros completos del periodo 1989-2012. Para la red carretera federal libre de peaje, se contó con información relativa al periodo 1996-2011; los registros de la red de cuota dataron de 2007 a 2011, y los de la red alimentadora y rural de 2004 a 2011. Por lo anterior, no es posible determinar la evolución y el cumplimiento del objetivo de mejorar la calidad del subsistema carretero durante el periodo 1989-2011.

Los datos analizados señalaron que, de 1996 a 2011, se lograron incrementar las condiciones buenas y aceptables de la red federal de carreteras libres de peaje y disminuir, a la vez, la longitud de la red de condiciones deficientes; un comportamiento similar se registró durante el periodo 2007-2011 para las redes de cuota y de 2004 a 2011 para las carreteras alimentadoras. De 2007 a 2011, 1,889.6 km de la red de cuota presentaron, en

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Carreteras, “Estado Físico de los Caminos

Rurales”, 2004-2011.


63

promedio, un estado físico bueno; 4,076.0 km un estado físico aceptable; y 898.2 km un estado físico deficiente. De 2004 a 2011, las carreteras alimentadoras presentaron, en promedio, un estado bueno de 39.4% respecto del total, esto es 29,768.6 km; el estado físico aceptable representó el 38.0% con 28,656.3 km; y el deficiente 22.6%, en promedio, equivalente a 16,973.1 km.

A pesar de esos avances, no se lograron las condiciones óptimas de la red de cuota necesarias para ofrecer servicios con calidad, conforme lo señalan los parámetros establecidos al respecto. En las carreteras rurales, en términos comparativos anuales, durante el mismo periodo, la longitud con estado físico bueno se incrementó –aunque marginalmente-, pero también la longitud de caminos en condiciones deficientes.


Para el análisis de este objetivo se considera la tendencia del número de accidentes ocurridos en el subsistema carretero y las causas de los mismos. Asimismo, se evalúa la tendencia de los puntos de conflicto identificados y atendidos en esta infraestructura.35/

Dichas actividades se señalan en los documentos de planeación como necesarias para incrementar la seguridad del subsistema carretero.

La información necesaria para el análisis se solicitó mediante oficio a la SCT y a CAPUFE. Sin embargo, los entes responsables de generar la información indicaron que no cuentan con el total de los registros. A continuación, se presenta la información obtenida sobre los accidentes ocurridos y los puntos de conflicto identificados y atendidos por tipo de camino: red federal libre de peaje y red de carreteras de cuota; conforme a los años con que se cuentan registros.36/

• Red federal libre de peaje

El número de los accidentes presentados en esta infraestructura, así como las causas de los mismos, del periodo 1989-2010 se muestra en el cuadro siguiente:

35/ Los puntos de conflicto se refieren a los sitios identificados de una curva, entronque o tramos de la red de carreteras libres de peaje y de cuota, en los que se registran cuatro o más accidentes por periodo registrado.

36/ Por sus características de desarrollo, para las redes de caminos rurales y alimentadoras no se levantan registros oficiales de accidentes ocurridos.


64

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA RED CARRETERA FEDERAL LIBRE DE PEAJE Y CAUSAS DE LOS MISMOS, 1989-2010 (Accidentes)

Año Total de Accidentes

Conductor Part. % Vehículo Part. % Camino Part. % Otros1/ Part.

%

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

1989 50,834 n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a.









1998 56,319 46,873 83.2 4,472 7.9 2,236 4.0 2,738 4.9

1999 54,904 47,212 86.0 3,865 7.0 1,708 3.1 2,119 3.9

2000 54,353 47,015 86.5 3,859 7.1 1,305 2.4 2,174 4.0

2001 49,749 43,053 86.5 3,243 6.5 1,219 2.5 2,234 4.5

2002 37,462 31,873 85.1 2,746 7.3 1,075 2.9 1,768 4.7

2003 28,062 24,288 86.5 1,793 6.4 926 3.3 1,055 3.8

2004 28,295 24,911 88.0 1,825 6.5 676 2.4 883 3.1

2005 27,243 24,636 90.4 1,515 5.6 479 1.7 613 2.3

2006 25,765 23,101 89.7 1,337 5.2 636 2.4 691 2.7

2007 27,038 24,483 90.5 1,430 5.3 533 2.0 592 2.2

2008 26,136 23,698 90.7 1,456 5.6 452 1.7 530 2.0

20092/ 23,634 22,008 93.1 1,017 4.3 268 1.1 341 1.5

20102/ 22,276 21,207 95.2 718 3.2 323 1.5 28 0.1

Total 944,087 404,358 87.75/ 29,276 6.35/ 11,836 2.65/ 15,766 3.45/

TMCA (%) (3.9) (6.4)3/ n.a. (14.1)3 n.a. (14.9)3/ n.a. (31.7)3/ n.a.

Variación (%) (56.2) (54.8)4/ n.a. (83.9)4 n.a. (85.6)4/ n.a. (99.0)4/ n.a

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Servicios Técnicos, “Reportes de accidentes ocurridos en la red federal de carreteras libres de peaje”, 1989-2008.


1/ Se refieren a accidentes atribuibles a factores como: vehículo, peatón o pasajero, irrupción de ganado y agentes naturales como lluvia, nieve o granizo, niebla o humo y tolvanera, entre otros.

2/ Datos obtenidos del informe de la Cuenta Pública 2010, auditoría núm. 116 denominada “Operación de la Infraestructura del transporte”.

3/ La TMCA se calculó a partir de 1998.

4/ La variación porcentual se calculó a partir de 1998.

5/ La participación porcentual se calculó a partir del total de accidentes ocurridos en el periodo 1998-2010, esto es 461,236 accidentes.

n.d. No disponible.

n.a. No aplicable.



65

De 1989 a 2010, el número de accidentes ocurridos en la infraestructura de la red federal libre de peaje disminuyó 3.9% en promedio anual, al pasar de 50,834 a 22,276. En 2010, se redujeron en 56.2%, lo que significó poco más de la mitad de los registrados anualmente.

Se observa el comportamiento del total de los accidentes ocurridos en este subsistema en la gráfica siguiente:

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LAS CARRETERAS DE LA RED FEDERAL LIBRE DE PEAJE, 1989-2010 (Accidentes)

En esos años, los accidentes ocasionados por el conductor disminuyeron en 6.4% en promedio anual y representaron un decremento de 54.8%, al pasar de 46,873 en 1998 a 21,207 en 2010. Los accidentes ocasionados por el vehículo se redujeron en 14.1% promedio anual, lo que significó una disminución de 83.9%, al pasar de 4,472 a 718; por su parte, los accidentes provocados por el camino decrecieron 14.9% en promedio anual y disminuyeron en 85.6%, de 2,236 en 1998 a 323 en 2010. Los accidentes clasificados como otros (aquellos que se refieren a accidentes atribuibles a factores como peatón o pasajero, irrupción de ganado y agentes naturales como lluvia, nieve o granizo), se redujeron en 99.0%, a un promedio anual de 31.7%, al pasar de 2,738 a 28 en esos años.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Servicios Técnicos, “Reportes de accidentes

ocurridos en la red federal de carreteras libres de peaje”, 1989-2008.

NOTA: Los datos de 2009 y 2010 fueron obtenidos del informe de la Cuenta Pública 2010, auditoría núm. 116 denominada

“Operación de la Infraestructura del transporte”.


66

Las principales causas de los accidentes registradas durante el periodo 1998-2010 fueron por el conductor y por causas imputables a los vehículos, como se indica en la gráfica siguiente:

CAUSAS DE LOS ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA RED FEDERAL LIBRE DE PEAJE, 1998-2010 (Accidentes)

Los accidentes ocurridos por causas imputables al conductor representaron en total de 1998 a 2010 el 87.7% de accidentes, esto es 404,358, siendo la principal causa de siniestros en esta infraestructura. Este tipo de accidentes, conforme a la información proporcionada por la SCT, obedecieron fundamentalmente a velocidad excesiva, invasión de carril contrario, rebase indebido y por no respetar la señalización.

Se presentaron 29,276 accidentes a causa de los vehículos, el 6.3% del total, principalmente por llantas y frenos en mal estado y dirección y suspensión averiadas. Por lo que se refiere a los accidentes por causas atribuibles al camino, en el periodo 1998-2010 se acumularon 11,836 que representaron el 2.6% del total. Este tipo de siniestros se originaron por

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Servicios Técnicos, “Reportes de accidentes

ocurridos en la red federal de carreteras libres de peaje”, 1989-2008.

NOTA: Los datos de 2009 y 2010 fueron obtenidos del informe de la Cuenta Pública 2010, auditoría núm. 116 denominada

“Operación de la Infraestructura del transporte”.


67

desperfectos en el pavimento, objetos en el camino, así como pavimento mojado y resbaloso.

En el concepto de otros, ocurrieron 15,766, el 3.4% del total; las causas obedecieron a factores naturales como lluvia, nieve o niebla en el camino, principalmente. Se puede observar, que la menor causa de los accidentes ocurridos fue por las condiciones físicas de los caminos, lo que indica que los resultados de la política al respecto a partir de 1998 han sido positivos.

Para la evaluación de la identificación y atención de los puntos de conflicto se analizaron los resultados del Programa Nacional de Atención de Puntos de Conflicto, proporcionados por la SCT. En ese documento se presenta información relativa al periodo 1997-2011, ya que hasta esa fecha comenzó la implementación de ese programa. A continuación se expone la información de los puntos de conflicto de esta red:

PROGRAMA NACIONAL DE ATENCIÓN DE PUNTOS DE CONFLICTO, 1997-2011 (Puntos de conflicto)

Año Identificados Atendidos No atendidos Cumplimiento

(1) (2) (3)= (1) –(2) (4)= ((2/ 1) * 100)

1997 1,194 716 478 60.0

1998 520 198 322 38.1

1999 373 01/ 373 n.a.

2000 435 01/ 735 n.a.

2001 480 133 347 27.7

2002 387 52 335 13.4

2003 381 72 309 18.9

2004 398 116 282 29.1

2005 355 189 166 53.2

2006 227 98 129 43.2

2007 211 92 119 43.6

2008 210 44 166 21.0

2009 237 41 196 17.3

2010 259 48 211 18.5

2011 211 41 170 19.4

Total 5,878 1,840 4,038 31.3

TMCA (%) (11.6) (18.5) (7.1) FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Conservación

de Carreteras, “Programa Nacional de Atención de Puntos de Conflicto”, 1997-2011.


1/ En los años 1999 y 2000 se detuvo el Programa de Atención de Puntos de Conflicto por falta de recursos para llevarlo a cabo.

n.a. No aplicable.


68

Los puntos de conflicto identificados disminuyeron en 11.6% en promedio anual en el periodo, ya que en 1997 se identificaron 1,194 puntos en las carreteras de la red federal libre de peaje, y para 2011 se señalaron 211. Aun cuando disminuyeron sustancialmente, la cobertura de atención de los puntos de conflicto fue muy reducida e, incluso, mostró una tendencia decreciente en 18.5% en promedio anual. Por lo anterior, el porcentaje de cumplimiento de atención de los puntos de conflicto disminuyó durante el periodo 1997-2011, al pasar de 60.0% a 19.4%.

La tendencia decreciente tanto de los puntos de conflicto identificados como atendidos y no atendidos de 1997 a 2011, se ilustra en la gráfica siguiente:

PROGRAMA DE ATENCIÓN DE PUNTOS DE CONFLICTO, 1997-2011 (Puntos)

Entre las principales causas del decrecimiento en la identificación y atención de los puntos de conflicto el ente señaló la falta de los recursos requeridos, ya que en algunos sitios identificados, era necesario modificar el trazo de las carreteras.

• Red de carreteras de cuota

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Conservación de Carreteras, “Programa

Nacional de Atención de Puntos de Conflicto”, 1997-2011.


69

En lo que respecta a esta red, el organismo CAPUFE proporcionó información sobre los accidentes y los puntos de conflicto identificados y atendidos en las redes clasificadas como propias, red contratada y red FONADIN.

Respecto de los accidentes ocurridos en la red propia de CAPUFE, de 1997 a 2011 (periodo reportado por el organismo), se presentaron 39,649 accidentes. Este conjunto disminuyó en promedio 14.6% anual, lo que representó una reducción de 89.0%, al pasar de 3,649 a 403 accidentes en esos años, como se observa en la tabla siguiente:

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA RED PROPIA DE CAPUFE, 1997-2011 (Accidentes)

Año Total de

accidentes de la Red propia

Causas

Conductor Part. % Carreteras Part. % Otros1/ Part. %

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

1997 3,649 n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a.

1998 4,135 n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a.

1999 4,328 n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a.

2000 4,692 3,967 84.5 469 10.0 256 5.5

2001 5,984 5,028 84.0 504 8.4 452 7.6

2002 6,694 5,411 80.8 531 8.0 752 11.2

2003 3,151 2,522 80.0 383 12.2 246 7.8

2004 3,225 2,491 77.2 403 12.5 331 10.3

2005 554 375 67.7 76 13.7 103 18.6

2006 685 543 79.3 79 11.5 63 9.2

2007 710 545 76.8 114 16.0 51 7.2

2008 566 420 74.2 70 12.4 76 13.4

2009 453 337 74.4 50 11.0 66 14.6

2010 420 287 68.3 66 15.7 67 16.0

2011 403 296 73.4 55 13.7 52 12.9

Total 39,649 22,222 80.8 2/ 2,800 10.1 2/ 2,515 9.1 2/

TMCA (%) (14.6) (21.0)3/ n.a. (17.7) 3/ n.a. (13.5) 3/ n.a.

Variación (%) (89.0) (92.5)4/ n.a. (88.3) 4/ n.a. (79.7) 4/ n.a. FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, "Red Operada, Puntos Negros”, 1997-2011.


1/ Se refieren a accidentes atribuibles a factores como: vehículo, peatón o pasajero, irrupción de ganado y agentes naturales como lluvia, nieve o granizo, niebla o humo y tolvanera, entre otros.

2/ La participación porcentual se calculó a partir del total de accidentes ocurridos del año 2000 al 2011, los cuales sumaron 27,537.

3/ La TMCA se calculó a partir del año 2000.

4/ La variación porcentual se calculó a partir del año 2000.

n.d. No disponible.

n.a. No aplicable.


70

En lo que respecta a las causas de los accidentes, del 2000 a 2011 se registraron 22,222 eventos por causas imputables al conductor, el 80.8% del total de esos años. Este conjunto disminuyó en 92.5%, al pasar de 3,967 accidentes por dicha causa en el año 2000 a 296 en 2011. Por su parte, 2,800 accidentes fueron por las condiciones del camino (10.1%), cifra que disminuyó 88.3%, al pasar de 469 a 55. A la par, se registraron 2,515 accidentes (9.1%) por otras causas como factores del vehículo o meteorológicos: lluvia, nieve y neblina; eventos que decrecieron 79.7%, esto es, de 256 a 52.

A continuación se presentan los accidentes ocurridos en la red contratada a cargo de CAPUFE:

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA RED CONTRATADA A CARGO DE CAPUFE, 1998-2011 (Accidentes)

Año

Total de accidentes de

la red contratada

Causas

Conductor Part. % Carreteras Part. % Otros Part. %

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

1998 1,850 n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a.

1999 1,823 n.d. n.a. n.d. n.a. n.d. n.a.

2000 2,248 1,732 77.0 308 13.7 208 9.3

2001 2,520 1,935 76.8 339 13.4 246 9.8

2002 2,300 1,737 75.5 335 14.6 228 9.9

2003 1,862 1,273 68.4 353 19.0 236 12.6

2004 2,050 1,314 64.1 451 22.0 285 13.9

2005 1,781 1,187 66.7 271 15.2 323 18.1

2006 1,862 1,265 67.9 244 13.1 353 19.0

2007 2,241 1,553 69.3 328 14.6 360 16.1

2008 2,164 1,524 70.4 326 15.1 314 14.5

2009 1,975 1,307 66.2 316 16.0 352 17.8

2010 2,095 1,370 65.4 242 11.6 483 23.0

2011 2,178 1,587 72.9 183 8.4 408 18.7

Total 28,949 17,784 70.41/ 3,696 14.61/ 3,796 15.01/

TMCA (%) 1.3 (0.8)2/ n.a. (4.6)2/ n.a. 6.32/ n.a.

Variación (%) 17.7 (8.4)3/ n.a. (40.6)3/ n.a. 96.23/ n.a. FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, “Red Operada, Puntos Negros”, 1997-2011.


1/ La participación porcentual se calculo a partir del total de accidentes ocurridos del año 2000 al 2011, los cuales sumaron 25,276.

2/ La TMCA se calculó a partir del año 2000.

3/ La variación porcentual se calculó a partir del año 2000.

n.d. No disponible.

n.a. No aplicable.


71

En esta red se registraron 28,949 accidentes de 1998 a 2011, los cuales se incrementaron en 1.3% en promedio anual y reportaron un crecimiento de 17.7%, al pasar de 1,850 a 2,178 en esos años. Al contrario de la red operada por CAPUFE, el número de accidentes se incrementó en esta red aun cuando su longitud disminuyó en 46.8% en ese periodo (de 578.3 km a 307.8 km).

De 2000 a 2011 se presentaron 17,784 accidentes por causas del conductor, el 70.4% del total en estos años, y su ocurrencia decreció en 8.4% en el periodo, al pasar de 1,732 a 1,587; los accidentes ocurridos por causas imputables al estado físico de las carreteras sumaron 3,696 eventos, el 14.6% y disminuyeron en 40.6%, al pasar de 308 a 183; por último, 3,796 accidentes ocurrieron por otros factores, el 15.0%, y registraron un incremento de 96.2%, ya que en 1998 se reportaron 208 accidentes y a 2011 ocurrieron 408 siniestros por estas causas.

A continuación se presenta el número de accidentes registrados en la red del FONADIN, así como las causas de los mismos:

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA RED FONADIN, 2003-2011

(Accidentes)

Año Total de

accidentes de la red FONADIN

Causas

Conductor Part. % Carreteras Part. % Otros Part. %

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

2003 11,572 7,060 61.0 2,815 24.3 1,697 14.7

2004 12,585 7,688 61.1 2,734 21.7 2,163 17.2

2005 16,736 10,509 62.8 3,410 20.4 2,817 16.8

2006 19,601 12,291 62.7 3,817 19.5 3,493 17.8

2007 19,558 12,413 63.5 3,647 18.6 3,498 17.9

2008 18,150 11,942 65.8 2,622 14.4 3,586 19.8

2009 17,038 11,146 65.4 2,367 13.9 3,525 20.7

2010 16,667 11,078 66.5 2,132 12.8 3,457 20.7

2011 16,619 10,858 65.3 2,252 13.6 3,509 21.1

Total 148,526 94,985 64.0 25,796 17.4 27,745 18.6

TMCA % 4.6 5.5 n.a. (2.8) n.a. 9.5 n.a.

Variación % 43.6 53.8 n.a. (20.0) n.a. 106.8 n.a. FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, “Red Operada, Puntos Negros”, 1997-2011.


n.a. No aplicable.

Respecto de la red del FONADIN, antes FARAC, el organismo señaló que sólo contó con los reportes de los accidentes ocurridos en esta infraestructura a partir del año 2003, por lo que en el periodo 2003-2011 se reportaron un total de 148,526 accidentes, que registraron un aumento de 4.6% en promedio anual. Lo anterior significó al final del periodo un crecimiento de 43.6%, al pasar de 11,572 accidentes en 2003 a 16,619 en 2011. En estos


72

años, la red disminuyó en 0.99%, (de 3,721.5 km a 3,684.5 km), mientras que los accidentes aumentaron.

Del total de siniestros presentados, 94,985, el 64.0% del total, fueron por causas del conductor, lo que representó un crecimiento del 53.8%, al pasar de 7,060 a 10,858, y significó un aumento del 5.5% en promedio anual; por su parte, 25,796 accidentes, el 17.4% del total, fueron por las condiciones del camino; éstos disminuyeron en 2.8% en promedio anual y al finalizar el periodo reportaron un decremento de 20.0%, al pasar de 2,815 a 2,252. En lo que respecta a los accidentes ocurridos por otros factores, éstos representaron el 18.6% del total, que significó 27,745 siniestros, los cuales se incrementaron en 9.5% en promedio anual y presentaron un crecimiento de 106.8% al final del periodo, de 1,697 accidentes en 2003 a 3,509 en 2011.

De manera agregada, en el periodo 1997-2011, en las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE, se presentaron en total 217,124 accidentes, que se incrementaron en 12.6% en promedio anual y reportaron un crecimiento de 426.2%, al pasar de 3,649 accidentes en 1997 a 19,200 en 2011.

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA RED OPERADA POR CAPUFE, 1997-2011 (Accidentes)

FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, "Red Operada, Puntos Negros”, 1997-2011.


73

La red que más contribuyó con el incremento de estos accidentes fue la del FONADIN, ya que registró el 68.4% del total de accidentes, equivalente a 148,526 siniestros; en segundo lugar se posicionó la red propia de CAPUFE, que registró 39,649 accidentes, el 18.3% del total; y en tercer lugar la red contratada, con 28,949 accidentes, equivalentes al 13.3% del total.

En lo que respecta a las causas de los accidentes en esta infraestructura, en el periodo 2000-2011 se presentaron 134,991 accidentes a causa del conductor, el 67.0% del total de esos años; 34,056, el 16.9%, ocurrieron por otros factores ajenos al conductor y a las condiciones del camino como lluvia, nieve y ganado, entre otros; y 32,292 accidentes, el 16.1% del total, fueron por el estado físico de las carreteras, como se muestra en la gráfica siguiente:

CAUSAS DE LOS ACCIDENTES OCURRIDOS EN LAS CARRETERAS DE CUOTA A CARGO DE CAPUFE, 2000-2011 (Accidentes)

Para el análisis de los puntos de conflicto identificados y atendidos en la red de cuota a cargo de CAPUFE, se contó con información relativa al periodo 2006-2011. Los datos se presentan en el cuadro siguiente:

FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, "Red Operada, Puntos Negros”, 1997-2011.


74

PUNTOS DE CONFLICTO IDENTIFICADOS EN LAS CARRETERAS DE CUOTA A CARGO DE CAPUFE, 2006-2011

Año

Red propia Red contratada Red FONADIN

Identi-ficados Atendidos Cumpli-

miento % Identi-ficados Atendidos Cumpli-

miento % Identi-ficados Atendidos Cumpli-

miento %

(1) (2) (3)=(2)/(1)*100 (4) (5) (6)=(5)/(4)*

100 (7) (8) (9)=(8)/(7)*100

2006 12 n.d. n.a. 34 n.d. n.a. 410 n.d. n.d.

2007 8 n.d. n.a. 25 n.d. n.a. 279 n.d. n.d.

2008 13 0 0 53 n.d. n.a. 427 80 18.7

2009 8 0 0 56 n.d. n.a. 356 64 18.0

2010 6 0 0 59 n.d. n.a. 433 43 9.9

2011 4 0 0 68 n.d. n.a. 475 81 17.1

Total 51 0 0 295 n.d. n.a. 2,380 268 11.3

TMCA % (19.7) n.d n.a 14.9 n.d n.a 3.0 0.41/ n.a.

FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, “Reporte de Puntos Negros identificados“, 2006-2011.


1/ La TMCA se calculó a partir de 2008.

n.d. No disponible.

n.a. No aplicable.

CAPUFE señaló que no dispone de información respecto de los puntos de conflicto identificados en el periodo 1989-2005 de las redes a su cargo, ni cuenta en sus registros con información de los puntos de conflicto atendidos del periodo 2006-2011 en la red contratada.

En la información proporcionada se observó que, en la red propia, estos puntos disminuyeron en 19.7% en promedio anual en el periodo señalado, y que de 2008 a 2011 no se realizaron acciones para atender dichos puntos. Por su parte, en la red contratada, se incrementaron en 14.9% en promedio anual; mientras que en la red FONADIN, se incrementaron en 3.0% en promedio anual y se logró atender el 11.3% del total de puntos identificados en esa infraestructura.

Se presentan los puntos de conflicto identificados y atendidos del periodo proporcionado, en la gráfica siguiente:


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PUNTOS DE CONFLICTO DE LAS CARRETERAS DE CUOTA OPERADAS POR CAPUFE, 2006-2011

(Puntos)

En términos agregados en las redes a cargo de CAPUFE, se registraron 2,726 puntos de conflicto en el periodo 2006-2011. Estos sitios se incrementaron en 3.7% en promedio anual, al pasar de 456 sitios a 547 al final el periodo; los puntos de conflicto atendidos sumaron 268, lo que significó un cumplimiento de 9.8% en esos años y 2,458 puntos sin atender en el periodo.

Se concluye que las entidades responsables de integrar la información relativa a los accidentes y los puntos de conflicto del subsistema carretero no contaron con los registros completos del periodo 1989-2012. Lo anterior limita la evaluación para determinar si se ha cumplido con el objetivo establecido en la política pública de incrementar la seguridad del subsistema carretero.

Los datos analizados señalaron que en la red federal libre de peaje, durante el periodo 1989-2012 se cumplió el objetivo de reducir el número de accidentes para incrementar la seguridad de su infraestructura, en tanto que los accidentes en esta red disminuyeron en 3.5% en promedio anual, lo que significó un decremento de 56.2%, (de 50,834 a 22,276 accidentes), por lo que estos eventos se redujeron en la mitad en esos años. Asimismo, conforme a los registros proporcionados, el 87.7%, equivalente a 404,358 accidentes,

FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, “Reporte de Puntos Negros identificados“, 2006-

2011.


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ocurrieron por causas imputables al conductor y sólo el 2.6%, lo que significó 11,836 accidentes, por las condiciones del camino.

En cuanto a la infraestructura de las carreteras de cuota, no se contó con la información de todo el periodo de evaluación, por lo que no es posible determinar la evolución y el cumplimiento del objetivo durante el periodo 1989-2012. La información proporcionada señala que, de 1997 a 2011, en la red de cuota a cargo de CAPUFE, los accidentes se incrementaron en 12.6% en promedio anual, y reportaron un crecimiento de 426.2%; al pasar de 3,649 a 19,200 accidentes en esos años, de los cuales, 32,292 accidentes, el 16.0% del total, fueron ocasionados por las condiciones físicas del camino. Cabe señalar que a esta infraestructura se fueron anexando a lo largo de estos años tramos carreteros, por lo que también la longitud de estas carreteras se incrementó considerablemente.

En cuanto a la atención de puntos de conflicto, en la red federal libre de peaje, de 1997 a 2011 se atendieron el 31.3% del total de puntos detectados en esos años, equivalente a 1,840 sitios, y se dejaron sin atención 4,038, mientras que en las carreteras de la red de cuota se registró un cumplimiento de atención insuficiente y decreciente, al pasar de 18.7% en 2008 a 17.1% en 2011. Por lo anterior, aunque no es posible identificar la evolución y el cumplimiento respecto a la atención de los puntos de conflicto durante el periodo 1989-2012, se determina que durante los años de registro de la información analizada, no se cumplió con el objetivo planteado.


El objetivo de mejorar la gestión operativa del SNT establecido en los documentos de planeación del periodo 1989-2012, se definió en términos de adecuar la normativa y la estructura del sistema conforme al nuevo enfoque de apertura al sector privado para fortalecer su supervisión.

A continuación, se presentan los resultados obtenidos al respecto en el subsistema carretero durante el periodo 1989-2012.

e.1) Adecuar normativa y estructura para fortalecer la supervisión del sector privado

En el subsistema carretero, una de las primeras modificaciones normativas derivadas de la promulgación de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal se refirió a la modificación del decreto de creación de CAPUFE realizada en 1993, en la que se adicionaron disposiciones referentes a su estructura y facultades; destaca la reforma del artículo primero, como sigue:


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MODIFICACIONES AL DECRETO DE CREACIÓN DE CAPUFE DECRETO que crea el organismo público federal descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de ingresos y Servicios Conexos.

29 de junio de 1963

DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del organismo público federal descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.

24 de noviembre de 1993

ARTICULO 2o.— Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, tiene por objeto:

I.—Administrar los caminos y puentes federales de cuota que hasta la fecha ha venido explotando Caminos y Puentes Federales de Ingresos;

Articulo 1º. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, tiene por objeto:

I.- Administrar y explotar por sí o a través de terceros, mediante concesión otorgada en los términos de las disposiciones legales aplicables, los caminos y puentes federales que ha venido operando, así como los que en el futuro se construyan con cargo a su patrimonio o les sean entregados para tal objeto.

VII—Conservar, previa la aprobación de los correspondientes programas de obras e inversiones, bajo la vigilancia de la Secretaria de Obras Públicas y con sujeción a las especificaciones de ésta, los caminos, puentes y obras adicionales y de mejoramiento de tales vías.

II.-Llevar a cabo por sí o a través de terceros, la conservación, reconstrucción y mejoramiento de dichas vías con cargo a su patrimonio.

VII.-Promover y fomentar la participación de los particulares, bajo el régimen de concesión en la construcción y explotación de caminos y puentes federales, conforme a los lineamientos que emita la SCT.

XI. -Inspeccionar y operar en su caso las carreteras y puentes federales concesionados.

FUENTE: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Decretos de Creación de 1963 y 1993.

Las principales adecuaciones consistieron en modificar las atribuciones de CAPUFE, en el sentido del otorgamiento de concesiones, de la promoción de los particulares, así como de inspeccionar las carreteras federales concesionadas.

En marzo de 1994 se publicó en el DOF el Reglamento Interior de la SCT, que integró la nueva estructura organizacional de esta dependencia y las atribuciones de cada unidad administrativa en la conducción de la política de transportes. En este reglamento se precisó el cambio de denominación y creación de algunas unidades administrativas; en el subsistema carretero, las direcciones generales de Carreteras y de Conservación de Carreteras sustituyeron a la entonces denominada Dirección General de Construcción y Conservación de Obra Pública, con el fin de especificar y especializar sus funciones, descritas con detalle en el apartado II.2.

Un año más tarde, se publicó en el DOF un nuevo Reglamento Interior de la SCT que integró las Direcciones Generales de Servicios Técnicos y Desarrollo Carretero, con objeto de definir una unidad administrativa responsable de los procesos de concesionamiento. En el Manual de Organización de la Dirección General de Desarrollo Carretero se estableció como uno de sus principales objetivos la implementación de un sistema de gestión para la red de


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autopistas concesionadas, cuyas unidades administrativas y principales funciones en la supervisión de las concesiones se presentan con detalle en el Anexo 1.37/

En 1999 se reformaron y derogaron disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, referentes al Capítulo II, Jurisdicción y Competencia, con objeto de fortalecer las atribuciones de la SCT en su obligación de vigilar, verificar e inspeccionar que los caminos y puentes cumplan con los aspectos técnicos y normativos correspondientes. Desde su creación, en el artículo 15 de la Ley de Caminos Puentes y Autotransporte Federal se estableció, por su parte, que en los títulos de concesión habrían de establecerse las condiciones y obligaciones que los concesionarios deberían cumplir, dependiendo del esquema de concesión planteado, del tipo de obra o si se refiere a un tramo o un puente, así como de la naturaleza de las obligaciones de la concesión: técnicas, financieras, administrativas, operativas y/o legales.38/

En conjunto, estas reformas legales y administrativas señalan que, durante el periodo 1989-2012, se realizaron adecuaciones normativas y operativas para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado. Los principales preceptos establecidos al respecto durante el periodo se señalan en el cuadro siguiente:

37/ ANEXO 1. Áreas responsables y principales atribuciones en la supervisión de las concesiones otorgadas.

38/ Ver ANEXO 2. Obligaciones establecidas en los títulos de concesión otorgados para construir, operar y explotar las carreteras de altas especificaciones.


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MARCO LEGAL DE LA SUPERVISIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA CARRETERA CONCESIONADA, 1989-2012

Ley de Caminos Puentes y Autotransporte Federal

Capítulo II Jurisdicción y competencia Artículo 5o. Corresponden a la Secretaría, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la Administración Pública Federal las atribuciones siguientes: III. Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta Ley; vigilar su cumplimiento y resolver sobre su revocación o

terminación en su caso;

IV. Vigilar, verificar e inspeccionar que los caminos y puentes, así como los servicios de autotransporte y sus servicios

auxiliares, cumplan con los aspectos técnicos y normativos correspondientes.

Artículo 70. La Secretaría tendrá a su cargo la inspección, verificación y vigilancia de los caminos y puentes, en sus aspectos técnicos y normativos, para garantizar el cumplimiento de esta Ley y sus reglamentos. Para tal efecto, podrá requerir en cualquier tiempo a los concesionarios informes con los datos técnicos, administrativos, financieros y estadísticos, que permitan a la Secretaría conocer la forma de operar y explotar los caminos, y puentes. La Secretaría podrá comisionar a servidores públicos a su servicio, quienes, en su caso, impondrán las sanciones respectivas. Artículo 71. La Secretaría podrá realizar visitas de inspección, mediante servidores públicos comisionados que exhiban identificación vigente y orden de visita, en la que se especifiquen las disposiciones cuyo cumplimiento habrá de inspeccionarse. Los concesionarios están obligados a proporcionar a los servidores públicos comisionados por la Secretaría todos los datos o informes que les sean requeridos y permitir el acceso a sus instalaciones para cumplir su cometido conforme a la orden de visita emitida por la Secretaría. La información que proporcionen tendrá carácter confidencial.

Artículo 72. De toda visita de inspección se levantará acta debidamente circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la persona que haya atendido la visita o por el servidor público comisionado si aquélla se hubiere negado a designarlos.

Artículo 73.- En el acta que se levante con motivo de una visita de inspección se hará constar lo siguiente:

I. Hora, día, mes y año en que se practicó la visita;

II. Ubicación de las instalaciones del concesionario o permisionario donde se practicó la visita;

III. Nombre y firma del servidor público que realiza la inspección; IV. Nombre, domicilio y firma de las personas designadas como testigos;

V. Nombre y carácter o personalidad jurídica de la persona que atendió la visita de inspección;

VI. Objeto de la visita;

VII. Fecha de la orden de visita, así como los datos de identificación del servidor público que realiza la inspección; VIII. Declaración de la persona que atendió la visita o su negativa a permitirla; y

IX. Síntesis descriptiva sobre la visita, asentando los hechos, datos y omisiones derivados del objeto de la misma.

El visitado contará con un término de 10 días hábiles, a fin de que presente las pruebas y defensas que estime

conducentes, en el caso de alguna infracción a las disposiciones de la presente Ley. Con vista en ellas o a falta de su

presentación, la Secretaría dictará la resolución que corresponda.


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Reglamento Interior de la SCT

Artículo 10. Corresponde a los Titulares de Unidad y a los Directores Generales: V. Adoptar las medidas necesarias para la debida observancia de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones relacionadas con el funcionamiento y los servicios encomendados a la dirección general o unidad a su cargo; así como para prevenir incumplimientos y proponer la aplicación de las sanciones que procedan y, cuando resulte necesario recomendar se modifiquen las normas vigentes o se adopten nuevas, de conformidad con las disposiciones legales aplicables y, en su caso, con las Condiciones Generales de Trabajo.

Artículo 20. Corresponde a la Dirección General de Desarrollo Carretero:

X. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones que las leyes, reglamentos, títulos de concesión respectivos impongan a los concesionarios de caminos y puentes, o a sus obra auxiliares, y tramitar en su caso, los procedimientos para al modificación, revocación, rescate, terminación o suspensión;

XI. Verificar el estado financiero de los concesionarios de caminos y puentes en los términos establecidos en los títulos de concesión;

XIV. Verificar el estado físico de los caminos y puentes concesionados, emitir disposiciones relativas a su conservación, así como revisar propuestas de obras para ello.

Manual de Organización de la Dirección General de Desarrollo Carretero

Establece las funciones bajo las cuales, las unidades administrativas integrantes de esta Dirección General realizan sus atribuciones para realizar el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión. FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información de la Ley de Caminos, Puentes y

Autotransporte Federal; Reglamento Interior de la SCT; Dirección General de Desarrollo Carretero de la SCT.

Para cumplir con esta normativa, la Dirección General de Desarrollo Carretero señala que desarrolla de manera periódica actividades de supervisión. Conforme a esta entidad, los criterios para supervisar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión se identifican de acuerdo al esquema de otorgamiento de concesión, el estado de cada concesión y/o el tramo carretero concesionado.

En el caso de las concesiones otorgadas a BANOBRAS, CAPUFE, Gobiernos Estatales y particulares bajo los esquemas diseñados con anterioridad al rescate carretero, la supervisión se centra en verificar el cumplimiento de las obligaciones referentes al Programa Anual de Mantenimiento y Conservación. En este programa se establecen las metas y acciones de conservación que se darán a cada tramo carretero; la aplicación de tarifas de peaje; el estado físico del camino; la contratación de seguros; el pago de la contraprestación anual; la entrega de estados financieros auditados anuales y el reporte sobre los fondos de reserva o conservación, entre otros, de acuerdo con las solicitudes y visitas de inspección realizadas por la SCT.

Respecto de las concesiones otorgadas bajo los esquemas diseñados con posterioridad al rescate carretero, las acciones de supervisión se programan de acuerdo con el estado en que se encuentre cada proyecto concesionado (construcción, modernización u operación), así como con las obligaciones especificadas en cada título de concesión para cada etapa,


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adicionales a las obligaciones que se deben cumplir en cuanto a aspectos técnicos, financieros, administrativos, operativos y legales. 39/

El procedimiento de supervisión consiste en enviar mensualmente al Órgano Interno de Control en la SCT un informe sobre el estado que guardan los proyectos concesionados, en los que se detalla la situación actual de cada concesión, los aspectos más relevantes y las próximas acciones a seguir. En el Anexo 1, se señalan las responsabilidades de las unidades administrativas que participan en este proceso.

Pero debido a la diversidad de criterios de supervisión, no se elabora un plan maestro para el desarrollo de las actividades relativas, ni una base de datos sistematizada sobre los resultados, lo que en conjunto limita el fortalecimiento de la supervisión.

Adicionalmente, existe evidencia de que la Dirección General de Desarrollo Carretero no cuenta con un registro completo y adecuado para sustentar de manera expedita, el desarrollo de sus atribuciones de supervisión conforme a las disposiciones normativas aplicables.

En la revisión de la Cuenta Pública 2011, la AED realizó la auditoría núm. 251 “Regulación y Supervisión de la Operación de Carreteras de Altas Especificaciones” en la que se determinó, mediante una muestra, la revisión de 33 títulos de concesión vigentes correspondientes a los tramos carreteros para la operación de las carreteras de altas especificaciones.

Entre los resultados más relevantes se identificó que en 30 expedientes (el 90.9% del total de la muestra), no se dispuso de 85 documentos comprobatorios para justificar el cumplimiento de los compromisos establecidos a los operadores de las carreteras de cuota, lo que representó el 15.0% de las 565 obligaciones por atender.

De las concesiones otorgadas a FONADIN, BANOBRAS, CAPUFE, Gobiernos Estatales y Concesionarios privados, no se contó con los documentos de 25 de las 114 obligaciones que se debían atender en ese año, lo que significó que falta soporte documental del 21.9% del total. Destaca la falta de documentos sobre la constitución y utilización del fondo de reserva, contratación de seguros de protección de los usuarios, regulación de tarifas, estados financieros auditados, así como los programas de mantenimiento y conservación, que debieron localizarse en los expedientes.

Respecto de las concesiones otorgadas a privados, no se justificó la existencia de 56 de las 387 obligaciones que se debían atender en ese año, lo que significó que falta soporte documental del 14.5% del total. Principalmente, falta de documentos sobre informes de cumplimiento del plazo de terminación de la obra, fianza del 17.0% a la construcción de la obras, constitución y utilización del fondo de reserva, programa anual de operación, explotación y administración, así como el aviso de terminación de la obra.

39/ En el ANEXO 3 se señalan las concesiones, tramos, kilómetro y obligaciones de acuerdo al tipo de esquema vigentes a 2011.


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En relación con las concesiones otorgadas a privados con un contrato de prestación de servicios, no se dispuso de los documentos de 4 de las 64 obligaciones que se debían atender en ese año, lo que significó que falta soporte documental del 6.3% del total. Sobre todo la falta de documentos sobre los estados financieros auditados, términos y condiciones del contrato de depósito, de la constitución del Fondo de Conservación y Mantenimiento y las autorizaciones para la liberación del derecho de vía, que debieron localizarse en los expedientes. 40/

Por lo anterior, se determina que, aunque de 1989 a 2012 se realizaron adecuaciones al marco normativo y operativo del subsistema carretero para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado, éstas no fueron suficientes para cumplir dicho propósito, en tanto que la falta de un programa y un proceso de supervisión estandarizado, aunado a la insuficiencia de soportes documentales del desarrollo de las actividades relativas, limita el objetivo de fortalecer la supervisión.

Conclusiones

De 1989 a 2012, conforme a los preceptos establecidos por la política pública de transportes del periodo, se desarrollaron esquemas de inversión para fomentar la participación de los privados en la explotación, administración y operación del subsistema carretero.

La respuesta inicial fue positiva, ya que para 1994, se otorgaron 52 concesiones y el monto de inversión privada ejercida pasó de 368.5 millones de pesos en 1990 a 51,659.1 millones de pesos en 1994 (pesos a precios de 2011), mientras que la inversión pública durante esos mismos años pasó de 1,139.3 a 23,561.7 millones de pesos esos años.

Pero a partir de 1995, los esquemas desarrollados presentaron problemas para los concesionarios que derivaron en el denominado rescate carretero; en una reducción del número de concesiones otorgadas al sector privado; así como en la significativa reducción del capital privado destinado al desarrollo del subsistema. Aunque para 2004 la inversión privada mostró mejorías al ascender a una cantidad casi similar al capital público ejercido (19,666.6 y 20,790.6 millones de pesos, respectivamente), decreció durante los años siguientes, mientras que la participación del capital público ascendió progresivamente.

Por lo anterior, de 1989 a 2012, en los documentos de planeación se identificó como problema persistente la falta de los recursos necesarios para atender las necesidades de desarrollo de las carreteras del país y continuaron reestructurándose y adecuándose los esquemas de participación del sector privado.

El análisis de la evolución y el cumplimiento de los objetivos de la política pública durante el periodo 1989-2012 fue limitado, debido a la insuficiencia de registros oficiales completos y pertinentes. Con la información proporcionada por los entes responsables del subsistema se determinó que:

40/ En el ANEXO 4 se presenta el detalle de los resultados de la Auditoría núm. 251 “Regulación y Supervisión de la Operación de las Carreteras de Altas Especificaciones” practicada con motivo de la Cuenta Pública de 2011.


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• De 1989 a 2011, logró ampliarse la cobertura de las carreteras especialmente hacia las zonas de menor desarrollo del país.

