SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN...

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  • SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA

    SerieNuevas Lecturas de Poltica y Gobierno

    Coordinada porMAURICIO MERINO

    Clsicos de la Administracin Pblica

  • Traduccin deMARA ANTONIA NEIRA BIGORRA

  • JAY M. SHAFRITZALBERT C. HYDE .

    CLSICOSDE LA ADMINISTRACIN PBLICA

    . COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICASY ADMINISTRACIN PBLICA, A. C.

    UNIVERSIDAD AUTNOMA DE CAMPECHEFONDO DE CULTURA ECONMICA

    MXICO

  • 8 EN TORNO AL LIBRO

    El libro se inicia con el artculo de Woodrow Wilson (1856-1924) "Elestudio de la administracin", publicado en 1887, ya que es comndentro de la teora estadunidense considerar a Wilson, conjuntamentecon Max Weber, el fundador de la administracin pblica como disci-plina acadmica. Lo cierto es que

    quiz ningn suceso o individuo puede ser identificado con el origen de laadministracin pblica [pero] Wilson fue una de las primeras personas enplantear importantes cuestiones acerca del papel y la funcin propios de laadministracin en una democracia: cmo conciliar la administracin p-blica experta y apoltica con el control popular sobre todos los aspectos delgobierno? Quines deben ser los administradores? Y, cules son, dentrodel contexto de la democracia, los medios, objetivos y lmites apropiados delgobierno administrativo'P

    En este sentido, es vlido considerar la obra de Wilson, cuyos interro-gantes siguen.siendo actuales, el inicio del estudio moderno de la admi-nistracin pblica como disciplina acadmica autnoma con pretensio-nes cientficas en una sociedad compleja, democrtica e industrial.

    Los planteamientos bsicos

    La prctica y las ideas acerca de la administracin pblica estn confor-madas por instituciones y valores polticos, econmicos, sociales y cul-turales. En realidad, es el contexto de la administracin pblica, ms quesu composicin interna, 10que determina su funcionamiento y sus po-tencialidades de transformacin, ya que esta disciplina comprende sloun aspecto del funcionamiento del sistema poltico.

    El contexto da contenido a los supuestos sobre el gobierno, el funcio-namiento de las organizaciones y la naturaleza humana implcitos en laaccin y reflexin administrativas. Lo mismosucede en el planteamien-to de los problemas y enla propuesta de soluciones que adopta la admi-nistracin pblica en diferentes coyunturas histricas. As ocurre en elcaso de los Estados Unidos, lo mismo que en cualquier otro pas.

    3 JackRabiny JamesBowman, Politics tmdAdministmtion. Wood1'Olo Wilson andAme-'ncsn Pu.blic Administration, Mareel Dekker lne., Nueva York, 1984, p.v.

    l

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    Desde esta perspectiva, "El estudio de la administracin" de Wilsonfue unarespuesta a la irrupcin de los partidos polticos en la adminis-tracin pblica. Desde la Independencia hasta la asuncin del presiden-te Jackson al poder, los cargos gubernamentales haban sido ocupadospor la alta burguesa. Pero el surgimiento de los partidos y el fortaleci-miento de valores igualitarios originaron la demanda de abrir el serviciopblico al hombre comn, prctica que degener en la seleccin polticay laconstante rotacin del personal pblico, as como en el uso partidistade licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios pblicos en laetapa conocida como "sistema de botn" (1829-1883).4

    Despus de las guerras con Mxico, que le haban dado a ganar exten-sos territorios, y de Secesin, que haban privilegiado su desarrollo in-dustrial, los Estados Unidos lograron un profundo y rpido cambioeconmico y social, as como una creciente influencia internacional; loanterior requiri una administracin pblica ms estable, profesional yeficaz para encauzar el desarrollo urbano, comercial e industrial, yasu-mir un papel ms importante en las relaciones internacionales.

    Asimismo, alrededor de 1870, con el advenimiento y aplicacin de laelectricidad, comenzaron a producirse en gran escala cosas nunca anteshechas por el hombre. Ante el auge de las invenciones cientficas ytecnolgicas, fue natural que tuviera aceptacin la fe en el progresoconstante de la humanidad y en la ciencia que permitira crear un mundoorganizado en provecho del hombre, para lo cual se requera eficienciaen la utilizacin de todos los recursos, en particular los naturales. Estascreencias positivistas cristalizaron en las aspiraciones de una adminis-tracin pblica manejada por funcionarios preparados que sirvieran aciudadanos eficientes, capaces todos de cumplir con el mandato moraldel destino manifiesto.