• De 1996 a 2011, se lograron avances para incrementar las condiciones buenas y aceptables de la red federal de carreteras libres de peaje y disminuir, a la vez, la longitud de la red de condiciones deficientes; un comportamiento similar se registró durante el periodo 2007-2011 para las redes de cuota y de 2004 a 2011 para las carreteras alimentadoras, pero no se lograron las condiciones óptimas de la red de cuota necesarias para ofrecer servicios con calidad, conforme lo señalan los parámetros establecidos al respecto (relativos a un registro de infraestructura en condiciones óptimas del 100.0%).

• De 1989 a 2011, en la red federal libre de peaje se avanzó en el cumplimiento del objetivo de reducir el número de accidentes para incrementar la seguridad de su infraestructura. Pero de 1997 a 2011, en la red de cuota a cargo de CAPUFE, los accidentes se incrementaron.

• De 1997 a 2011, se implementó un programa de atención de puntos en conflicto; no obstante, su cobertura se disminuyó gradualmente tanto en la red federal libre de peaje como en las carreteras de cuota.

• De 1989 a 2011, se realizaron adecuaciones normativas y operativas para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado. Sin embargo, éstas no fueron suficientes para cumplir su propósito, debido a la falta de una planeación y un proceso de supervisión estandarizados, así como de un registro sistematizado que integre y sustente el desarrollo de las supervisiones efectivamente realizadas, lo que en conjunto limita el objetivo de fortalecer la supervisión. Asimismo, en lo que respecta a las carreteras alimentadoras y los caminos rurales la SCT no lleva a cabo las actividades de supervisión tanto de las obras como de la aplicación de los recursos correspondientes de acuerdo con lo establecido en los Convenios de coordinación para la descentralización de funciones.

III.3. Subsistema portuario


Con la promulgación de la Ley de Puertos de 1993, inició la apertura del subsistema portuario a la participación privada; tras la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994, dicha apertura presentó un mayor auge, al ser necesario incrementar en la inversión para desarrollar un sistema portuario competitivo a nivel mundial.

Ante la escasez de recursos públicos para atender los requerimientos del subsistema, se desarrolló un esquema de concesiones para incentivar la participación del capital privado. Este esquema correspondió a los considerandos siguientes:


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- La Secretaría podrá otorgar las concesiones hasta por un plazo de 50 años, considerando las características de los proyectos y los montos de inversión. Las concesiones podrán ser prorrogadas hasta por un plazo igual al señalado originalmente. Para tales efectos, el concesionario deberá presentar la solicitud correspondiente durante la última quinta parte del periodo original de vigencia y a más tardar un año antes de su conclusión. La Secretaría fijará los requisitos que deberán cumplirse;

- Las concesiones se otorgarán mediante licitación pública;

- La solicitud de expedición de convocatoria pública para la adjudicación de concesiones y contratos de cesión parcial de derechos de terminales de contenedores y carga general, podrán negarse, cuando se afecten las políticas y programas de desarrollo del puerto de que se trate o del sistema portuario nacional.

Bajo este esquema, el 1 de febrero de 1994 los puertos de Manzanillo, Chiapas y Veracruz fueron concesionados; posteriormente, 19 puertos adicionales fueron concesionados durante ese año. De 1996 a 1999, 32 puertos más fueron concesionados, mientras que de 2000 a 2010, esta cantidad ascendió a 11 puertos.41/

Para 2011, del total de los puertos habilitados (117 puertos), 71 pasaron al régimen de concesión, lo que representó el 60.7%.

Estas concesiones se conformaron, de acuerdo con la Ley de Puertos, en Administraciones Portuarias Integrales (API)42/, las cuales fueron definidas como Sociedades Mercantiles que, mediante concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de un conjunto de puertos, terminales e instalaciones, habrían de encargarse de la planeación, programación, operación y administración de los bienes y la prestación de los servicios respectivos.

En el apartado I.1 inciso b) del presente documento, se señalan las 26 API actualmente conformadas y los puertos concesionados correspondientes.

41/ Los puertos concesionados fueron los siguientes: Lázaro Cárdenas (06/05/1994); Progreso (06/05/1994); Ensenada (30/06/1994); Acapulco (30/06/1994); Chetumal (30/06/1994); Isla Cozumel (30/06/1994); Isla Mujeres (30/06/1994); Playa del Carmen (30/06/1994); Puerto Juárez (30/06/1994); Puerto Morelos (30/06/1994); Guaymas (30/06/1994); Altamira (30/06/1994); Tampico (30/06/1994); Puerto Vallarta (26/07/1994); Salina Cruz (26/07/1994); Mazatlán (26/07/1994); Topolobambo (26/07/1994); Coatzacoalcos (26/07/1994); Tuxpan (26/07/1994); Cayo Arcas (18/03/1996); Lerma (18/03/1996); Celestum (17/05/1996); Chabihau (17/05/1996); Chuburná (17/05/1996); Dzilam de Bravo (17/05/1996); El Cuyo (17/05/1996); Las Coloradas (17/05/1996); Río Lagartos (17/05/1996); San Felipe (17/05/1996); Sisa (17/05/1996); Telchac (17/05/1996); Yukalpetén (17/05/1996); Chiltepec (25/06/1996); Frontera (25/06/1996); Sánchez Magallanes (25/06/1996); Cabo San Lucas (10/04/1997); Isla San Marcos (19/05/1997); La Paz (19/05/1997); Pichilingue (19/05/1997); Puerto Escondido (19/05/1997); Punta Prieta (19/05/1997); San Carlos (19/05/1997); San Juan de la Costa (19/05/1997); Santa María (19/05/1997); Santa Rosalía (19/05/1997); Campeche (23/05/1997); Isla del Carmen (20/06/1997); Champotón (20/06/1997); Emiliano Zapata (20/06/1997); Isla Arena (20/06/1997); Isla Aguada (20/06/1997); Nuevo Campechito (20/06/1997); Sabancuy (20/06/1997); San Francisco (20/06/1997); Seybaplaya (20/06/1997); Dos Bocas (09/11/1999); Bahías de Huatulco (24/12/1999); Matamoros (24/08/2001); Punta Venado (10/02/2003); Loreto (22/11/2004); Nanchital (30/11/2006); El Sauzal (15/12/2006); Takuntah (23/05/2007); Alvarado (22/04/2008); Tlacotlalpan (22/04/2008); Costa Azul (16/06/2008); Pajaritos (08/10/2008); Zihuatanejo (26/10/2010).

42/ Una Administración Portuaria Integral (API) se compone por uno o más puertos y se integra por 9 consejeros (3 representantes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; 2 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; 1 del Gobierno Estatal; 1 del Gobierno Municipal; y 2 del sector privado.


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Conforme a la Dirección General de Fomento y Administración Portuaria, a la fecha, el esquema de concesiones no ha ocasionado problemas para el fomento de la participación del sector privado, en tanto que el porcentaje de puertos concesionados ascendió de 20.4% en el año 2000 (22 de un total de 108 puertos habilitados) a 60.7% en 2011 (71 de 117 puertos habilitados). Por lo anterior, no se han realizado modificaciones sustantivas al esquema de concesiones establecido en 1994.

Se concluye que, durante el periodo 1989-2012, el Gobierno Federal cumplió con los preceptos establecidos por la política pública de transportes, relativos a desarrollar esquemas de participación para el fomento a la inversión privada en el subsistema portuario, en tanto que las 26 API conformadas administran dos terceras partes (60.7%) de los puertos habilitados del país. Quedan pendientes de licitación 46 puertos, que representan el 39.3% del total.


Durante el periodo 1989-2012, se planteó como estrategia de la política de apertura del SNT incrementar la inversión privada para el desarrollo de los subsistemas, con objeto de distribuir los recursos públicos disponibles hacia la atención de áreas sociales prioritarias. En la modalidad portuaria, los resultados comenzaron a ser visibles a partir de 1995, tras la promulgación de la Ley de Puertos de 1993.

En 1994, la inversión pública fue 862.3 millones de pesos; un año más tarde, ascendió a 1,106.6 millones de pesos. No obstante, este último monto fue menor que la inversión privada registrada en 1995, equivalente a 3,576.3 millones de pesos, como se muestra en la tabla siguiente:


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De 1994 a 2000, la inversión pública se reportó por un monto de 10,200.1 millones de pesos; se incrementó en 132.5%, al pasar de 862.3 millones de pesos en 1994 a 2,005.0 en el año 2000, mientras que el crecimiento fue de 15.1% en promedio anual. La inversión privada, por su parte, fue durante esos años de 17,456.6 millones de pesos. Aunque fue significativa y mayor en comparación con la inversión pública, el capital privado disminuyó 3.1% en promedio anual y reportó una variación negativa de 14.6% al pasar de 3,576.3 millones en 1995 a 3,054.6 en el año 2000.

Durante los siguientes seis años, la inversión pública continuó con una tendencia a la alza. En total, el gobierno destinó 14,009.1 millones de pesos; la inversión pública creció 14.9% en promedio anual y se incrementó en 100.1% en el periodo, al pasar de 1,759.3 millones de pesos a 3,521.0 millones. La inversión privada, por su parte, se redujo significativamente, como se observa en la gráfica siguiente:




87



De 2001 a 2006, los recursos privados ascendieron a 38,542.7 millones de pesos y disminuyeron 10.1% en promedio, al pasar de 9,344.4 a 5,476.6 millones de pesos en esos años. A pesar de la reducción registrada, la inversión privada mantuvo registros mayores que la inversión pública. Esta tendencia se presentó hasta 2009, al registrarse una inversión pública de 4,609.7 millones de pesos y una inversión privada de 3,263.8 millones de pesos, como se observa en la gráfica siguiente:




88

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 2007-20121/


De 2007 a 2012, la inversión pública en total sumó 29,275.4 millones de pesos; creció en promedio anual 12.8% y se incrementó en 82.6%, de 2,944.9 millones a 5,378.4 millones. Los recursos privados por su parte, ascendieron a 24,158.3 millones de pesos; representaron una disminución de 30.1%, al pasar de 5,002.5 millones de pesos a 3,494.9, lo que significó una disminución de 6.9% en promedio anual. El incremento del capital público ejercido durante este sexenio se derivó del impulso por parte del Estado de la creación de infraestructura, con la puesta en marcha del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012.

En conclusión, durante el periodo 1995-2012 la evolución del curso de acción fue la esperada, ya que la inversión privada se incrementó substancialmente en conjunto con la inversión pública; la primera pasó de 3,576.3 millones de pesos en 1995 a 3,494.9 en 2012; mientras que la inversión pública pasó de 1,106.6 millones de pesos en 1994 a 5,378.4 millones de pesos en 2012. A la vez, con excepción del periodo 2009-2012, el capital privado ejercido para el desarrollo del subsistema portuario provino en su mayor parte de los particulares.



1/ Las cifras del año 2012 corresponden a cifras preliminares.


89


En los documentos de planeación del periodo 1989-2000, el objetivo de ampliar la cobertura del subsistema portuario se definió en términos de construcción de infraestructura. Su análisis se realiza conforme al número de puertos que se fueron incorporando al subsistema.

La evolución del subsistema portuario nacional durante el periodo de 1989-2012 presentó el comportamiento siguiente:

NÚMERO DE PUERTOS POR LITORAL, 1989-2000

Año Pacífico Golfo y Caribe Total

(1) (2) (3)=(1)+(2)

1989 31 26 57

2000 54 54 108

TMCA (%) 5.2 6.9 6.0

Variación (%) 74.2 107.7 89.5

FUENTE Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Puertos, “Sistema Portuario Mexicano”, 1989-2000.


De 1989 a 2000, el número de puertos aumentó de 57 a 108, lo que representó un crecimiento de 6.0% en promedio anual. En 1989, de los 57 puertos existentes, 31 se ubicaron en el litoral del Pacífico (54.4%); y 26 en el litoral del Golfo (45.6%). Para el 2000, los puertos aumentaron a 108, de los que 54 (50.0%) se situaron en el litoral del Pacífico; y 54 (50.0%) en el litoral del Golfo y Caribe.

Los puertos del litoral Pacífico tuvieron un incremento en promedio anual de 5.2%, y una variación de 63.6% en el periodo; en el litoral del Golfo el crecimiento promedio anual fue de 6.9%, y una variación de 107.7% en el periodo.

De 2000 a 2012, el número de puertos creció a un ritmo de 0.7% en promedio anual, lo que significó un crecimiento de 8.3%, al pasar de 108 a 117 puertos en esos años, como se observa en la tabla siguiente:


90

NÚMERO DE PUERTOS POR LITORAL, 2000-2012

Año Pacífico Golfo y Caribe Total

(1) (2) (3)=(1)+(2)

2000 54 54 108

2004 54 54 108

2005 54 54 108

2006 55 58 113

2007 56 58 114

2008 56 58 114

2009 57 59 116

2010 57 59 116

2011 58 59 117

2012 58 59 117

TMCA (%) 0.6 0.7 0.7

Variación (%) 7.4 9.3 8.3

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Estadística de bolsillo”, 2011.


Los puertos del Golfo representaron un crecimiento de 9.3%, al pasar de 54 a 59 en ese periodo, por lo que se incrementaron 0.7% en promedio anual. Asimismo, los puertos del Pacífico se incrementaron 0.6% en promedio anual, lo que significó un crecimiento de 7.4%, ya que en el año 2000 existían 54 puertos, y a 2012, se registraron 58.

En síntesis, durante el periodo 1989-2012, la SCT registró en el subsistema portuario un incremento de su infraestructura del 105.3%, al pasar de 57 puertos en 1989 a 117 en 2012. Las acciones de construcción para la habilitación de puertos se concentraron en el litoral del Golfo de México; los puertos registrados en dicha locación pasaron de 26 a 59, mientras que los puertos situados en el litoral del Pacífico pasaron de 31 a 58.

Se concluye que estos registros, correspondieron con el objetivo de la política pública de transportes, relativo a incrementar el número de puertos habilitados en el país, por medio de obras de construcción.


En los documentos de planeación del periodo 1989-2012, la modernización como objetivo de la política se definió en términos de mejorar la calidad e incrementar la seguridad de la infraestructura de los subsistemas de transporte. Enseguida, se presentan los resultados registrados al respecto en el subsistema portuario.


91


Para el análisis de este objetivo se considera el estado físico que presentó la infraestructura portuaria durante el periodo 1989-2012. El estado físico de los puertos se clasifica en tres categorías: a) estado físico bueno, cuando el área no requiere de trabajos de conservación; b) condiciones regulares, cuando se requiere mantenimiento menor, pero no impide la operación; y, c) estado físico malo, que impide la operación y requiere de trabajos de reconstrucción de la infraestructura.

La información referente a la evolución del estado físico de muelles y áreas operacionales43/ de los puertos del país del periodo 1989-2012, se solicitó mediante oficio a las direcciones generales de Fomento y Administración Portuaria (DGFAP) y de Puertos (DGP) de la SCT. Sin embargo, el ente señaló no contar con la totalidad de los registros.

De los 117 puertos existentes en el país, la SCT proporcionó información de 32, por lo que los resultados que se presentarán en este apartado, derivan de los registros del estado físico de los puertos que se indican en las tablas siguientes:

43/ Los muelles se definen como construcciones realizadas en la orilla del mar o de un río navegable, sirven para facilitar el embarque y desembarque de personas y mercancías, y para el amarre de las embarcaciones. Las áreas operacionales refieren a las instalaciones aduaneras, libramientos, edificios, puentes y paso a desnivel.

http://www.canalmar.com/para

http://www.canalmar.com/embarque

http://www.canalmar.com/embarque

http://www.canalmar.com/para

http://www.canalmar.com/amarre

http://www.canalmar.com/embarcaciones


92

CONDICIONES FÍSICAS EN MUELLES, 1989, 2000, 2011

Puertos API 1989 2000 2011

1 Altamira B B B

2 Acapulco B B B

3 Bahías de Huatulco N/D B B

4 Cabo San Lucas N/D B B

5 Coatzacoalcos N/D B B

6 Dos Bocas N/D R B

7 Ensenada B B B

8 Guaymas N/D B B

9 Lázaro Cárdenas B B B

10 Manzanillo B B B

11 Matamoros N/D N/D R

12 Mazatlán M M B

13 Progreso M M B

14 Puerto Chiapas B B B

16 Salina Cruz N/D B B

15 Puerto Vallarta N/D B B

17 Zihuatanejo N/D N/D R

18 Sistema Portuario Veracruzano N/D N/D M

19 Tampico B B B

20 Veracruz N/D N/D B

Puertos no concesionados

21 Campeche N/D R R

22 Chetumal N/D R R

23 Cozumel N/D R B

24 Juárez N/D B R

25 La Paz N/D B B

26 Loreto N/D N/D R

27 Morelos N/D R R

28 Mujeres N/D R B

29 Pichilingue N/D R B

30 Puerto Escondido N/D M R

31 San Carlos N/D M R

32 Santa Rosalía N/D M R FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Puertos y Dirección

General de Fomento y Administración Portuaria, “Reporte del Estado Físico en Muelles”, 1989, 2000 y 2011.

NOTA: B) Bueno. (R) Regular. (M) Malo. (N/D) No disponible.


93

CONDICIONES FÍSICAS EN ÁREAS OPERACIONALES, 1989, 2000, 2011

Puertos API 1989 2000 2011

1 Altamira B B B

2 Acapulco N/D B B

3 Bahías de Huatulco N/D R B

4 Cabo San Lucas N/D R B

5 Coatzacoalcos N/D B B

6 Dos Bocas N/D R B

7 Ensenada B R R

8 Guaymas N/D N/D N/D

9 Lázaro Cárdenas B B B

10 Manzanillo N/D B R

11 Matamoros N/D N/D M

12 Mazatlán R R B

13 Progreso M M B

14 Puerto Chiapas B B B

15 Salina Cruz B B B

16 Puerto Vallarta B B B

17 Zihuatanejo N/D N/D R

18 Sistema Portuario Veracruzano N/D N/D M

19 Tampico M R R

20 Veracruz N/D N/D N/D

Puertos no concesionados

21 Campeche N/D N/D R

22 Chetumal N/D B B

23 Cozumel N/D B B

24 Juárez N/D B B

25 La Paz N/D B B

26 Loreto N/D R B

27 Morelos N/D R R

28 Mujeres N/D B R

29 Pichilingue N/D R R

30 Puerto Escondido N/D R B

31 San Carlos N/D M R

32 Santa Rosalía N/D R B FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Puertos y Dirección General de

Fomento y Administración Portuaria, “Reporte del Estado Físico en Áreas Operacionales”, 1989, 2000 y 2011.

NOTA: (B) Bueno. (R) Regular. (M) Malo. (N/D) No disponible.


94

En 1989, conforme a los registros de la SCT, 7 puertos se encontraron en buenas condiciones; 2 se encontraban en malas condiciones de operación, y 23 puertos restantes que integraron la base de datos señalada, no se presentaron registros.

En cuanto a las áreas operacionales, 6 puertos (18.8%) registraron condiciones buenas; 1 (3.1%) condiciones regulares; y 2 (6.3%) condiciones malas. De los 23 puertos restantes no se presentaron registros.

Tras la apertura al sector privado, los cuadros muestran que para el año 2000, de los 20 puertos identificados como concesionados a API, 13 (65.0%) registraron muelles en condiciones buenas; 1 (5.0%) en condiciones regulares; 2 (10.0%) en condiciones malas; y en 4 (20.0%) no se tuvo registro.

En los 12 puertos identificados como no concesionados se registró que para el año 2000, 2 puertos (16.7%) presentaron muelles en condiciones buenas; 6 (50.0%) en condiciones regulares; 3 (25%) en malas condiciones; y de 1 (8.3%) no se presentó registro.

Con respecto a las áreas operacionales de los 20 puertos identificados como concesionados, 8 puertos (40.0%) registraron buenas condiciones; 6 (30.0%) condiciones regulares; 1 (5.0%) condiciones deficientes; y en 5 (25.0%) no se registró información durante ese año.

En los 12 puertos identificados como no concesionados, 5 puertos (41.7%) presentaron zonas operacionales en condiciones buenas; 5 (41.7%) en condiciones regulares; 1 (8.3%) en condiciones malas; y en 1 (8.3%) no se registró información.

En 2011, de los 20 puertos que pertenecen al esquema API, 17 (85.0%) registraron sus muelles en condiciones buenas; 2 (10.0%) en condiciones regulares; y 1 (5.0%) en condiciones deficientes. En cuanto a los 12 puertos no concesionados, 4 (33.3%) registraron buenas condiciones y 8 (66.7%) condiciones regulares.

En cuanto a las áreas operacionales, de los 20 puertos concesionados 12 (60.0%) registraron condiciones buenas en sus muelles; 4 (20.0%) condiciones regulares; 2 (10.0%) condiciones malas y en 2 (10.0%) no se tuvo registro.

De los 12 puertos no concesionados, 7 puertos (58.3%) registraron áreas operacionales en condiciones buenas; y 5 puertos (41.7%) en condiciones regulares.

De manera específica, esta información permite identificar que los muelles que en 1989 registraron condiciones físicas malas (Mazatlán y Progreso), registraron en 2011 condiciones físicas buenas, mientras que las dos áreas operacionales identificadas como en malas condiciones, Progreso y Tampico, presentaron en 2011 un registro bueno y regular, de manera respectiva.

En términos generales, la información proporcionada señala que, de 1989 a 2011, los puertos que cuentan con registros han presentado una tendencia hacia el mejoramiento de las condiciones físicas tanto de sus muelles como de las áreas operacionales.


95

Cabe señalar que, a raíz de la auditoría núm. 116 “Operación de la Infraestructura del Transporte” realizada por la ASF con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2010, se identificó que, en ese año, las condiciones físicas de los muelles en las API federales presentaron, en términos generales, buenas condiciones.

En el análisis se observó que 49.8 miles de metros de los muelles se encontraron en buenas condiciones de operación, equivalentes al 75.1% respecto de los 66.3 miles de metros que conformaron la longitud total de los muelles; 13.3 miles de metros se encontraron en condiciones regulares, equivalente al 20.1% del total; y 3.2 miles de metros se identificaron en mal estado, equivalentes al 4.8% de la longitud total de los muelles, como se señala en la tabla siguiente:

Respecto de las áreas operacionales de las API Federales, registraron una longitud de 229,004.7 miles de metros cuadrados en buenas condiciones de operación, lo que significó el 99.9% de la superficie total; una longitud de 262.9 miles de metros cuadrados en condiciones regulares, el 0.1% del total; y 3.6 miles de metros cuadrados en mal estado físico de operación, como se presenta a continuación:

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Fomento y Administración Portuaria,

“Reporte del Estado Físico en Muelles y Áreas Operacionales”, 2010.


96

Estos datos corresponden con los registros señalados por la SCT, así como con el objetivo de la política pública de transportes relativo a mejorar la calidad de la infraestructura del subsistema portuario. Pero no es posible determinar la evolución y cumplimiento de dicho objetivo durante el periodo 1989-2012, debido a que no se cuenta con la totalidad de los registros de las condiciones de la infraestructura de los puertos habilitados en el país en esos años.


Para el análisis de este objetivo se considera la tendencia del número de accidentes ocurridos en el subsistema portuario.

En esta modalidad, los accidentes ocurridos se registran como accidentes e incidentes. Se entiende por accidente a los sucesos en los que se causa la muerte o lesiones a personas o daños estructurales, y por incidentes a todo suceso que afecte o pueda afectar la seguridad de las operaciones pero que no llegue a ser un accidente.

La información necesaria para el estudio se solicitó a la SCT. Los datos proporcionados se señalan a continuación:

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Fomento y Administración Portuaria,

“Reporte del Estado Físico en Muelles y Áreas Operacionales”, 2010.


97

• Accidentes

Conforme a los registros de la SCT, durante el periodo 1990-2011, en total se han presentado 637 accidentes en los puertos habilitados del país; uno de ellos se registró en 2010 en el Puerto de Pichilingue, en Baja California, y los 636 restantes en los puertos integrados en las API federales en los años que se indican en la tabla siguiente:

ACCIDENTES OCURRIDOS EN EL SUBSISTEMA PORTUARIO MEXICANO, 1989-2011

Año

Accidentes API

Federales

Accidentes API

Estatales

Accidentes API

FONATUR

Accidentes en

Puertos no

concesionados

Total

accidentes

(1) (2) (3) (4) (5)=(1)+…+(4)

1989 n.d. 0 0 0 0 1990 0 0 0 0 0 1991 0 0 0 0 0 1992 0 0 0 0 0 1993 0 0 0 0 0 1994 1 0 0 0 1 1995 2 0 0 0 2 1996 2 0 0 0 2 1997 1 0 0 0 1 1998 1 0 0 0 1 1999 1 0 0 0 1 2000 2 0 0 0 2 2001 1 0 0 0 1 2002 4 0 0 0 4 2003 3 0 0 0 3 2004 3 0 0 0 3 2005 2 0 0 0 2 2006 3 0 0 0 3 2007 77 0 0 0 77 2008 87 0 0 0 87 2009 90 0 0 0 90 2010 139 1 0 0 140 2011 217 0 0 0 217 Total 636 1 0 0 637

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, “Reportes

de Accidentes en las APIS Federales”, 1989-2011.

Se observa que los accidentes registrados en la API Federales aumentaron, debido a que durante los primeros 12 años se registraron entre uno y dos accidentes; de 2002 a 2006 aumentaron entre tres y cuatro; y de 2007 a 2011, ascendieron de 77 a 217 accidentes. Aunque parte de la explicación del comportamiento de los datos proviene del incremento en el número de puertos concesionados, durante el último sexenio el número de puertos se ha mantenido casi constante; se identifica un crecimiento en el número de accidentes en los puertos mexicanos, equivalente a 181.8%, al pasar de 77 en 2007 a 217 en 2011. Se reportó un accidente en una API Estatal.


98

• Incidentes

Los registros de los incidentes ocurridos en el subsistema portuario nacional se señalan a continuación:

INCIDENTES OCURRIDOS EN EL SUBSISTEMA PORTUARIO MEXICANO, 1989-2011

Año

Incidentes

en Lázaro

Cárdenas

(API Federal)

Incidentes API

Federales

Incidentes API

Estatales

Incidentes

API FONATUR

Puertos no

concesionados Total incidentes

(1) (2) (3) (4) (5) (6)=(1)+…(5)

1989 n.d n.d 0 0 0 n.d. 1990 n.d n.d 0 0 0 n.d. 1991 n.d n.d 0 0 0 n.d. 1992 n.d n.d 0 0 0 n.d. 1993 n.d n.d 0 0 0 n.d. 1994 n.d 1 0 0 0 1 1995 n.d 1 4 0 0 5 1996 45 1 0 0 0 46 1997 41 1 0 0 0 42 1998 50 1 0 0 0 51 1999 9 1 0 0 0 10 2000 5 2 0 0 0 7 2001 6 2 0 0 0 8 2002 0 4 0 0 0 4 2003 8 3 5 0 0 16 2004 38 3 0 0 0 41 2005 77 4 4 0 0 85 2006 90 4 5 0 0 99 2007 68 4 1 0 0 73 2008 72 2 1 0 0 75 2009 62 12 4 0 0 78 2010 59 6 1 0 0 66 2011 62 6 1 0 0 69 Total 692 58 26 0 0 776

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Coordinación General de Puertos y Marina Mercante,

“Reportes de Accidentes en las APIS Federales”, 1989-2011.

n.d. No disponible.

Del total de incidentes registrados en el subsistema portuario, el 89.2% (692) se concentró en la API Federal Lázaro Cárdenas, el 7.5% (28) en las restantes 15 API Federales; y el 3.4% (26) en las API Estatales.

En términos agregados, en las API Federales ocurrieron 750 incidentes (96.6%) y en las API Estatales los restantes 26 (3.4%): 16 en la API de Baja California y 10 en la de Quintana Roo.


99

Independientemente de la causa, los datos proporcionados señalan que, en forma contraria al objetivo de incrementar la seguridad en el subsistema portuario de la política pública de transportes, el registro tanto de accidentes como de incidentes se ha incrementado durante los últimos años. No obstante, la falta de registros y de soporte documental no permite determinar la evolución y el cumplimiento del objetivo durante el periodo 1989-2012.



A continuación, se presentan los resultados obtenidos al respecto en el subsistema portuario durante el periodo 1989-2012.


En cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley de Puertos, la SCT con el fin de reforzar el papel rector del Estado ante la apertura del subsistema portuario a la participación privada, en julio de 1993, se creó la Unidad para la Coordinación de Puertos y Marina Mercante, con las atribuciones centrales de ejercer la autoridad marítima y portuaria y regular la operación y la prestación de los servicios. La estructura básica consideró la creación de la Unidad para la Coordinación de Puertos y Marina Mercante y la Dirección General de Puertos, cuyas atribuciones se indican en el apartado II.2.

El 19 de marzo de 1994 se publicó el Reglamento Interior de la SCT, en el que se determinó un nuevo arreglo organizacional con el que se crearon la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante y las direcciones generales de Puertos y de Capitanías, con las atribuciones de regular, coordinar y vigilar la descentralización y operación del sistema marítimo portuario.

En 1999, con objeto de reordenar las actividades del subsector marítimo portuario se llevó a cabo la redistribución de funciones en la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, y sus direcciones generales de Puertos y Marina Mercante y Capitanías, dando origen al cambio de nomenclatura para quedar como Dirección General de Desarrollo y Operación Portuaria.

En el año 2005 se modificó el Reglamento Interior de la SCT, por lo que la estructura orgánica del subsector marítimo quedó conformada con las unidades administrativas denominadas Coordinación General de Puertos y Marina Mercante; Dirección General de Puertos; Dirección General de Marina Mercante; y la Dirección General de Fomento y Administración Portuaria.

La Dirección General de Puertos es la principal responsable de verificar que las empresas concesionarias cumplan con sus programas de inversión y mantenimiento.


100

En conjunto, estas adecuaciones señalaron que, de 1989 a 2012, el Gobierno Federal se propuso fortalecer la supervisión de la participación de los privados, bajo el marco jurídico establecido al respecto, señalado en el cuadro siguiente:

MARCO LEGAL DE LA SUPERVISIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA PORTUARIA CONCESIONADA, 1994-2012

Ley de Puertos

Capítulo III Autoridad portuaria

Artículo 16. La autoridad en materia de puertos radica en el Ejecutivo Federal, quien la ejercerá por conducto de la Secretaría, a la que, sin perjuicio de las atribuciones de otras dependencias de la Administración Pública Federal, corresponderá:

II. Fomentar la participación de los sectores social y privado, así como de los gobiernos estatales y municipales, en la explotación de puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, así como impulsar la competitividad de los puertos mexicanos en sus instalaciones, servicios y tarifas, atendiendo a los intereses de la Nación;

IV. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta ley, así como verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación, renovación o revocación;

IX. Expedir las normas oficiales mexicanas en materia portuaria, verificando y certificando su cumplimiento, además de que vigilará que en los puertos mexicanos sujetos a una Administración Portuaria Integral, todo proceso de mejora, implementación de procedimientos de calidad o la prestación de los servicios, se ajusten a lo establecido a la presente ley, su Reglamento, a la Ley Federal Sobre Metrología y Normalización y a las normas oficiales mexicanas, en los casos en los que se traten aspectos previstos en las mismas;

X. Aplicar las sanciones establecidas en esta ley y sus reglamentos.

Artículo 17. En cada puerto habilitado existirá una capitanía de puerto, encargada de ejercer la autoridad portuaria, a la que corresponderá:

II. Vigilar que la navegación, atraque, permanencia de embarcaciones y los servicios de pilotaje y remolque en los puertos, se realicen en condiciones de seguridad, atendiendo a lo establecido en los criterios técnicos correspondientes;

III. Supervisar que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad, profundidad; señalamiento marítimo y de ayudas a la navegación.

Capítulo VIII Verificación

Artículo 63. Los concesionarios y permisionarios presentarán a la Secretaría los informes con los datos técnicos, financieros y estadísticos relativos al cumplimiento de sus obligaciones, en los términos establecidos en el título de concesión o en el permiso.

Artículo 64. La Secretaría verificará, en cualquier tiempo, en los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, el debido cumplimiento de las obligaciones que señalan esta ley, sus reglamentos, las concesiones o permisos y las normas oficiales mexicanas correspondientes.

La Secretaría realizará la verificación, por sí o a través de terceros, en los términos que dispone esta ley y, en lo no previsto, de acuerdo con lo establecido en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.


Artículo 10. Corresponde a los Titulares de Unidad y a los Directores Generales:

V. Adoptar las medidas necesarias para la debida observancia de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones relacionadas con el funcionamiento y los servicios encomendados a la dirección general o unidad a su cargo; así como para prevenir incumplimientos y proponer la aplicación de las sanciones que procedan y, cuando resulte necesario recomendar se modifiquen las normas vigentes o se adopten nuevas, de conformidad con las disposiciones legales aplicables y, en su caso, con las Condiciones Generales de Trabajo.

Artículo 27. Corresponde a la Dirección General de Puertos

V. Construir y supervisar obras en los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, que no hayan sido objeto de concesión o permiso, cuando así lo requiera el interés público;

VIII. Verificar que la construcción de obras que integran los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias se lleven a cabo conforme a las condiciones y características técnicas aplicables, así como autorizar su funcionamiento;

XVI. Vigilar, por sí o por conducto de los capitanes de puerto correspondientes, que el atraque y permanencia de embarcaciones en los puertos se realicen en condiciones de seguridad;

XVII. Supervisar, por sí o por conducto de los capitanes de puerto correspondientes, que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad y profundidad;

XX. Verificar el cumplimiento de las obligaciones que señalen las concesiones, permisos, autorizaciones, programas maestros de desarrollo portuario y demás disposiciones legales y administrativas aplicables en el ámbito de su competencia.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información de la Ley de Puertos y Reglamento Interior de la SCT.


101

Para cumplir con esta normativa, la Dirección General de Puertos desarrolló un proceso para supervisar la participación de los privados en el subsistema portuario, el cual consiste en revisar que las obras cuenten con autorización de la Dirección General de Puertos; su concordancia con los proyectos aprobados previamente por la dirección general; y el cumplimiento de seguros, fianzas, tarifas, y el resto de las disposiciones establecidas en los títulos de concesión.

Los criterios de la Dirección General de Puertos para determinar la estructura por verificar en el caso de las obras son: a) el programa de verificación autorizado por la dirección general; y, b) las que en la práctica de la verificación estimen conveniente los inspectores.

Cuando se detectan irregularidades, entendidas como incumplimientos a las obligaciones establecidas en los títulos de concesión, se inicia el proceso administrativo correspondiente, que puede ser de sanción, demolición o revocación del título de concesión. Las irregularidades se registran en un acta de verificación que se levante con motivo de la práctica de la inspección, y en un archivo Excel que forma parte del acta.

Sin embargo, esta información no se registra en una base de datos para su sistematización, y su utilidad para el desarrollo de un plan maestro de supervisión es limitada, en tanto ello depende del criterio de relevancia que los funcionarios supervisores le otorguen al finalizar la supervisión. Adicionalmente, no se cuenta con un registro documental que permita conocer el estado de atención en que se encuentran las irregularidades detectadas.

Por lo anterior, se determina que, aunque de 1989 a 2012 se realizaron adecuaciones al marco normativo y operativo del subsistema portuario para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado, éstas no fueron suficientes para cumplir dicho propósito, debido a que la falta de un programa y un proceso de supervisión estandarizado, aunado a la insuficiencia de soportes documentales del desarrollo de las actividades relativas, limita el objetivo de fortalecer la supervisión.

Conclusiones

De 1989 a 2012, conforme a los preceptos establecidos por la política pública de transportes, para el desarrollo del subsistema portuario se desarrolló un esquema de participación denominado Administración Portuaria Integral (API), que permitió integrar a los sectores social y privado, y sumar con ello la inversión privada a la inversión pública ejercida en el subsistema.

En este periodo, 71 de los 117 puertos del país (60.7%) funcionaron por medio de la figura de las API, lo que denotó un impacto positivo de la estrategia de inclusión de la iniciativa privada en el desarrollo del subsistema portuario. Asimismo, se identificó que, de 1995 (año en que inició la apertura de este subsistema) a 2008, los montos de inversión privada superaron los montos totales de inversión pública ejercida anualmente; lo que correspondió con la estrategia planteada por la política pública de transportes del periodo 1989-2012, relativa a incrementar la participación de la inversión privada, con objeto de distribuir los recursos públicos disponibles hacia la atención de áreas sociales prioritarias.


102

El análisis de la evolución y el cumplimiento de los objetivos de la política pública en el subsistema portuario, durante el periodo 1989-2012 fue limitado, debido a la insuficiencia de registros oficiales completos y pertinentes. Con la información proporcionada por los entes responsables del subsistema se determinó que:

• De 1989 a 2011, se incrementó la infraestructura del subsistema portuario, al pasar de 57 puertos en 1989 a 117 en 2012, lo que representó un crecimiento en promedio anual del 3.2%.

• En 9 de 32 puertos (28.1%) de los que se contaron registros, las condiciones físicas de los muelles presentaron mejoría; 1 pasó de condiciones buenas a regulares (3.2%); 17 permanecieron con las mismas condiciones (53.1%); y de 5 (15.6%) no se pudo determinar modificación. En cuanto a las condiciones de las áreas operacionales, 9 presentaron mejoría (28.1%); 2 (6.3%) pasaron de condiciones buenas a regulares; 15 (46.9%) no presentaron modificaciones; y de 6 (18.7%) no se pudo determinar modificación. Pero esta información no permitió determinar la evolución y el cumplimiento del objetivo de mejorar la calidad de la infraestructura del subsistema portuario.

• Los accidentes e incidentes mostraron una tendencia creciente al pasar de 0 accidentes e incidentes en 1990, a 217 accidentes y 69 incidentes en 2011, de acuerdo con los reportes proporcionados. No obstante, la falta de registros y de soporte documental, no permite determinar la evolución y el cumplimiento del objetivo durante el periodo 1989-2012.

• De 1989 a 2011, se realizaron adecuaciones normativas y operativas para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado. Sin embargo, éstas no fueron suficientes para cumplir su propósito, debido a la falta de un programa y un proceso de supervisión estandarizado, así como a la insuficiencia de soportes documentales del desarrollo de las actividades relativas.

III.4. Subsistema aeroportuario


De 1990 a 1995, ante el incremento de los flujos de comercio nacional e internacional y un crecimiento acelerado en el transporte de pasajeros, surgió la necesidad de ampliar y modernizar la infraestructura aeroportuaria. Pero la crisis económica impidió al Gobierno Federal canalizar los recursos suficientes para impulsar esta infraestructura. En consecuencia, en 1995 se promulgó la Ley de Aeropuertos con el propósito de impulsar la reestructuración del subsector aeroportuario mediante la participación de la inversión de los particulares.

En la exposición de motivos se planteó que se requería modificar el marco legal para regular la concurrencia de los particulares en la construcción y administración de aeropuertos; promover el desarrollo de un sistema aeroportuario seguro, suficiente y moderno, que permitiera su rentabilidad económica y mejorara la calidad operativa de sus servicios;


103

otorgar certidumbre al inversionista creando reglas claras de participación; así como otorgar concesiones para la administración, operación, explotación y construcción de aeropuertos.

Como resultado, el Gobierno Federal creó en 1996 el Comité de Reestructuración del Subsector Aéreo y la Comisión Intersecretarial para el Otorgamiento de Concesiones y Permisos, para emitir su opinión sobre este aspecto y valorar a los inversionistas interesados.

En 1998 se emitieron los Lineamientos Generales para la Apertura a la Inversión Privada en el Sistema Aeroportuario Mexicano con los propósitos siguientes:

- Promover un proceso de apertura a la inversión equitativo, objetivo, transparente y expedito.

- Propiciar la participación de inversionistas y operadores de calidad, capacidad y solvencia técnica, operativa, administrativa y financiera.

- Respetar los derechos de los trabajadores conforme a las leyes aplicables.

- Asegurar las mejores condiciones para el Estado en cuanto a precio, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Bajo esos ordenamientos, la participación privada se promovió en el subsistema aeroportuario por medio de esquemas de coinversión, en los que se establecieron los preceptos siguientes:

- La SCT puede otorgar concesiones mediante licitación, a excepción de las entidades de la administración pública federal, a las cuales se les podrá otorgar sin necesidad de sujetarse a licitación pública;

- Se otorgarán hasta por un plazo de 50 años y podrán ser prorrogadas en una o varias ocasiones;

- La inversión extranjera podrá participar hasta el 49.0% en el capital de las sociedades concesionarias o permisionarias de aeródromos de servicio público;

- Las concesiones se terminan por vencimiento del plazo establecido, revocación, rescate, desaparición del objeto, disolución, liquidación o quiebra;

- Los concesionarios de servicio de transporte aéreo, sus controladoras, subsidiarias, filiales, sólo podrán suscribir hasta el cinco por ciento de las acciones ordinarias del capital social de una sociedad mercantil concesionaria de un aeropuerto o de su controladora;

- Se deberá elaborar un programa maestro de desarrollo, revisable cada cinco años con base en políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario y su interrelación con otros modos de transportes.


104

Como parte del esquema de concesiones diseñado, se evaluaron diversas alternativas de agrupamiento de aeropuertos para su licitación. Como resultado, se eligió la distribución de aeropuertos en cuatro grupos regionales: Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM); Sureste (ASUR), con 9 aeropuertos; Pacífico, (GAP), con 12 aeropuertos; y Centro Norte (OMA), con 13 aeropuertos.

De acuerdo con la SCT, esta alternativa se eligió por ser la que mejor satisfacía los objetivos y criterios del proceso de apertura a la inversión; conciliaba los intereses de los usuarios; y cumplía con las expectativas del mercado. Cada grupo sería lo suficientemente atractivo para incentivar el interés de inversionistas potenciales, al cumplir con una adecuada proporción de pasajeros internacionales, nacionales e ingresos que representarían un potencial para el desarrollo de actividades comerciales.

El esquema de concesionamiento consideraba, en una primera etapa, la licitación de un 15.0% de las acciones representativas del capital social de cada grupo aeroportuario a un socio estratégico y, posteriormente, en una segunda etapa, la colocación del resto de las acciones representativas del capital de cada grupo en los mercados de valores.

El grupo aeroportuario del Sureste se constituyó el 1° de abril de 1998; los de Centro-Norte y Pacífico, el 28 de mayo de 1998; y el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México se desincorporó de la red de ASA el 1 de noviembre de 1998.

Durante los años siguientes, el esquema de participación público privado consistió, como en los anteriores, en otorgar concesiones y permisos, así como autorización a sociedades mercantiles concesionarias para administrar, operar, explotar y construir aeropuertos. Sin embargo, dado que los principales aeropuertos del país habían sido concesionados, a partir del año 2000 la respuesta se tornó lenta.

En conclusión, por medio del esquema de participación público-privado planteado durante el periodo 1989-2012, se integraron los cuatro grupos concesionarios de los aeropuertos nacionales actualmente consolidados. Los resultados fueron positivos para este curso de acción, ya que la operación de los principales aeropuertos del país pasó a formar parte de las sociedades mercantiles concesionarias.


Durante el periodo 1989-2012, se planteó como estrategia de la política de apertura del SNT incrementar la inversión privada para el desarrollo de los subsistemas, con objeto de distribuir los recursos públicos disponibles hacia la atención de áreas sociales prioritarias. En la modalidad aeroportuaria, la estrategia se implementó a partir de 1995, tras la promulgación de la Ley de Aeropuertos.

La inversión privada para el desarrollo aeroportuario comenzó a registrarse a partir de 1999, una vez que fueron constituidos los cuatro grupos aeroportuarios, como se observa en la gráfica siguiente:


105


FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Planeación, “Inversión Pública y Privada en la Infraestructura del Transporte”, 1995-2000.

La estrategia fue positiva, en tanto de 1999 a 2000, la inversión privada superó a la pública. Se observa que de 1995 a 2000, la inversión pública sumó 12,784.7 millones de pesos, pero disminuyó en 12.3%, al pasar de 723.5 millones en 1995 a 634.4 millones en el año 2000, lo que significó una reducción de 2.6% en promedio anual. Por su parte, la inversión privada fue de 2,559.2 millones y pasó de 218.1 en 1999 a 2,341.1 millones de pesos en el año 2000.

La tendencia continuó hasta 2004, cuando la inversión pública registró una cantidad mayor que la privada, como se observa en la gráfica siguiente:


106



FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Planeación, “Inversión Pública y Privada en la Infraestructura del Transporte”, 2001-2006.

En esos años, los recursos públicos ascendieron a 18,879.9 millones de pesos; crecieron en 34.1% promedio anual, lo que representó un incremento de 333.0%, al pasar de 957.0 millones en 2001 a 4,143.5 millones en 2006. Lo anterior se debió a la significativa inversión que ASA destinó para ampliar y remodelar los aeropuertos de Campeche y Uruapan; avanzar en la construcción de la plataforma de aviación en Ciudad del Carmen; sustituir equipo para elevar los niveles de respuesta en la atención de accidentes aéreos; así como instalar circuitos cerrados de televisión y control de acceso en algunos aeropuertos.

La inversión privada por su parte, fue de 8,119.7 millones de pesos de 2001 a 2006 y se incrementó en 43.9%, de 1,326.5 a 1,909.3 millones de pesos. Aunque esta inversión también creció, lo hizo en 7.6% promedio anual.

De 2007 a 2012, con la puesta en marcha del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, las inversiones ejercidas registraron lo siguiente:


107

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 2007-20121/ (Millones de pesos a precios de 2011)

FUENTE: Dirección General de Planeación de la SCT, “Inversión Pública y Privada en la Infraestructura del Transporte”,

2007-2012. 1/ Las cifras del año 2012 corresponden a cifras preliminares.

Durante este periodo, la inversión pública ha sumado 11,818.8 millones de pesos, mientras que la privada 13,678.8 millones. Los recursos públicos se han incrementado en 36.7%, al pasar de 1,162.0 millones de pesos a 1,588.5 millones y crecieron 6.5% en promedio anual. Mientras tanto, los recursos de los particulares pasaron de 2,312.2 millones en 2007 a 2,005.3 en el primer semestre de 2012, por lo que disminuyó en 13.3%, que significó una reducción de 2.8% en promedio anual.

En conclusión, durante el periodo 1995-2012 las acciones destinadas al incremento de la inversión privada presentaron resultados positivos, al pasar de 218.1 millones de pesos en 1999 a 2,005.3 millones de pesos en 2012. La inversión pública, por su parte, también mostró un incremento, al pasar de 723.5 millones de pesos en 1995 a 1,588.5 millones de pesos en 2012. El porcentaje de participación público y privado ha presentado fluctuaciones: durante los años 1999, 2004 a 2006, 2008 y 2010, la inversión pública fue mayor que la privada.


108

Lo anterior indica que, en términos generales, la estrategia de la política pública en este modo de transporte ha correspondido con los preceptos establecidos al respecto por la política pública, relativos al incremento de la inversión privada para destinar los recursos públicos hacia aspectos de atención prioritaria.


En los documentos de planeación del periodo 1989-2012, el objetivo de ampliar la cobertura del subsistema aeroportuario se definió en términos de construcción de la infraestructura. Su análisis se realizó conforme al número de aeropuertos que se fueron incorporando al subsistema, así como su evolución durante el periodo.

Conforme a las estadísticas aeroportuarias de la SCT, de 1989 a 2011, el número de aeropuertos existentes en el país pasó de 72 a 76. De los aeropuertos existentes en 1989, 32, el 44.4% se registraron como internacionales y 40, el 55.6%, como nacionales; para 2011, la proporción fue de 64 con servicio internacional y 12 con servicio nacional, como se indica en la tabla siguiente:


109

EVOLUCIÓN DEL SUBSISTEMA AEROPORTUARIO DEL PAÍS, 1989-2011

Año Internacionales Nacionales Total

(1) (2) (3)=(1)+(2)

1989 32 40 72

1990 42 40 82

1991 42 40 82

1992 42 40 82

1993 42 40 82

1994 42 40 82

1995 50 33 83

1996 53 30 83

1997 54 29 83

1998 55 29 84

1999 55 29 84

2000 57 28 85

2001 57 28 85

2002 57 28 85

2003 56 29 85

2004 56 29 85

2005 56 29 85

2006 59 26 85

2007 59 26 85

2008 60 25 85

2009 63 22 85

20101/ 64 12 76

2011 64 12 76

Variación (%) 100 (70) 5.6

TMCA (%) 3.2 (5.3) 0.2 FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Geografía, “Anuario Estadísticos de los Estados Unidos

Mexicanos”, 2010. Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Estadística de Bolsillo”, 2011.

1/ A partir de este año se dejan de reportar los aeropuertos a cargo de SEMAR y SEDENA, en los cuales ya no se realizan operaciones áreas civiles; por lo que se dejaron de reportar los de uso particular.

TMCA Tasa Media de Crecimiento Anual.

Cabe señalar que, de los años de 1989 a 2009, la información registrada considera tanto los aeropuertos comerciales, como las bases aéreas del Estado pertenecientes a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría de Marina (SEMAR), en los cuales no se realizan operaciones comerciales/civiles. A partir de 2010, dejaron de contabilizarse los aeropuertos a cargo de estas dependencias, razón por la cual el número total de aeropuertos se reduce de 85 en 2001 a 76 en 2010.


110

De 1989 a 2011, los aeropuertos internacionales se incrementaron en 100.0%, al pasar de 32 a 64 aeropuertos, con un crecimiento de 3.2% en promedio anual. Los aeropuertos nacionales decrecieron en 5.3% promedio anual y disminuyeron en 70.0%, de 40 a 12 en ese periodo. Esta situación obedeció a que algunos aeropuertos nacionales se modernizaron, ampliaron y pasaron a formar parte de los internacionales, como lo fue el caso de los aeropuertos de Morelos y Tepic; asimismo, a que algunos aeropuertos se desincorporaron o se dieron de baja, como los casos de los aeropuertos de Jalisco y Nuevo León.

La evolución del subsistema aeroportuario nacional durante el periodo de 1989 a 2012, en relación con los aeropuertos que tenía a su cargo ASA; los años en que se desincorporaron para integrarse a la infraestructura concesionada; las dependencias o entidades que estaban a cargo de los mismos; así como los estados de la República en los cuales se encuentran, se presentan en el cuadro siguiente:


111

EVOLUCIÓN DEL SISTEMA AEROPORTUARIO NACIONAL DE ASA, 1989 A 2012

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Evolución del Sistema Aeroportuario Nacional”, 1989-2012.

1/ Corresponde al total de aeropuertos que a 2012 están a cargo de ASA.


112

Como se observa en la tabla, en 1989, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) tenía a su cargo 58 aeropuertos; en 1998, 35 de esos aeropuertos se desincorporaron para formar parte de los cuatro grupos concesionarios: Grupo Aeroportuario Centro Norte, Grupo Aeroportuario del Pacífico, Grupo Aeroportuario del Sureste y el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, y el Aeropuerto de Tlaxcala, a cargo del Gobierno del Estado desde 1997. En 2006, se desincorporaron de la red de ASA los aeropuertos Tuxtla Gutiérrez para pasar a cargo del Gobierno del Estado de Chiapas y el de Toluca, para formar parte de la Administradora Mexiquense del Aeropuerto Internacional de Toluca.

En 1989, el aeropuerto de Puebla estaba a cargo de ASA; en el 2000, pasó a formar parte de la operadora estatal de aeropuertos; en 2010 se volvió a incorporar a la red de ASA.

El aeropuerto de Querétaro estuvo incorporado a la red de ASA durante 15 años, pero en 2004, se incorporó a la empresa Aeropuerto Intercontinental de Querétaro S.A. de C.V. que hasta este momento sigue a su cargo.

En razón de estas reestructuraciones, actualmente ASA cuenta con un total de 19 aeropuertos y 35 están a cargo de los cuatro grupos concesionarios.

Se concluye que, durante el periodo analizado, el total de los aeropuertos del país se incrementó en 5.6%, al pasar de 72 en 1989 a 76 en 2011, lo que representó un ritmo de crecimiento de 0.2% en promedio anual; y corresponde con el objetivo de la política pública de transportes, relativo a incrementar la infraestructura del subsistema portuario.




Para el análisis de este objetivo, se consideraron las condiciones del estado físico de las áreas operacionales de los aeropuertos, las cuales se evalúan por medio de dos indicadores: índice de perfil y coeficiente de fricción.

La información relativa se solicitó mediante oficio al organismo Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) y a la Dirección General de Aeronáutica Civil de la SCT (DGAC), áreas responsables de los aeropuertos no concesionados y concesionados, respectivamente. ASA proporcionó los datos correspondientes al periodo 1989-2012; la DGAC sólo presentó los datos de 2010 y 2011, ya que no dispuso de la información de los años anteriores.

La DGAC informó que no cuenta con una normativa ni con procesos establecidos que indiquen la realización del estudio de estos indicadores de manera recurrente o anual, por lo que éstos son evaluados considerando los resultados de las inspecciones físicas realizadas por el ente: si se observa que alguna pista o tramo requiere de conservación o mantenimiento, se procede a diagnosticar.


113

Los resultados del análisis de la información proporcionada se señalan a continuación.

• Índice de Perfil de las pistas de los aeropuertos

El índice de perfil mide las irregularidades de la superficie de rodamiento de las pistas. Se establece como parámetro que los resultados obtenidos sean menores de 30 puntos para que la superficie sea considerada en condiciones buenas; mayor de este parámetro se consideran deficientes.

Conforme a la SCT, el hecho de que en alguna pista de los aeropuertos se obtengan resultados fuera del rango de los parámetros establecidos no indica que la infraestructura se encuentre en condiciones inoperables, sino que no se encuentra en las mejores condiciones posibles, por lo que se requieren trabajos de conservación o mejoramiento.

Los datos proporcionados por ASA respecto al índice de perfil de los aeropuertos no concesionados durante el periodo 1989-2012 fueron los siguientes:


114

ÍNDICE DE PERFIL DE LAS PISTAS DE LOS AEROPUERTOS DE

AEROPUERTOS Y SERVICIOS AUXILIARES, 1989-2012

Año No. de aeropuertos Resultado del

Índice de Perfil (promedio)

Condiciones físicas de las pistas Menor de 30= Buenas

Mayor de 30= Deficientes

1989 58 26.8 Buenas

1990 58 30.44 Deficientes















2005 20 24.13 Buenas

2006 18 22.54 Buenas

2007 18 23.55 Buenas

2008 18 24.21 Buenas

2009 18 24.05 Buenas

2010 15 23.47 Buenas

2011 19 22.37 Buenas

2012 19 21.19 Buenas

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Índice de perfil de las pistas de los aeropuertos concesionados”, 1989-2012.

En 1989, Aeropuertos y Servicios Auxiliares contó con un total de 58 aeropuertos, los cuales registraron sus pistas en buenas condiciones al obtener, en promedio, un índice de perfil de 26.8 puntos. En 1990, la calidad de las pistas bajó, al registrar un resultado promedio de 30.44 puntos, con la misma cantidad de aeropuertos que el año anterior, lo que significó que las condiciones que presentaban eran deficientes; sin embargo, este resultado se mantuvo durante 14 años.

En 2005, la calidad de las pistas de los 20 aeropuertos operados por el organismo se recuperó al obtener un índice de 24.13 puntos; a partir de entonces, el índice registró, en promedio, buenas condiciones en el estado de sus pistas.


115

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Índice de perfil de las pistas de los aeropuertos concesionados”,1989-2012.

Como se puede observar en la gráfica, en el año de 1989 las pistas de los aeropuertos que estaban a cargo de ASA se encontraban en buenas condiciones, ya que el resultado del índice de perfil se encontraba por debajo del parámetro establecido; sin embargo, a partir del año de 1990 la calidad en promedio de las pistas empezó a deteriorarse y el resultado del índice de perfil rebasó los 30 puntos, por lo que fueron considerados como deficientes. En 2005, con los trabajos de conservación realizados, se recuperaron las condiciones de las pistas; y hasta la fecha los aeropuertos no concesionados continúan presentando, en promedio, buenas condiciones en sus pistas.

Respecto a los aeropuertos concesionados, la siguiente tabla presenta el índice de perfil de las pistas registrado:


116

ÍNDICE DE PERFIL DE LAS PISTAS DE LOS AEROPUERTOS CONCESIONADOS, 2010-2011

Grupo Aeroportuario Resultado del Índice del

Perfil 2010

(promedio)

Condiciones físicas de las pistas

Resultado del Índice del Perfil 2011

(promedio)


GAP 9.54 Buenas 9.54 Buenas

ASUR 12.43 Buenas 13.61 Buenas

OMA 19.57 Buenas 16.22 Buenas

AICM 21.42 Buenas 15.05 Buenas

Promedio 15.74 Buenas 13.61 Buenas

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Índice de perfil de las pistas de los aeropuertos concesionados”, 2010-2011.

En 2010, las pistas del AICM y de los grupos aeroportuarios OMA, ASUR y GAP registraron, en promedio, un índice de perfil de 15.74 puntos, por lo que las condiciones físicas de la superficie de rodamiento de las pistas de estos aeropuertos fueron consideradas buenas. Para 2011, los grupos aeroportuarios obtuvieron un índice promedio de 13.61 puntos, lo que significó un incremento de las condiciones buenas de las pistas de los aeropuertos.

ÍNDICE DE PERFIL DE LOS AEROPUERTOS CONCESIONADOS, 2010-2011

(Puntos)

9.54

12.43

19.5721.42

9.54

13.61

16.2215.05

0

5

10

15

20

25

30

GAP ASUR OMA AICM

2010

2011

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Índice de perfil de las pistas de los

aeropuertos concesionados” 2010- 2011.

Como se observa, en promedio, las pistas de los cuatro grupos aeroportuarios no rebasaron el parámetro establecido. El grupo aeroportuario que tiene en mejores condiciones sus pistas fue GAP, ya que en 2010 y 2011 en promedio obtuvo un índice de perfil de 9.54

Parámetro


117

puntos. En segundo lugar se ubicó el grupo ASUR, que reportó en 2010 un índice de 12.43 puntos, y en 2011, de 13.61 puntos. En tercer lugar se ubicó el grupo OMA, ya que el índice de perfil de las pistas de sus aeropuertos fue de 19.57 en 2010 y de 16.22 puntos en 2011. En cuarto lugar se ubicó el AICM, al obtener resultados cercanos a los 30 puntos en 2010 (21.42 puntos); no obstante, con los trabajos de conservación de las pistas de este aeropuerto, el índice de este grupo decreció en 29.7% hasta alcanzar 15.05 puntos.

• Coeficiente de fricción de las pistas de los aeropuertos concesionados

Este indicador mide la efectividad del rozamiento que puede obtenerse entre los neumáticos de los aviones y la superficie de la pista en determinadas condiciones de utilización, a fin de garantizar la eficacia del frenado y la seguridad en las operaciones.

Los parámetros al respecto son los siguientes: de 0.50 a 1.0, se considera bueno; de 0.40 a 0.49, regular; y de 0.39 o menos, deficiente.

La información proporcionada por ASA respecto al coeficiente de fricción de los aeropuertos no concesionados durante el periodo 1989-2012 fue la siguiente:


118

COEFICIENTE DE FRICCIÓN DE LAS PISTAS DE LOS AEROPUERTOS DE ASA, 1989-2012

Año No. de aeropuertos Resultado del Coeficiente de

Fricción (Promedio)


1989 58 0.73 Buenas

1990 58 0.69 Buenas

1991 58 0.65 Buenas

1992 58 0.65 Buenas

1993 58 0.65 Buenas

1994 58 0.64 Buenas

1995 58 0.64 Buenas

1996 58 0.63 Buenas

1997 57 0.62 Buenas

1998 22 0.60 Buenas

1999 22 0.62 Buenas

2000 21 0.63 Buenas

2001 21 0.64 Buenas

2002 21 0.66 Buenas

2003 21 0.67 Buenas

2004 20 0.69 Buenas

2005 20 0.70 Buenas

2006 18 0.71 Buenas

2007 18 0.71 Buenas

2008 18 0.71 Buenas

2009 18 0.68 Buenas

2010 15 0.67 Buenas

2011 19 0.67 Buenas

2012 19 0.68 Buenas

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Índice de perfil de las pistas de los aeropuertos concesionados”, 1989-2012.

Durante el periodo 1989-2012, los resultados del coeficiente de fricción obtenidos siempre estuvieron en el parámetro de 0.5 a 1.0, por lo que los aeropuertos a cargo de ASA registraron buenas condiciones de frenado, lo que significó que estuvieron en buenas condiciones de rozamiento las llantas de las aeronaves sobre las pistas.

El comportamiento del coeficiente de fricción en los aeropuertos operados por ASA en el periodo de análisis se ilustra en la gráfica siguiente:


119

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Coeficiente de

fricción de las pistas de los aeropuertos concesionados”, 1989-2012.

La información proporcionada respecto al coeficiente de fricción de las pistas de los aeropuertos concesionados fue la siguiente:

COEFICIENTE DE FRICCIÓN DE LAS PISTAS DE LOS AEROPUERTOS CONCESIONADOS

A LOS CUATRO GRUPOS, 2010-2011

Grupo Aeroportuario Resultado del

Coeficiente de Fricción 2010 (promedio)

Condiciones físicas de las

pistas

Resultado del Coeficiente de Fricción

2011 (promedio)


OMA 0.71 Buenas 0.71 Buenas

AICM 0.67 Buenas 0.66 Buenas

ASUR 0.64 Buenas 0.62 Buenas

GAP 0.58 Buenas 0.58 Buenas

Promedio 0.65 Buenas 0.64 Buenas

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Coeficiente de fricción de las pistas de los aeropuertos concesionados”, 2010-2011.

En 2010, el resultado del coeficiente de fricción de las pistas de los aeropuertos concesionados fue en promedio de 0.65 puntos, por lo que se ubicó dentro del parámetro


120

de 0.50 a 1.0. Lo anterior significó que las condiciones de rozamiento de las llantas de las aeronaves sobre las pistas de los aeropuertos fueron consideradas como buenas. De igual forma, para el año 2011, los grupos aeroportuarios reportaron en promedio 0.64 puntos, lo que ubicó las pistas de sus aeropuertos en buenas condiciones de rozamiento.

COEFICIENTE DE FRICCIÓN DE LOS AEROPUERTOS CONCESIONADOS (Puntos)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Coeficiente de fricción de

las pistas de los aeropuertos concesionados”, 2010-2011.

Como se observa, ninguna de las pistas de los aeropuertos concesionados se ubicó por debajo del parámetro establecido. En primer lugar se ubicó el grupo OMA, con un promedio de coeficiente de fricción en las pistas de 0.71 puntos en 2010 y 2011. En segundo lugar, el AICM presentó una capacidad de frenado de 0.67 puntos y 0.66 puntos en esos años; en tercer lugar, el grupo ASUR registró un coeficiente de fricción en sus pistas de 0.64 puntos en 2010 y 0.62 puntos en 2011; en cuarto lugar se ubicó el grupo GAP, con un promedio en 2010 y 2011 de 0.58 puntos, lo que significo que las pistas de los 35 aeropuertos se ubicaron en buenas condiciones y dentro del parámetro 0.5 a 1.0 puntos.

De esta información se concluye que, la infraestructura aeroportuaria se encuentra en buenas condiciones de operación. Pero no es posible determinar la evolución y el cumplimiento de la política respecto al objetivo de mejorar la calidad de este modo de transporte, debido a la falta de la información pertinente y necesaria para esos propósitos.

La entidad señaló que, de 1989 a 2012, los aeropuertos no concesionados bajo la responsabilidad de ASA mejoraron la calidad en su infraestructura, ya que, en promedio, presentaron registros de buenas condiciones en su infraestructura de operación.

No obstante, SCT informó que no existe normativa en la que se especifique la obligatoriedad de presentar los estudios del índice de perfil y coeficiente de fricción en un tiempo determinado, por lo que éstos son elaborados de acuerdo con las necesidades de

Parámetro


121

conservación, mantenimiento y al volumen de operaciones de cada aeropuerto en específico. Por lo anterior, la información relativa a la calidad de la infraestructura de los aeropuertos concesionados correspondió solamente a los años 2010-2011.


Para el análisis de este objetivo se considera la tendencia del número de accidentes ocurridos en el subsistema aeroportuario, así como las causas de los mismos.

En esta modalidad, los accidentes ocurridos se registran como accidentes e incidentes. Se entiende por accidente a los sucesos en los que se causa la muerte o lesiones a personas o daños estructurales; y por incidentes a todo suceso que afecte o pueda afectar la seguridad de las operaciones, pero que no llegue a ser un accidente.

La información necesaria para el análisis en el aspecto de seguridad se solicitó mediante oficio al organismo Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) y a la Dirección General de Aeronáutica Civil de la SCT (DGAC), áreas responsables de la infraestructura aeroportuaria del país.

• Accidentes

Los accidentes ocurridos en la infraestructura a cargo de ASA durante el periodo 1989-2012, se presentan en la tabla siguiente:


122

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LOS AEROPUERTOS DE ASA, 1989-2012

Año Total

1989 28

1990 18

1991 9

1992 20

1993 19

1994 18

1995 17

1996 11

1997 13

1998 11

1999 10

2000 8

2001 8

2002 9

2003 6

2004 10

2005 6

2006 0

2007 0

2008 1

2009 1

2010 1

2011 0

2012 1

Total 225

Variación (%) (96.4)

TMCA (%) (13.5)

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares “Reporte de Accidentes en la infraestructura aeroportuaria”, 1989-2012.


De acuerdo con la información proporcionada, de 1989 a 2012, en la infraestructura aeroportuaria a cargo de ASA se registró un total de 225 accidentes; éstos pasaron de 28 siniestros en el año de 1989 a 1 siniestro en el año 2012, lo cual significó una disminución del 13.5% y una reducción de 96.4%. Lo anterior se debió, en parte, a que a partir de 1998 ASA dejó de registrar los accidentes ocurridos en los aeropuertos que tras su desincorporación pasaron a formar parte del sector privado.


123

La información de los accidentes registrados en la infraestructura de los grupos aeroportuarios concesionados, se señala a continuación: 44/

ACCIDENTES OCURRIDOS EN LOS AEROPUERTOS CONCESIONADOS, 1998-2011

Año GAP

(1)

OMA

(2)

AICM

(3)

ASUR

(4)

Total

(5)= (1)+…+(4)

1998 4 4 3 2 13

1999 2 7 3 2 14

2000 1 4 0 0 5

2001 1 0 2 1 4

2002 3 0 1 0 4

2003 5 3 2 0 10

2004 2 0 2 0 4

2005 1 2 0 0 3

2006 1 2 0 0 3

2007 3 1 0 0 4

2008 1 2 0 0 3

2009 3 1 0 1 5

2010 2 2 0 0 4

2011 0 1 0 0 1

Total 29 29 13 6 77

Part.(%) 37.7 37.7 16.9 7.7 100.0

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Reporte de Accidentes en los aeropuertos concesionados”, 1998-2012.


En el periodo de 1998-2011, ocurrieron un total de 77 accidentes dentro de la infraestructura de los aeropuertos concesionados. En los aeropuertos del grupo GAP y del grupo OMA se registraron 58 accidentes en el periodo de análisis, lo que representó, un 75.3% del total de los casos registrados en la infraestructura aeroportuaria concesionada; el AICM registró 13 siniestros en el mismo periodo, lo que significó el 16.9% del total; y en el grupo ASUR se presentaron 6 accidentes, equivalente al 7.7% del total.

De 1998 a 2011, disminuyó el número de accidentes de cada grupo aeroportuario, ya que en GAP en 1998, se presentaron cuatro y para 2011 no se reportó ningún accidente; OMA registró también cuatro accidentes al inicio de su operación y en el presente año sólo reportó uno; en el AICM se presentaron tres accidente en 1998 y en 2011 no se registró ninguno; ASUR, por su parte, pasó de dos a cero en esos años. Por lo tanto, en general, en el subsistema aeroportuario, el número de accidentes presentados en la infraestructura

44/ Los registros inician a partir de 1998, al ser la fecha en que comienzan a operar los aeropuertos bajo la responsabilidad del sector privado.


124

aeroportuaria concesionada logró disminuir significativamente en un 92.3%, al pasar de 13 en 1998 a 1 en 2011, lo que significó una reducción del 17.9% en promedio anual.

Considerando los siniestros ocurridos en la infraestructura aeroportuaria tanto a cargo de ASA como de los grupos concesionarios, en el periodo de 1989 a 2012, se registró un total de 302 accidentes cuyas causas, conforme a los reportes de los entes, fueron las siguientes:

CAUSAS DE LOS ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 1989-2012

(Accidentes)

10497

41

27

12 10 8 30

20

40

60

80

100

120

Falla

s en

la a

eron

ave

Erro

res

del p

iloto

Erro

res

de c

oord

inac

ión

depe

rson

al d

e ap

oyo

en la

tierr

a

Cond

icion

es m

eteo

roló

gica

s

No

se d

icta

min

a

Exce

siva

carg

a

Erro

res

de c

oord

inac

ión

dela

trip

ulac

ión

Fatig

a y

dist

racc

ión

del

pilo

to

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Reporte de Accidentes en la infraestructura aeroportuaria”, 1989-2012;

y Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Reporte de

Accidentes en los aeropuertos concesionados”, 1998-2012.

De los 302 accidentes que se presentaron en el subsistema aeroportuario, 104, el 34.4%, fueron por errores en la aeronave; 97 accidentes, el 32.1%, ocurrieron por errores del piloto; otros 41, el 13.6%, fueron a causa de errores de coordinación del personal de apoyo en la tierra; 27 sucesos más, el 8.9%, fueron por las condiciones meteorológicas; 12 accidentes, 4.0%, no fueron dictaminados debido a la complejidad de las investigaciones; 10, el 3.3%, fueron por exceso de carga en los aeronaves; 8, el 2.7%, fueron ocasionados por


125

errores de coordinación de la tripulación; y los tres accidentes restantes, el 1.0%, ocurrieron por fatiga y distracción del piloto. 45/

Como se observa, ninguna causa se atribuyó de manera directa al estado físico de la infraestructura aeroportuaria.

• Incidentes

La información referente a los incidentes ocurridos en la infraestructura aeroportuaria a cargo de ASA durante el periodo 1989-2012 fue la siguiente:

45/ El detalle de las causas de los accidentes ocurridos en la infraestructura aeroportuaria se presenta en el ANEXO 5 de este documento.


126

De 1989 a 2012, la infraestructura aeroportuaria a cargo de ASA presentó un total de 1,292 incidentes; éstos pasaron de 99 siniestros en 1989 a 1 siniestro en el año 2012, lo que significó una disminución del 18.1% en promedio anual, así como una reducción del 99.0% en el periodo de análisis. A partir de 1998, año en que se concesionó parte de los aeropuertos, ASA dejó de registrar los incidentes ocasionados en dicha infraestructura.

INCIDENTES OCURRIDOS EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA A CARGO DE ASA, 1989-2012

Año Total

1989 99

1990 81

1991 126

1992 151

1993 123

1994 207

1995 167

1996 136

1997 81

1998 19

1999 19

2000 21

2001 6

2002 13

2003 13

2004 6

2005 1

2006 3

2007 1

2008 3

2009 5

2010 1

2011 9

2012 1

Total 1,292

Variación (%) (99.0)

TMCA (%) (18.1)

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Reporte de incidentes en la infraestructura aeroportuaria”, 1989-2012.



127

La información proporcionada respecto a los incidentes registrados en la infraestructura concesionada fue la siguiente: 46/

De 1998 a 2010, se reportaron 509 incidentes en los aeropuertos concesionados, lo que significó un decrecimiento de 44.6%, así como una disminución de 4.8% en promedio anual, al pasar de 56 incidentes en 1998 a 31 siniestros en 2011. El grupo AICM registró 213 incidentes, el 41.9% del total; el grupo OMA reportó 128 incidentes, que representaron el

46/ Los registros inician a partir de 1998, al ser la fecha en que comienzan a operar los aeropuertos bajo la responsabilidad del sector privado.

INCIDENTES OCURRIDOS EN LOS AEROPUERTOS CONCESIONADOS, 1998-2011

Año AICM

(1)

OMA

(2)

GAP

(3)

ASUR

(4)

Total

(5)= (1)+…+(4)

1998 7 21 21 7 56

1999 54 19 9 7 89

2000 21 3 8 5 37

2001 11 5 7 8 31

2002 2 3 8 9 22

2003 7 13 5 4 29

2004 4 17 11 8 40

2005 9 6 2 2 19

2006 70 9 10 3 92

2007 9 11 3 1 24

2008 8 7 5 4 24

2009 4 7 2 2 15

2010 7 7 10 7 31

2011 n.d. n.d. n.d. n.d. n.a.

2012 n.d. n.d. n.d. n.d. n.a.

Total 213 128 101 67 509

Part (%) 41.9 25.1 19.8 13.2 100

Variación (%) 0.0 (66.7) (52.4) 0.0 (44.6)

TMCA (%) 0.0 (8.7) (6.0) 0.0 (4.8)

FUENTE: Dirección General de Aeronáutica Civil de la SCT. “Reporte de incidentes en los aeropuertos concesionados”, 1998-2011.


n.d. No disponible.

n.a. No aplicable.



128

25.1% del total; GAP registró el 19.8% de esos eventos, con 101 incidentes; y ASUR registró 67 incidentes, el 13.2% del total.

El análisis se vio limitado, ya que la Dirección General de Aeronáutica Civil no dispuso del número de incidentes de los Grupos Aeroportuarios para los años 2011 y 2012.

De 1989 a 2012, en la infraestructura aeroportuaria se presentó un total de 1,801 incidentes, cuyas causas conforme a los registros de ASA y la SCT fueron las siguientes:

CAUSAS DE LOS INCIDENTES OCURRIDOS EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 1989-2012

(Incidentes)

FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Reporte de Accidentes en la infraestructura aeroportuaria”, 1989-2012

y Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica, “Reporte de Accidentes

en los aeropuertos concesionados”, 1998-2012.

De los 1,801 incidentes registrados en el subsistema aeroportuario, 706, que representan el 39.2% del total, ocurrieron por errores de coordinación del personal de apoyo en tierra; 546 incidentes, 30.3%, se originaron por fallas en el equipo de la aeronave; 180, 10.0%, se debieron a una limpieza inadecuada de las áreas operacionales; 178 siniestros, 9.9%, fueron ocasionados por errores del piloto; 49, el 2.7%, no pudieron ser dictaminados por falta de datos; 41 sucesos, 2.3%, se presentaron a causa de errores de coordinación del personal de suministro de combustible; 35 incidentes el 1.9%, ocurrieron por condiciones


129

meteorológicas; otros 35 incidentes fueron ocasionados por una inspección y mantenimiento inadecuado de la aeronave; y 31 incidentes, el 1.8%, fueron ocasionados por errores de coordinación entre los miembros de la tripulación.47/

Lo anterior indica que la causa que originó el mayor número de incidentes fueron los errores de coordinación del personal de apoyo en la tierra derivados, principalmente, de impactos de las aeronaves con vehículos de apoyo y colisión entre ellas, y de una comunicación inadecuada e insuficiente del personal. La causa que menores incidentes ocasionó fue, por su parte, la relativa a los errores de coordinación entre los miembros de la tripulación, derivados del descuido y distracción de las personas que forman parte de ella.

Como en el caso de los registros de los accidentes, ninguna causa de los incidentes se atribuyó de manera directa al estado físico de la infraestructura aeroportuaria.

De los datos proporcionados por la entidad se concluye que, de 1989 a 2011, los accidentes e incidentes se redujeron tanto en los aeropuertos correspondientes a ASA como en los pertenecientes a los grupos concesionarios, lo cual corresponde con el objetivo de la política pública de transportes de incrementar la seguridad en los subsistemas. En la infraestructura aeroportuaria de ASA, los accidentes tuvieron una disminución del 13.5% al pasar de 28 en 1989 a 1 en 2012; en tanto que los incidentes disminuyeron en 18.1% anual, al pasar de 99 a 1 siniestro en los mismos años. Los accidentes ocurridos en la infraestructura aeroportuaria concesionada por su parte, disminuyeron en 17.9% al pasar de 13 a 1 siniestro; y los incidentes se redujeron en 4.8% en promedio anual.

Las principales causas tanto de los accidentes como de los incidentes correspondieron a cuestiones organizacionales relativas, principalmente, a cuestiones técnicas de los transporte y al desempeño del personal.



A continuación, se presentan los resultados obtenidos al respecto en el subsistema aeroportuario durante el periodo 1989-2012.


En línea con las disposiciones establecidas en la Ley de Aeropuertos, en 1996, se reformaron diversas disposiciones de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) para fortalecer su acción reguladora y de supervisión. Al respecto, se señaló que la coordinación general y control de los procedimientos para la correcta ejecución de las verificaciones, sería

47/ El detalle de las causas de los incidentes ocurridos en la infraestructura aeroportuaria se presenta en el ANEXO 6 de este documento.


130

responsabilidad del Departamento de Infraestructura, dependiente de la Dirección General de Aeronáutica Civil, así como de las autoridades aeronáuticas adscritas a las Comandancias Locales de los Aeropuertos de la Red, a quienes se les atribuyó la responsabilidad de coordinar y llevar a cabo el control y procedimiento de esta tarea.

En 1997, en cumplimiento de dichas atribuciones, la Dirección General creó el Programa Anual de Verificaciones Técnicas Administrativas Extraordinarias hacia los aeropuertos, el cual consideraría la aplicación de una Verificación Técnico Administrativa Extraordinaria por lo menos una vez al año. Estas verificaciones se definieron como aquellas por realizar de manera integral a los permisionarios y concesionarios para cubrir aspectos técnicos, operacionales, administrativos, financieros y jurídicos, con la finalidad de mantener la seguridad en las operaciones aéreas, así como disminuir el número de accidentes e incidentes.

En el año 2000, se publicó en el DOF el Reglamento de la Ley de Aeropuertos con el fin de regular la construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles. Y en agosto de ese mismo año, se adicionó el último párrafo del artículo 17 Capitulo II “De los permisos para aeródromos de servicios general y particular”, con objeto de normar lo correspondiente a los permisos para la operación y construcción de helipuertos.

En 2009, con la reforma del Reglamento Interior de la SCT, se adicionó una fracción a las atribuciones de la Dirección General de Aeronáutica Civil, en relación a que esta dependencia debe dictar y vigilar que se ejecuten las medidas preventivas o las actividades previstas por las leyes nacionales y tratados internacionales relativos a actos de interferencia ilícita y de terrorismo.

En conjunto, estas adecuaciones normativas y administrativas se enmarcaron en el las disposiciones jurídicas señaladas a continuación:


131

MARCO LEGAL DE LA SUPERVISIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA CONCESIONADA, 1998-2012

Ley de Aeropuertos

Capítulo II Autoridad portuaria

Artículo 6. La Secretaría, como autoridad aeroportuaria, tendrá las siguientes atribuciones, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal:

III. Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones en los términos de esta ley, verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación;

VIII. Vigilar, supervisar e inspeccionar aeródromos civiles.

CAPÍTULO III De las concesiones

Artículo 10. Se requiere concesión otorgada por la Secretaría para la administración, operación, explotación y, en su caso, construcción de aeropuertos.

Capítulo XIV Verificación

Artículo 78. Los concesionarios o permisionarios, estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de la Secretaría a sus instalaciones, a transportarlos en sus equipos para que realicen la verificación, y otorgarles todas las facilidades para los fines, así como proporcionar a la misma los informes con los datos que permitan conocer la construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles.

Artículo 80. Si el concesionario o permisionario de un aeródromo de servicio al público no cumple con las condiciones de seguridad y operación contenidas en las disposiciones aplicables, la Secretaría podrá nombrar un verificador especial por el tiempo que resulte necesario corregir las irregularidades de que se trate. Reglamento de la Ley de Aeropuertos

Artículo 47. El concesionario o permisionario debe conservar y mantener un aeródromo civil en condiciones de seguridad, eficiencia y niveles de calidad para el servicio a que esté destinado, para lo cual debe establecer:

I. Programa de supervisión de la infraestructura, instalaciones y equipos;

III. Los formatos de los informes de las supervisiones que se realicen.

Artículo 48. El administrador aeroportuario será responsable de la aplicación y cumplimiento de los programas señalados y debe elaborar un informe de cada una de las supervisiones indicando los fines, los resultados y los responsables.

El concesionario o permisionario debe conservar los informes de supervisión por lo menos seis meses, tratándose se supervisiones diarias o semanales y por lo menos tres años, tratándose de supervisiones de plazos mayores.

Artículo 49. El concesionario o permisionario que detecte irregularidades en las supervisiones cumplirá con las medidas que a continuación se señalan:

I. En caso de que se ponga en riesgo la seguridad en la operación del aeródromo, informar al comandante la irregularidad de que se trata, así como las medidas que se pretenden adoptar para corregirla;

II. Cuando se afecte la prestación de un servicio aeroportuario o complementario, debe tomar las medidas pertinentes para corregir la irregularidad y restablecer el servicio a la brevedad posible;

III. Siempre que no se afecte la seguridad en la operación, debe establecer en coordinación con el comandante las restricciones para la operación, atendiendo a las circunstancias del caso.

Artículo 50. En caso de desastres naturales, o cualquier otro hecho que ponga en riesgo la seguridad del aeródromo, los concesionarios deberán realizar supervisiones especiales y dar aviso del resultado de las mismas al comandante.

Artículo 168. El comandante de aeródromo y los verificadores adscritos a los aeródromos deben tener conocimientos de la normatividad vigente en materia de operación, mantenimiento y seguridad de aeronaves y aeródromos civiles.

Artículo 182. Las unidades de verificación deberán coordinarse con el comandante para la realización de visitas de verificación.

Artículo 183. El comandante debe coordinarse con el administrador aeroportuario para que las visitas de verificación no impidan el desarrollo normal de las actividades del aeródromo.

Artículo 183. El comandante debe coordinarse con el administrador aeroportuario para que las visitas de verificación no impidan el desarrollo normal de las actividades del aeródromo.

Artículo 184. El comandante debe dar aviso a la Secretaría cuando proceda a ordenar la suspensión de la operación del aeródromo o de la prestación de un servicio aeroportuario o complementario, así como de las obras que estuviera realizando cuando el resultado de la verificación indique:

I. Que el aeródromo, el servicio o la obra no reúnen las condiciones de seguridad establecidas en la Ley, este Reglamento y las normas aplicables y se pone en riesgo la seguridad de las personas o de la operación de las aeronaves.

II. La existencia de irregularidades en las construcciones y reconstrucciones que puedan poner en peligro la seguridad de personas, bienes u operación del aeródromo.

Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Artículo 21. Corresponde a la Dirección General de Aeronáutica Civil:

XIII. Emitir la normatividad, autorizar y verificar las instalaciones, sistemas y servicios para la navegación.

XVIII. Otorgar permisos y verificar las oficinas de despacho de vuelo, el despacho de las aeronaves y sus operaciones.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información de la Ley de Aeropuertos, Reglamento Interior de la Ley de Aeropuertos y Reglamento Interior de la SCT.


132

El proceso establecido por la Dirección General de Aeronáutica Civil para cumplir con de estas disposiciones es el siguiente:

La verificación se concentrará en la recopilación sistemática de información por medio de recorridos, observación, entrevistas y evaluación de documentos. Debe notificarse mediante oficio, que se realizará la actividad, posteriormente se procede a una inspección detallada de las normas y métodos recomendados que el aeropuerto debe satisfacer.

Al iniciar la visita, se levanta el acta donde se hace constar que la Autoridad Aeronáutica ha acreditado su personalidad ante el permisionario o concesionario para la apertura de la verificación. Posteriormente, se realiza una reunión de organización en la que se presenta el grupo de trabajo que realizará la verificación, los objetivos que deberán cubrirse, así como el programa de trabajo que se deberá seguir.

Al inicio de la verificación se contará con la normativa establecida para soportar cualquier actividad que se pueda desarrollar; se realizará una inspección física de las instalaciones sin afectar las actividades normales de operación de los aeropuertos; se reportarán al término de cada día los avances de la verificación, las acciones emprendidas y las observaciones encontradas; si éstas son anormales, se les tiene que dar la atención inmediatamente.

Las irregularidades anormales, que son aquellas observaciones que no cumplieron con la norma y que ameritan una sanción, deberán ser reportadas en forma concreta y detallada, indicar la ubicación y desviación que presentan. En términos de los artículos 81 y 82 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y con base en los resultados de la visita de verificación, se establecen las medidas de seguridad para corregir las observaciones determinadas en el acta levantada y se otorga al concesionario, permisionario u operador aeroportuario, los plazos para cada uno de los hechos que constan en la citada acta, para que informe de manera gráfica y escrita la atención de las mismas.

Antes de la conclusión de la verificación, cada líder de equipo de inspectores, reunirá todos los reportes encontrados, con el fin de informar de todas estas observaciones al representante designado, así como conocer las acciones correctivas para la atención inmediata durante la verificación, determinando claramente aquellas que han recibido atención y cuáles no.