    Un movimiento cvico de reforma moral, encabezado por los mug-wumps y los progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquirigran mpetu despus de que el presidente Garfield fue herido de muerteen1881 por Guiteau, un burcrata frustrado. La promulgacin de la LeyPendleton estableci el servicio civil en 1883, la cual instaur el mritoen la seleccin, permanencia y promocin de funcionarios, al margentanto dela afiliaci6npartidista como del origen social.

    SimmQJ\S.YDvada. P,.blicAdministratkm. VaIIle8, PolieyandChange, Alfred Publish-ing Co., Los ngeles, 1977, pp. 128-130.

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    Wilson crey que se poda aprender administracin de los regmenesautocrticos europeos sin contaminarse de sus principios polticos, porlo cual pretendi reconciliar la democracia con la administracin: la po-ltica deba controlar la administracin, pero la voluntad popular y laadministracin eficiente podan corromperse si la poltica llegaba a serdemasiado partidista; por eso, el administrador poltico partidista tenaque transformarse en un administrador pblico profesional. Sin embar-go, no bastaba con separar a la administracin pblica de la poltica,aqulla tena que llegar a ser cientfica para aplicar principios tcnicos alos asuntos del gobierno y legitimar la centralizacin de la autoridad enla rama ejecutiva.t

    En la misma lnea de pensamiento, Frank Goodnow (1859-1939), tam-bin un acadmico progresista, conocedor de las ciencias camarales, delderecho administrativo y de las burocracias europeas no partidistas,recogi la dicotoma poltica-administracin sugerida por Wilson paraproponer una distincin funcional: la primera tena que ver con laspolticas o la expresin de la voluntad del Estado, la segunda con suejecucin. Consider que el control poltico era tan excesivo que sujetabala voluntad popular a los intereses partidistas, a la vez que minaba laeficiencia administrativa, por lo que deban fortalecerse la democraciadirecta y las funciones administrativas no partidistas,"

    En esa misma poca surgieron las primeras teoras modernas acercade la administracin con base en la experiencia adquirida en la opera-cin de las fbricas. Se transitaba de la empresa manejada por sus pro-pietarios a la organizacin en gran escala y corporativa. Asimismo, elenfoque cotidiano para solucionar contingencias se cambipor uno msgeneral y de largo plazo. Se disearon controles que remplazaron lasupervisin visual del patrn y se pusieron en marcha sistemas admi-nistrativos integrales?

    Fue en ese tiempo cuando Frederick Winslow Taylor (1856-1915) in-trodujo el mtodo cientfico en el rea del trabajo. La "administracincientfica" constituy un nuevo enfoque al problema general del trabajo

    5 Rabin y Bowman, op. cit., p. 3.6 Gerald Caiden, The Dynamicsc[PubicAdministraton. Guiddines toCurrent TransJor-

    mationsin Theory and Prldice, Holt, Rinehart and Winston Inc., NUeva York,1971,pp. 33-34.

    7 Claude S. George, Ir., Historia del pensemiento administrativo, Dossat, Madrid,1981, p. 84.

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    humano y su organizacin: "En el pasado, el primer lugar le ha corres-pondido al hombre; en el futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sis-terna"," Asimismo, opinaba que:

    [...] el hombre ordinario armado con paciencia metdica poda escarbarsistemticay previsiblemente las vetas ms profundas del conocimiento [...]su radical enfoque positivista a la organizacin del trabajo [haca] que todoslos problemas que pudieron estorbar el funcionamiento preciso yefecti-vo de la organizacin fabril [...] fueran afrontados y resueltos anticipada-mente [...]9

    Taylor consider que sus principios tenan validez universal y estuvodispuesto a aplicarlos al gobierno, por lo que dio nuevo vigor a la ideade Wilson de llegar aconstituir una disciplina cientfica cuyo objeto deconocimiento fuera la administracin pblica.