En la conclusión de la verificación se analiza el texto de la redacción para incluirse al final del acta y aclarar comentarios por parte del verificador. Con el fin de dar fe legal a los resultados que se dejaron plasmados en el acta de verificación

En cuanto al seguimiento a irregularidades, la DGAC analiza y valida la información contenida en el reporte ejecutivo para su registro y seguimiento. Cuando la comandancia del aeropuerto obtiene información del concesionario de que las irregularidades han sido atendidas satisfactoriamente, las reporta al área central.

La entidad informó que desde la apertura del subsistema aeroportuario a la participación de los privados, este proceso se ha realizado de manera periódica; no obstante, no cuenta con un registro documental histórico de la actividad.


133

En la auditoría practicada a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2008, se emitió una recomendación a la Dirección General de Aeronáutica Civil para que implementara un sistema de control y seguimiento que le permitiera determinar el número de verificaciones realizadas con las irregularidades detectadas para cada uno de los años en los que se observaron.

A partir del año 2009 y como consecuencia de la recomendación antes mencionada, la Dirección General de Aeronáutica Civil comenzó a reportar las verificaciones realizadas con sus irregularidades correspondientes, por lo que la información proporcionada para el presente estudio fue la siguiente:

ACCIONES DE SUPERVISIÓN DE LA SCT EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 2009-2012

GRUPO

AEROPOR-

TUARIO

2009 2010 2011 2012

Aeropuertos

verificados

Irregula-

ridades

Aeropuertos

verificados

Irregula-

ridades

Aeropuertos

verificados

Irregula-

ridades

Aeropuertos

verificados

Irregula-

ridades

OMA 13 438 13 413 13 367 13 402

GAP 12 438 12 400 12 571 12 288

ASUR 9 248 9 262 9 100 9 71

AICM 1 n.d. 1 n.d. 1 323 1 267

Total 35 1,124 35 1,075 35 1,361 35 1,028

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Acciones de Supervisión de la SCT

en la Infraestructura Aeroportuaria”, 2009 -2012.

n.d. No disponible.

Como se observa en el cuadro anterior, la totalidad de la infraestructura aeroportuaria fue verificada durante el periodo de 2009-2012. En el año 2009, se registraron 1,124 irregularidades de las cuales, OMA y GAP reportaron 438 cada uno y ASUR 248; y el AICM no dispuso de la información.

En el año 2010 en total existieron 1,075 irregularidades de las cuales, el grupo aeroportuario OMA reportó el mayor número con 413 irregularidades; el que menos irregularidades presentó fue el grupo ASUR; para este año tampoco se contó con los datos del AICM.

En 2011, el número de irregularidades aumentó a 1,361, de las cuales, el grupo GAP registró el mayor número al ascender a 571; el que menos irregularidades presentó fue ASUR con 100. En 2012, se registraron en total 1,028 irregularidades; de éstas OMA presentó 402 y ASUR 71.

Esta información señala que, del año 2009 a 2012, el número de irregularidades disminuyó en un 2.9% en promedio anual, al presentarse en el primer año 1,124 y en el último 1,028 irregularidades.

Es importante destacar que la entidad no cuenta con un registro sistematizado para conocer el estado de atención en que se encuentran las irregularidades detectadas; a consecuencia


134

de ello, la entidad informó que para conocer si una irregularidad fue atendida, se requiere de un periodo de análisis de 2 a 3 años después de su detección, por lo que actualmente desconoce el número de irregularidades solventadas en el periodo.

Por lo anterior, se determina que aunque con la apertura del subsistema aeroportuario se realizaron adecuaciones al marco normativo y operativo para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado, éstas no fueron suficientes para cumplir dicho propósito, en tanto que la falta de un programa y un proceso de supervisión estandarizado, aunado a la insuficiencia de soportes documentales del desarrollo de las actividades relativas, limita el objetivo de fortalecer la supervisión.

No fue sino hasta 2009, a raíz de la recomendación emitida por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2008, cuando comenzó a elaborarse un reporte de las actividades ejercidas tal que señalara el número de inspecciones realizadas, los sujetos de las mismas y las irregularidades detectadas. No obstante, no se cuenta con un proceso ni un registro documental sistematizado que permita conocer el estado de atención de las irregularidades, aun cuando la norma establecida indica la necesidad de identificar esta información, para completar y fortalecer las acciones de supervisión en el subsistema aeroportuario.

Conclusiones

De 1989 a 2012, conforme a los preceptos establecidos por la política pública de transportes del periodo, se crearon esquemas de inversión para fomentar la participación de los privados en la explotación, administración y operación del subsistema aeroportuario. Los resultados fueron positivos ya que en 1998, se conformaron los cuatro grupos aeroportuarios que a la fecha operan los 35 principales aeropuertos del país.

La inversión privada, por su parte, permaneció y se incrementó durante el periodo, al pasar de 218.1 millones de pesos en 1999 a 2,005.3 millones de pesos en 2012; y durante los años 2000 a 2002, 2007, 2009 y 2010 a 2011, el monto ejercido total fue mayor que la inversión pública, lo que correspondió con la estrategia planteada al respecto por la política pública de transportes.

Con la participación alcanzada del sector privado y el incremento de la inversión respectiva ejercida, los avances en el cumplimiento de los objetivos planteados por la política pública de transportes fueron los siguientes:

• De 1989 a 2011, se incrementó el número de aeropuertos existentes en el país, con lo que se logró ampliar la infraestructura aeroportuaria.

• De 1989 a 2011, en la red de ASA los índices de perfil y coeficiente de fricción se mantuvieron dentro de los parámetros establecidos, lo que significó que los aeropuertos bajo su responsabilidad presentaron, en promedio, buenas condiciones en las pistas y en la capacidad de frenado.

• En relación con la calidad de los aeropuertos de la infraestructura concesionada no fue posible evaluar el periodo completo de los estudios del índice de perfil y del


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coeficiente de fricción, debido a que el ente no contó con la información solicitada. La excepción la representaron los años 2010 y 2011. En estos dos años, los resultados señalaron que las condiciones físicas de las pistas, así como las condiciones de rozamiento de éstas en los aeropuertos concesionados se consideraron como buenas, ya que los resultados cumplieron con el parámetro establecido.

• De 1989 a 2012, la red de ASA cumplió con el objetivo de reducir el número tanto de accidentes como de incidentes; asimismo, durante esos años, la infraestructura concesionada registró un decremento en el número de accidentes e incidentes.

• De 1989 a 2011 se realizaron adecuaciones normativas y operativas para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado. Sin embargo, no fueron suficientes para cumplir su propósito, debido a la falta de un programa y un proceso de supervisión estandarizado, así como a la insuficiencia de soportes documentales del desarrollo de las actividades relativas; no fue sino hasta el año 2009, cuando comenzaron a registrarse las acciones de supervisión para su documentación, pero no se cuenta con un sistema de información que permita dar seguimiento a su atención, como lo señalan los procedimientos de supervisión establecidos.

III.5. Subsistema ferroviario


En 1995, con objeto de incrementar la inversión y el desarrollo de los ferrocarriles del país, se realizaron las reformas constitucionales necesarias para abrir el subsistema a la participación del sector privado; con el establecimiento de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario en ese mismo año, se crearon dos esquemas de participación: las concesiones y las asignaciones.

Las primeras señalaron la exclusividad del capital privado para la inversión, por lo que habrían de otorgarse por medio de licitación pública, mientras que las segundas habrían de otorgarse por la SCT de manera directa a los gobiernos de los estados, municipios y entidades de la Administración Pública Federal, sin pasar por un proceso de licitación.

Asimismo, se designó a la SCT como entidad responsable de otorgar las concesiones y asignaciones, verificar su cumplimiento, así como, fijar los límites y condiciones que habrían de cumplir los concesionarios y asignatarios, de acuerdo a las obligaciones establecidas en los títulos de concesión.

Por medio de los esquemas generados, los concesionarios y asignatarios se responsabilizaron de operar las vías, así como de construirlas, conservarlas y mantenerlas.

Las concesiones y asignaciones se otorgarían a personas morales mexicanas por periodos de 50 años; la inversión extranjera podría participar hasta en un 49.0% pudiéndose renovar en una o varias ocasiones, y bajo ninguna circunstancia se podría ceder, gravar, transferir o enajenar la concesión o asignación. Asimismo, se estableció que los concesionarios y


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asignatarios se ajustarían a la inversión mínima establecida en los planes de negocios, los cuales debían ser renovados cada cinco años.

En estos esquemas de concesión se determinó que las vías que se construyeran al amparo de los títulos de concesión y asignación, pasarían a formar parte del dominio público, con independencia de las condiciones y plazos de la concesión.48/

En 1996, se inició el proceso para la adquisición de los títulos representativos de la ruta Noroeste, y se otorgó a la empresa Transportación Ferroviaria Mexicana, S.A. de C.V., el 80.0% de las acciones representativas del capital social del Ferrocarril del Noroeste, S.A. de C.V. En junio de 1997, la empresa recibió la ruta para su operación.

En ese mismo año se realizó el concurso para la enajenación del 80.0% del capital social del Ferrocarril Pacífico-Norte, S.A. de C.V., y se asignó al Grupo Ferroviario Mexicano S.A. de C.V., el 20.0% de las acciones, así como la concesión de la vía corta Ojinaga-Topolobampo, principal ruta del ex ferrocarril Chihuahua al Pacífico.

Además, se publicaron las convocatorias de las vías cortas Nacozari, Tijuana-Tecate y Coahuila-Durango. Se licitó la vía corta Tijuana-Tecate, la cual fue adjudicada a la empresa Medios de Comunicación y Transporte de Tijuana; y la línea corta Coahuila-Durango a la empresa Grupo Acerero del Norte e Industrias Peñoles. Asimismo, se definió el esquema de reestructuración del Ferrocarril del Sureste, con lo que su red quedó integrada por el Ferrocarril del Sureste (línea troncal); México-Veracruz-Coatzacoalcos; Empresa Multimodal del Istmo de Tehuantepec, de participación estatal; Vía Corta del Mayab y las vías cortas de Chiapas.

En febrero de 1998, se publicó la convocatoria para la licitación de la línea troncal del Ferrocarril del Sureste, y en junio del mismo año, la empresa Ferrocarril del Sureste, S.A. de C.V. (FERROSUR), se adjudicó esta infraestructura.

Por su importancia estratégica, el Gobierno Federal consideró conveniente construir el Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec como una empresa 100.0% estatal para operar y explotar la vía Salina Cruz-Medias Aguas, así como para construir, operar y explotar una segunda vía en el tramo Medias Aguas-Coatzacoalcos.

De igual forma, se realizaron varios estudios que incluyeron la inversión del 100.0% de capital privado para dotar a la Zona Metropolitana del Valle de México de un servicio de transporte ferroviario de pasajeros suburbanos, aprovechando la infraestructura ferroviaria disponible. Para lo anterior, se diseñaron tres corredores principales: Buenavista-Cuautitlán-Huehuetoca; Naucalpan–Ecatepec y Los Reyes-Aragón.

Al año 2000, los avances en el proceso de reestructuración quedaron como se observa en el cuadro siguiente:

48/ Artículo 8 de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.


137

AVANCES EN EL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN

Para entonces, se analizaron distintas propuestas para otorgar la concesión de las líneas cortas Oaxaca y Sur, pero no se detectó interés por parte de los particulares, por lo que la prestación de los servicios ferroviarios mediante estas vías se proporcionó a los usuarios por el Ferrocarril del Sureste (FERROSUR). Además, se prosiguió con el desarrollo del proyecto del Ferrocarril Suburbano para la Zona Metropolitana del Valle de México, en coordinación con los gobiernos del Distrito Federal y Estado de México.

En 2002 se otorgó al Gobierno de Baja California la asignación para operar la vía Ensenada-Tecate; adicionalmente, la SCT evaluó solicitudes presentadas para la operación de servicios ferroviarios turísticos de pasajeros entre Mérida y Palenque -Expreso Maya-; Querétaro y San Luis Potosí -Expreso de la Independencia-, y autorizó pruebas de recorrido para asegurar los servicios, encontrándose lista la posible asignación o licitación.

En 2005, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación la convocatoria y las bases de licitación para prestar el servicio público de transporte ferroviario en la modalidad de regular suburbano, en la ruta Cuautitlán-Buenavista del ferrocarril suburbano. En agosto fue otorgada la concesión al grupo Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A. de C.V., y se iniciaron las obras para el cofinanciamiento de dicho ferrocarril.

En 2009, se iniciaron los estudios de pre-inversión y el proceso de licitación, adjudicación e inicio de obra del Desvío Ferroviario de Manzanillo. Asimismo, se continuaron las gestiones binacionales para la autorización y el desarrollo del Proyecto Brownsville-Matamoros en Tamaulipas.

En el sistema suburbano se inició la prestación del servicio completo del tren suburbano de Buenavista a Cuautitlán en una longitud de 27 km, al entrar en operación el tramo de Lechería a Cuautitlán.

FUENTE: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, “Sistema Ferroviario Mexicano”,

2000.


138

En los Sistemas 2 y 3, rutas Martín Carrera-Jardines de Morelos y Los Reyes, La Paz-Chalco, se continuó con el proceso de licitación del Sistema 2 y se inició la elaboración de los proyectos conceptuales de los tramos Jardines de Morelos a Tepexpan y Martín Carrera a Buenavista. Se declaró desierta la licitación del Sistema 3, toda vez que la propuesta económica no cumplió con los requisitos, condiciones y criterios establecidos en las bases generales de licitación.

Por lo anterior, se concluye que, durante el periodo 1989-2012, el esquema de concesiones del subsistema ferroviario no sufrió modificaciones sustantivas desde su establecimiento a partir de 1995, en tanto que los resultados fueron positivos. La SCT se encargó de otorgar las concesiones o asignaciones a empresas concesionarias o asignatarias, para responsabilizarlas de la operación, explotación y desarrollo del sistema ferroviario nacional. En un periodo de diez años, las principales vías del país fueron concesionadas, lo que propició el continuo funcionamiento del sistema y correspondió con los preceptos establecidos al respecto por la política pública de transportes del periodo 1989-2012.

b) Incrementar la inversión para el desarrollo del subsistema

Durante el periodo 1989-2012, se planteó como estrategia de la política de apertura del SNT, incrementar la inversión privada para el desarrollo de los subsistemas, con objeto de distribuir los recursos públicos disponibles hacia la atención de áreas sociales prioritarias. En la modalidad ferroviaria, la estrategia se implementó a partir de 1995, tras la promulgación de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.

La inversión privada para el desarrollo ferroviario comenzó a registrarse a partir de 1997, una vez que fueron proveídos los primeros títulos de concesión, como se observa en la gráfica siguiente:


139



Se observa que, de 1997 a 1998, la inversión privada superó significativamente a la inversión pública ejercida para el desarrollo del subsistema. De 1995 a 2000, la inversión pública ascendió a 16,196.1 millones de pesos en el periodo, pero los recursos disminuyeron en 98.3% al pasar de 5,912.9 a 100.2 millones de pesos en esos años, mientras que la inversión privada acumulada de 1997 al 2000 fue de 22,152.7 millones de pesos. Esta inversión se incrementó en 254.2%, al pasar de 1,925.0 millones a 6,818.7 millones y creció a un ritmo de 52.4% en esos cuatro años.

Como se muestra en la gráfica siguiente, durante la administración 2001-2006, la tendencia hasta entonces registrada continuó, en tanto la inversión pública fue de 1,412.7 millones de pesos; creció en promedio anual 34.7% y los recursos se incrementaron de 113.0 millones en 2001 a 501.2 en 2006; mientras que los recursos privados sumaron 27,485.1 millones de pesos y se incrementaron en 14.7%, al pasar de 5,231.6 millones a 6,000.1 millones en esos años.




140



De 2007 al primer trimestre de 2012, la inversión pública ascendió a 24,563.6 millones de pesos; se incrementó en 152.5% al pasar de 2,626.1 millones a 6,630.8 millones de pesos, y registró una tendencia de crecimiento de 20.4% promedio anual. La inversión privada por su parte, sumó en este último sexenio, 31,618.3 millones de pesos, como se muestra en la gráfica siguiente:




141

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 2007-20121/


Es importante destacar que en este último sexenio, el monto de la inversión pública creció de forma significativa en comparación con otros años, lo cual se debió, principalmente, a las distintas obras que se instrumentaron por parte del Gobierno Federal con la implementación del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012. No obstante, sólo durante 2009 y 2012, el monto de inversión pública superó al capital privado ejercido para el desarrollo del subsistema ferroviario.

Por lo anterior, se concluye que las acciones ejercidas para incrementar la inversión en el desarrollo del subsistema ferroviario tuvieron resultados positivos, en tanto la inversión privada pasó de 1,925.0 millones de pesos en 1997 a 2,161.8 millones de pesos en 2012, logrando un máximo de 7,780.9 millones en 1999; y, con excepción de los años 1997, 2009 y 2012, ésta registró un monto total ejercido mayor que la inversión pública, por lo que, en términos generales, se cumplió con los preceptos establecidos en la política pública de transportes del periodo 1995-2012.


Infraestructura del Transporte” 2007-2012.

1/ Las cifras del año 2012 corresponden a cifras estimadas.


142


En los documentos de planeación del periodo 1989-2012, el objetivo de ampliar la cobertura del subsistema ferroviario se definió en términos de construcción de kilómetros adicionales de vías férreas.

La evolución de los últimos 24 años del subsistema ferroviario nacional, se presenta en el cuadro siguiente:


143

SUBSISTEMA FERROVIARIO NACIONAL POR EMPRESA CONCESIONARIA Y ASIGNATARIA, 1989–2012 (Kilómetros)

Año

Empresas concesionarias y asignatarias KM sin Operar Total

FNM1/ KCSM2/ Ferromex2/ Ferrosur2/

L. Coah-Dgo2/

Chi-May2/

FTVM2

/ FIT2/ Tijuana-Tecate2/

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)=(1)+…+(10)

1989 20,378.0 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 20,378.0





1994 20,477.0 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a n.a. n.a. n.a. n.a. 20,477.0



1997 20,687.0 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a n.a. n.a. n.a. n.a. 20,687.0

1998 5,227.0 4,283.0 8,427.0 1,479.0 974.0 n.a. 297.0 n.a. n.a. n.a. 20,687.0

1999 3,470.0 4,283.0 8,427.0 1,479.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 n.a. n.a. 20,687.0

2000 n.a 4,283.0 8,427.0 1,479.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 3,399.0 20,687.0

2001 n.a 4,283.0 8,427.0 1,479.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 3,399.0 20,687.0

2002 n.a 4,283.0 8,427.0 1,479.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 3,399.0 20,687.0

2003 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 2,923.0 20,686.0

2004 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 2,923.0 20,686.0

2005 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 2,923.0 20,686.0

2006 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 207.0 71.0 2,923.0 20,686.0

2007 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 222.0 71.0 2,923.0 20,701.0

2008 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 222.0 71.0 2,923.0 20,701.0

2009 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,550.0 297.0 222.0 71.0 2,923.0 20,701.0

2010 n.a 4,283.0 8,427.0 1,954.0 974.0 1,561.0 297.0 222.0 71.0 2,923.0 20,712.0

2011 n.a 4,283.0 8,439.0 1,954.0 974.0 1,561.0 297.0 222.0 71.0 2,921.0 20,722.0

2012 n.a. 4,283.0 8,439.0 1,954.0 974.0 1,561.0 297.0 222.0 71.0 2,921.0 20,722.0 TMCA (%) n.a. 0.0 n.s. 2.0 0.0 0.1 0.0 0.5 0.0 (1.3) 0.1 Var. (%) n.a. 0.0 0.1 32.1 0.0 0.7 0.0 7.2 0.0

(14.1) 1.7

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal, “Evaluación de la Infraestructura Ferroviaria por empresa concesionaria y asignataria”, 1989-2012.

1/ Los kilómetros correspondientes a los años 1989-1997, corresponden a los operados por el organismo Ferrocarriles Nacionales de México, el cual estaba encargado de la operación y explotación del sistema ferroviario nacional.

2/ Sólo se contabilizan los kilómetros del periodo de 1998–2012, debido a que el proceso de privatización de la infraestructura ferroviaria se llevó a cabo en estos años.


n.a. No aplicable.

n.s. No significativo.


144

Los datos señalan que el incremento de la infraestructura concesionada ferroviaria se ha mantenido prácticamente en las mismas circunstancias de operación, ya que a lo largo de 24 años, sólo se ha incrementado en 0.1% en promedio anual, al pasar de 20,378.0 km en 1989 a 20,722.0 km en 2012, lo que significó una variación positiva del 1.7%.

Las empresas concesionarias que registraron un crecimiento mayor en el incremento de sus redes fueron la empresa Ferrocarril Mexicano (FERROMEX), que registró un incremento del 0.1%, al pasar de 8,427.0 km en 1998, año en el que se le otorgó la concesión, a 8,439.0 km en 2012; y la empresa Ferrocarril del Sureste (FERROSUR), que registró un incremento de 475.0 km en el periodo, lo que significó el 2.0% de crecimiento en promedio anual.

Las variaciones registradas en la cobertura del subsistema ferroviario nacional se pueden explicar en el sentido de que las bases para la reestructuración del subsistema establecidas en 1995 señalaron que las vías construidas al amparo de un título de concesión o asignación, pasarían a formar parte del dominio público, con independencia de las condiciones y plazos para la concesión, lo que crea un ambiente poco fructífero para los concesionarios, por lo que éstos se han dedicado exclusivamente a la operación y conservación de la vía, dejando de lado la ampliación de la cobertura en este subsistema de transporte.

Por lo anterior, se concluye que el subsistema ferroviario no ha registrado un avance significativo en la ampliación de su cobertura, ya que durante el periodo de 1989-2012, sólo se logró incrementar la red en 344.0 km. Lo anterior indica que el avance en este subsistema ha permanecido estancado en comparación con los otros modos de transporte, por lo que no se ha cumplido con el objetivo de la política pública referente a ampliar la cobertura de este subsistema.



Los resultados registrados al respecto en el subsistema ferroviario, se presentan a continuación:


Para evaluar la calidad de la infraestructura ferroviaria, se consideran las condiciones del estado físico de las vías férreas, en relación con los parámetros establecidos por la SCT.

La información relativa fue solicitada mediante oficio a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal de la SCT. No obstante, la entidad indicó no disponer de la información sobre el estado físico de las vías férreas, ya que no se cuenta con los sistemas necesarios para capturar y sistematizar esos datos, por lo cual no fue posible evaluar el comportamiento de la calidad en este subsistema.


145

Por lo anterior, se presentan los datos obtenidos con los trabajos de ejecución de la auditoría núm. 116 “Operación de la Infraestructura del Transporte” realizada con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2010.

CONDICIONES DEL ESTADO FÍSICO DEL SUBSISTEMA FERROVIARIO NACIONAL, 2010

(Kilómetros y porcentajes)

Concesionario y/o Asignatario

Kilómetros Estado Físico Cump.

(%) Longitud

de redes

Longitud

Verificada

Excelente Bueno Regular No

operable

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)=(2)/(1)

Red Concesionada

Kansas City Southerm de

México, S.A. de C.V. 4,283.0 3,313.2

27.0 3,232.8 53.4 0.0 77.4

Ferrocarril Mexicano, S.A. de

C.V. 8,427.0 6,977.5

369.0 3,747.6 2,860.9 0.0 82.8

Ferrosur, S.A. de C.V. 1,954.0 1,801.9 103.3 1,112.2 480.3 106.1 92.2

Ferrocarril y Terminal del

Valle de México, S.A. de C.V. 297.0 202.5

0.0 202.5 0.0 0.0 68.2

Línea Coahuila-Durango, S.A.

de C.V. 974.0 815.2

0.0 277.0 515.2 23.0 83.7

Ferrocarriles Suburbanos 27.0 27.0 0.0 27.0 0.0 0.0 100.0

Red Asignada

Ferrocarril del Istmo de

Tehuantepec, S.A. de C.V. 1,781.0 1,287.0

0.0 266.3 1,020.7 0.0 72.3

Administradora de la Vía

Corta Tijuana Tecate 71.0 61.0

0.0 0.0 61.0 0.0 85.9

Total 17,787.0 1/ 14,485.3

499.3 8,865.4 4,991.5 129.1 81.4

Participación (%) 100.0 100.0 3.42/ 61.22/ 34.52/ 0.92/ n.a.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2010.

1/ No incluye la concesión otorgada a Ferrocarriles Suburbanos, S.A. de C.V.

2/ La participación corresponde al total de longitud verificada.

n.a. No aplicable.

Conforme a los resultados de la auditoría, en 2010, la SCT realizó acciones de verificación en 14,485.3 km, lo que representó un índice de cumplimiento del 81.4% respecto de la longitud


146

total de vías férreas concesionadas y asignadas por 17,787.0 km; esto provocó que no se atendiera una superficie de 3,301.7 km, el 18.6%.

Se observó que el 3.4% de las vías verificadas, equivalente a una longitud de 499.3 km, se encontró en excelente estado; el 61.2%, que representó 8,865.4 km, se encontró en estado físico bueno; el 34.5%, equivalente a una longitud de 4,991.5 km se encontró en estado regular; y una longitud de 129.1 km, equivalente al 0.9% de esas vías, registró estado físico no operable, como se muestra en la gráfica siguiente:

Uno de los objetivos de la política pública del subsistema ferroviario, se enfocó en contar con equipos e infraestructura en óptimas condiciones físicas y operativas, por lo que con los resultados obtenidos al 2010, se observó que se registró una longitud de 5,120.6 km en estado físico regular y no operable, lo que significó el 28.8% de la longitud total de la red concesionada y asignada. En cuanto a la longitud verificada, el 64.6% de la infraestructura se encontró en excelentes y buenas condiciones, lo que significó una longitud de 9,364.7 km; el 35.4% presentó un estado físico regular y no operable; y del 18.6% de la longitud total del subsistema ferroviario nacional se desconoció su estado físico.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, “Informe del Resultado de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2010”, 2012.


147

En conclusión, la SCT no contó con el reporte del estado físico de las vías férreas, ni de los parámetros de calidad utilizados para evaluar su infraestructura. Esto limitó el análisis de la evolución y el cumplimiento del objetivo de incrementar la calidad del subsistema ferroviario, aun cuando en el Reglamento Interior de la SCT se establece como una atribución de la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal, evaluar, en coordinación con los Centros SCT, la infraestructura ferroviaria, así como formular y promover la realización de estudios tendientes a uniformar los sistemas de información estadística en esta materia.


Para evaluar el objetivo de la política pública del subsistema ferroviario referente al incremento de la seguridad en la prestación de servicios, se analiza el comportamiento de los accidentes e incidentes en el subsistema ferroviario de los últimos 22 años, como se presenta a continuación:


148

ACCIDENTES E INCIDENTES OCURRIDOS EN EL SUBSISTEMA FERROVIARIO NACIONAL, 1990-2011 (Accidentes e Incidentes)

Año Total Accidentes

Incidentes 3/

Part. (%)

Generales 1/ Part. (%) Cruces a nivel 2/ Part. (%)

1990 2,748

38

1.4

465

16.9

2,245

81.7

1991 2,814

49

1.7

651

23.1

2,114

75.1

1992 2,683

33

1.2

559

20.8

2,091

77.9

1993 2,469

50

2.0

495

20.1

1,924

77.9

1994 2,683

46

1.7

556

20.7

2,081

77.6

1995 2,655

37

1.4

537

20.2

2,081

78.4

1996 2,488

33

1.3

466

18.7

1,989

80.0

1997 2,479

45

1.8

357

14.4

2,077

83.8

1998 2,258

26

1.2

269

11.9

1,963

86.9

1999 1,926

9

0.5

152

7.9

1,765

91.6

2000 809

3

0.4

74

9.1

732

90.5

2001 822

2

0.2

146

17.8

674

82.0

2002 806

2

0.2

199

24.7

605

75.1

2003 826

2

0.2

268

32.4

556

67.3

2004 703

2

0.3

214

30.4

487

69.3

2005 630

2

0.3

153

24.3

475

75.4

2006 658

2

0.3

182

27.7

474

72.0

2007 468

3

0.6

162

34.6

303

64.7

2008 461

3

0.7

161

34.9

297

64.4

2009 455

2

0.4

144

31.6

309

67.9

2010 439

11

2.5

105

23.9

323

73.6

2011 288

5

1.7

43

14.9

240

83.3

Total 32,568

405

1.2

6,358

19.5

25,805

79.2

TMCA (%) (10.2)

(9.2)

n.a.

(10.7)

n.a.

(10.1)

n.a.

Var. (%) (89.5)

(86.8)

n.a.

(90.8)

n.a.

(89.3)

n.a.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal, “Reporte del número de incidentes y accidentes en la red ferroviaria”, 1990-2011.

1/ Son los accidentes que generan un costo superior a 25 mil días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, con base a lo establecido en el art. 202 del Reglamento del Servicio Ferroviario.

2/ Son los accidentes que se producen entre el cruce de una carretera o camino y las vías del ferrocarril.

3/ Son percances que ocurren dentro de las instalaciones del sistema ferroviario, o fuera de éste, que puede incluir personal externo a la operación del mismo, y los cuales no afectan la operación del ferrocarril.


n.a. No aplicable.



149

El comportamiento de los accidentes e incidentes ocurridos en el subsistema ferroviario durante el periodo de 1990-2011 se mantuvo a la baja, ya que en 1990 se registraron 2,748 accidentes e incidentes y para 2011, esta cifra disminuyó a 288, lo que significó que se redujeran estos percances en 89.5% durante este periodo.

En el caso de los accidentes generales, los cuales son considerados dentro de esta categoría cuando los daños de los mismos son superiores a los 25,000 días de salario mínimo en el Distrito Federal, se observó una tendencia a la baja, ya que en el periodo 1990-2011 decrecieron 9.2% en promedio anual, al pasar de 38 en 1990 a 5 en 2011.

Es importante mencionar que, conforme a los registros proporcionados por la SCT, este tipo de accidentes se debe, principalmente, a fallas en la operación de las locomotoras; al mal estado físico de la infraestructura; al robo de componentes en la vía, o por errores imputables a los operadores, como podría ser el no respetar la velocidad máxima establecida.

En el caso de los accidentes en cruces a nivel, también se registró un decremento en el número de percances del 10.7% en promedio anual, al pasar de 465 accidentes en 1990 a 43 en 2011, lo que significó que se redujeran en un 90.8%. Cabe señalar que este tipo de accidentes ocurren cuando la vía de ferrocarril es invadida por otro vehículo automotor, y en el cual la responsabilidad siempre será imputable al automovilista.

Los incidentes, por su parte, disminuyeron en 10.1% en promedio anual, al pasar de 2,245 en 1990, a 240 en 2011, lo que significó un decremento de 89.3% en esos años. Conforme a los registros de la SCT, los incidentes son causados por fallas ajenas a la operación del ferrocarril, principalmente por el robo de partes de la infraestructura de las vías como tornillos o durmientes.

Entre las principales razones por las cuales el subsistema ferroviario mejoró la seguridad en el servicio prestado se encuentran, por un lado, la etapa de concesionamiento de la infraestructura ferroviaria, que le permitió acelerar el desarrollo y la modernización de su infraestructura y equipo; y, por otro, la atención otorgada a partir del sexenio 2001-2006 a la problemática presentada en los cruces ferroviarios con mayor accidentalidad, que derivó en el establecimiento del Programa de Convivencia Urbano Ferroviaria, cuyo propósito central consistió en construir pasos a desnivel para evitar que las carreteras y caminos se encontraran con las vías del ferrocarril. Otra de las medidas adoptadas durante el periodo 2007-2012, fue la construcción de libramientos ferroviarios para evitar la operación del ferrocarril en las zonas urbanizadas y disminuir, así, la ocurrencia de accidentes.

En el caso de los incidentes, si bien se logró disminuir el número de eventos dentro del periodo de análisis, no lograron erradicarse por completo, ya que durante el periodo 1990-2012, formaron parte importante dentro de las estadísticas de seguridad de este modo de transporte. Una de las medidas adoptadas por las empresas concesionarias y el Gobierno Federal para atender este problema consistió en confinar las vías del ferrocarril, evitando así que personas ajenas a la operación del mismo entren en contacto con la infraestructura; sin


150

embargo, por los altos costos de construcción y mantenimiento de esta opción, no ha sido viable llevarla a cabo en la totalidad de la infraestructura del subsistema ferroviario.49/

Se concluye que, en términos de mejorar la seguridad, en el subsistema ferroviario se lograron avances significativos, ya que el número de accidentes e incidentes ocurridos se redujeron en un 89.5% en el periodo de análisis, lo que significó que, en la actualidad, se registraran 2,460 accidentes e incidentes menos que hace 22 años. Este avance se derivó de las acciones instrumentadas tanto por parte del Gobierno Federal, como de las empresas concesionarias y asignatarias.



A continuación, se presentan los resultados obtenidos al respecto en el subsistema ferroviario durante el periodo 1989-2012.


En 1987 el Gobierno Federal decidió fusionar los ferrocarriles en una sola entidad, para lo cual se creó una agencia para cada una de las regiones en que se dividió el subsistema ferroviario nacional: Centro; Sur; Pacífico; Pacífico norte; Sureste; y Noreste, las cuales estaban supervisadas directamente por la SCT.

En 1995, el Gobierno Federal presentó al Congreso una iniciativa para modificar el artículo 28 Constitucional, que reservaba al Estado la exclusividad de explotación de los ferrocarriles. Como resultado, en mayo de ese mismo año se promulgó la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, con los considerandos de alentar la participación de los sectores social y privado en el desarrollo de la infraestructura ferroviaria; abrir la participación de los particulares en el mejoramiento de la infraestructura ferroviaria; y otorgar concesiones para construir, operar, explotar, conservar y mantener vías férreas y generar mayor inversión en infraestructura.

Para fortalecer el papel rector del Estado ante el enfoque de apertura, en ese mismo año se modificó el Reglamento Interior de la SCT, para atribuir a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal las responsabilidades de promoción, regulación y supervisión del sistema férreo; de verificación del cumplimiento de las leyes, reglamentos, concesiones y asignaciones establecidas en el servicio ferroviario; así como de evaluación de la infraestructura ferroviaria.

49/ Confinamiento. Se refiere al conjunto de obras que se realizan para mantener a las personas fuera de la operación del ferrocarril como alambrado, puentes, etc.


151

Bajo esta normativa, la SCT habría de desempeñar dichas responsabilidades en coordinación con las Jefaturas de Departamento de Transporte Ferroviario de los Centros SCT,50/ al ser identificados como los entes encargados de implementar los programas anuales de verificación por realizar en el subsistema ferroviario.

Desde entonces, no se han realizado adecuaciones normativas ni administrativas significativas para el fortalecimiento de las acciones de supervisión. El marco jurídico sobre el cual dichas acciones se han ejercido se indica a continuación:

50/ La función de un Centro SCT es ejercer la representación de la Secretaría en la Entidad Federativa de su adscripción, respecto de las atribuciones que conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal le han sido asignadas a la misma.


152

MARCO LEGAL DE LA SUPERVISIÓN DEL SUBSISTEMA FERROVIARIO


Artículo 23.- Corresponde a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal:

I. Proponer y promover las políticas y programas de desarrollo, promoción, regulación y supervisión del sistema ferroviario;

II. Regular y supervisar los servicios de transporte ferroviario;

III. Verificar el cumplimiento de las leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas, concesiones, asignaciones, permisos, autorizaciones y demás disposiciones administrativas;

IV. Evaluar la infraestructura ferroviaria, así como formular y promover la realización de los estudios tendentes a uniformar los sistemas de información estadística en dichas materias.

Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario

Capítulo I Disposiciones Generales

Artículo 6. Corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en materia de servicio ferroviario, el ejercicio de las atribuciones siguientes:

II. Otorgar concesiones y permisos, verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación o terminación;

III. Determinar las características y especificaciones técnicas de las vías férreas, mediante la expedición de normas oficiales mexicanas;

IV. Verificar que las vías férreas cumplan con las disposiciones aplicables.

Capítulo X De la verificación

Artículo 57. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

La Secretaría, pos sí o a través de los verificadores, podrá requerir a los concesionarios, informes con los datos que permitan a la Secretaría conocer la operación y explotación del servicio ferroviario.

Manual de Organización de la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal

- Evaluar a los concesionarios ferroviarios en materia de indicadores de seguridad y eficiencia operativa, inversión realizada y pago de derechos, mediante el seguimiento de lo establecido en los títulos de concesión y asignación respectivos;

- Conducir las políticas para la actualización técnica a través de la revisión de la reglamentación vigente en materia ferroviaria, para mantener un marco normativo acorde a los avances tecnológicos del servicio ferroviario;

- Definir los lineamientos para la integración de los programas anuales de verificación a los concesionarios; - Supervisar las acciones necesarias para la verificación al cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios y asignatarios, así como las

disposiciones aplicables, a través del análisis respectivo del título de concesión o de asignación y del marco legal conducente. FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información contenida en el Reglamento Interior de la SCT; Ley Reglamentaria

del Servicio Ferroviario; Manual de Organización de la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal de la SCT.

En cumplimiento de estas disposiciones normativas, a partir de 1995 los Centros SCT instrumentaron los denominados Programas Anuales de Verificaciones Regulares e Intensivos, los cuales se integran de visitas de verificación, por medio de las cuales se vigila el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en las áreas de operación, infraestructura, equipo y servicios auxiliares.


153

En el aspecto operativo, se verifica el cumplimiento de las responsabilidades y los procedimientos de actuación del personal que participa en la operación de trenes; el correcto funcionamiento del Sistema de Control de Tráfico; así como los compromisos en la prestación de los servicios asignados a las empresas concesionarias.

En la infraestructura, se vigila la conservación y el mantenimiento de la vía férrea, así como las señales, puentes y el confinamiento lineal de la vía, con la finalidad de que cumplan con el estado físico requerido para su operación.

Respecto al equipo ferroviario, se verifica que se realice la conservación y mantenimiento necesario, a efecto de que las unidades cumplan con los estándares físicos mecánicos.

En la verificación de los servicios auxiliares, se vigila que el personal, infraestructura, equipo y equipamiento de las instalaciones a servicios auxiliares cumplan con los lineamientos normativos para garantizar que se presten bajo los términos de seguridad, eficiencia, oportunidad e higiene.

El procedimiento establecido para implementar estas verificaciones es el siguiente:

- Comienza con la notificación realizada por parte del Centro SCT al técnico de la empresa concesionaria o asignataria sobre el alcance de la visita, así como los aspectos específicos por verificar.51/

- Una vez realizada la verificación, el responsable, realiza un acta circunstanciada, en el cual se deja constancia de las irregularidades o incumplimientos a las disposiciones normativas que se infringieron. De ser este el caso, se dictan las medidas de seguridad correspondientes, así como el plazo para su corrección para resarcir el daño y devolverle los criterios necesarios de seguridad y eficiencia que requiere la infraestructura férrea en su operación.

- Una vez concluido el plazo para su corrección, se programa una visita de seguimiento, la cual tiene como finalidad corroborar el correcto y cabal cumplimiento en la reparación de las irregularidades encontradas. En el caso de que éstas no se hayan solventado, el verificador está obligado a documentar el incumplimiento. Acto posterior, lo remite a la Unidad de Asuntos Jurídicos del Centro SCT de su adscripción, para iniciar con el procedimiento de imposición de sanciones que correspondan.

Para analizar la evolución y el cumplimiento de este objetivo durante el periodo 1989-2012, se solicitó la información respectiva a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal. Pero la dependencia informó que, de acuerdo con los Criterios Específicos para la Organización y Conservación de Archivos y Administración de Documentos, así como al Catálogo de Disposición Documental de la SCT, la conservación de los archivos en materia de control de las verificaciones se realiza por un plazo de tres años; razón por la cual no se cuenta con la información del periodo de 1989 al 2009.

51/ La función de un centro SCT es ejercer la representación de la Secretaría en la Entidad Federativa de su adscripción, respecto de las atribuciones que conforme a la LOAPF le han sido asignadas a la misma.


154

Asimismo, para los años 2010 y 2011, la unidad administrativa indicó que no cuenta con la información de los resultados de las verificaciones. Lo anterior, aun cuando la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal es la responsable de coordinar este tipo de información para efectos de control de gestión.

Además, señaló que, en la actualidad, la legislación en regulación y verificación en materia de infraestructura ferroviaria es muy limitada en los aspectos técnicos, ya que no se han realizado las reformas necesarias para establecer los criterios específicos que se deberán observar en las verificaciones del estado físico de la infraestructura férrea, así como de la obligaciones establecidas en los títulos de concesión.

Aunque es importante mencionar que la SCT tiene la atribución de establecer y promover las políticas de regulación y supervisión del sistema ferroviario, así como determinar las características y especificaciones técnicas de las vías férreas, por lo cual no cumplió con lo establecido en la normativa que la regula.

Por lo anterior, se determina que, aunque con la apertura del subsistema ferroviario se realizaron adecuaciones al marco normativo y operativo para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado, éstas no fueron suficientes para cumplir dicho propósito, en tanto no se ha desarrollado un proceso de supervisión que permita registrar y sistematizar los resultados de las visitas para su análisis posterior, ni se han cumplido por completo los preceptos normativos de supervisión establecidos durante el periodo.

Conclusiones

De 1989 a 2012, conforme a los preceptos establecidos por la política pública de transportes del periodo, se desarrollaron esquemas de inversión para fomentar la participación de los privados en la explotación, administración y operación del subsistema ferroviario. Los resultados fueron positivos, ya que de 1998 a 2012, el porcentaje de vías férreas concesionadas pasó de 74.7% a 85.9% respecto de la longitud total.

En lo relativo al incremento de la inversión para el desarrollo de este subsistema, se obtuvo una variación positiva tanto en la inversión pública como en la inversión privada ejercidas. Esta última presentó un incremento de 12.3% en el mismo periodo y, con excepción de los años 1997, 2009 y 2012, registró un monto total ejercido mayor que la inversión pública. Lo anterior, en términos generales, correspondió con los preceptos establecidos al respecto por la política pública de transportes del periodo 1989-2012, relativos a incrementar la inversión privada para distribuir los recursos públicos disponibles hacia la atención de áreas sociales prioritarias.

Pero el análisis de la relación de estas estrategias con la evolución y el cumplimiento de los objetivos de la política pública durante el periodo 1989-2012 fue limitado, debido a la insuficiencia de registros oficiales completos y pertinentes. Con la información proporcionada por los entes responsables del subsistema ferroviario se determinaron las consideraciones siguientes:


155

• En el periodo de 1989 a 2012, no se logró cumplir con los objetivos de la política pública relativos a ampliar la cobertura del subsistema ferroviario. En el periodo de análisis, el avance en la construcción de las vías férreas registró las mismas longitudes que hace 23 años, lo que significa que no se han construido nuevos tramos de importancia para el subsistema.

• En lo referente a mejorar la calidad del estado físico de las vías concesionadas, se constató que la entidad no cuenta con los registros de información y control necesarios para realizar un diagnóstico que sirva como base para determinar el nivel de calidad que guarda la infraestructura férrea para el periodo 1989-2009. Para el año 2010 se desconoció el estado que guardaban 3,301.7 km, por lo que no se pudo constatar el comportamiento que ha registrado el subsistema férreo en este aspecto.

• De 1989 a 2011, se logró cumplir con el objetivo relativo a reducir los accidentes e incidentes que se presentan en este medio de transporte.

• A partir de la apertura a la participación del sector privado, en el subsistema ferroviario se realizaron adecuaciones normativas y operativas para fortalecer la supervisión de la participación del sector privado. Sin embargo, éstas no fueron suficientes para cumplir su propósito, al constatarse que la SCT no cuenta con información de las verificaciones realizadas a los concesionarios, ni de los resultados consolidados de las mismas, lo que limita los fines de la supervisión.


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CAPÍTULO IV. IMPACTOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE APERTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTES A LA PARTICIPACIÓN PRIVADA (1989-2012)

Al incidir sobre el Producto Interno Bruto (PIB), el empleo, la competitividad y el acceso a los servicios básicos necesarios para mejorar la calidad de vida de las personas, el desarrollo del Sistema Nacional de Transportes (SNT) es fundamental para el crecimiento económico y social del país. Con los avances logrados tras la implementación de la política pública de apertura del sistema a la participación privada, los impactos obtenidos al respecto fueron los siguientes:

• Aportación al Producto Interno Bruto (PIB)

La aportación económica al PIB de los cuatro subsistemas del SNT, durante el periodo 1989-2012, se muestra en la tabla siguiente:

EVOLUCIÓN DEL VALOR AGREGADO BRUTO DEL SECTOR, 1989-2012

(miles de millones de pesos de 2011)

Año Subsistema

Otros1 Total Carretero Portuario Aeroportuario Ferroviario

1989 418.0 16.1 17.6 27.9 47.9 527.5 1990 427.5 16.0 21.7 24.0 48.7 537.9 1991 438.8 16.8 20.6 21.7 52.6 550.5 1992 441.9 17.2 21.4 23.4 57.2 561.1 1993 447.1 19.3 19.6 24.1 62.5 572.6 1994 478.2 20.4 22.2 25.0 66.3 612.1 1995 445.7 18.9 16.1 24.4 59.5 564.6 1996 476.1 16.3 16.7 27.3 64.8 601.2 1997 533.3 16.4 20.0 25.1 70.2 665.0 1998 566.5 8.3 21.2 28.9 76.0 700.9 1999 424.3 8.4 24.8 28.3 79.0 564.8 2000 640.0 8.7 27.6 29.9 84.2 790.4 2001 639.6 8.7 25.2 30.2 85.9 789.6 2002 631.2 8.9 23.1 35.4 88.2 786.8 2003 653.5 7.9 19.0 16.2 86.4 783.0 2004 682.6 7.8 22.2 17.4 92.8 822.8 2005 702.9 8.5 23.9 17.4 99.0 851.7 2006 745.7 8.4 23.5 17.2 105.4 900.2 2007 772.2 7.9 26.4 17.1 110.5 934.1 2008 771.2 7.9 26.4 17.0 109.9 932.4 2009 721.5 7.6 24.6 16.5 101.3 871.5 2010 779.5 8.3 23.7 18.5 109.6 939.6 2011 809.0 7.4 23.2 16.3 113.2 969.1 Total 13,646.3 272.1 510.7 529.2 1,871.1 16,829.4

Part. (%) 81.1 1.6 3.0 2.4 11.1 100.0 Var. (%) 93.5 (54.0) 31.8 (41.6) 136.3 83.7

TMCA (%) 3.0 (3.5) 1.3 (2.4) 4.0 2.8 FUENTE: Instituto Mexicano del Transporte, 2011 “Evolución del valor agregado”, 1989-2011. 1/ Se refiere al valor agregado bruto de las actividades de Servicios Conexos y Almacenaje y refrigeración. TMCA Tasa Media de Crecimiento Anual. NOTA: Los porcentajes de los parciales pueden no coincidir ya que fueron ajustados para integrar el 100.0%.


157

En total, durante el periodo de apertura, la aportación al PIB del SNT ascendió a 16,829.4 miles de millones de pesos; registró una tendencia positiva, al pasar de 527.5 en 1989 a 969.1 miles de millones de pesos en 2011, lo que representó una variación porcentual de 83.7% y una tasa media de crecimiento anual de 2.8%.

Se observa que el subsistema carretero registró la mayor participación en comparación con el resto de los subsistemas, con un total de 13,646.3 miles de millones de pesos, equivalente al 81.1% de la aportación total del SNT al PIB nacional. Lo anterior significó que el valor agregado bruto del subsistema carretero creció en un 93.5% en el periodo de análisis y registró un incremento anual del 3.0% al pasar de 418.0 a 809.0 millones de pesos en los años de 1989 a 2011.

El valor agregado bruto del subsistema portuario fue de 272.1 miles de millones de pesos, lo que representó una reducción del 54.0% en el periodo estudiado y una disminución de 3.5% anual al pasar de 16.1 miles de millones de pesos en 1989 a 7.4 en 2011.

El subsistema aeroportuario, por su parte, presentó un participación de 510.7 millones de pesos; creció en 31.8% y aumentó 1.3% en promedio anual, al pasar de 17.6 a 23.2 miles de millones de pesos en los años de 1989 a 2011.

El valor agregado bruto del subsistema ferroviario fue de 529.2 miles de millones de pesos durante el periodo; registró un decrecimiento de 41.6%, así como una disminución del 2.4% anual al pasar de 27.9 a 16.3 miles de millones de pesos en esos años.

En el rubro correspondiente a otros, que lo conforman actividades de servicios conexos, así como almacenaje y refrigeración, el valor agregado bruto registrado fue de 1,871.1 miles de millones de pesos, lo que significó un crecimiento de 136.3% en el periodo de estudio y un incremento del 4.0% en promedio anual, al pasar de 47.9 miles de millones de pesos en 1989 a 113.2 en 2011.

La participación que tuvo cada subsistema en el Producto Interno Bruto se observa en la gráfica siguiente:


158

FUENTE: Instituto Mexicano del Transporte, Manual Estadístico del Sector Transporte 2011, “Evolución del valor

agregado bruto”, serie 1989-2011.

Como se observa, el subsistema que obtuvo una mayor participación en el PIB fue el carretero, con un 81.1%, equivalente a 13,646.3 miles de millones de pesos; el subsistema ferroviario ocupó el segundo lugar con 2.4% respecto del total, equivalente a 529.2 miles de millones de pesos; el aeroportuario participó con 3.0%, por lo que ocupó el tercer lugar con un total de 510.7 miles de millones de pesos; y en último lugar se posicionó el subsistema portuario, con una participación del 1.6% correspondiente a 272.1 miles de millones de pesos. El rubro ‘otros’ participó en el PIB con un 11.1%, equivalente a 1,871.1 miles de millones de pesos.

En términos generales, se concluye que, durante el periodo 1989-2012, la participación del PIB del SNT fue incrementándose, lo que denota una correlación positiva con el crecimiento económico del país. No obstante, los subsistemas carretero y aeroportuario presentaron una participación positiva, en tanto que los subsistemas portuario y ferroviario registraron una participación negativa en esos años.


159

• Empleo

La evolución del personal ocupado en las principales actividades económicas del país, durante el periodo 1989-2008, se muestran a continuación:52/

FUENTE: Instituto Mexicano del Transporte, Manual estadístico del Sector Transportes, 2011 “Evolución del personal

ocupado por actividad económica”, 1989-2008.

La participación del sector transportes en el rubro de empleos remunerados, se ha posicionado dentro de los primeros seis sectores con mayor importancia en el país, y ha mantenido una tendencia hacia el crecimiento en el periodo 1989-2008. En el periodo de análisis ocupó el quinto lugar como sector generador de empleos, por debajo de los sectores de agricultura y comercio, que generaron 4.8 y 5.6 millones de empleos respectivamente en 2008.

52/ Se analizan los datos de 2008, al representar el año que data los últimos registros oficiales consolidados.


160

En lo que respecta al comportamiento de la evolución del personal ocupado por subsistema, se presenta el cuadro siguiente:

EVOLUCIÓN DEL PERSONAL OCUPADO EN EL SECTOR TRANSPORTE, 1989-2008 (miles de ocupaciones remuneradas)

Año Subsistema

Otros1/ Total Carretero Portuario Aeroportuario Ferroviario

1989 1,030 26 22 50 107 1,235

1990 1,110 34 23 50 115 1,332

1991 1,152 33 25 47 122 1,379

1992 1,161 30 22 41 126 1,380

1993 1,175 27 23 36 128 1,389

1994 1,245 30 22 35 136 1,468

1995 1,192 29 20 36 130 1,407

1996 1,285 28 21 36 142 1,512

1997 1,357 26 22 32 149 1,586

1998 1,441 17 23 29 161 1,671

1999 1,502 17 23 27 165 1,734

2000 1,579 17 26 25 168 1,815

2001 1,605 16 26 26 170 1,843

2002 1,570 16 25 26 166 1,803

2003 1,825 10 22 33 87 1,977

2004 1,855 10 24 33 89 2,011

2005 1,888 10 24 33 92 2,047

2006 1,933 10 24 33 95 2,095

2007 1,986 10 24 33 97 2,150

2008 2,009 10 25 34 97 2,175

Total 29,900 406 466 695 2,542 34,009 Empleos generados 979 (16) 3 (16) (10) 940

Part. % 87.9 1.2 1.4 2.0 7.5 100.0

Var. % 95.0 (61.5) 13.6 (32.0) (9.3) 76.1

TMCA % 3.6 (4.9) 0.7 (2.0) (0.5) 3.0 FUENTE: Instituto Mexicano del Transporte, Manual estadístico del Sector Transportes, 2011 “Evolución del

personal ocupado por actividad económica”, 1989-2008.

1/ Se refiere a los empleos generados por las actividades de Servicios Conexos y Almacenaje y refrigeración.


El modo carretero contribuyó con 979 mil ocupaciones generadas; las cuales se incrementaron en 3.6% en promedio anual y al final del periodo significaron un crecimiento del 95.0%, (de 1,030 a 2,009 miles de ocupaciones remuneradas); en segundo lugar el subsistema aeroportuario generó 3 mil ocupaciones, las cuales se incrementaron en 0.7% en promedio anual y representaron un crecimiento de 13.6% (de 22 a 25 mil empleos). Por su parte, en los subsistemas portuario y ferroviario, el número de empleos disminuyó a lo largo


161

del periodo; en el modo portuario, los empleos disminuyeron en 16 mil unidades, que representaron un decremento de 61.5% (de 26 mil a 10 mil empleos en esos años), por lo que la disminución fue del 4.9% en promedio anual. En el subsistema ferroviario, los empleos disminuyeron en 32.0%, esto es 16 mil empleos, a una TMCA de 2.0%.

La participación por subsistema en la generación de empleos se presenta en la gráfica siguiente:

FUENTE: Instituto Mexicano del Transporte, Manual estadístico del Sector Transportes, 2011 “Evolución del personal

ocupado por actividad económica”, serie 1989-2008.

Se observa que en términos acumulados, en el periodo 1989-2008, el subsistema carretero ocupó el primer lugar en empleos generados con el 87.9% del total del sector, equivalente a 29,900 miles de ocupaciones; en segundo lugar, el subsistema ferroviario, con el 2.0%, esto es 695 mil empleos. Cabe señalar que en este subsistema, aun cuando disminuyeron los empleos en el periodo de análisis, se ubicó en la segunda posición del total de empleos generados en esos años. En tercer lugar se posicionó el subsistema aeroportuario, con un total de 466 mil empleos, el 1.4% del total; finalmente, el subsistema portuario con el 1.2%, que significaron 406 mil empleos.

En conclusión, el número de empleos generados por el sector transporte ha sido creciente en cuanto al incremento en las ocupaciones remuneradas en el periodo de 1989 a 2008. El subsistema que registró el mayor número de ocupaciones fue el carretero, seguido del ferroviario; asimismo, el sector transportes se encuentra en el quinto lugar dentro de las actividades económicas que han generado el mayor número de remuneraciones en el periodo 1989-2008, por lo que el SNT es factor importante de crecimiento y desarrollo.


162

No obstante, al igual que con la participación del PIB, los subsistemas portuario y ferroviario presentaron durante el periodo una tasa media de crecimiento negativa en la evolución del personal ocupado en el sector transportes.

• Competitividad

El rubro de competitividad presenta varias aristas. Para el caso de los transportes, una de ellas consiste en contar con la infraestructura necesaria para proveer e incrementar los servicios de traslado de personas y transporte de carga con eficiencia y calidad.

Durante el periodo 1989-2012, el movimiento tanto de carga como de pasajeros se incrementó considerablemente. Los subsistemas carretero y portuario presentaron los mayores avances al respecto, en comparación con el ferroviario y aeroportuario.

En la carga transportada, en el subsistema carretero, se movilizaron en total 9,689,759.0 miles de toneladas, las cuales se incrementaron en 2.1% en promedio anual, lo que reflejó un crecimiento de 59.6% en esos años, de 309,803.0 a 494,380.0 miles de toneladas.


163

MOVIMIENTO DE PASAJEROS Y CARGA EN EL MODO CARRETERO, 1989-2012

Año Carga transportada Pasajeros transportados Miles de toneladas Millones pasajeros

(1) (2)

1989 309,803.0 1,851.0

1990 314,675.0 1,967.0

1991 327,773.0 2,071.0

1992 341,060.0 2,190.0

1993 366,628.0 2,319.0

1994 356,487.0 2,636.0

1995 366,673.0 2,691.0

1996 383,267.0 2,750.0

1997 332,466.0 2,257.0

1998 380,801.0 2,536.0

1999 394,432.0 2,580.0

2000 413,193.0 2,660.0

2001 409,210.0 2,713.0

2002 411,100.0 2,739.0

2003 416,200.0 2,780.0

2004 426,100.0 2,860.0

2005 435,500.0 2,950.0

2006 445,449.0 3,050.0

2007 473,860.0 3,141.0

2008 484,300.0 3,238.0

2009 450,900.0 3,050.0

2010 470,000.0 3,160.0

2011 485,502.0 3,264.0

20121/ 494,380.0 3,345.0

Total 9,689,759.0 64,798.0

TMCA (%) 2.1 2.6

Variación (%) 59.6 80.7 FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes; Dirección General de Autotransporte

Federal, "Reporte del Movimiento de carga y pasajeros del autotransporte federal por el modo carretero", 1989-2012.

1/ Datos estimados.


En cuanto al movimiento de pasajeros, como se observa en la tabla anterior, se movilizaron en total 64,798.0 millones de pasajeros en esos años. El crecimiento en el movimiento de pasajeros fue de 80.7%, al pasar de 1,851.0 millones en 1989 a 3,345.0 millones en 2012, por lo que se incrementaron los pasajeros transportados por vía carretera en 2.6% en promedio anual.

La evolución del movimiento de carga y de pasajeros en el subsistema portuario se presenta en el cuadro siguiente:


164

MOVIMIENTO DE PASAJEROS Y CARGA EN EL MODO PORTUARIO, 1989-2011

Año

Carga transportada Pasajeros transportados

miles de toneladas millones de pasajeros

(1) (2)

1989 74,993.7 1.1

1990 81,918.7 1.1

1991 112,471.3 1.2

1992 90,418.1 1.2

1993 n.d. n.d.

1994 n.d. n.d.

1995 n.d. n.d.

1996 182,469.6 6.5

1997 195,888.9 6.3

1998 212,228.2 7.2

1999 206,354.4 7.8

2000 216,330.7 7.4

2001 218,599.4 7.5

2002 230,086.6 8.5

2003 240,184.4 9.5

2004 239,395.1 11.1

2005 255,174.1 10.8

2006 260,832.7 11.2

2007 246,858.1 12.2

2008 236,881.4 12.5

2009 217,004.0 10.7

2010 245,625.5 11.1

2011 253,931.5 10.2

Total 4,017,646.4 155.1

TMCA(%) 5.7 10.7

Variación (%) 238.6 827.3 FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Puertos,

“Estadística del movimiento de pasajeros y carga del Sistema Portuario Nacional”, 1989-2011. Dirección General de Fomento y Administración Portuaria, “Reportes del movimiento de pasajeros y carga de las API Federales”, 1989-2011.

n.d. No disponible.


De 1989 a 2011, en este subsistema se registró un incremento en el movimiento de carga al pasar de 74,993.7 miles de toneladas transportadas en los inicios del periodo a 253,931.5 miles de toneladas en el final, lo que representó un incremento de 238.6%, con un incremento promedio anual de 5.7%.

Respecto al movimiento de pasajeros, durante el mismo periodo, se registró un crecimiento positivo, al pasar de 1.1 millones de pasajeros transportados en los inicios del periodo a 10.2 millones de pasajeros, lo que representó un crecimiento del 827.3%, con un incremento en promedio anual de 10.7%.


165

La evolución en el movimiento de carga y pasajeros del subsistema aeroportuario se presenta a continuación:

Como se observa en la tabla anterior, ASA no dispuso de los datos correspondientes a los años de 1989 al 2000. Con la información proporcionada se puede observar que esta red registró el menor movimiento de carga durante el periodo 2001 a 2012, con un total de 166.0 miles de toneladas que equivalen al 1.7% en relación con el total de carga; presentó

MOVIMIENTO DE CARGA EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 1989-2012

(Miles de toneladas)

Año ASA

Grupos aeroportuarios concesionados Total

AICM GAP ASUR OMA

1989 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1990 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1991 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1992 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d.

1993 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1994 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1995 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1996 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1997 n.d. n.a. n.a. n.a. n.a. n.d. 1998 n.d. 328.0 130.0 53.0 50.0 561.0 1999 n.d. 342.0 140.0 56.0 39.0 577.0 2000 n.d. 347.0 130.0 62.0 39.0 578.0 2001 26.0 316.0 123.0 57.0 36.0 558.0 2002 27.0 314.0 140.0 64.0 39.0 584.0 2003 24.0 309.0 152.0 74.0 37.0 596.0

2004 26.0 342.0 188.0 90.0 42.0 688.0 2005 28.0 362.0 197.0 112.0 41.0 740.0 2006 17.0 409.0 161.0 81.0 42.0 710.0 2007 4.0 406.0 161.0 82.0 42.0 695.0 2008 3.0 376.0 146.0 79.0 39.0 643.0 2009 3.0 321.0 126.0 72.0 40.0 562.0 2010 4.0 393.0 160.0 91.0 52.0 700.0 2011 2.0 411.0 157.0 89.0 50.0 709.0

20121/ 2.0 330.0 135.0 75.0 43.0 585.0 Total 166.0 5,306.0 2,246.0 1,137.0 631.0 9,486.0

TMCA (%) (20.8) 0.0 0.3 2.5 (1.1) 0.3 Variación (%) (92.3) 0.6 3.8 41.5 (14.0) 4.3

Part. (%) 1.7 55.9 23.7 12.0 6.7 100.0

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Reportes del movimiento de carga de los aeropuertos concesionados”, 1989-2012. Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Reporte del movimiento de carga”, 1998-2012.

1/ Cifras estimadas.


n.d. No disponible.

n.a. No aplicable.


166

un decrecimiento en la variación de 92.3% y una disminución del 20.8% anual, al pasar de 26.0 miles de toneladas en 2001 a 2.0 mil toneladas en 2012.

En 1998 con la creación de los grupos aeroportuarios concesionados, se comenzó a registrar a partir de ese año el movimiento de mercancías correspondiente al sector privado. Por lo que de los grupos concesionarios, el que registró mayor movimiento de mercancías durante el periodo de 1998 a 2012 fue el AICM con un total de 5,306.0 miles de toneladas, equivalentes al 55.9% respecto del total. No obstante, este grupo no registró una importancia significativa en la variación, ya que fue del 0.6%.

En segundo lugar se posicionó el grupo aeroportuario GAP, con un total de 2,246.0 miles de toneladas, equivalentes al 23.7% del total. Este grupo presentó una variación positiva del 3.8% y un incremento del 0.3% anual, al pasar de 130.0 miles de toneladas en 1998 a 135.0 en 2012.

En tercer lugar se posicionó el grupo ASUR, al registrar 1,137.0 miles de toneladas que significaron una participación del 12.0% y un incremento de 2.5% anual, al pasar de 53.0 a 75.0 miles de toneladas en el periodo analizado. El grupo que menor movimiento de carga registró en el periodo fue OMA, con 631.0 miles de toneladas y una disminución en su variación del 14.0%, equivalente a una disminución del 1.1% anual, al pasar de 50.0 a 43.0 miles de toneladas en los años de estudio.

No se pudo evaluar el movimiento de mercancías durante el periodo de 1989-2012 correspondiente a ASA, ya que el organismo no contó con el total de los registros. La Dirección General de Aeronáutica Civil dispuso de los datos requeridos en cuanto a los aeropuertos concesionarios, y se observó que el AICM es el que registró una mayor movilización de carga con 5,306.0 miles de toneladas en relación con los demás grupos y el que menos carga obtuvo fue OMA con 631.0 miles de toneladas.

En cuanto a la evolución del movimiento de pasajeros en el subsistema aeroportuario, los

resultados se presentan a continuación:


167

Durante el periodo de 1989 a 2012, la red de ASA fue la que registró el mayor movimiento de pasajeros en la infraestructura aeroportuaria con 415.0 millones de pasajeros, equivalente a 30.0% respecto del total; sin embargo, en el mismo periodo este movimiento tuvo una variación negativa del 93.5% y disminuyó en 11.2% en promedio anual, al pasar de 31.0 millones de pasajeros en 1989 a 2.0 millones en el año 2012.

MOVIMIENTO DE PASAJEROS EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 1989-2012 (Millones de pasajeros)

Año ASA Grupos aeroportuarios concesionados

Total AICM GAP ASUR OMA

1989 31.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 31.0

1990 34.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 34.0

1991 37.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 37.0

1992 42.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 42.0

1993 46.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 46.0

1994 53.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 53.0

1995 45.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 45.0

1996 46.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 46.0

1997 50.0 n.a. n.a. n.a. n.a. 50.0

1998 2.0 18.0 14.0 9.0 9.0 52.0

1999 2.0 20.0 16.0 10.0 9.0 57.0

2000 2.0 20.0 16.0 11.0 9.0 58.0

2001 2.0 20.0 16.0 10.0 9.0 57.0

2002 2.0 20.0 15.0 10.0 8.0 55.0

2003 2.0 21.0 16.0 11.0 8.0 58.0

2004 3.0 22.0 17.0 13.0 9.0 64.0

2005 2.0 23.0 18.0 13.0 10.0 66.0

2006 3.0 25.0 20.0 14.0 12.0 74.0

2007 2.0 26.0 23.0 16.0 14.0 81.0

2008 2.0 26.0 22.0 18.0 14.0 82.0

2009 2.0 24.0 19.0 16.0 12.0 73.0

2010 1.0 24.0 20.0 17.0 12.0 74.0

2011 2.0 26.0 20.0 18.0 12.0 78.0

20121/ 2.0 24.0 17.0 16.0 10.0 69.0 Total 415.0 339.0 269.0 202.0 157.0 1,382.0

TMCA (%) (11.2) 2.1 1.4 4.2 0.8 3.5

Variación % (93.5) 33.3 21.4 77.8 11.1 122.6

Part. (%) 30.0 24.5 19.5 14.6 11.4 100.0

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Aeronáutica Civil, “Reportes del movimiento de pasajeros de los aeropuertos concesionados”, 1989-2012. Aeropuertos y Servicios Auxiliares, “Reporte del movimiento de pasajeros”, 1998-2012.

1/ Cifras estimadas.


n.a. No aplicable.


168

En 1998, comenzó a registrarse el movimiento de pasajeros de la infraestructura aeroportuaria concesionaria, que fue el año en que se privatizaron parte de los aeropuertos que anteriormente correspondían a ASA. Por lo que durante el periodo de 1998 a 2012, el grupo concesionario que reportó mayor movilización de pasajeros fue el AICM, con 339.0 millones de personas, y una participación del 24.5% en relación al total. Lo anterior equivalió a una variación positiva de 33.3% y un incremento del 2.1% en promedio anual, al pasar de 18.0 millones de pasajeros en 1998 a 24.0 en 2012.

En segundo lugar se posicionó GAP con un total de 269.0 millones de pasajeros y una participación del 19.5%; en este grupo aeroportuario se registró un crecimiento del 21.4%, y un aumento del 1.4% anual, al pasar de 14.0 a 17.0 millones de personas en el periodo de estudio.

En tercer lugar se posicionó ASUR, con 202.0 millones de pasajeros equivalentes al 14.6%. Este grupo aeroportuario presentó en los años analizados una variación positiva de 77.8% y un incremento del 4.2% anual, al pasar de 9.0 a 16.0 millones de personas en el periodo 1998-2012.

En cuarto lugar se encontró OMA, al registrar el menor movimiento de pasajeros con un total de, 157.0 millones de pasajeros equivalentes al 11.4%. Este grupo aeroportuario presentó en los años analizados una variación positiva de 11.1% y un incremento del 0.8% anual, al pasar de 9.0 a 10.0 millones de personas en el periodo 1998-2012.

En total, el subsistema aeroportuario registró un movimiento de pasajeros de 1,382.0 lo que representó una variación positiva de 122.6% y un aumento promedio anual del 3.5% en los años de 1989 a 2012, al pasar de 31.0 a 69.0 millones de personas en dicho periodo.

ASA registró una importante disminución de movimiento de pasajeros de 1997 a 1998 (96%), al pasar de 50.0 a 2.0 millones. Esta baja se debió al concesionamiento de los aeropuertos ya que, al formarse los 4 grupos aeroportuarios, varios de ellos dejaron de formar parte de la red de ASA para incorporarse a dichos grupos, por lo que el registro del movimiento de pasajeros pasó a manos de los grupos concesionarios.

La tendencia respecto al movimiento de carga y de pasajeros del subsistema ferroviario en

cada uno de los años del periodo 1989- 2011 se muestra en la tabla siguiente:


169

MOVIMIENTO DE CARGA Y PASAJEROS EN EL SUBSISTEMA FERROVIARIO, 1989 - 2011

Año Carga Transportada

Pasajeros Transportados

Toneladas (miles)

Pasajeros (miles)

1989 53,890.0

15,898.0

1990 50,960.0

17,149.0

1991 46,405.0

14,902.0

1992 48,705.0

14,740.0

1993 50,377.0

10,878.0

1994 52,052.0

7,189.0

1995 52,480.0

6,678.0

1996 58,831.0

6,727.0

1997 61,666.0

5,092.0

1998 75,914.0

1,576.0

1999 77,062.0

801.0

2000 77,164.0

334.0

2001 76,182.0

242.0

2002 80,451.0

237.0

2003 85,168.0

270.0

2004 88,097.0

253.0

2005 89,814.0

253.0

2006 95,713.0

260.0

2007 99,845.0

288.0

2008 99,692.0

312.0

2009 90,321.0

236.0

2010 104,564.0

213.0

2011 108,433.0

191.0

Total 1,723,786.0

104,719.0

TMCA (%) 3.2

(18.2)

Variación (%) 101.2

(98.8) FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de

Transporte Ferroviario y Multimodal, “Anuario Estadístico Ferroviario”,2011.

1/ Unidad de medida que representa la movilización de una tonelada productiva de carga a una distancia equivalente a un kilómetro.

2/ Se refiere a la unidad de medida que representa el transporte de un pasajero en una distancia de un kilómetro.

En el análisis de esta tendencia, se observa que la transportación de carga por parte de las empresas concesionarias registró una variación positiva del 101.2%, lo que significó una tasa media de crecimiento anual del 3.2%, al pasar de 53,890.0 miles de toneladas en 1989 a 108,433.0 miles de toneladas en 2011.


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En el segmento de pasajeros, la tendencia fue negativa, ya que se registró un decremento en el número de personas transportadas en el periodo de análisis en un 18.2% en promedio anual, al pasar de 15,898.0 miles de pasajeros en 1989 a 191.0 miles de pasajeros en 2011. Esto indica que la percepción del ferrocarril cambió durante el periodo; pasó de ser un medio importante de transporte de pasajeros y carga, a focalizarse exclusivamente al transporte de carga.

La evolución en el crecimiento del movimiento de carga en el SNT se presenta a continuación:

EVOLUCIÓN EN EL MOVIMIENTO DE CARGA DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE, 1989-2011

(Miles de toneladas)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, direcciones generales de Autotransporte Federal, Puertos, Fomento

y Administración Portuaria, Aeronáutica Civil y Transporte Ferroviario y Multimodal, Reportes del Movimiento de

Carga, 1989-2011.

NOTA: Para la elaboración de la gráfica se utilizaron las cifras hasta el año 2011 se debido a que en los subsistemas

portuario y ferroviario no se dispuso de la información a 2012.


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Se observa que, en el subsistema carretero, el movimiento de carga pasó de 309,803.0 miles de toneladas en 1989 a 485,502.0 miles de toneladas en 2011, lo que significó un crecimiento de 56.7% y una tasa media de crecimiento anual de 2.1%, por lo que se posicionó como el subsistema predominante.

En segundo lugar se posicionó el subsistema portuario, aun cuando no se dispusieron datos de los años 1993-1995. Se puede observar el crecimiento de la carga movilizada, que fue de 238.6% (de 74,993.7 miles de toneladas a 253,931.5), con un incremento del 5.7% en promedio anual. El subsistema ferroviario se ubicó en el tercer lugar, en tanto los volúmenes de la carga movilizada se incrementaron en 101.2% (de 53,890.0 miles de toneladas a 108,433.0), con una TMCA del 3.2%.

Respecto al subsistema aeroportuario, el incremento en el movimiento de mercancías fue de 26.4% con un crecimiento promedio anual de 1.1% (de 561.0 miles de toneladas en 1989 a 709.0 en 2011), por lo que las cifras se mantuvieron constantes en estos años.

Por lo anterior, se determina que a partir de la apertura a la inversión privada en el SNT, la evolución de la carga movilizada presentó una tendencia positiva en los cuatro subsistemas. Cabe señalar, que el modo aeroportuario no presentó un crecimiento considerable debido a que este tipo de transporte es propio del movimiento de pasajeros, por lo que la demanda en este subsistema para el movimiento de mercancías no es muy alta, además de que implicaría altos costos e infraestructura de almacenaje especializada.

La evolución del movimiento de pasajeros del SNT se presenta en la gráfica siguiente:


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EVOLUCIÓN EN EL MOVIMIENTO DE PASAJEROS DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTES

(Millones de pasajeros)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, direcciones generales de Autotransporte Federal, Puertos, Fomento

y Administración Portuaria, Aeronáutica Civil y Transporte Ferroviario y Multimodal, Reportes del Movimiento de

pasajeros, 1989-2011.

Se observa que en la evolución del movimiento de pasajeros del SNT resalta la proporción que ha ocupado a lo largo de estos 24 años el subsistema carretero; en éste, se ha incrementado en 76.3% el número de pasajeros transportados (de 1,851.0 millones de personas en 1989 a 3,264 en 2011) con un crecimiento promedio anual del 2.6%; tan sólo en 2011, movilizó el 97.4% del total de personas en el país, de ahí que se requiere contar un subsistema eficiente de calidad y que proporcione calidad a los usuarios.

La evolución del movimiento de pasajeros en el resto de los subsistemas se aprecia en la gráfica siguiente:


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EVOLUCIÓN EN EL MOVIMIENTO DE PASAJEROS DE LOS SUBSISTEMAS AEROPORTUARIO,

PORTUARIO Y FERROVIARIO, 1989-2011

(Millones de pasajeros)

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, direcciones generales de Puertos, Fomento y Administración

Portuaria, Aeronáutica Civil y Transporte Ferroviario y Multimodal, Reportes del Movimiento de pasajeros, 1989-

2011.

El crecimiento en el movimiento de pasajeros en el subsistema aeroportuario se incrementó en 151.6% (de 31.0 millones de pasajeros en 1989 a 78.0 en 2011), a una tasa del 4.3%. Puede observarse una caída en el crecimiento en 1994 a raíz de los problemas presentados por falta de mantenimiento de la infraestructura de algunos aeropuertos a cargo de ASA, por lo que tuvieron que ser cerrados por un periodo de tiempo. Pero a partir del concesionamiento en 1997, se registró un crecimiento.

En el subsistema portuario, el movimiento de personas se incrementó en 827.3% (de 1.1 millones de personas en 1989 a 10.2 millones en 2011), principalmente por la creación de infraestructura turística, en los puertos de Mazatlán, Veracruz, Acapulco, Puerto Vallarta y en el mar Caribe.

Por su parte, el subsistema ferroviario presentó una disminución significativa en el movimiento de pasajeros del 98.7% (de 15.9 millones de personas en 1989 a 0.2 millones en 2011) con un decrecimiento de 18.0% en promedio anual.

Aunque en términos generales, estos datos señalan una tendencia a la alza en el movimiento de pasajeros y el traslado de carga por medio del SNT, que podría denotar una


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mejora en su infraestructura en términos de competitividad, durante el periodo 1989-2012, la calidad y eficiencia del SNT ha presentado problemas persistentes.

Aunque la extensión del subsistema carretero conecta prácticamente a todas las regiones del país y permite el constante movimiento de personas y el comercio, dicha conectividad en algunos casos es complicada. Trasladarse de una zona a otra dentro del país y hacia el exterior puede implicar altos costos tanto de tiempo como económicos debido, entre otros factores, a la baja densidad carretera: mientras países como China, Estados Unidos e India presentan una densidad de 40, 67 y 125 km de caminos por cada 100 km2 de superficie terrestre de manera respectiva, México cuenta con una densidad carretera de 19 km (2.1 veces menor que la China, 3.5 veces menor que la de Estados Unidos y 6.6 veces menor que la de India).53/

En el caso de los puertos nacionales, uno de los retos centrales ha consistido en el rezago de la infraestructura, lo que les ha restado competitividad a nivel mundial. A pesar del desarrollo logrado con la apertura a la participación del sector privado, ninguno de los puertos de México ha logrado posicionarse dentro de los 50 mejores puertos de contenedores del mundo.54/ A diferencia de México, en 2010, en la lista se encontraron Los Ángeles (posición 17) y Long Beach de Estados Unidos (posición 18); Santos de Brasil (lugar 44); y Vancouver de Canadá (posición 50). Los primeros tres lugares los ocuparon Shanghai, China; Singapur, Singapur; y Hong Kong, China, durante el mismo año.

El subsistema aeroportuario ha presentado por su parte, mejores resultados derivados de la participación de los grupos concesionarios; no obstante, el reto lo han representado las tarifas de los vuelos al ser poco asequibles para la población, así como las condiciones de los aeropuertos no concesionados, ya que una parte importante de los mismos, aun siendo deficitarios, se han mantenido en operación bajo la premisa de apoyar el desarrollo regional del país. Actualmente, se requiere de una convivencia entre aeropuertos tradicionales de bajo costo manteniendo altos estándares de seguridad y calidad para que el sistema aeroportuario mexicano sea competitivo con los demás modos de transporte, alcanzando estándares internacionales en sus servicios.

El subsistema ferroviario presenta problemas de interconexión entre los diferentes tramos ferroviarios, pues aunque están distribuidos a lo largo del país, al ser operados por diferentes empresas, la carga y descarga se torna complicada, y por lo tanto, costosa, especialmente en términos comparativos con otros países.55/ Conforme a datos del Instituto

53/ Datos estimados por el Banco Mundial para los años 2008 y 2009.

54/ El Rankin es generado periódicamente por el Consejo Mundial de Transporte Marítimo (World Shipping Council). Los registros datan de 2001.

55/ La Asociación Mexicana de Ferrocarriles señala, por ejemplo, “el reto principal es mejorar la cooperación de todos los ferrocarriles, sin menoscabo de mantener una sana competencia, para buscar que las diversas empresas operen como un solo ferrocarril, sin costuras” (consultado su página de internet: http://www.industriaferroviariaonline.com/2010/11/retos-de-ferrocarriles-mexicanos/). IMCO y CIDAD han señalado por su parte: “La poca coordinación en el servicio entre empresas ferroviarias dificulta cada vez más el tráfico interlineal. El diferencial entre el pago de las concesiones es un factor que ha influido, sin embargo ya han pasado ocho años desde la privatización y todavía no se vislumbra un posible arreglo”. En Los retos de la competitividad en México. Una agenda de reformas inmediatas. México, IMCO-CIDAC.


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Mexicano para la Competitividad (IMCO) y el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), los costos de transporte ferroviario del país son más elevados que los costos en Estados Unidos, al ascender a un aproximado de 0.026 y 0.025 USD de tonelada por km. (para una distancia de 850 km.) de manera respectiva.

Por lo anterior, el SNT no ha logrado posicionarse entre los primeros treinta países líderes en infraestructura de acuerdo con la evaluación del Foro Económico Mundial. De acuerdo con el Índice de Competitividad de la infraestructura para el Transporte del Foro Económico Mundial, México pasó del lugar 64 en 2006 al 75 en 2011, de entre 159 países revisados. Al interior del sector, la infraestructura carretera se posicionó en el lugar 62; la aeroportuaria en el 65; la ferroviaria en el 76, y el subsistema peor posicionado fue el portuario, en el lugar 79 en el 2011.

• Calidad de vida

Para analizar el impacto del desarrollo del SNT en la calidad de vida de las personas se consideran los datos y características de las localidades y la población clasificada como “aisladas”, al ser aquellas que carecen de comunicaciones terrestres en un radio de al menos 3 km.

En 2010, conforme a los registros del Consejo Nacional de Población (CONAPO), el número de localidades aisladas fue de 40,452 unidades; su población ascendió a 6,602,007 personas; y se presentaron los menores índices de desarrollo humano, como se señala en las gráficas siguientes,

DISTRIBUCIÓN DE LAS LOCALIDADES MENORES DE 2,500 HABITANTES POR UBICACIÓN GEOGRÁFICA SEGÚN GRADO DE MARGINACIÓN, 2010

FUENTE: Secretaría de Gobernación, Consejo Nacional de Población, “Índice de Marginación por

Localidad”, 2010.


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DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN MENORES DE 2,500 HABITANTES POR UBICACIÓN GEOGRÁFICA SEGÚN GRADO DE MARGINACIÓN, 2010

FUENTE: Secretaría de Gobernación, Consejo Nacional de Población, “Índice de Marginación por

Localidad”, 2010.

Lo anterior denota que el acceso al SNT incide sobre los niveles de desarrollo humano de las personas, en tanto la cercanía o lejanía al mismo, se relaciona con los niveles de marginación. De ahí la relevancia de incrementar la cobertura de los subsistemas del transporte, especialmente de las carreteras, para conectar a las poblaciones más alejadas del país.

A pesar del desarrollo logrado al respecto durante el periodo 1989-2012, el crecimiento del SNT no se ha visto reflejado en la cobertura de las localidades del país, en tanto un número significativo de localidades aisladas ha permanecido constante durante el periodo.56/

De acuerdo con los registros del Conteo Nacional de Población y Vivienda generados por el CONAPO, el número de localidades aisladas, ascendió de 40,976 en 1990 a 63,677 localidades en 1995. Aunque en términos relativos el número total de localidades registradas también se incrementó en estos años, al pasar de 156,602 a 201,138 localidades, el porcentaje de las localidades aisladas mostró incrementos, de 26.2% a 31.7% respectivamente.

En el año 2000, el número de localidades aisladas fue de 63,795 unidades, el 32.0% del total de localidades registradas,57/ por lo que el crecimiento del subsistema carretero no alcanzó el ritmo de cobertura esperado. Posteriormente, en el año 2005 se registraron 32,405 localidades aisladas, lo que representó el 17.2% del total de las localidades registradas en el país (188,752 localidades). Entre los años 2005-2010, el número de localidades aisladas registrado se incrementó, al pasar de 32,405 en 2005 a 40,452 en 2010, lo que representó el

56/ Aunque el número total de localidades ha variado debido a diversos factores (poblacionales, migratorios, etc.), para efectos del estudio es de relevancia identificar la persistencia de las clasificadas como aisladas.

57/ Al respecto, cabe señalar que el total de localidades identificadas en los registros de CONAPO decreció durante este sexenio, al pasar de 201,138 en 1995 a 199,391 en 2000, lo que conforme a los mismos se derivó de la desintegración de pequeñas comunidades para su distribución en localidades de mayor número de habitantes.


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21.0% respecto del número total de localidades registradas en ese último año (192,245 unidades).

Por lo anterior, se determina que el porcentaje promedio de las localidades que no cuentan con comunicaciones terrestres en una distancia radial de al menos 3 km ascendió a 25.0% durante el periodo.

De 1990 al año 2000, el número de localidades aisladas registradas se incrementó por arriba del promedio (representado por la línea negra), pero a partir de 2005, la situación se modificó; el porcentaje de localidades aisladas registrado en 2005 y 2010 fue por debajo del promedio, como se observa en la gráfica siguiente:

FUENTE: Consejo Nacional de Población, “Conteo Nacional de Población y Vivienda”, 1990-2010.

Sin embargo, la cantidad de localidades aisladas se incrementó de nuevo de manera significativa durante el último lustro, al pasar de 32,405 en 2005 (17.2%) a 40,452 (21.0%) localidades a 2010.

Conforme a los informes de resultados de los conteos, los principales estados que han concentrado las localidades aisladas no han variado a lo largo del periodo 1990-2010, siendo éstos: Oaxaca, Veracruz, Chiapas y Guerrero, localizados al sureste del país. Por lo que, en términos agregados, la política pública de transportes implementada durante el periodo 1989-2012 no ha alcanzado el ritmo de crecimiento adecuado para incrementar la cobertura de las localidades y regiones del país, especialmente de las zonas de menores ingresos.


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Por lo que se refiere al acceso a la población, las estimaciones de CONAPO han permitido identificar la cantidad total de personas que habitan en las localidades clasificadas como aisladas y que, por lo tanto, representa la población que aún falta integrar al SNT.

Cabe señalar que para el año 1990, no fue posible identificar el número total de la población, ya que los documentos oficiales solamente registran la cantidad total de localidades aisladas.

El número total de personas en condiciones de aislamiento registrado en 1995 fue de 3,604,724 habitantes, equivalente al 4.0% con respecto del total de la población (91,158,290 personas). En el año 2000 dicho rubro ascendió a 4,978,500, habitantes, lo que representó el 5.1% de la población total (97,483,412 personas).

De 2001 a 2006, la población en condiciones de aislamiento volvió a incrementarse con respecto al lustro anterior, al registrarse en 2005, un total de 5,016,310 personas sin acceso a los servicios carreteros. Sin embargo, su representación con respecto de la población total fue menor que en el año 2000, al representar un 4.9% de la población total registrada en 2005.

Para 2010, tanto el número de personas, así como el porcentaje con respecto de la población total registraron los niveles más altos del periodo, al ascender a 6,602,007 personas y 5.9% respectivamente.

Lo anterior indica que aunque de 1990 a 2010 las localidades clasificadas como aisladas descendieron, la población en condiciones de aislamiento se incrementó en 4.1% en promedio anual. Como se observa en la gráfica siguiente, de 1995 a 2010, esta población creció casi al doble, al pasar de 3,604,724 a 6,602,007 personas en condiciones de aislamiento durante esos años.


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FUENTE: Consejo Nacional de Población, “Conteo Nacional de Población y Vivienda”, 1990-2010.

n.d. No disponible.

En síntesis, el ritmo de crecimiento de la infraestructura de los transportes registrado durante el periodo 1989-2012, ha sido menor al requerido para incrementar su cobertura e integrar a un mayor número de personas, especialmente aquellas que habitan en las localidades que no cuentan con acceso a los servicios básicos de salud, educación y vivienda.

Conclusiones

Los impactos del desarrollo del SNT alcanzado durante el periodo 1989-2012 en los rubros de PIB, empleo, competitividad y mejora de la calidad de vida de la población han sido limitados, en tanto la evolución del valor agregado bruto de los subsistemas que le componen ha presentado disparidades importantes: los subsistemas carretero y aeroportuario presentaron una participación positiva, mientras que los subsistemas portuario y ferroviario registraron una participación negativa en esos años.

Un comportamiento similar presentó la evolución del personal ocupado por subsistema, ya que los subsistemas carretero y aeroportuario registraron una variación positiva, mientras que el portuario y ferroviario una variación negativa.

Estos resultados correspondieron con los aspectos de competitividad registrados en el periodo, en tanto los subsistemas carretero y aeroportuario registraron el mayor


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movimiento de pasajeros, mientras que las carreteras y los puertos presentaron el mayor movimiento de carga de 1989 a 2011.

Aunque en términos generales, tanto el valor agregado bruto, como el personal ocupado y los movimientos de carga y pasajeros se incrementaron durante los años en revisión, el SNT no ha logrado posicionarse como un sistema competitivo a nivel mundial. Así lo señalan los resultados del Índice de Competitividad de la infraestructura para el Transporte del Foro Económico Mundial, en el que México pasó del lugar 64 en 2006 al 75 en 2011, de entre 159 países revisados cada año.

En términos del impacto en la calidad de vida de las personas, éste también ha sido limitado, ya que la extensión del SNT alcanzada durante el periodo de apertura, no ha sido suficiente para incrementar la cobertura de las poblaciones y localidades de menor ingreso del país y facilitar con ello el acceso a los servicios básicos de educación, salud y vivienda; incluso, la población sin acceso al transporte terrestre se ha incrementado durante los últimos años.


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CAPÍTULO V. ANÁLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Al análisis de la evolución, el cumplimiento y los impactos de la política pública de transportes del periodo 1989-2012, se añade un diagnóstico sobre su coherencia interna en términos de la problemática identificada, el diseño establecido, su implementación y los resultados obtenidos.

• Coherencia entre problemática y diseño

La alineación entre la problemática del SNT, los objetivos y los cursos de acción establecidos en los documentos de planeación y programación del periodo 1989-2012 se muestra en la matriz siguiente:

COHERENCIA ENTRE DISEÑO JURÍDICO, DISEÑO PROGRAMÁTICO Y DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTES, 1989-2012

Diseño jurídico Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Art. 11.- Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. Art. 28.- No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal A la SCT le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar líneas aéreas comerciales en la República y la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación; II. Otorgar permisos y negociar convenios para la operación de líneas aéreas nacionales; III. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesión de permisos para la construcción de aeropuertos particulares y la vigilancia de estos; IV. Construir las vías férreas de carácter federal y otorgar concesiones para el establecimiento y explotación de ferrocarriles y la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación; V. Administrar los ferrocarriles federales no encomendados a organismos descentralizados; VI. Otorgar concesiones y permisos para la explotación de servicios de autotransporte en las carreteras nacionales y vigilar técnicamente su funcionamiento y operación, así como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas; VII. Intervenir en la promoción y organización de la marina mercante; VIII. Establecer los requisitos que deben satisfacer los mandos y las tripulaciones de las naves mercantes, así como conceder las licencias y autorizaciones respectivas; IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en todo lo relacionado con faros y señales marítimas; X. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones por agua; así como coordinar en los puertos marítimos y fluviales las actividades y servicios marítimos y portuarios, los medios de transporte que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las vías generales de comunicación, para su eficiente operación y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretaría de Marina. Ley de Vías Generales de Comunicación Art 1.- Son vías generales de comunicación: I) Los mares territoriales (derogada en 1994); II) Las corrientes flotables y navegables (derogada en 1994); III) Los lagos, lagunas y esteros (derogada en 1994); IV) Los canales (derogada en 1994); V) Los ferrocarriles (derogada en 1995); VI) Los caminos (derogada en 1993); VII) Los puentes (derogada en 1993); VIII) El espacio aéreo (derogada en 1995); IX) Las rutas del servicio postal nacionales. Art. 3.- Las vías generales de comunicación y los modos de transporte que operan en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras Dependencias del Ejecutivo Federal. Art. 40.- La Secretaría de Comunicaciones y Transportes fijará en cada caso, las condiciones técnicas relacionadas con la seguridad, utilidad especial y eficiencia del servicio que deban satisfacer dichas vías. Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operar y sus servicios auxiliares. Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por: a) caminos y carreteras: los que entronquen con algún país extranjero; los que comuniquen dos o más estados; los que sean construidos por la Federación; b) Puentes: los construidos por la federación con fondos federales o mediante concesión o permiso por parte de particulares. Art. 5.- Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes y los servicios de autotransporte que en ellos operan y sus servicios auxiliares. Corresponde a la SCT: a) planear, formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo de los caminos, puentes; construir y conservar directamente caminos y puentes; otorgar las concesiones y permisos; vigilar, verificar e inspeccionar los caminos y puentes; determinar las características y especificaciones técnicas de los caminos y puentes; expedir las normas oficiales mexicanas de caminos y puentes; establecer y organizar un cuerpo de vigilancia, de seguridad y auxilio para los usuarios de los caminos y puentes Art. 6.- Se requiere de concesión para construir, operar, explotar, conservar y mantener los caminos y puentes federales. Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de 30 años y podrán ser prorrogadas hasta por un plazo equivalente al señalado originalmente, siempre que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones impuestas y lo solicite durante la última parte de su vigencia y a más tardar un año antes de su conclusión. Art. 70. La SCT tendrá a su cargo la inspección y vigilancia de los caminos y puentes para el cumplimiento de esta Ley. Ley de Puertos Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto regular los puertos e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración. Art. 3.- Todo lo relacionado con la administración, operación y servicios portuarios, así como las demás actividades conexas a éstos, estará sujeto a la competencia de los poderes federales. Art. 16.- La autoridad en materia de puertos radica en el Ejecutivo Federal quien la ejercerá por conducto de la SCT, a la que le corresponderá: II. Promover la


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participación de los sectores social y privado, así como de los gobiernos estatales y municipales en la explotación de los puertos. IV. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta Ley. VI. Construir, operar y explotar obras y bienes en los puertos. Art. 20.- Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios portuarios, sólo se requerirá de concesión o permiso que otorgue la SCT conforme a lo siguiente: a) Concesiones para la administración portuaria integral. b) Fuera de las áreas concesionadas a una API. Art. 38.- Existirá administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los puertos se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil. Art. 63.- Los concesionarios y permisionarios presentarán a la SCT los informes con los datos técnicos, financieros y estadísticos relativos al cumplimiento de sus obligaciones. Art. 64.- La SCT verificará en cualquier tiempo el debido cumplimiento de las obligaciones que señala la Ley. Ley de Aeropuertos Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto regular la administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, los cuales son parte integrante de las vías generales de comunicación. Art. 3.- Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con la construcción, administración, operación y explotación de aeródromos civiles. Art. 6.- La SCT como autoridad aeroportuaria, tendrá las siguientes atribuciones: II. Construir, administrar, operar y explotar aeródromos civiles y prestar los servicios cuando así lo requiere el interés público; III. Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones en los términos de esta Ley, verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación; VIII) Vigilar, supervisar, inspeccionar y verificar aeródromos civiles; IX) Llevar el Registro Aeronáutico Mexicano, a efecto de incluir las inscripciones relacionadas con aeródromos civiles. Art. 10.- Se requiere de concesión otorgada por la SCT para la administración, operación, explotación y, en su caso, construcción de aeropuertos. Art. 36.- La SCT mediante disposiciones de carácter general, establecerá las condiciones de construcción y conservación de los aeródromos civiles. Art. 37.- Es de utilidad pública la construcción, ampliación y conservación de aeropuertos. Art. 78.- La SCT verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario Mexicano Art. 1. La presente Ley tiene por objeto regular la construcción, conservación y mantenimiento de las vías férreas cuando sean vías generales de comunicación. Art. 4. Son de jurisdicción federal las vías generales de comunicación ferroviaria, el servicio público de transporte ferroviario que en ellas opera y sus servicios auxiliares. Art. 6. Corresponde a la SCT, en materia de servicio ferroviario, el ejercicio de las atribuciones siguientes: I. Planear, formular y conducir las políticas y programas, así como regular el desarrollo del sistema ferroviario, con base al Plan Nacional de Desarrollo, y a los planes sectoriales respectivos; II. Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta Ley, verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación o terminación; III. Determinar las características y especificaciones técnicas de las vías férreas, del servicio público de transporte ferroviario y de sus servicios auxiliares, mediante la expedición de normas oficiales mexicanas; IV. Verificar que las vías férreas, los servicios públicos de transporte ferroviario y sus servicios auxiliares cumplan con las disposiciones aplicables. Art. 7. Se requiere de concesión para: I. Construir, operar y explotar vías férreas, que sean vía general de comunicación. Los concesionarios podrán contratar con terceros, la construcción, la conservación y el mantenimiento de las vías férreas, pero, en todo momento, el concesionario será el único responsable ante el Gobierno Federal por las obligaciones establecidas a su cargo en la respectiva concesión, y II. Prestar el servicio público de transporte ferroviario. Art. 11. Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de 50 años, y podrán ser prorrogadas, en una o varias ocasiones, hasta por un plazo que en total no exceda de 50 años. Art. 25. Es de utilidad pública la construcción, conservación y mantenimiento de las vías férreas. La Secretaría por sí, o a petición y por cuenta de los interesados o concesionarios, efectuará la compraventa o, en su defecto, promoverá la expropiación de los terrenos, construcciones y bancos de material, necesarios para la construcción, conservación y mantenimiento de vías férreas, incluyendo los derechos de vía. Art. 57. La SCT verificará el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Para tal efecto, los concesionarios y permisionarios estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de la Secretaría a sus instalaciones; a transportarlos en sus equipos para que realicen la verificación en términos de la presente Ley, y en general, a otorgarles todas las facilidades para estos fines. La Secretaría, por sí o a través de los verificadores, podrá requerir a los concesionarios y permisionarios, informes con los datos que permitan a la Secretaría conocer la operación y explotación del servicio ferroviario. Art. 114.- La SCT dictará las Normas en las que se establecerán los indicadores de eficiencia y productividad y los sistemas de evaluación correspondientes para conocer el cumplimiento de los compromisos y metas programadas en los títulos de concesión o permisos respectivos, en la Ley, este Reglamento y demás disposiciones aplicables, así como el desempeño de los concesionarios y permisionarios en la prestación de los servicios ferroviarios. Los concesionarios y permisionarios deberán efectuar la cuantificación correspondiente y remitirla a la Secretaría en los términos determinados por ésta.

Diseño institucional

Secretaría de Comunicaciones y Transportes Promover sistemas de transporte seguros, eficientes y competitivos, mediante el fortalecimiento del marco jurídico, la definición de políticas públicas y el diseño de estrategias que contribuyan al crecimiento sostenido de la economía y el desarrollo social y equilibrado del país; ampliando la cobertura y accesibilidad de los servicios, logrando la integración de los mexicanos.

Dirección General de Carreteras • Participar en la planeación de los programas carreteros para la construcción de la red federal de carreteras, así como para la construcción, reconstrucción y conservación de los caminos rurales y alimentadores. • Elaborar con los Centros SCT, / los estudios y proyectos para la ejecución de los programas de construcción de carreteras federales, caminos rurales y alimentadores, así como de construcción, reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores. • Evaluar y dar seguimiento a los programas de construcción y modernización de carreteras federales y de construcción, reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores. Dirección General de Conservación de Carreteras • Elaborar los criterios, estrategias y programas de inversión de corto, mediano y largo plazo en materia de conservación de carreteras federales libres de peaje. • Convocar, adjudicar, contratar y en su caso suspender, rescindir y/o terminar anticipadamente los contratos de servicios relacionados con la obra pública de conformidad con las disposiciones legales aplicables. • Integrar y mantener actualizado el catálogo de carreteras federales libres de peaje, incluyendo su estado físico, por entidad federativa, así como promover y tramitar convenios con gobiernos estatales y municipales para la entrega de tramos de carreteras federales libres de peaje, para su operación, conservación y reconstrucción. Dirección General de Servicios Técnicos • Elaborar, modificar y actualizar las normas técnicas de la Secretaría para la infraestructura del transporte, así como de las normas oficiales mexicanas de caminos previstas por la Ley. • Proponer los procedimientos para la gestión de calidad; realizar la verificación de la calidad en la construcción de las obras viales y, en su caso, efectuar las evaluaciones para conocer el estado físico, la calidad de los servicios y los niveles de operación que ofrece la infraestructura carretera a los usuarios. • Participar en el desarrollo de programas orientados a mejorar las condiciones de seguridad en el sistema vial del país. Dirección General de Desarrollo Carretero • Elaborar evaluaciones económicas y financieras de proyectos carreteros, a efecto de determinar su rentabilidad y la viabilidad de llevarlos a cabo con inversión pública o mediante esquemas de participación público-privados, así como realizar las gestiones necesarias ante las autoridades competentes para obtener la autorización de las obras. • Diseñar, obtener y difundir sistemas de indicadores para el desarrollo y gestión del subsistema carretero, así como para la evaluación de resultados de los programas carreteros. • Verificar el estado físico de las carreteras, emitir disposiciones relativas a su conservación y supervisar el cumplimiento de las obligaciones que las leyes,


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reglamentos, títulos de concesión o permisos respectivos impongan a los concesionarios o permisionarios de caminos y puentes federales o sus obras auxiliares. Dirección General de Puertos y Marina Mercante • Vigilar que las funciones de las unidades administrativas adscritas a su responsabilidad, se proyecten de conformidad con la normativa aplicable. • Programar, controlar y evaluar el funcionamiento de las unidades administrativas que se les adscriban; dictar las medidas necesarias para su mejoramiento administrativo; la desconcentración administrativa; y la delegación de facultades en servidores públicos subalternos. Dirección General de Puertos • Proponer la delimitación y determinación de los recintos portuarios, así como llevar a cabo las acciones tendientes a la liberación, aseguramiento y regularización de áreas portuarias. • Tramitar concesiones para la administración portuaria integral, así como para el uso, aprovechamiento, construcción, operación y explotación de bienes. • Construir y supervisar obras en los puertos, terminales e instalaciones portuarias, y dar mantenimiento a la infraestructura de la API. Asimismo, vigilar y supervisar, por sí o por conducto de los capitanes del puerto correspondientes, que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad y profundidad. Dirección General de Fomento y Administración Portuaria • Proponer los criterios de evaluación de las entidades paraestatales coordinadas del subsector y de los programas maestros de desarrollo portuario, asegurando su apego a la normatividad aplicable, así como coordinar la elaboración, modificación y evaluación de los mismos y proponer soluciones alternas para el logro de sus objetivos. • Fomentar la participación de los sectores social y privado, así como la de los gobiernos estatales y municipales, en el uso, aprovechamiento, explotación, construcción y operación de puertos, terminales, marinas, instalaciones y desarrollos costeros; así como dar seguimiento a las obligaciones que contraigan derivadas de los títulos de concesión o permisos expedidos de conformidad con las normas aplicables. Dirección General de Aeronáutica Civil • Regular, vigilar y controlar los servicios aeroportuarios y complementarios, así como sus instalaciones y equipos. • Coordinar y controlar el funcionamiento de los aeropuertos y disponer el cierre o suspensión parcial o total de aeródromos civiles, cuando no reúnan las condiciones de seguridad para las operaciones aéreas. • Autorizar la reubicación, ampliación, modernización o reconstrucción de aeropuertos y, en coordinación con las autoridades competentes, la construcción de edificios, estructuras, elementos radiadores o cualquier obra o instalación que pueda afectar las operaciones aeronáuticas o, en su caso, remover cualquier obstáculo. Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal • Imponer modalidades en la operación y explotación de las vías férreas, así como en la prestación de los servicios ferroviarios. • Evaluar, en coordinación con los Centros SCT, la infraestructura ferroviaria, la prestación de los servicios ferroviarios, de transporte multimodal y de maniobras en zonas federales ferroviarias. • Regular y supervisar los servicios de transporte ferroviario y multimodal. •Tramitar las peticiones relativas al otorgamiento de concesiones y asignaciones para la construcción, operación y explotación de vías generales de comunicación ferroviaria y la prestación del servicio público de transporte ferroviario.

Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos • Administrar y explotar carreteras concesionadas; llevar a cabo por sí o por terceros, la conservación y reconstrucción de carreteras con cargo a su patrimonio. • Analizar y controlar el avance físico y financiero de las obras en apego a los lineamientos establecidos. • Difundir políticas, normas y procedimientos para la calidad de la infraestructura carretera de cuota. • Obtener financiamiento y créditos con cargo a su patrimonio, para la realización de su objeto, con sujeción a las disposiciones legales aplicables. Aeropuertos y Servicios Auxiliares • Prestar servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales, necesarios para la explotación de aeropuertos, por sí o por conducto de terceras personas. • Percibir y disponer en los términos que fijen las normas correspondientes y el título de concesión o permiso respectivo, los ingresos por el uso de la infraestructura e instalaciones de los aeropuertos y aeródromos civiles. • Planear, proyectar, promover y construir aeropuertos, directamente o mediante terceros, pudiendo participar en licitaciones en los términos previstos en las leyes de la materia.


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Diseño programático Problemas Objetivos Causas Cursos de acción

Persistencia de poblaciones y localidades sin acceso a las modalidades de transporte;

Estancamiento de las obras de construcción y modernización programadas;

Deterioro y rezagos acumulados en las redes carreteras, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias por falta de obras de mantenimiento y conservación;

Persistencia de accidentes que afectaban la seguridad de los usuarios del SNT;

Estructura regulativa y operativa inadecuada para atender los crecientes requerimientos del sector.

Atender de manera prioritaria, la construcción de infraestructura que facilite la provisión de los servicios de transporte indispensables para la población de bajos ingresos. Otorgar prioridad al mantenimiento para fortalecer el desarrollo de la infraestructura del transporte y particularmente la restitución de sus condiciones de operación. Reforzar la prevención de accidentes en las carreteras, puertos, aeropuertos y vías férreas para alcanzar niveles máximos de seguridad operativa. Actualizar el marco normativo e institucional a fin de reforzar las atribuciones de autoridad del Estado para modernizar, elevar la eficiencia y la calidad de los servicios, así como garantizar a cada uno de los participantes en las actividades que requirieran la modernización de la infraestructura, que su participación sería respetada y reconocida. Fortalecer la capacidad de la SCT para dar seguimiento a los programas de desarrollo del SNT emprendidos por los participantes permitidos.

La persistente escasez de los recursos públicos requeridos para atender las necesidades de los subsistemas del transporte

Complementar y fortalecer las acciones del estado en materia de inversión para el desarrollo de los subsistemas de transporte con la participación de los recursos de los particulares, en la medida en que las diferentes acciones sean realizadas dentro de un marco regulador claro y moderno. Desarrollar nuevas fórmulas de financiamiento de la infraestructura del transporte con participación pública y privada.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley de Caminos Puentes y Autotransporte Federal, Ley de Puertos, Ley de Aeropuertos, Ley Reglamentaria del Servicios Ferroviario, Reglamento Interior de la SCT; Planes Nacionales de Desarrollo de los años 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012; Programa Nacional de Modernización de la Infraestructura del Transporte 1989-1994; Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes correspondiente a los sexenios 1995-2000,2001-2006 y 2007-2012; y Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012.

Se observa que de 1989 a 2012, los elementos identificados en el diseño programático de la política pública presentaron congruencia entre sí debido a que, para cada aspecto de la problemática señalada, se estableció un objetivo correspondiente y, conforme a cada causa definida, se derivó un curso de acción.

La excepción la representó el diseño programático generado durante el periodo 1989-1994, en el que no se definieron objetivos específicos para la atención de los problemas identificados. Se señaló, en cambio, un listado con estrategias de acción. Posteriormente, los documentos de planeación y programación del SNT adquirieron mayor estructura y congruencia, al permitir diferenciar de forma más clara y precisa el problema que se pretendió resolver, los objetivos planteados, y los cursos de acción establecidos para lograrlo.


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El diseño programático correspondió, a la vez, con el diseño jurídico y el diseño institucional

de la política de transportes establecidos durante el periodo 1989-2012, como se muestra

en el recuadro siguiente:

COHERENCIA ENTRE PROBLEMÁTICA Y DISEÑO PROGRAMÁTICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTES, 1989-2012

1989-1994

Problemática Diseño programático

Problema Objetivo General Objetivos específicos

La infraestructura de transportes era insuficiente ante las necesidades determinadas por el crecimiento y el desarrollo económico del país registrado durante las décadas pasadas; existían saturaciones del servicio en las ciudades grandes y medias; y a un significativo número de localidades en las que habitaba la mayor parte de la población de menores ingresos se les dificultaba acceder al sistema o bien, no contaba aun con acceso al transporte. Aunque en los modos aeroportuarios y portuarios se consideraba que el equipo y la infraestructura disponible bastaban para atender la demanda hasta el momento, se identificó como necesario ampliar su capacidad.

Modernizar y ampliar la infraestructura de los transportes Fortalecer y conservar el desarrollo de la infraestructura de los transportes.

n.d.

La infraestructura de las modalidades de transportes se encontraba en malas condiciones; existían rezagos acumulados de las décadas pasadas. En el modo carretero el cambio tecnológico ocasionó que los pavimentos se deterioraran por el paso de vehículos con dimensiones y cargas que excedían las características de diseño estructural. En el modo ferroviario en general, el riel era de bajo calibre, de laminación muy antigua, con frecuencia en mal estado e inadecuado para las cargas presentadas en ese periodo. El diseño de estas instalaciones no correspondía a las exigencias de una operación moderna.

En lo que respecta al sistema portuario, se requería proceder a su modernización. Se debían incorporar instalaciones mecanizadas adecuadas a las características y tipos de carga; existía la necesidad de intensificar las acciones para mantener una adecuada profundidad en canales y dársenas; así como de mejorar los accesos terrestres. En materia aeroportuaria, existía la necesidad de complementar y modernizar las pistas y calles de rodaje. Estas condiciones se relacionaban con los altos índices de accidentes registrados en la infraestructura de los transportes.

n.d.

La concentración de responsabilidades en un ente limitaba la capacidad de acción. Era necesario desconcentrar funciones a fin de mejorar los resultados.

n.d.


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1995-2000


Problema Objetivo General Objetivos específicos Los esfuerzos por desarrollar el sistema no habían sido realizados con la misma velocidad que creció la demanda, por lo que eran insuficientes para su adecuada atención. Persistía una escasa integración regional derivada de la falta de conectividad de la infraestructura de los cuatro modos de transporte. En el modo carretero existía carencia de accesos terrestres adecuados en algunos puertos marítimos y fronterizos; discontinuidad de los principales ejes troncales; falta de libramientos; e insuficiente cobertura de caminos rurales. El modo ferroviario continuaba con un estancamiento gradual y en términos de cobertura y capacidad instalada, no existían nuevas rutas en la red, lo que provocó que la participación en el transporte de carga fuera limitada y que fuera casi nula la actividad en el movimiento de pasajeros. En el modo aeroportuario en ese momento se atendía prácticamente a todas las poblaciones de más de 50 mil habitantes, lo que contribuyó a la creación y consolidación de polos de desarrollo en diversas regiones del territorio nacional. No obstante, el AICM ocupaba el primer lugar del movimiento aeroportuario del país por lo que ya se estimaba problemas de saturación tanto en pistas como en terminales. En el modo portuario por su parte, existía una importante subutilización de la infraestructura portuaria y poca demanda de la reserva inmobiliaria para desarrollos industriales.

Promover un crecimiento económico, vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos. Construir, conservar y modernizar la infraestructura de los transportes a fin de que sea adecuada, moderna y suficiente para el desarrollo económico.

Modernizar y ampliar los puertos, aeropuertos, ferrocarriles y la red carretera federal, a fin de extender la cobertura de las carreteras de altas especificaciones, a fin de mejorar los accesos a ciudades, aeropuertos, puertos y fronteras.

La infraestructura de las modalidades de transportes se encontraba en malas condiciones; existían rezagos acumulados de las décadas pasadas. En el modo carretero la obsolescencia de la red era manifiesta: congestionamiento de algunos tramos, rápido deterioro de los pavimentos y el diseño de curvas y pendientes. En el modo ferroviario persistía la problemática en el diseño de sus instalaciones, que no correspondía a las exigencias de una operación moderna, lo que limitaba los servicios de transporte de carga y en especial de pasajeros. En el sistema portuario existían limitaciones por la falta de instalaciones especializadas y del equipamiento insuficiente o tecnológicamente superado. En el modo aeroportuario continuaron presentándose problemas en los servicios dada la saturación de las principales terminales, en especial de la situada en la Ciudad de México. Las condiciones de la infraestructura continuaban traduciéndose en accidentes

Contar con infraestructura y servicios portuarios modernos, con calidad y seguridad, para atender eficientemente el manejo de carga y movimiento de pasajeros.

Se identificó un excesivo control en las acciones de mantenimiento y las decisiones de construcción de obras nuevas, que dificultaba la oportunidad y pertinencia de las obras.

Fortalecer la función concesionaria de la SCT en el papel promotor del Gobierno Federal para atraer recursos destinados al desarrollo de la infraestructura carretera. Descentralizar funciones de construcción y conservación mediante mecanismos concertados con los gobiernos de las entidades federativas. Fortalecer el ejercicio de autoridad y modernizar la regulación de las actividades en concordancia con el proceso de descentralización y apertura a la inversión privada. Continuar con la desregulación y simplificación de la normatividad. Fortalecer la autoridad normativa y promotora del Estado y orientar sus actividades operativas hacia las funciones de regulación, supervisión y vigilancia.


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2001-2006


Problema Objetivo General Objetivos específicos Durante este sexenio se detectó la persistencia de comunidades, cuya población era la de menores ingresos en el país, sin acceso a la red de transportes, en especial a la carretera; fundamental para mejorar las condiciones sociales del país. Adicionalmente, se presentaban limitaciones geométricas y de capacidad de una longitud importante de corredores. En el modo ferroviario existían problemas relacionados con la accesibilidad y conexiones en puertos y fronteras. En el modo aeroportuario se continuaron presentando problemas de saturación en los principales puertos, especialmente en el AICM; además, era necesario expandir la cobertura de la red de aeropuertos no concesionados. El sistema portuario por su parte, se requería generar enlaces intermodales para contar con mejores servicios de transporte y una conexión más eficiente entre puertos, carreteras y ferrocarriles, ya que aun eran insuficientes.

Mejorar la infraestructura del transporte e impulsar la integración de las comunidades. Ampliar y mejorar el estado de la infraestructura del transporte para contribuir al desarrollo económico y regional del país.

Ampliar la cobertura y accesibilidad de la infraestructura carretera para toda la población. Ampliar la cobertura y la accesibilidad del sistema ferroviario. Realizar acciones para facilitar la interconexión de la infraestructura ferroviaria con otros modos de transporte y lograr un sistema integral. Garantizar la modernización del sistema aeroportuario.

El estado físico de la red federal de carreteras era el siguiente: 25.0% en condiciones buenas; el 35.0% en regulares y el 40.0% en malas condiciones. Adicionalmente, la vulnerabilidad de los caminos rurales ante eventos climáticos y adversos y la baja inversión canalizada generaron altos costos de mantenimiento. En el modo ferroviario se detectaron, de igual forma, grandes rezagos en mantenimiento y rehabilitación; era necesario modernizar algunos tramos ferroviarios a fin de aumentar la capacidad de la vía. Las características físicas y estructurales de los puertos requerían de un mayor esfuerzo de mantenimiento y modernización para atender adecuadamente la demanda de los servicios requeridos. Las condiciones de la infraestructura continuaban traduciéndose en accidentes.

Conservar y mejorar el estado de la red carretera y portuaria existente, con la participación de los tres órdenes de gobierno y del sector privado. Mejorar la operación de la red ferroviaria para aprovechar la capacidad instalada. Ampliar y conservar en buen estado la infraestructura aeroportuaria, con el fin de responder a la dinámica de la demanda y contar con una red de clase mundial. Mejorar la operación de las redes,, incentivando la eficiencia, seguridad y calidad de los servicios en beneficio de los usuarios.

En el modo carretero se identificó como necesario mejorar la coordinación, regulación y supervisión de las concesiones con el fin de evitar los problemas al respecto generados durante los años anteriores. En el modo ferroviario era necesario reforzar y consolidar la normativa en la materia para incrementar la seguridad de la modalidad. Con respecto al sistema aeroportuario se detectaron deficiencias en las facultades normativas y regulatorias del Estado para optimizar el desarrollo alcanzado.

Supervisar el cumplimiento de los programas de conservación, mantenimiento y rehabilitación de la red, para que los servicios se presten con seguridad, calidad y eficiencia adecuados. Vigilar el estricto cumplimiento de los programas maestros de desarrollo de aeropuertos concesionados y de las obligaciones contraídas por los concesionarios. Continuar con la desregulación y simplificación de la normatividad.


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2007-2012 Análisis


Problema Objetivo General Objetivos específicos En los documentos analizados se identificó como indispensable continuar ampliando la cobertura y la accesibilidad de los servicios de transporte especialmente hacia la población de menores ingresos y la clasificada aun en términos de aislamiento, así como para incrementar la interconexión entre las cuatro modalidades. Lo anterior, al ser considerado el sistema como fuerza fundamental para promover el desarrollo económico y humano sustentable. El principal problema residió en que la cobertura y la accesibilidad de la infraestructura se encontraba por debajo de los estándares competitivos a nivel internacional, en especial las carreteras. El modo ferroviario había mostrado un lento crecimiento en su extensión durante décadas; los servicios aeroportuarios del Valle de México continuaron siendo insuficientes especialmente en temporada alta; y en los principales puertos del país se presentaron máximos niveles de utilización, por lo que faltaba capacidad instalada.

Ampliar la cobertura de la infraestructura y mejorar los servicios de transporte tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país. Construir e incrementar la calidad y seguridad de los transportes para incrementar la competencia del país. Ampliar la cobertura y mejorar la calidad y seguridad de la infraestructura; convertir a México en una de loas principales plataformas logísticas del mundo; incrementar el acceso a la población a los servicios públicos, sobre todo en las zonas de mayores carencias; promover un desarrollo regional equilibrado, dando atención especial al centro, sur y sureste del país.

Construir la red carretera federal, a fin de ofrecer mayor seguridad a la población y así contribuir a la integración de las distintas regiones del país. Incrementar la competitividad del transporte aéreo y en sus servicios, participando en los mercados mundiales, para ampliar las posibilidades de negocio, inversión y sustentabilidad de la industria aérea nacional. Ampliar la cobertura y eficiencia del sistema ferroviario nacional. Atender a la demanda de infraestructura portuaria por medio de la creación de nuevos puertos, para favorecer el desarrollo económico del país y la generación de empleos. Potenciar a los puertos como nodos articuladores para crear un sistema integrado de transporte multimodal

Los problemas relacionados con la cobertura del servicio fueron definidos en los cuatro sexenios, debido a que se detectó comunidades, cuya población era la de menores ingresos en el país, sin acceso a la red de transportes. Por ello, el objetivo general de la política pública tuvo como constante el garantizar la cobertura de la infraestructura del transporte e incrementar el acceso de la población a los servicios públicos de transporte, sobre todo en las zonas de mayores carencias, por lo que fue necesario ampliar la cobertura. Aunque en el sexenio 1989-1994 no se estableció algún objetivo específico vinculado con este el problema de cobertura.

El 28.0% de la longitud de las carreteras federales libres se encontraba en mal estado. El modo ferroviario presentaba rezagos en algunos tramos que requerían de atención para mejorar su funcionalidad. El sistema aeroportuario requería mantener en operación aeropuertos deficitarios que resultaban necesarios para apoyar el desarrollo regional del país; y en el modo portuario se presentaba un limitado desarrollo costero, así como limitadas terminales especializadas para cruceros y poca oferta de servicios turísticos. En el modo carretero existían problemas de tránsito y accidentes viales; aunque el sistema ferroviario había mejorado sus índices de seguridad, se determinó conveniente atender los rezagos que podrían generar riesgos en la materia; los problemas de saturación de los principales aeropuertos del país representaban un riesgo para la seguridad de sus servicios; y en el modo portuario se consideró necesario continuar disminuyendo los registros de incidentes y accidentes.

Modernizar la gestión del sistema carretero para lograr una operación más eficiente e incrementar la calidad y seguridad de la misma. Incrementar la calidad y seguridad de los sistemas portuario, aeroportuario y ferroviario.

Las malas condiciones de la infraestructura de las modalidades de transportes y los rezagos acumulados en su conservación se tradujeron en un problema de calidad y seguridad que se identificó constantemente en el sistema nacional de transportes , sin que se establecieran objetivos específicos en el sexenio que va de 1989 a 1994. Para responder a este problema, el objetivo general durante los cuatro sexenios tuvo como constante modernizar la infraestructura del transporte por medio del mejoramiento de las condiciones de infraestructura y la disminución progresiva de los accidentes.

Era necesario contar con más inversiones para brindar una mayor cobertura pero también era fundamental establecer los mecanismos que garantizaran un uso eficiente de dichos recursos y que los proyectos se realizaran en tiempo y forma. En el sistema ferroviario se determinó necesario actualizar la normativa en la materia y en el modo aeroportuario se determinó necesario fortalecer la función reguladora y supervisora de la autoridad aeronáutica.

Fortalecer la capacidad institucional para gestionar de manera eficiente los diferentes aspectos de las obras carreteras. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión. Vigilar los programas de conservación y modernización de vías férreas. Elaborar un programa de verificación de la infraestructura ferroviaria en las zonas más vulnerables al impacto de los fenómenos climatológicos. Reformar la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario y su Reglamento. Mantener actualizadas permanentemente las normas técnicas y de seguridad. Fortalecer el marco jurídico y regulatorio del servicio ferroviario y su cumplimiento

Ante la apertura del SNT a la participación del sector privado se identificó durante el periodo 1989-2012, la necesidad de mejorar y fortalecer la gestión operativa del sector y con ello del Estado, por medio de su reestructuración, así como el desarrollo de una adecuada regulación y supervisión de los concesionarios. Por ello se planteó como objetivos descentralizar, reestructurar y adecuar la gestión operativa, así como supervisar y regular la participación del sector privado en los cuatro modos de transporte.


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Causa Curso de acción Al iniciar el sexenio la restricción aguda de los recursos públicos dificultó continuar con las estrategias establecidas previamente para el desarrollo de cada una de las modalidades de transporte del país.

Dar apertura a la participación privada, con el concesionamiento a particulares de la construcción y operación de obras de infraestructura de altas especificaciones.

Actualizar el marco normativo e institucional a fin de mantener las atribuciones de autoridad del Estado para modernizar, elevar la eficiencia y la calidad de los servicios, así como garantizar a cada uno de los participantes, en las actividades que requirieran la modernización de la infraestructura, que su participación sería respetada y reconocida.

La continua restricción de los recursos públicos disponibles dificultó implementar con éxito los planes de desarrollo establecidos para cada una de las modalidades de transporte.

Se consideró necesario generar esquemas de participación mixta para asegurar los recursos necesarios y atender la problemática de los transportes registrada.

Establecer una cooperación con los gobiernos de los estados y fomentar la participación social, con la promoción de un programa de solidaridad que concierte acciones y recursos de los diferentes niveles de gobierno, de los sectores social y privado, así como de los particulares beneficiados. Desconcentrar las funciones a fin de reorganizar la administración del sector para transferir las funciones de construcción y conservación a las entidades prestadoras de los servicios, y en forma simultánea se fortalecerían las funciones rectoras de la administración central: planeación, coordinación y regulación.

Los esquemas de concesionamiento generados debían adecuarse a los nuevos requerimientos jurídicos y económicos de los transportes.

Otorgar concesiones en términos que establezcan las leyes en la materia y diseñar e implementar fórmulas que promuevan la participación privada.

Los montos de inversión que históricamente se canalizaron a la conservación de carreteras no fueron suficientes para superar todos los rezagos y lograr que la red federal no tuviera caminos en mal estado. En el modo ferroviario la infraestructura continuaba estando estancada dadas las escasas inversiones registradas; en el modo portuario, a pesar de presentarse niveles crecientes de inversión privada, los montos eran aún insuficientes para atender la problemática de rezago y cobertura. Asimismo, en el sistema portuario se detectó la necesidad de continuar promoviendo la participación del capital privado en la construcción y operación de las terminales e instalaciones.

Atraer inversión privada al desarrollo de infraestructura carretera nueva. Promover la ampliación de la infraestructura ferroviaria mediante la participación de la inversión privada en la puesta en marcha de nuevos proyectos para incrementar su cobertura. Consolidar el proceso de apertura a la inversión en la infraestructura aeroportuaria. Continuar con las licitaciones de instalaciones y servicios portuarios.

Desarrollar nuevas fórmulas de financiamiento de la infraestructura carretera, con participación privada y pública.

Los esquemas de participación debían revisarse y actualizarse para darles continuidad.

Acordar programas integrales de inversión en carreteras con los gobiernos de los estados. Instrumentar nuevos esquemas de financiamiento para la conservación, que no dependan de los recursos presupuestales. Llevar a cabo los procesos de licitación o asignación de la infraestructura remanente. Alentar la participación de los privados y los gobiernos estatales en proyectos aeroportuarios, promoviendo acuerdos de coordinación con entidades federativas y dependencias, y estableciendo un marco de reglas claras y condiciones competitivas.

Análisis En la infraestructura carretera los recursos presupuestales asignados al desarrollo habían sido insuficientes tanto para la conservación del patrimonio existente como para la construcción y modernización de nuevas obras, por lo que existía un rezago en relación con el crecimiento requerido. En materia ferroviaria sería necesario destinar a la vez recursos para implementar los programas de construcción y conservación de tramos. El sistema aeroportuario requería de un incremento en la inversión registrada para implementar los planes de ampliación y conservación, mientras que en el modo portuario eran insuficientes los recursos para realizar proyectos estratégicos y se presentaba la necesidad de nuevos esquemas de financiamiento público-privado.

Atraer inversión privada para construir carreteras Fortalecer la participación de la inversión privada y pública en la ampliación de la infraestructura aeroportuaria y portuaria.

La falta de recursos se identificó como causa central de los problemas de desarrollo enfrentados por el SNT durante el periodo 1989-2012, por lo que se planteó como estrategia principal fomentar la participación del sector privado para complementar los recursos públicos destinados al desarrollo de los sistemas de transporte.

Ante la continua necesidad de incrementar los recursos públicos para el fortalecimiento del sistema, se identificó como necesario adecuar los esquemas de concesión existentes y generar nuevos acordes con las condiciones legales y económicas del país.

Consolidar el marco normativo y regulatorio en materia ferroviaria que promueva la inversión y garantice la competencia eficiente. Promover esquemas de asociación público-privada para desarrollar nuevos proyectos que permitan el aprovechamiento de la infraestructura instalada. Utilizar nuevos esquemas de financiamiento y gestión de proyectos de inversión.

Con la apertura del sector a la participación del sector privado se generaron esquemas para fomentar la estrategia, por lo que se consideró necesario adecuarlas y actualizarlas durante el periodo para darle continuidad a la participación de los privados.

Se observa que, durante el periodo 1989-2012, se creó un marco jurídico e institucional que permitió y fomentó la participación del sector privado en la explotación y operación de los subsistemas de transporte para su desarrollo; lo que correspondió con los preceptos establecidos al respecto en el diseño programático de la política pública: atender la problemática del SNT definida, por medio del fomento e incorporación del capital proveniente del sector privado.


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• Coherencia entre diseño programático e implementación

A continuación se identifican los objetivos y los cursos de acción señalados en los documentos de planeación del periodo 1989-2012, en comparación con la implementación de la política pública desarrollada al respecto, como se muestra en las tablas siguientes:

COHERENCIA ENTRE DISEÑO PROGRAMÁTICO E IMPLEMENTACIÓN (OBJETIVOS)

Objetivos Implementación

Atender de manera prioritaria, la construcción de infraestructura que facilite la provisión de los servicios de transporte indispensables para la población de bajos ingresos.

La construcción de la infraestructura carretera se incrementó en 2.1% en promedio anual, al pasar de 237,057.0 km en 1989 a 374,262.0 km en 2011. En 1989, el subsistema portuario nacional se integraba por 57 puertos; para 2012, los puertos en el país ascendieron a 117, por lo que se registró un incremento del 105.3%. En el subsistema aeroportuario, se incrementaron en 100% los aeropuertos internacionales, con un crecimiento anual del 3.2%, mientras que los nacionales decrecieron en 5.3% anual y tuvieron una variación negativa de 70%, debido a que algunos de ellos se modernizaron y ampliaron para formar parte de los aeropuertos internacionales. En el subsistema ferroviario se incrementó la cobertura de las vías en 344.0 km, lo que significó una variación del 1.7% al pasar de 20,378.0 km en 1989 a 20,722.0 km en 2012.

Otorgar prioridad al mantenimiento para fortalecer el desarrollo de la infraestructura del transporte y particularmente la restitución de sus condiciones de operación.

Con las obras de conservación realizadas en el subsistema carretero nacional en el periodo de la evaluación, en la red federal libre de peaje, el estado físico bueno se incrementó en 111.8% (de 8,961.7 km en 1996 a 18,980.4 km en 2011); el aceptable se incrementó en 26.7% (de 11,129.2 km a 14,103.2 km) y el deficiente disminuyó en 65.0% (de 21,591.5 km a 7,559.6 km). En las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE, en términos acumulados de las redes propia, contratada y red FONADIN, el estado físico bueno se incrementó en 251.3% (de 924 km en 2007 a 3,246.0 km en 2011; el aceptable disminuyó en 15.8% (de 4,270.0 km a 3,596.0 km); y el deficiente también presentó una variación negativa de 74.9%. En las carreteras alimentadoras el estado físico bueno se incrementó en 28.8%, (de 25,596.9 km en 2004 a 32,981.2 km en 2011); el aceptable en 5.7% (de 28,457.4 km a 30,089.0 km) y el deficiente creció en 7.6% (de 16,455.8 km a 17,703.2 km). En los caminos rurales, el estado físico bueno reportó un incremento de 23.6% (de 33,829.7 km en 2004 a 41,819.3 km den 2011); el aceptable se incrementó en 3.5% (de 54,186.8 km a 56,058.8 km) y el deficiente aumento 17.4% ( de 31,968.4 km a 37,530.5 km). Pero no fue posible evaluar por completo este aspecto en el subsistema carretero, debido a que no se contó con la totalidad de información requerida. La información proporcionada respecto al subsistema portuario, no permitió identificar la evolución de las acciones de mantenimiento en la infraestructura portuaria del país durante el periodo 1989-2012. En el subsistema aeroportuario, durante 13 años, ASA mantuvo en condiciones deficientes las pistas de los aeropuertos a su cargo; sin embargo, con los trabajos de conservación, a partir de 2005 recuperó la calidad de las pistas, las cuales hasta el momento se consideran como buenas con un resultado de 21.19. Respecto del índice de coeficiente de fricción, durante el periodo de 1989 a 2012 las condiciones de rozamiento de las llantas, mantuvieron un buen estado, al registrar resultados dentro del parámetro establecido, al 2012 de 0.68 puntos. En los años 2010 y 2011, se determinó que los aeropuertos concesionados se mantuvieron en buenas condiciones, al registrar un índice de perfil de las pistas de 15.74 puntos en 2010 y de 13.61 puntos en 2011. Asimismo, la capacidad de frenado se mantuvo en buenas condiciones al registrar 0.65 y 0.64 puntos en los mismos años.


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El subsistema ferroviario no presentó la información necesaria para analizar el desarrollo de este objetivo.

Reforzar la prevención de accidentes en las carreteras, puertos, aeropuertos y vías férreas para alcanzar niveles máximos de seguridad operativa.

En la red federal libre de peaje, los accidentes disminuyeron 56.2% en esos años, (de 50,834 en 1989 a 22,276 en 2010). En las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE los accidentes se incrementaron en 426.2%, (de 3,649 en 1997 a 19,200 en 2011). En cuanto a la atención de puntos de conflicto, en la red federal libre de peaje, de 1997 a 2011 se atendieron el 31.3% del total de puntos detectados en esos años, equivalente a 1,840 puntos, dejándose sin atención 4,038 sitios; mientras que en las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE, en el periodo 2006-2011 se atendió el 9.8% del total de puntos identificados, equivalente a 268 sitios respecto de los 2,726 identificados en esos años. Pero no fue posible evaluar por completo este aspecto en el subsistema carretero, debido a que no se contó con la totalidad de información de los años 1989-1996. Los accidentes ocurridos en el subsistema portuario mostraron una tendencia creciente en los últimos cinco años, pero no se puede determinar el comportamiento de este objetivo durante el periodo 1989-2012, debido a la falta de información pertinente. En el periodo de 1989 a 2012, se redujo el número de accidentes e incidentes en la infraestructura aeroportuaria. En cuanto a los accidentes correspondientes a ASA, éstos disminuyeron en un 96.4% al pasar de 28 en 1989 a 1 en 2012; en la infraestructura concesionada se redujeron en 92.3% al pasar de 13 en 1998 a 1 en 2011, lo que significó una reducción del 17.9% en promedio anual. Respecto a los incidentes, ASA registró un decrecimiento de 99.0% al pasar de 99 siniestros en 1989 a 1 en 2012, lo que significó una disminución de 18.1% en promedio anual. En la infraestructura concesionada se observó una reducción de 44.6% y una disminución de 4.8% en promedio anual al pasar de 56 siniestros en 1998 a 31 en 2010. En el subsistema ferroviario los accidentes e incidentes disminuyeron en 89.5% para esos años, al pasar de 2,748 percances en 1990 a 288 en 2011, lo que significó una reducción del 10.2% en promedio anual.

Actualizar el marco normativo e institucional a fin de reforzar las atribuciones de autoridad del Estado para modernizar, elevar la eficiencia y la calidad de los servicios

Con la promulgación de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (LCPAF), se modificó el decreto de creación de CAPUFE para adicionar disposiciones referentes a su estructura y facultades en el sentido del otorgamiento de concesiones. En 1994 y 1995 quedaron establecidas en el Reglamento Interior de la SCT las direcciones generales de Carreteras, Conservación de Carreteras y Servicios Técnicos y Desarrollo Carretero, esta última con la finalidad de definir una unidad administrativa responsable del proceso de concesionamiento. En el subsistema portuario se promulgó la Ley de Puertos, con el fin de favorecer la participación de los sectores social y privado, en julio de 1993, creó la Unidad para la Coordinación de Puertos y Marina Mercante, a fin de ejercer la autoridad marítima y portuaria, así como para regular la operación y la prestación de los servicios. La estructura básica consideró la creación de la Unidad para la Coordinación de Puertos y Marina Mercante y la Dirección General de Puertos. En el subsistema aeroportuario se promulgó la Ley de Aeropuertos y se reformaron diversas disposiciones de la Dirección General de Aeronáutica Civil para fortalecer su acción reguladora y de supervisión; en 1997 esta dirección creó un Programa Anual de Verificaciones Técnicas Administrativas, con la finalidad de garantizar que los concesionarios y permisionarios cumplan con la legislación correspondiente. En 1995, el Gobierno Federal presento una iniciativa con la que se modificaba el art. 28 Constitucional, que reservaba al estado la exclusividad de explotación de los ferrocarriles. En ese mismo año se promulgó la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, con la finalidad de alentar la participación de capital privado en el desarrollo de este subsistema, para lo cual se otorgaron concesiones para


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construir, operar, explotar, mantener y conservar las vías férreas, y generar mayor inversión en la infraestructura. Asimismo, el Reglamento Interior de la SCT, doto a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal (DGTFM) de realizar la promoción de las políticas y programas de desarrollo, regulación y supervisión del sistema férreo y de los servicios que se prestan, así como el cumplimiento de leyes, reglamentos, concesiones y asignaciones establecidas.

Fortalecer la capacidad de la SCT para dar seguimiento a los programas de desarrollo del SNT emprendidos por los participantes permitidos.

En los subsistemas de transporte se generaron procedimientos para ejercer y reforzar la supervisión de las concesiones otorgadas a los particulares, conforme a las disposiciones normativas aplicables. Sin embargo, ninguna de las entidades responsables contó con una base de datos completa, pertinente y adecuada para revisar el correcto desarrollo de los procedimientos de supervisión y sus resultados. El subsistema aeroportuario indicó contar con un sistema de datos; no obstante, éste data de 2009 y no presenta información respecto al seguimiento de las observaciones realizadas con la supervisión. Por lo anterior se determinó que durante el periodo 1989-2012, no se fortaleció la capacidad de la SCT para dar seguimiento a los programas de desarrollo del SNT emprendidos por los participantes permitidos.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información contenida en los Planes Nacional de Desarrollo y Programas

Sectoriales de Comunicaciones y Transportes de los sexenios 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012.

Se observa que, con la implementación desarrollada, se lograron avances para incrementar la cobertura, calidad y seguridad del SNT, así como para reforzar el papel normativo del Estado, conforme a los objetivos planteados por la política.

Con excepción del subsistema ferroviario, la infraestructura de los modos de transporte se incrementó considerablemente; en términos generales, las carreteras y los principales aeropuertos del país mejoraron las condiciones físicas de su infraestructura; con excepción de la red carretera de CAPUFE y la red portuaria del país, los accidentes registrados en los subsistemas se redujeron durante el periodo; y se adecuó el marco normativo y administrativo con el fin de reforzar las atribuciones de autoridad del Estado.

No obstante, la evaluación de la evolución de las condiciones físicas de la infraestructura portuaria y ferroviaria fue limitada, debido a la falta de información al respecto precisa y pertinente. Aunque los subsistemas carretero y aeroportuario contaron con un registro más detallado sobre sus características y condiciones, tampoco presentaron la totalidad de la información requerida, lo que también representó una limitante para evaluar el cumplimiento de los objetivos respectivos.

La falta de información señaló, a la vez, el incumplimiento con el objetivo de fortalecer la capacidad de la SCT para dar seguimiento a los programas de desarrollo del SNT emprendidos por los participantes permitidos, al denotar la inexistencia de diagnósticos históricos y actuales sobre las características y condiciones de los subsistemas; así como el incumplimiento de los entes responsables con las disposiciones normativas aplicables.


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En cuanto al desarrollo de los cursos de acción se identificó lo siguiente:

COHERENCIA ENTRE DISEÑO PROGRAMÁTICO E IMPLEMENTACIÓN (CURSOS DE ACCIÓN)

Cursos de acción Implementación

Complementar y fortalecer las acciones del estado en materia de inversión para el desarrollo de los subsistemas de transporte con la participación de los recursos de los particulares, en la medida en que las diferentes acciones sean realizadas dentro de un marco regulador claro y moderno.

La inversión privada ejercida en el subsistema carretero presentó altibajos. De 1989 a 1994, ésta superó a la pública; tras el rescate carretero, no lograron alcanzarse los niveles anteriormente registrados. En términos generales, la inversión pública creció en mayor medida que la privada, lo cual fue más visible durante el último sexenio del periodo, en el que la inversión pública fue de 326,177.2 millones de pesos y la privada de 46,905.1 millones. En el subsistema portuario, la inversión pública se incrementó substancialmente pasó de 1,106.6 millones de pesos en 1995 a 5,378.4 en 2012; mientras que la inversión privada pasó de 3,576.3 en 1995 a 3,494.9 millones de pesos en 2012. En el subsistema aeroportuario, la inversión pública incrementó al pasar de 723.5 millones de pesos en 1995 a 1,588.5 millones de pesos en 2012, así también la privada mostró un aumento al pasar de 218.1 millones de pesos en 1999 a 2,005.3 millones de pesos en 2012. En el subsistema ferroviario la inversión pública paso de 5,912.9 millones de pesos en 1995 a 6,630.8 millones de pesos en 2012, en tanto que la privada se incrementó de 1,925.0 en 1997 a 2,161.8 millones de pesos en 2012.

Desarrollar nuevas fórmulas de financiamiento de la infraestructura del transporte con participación pública y privada.

Se definió el esquema del otorgamiento de concesiones durante el primer sexenio de evaluación para construir, conservar, operar y explotar 5,316.0 km de carreteras. Posteriormente, durante el rescate carretero, se consideraron las opciones de la concesión a la iniciativa privada, la bursatilización, la obra pública financiada y la emisión de bonos a largo plazo. Finalmente, en el sexenio 2007-2012, se implementaron tres modelos de participación pública-privada: concesiones, proyectos de prestación de servicios y aprovechamiento de activos. Al 31 de diciembre de 2011 se tenían vigentes 62 títulos de concesión, integrados por 146 tramos carreteros equivalentes a 9,483.5 km. Con la finalidad de impulsar la reestructuración del Sistema Portuario Nacional por medio de la participación de inversión privada, se promulgó la Ley de Puertos, que buscó implementar el modelo de las Administraciones Portuarias Integrales (APIS). En el subsistema aeroportuario se implementó un esquema de participación público privado por medio del cual se integraron cuatro grupos aeroportuarios concesionados, con el fin de incentivar el interés de inversionistas potenciales. A partir de la privatización del subsistema férreo, se crearon dos esquemas de participación en el sector: las concesiones y las asignaciones. En las primeras se señala la exclusividad del capital privado para la inversión, y son otorgadas mediante licitación pública, mientras que las asignaciones son otorgadas por la SCT en forma directa a los gobiernos de los estados, municipios y entidades de la Administración Pública Federal sin pasar por el proceso de licitación.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información contenida en los Planes Nacional de Desarrollo y Programas Sectoriales de Comunicaciones y Transportes de los sexenios 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012.

Durante el periodo 1989-2012, en los cuatro subsistemas de transporte se complementaron y fortalecieron los recursos públicos con capital privado. Con excepción del subsistema carretero, el porcentaje de participación privada fue considerable ya que, tras la apertura de los subsistemas, durante varios años los montos privados superaron a los públicos hasta el último sexenio, en el que fue implementado el Programa Nacional de Infraestructura.


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Lo anterior se derivó de la creación de esquemas de participación que, conforme a los preceptos establecidos por la política pública, incentivaron la inversión privada. En el subsistema carretero se presentaron problemas al respecto, ya que los primeros esquemas establecidos derivaron en el denominado “rescate carretero” de 1995 y a partir de entonces, la inversión privada ejercida fue poco significativa en comparación con la pública. Por lo anterior, durante el periodo se realizaron diversas adecuaciones a sus esquemas de participación.

• Coherencia entre la problemática identificada y resultados obtenidos

Se identifica la problemática que sustentó la política pública de transportes del periodo 1989-2012 y los resultados obtenidos al respecto en la tabla siguiente:

COHERENCIA ENTRE PROBLEMÁTICA Y RESULTADOS

Problemática Resultados

Persistencia de poblaciones y localidades sin acceso a las modalidades de transporte

Con los trabajos de la evaluación se constató que al 2010 aun existían 40,452 localidades sin acceso a comunicación terrestre, el 21.0% del total. En lo que respecta al acceso a la población, en ese mismo año 6,602,007 personas, el 5.9% del total de la población, no contaron con comunicación terrestre para acceder a los servicios básicos. Asimismo, en el periodo de análisis indicó que aunque de 1990 a 2010 las localidades clasificadas como aisladas descendieron, la población en condiciones de aislamiento se incrementó en 4.1% en promedio anual; por lo que el ritmo de crecimiento de la infraestructura en beneficio de las localidades aisladas en el país durante el periodo de 1989-2012, ha sido menor al requerido para incrementar la cobertura e integrar a un mayor número de personas que habitan en las localidades que no cuentan con acceso a los servicios básicos de salud, educación y vivienda.

Estancamiento de las obras de construcción y modernización programadas

Aun cuando la longitud del subsistema carretero se incrementó en 57.9% en los años analizados, (de 237,057.0 km a 374,262.0 km), los resultados en el incremento de la cobertura no correspondieron con las metas establecidas en los documentos de planeación. Lo anterior, en tanto que para 2012 se propuso “Construir o modernizar 13,242.7 km de carreteras de la red federal libre de peaje y de altas especificaciones correspondientes a 100 proyectos carreteros, y al 2011 la SCT sólo concluyó y puso en operación 5,759.4 km; el 43.5% del total de la longitud establecida en los 100 proyectos carreteros. El periodo 1989-2012, la SCT registró en el subsistema portuario un incremento de su infraestructura del 105.3%, al pasar de 57 puertos en 1989 a 117 en 2012, con los que señaló se cubren las necesidades del país en cuanto a este medio de transporte. Se incrementó el número de aeropuertos existentes en el país, con lo que se logró ampliar la infraestructura aeroportuaria, dando un resultado exitoso con una mejora en la calidad de los servicios aeroportuarios. Se constató que el subsistema ferroviario no ha registrado avances significativos en el cumplimiento del objetivo referente a ampliar la cobertura de este sistema, lo que ha generado un estancamiento y la pérdida de competitividad en comparación con otros modos de transporte.


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Deterioro y rezagos acumulados en las redes carreteras, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias por falta de obras de mantenimiento y conservación

En el periodo 1996-2011 se registraron en promedio 12,799.7 km (30.9% del total) de la red federal de carreteras libres de peaje en deficientes condiciones. En las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE 898.2 km en promedio (13.1%) presentaron condiciones deficientes en el periodo 2007-2011. En las carreteras alimentadoras en promedio 16,973.1 km (22.6%) se presentaron en deficientes condiciones en los años 2004-2011. Los caminos rurales registraron 32,897.6 km (26.2%) en estas condiciones en esos años, por lo que no se lograron las condiciones óptimas para ofrecer servicios de calidad; además, cabe señalar que no fue posible evaluar por completo las condiciones del estado físico de este subsistema, ya que no se contaron con las series de años completas. Los registros proporcionados por la SCT para el análisis del subsistema portuario no son pertinentes para determinar la evolución de los deterioros y el rezago acumulado en la infraestructura respectiva. Respecto a los índices de perfil y coeficiente de fricción de los aeropuertos a cargo de ASA, en promedio, se mantuvieron en buenas condiciones, en tanto que la calidad de los aeropuertos de la infraestructura concesionada no se pudo evaluar, ya que la SCT no dispuso de la información solicitada a excepción de los años de 2010 y 2011, los cuales mostraron que tanto las condiciones físicas como la capacidad de frenado se encuentra en buenas condiciones. Se comprobó que la SCT carece de registros consolidados para determinar el estado físico que guarda la infraestructura del subsistema férreo, así como de los parámetros de calidad necesarios para su operación.

Persistencia de accidentes que afectaban la seguridad de los usuarios del SNT

En la red federal libre de peaje los accidentes disminuyeron en 56.2% en el periodo 1989-2010, por lo que se redujeron considerablemente estos eventos; sin embargo, en el periodo se presentaron 11,836 accidentes por causas imputables al estado físico del camino, el 2.6% del total. En las carreteras de cuota, sólo se contó con información del periodo 1997-2011, en esos años los accidentes se incrementaron en 426.2% (de 3,649 a 19,200) y se presentaron 32,292 accidentes (16.0% del total) por el estado físico del camino. No fue posible evaluar por completo la seguridad en el subsistema carretero, debido a que no se contó con la totalidad de información de los años 1989-1996. En el subsistema portuario el registro de accidentes se incrementó debido a que en 2007, se presentaron 77, y en 2011 se registraron 217, lo que significó un crecimiento de 181.8% en este periodo. Sin embargo, la información proporcionada no es pertinente para determinar la atención de este problema. En el subsistema aeroportuario se logró cumplir con el objetivo de reducir el número accidentes e incidentes tanto en la infraestructura concesionada como no concesionada. En términos de mejorar la seguridad, el subsistema ferroviario logro cumplir el objetivo, ya que se logró reducir el número de accidentes e incidentes en casi 90.0%, lo cual generó que se mejoraran los servicios brindados a los usuarios, así como una mejor convivencia urbano-ferroviaria.

Estructura regulativa y operativa inadecuada para atender los crecientes requerimientos del sector

Con la evaluación se determinó que la regulación de las carreteras y ferrocarriles presenta obsolescencia. Asimismo, se identificó que no se desarrolla una planeación adecuada en el SNT, debido a la falta de registros sobre las condiciones actuales históricas de los subsistemas de transporte, lo que limita a la vez, el objetivo de fortalecer la supervisión. A la vez, se determinó un incumplimiento por parte de los responsables del SNT, con respecto a las disposiciones normativas relativas a los procesos de supervisión.

Persistente escasez de los recursos públicos requeridos para atender las necesidades de los subsistemas del transporte

Durante el periodo 1989-2012, en los documentos de planeación y programación gubernamentales se identificó como problema persistente la falta de los recursos necesarios para atender las necesidades los subsistemas de transporte. Lo anterior, aun cuando con la apertura del SNT se logró complementar la inversión pública con capital proveniente del sector privado, mismo que presentó, principalmente en los casos de los aeropuertos y puertos, una participación significativa.


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La falta de registros pertinentes y adecuados para generar un diagnóstico de los subsistemas en particular y del SNT en general, limitó el análisis de la relación entre el comportamiento de los recursos y el crecimiento del sistema, por lo que no es posible determinar si los recursos acumulados fueron o no suficientes para atender las necesidades identificadas.

FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, elaborado con información contenida en los Planes Nacional de Desarrollo y Programas Sectoriales de Comunicaciones y Transportes de los sexenios 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012.

Con la evaluación se constató que, a pesar de los avances en la cobertura del SNT, persistieron poblaciones sin acceso a las modalidades de transporte; continuó el estancamiento de las obras de construcción de los subsistemas terrestres; y la estructura regulativa y operativa continuó siendo inadecuada para atender los crecientes requerimientos del sector.

La falta de información precisa y adecuada para diagnosticar la calidad y seguridad de los subsistemas limitó determinar si la problemática respectiva logró ser atendida durante el periodo en revisión. Por lo anterior, tampoco fue posible determinar si los montos privados ejercidos para complementar los recursos públicos disponibles fueron suficientes para atender las necesidades del SNT.

Lo anterior indica que, durante el periodo 1989-2012, el diseño de la política pública supuso la existencia de diagnósticos consolidados de los subsistemas de transporte; integrados por información fehaciente y oportuna sobre sus estadísticas, características y condiciones históricas y actuales; de utilidad para ejercer la planeación, operación y regulación del sistema.

No obstante, durante el desarrollo de la evaluación, se constató que las diferentes áreas responsables del SNT generan la información que sus atribuciones les requiere, con los recursos humanos y tecnológicos que cada una dispone, lo que deriva en una diversidad de métodos de recopilación y depuración de datos, frecuencia de obtención, niveles de agregación y formatos de utilización, que limita –y en ocasiones imposibilita- su análisis transversal e integración.

La elaboración de los Anuarios Estadísticos de la SCT, que representan los registros más oportunos para el análisis histórico del SNT, así como la atención del resto de la información solicitada a las áreas responsables de los subsistemas, suele realizarse por colaboración entre las mismas, sin seguir un procedimiento estandarizado. En consecuencia, es posible identificar inconsistencia y falta de compatibilidad entre los datos registrados en distintos documentos oficiales relativos, incluso, al mismo año de edición.

Esta situación obstaculiza tanto la implementación como la evaluación de la política pública y, por lo tanto, la determinación de su viabilidad y pertinencia para lograr los resultados esperados.


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Conclusiones

La política pública del Sistema Nacional de Transportes del periodo 1989-2012 fue consistente en su diseño jurídico, institucional y programático, al mandatar el ejercicio de acciones bajo un enfoque de apertura de los subsistemas a la participación del sector privado, con el propósito de complementar los recursos requeridos para atender la problemática del sistema identificada y continuar con su desarrollo y crecimiento.

Los resultados de la política señalaron, sin embargo, que tras su implementación no se cumplieron la totalidad de los objetivos y persistió parte de la problemática definida. Sin embargo, se detectó una significativa carencia de información para determinar la evolución y el cumplimiento de la totalidad de los preceptos establecidos por la política durante el periodo.

Lo anterior denotó una falta de coherencia entre el diseño y la implementación, en tanto que, en la práctica, no existe un registro de información sistematizado y oportuno sobre las estadísticas, características y condiciones de los subsistemas de transporte y sus respectivas concesiones, necesario para la elaboración de diagnósticos precisos y pertinentes para la planeación, operación y regulación del sistema; aspecto que al suponerse como existente en el diseño, no se considera como problema prioritario de atención.

CONSIDERACIONES FINALES

Con base en el análisis de los resultados obtenidos por la política pública de transportes de las últimas cuatro administraciones, se determinó que ésta ha logrado avances en el cumplimiento de los objetivos de ampliar la cobertura de la infraestructura, incrementar la calidad y mejorar la seguridad del SNT. Sin embargo, estos avances no han sido suficientes para atender la problemática que le dio origen.

• En cuanto a la ampliación de la cobertura por medio de la construcción de la infraestructura, en el subsistema carretero de 1989 al año 2011, la infraestructura se incrementó en 57.9% (de 237,057.0 km a 374,262.0 km), siendo los caminos rurales y las brechas mejoradas los tipos de redes que reportaron un mayor incremento, de 75.2% y 127.4% respectivamente en esos años; sin embargo, al 2010 aún existían 6,602,007 personas en condiciones de aislamiento y 40,452 localidades consideradas como aisladas, por lo que en este sentido el 21.0% del total de localidades del país y el 5.9% de la población no contaban con comunicación vía terrestre.

En el subsistema portuario, durante el periodo de evaluación, la SCT registró un incremento en su infraestructura del 105.3% (de 57 puertos a 117) con lo que se cubren las necesidades del transporte de carga y pasajeros del país, ya que en esos años, la carga transportada se incrementó en 238.6% (de 74,993.7 miles de toneladas a 253,931.5) y los pasajeros en 827.3% (de 1.1 millones de pasajeros a 10.2).

Respecto al modo aeroportuario en esos mismos años, el número de aeropuertos existentes en el país se incrementó en 5.6% (de 72 a 76 aeropuertos), por lo que en promedio cada estado de la República contó con 2 aeropuertos. Asimismo, con esa


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infraestructura el movimiento de carga se incrementó en 4.3% en el periodo 1998-2012 (de 561.0 miles de toneladas a 585.0 miles de toneladas) y el movimiento de pasajeros aumentó en 122.6% de 1989 a 2012 (de 31.0 millones de pasajeros a 69.0 millones); el incremento en el movimiento de pasajeros ocurrió a partir de la apertura al sector privado con la creación de los grupos aeroportuarios.

En el subsistema ferroviario la red sólo se incrementó en 1.7%, esto es 346.0 km (de 20,378.0 km a 20,722.0 km), por lo que fue el subsistema que menor crecimiento registró. El rezago del subsistema ferroviario en el movimiento de pasajeros se refleja en la reducción drástica del transporte por este modo, ya que en el periodo 1989-2011, disminuyó en 98.8% (de 15,898.0 miles de pasajeros a 191.0 miles de pasajeros); sin embargo, con la apertura a la inversión privada, el transporte en el movimiento de mercancías logró incrementarse en 101.2% (de 53,890 miles de toneladas a 108,433.0 miles de toneladas).

• En relación con la modernización del SNT, en lo concerniente al subsistema carretero, con los trabajos de conservación y rehabilitación de los pavimentos, en la red federal de carreteras libres de peaje el estado físico bueno se incrementó en 111.8% en los años 1996-2011; sin embargo, al 2011, aún existían 7,559.6 km, el 18.6% del total de la red, en condiciones físicas deficientes. En las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE, el estado físico bueno se incrementó en 251.3%, de 2007 a 2011, aunque a 2011, existían 898.2 km, el 13.1% del total de esa infraestructura, en deficientes condiciones de operación, siendo que por las características de esa red, el 100.0% de la longitud debería estar en buenas condiciones.

Por su parte, en las carreteras alimentadoras, de 2004 a 2011, el estado físico bueno se incrementó en 28.8%, pero a 2011 aun existían 17,703.2 km, el 21.9% del total en condiciones deficientes; en lo que respecta a los caminos rurales, en ese mismo periodo de años el estado físico bueno se incrementó en 23.6%, aunque aún existían 37,530.5 km (el 27.7% del total de esta infraestructura) en condiciones deficientes al 2011. En estas dos últimas redes, el incremento del estado físico bueno durante el periodo analizado fue marginal. Cabe señalar que no se pudo evaluar en su totalidad este objetivo debido a que la SCT no contó con la información completa de todos los años de estudio.

En el subsistema portuario, de los 117 puertos que existen en el país la SCT sólo contó con información del ejercicio fiscal 2011 de 32 puertos, por lo que los resultados que se presentan en el estado físico de la infraestructura portuaria no permiten emitir una evaluación conclusiva. Con los resultados obtenidos al 2011, de esos 32 puertos (20 correspondientes a las API y 12 a puertos no concesionados), de las 20 API el 85.0% (17 puertos) registraron buenas condiciones en sus muelles; el 10.0% (2 puertos) condiciones regulares y el 5.0% (un puerto) condiciones deficientes. En las áreas operacionales el 60.0% (12 puertos) reportaron condiciones buenas, 20.0% (4 puertos) condiciones regulares, el 10.0% (2 puertos) condiciones malas y del restante 10.0% (2 puertos) no se contó con registros. En los restantes 12 puertos no concesionados, el 33.3% (4 puertos) registraron buenas condiciones en muelles y el 66.7% (8 puertos)


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condiciones regulares; en las áreas operacionales, el 58.3% (7 puertos) reportaron condiciones físicas buenas de operación y 41.7% (5 puertos) condiciones regulares en esta infraestructura.

En lo que respecta al subsistema aeroportuario, durante los años 1989-2012, los aeropuertos a cargo del organismo ASA mantuvieron en buenas condiciones la calidad de las pistas con un promedio de 29.76 puntos de índice de perfil; y respecto de la capacidad de frenado obtuvieron un resultado promedio de 0.66 puntos, y ambos indicadores se encuentran dentro de los parámetros establecidos para ser considerados en buenas condiciones de operación.

En cuanto a la infraestructura aeroportuaria concesionada no se pudo evaluar el estado físico de las pistas, ya que sólo se contó con información de los años 2010 y 2011, con lo cual se determinó que en promedio de los 35 aeropuertos concesionados en los cuatro grupos aeroportuarios, las pistas se mantuvieron en buenas condiciones de operación, con un índice de perfil de 14.67 en promedio y un coeficiente de fricción de 0.64 puntos en promedio.

En el subsistema ferroviario, no se pudo evaluar por completo este objetivo, debido a que no fue proporcionada la información sobre el estado físico de las vías férreas correspondiente al periodo de evaluación, por lo que con datos de 2010 obtenidos de una auditoría previa realizada a la SCT (Auditoría núm. 116 “Operación de la Infraestructura del Transporte), se observó que de la longitud evaluada que fue de 14,485.3 km el 64.6% ( 9,364.7 km) reportaron buenas condiciones; y el 35.4% (5,120.6 km ) registraron estado físico deficiente.

• Respecto del objetivo de incrementar la seguridad de la infraestructura en el SNT, en el subsistema carretero, los accidentes disminuyeron en 56.2% en las carreteras de la red federal libre de peje (de 50,834 en 1989 a 22,276 en 2010), además de que sólo el 2.6% del total de accidentes registrados entre los años 1998-2010 fueron por causas imputables a las condiciones del estado físico de los caminos.

En las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE, de 1997 a 2011, a diferencia de las carreteras de la red federal, los accidentes se incrementaron en 426.2% (de 3,649 accidentes a 19,200 accidentes) y los siniestros ocurridos por causas del camino sumaron 32,292, el 16.0% del total.

En los puntos de conflicto, durante el periodo 1997-2011 en la red federal libre de peaje, no se atendieron 4,038 puntos, por lo que el nivel de cumplimiento de esos años fue de 31.3%; en las carreteras de cuota no se atendieron 2,458 sitios de 2007 a 2011, por lo que se logró un cumplimiento en la atención de estos sitios de 9.8%.

En este sentido, en el subsistema carretero no se cumplió con el objetivo de incrementar la seguridad de los usuarios que transitan por las carreteras de cuota.

En el subsistema portuario, se registró una tendencia creciente en el número de accidentes presentados en los últimos cinco años (de 77 accidentes en 2007 a 217 en


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2011), lo que significó un incremento de 181.8%; sin embargo, no se puede determinar el comportamiento de este objetivo durante el periodo por la falta de información pertinente para analizar este hilo conductor. En cuanto a los incidentes, durante el periodo 1995-2011 se presentaron 776 eventos, de los cuales 692 incidentes (89.2% del total) se presentaron en la API Lázaro Cárdenas, por lo que el problema de incidentes se encuentra focalizado en dicha API.

En el modo aeroportuario, se cumplió con el objetivo de incrementar la seguridad mediante la disminución en el número de accidentes e incidentes. Los aeropuertos a cargo de ASA reportaron una reducción de 96.4% en el número de accidentes (de 28 en 1989 a 1 en 2012); en cuanto a los incidentes, el decremento fue de 99.0% (de 99 a 1 siniestro en el mismo periodo). Cabe señalar que el concesionamiento y la desincorporación de 35 aeropuertos a este organismo contribuyó a la reducción de estos eventos.

En los grupos aeroportuarios concesionados, de 1998 a 2011, los accidentes disminuyeron en 92.3% (de 13 a uno), mientras que los incidentes se redujeron en 44.6% (de 56 en 1998 a 31 en 2010).

En el subsistema ferroviario durante el periodo 1990-2011, la tendencia en la ocurrencia de accidentes e incidentes registró una reducción del 89.5% (de 2,748 a 288 en 2011). Particularmente, en el caso de los accidentes generales, éstos disminuyeron en 86.8% (de 38 a 5) y los incidentes en 89.3% (de 2,245 a 240); asimismo, los accidentes en cruces a nivel registraron una variación negativa del 90.8% (de 465 a 43). En este modo de transportes se cumplió con el objetivo de la política pública de incrementar la seguridad, debido a las acciones instrumentadas por parte del Gobierno Federal así como de las empresas concesionarias y asignatarias.

• En cuanto al objetivo de la política pública de fortalecer el sector por medio de la adecuación de la normativa y la estructura del sistema, conforme al nuevo enfoque de apertura al sector privado para fortalecer su supervisión, se concluye que fue entre los años 1993-1995 que se promulgaron las leyes de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, Puertos, Aeropuertos y la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, a fin de sentar las bases para la desregulación del sector y permitir la apertura a los inversionistas privados en el desarrollo de la infraestructura de los transportes. Posteriormente, en el Reglamento Interior de la SCT quedaron establecidas las unidades administrativas encargadas de la supervisión de la participación del sector privado y diseñaron los procesos a seguir para cumplir con las atribuciones de supervisión.

Sin embargo, se determina que existe un deficiente seguimiento de la infraestructura concesionada, ya que en términos generales, las unidades administrativas responsables de realizar esta acción no cuentan con registros sistematizados integrales y consistentes que comprueben el desarrollo de las supervisiones conforme a la normativa aplicable; y además permitan conocer el estado de atención de las irregularidades, aun cuando la norma establecida indica la necesidad de identificar esta información con la finalidad de fortalecer las acciones de supervisión en el SNT;


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asimismo, no se dispone de instrumentos necesarios apoyados en tecnología de la información para supervisar los procesos de planeación, desarrollo, control y seguimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión otorgados.

• En la creación de esquemas de inversión para el fomento a la inversión privada, en el subsistema carretero a partir de 1989 se otorgaron 52 concesiones para la construcción, operación, conservación y explotación de 5,316.0 km mediante licitación pública. Posteriormente, en 1995, 23 de las 52 concesiones presentaron problemas en la implementación del esquema financiero previsto en los respectivos títulos de concesión. Estos problemas se presentaron por la subvaluación de los volúmenes de construcción de las obras, la sobreestimación de aforos, la fijación de tarifas elevadas y los cambios en la estructura financiera de los proyectos, aunado a los problemas económicos que enfrentó en general el país. Derivado de lo anterior el Gobierno Federal rescató 23 de las 52 carreteras concesionadas, por lo que asumió una deuda de 58,123.0 millones de pesos, y se creó el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), para administrar y operar las carreteras concesionadas. Posteriormente, en 2006 la SCT diseño nuevas fuentes de recursos de inversión para aumentar los montos disponibles para el desarrollo de proyectos carreteros, fue así que se establecieron tres nuevos esquemas: concesiones; proyectos de prestación de servicios y aprovechamiento de activos. Al 2011, la SCT registró 62 concesiones, de las cuales 26 tramos, el 41.9% del total corresponden a los actuales esquemas de asociación público-privada; 146 tramos, de los que 33, el 22.6% corresponde a estos esquemas y 9,483.5 km concesionados, de los cuales 2,979.5 km, el 31.4% están a cargo de estos esquemas actuales.

En lo que respecta al subsistema portuario, con la promulgación de la Ley de Puertos (1993), se otorgaron entre 1994 y 2012, 26 concesiones a organismos públicos y privados para constituir las APIS, definidas como sociedades mercantiles, creadas para el uso, aprovechamiento y explotación de un conjunto de puertos, terminales e instalaciones; las cuales habrían de encargarse de la planeación, programación, operación y administración de los bienes y la prestación de los servicios.

En el subsistema aeroportuario, con la Ley de Aeropuertos de 1995 se reestructuró este subsistema, mediante la participación de la inversión a los particulares, por lo que en 1996 se creó el Comité de Reestructuración del Subsector Aéreo y la Comisión Intersecretarial para el otorgamiento de concesiones, fue así que se desincorporaron 35 aeropuertos de la red de ASA para formar cuatro grupos aeroportuarios concesionados: Grupo Aeroportuario del Pacífico (GAP) con 12 aeropuertos, Grupos Aeroportuario del Sureste (ASUR) con 9 aeropuertos; Grupo Centro-Norte (OMA) con 13 aeropuertos y el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM).

En el modo ferroviario, con el nuevo marco legal implementado en 1995, se decidió otorgar concesiones y asignaciones para la construcción, operación y explotación de las vías, por lo que se conformaron siete empresas concesionarias y dos asignatarias.


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Con la apertura a la participación privada se buscó incrementar los montos de inversión para complementar los recursos públicos para el desarrollo de la infraestructura de los cuatro subsistemas y cumplir con los objetivos de la política pública de ampliar la cobertura, modernizar el SNT y fortalecer la gestión operativa. De acuerdo con los resultados obtenidos de la evaluación, la inversión privada tuvo un comportamiento diferente en cada subsistema como se señala:

- En el subsistema carretero, la inversión privada sumó 203,924.2 millones de pesos, en el periodo 1989-2012, mientras que la pública ascendió a 669,380.5 millones de pesos, 228.2% más que la privada. En el primer sexenio de evaluación, los recursos privados superaron a los públicos; sin embargo, a partir del rescate carretero de 1997, la inversión privada descendió drásticamente, fue a partir del sexenio 2007-2012 con la implementación del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 y la creación de los actuales esquemas de asociación público-privada cuando volvió a incrementarse la inversión de los particulares en el subsistema.

- En el subsistema portuario, en el periodo de 1995 a 2012 se ejercieron recursos públicos por 52,662.3 millones de pesos, la inversión privada fue de 80,157.6 millones de pesos, en este modo, los recursos de los particulares fueron superiores en 52.2% respecto de los montos ejercidos por el gobierno.

Las inversiones del sector privado se incrementaron a partir de la creación de las APIS y del concesionamiento de los servicios portuarios a los privados. Estos recursos se destinaron principalmente a la construcción de áreas de almacenamiento, equipamiento y obras de conservación en los muelles y áreas operacionales.

- En el subsistema aeroportuario, la inversión privada comenzó a partir del concesionamiento de los 35 aeropuertos desincorporados a la red ASA, por lo que ésta fue de 24,357.7 millones de pesos en los años 1999 a 2012. En ese mismo periodo, la inversión pública fue de 40,166.4 millones de pesos, la cual fue mayor en 64.9% respecto de la privada, ya que ASA, en los años de 2004, 2006, 2008 y 2010, invirtió de manera significativa en la ampliación y remodelación de algunos de los aeropuertos que tenía a su cargo, así como en la sustitución de equipo para elevar los niveles en la atención de accidentes e instalación de circuitos cerrados; asimismo, se incrementaron en el último sexenio de evaluación los recursos públicos debido a las obras de modernización y rehabilitación establecidas en el PNI 2007-2012, y a la construcción y puesta en operación en 2009 del nuevo aeropuerto de mar de Cortés en Puerto Peñasco, Sonora.

- En el subsistema ferroviario, de 1997 a 2012 la inversión pública ejercida fue de 31,361.6 millones de pesos, en tanto que la privada ascendió a 81,256.1 millones de pesos, 159.1% más que la pública; el incremento de estos recursos se dio principalmente en el último sexenio debido a las obras de adecuación de la infraestructura y al confinamiento de la vía para la puesta en marcha del Sistema 1 del Suburbano, ya que en 2009 entró en operación la ruta Buenavista-Cuautitlán con 27.0 km de operación.


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En los subsistemas portuario y ferroviario la inversión privada superó a la pública, mientras que en los modos carretero y aeroportuario el gobierno continuó destinando mayores recursos para el desarrollo de esta infraestructura.

En términos generales, México no ha podido mantener un ritmo de inversión en el sector acorde con sus necesidades. Las crisis económicas recurrentes, la insuficiencia de las finanzas públicas, la falta de estímulos claros y de condiciones de certidumbre a la inversión, entre otras causas, explican este rezago que se ha traducido en pérdida de competitividad y productividad, así como de desarrollo e integración social.

La inversión privada obtuvo los resultados deseados en los modos portuario y aeroportuario, ya que se logró consolidar un subsistema aeroportuario eficiente y competitivo, con cobertura en todo el país, salvo en algunas regiones con potencial turístico.

Por su parte, en los puertos, con la creación de las APIS se fomentó el intercambio comercial, las exportaciones e importaciones y el movimiento de carga especializada.

En el subsistema carretero, el Gobierno Federal tuvo que rescatar carreteras concesionadas, lo que significó que, en este modo, las reglas no eran claras y el marco jurídico era débil en este aspecto; aunado a la crisis económica del país. Al respecto, cabe añadir que la infraestructura carretera es la principal vía de comunicación del país para el traslado de bienes y personas, y tiene un enfoque más social que el resto de los otros modos; por lo anterior, el gobierno debe proveer enlaces y vías de comunicación entre las comunidades más aisladas, ya que para los inversionistas privados no resultaría redituable invertir en un camino que no genere impactos económicos o productivos importantes.

En cuanto al subsistema ferroviario, antes considerado medular en el traslado de bienes y personas, con la introducción del automóvil al país, además de la necesidad de reducir el tiempo de traslado de mercancías entre los principales centros de producción y consumo, así como de las personas a los diferentes destinos del país, se vio rezagado ante las demandas presentadas.

Aún falta impulsar el transporte de carga por medio de este subsistema, para aprovechar las ventajas competitivas de este modo y fomentar la creación de sistemas suburbanos en diversas ciudades al interior del país, ya que por un lado se aprovecharía la infraestructura existente, y por otro se movilizaría un gran número de personas de sus hogares a sus centros de trabajo.

Por lo anterior, se considera pertinente la atención prioritaria de los puntos siguientes:

- Realizar un diagnóstico exhaustivo sobre los problemas de planeación, gestión y coordinación de los entes responsables del SNT, que limitan la integración de un registro sistematizado, oportuno y preciso sobre la evolución de las características y condiciones de los subsistemas, con la finalidad de identificar con precisión los problemas que limitan el desarrollo del sector, así como las causas precisas que requieren de especial atención.


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- Verificar la pertinencia de la normativa de supervisión, para señalar procesos viables y sistematizados de acción.

- Verificar el cumplimiento de la normativa de supervisión, con objeto de coadyuvar con el cumplimiento de su propósito central: mejorar la planeación para el desarrollo del SNT.

Si bien se han presentado avances con la apertura a la inversión privada en el SNT para cubrir las necesidades determinadas, aun existen rezagos en la cobertura y modernización de los cuatro modos de transporte, además de que la inversión privada no ha presentado una tendencia creciente y constante. Los mayores avances en cuanto al objetivo de ampliar la cobertura con capital privado se presentaron en los subsistemas portuario y aeroportuario, en el modo ferroviario la longitud se incremento marginalmente en este periodo de tiempo, mientras que en el carretero el crecimiento en la extensión se debió en su mayoría la erogación de recursos públicos. Respecto del objetivo de modernizar la infraestructura, en el subsistema carretero aun existe longitud en condiciones deficientes de operación; asimismo, no fue posible emitir una evaluación conclusiva en la infraestructura de los modos portuario, aeroportuario y ferroviario, debido a que la SCT no contó con los registros al respecto.

En lo concerniente a incrementar la seguridad del SNT, en el subsistema carretero se incrementaron los accidentes en las carreteras de cuota a cargo de CAPUFE y en el modo portuario también se incrementó el número de accidentes; caso contrario lo presentaron los subsistemas aeroportuario y ferroviario.

En cuanto al objetivo de fortalecer la gestión operativa del sector, con la evaluación se observó que se requiere modificar el marco jurídico ya que aún existe incertidumbre por parte de los inversionistas y reglas poco claras para incrementar la inversión privada; asimismo, hay deficiencias en las acciones de supervisión por parte de los operadores de la política, ya que en primer lugar no existe una planeación adecuada al respecto, y en segundo término, la SCT no cuenta con procesos sistematizados que le permita establecer criterios homogéneos de supervisión, así como del control y seguimiento de las irregularidades determinadas en esas acciones. Por lo que se concluye que no se cumplieron los objetivos de la política pública de la apertura a la inversión privada para incrementar la cobertura, calidad y seguridad, además de que la entidad requiere mejorar los procesos de supervisión de la infraestructura concesionada.


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ANEXOS

ANEXO 1. Áreas responsables y principales atribuciones en la supervisión de las concesiones otorgadas

ANEXO 2. Obligaciones establecidas en los títulos de concesión otorgados para construir, operar y explotar las carreteras de altas especificaciones

ANEXO 3. Informe del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión correspondientes al 2011

ANEXO 4. Cumplimiento de obligaciones establecidas en los títulos de concesión de carreteras de altas especificaciones

ANEXO 5. Causas de los accidentes ocurridos en la infraestructura aeroportuaria, 1989-2012

ANEXO 6. Causas de los incidentes ocurridos en la infraestructura aeroportuaria, 1989-2012


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ANEXO 1

ÁREAS RESPONSABLES Y PRINCIPALES ATRIBUCIONES EN LA SUPERVISIÓN DE LAS CONCESIONES OTORGADAS

Área responsable Atribuciones

Dirección General Adjunta de Formulación de Proyectos Coordina los procesos de licitación, evaluación de propuestas y fallos mediante la vigilancia del cumplimiento de los requisitos establecidos en las bases y documentos de concurso, desde la etapa de preparación hasta la firma del título de concesión y cierre financiero.

Coordinación de Aprovechamiento de Activos Interviene en el seguimiento de las condiciones establecidas en los títulos de concesión. Supervisa el cumplimiento del objeto de la concesión de aprovechamiento de activos carreteros, mediante la definición y el diseño de instrumentos de control.

Coordinación de Proyectos para prestación de servicios

Coordina la revisión de proyectos ejecutivos, documentos legales y financieros con base en la normativa aplicable para asegurar el cumplimiento de requisitos establecidos en los proyectos para prestación de servicios (PPS). Coadyuva a la solución de problemas técnicos, legales y financieros de los proyectos PPS.

Dirección General Adjunta de Supervisión Física de Autopistas Analiza las calificaciones y reportes del estado físico de los caminos y puentes concesionados en operación, de acuerdo con lo establecido en la normativa correspondiente, a fin de determinar el estado físico.

Coordinación de Planeación y Gestión de Carreteras en Operación

Coordina la aplicación de planes de desarrollo y soluciones para los diferentes problemas operativos (seguridad vial, fluidez del tránsito y comodidad del usuario), tecnológicos (sistema de peaje) y tarifarios en la red de caminos y puentes concesionados.

Dirección General Adjunta de Seguimiento de Concesiones de autopistas

Dirige las acciones de seguimiento para que los concesionarios de autopistas y puentes cumplan con las obligaciones estipuladas en los títulos de concesión, estableciendo la implementación de mecanismos de registro y control, con la finalidad de asegurar el cumplimiento oportuno de los compromisos establecidos en los títulos. Además de emitir los informes correspondientes sobre el cumplimiento de las obligaciones, validando la integración de la información más relevante que se genere de la situación existente.

Dirección de Seguimiento de Títulos de Concesión Coordina las acciones para que los concesionarios de autopistas y puentes cumplan con las obligaciones estipuladas en los títulos de concesión, vigilando que se lleve a cabo la implementación de mecanismos de seguimiento que aseguren el cumplimiento oportuno de los compromisos, así como asegurar que el pago de las contraprestaciones de cada concesión se efectúe en tiempo y forma. Coordina la elaboración de los informes sobre el cumplimiento de obligaciones de las concesiones.

Dirección de Atención y Seguimiento de Programas Organiza el proceso de actualización del archivo documental de autopistas y puentes concesionados, así como el seguimiento del Sistema Integral de Información de la DGDC de los datos generales de las concesiones, las obligaciones administrativas, plazos y términos de cumplimiento, vigencia, entre otros, vigilando la integración de toda la información y documentación comprobatoria.


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Dirección de Asuntos Jurídicos y Legales Participa con el área responsable del seguimiento del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión para requerir la información correspondiente a los concesionarios, mediante el ejercicio de autoridad correspondiente, para monitorear el cumplimiento de obligaciones.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Desarrollo Carretero, “Informe sobre el cumplimiento de obligaciones establecidas en los títulos de concesión”, a 2011.


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ANEXO 2

OBLIGACIONES ESTABLECIDAS EN LOS TÍTULOS DE CONCESIÓN OTORGADOS PARA CONSTRUIR, OPERAR Y EXPLOTAR LAS

CARRETERAS DE ALTAS ESPECIFICACIONES

Obligaciones Descripción

Concesiones otorgadas a FONADIN, BANOBRAS, CAPUFE, Gobiernos Estatales y Concesionarios Privados que fueron otorgadas para

operar, explotar, conservar y mantener la infraestructura carretera existente. (Esquema anterior)en

1. Cumplimiento a los programas anuales de conservación y mantenimiento

La concesionaria se obliga a mantener actualizado un programa de conservación y de mantenimiento y a presentarlo dentro del mes de enero de cada año a la Secretaría.

2. Evaluación al estado físico de la vía concesionada

La Secretaría podrá practicar en cualquier tiempo inspecciones a las instalaciones afectas a la concesión, para verificar sus condiciones.

3. Regulación a las tarifas de peaje La concesionaria queda autorizada para cobrar en el tramo concesionado las tarifas autorizadas. Propondrá la actualización de las tarifas periódicamente debiendo presentar las nuevas tarifas a la Secretaría para su aprobación.

4. Constitución y utilización del Fondo de Reserva o Conservación

La concesionaria se obliga a constituir un Fondo de Reserva destinado a la conservación y mantenimiento de la vía concesionada.

5. Pago de la contraprestación anual en relación a los ingresos tarifados

La concesionaria se obliga a pagar una contraprestación por la operación y explotación de la carretera en relación a los ingresos tarifados que se reciban anualmente.

6. Contratación de seguros de protección a los usuarios de los tramos concesionados

La concesionaria se obliga a contar con garantías que protejan a los usuarios de los tramos concesionados.

7. Contratación de fianzas de garantía para el cumplimiento de obligaciones

La concesionaria otorgará la fianza de garantía con la que garantice al fiduciario del Fideicomiso de Administración que las obras que correspondan a las Autopistas u Obras de Modernización Programada de que se trate, serán concluidas en los términos y condiciones establecidas en la Concesión.

8. Entrega de información técnica-financiera de la concesión y, en su caso, estados financieros auditados del ejercicio

La concesionaria se obliga a entregar a la Secretaría la información técnica, administrativa, financiera y estadística que obre en su poder en la forma y plazo que lo solicite.

Concesiones otorgadas a privados por licitación pública, en las que el Gobierno Federal efectúa una aportación inicial con recursos

públicos, el plazo es hasta el máximo permitido por la ley (30 años). (Nuevo esquema)

Obligaciones técnicas

1. Permisos y autorizaciones al otorgamiento de la concesión

La Concesionaria tendrá la obligación de obtener y mantener en pleno vigor y efecto, todos los permisos, registros o autorizaciones necesarios para la construcción de las Obras y para la explotación, operación, conservación y mantenimiento de la Vía Concesionada.

2. Programa de entrega de la liberación del derecho de vía por la SCT

La Secretaría llevará a cabo las actividades y actos jurídicos necesarios pará liberar y poner a disposición de la Concesionaria, los Derechos de Vía conforme al Programa de Entrega de Derechos de Vía.

3. Entrega del programa de obra por la concesionaria

La concesionaria se obliga a entregar a la Secretaría el Programa de Construcción de la vía concesionada.

4. Contratación ingeniero independiente y/o supervisión externa

El Fideicomiso de Administración contratará al Ingeniero Independiente y/o a la Supervisión Extrema.

5. Contratación de la constructora contemplada en la propuesta económica o, en su caso, sustitución con autorización de la SCT

La empresa, que en su caso, contrate la concesionaria para la construcción y operación de la vía concesionada, deberá ser la misma que se indica en la Propuesta presentada y sólo podrán ser substituidas previa aprobación por escrito de la Secretaría.


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6. Contar con un sistema de gestión o aseguramiento de la calidad para la etapa de construcción

La concesionaria se obliga a presentar a la Secretaría el Manual General de Aseguramiento de la Calidad aplicable a la construcción de las Obras de la Vía Concesionada.

7. Solicitud de expedición de aviso de inicio de construcción

La concesionaria deberá entregar a la Secretaría la Solicitud de Expedición de Aviso de Inicio de Construcción, firmado por el apoderado legal formalmente autorizado, en la cual se establece la fecha de inicio de construcción del tramo.

8. Aviso de inicio de construcción Una vez recibida la Solicitud, la Secretaría deberá emitir el Aviso de Inicio de Construcción a la concesionaria para comenzar las obras de construcción.

9. Reprogramación a la fecha de inicio de construcción

La concesionaria podrá solicitar a la Secretaria una prórroga a la Fecha de Inicio de Construcción como resultado de un Caso Fortuito o Fuerza Mayor.

10. Informes ingeniero independiente y/o supervisión externa

El ingeniero independiente tiene la obligación de elaborar los informes de supervisión entregándolos a La Secretaría y al Fideicomiso de Administración.

La supervisión externa está obligada a llevar la bitácora de las Obras conforme a las prácticas establecidas en la normatividad de la Secretaría.

11. Aviso de terminación de obra La concesionaria tiene la obligación de emitir el Certificado de Terminación de Obra en el que notifique a la Secretaría que las Obras cumplen con el Proyecto Ejecutivo y demás términos y condiciones establecidos en la concesión.

12. Cumplimiento al plazo de terminación de la obra

La concesionaria tiene la obligación de concluir las obras en el plazo que el título de concesión y la Secretaría establezcan.

13. Reprogramación al plazo de término de construcción

La concesionaria podrá solicitar a la Secretaria un ajuste al Programa de Construcción y/o una prórroga a la Fecha de Terminación de Obra como resultado de un Caso Fortuito o Fuerza Mayor.

14. Acta de verificación de terminación de las obras de la vía concesionada

Una vez recibido el Certificado de Terminación de Obra, la Secretaría llevará a cabo la inspección general de las Obras y verificará que las mismas cumplan con los requisitos establecidos en la Concesión.

15. Cumplimiento del programa anual de mantenimiento y conservación

La Concesionaria, deberá apegarse en todo momento al programa conservación y mantenimiento de la Vía Concesionada.

16. Evaluación del estado físico de la vía concesionada

La Secretaría llevará a cabo la evaluación de la Vía Concesionada, en lo correspondiente a su estado físico.

17. Evaluación del IRI y profundidad de roderas La Concesionaria se obliga a mantener la Vía Concesionada con un nivel óptimo de servicio.

18. Ampliación de la vía concesionada En caso de ser necesario, la concesionaria deberá de solicitar a la Secretaría que autorice, con cargo a la concesionaria, la ampliación del tramo concesionado.

Obligaciones financieras-administrativas

19. Constitución y vigencia del Fideicomiso de Administración

La concesionaria deberá constituir, en calidad de fideicomitente, en una institución nacional de crédito un Fideicomiso de Administración, que tendrá por objeto fiduciario principal el administrar la totalidad de los recursos derivados de la explotación del tramo.

20. Modificación al contenido clausular del contrato de fideicomiso con autorización de la SCT

El contenido clausular del Fideicomiso de Administración adjunto a las Bases no podrá modificarse en forma alguna sin la previa autorización por escrito de la Secretaría.

21. Pago de la contraprestación inicial La Concesionaria deberá pagar a la Secretaría o a quien ella designó el monto de la Contraprestación Inicial ofrecida en la Propuesta el día Hábil previo a la firma del Título de Concesión.

22. Estudio de riesgos y/o actualización cada 3 años

La concesionaria se obliga a contratar cada 3 (tres) años, la realización de un estudio de riesgo de la concesión con el objeto de determinar los riesgos y coberturas que deberán tener las pólizas de seguro.


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23. Fianza del 17% para la construcción de la obra

La concesionaria otorgará una fianza, con la que garantice al FINFRA que las Obras serán concluidas en los términos y condiciones establecidas en la Concesión, por un monto equivalente al 17% del costo total de construcción de las Obras. Esta fianza deberá estar vigente hasta que la Secretaría emita la Autorización para el Inicio de Operación.

24. Fianza del 3% para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el título

La concesionaria otorgará una fianza, con la que garantice el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión, por un monto equivalente al 3 % del costo total de construcción de las Obras. Esta fianza deberá estar vigente durante toda la vigencia de la Concesión.

25. Seguros para la etapa de construcción La concesionaria se obliga a contratar una póliza de seguro integral contra todo riesgo antes de iniciar cualquier actividad relacionada con la construcción de las obras.

26. Aportación de capital de riesgo La concesionaria se obliga a aportar al Fideicomiso de Administración, el Capital de Riesgo, constituido por recursos propios, para el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Concesión.

27. Contratación y disposición de créditos La concesionaria se obliga a obtener los Créditos de la banca nacional o internacional, por el monto que se establezca el título de concesión, que será íntegramente destinada a la construcción de las Obras, mediante su depósito y aplicación a través del Fideicomiso de Administración.

28. Celebración de convenio de aportaciones entre la concesionaria, el FINFRA/FONADIN y la SCT

La concesionaria, el Fideicomiso de Administración, la Secretaría y el FINFRA/FONADIN, sus sucesores o cesionarios, celebrarán el Convenio de Aportaciones.

29. Aportación inicial FINFRA/FONADIN El FINFRA/FONADIN asume la obligación de aportar al Fideicomiso de Administración única y exclusivamente recursos para la construcción de las Obras, por el monto que se establezca en el título de concesión.

30. Constitución y disposición del fondo de contingencias para la liberación del derecho de vía

La concesionaria deberá aportar el Capital de Riesgos los recursos que señale el título de concesión para la constitución de un Fondo de Contingencias que servirá para cubrir gastos extraordinarios relacionados con la liberación del derecho de vía.

31. Constitución y disposición del fondo para obras adicionales o extraordinarias

La concesionaria se obliga a constituir un fondo para obras adicionales o extraordinarias para cubrir el costo de las obras adicionales que se presenten.

32. Contratación y disposición de créditos adicionales

En el caso de que durante la etapa de operación de la Vía Concesionada se haga necesaria la obtención de créditos adicionales, con objeto de financiar obras de conservación mayor, ampliaciones o modernizaciones de la Vía Concesionada, la Concesionaria podrá recurrir a la contratación de Créditos adicionales, para lo cual requerirá la autorización previa y por escrito de la Secretaría y la aprobación unánime de los miembros del comité técnico del Fideicomiso de Administración.

33. Informes del fiduciario Es obligación del Fideicomiso de Administración, como fiduciario del mismo, de entregar a la Secretaría cualquier información que le solicite dentro del plazo establecido en el requerimiento que por escrito le formule.

34. Estados de cuenta del fideicomiso de administración

El Fideicomiso de Administración llevará una cuenta especial en la que se concentren fondos destinados exclusivamente a la conservación de la Vía Concesionada

35. Lista de garantías que la concesionaria debe exigir a sus proveedores al término de la construcción

Éstas deberán cubrir cualquier defecto de fabricación o desempeño por un lapso acorde con la práctica comercial. Deberán ser cedidas por la Concesionaria al Fideicomiso de Administración, dentro de los 30 (treinta) Días posteriores a la fecha en que sean otorgadas a la Concesionaria.

36. Mecanismos de cobertura cambiaria al contratar créditos en moneda extranjera

La concesionaria entregará a la Secretaría, en su caso, el mecanismo de cobertura cambiara en el caso de que la Concesionaria contrate Créditos en divisas, por el monto de la deuda de que se trate y por todo el plazo que dure el servicio de la misma.


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37. Contratación de seguros etapa de operación La concesionaria se obliga a contratar pólizas de seguros durante la operación, explotación, conservación y mantenimiento de la Vía Concesionada.

38. Constitución y aplicación del fondo de reserva o conservación

La Concesionaria se obliga a destinar al Fondo de Reserva o Conservación, los recursos económicos necesarios para la ejecución de los programas de conservación de la Vía Concesionada.

39. Pago de la contraprestación anual La Concesionaria, se obliga a pagar anualmente la Contraprestación, que se establezca en el título de concesión de los ingresos brutos tarifados de la Concesión, el cual deberá llevarse a cabo en el mes de enero de cada año. Respecto de los ingresos obtenidos en el año inmediato anterior.

40. Presentación de estados financieros anuales auditados

La Concesionaria se obliga a entregar a la Secretaría los estados financieros auditados relativos a la Concesión.

41. Obligación de afectar al fideicomiso de administración el producto y ejercicio de los recursos

La Concesionaria deberá afectar en el Fideicomiso de Administración todos los derechos al cobro derivados de la explotación de la Concesión, por el plazo de su vigencia, con objeto de financiar la construcción de las Obras y la operación, explotación, conservación y mantenimiento de la Vía Concesionada.

42. Recuperación anticipada del capital de riesgo y compartición de ingresos con el gobierno federal, la SCT o FONADIN

En caso de que el ingreso neto de la Concesión resulte mayor al proyectado, la Tarifa Promedio Máxima, será ajustada en la revisión periódica inmediata posterior, en forma tal que los excedentes económicos que se generen sean compartidos entre la Concesionaria y el FINFRA.

43. Inventario de bienes afectos a la concesión La concesionaria se obliga a entregar el inventario de bienes muebles e inmuebles afectos a la concesión con la periodicidad que señale la Secretaría.

Obligaciones operativas

44. Acta de entrega de la SCT de los tramos no construidos por la concesionaria para inicio de operación

En caso de que existan trabajos menores pendientes de realizar, la Secretaría emitirá el Acta de Entrega de los Tramos no Construidos a la fecha de término de las obras, así como y el plazo en el que se compromete a ejecutarlos.

45. Autorización parcial o total de inicio de operación

La Concesionaria se obliga a dar inicio a la operación de la Vía Concesionada, en la fecha que señale la Secretaría en la Autorización para el Inicio de Operación.

46. Contar con un sistema de gestión o aseguramiento de la calidad para la etapa de operación

La concesionaria se obliga a presentar a la Secretaría el Manual General de Aseguramiento de la Calidad aplicable a la operación, explotación, mantenimiento y conservación de la Vía Concesionada.

47. Cumplimiento al programa anual de operación, explotación y administración

La Concesionaria, deberá apegarse en todo momento al programa de operación y explotación de la Vía Concesionada.

48. Cumplimiento a las bases de regulación tarifaria

La Concesionaria se obliga a aplicar la Tarifa Promedio Máxima.

49. Aplicación del procedimiento para calificar los servicios en la vía concesionada

La Secretaría llevará a cabo la evaluación en lo correspondiente a los servicios que se prestan en la vía concesionada, se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el documento “Procedimiento para Calificar los Servicios en Autopistas Concesionadas”.

50. Contratación del supervisor externo de operación

La Secretaría designará al Supervisor Externo de Operación, mismo que deberá ser contratado por el fiduciario del Fideicomiso de Administración y su desempeño deberá satisfacer las necesidades mínimas de supervisión.

51. Contratación del dictaminador de accidentes graves

El Dictaminador de Accidentes Graves que será designado por La Secretaría y contratado por el fiduciario del Fideicomiso de Administración.

Obligaciones legales

52. Enajenación y gravamen a la concesión con autorización de la SCT

Los derechos y obligaciones derivados de la concesión no podrán ser objeto de cesión por parte de la concesionaria sin previa autorización de la Secretaría.

53. Mantener el carácter de sociedad anónima La concesionaria deberá mantener durante el plazo de vigencia de la Concesión el carácter legal de sociedad anónima.


212


54. Prohibición de declarar dividendos antes del término de construcción

La concesionaria en ningún caso podrá declarar dividendos en efectivo o cualquier otro pago similar o análogo antes de la culminación total de las Obras y la expedición por parte de la Secretaría de la Autorización para el Inicio de Operación.

55. Incorporación de nuevos socios con autorización de la SCT

La Concesionaria no permitirá ningún cambio sustancial, ya sea directo o indirecto, en la composición de su capital social que reduzca la participación de aquéllas personas físicas o morales utilizadas para cumplir con los requisitos de la Licitación, sin el consentimiento previo y por escrito de la Secretaría.

56. Modificación a los estatutos sociales La concesionaria no podrá modificar los estatutos sociales sin la previa autorización por escrito de la Secretaría.

57. Bursatilización de los ingresos con autorización de la SCT

En caso de que durante la etapa de operación se requieran financiamientos para cubrir costos de mantenimiento, conservación, modernización o ampliación de la Vía Concesionada, la Concesionaria podrá recurrir a la bursatilización de los flujos de la Concesión.

58. Existencia de caso fortuito o fuerza mayor La Secretaría y la concesionaria no serán responsables por el incumplimiento de sus obligaciones, exclusivamente en la medida y por el plazo en que la imposibilidad de cumplimiento se deba a un evento de Caso Fortuito o Fuerza Mayor.

59. Prórroga al plazo de la concesión El plazo de la concesión podrá ser prorrogado hasta por el equivalente al plazo otorgado originalmente, siempre que la Concesionaria haya cumplido con las condiciones establecidas en la Concesión y solicite la prórroga

60. Modificaciones al título de concesión La concesionaria podrá solicitar a la Secretaría la modificación de la concesión, siempre que ello resulte pertinente y posible en los términos de las Leyes Aplicables.

61. Aplicación de sanciones a la concesionaria El incumplimiento de las obligaciones legales a cargo de la Concesionaria serán sancionadas conforme a la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.

62. Solución de controversias Las controversias de carácter legal que deriven de la concesión, que constituyan

actos de autoridad y no sean susceptibles de ser resueltas mediante arbitraje, serán

resueltas conforme a las disposiciones contenidas en la Legislación Federal

Mexicana.

Concesiones otorgadas a privados por licitación pública, en las que se asegura al concesionario el derecho de adjudicación de un

contrato de prestación de servicios; el plazo del contratación es de 15 a 30 años.

1. Acta Constitutiva del Concesionario El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, copia del acta constitutiva del concesionario, sus reformas y la identificación de sus accionistas.

2. Garantía de Sostenimiento de la Propuesta El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, el original de la Garantía de Sostenimiento de la Propuesta

3. Términos y condiciones de los subcontratos de diseño, operación, mantenimiento, conservación y modernización de la carretera existente, mencionando los nombres de las personas que los suscriban, que deberán ser los mismos que los referidos en la propuesta del concursante

El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, copia de los términos y condiciones de los subcontratos de diseño, operación, mantenimiento, conservación y modernización de la carretera existente, mencionando los nombres de las personas que los suscriban, que deberán ser los mismos que los referidos en la propuesta del concursante.

4. Términos y condiciones que regirán los contratos de garantía que, en su caso, pretende celebrar el Concesionario con los subcontratistas, sus controladoras o matrices, por los cuales garantizan el cumplimiento de sus obligaciones

El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, copia de los términos y condiciones que regirán los contratos de garantía que, en su caso, pretende celebrar el concesionario con los subcontratistas, sus controladoras o matrices, por los cuales garantizan el cumplimiento de sus obligaciones.


213


5. Manual de Calidad El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, Su Manual de Calidad.

6. Términos y condiciones que contendrá el Contrato de Depósito

El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, copia de los términos y condiciones que contendrá el Contrato de Depósito.

7. Términos y condiciones para la constitución del Fondo de Conservación y Mantenimiento de la vía concesionada

El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, copia de los términos y condiciones para la constitución del Fondo de Conservación y Mantenimiento de la vía concesionada.

8. Términos y condiciones de los contratos de seguros

El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, copia de los términos y condiciones de los contratos de seguros.

9. Proyecto del Concursante El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, el Proyecto del Concursante.

10. Modelo Financiero El concesionario deberá entregar a la Secretaría, antes de la firma del contrato PPS, el Modelo Financiero.

11. Programa de Desarrollo de Capacidad Carretera

El concesionario se obliga a entregar el Programa de Desarrollo de Capacidad Carretera que corresponda a cada sección.

12. Estados Financieros Auditados La Secretaría podrá requerir en cualquier momento al concesionario los informes con los estados financieros auditados.

13. Términos, condiciones y monto del financiamiento contratado

El concesionario se obliga a informar los términos, condiciones, y monto del financiamiento contratado, los plazos de disposición y amortización del mismo y las condiciones generales del contrato de crédito.

14. Garantía de cumplimiento del contrato PPS del Concesionario

El concesionario se obliga a entregar a la Secretaría la Garantía de Cumplimiento del Contrato PPS por medio de una fianza emitida por una institución mexicana y el otorgamiento de una carta de crédito irrevocable.

15. El monto de la Garantía de Cumplimiento se otorgará por renovaciones anuales y será la cantidad que resulte necesaria para cubrir la suma garantizada equivalente al presupuesto de los costos del Concesionario por los subsecuentes 2 años calendario del contrato.

El concesionario se obliga a entregar la Garantía de Cumplimiento del Título de Concesión, la cual deberá estar vigente durante toda la vigencia de la concesión.

16. Copia del subcontrato de diseño, operación, mantenimiento, conservación y modernización de la carretera existente.

El concesionario deberá entregar a la Secretaría copias certificadas de cada subcontrato de operación, de mantenimiento y de conservación que haya celebrado.

17. Constitución del Fondo de Conservación y Mantenimiento de la Vía Concesionada

El Concesionario deberá constituir el Fondo de Conservación y Mantenimiento antes del inicio de operación de la vía concesionada.

18. Informe del tercero independiente respecto de la revisión del modelo financiero

Previo al depósito del modelo financiero, éste deberá ser revisado y/o auditado por un tercero independiente.

19. Certificado de Conclusión del Proyecto Ejecutivo de la primera sección propuesta

Una vez presentado el Aviso de Conclusión del Proyecto Ejecutivo, el representante designado por la Secretaría lo revisará y en caso de encontrar que se apega a lo establecido en el contrato PPS, emitirá el Certificado de Conclusión del Proyecto Ejecutivo.

20. Aviso de Modernización de la Carretera Existente

El concesionario deberá entregar a la Secretaría el Aviso de Modernización de la Carretera Existente previo al inicio de los trabajos programados.

21. Aviso de Terminación Sustancial El concesionario deberá entregar al representante designado por la SCT el Aviso de Terminación Sustancial aplicable a una sección carretera 10 días hábiles previos a la fecha en que estime su terminación como carretera proyecto.

22. Aviso Final de Terminación El concesionario deberá entregar al representante designado por la SCT el Aviso Final de Terminación una vez que cuente con la totalidad de los certificados de


214


Operación Parcial de las secciones que integran la carretera proyecto.

23. Aviso de Conclusión del Proyecto Ejecutivo Antes de la fecha de inicio, el concesionario deberá presentar el Aviso de Conclusión del Proyecto Ejecutivo.

24. Aviso de Inicio de Operación y Mantenimiento

El concesionario emitirá el Aviso de Inicio de Operación y Mantenimiento con 10 días hábiles previos a la fecha de inicio.

25. Permisos y autorizaciones gestionadas por la SCT

La SCT deberá gestionar y obtener antes de la Fecha de Inicio Estimada en los términos del Título de Concesión los permisos y autorizaciones que requieran las autoridades a efecto de liberar el derecho de vía

26. Certificado de Inicio al Concesionario La Secretaría emitirá el Certificado de Inicio en el que confirma que el concesionario ha cumplido con todas las condiciones impuestas para la disposición de fondos bajo los Contratos de Financiamiento, indicando la fecha en que se llevó a cabo el Cierre Financiero. La SCT emitirá el Certificado el 5 día hábil, especificándose la Fecha de Inicio de la Carretera Existente.

27. Aviso de Inicio de Operación y Mantenimiento de las Secciones de la Carretera Existente

El concesionario deberá entregar al representante designado por la Secretaría el Aviso de Inicio de Operación y Mantenimiento de las Secciones de la Carretera Existente, con una anticipación de al menos 15 días hábiles a la fecha de inicio de los trabajos correspondientes.

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Desarrollo Carretero, Expedientes de 33 títulos de

concesión de las carreteras de altas especificaciones, vigentes al 2011.


215

ANEXO 3

INFORME DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES ESTABLECIDAS EN LOS TÍTULOS DE CONCESIÓN CORRESPONDIENTE AL 2011.

Esquema de concesiones Concesiones Tramos Kilómetros Número de

obligaciones Principales obligaciones Observaciones

Concesiones otorgadas antes de la puesta en marcha de los esquemas de asociaciones público-privadas.

Concesiones a BANOBRAS, (en su carácter de Fiduciario del FONADIN), a CAPUFE y a BANOBRAS.

5 77 4,746.0 Entre 21 y 66

1. Cumplimiento de programas anuales de conservación y mantenimiento.

2. Evaluación del estado físico de la vía concesionada.

3. Regulación de tarifas de peaje

4. Construcción y utilización del Fondo de Reserva o de Conservación.

5. Pago de contra-prestación anual con relación a los ingresos tarifados.

6. Contratación de seguros de protección a los usuarios de los tramos concesionados.

7. Contratación de fianza de garantía para el cumplimiento de obligaciones.

8. Entrega de información técnica-financiera de la concesión y estados financieros auditados del ejercicio.

El seguimiento se centra principalmente en la operación, conservación y explotación de la vía concesionada.

Gobiernos Estatales 19 19 878.3 Entre 17 y

37 De los 19 tramos, 18 de ellos están construidos y en operación y está en proceso de construcción el Libramiento Surponiente de Aguascalientes

Privados 12 17 879.7 Entre 23 y

29 La construcción y fuente de financiamiento están a cargo del concesionario, de los cuales 15 tramos están terminados y se encuentra en proceso de construcción el Libramiento Poniente de San Luis Potosí y la modernización de la Autopista México-Pachuca

Asociaciones público-privadas, a partir del año 2000

Concesiones 16 16 1,259.1 Entre 48 y

60 Obligaciones técnicas como permisos y autori-zaciones al otorgamiento de la concesión; programas de obras; contratación de ingeniero independiente; aviso de inicio de contracción, principalmente.

Obligaciones financieras-administrativas como Constitución y vigencia del fideicomiso; pago de la contraprestación inicial, entre otras.

Obligaciones operativas como cumplimiento del programa anual de operación, explotación y administración; contar con un sistema de gestión y aseguramiento de la calidad en la operación.

Obligaciones legales como enajenación y gravamen a la concesión, entre otras.

Del total de tramos están en operación 12 de ellos y se encuentran en proceso de obras el Libramiento de la Piedad; la Autopista Perote-Banderilla y el Libramiento de Xalapa; el tramo Barranca Larga-Ventanilla y la Autopista Salamanca-León.

Proyecto de prestación de servicios 7 7 611.3 Entre 31 y

50, así co-mo de 44 a 50 clausu-las

En 2 proyectos las obras se encuentran terminadas y en operación y 5 están en proceso de construcción.

Aprovechamiento de activos 3 10 1,109.1 Entre 43 y

51 condiciones

Del total de tramos 5 se encuentran en operación y los otros 5 en construcción

Total 62 146 9,843.5

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Desarrollo Carretero, “Informe sobre el cumplimiento de obligaciones establecidas en los títulos de concesión al 2011”.


216

ANEXO 4

CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES ESTABLECIDAS EN LOS TÍTULOS DE CONCESIÓN DE CARRETERAS DE ALTAS ESPECIFICACIONES, 2011

Título de concesión

Obligaciones

Observaciones Tota

l Cumplid

as

No cumplid

as

Concesiones otorgadas a FONADIN, BANOBRAS, CAPUFE, Gobiernos Estatales y Concesionarios Privados.

Concesión FONADIN 6 5 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del fondo de reserva.

Nuevo Título de Concesión (FONADIN)

7 4 3 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del fondo de reserva, la contratación de seguros de protección de los usuarios, ni de la contratación de fianzas de garantía para el cumplimiento de obligaciones.

Concesión BANOBRAS 4 3 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la regulación de las tarifas de peaje.

Concesión CAPUFE 6 5 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental que compruebe la constitución y utilización del fondo de reserva.

Concesiones a Gobiernos Estatales

Centinela – Rumorosa (Baja California)

7 7 0 El expediente cuenta con la evidencia documental requerida para la Cuenta Pública 2011.

Delicias – Camargo (Chihuahua)

4 3 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la información técnica y de los estados financieros audita-dos.

Jiménez – Camargo (Chihuahua)

5 2 3 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la regulación de las tarifas de peaje, la constitución y utilización del fondo de reserva, de la información técnica y de los estados financieros auditados.

Veracruz – Cardel (Veracruz) 5 4 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del fondo de reserva.

Providencia – Libramiento Fresnillo (Zacatecas)

6 5 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del fondo de reserva.

Libramiento Surponiente de Aguascalientes (Ags.)


Concesiones a Privados

San Martín – Texmelucan – Tlaxcala


Durango – Yerbanís 8 6 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental del cumplimiento a los Programas de Mantenimiento y Conservación, ni de la constitución y utilización del fondo de reserva.

Torreón – Cuencamé 8 5 3 El expediente no cuenta con la evidencia documental del cumplimiento a los Programas de Mantenimiento y Conservación, de la evaluación del estado físico del tramo carretero ni de la constitución y utilización del fondo de reserva.

Tijuana – Tecate y Libramiento de Tecate


Kantunil – Cancún 7 6 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del Fondo de reserva.

Armería – Manzanillo 7 6 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del fondo de reserva.

Ecatepec – Pirámides 7 6 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de la constitución y utilización del Fondo de reserva.

Libramiento Oriente y Libramiento Poniente de San Luís Potosí


Libramiento de Nogales 7 5 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental del cumplimiento a los Programas de Mantenimiento y Conservación, ni de la constitución y utilización del fondo de reserva.

SUBTOTAL 114 89 25

Concesiones otorgadas a privados.

Libramiento de Matehuala 37 31 6 El expediente no cuenta con la evidencia documental de una obligación técnica, cuatro financieras administrativas y una operativa.


217

ANEXO 4

CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES ESTABLECIDAS EN LOS TÍTULOS DE CONCESIÓN DE CARRETERAS DE ALTAS ESPECIFICACIONES, 2011

Título de concesión

Obligaciones

Observaciones Tota

l Cumplid

as

No cumplid

as

Amozoc – Perote y Libramiento Perote

43 41 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental de una obligación financiera administrativa y una operativa.

Morelia – Salamanca 35 31 4 El expediente no cuenta con la evidencia documental de una obligación técnica, una administrativa financiera y dos operativas.

Libramiento Norte de la Ciudad de México

39 33 6 El expediente no cuenta con la evidencia documental de tres obligaciones técnicas y tres operativas.

Libramiento de Tecpan 40 27 13 El expediente no cuenta con la evidencia documental de cuatro obligaciones técnicas, siete administrativas financieras y dos operativas.

Monterrey – Saltillo y Libra-miento Norponiente de Saltillo

42 40 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental de una obligación financiera administrativa y una operativa.

Arriaga – Ocozocoautla 49 43 6 El expediente no cuenta con la evidencia documental de una obligación técnica, tres administrativas financieras y dos operativas.

Perote – Banderilla y Libramiento de Xalapa

37 35 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental de dos obligaciones legales.

Libramiento de la Piedad 22 21 1 El expediente no cuenta con la evidencia documental de una obligación técnica.

Barranca Larga – Ventanilla 28 18 10 El expediente no cuenta con la evidencia documental de dos obligaciones técnicas, siete financieras administrativas y una operativa.

Salamanca – León 15 11 4 El expediente no cuenta con la evidencia documental de dos obligaciones técnicas y dos financieras administrativas.

SUBTOTAL 387 331 56

Concesiones otorgadas a privados con un contrato de prestación de servicios.

Irapuato – La Piedad 26 24 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental de los términos y condiciones del Contrato de Depósito ni de la constitución del Fondo de Conservación y Mantenimiento y Conservación.

Tapachula – Talismán con Ramal a Ciudad Hidalgo


Nueva Italia – Apatzingan 19 17 2 El expediente no cuenta con la evidencia documental de los Estados Financieros Auditados ni de la gestión de los permisos y autorizaciones a efecto de liberar el derecho de vía.

SUBTOTAL 64 60 4

TOTAL 565 480 85

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección General de Desarrollo Carretero, Expedientes de los 33 títulos de concesión de las carreteras de altas especificaciones, determinadas en la muestra, vigentes en 2011.


218

ANEXO 5

CAUSAS DE LOS ACCIDENTES OCURRIDOS EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 1989-2012

Año

Fallas en la

aeronave

Errores del piloto

Errores de coordinación de

personal de apoyo en tierra

Condiciones meteoroló-gicas No se dictamina Excesiva carga

Errores de coordinación de la

tripulación

Fatiga y distracción del piloto

Total

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)= (1)+…+(8)

1989 14 9 4 1 28

1990 3 6 4 4 1 18

1991 2 7

9

1992 12 1

3 4 20

1993 7 4 3 3 2 19

1994 8 5 2 1 1 1 18

1995 3 6 2 6 17

1996 4 4 2 1 11

1997 4 4 4 1 13

1998 5 10 4 2 1 2 24

1999 10 7 1 5 1 24

2000 4 5 2 2 13

2001 3 6 1 2 12

2002 8 2 3 13

2003 4 1 1 8 2 16

2004 5 3 3 2 1 14

2005 1 5 1 1 1 9

2006 2 1

3

2007

3

1 4

2008

3 1 4

2009 2 2 2 6

2010 2 2 1 5

2011 1

1

20121/

1

1

Total anual 104 97 41 27 12 10 8 3 302

Part. (%) 34.4 32.1 13.6 8.9 4.0 3.3 2.7 1.0 100.0 FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares “Reporte de los accidentes en la infraestructura aeroportuaria” 1989-2012 y Dirección General de Aeronáutica Civil de la SCT. “Reporte de Accidentes en los aeropuertos

concesionados”, 1998-2012.

1/ No se presentan accidentes correspondientes a la infraestructura aeroportuaria concesionaria.


219

ANEXO 6

CAUSAS DE LOS INCIDENTES OCURRIDOS EN LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA, 1989-2012

Año

Errores de coordinación del

personal de apoyo en tierra

Fallas en el equipo de la aeronave

Limpieza inadecuada de áreas operacionales durante trabajos de

mantenimiento

Errores del piloto

No se dictamina

Condiciones meteorológicas

Errores de Coordinación del

personal de suministro de combustible

Inspección y mantenimiento

inadecuado de la aeronave

Errores de coordinación entre los miembros de la

tripulación

Total

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)= (1)+…+(9)

1989 43 23 6 13 1 3 7 3 99

1990 34 14 10 9 1 1 2 4 81

1991 39 29 10 28 3 4 8 4 126

1992 65 37 7 27 3 4 3 3 151

1993 66 30 5 9 3 2 2 2 123

1994 106 45 12 20 2 9 4 207

1995 71 48 12 18 6 6 3 2 167

1996 39 65 14 9 1 1 2 1 136

1997 19 40 13 5 1 3 81

1998 20 42 2 6 2 1 1 1 75

1999 45 31 15 2 2 2 2 108

2000 27 21 6 1 58

2001 13 8 8 1 2 37

2002 4 22 2 6 1 35

2003 11 19 4 5 1 1 42

2004 6 28 3 2 4 2 46

2005 8 1 9 1 20

2006 42 14 29 4 1 5 95

2007 17 5 2 1 25

2008 11 7 2 4 1 1 27

2009 7 2 4 5 1 1 20

2010 12 10 5 3 1 1 32

20111/ 1 5 2 9

20121/ 1 1

Total anual 706 546 180 178 35 41 35 31 1,801

Part.(%) 39.2 30.3 10.0 9.9 1.9 2.3 2.0 1.7 100.0 FUENTE: Aeropuertos y Servicios Auxiliares “Reporte de Accidentes en la infraestructura aeroportuaria”, 1989-2012 y Dirección General de Aeronáutica Civil de la SCT. “Reporte de Accidentes en los aeropuertos concesionados”, 1998-2012.

1/ Los datos corresponden a información proporcionada por Aeropuertos y Servicios Auxiliares.


220


221

Índice

Página

Introducción 1

Capítulo I. Antecedentes 3

I.1. Aspectos técnicos del Sistema Nacional de Transportes 3

I.2. Relevancia económica y social 11

I.3. Problemática 13

Capítulo II. La política pública de apertura del Sistema Nacional de Transportes a la participación privada (1989-2012)

18

II.1. Diseño jurídico 18

II.2. Diseño institucional 23

II.3. Diseño programático 29

II.4. Presupuesto ejercido 31

Capítulo III. Evolución y cumplimiento de los objetivos y los cursos de acción 34

III.1. Temas de análisis 34

III.2. Subsistema carretero 34

III.3. Subsistema portuario 83

III.4 Subsistema aeroportuario 102

III.5. Subsistema ferroviario 135

Capítulo IV. Impactos de la política pública de apertura del Sistema Nacional de Transportes a la participación privada (1989-2012)

156

Capítulo V. Análisis de la coherencia interna de la política pública 181

Consideraciones finales 197

Anexos 205

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