    Un pensador francs que desafortunadamente no se incluye en elpresente libro, influy tambin en la formacin de lo que ahora se deno-mina la administracin pblica ortodoxa: Henri Fayol (1841-1925).10ste por primera vez concibi la administracin como una funcin uni-versal de las empresas, la cual comprenda un proceso dividido en lasetapas de previsin, organizacin, direccin, coordinacin y control.Formul 14 principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas lasnecesidades, aunque 11el nmero de principios de la administracin notiene lmite".11 En contraste con Taylor, enfoc su inters en los puestosdirectivos de las empresas.

    Otro pensador no estadunidense sino alemn, Max Weber (1864-1920),est presente en este volumen debido a su reconocida influencia.Su obra lleg a los Estados Unidos va los refugiados acadmicos de losaos treinta. Weber aport una concepcin estructural al pensamientosobre la administracin pblica: la burocracia. Su concepto de burocra-cia fue formulado corno el tipo ideal, es decir, corno una configuracinde caractersticas determinadas (las que aparecencon ms frecuencia enlas organizaciones).De este modo, defini la burocracia como una forma

    8FrederickW. Taylor,Principios delaAdministracin Cientfica/Henry Fayol, Adminis-tracin Industrialy General, Herrero Hermanos, Mxico, 1961, p. 16.

    9 Sudhir Kakar, frederick Tllylor. A Stlldy in Personality and Innooation, The MIT Press,Cambridge, 1970, p. 189.

    .. lQ Taylor, Dfl; cit., p. 125.u !bid.,p. 156.

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    legal racional de organizacin, integrada jerrquicamente por especia-listas nombrados con base en su competencia, que administraban reglasimpersonales de la manera ms eficiente para conseguir objetivos. Suprecisin, firmeza, disciplina, rigor y confiabilidad sustentan su mayoreficiencia tcnica. Para Weber, dada la bsqueda constante de economay eficiencia del capitalismo, la burocratizacin de la sociedad era irre-mediable, aunque indeseable por oponerse a la verdadera democracia.P

    Esta conjuncin de hombres -contemporneos entre s, lo mismoque deSpencer, Edison y Ford-, hechos, ideas y circunstancias estable-ci las principales concepciones del estudio de la administracin pbli-ca que otra generacin de autores llevara a sus consecuencias lgicas enlas dcadas siguientes.

    A principios del siglo xx la administracin pblica estadunidensecontinu su expansin, acelerada por la primera Guerra Mundial y elimperativo de hacer frente a las necesidades de una poblacin en ascen-so y de la nueva sociedad urbana industrial de los aos veinte.

    El tema de la administracin pblica cobr actualidad de nuevo: fren-te a la ola de gobiernos autoritarios aparentemente ms eficaces, hubodudas acerca de si la democracia era la mejor forma de gobierno, y de sila administracin pblica en un rgimen democrtico podra igualar alas eficientes burocracias del totalitarismo.

    En la industria, los hallazgos derivados de los experimentos Haw-thorne (1927-1932), dirigidos por Elton Mayo, corrigieron el enfoque dela"administracincientfica" de considerar al individuo como una uni-dad aislada. Encontraron que el nivel de produccin no estaba determi-nado por las capacidades fisiolgicas del individuo sino que era estable-cido por normas sociales; que los premios y sanciones no econmicosafectabansignificativamente la conducta de los trabajadores y limitabanel efecto de los incentivos econmicos, y que los obreros reaccionabancomo miembros de grupos. Asimismo pusieron de relieve la importan-cia de la jefatura y de la participacin de los trabajadores en las decisio-nes.P En este tenor, que conducira aos despus a la llamada escuelade las relaciones humanas, se encuentra el ensayo de Mary Parker Folletincluido en el presente libro."

    12 Henry[acoby, Laburocmtizacion delmundo, Siglo XXI,Mxico, 1972, p. 219.13 Amitai Etzioni, Organizaciones 'modernas, UTEHA, Mxico, 1979, pp. 61-69.14 Mary Parker Follet, Administracin dinmica, Herrero Hermanos, Mxico, 1960,

    348 pp.

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    Laculminacin conelNew Deal hacia mediados desiglo

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    La depresin de 1929 trajo nuevas interpretaciones del papel del gobier-no en la economa. Las virtudes de la autorrealizacin, la frugalidad y eltrabajo arduo ya no fueron vistas como la llave del xito. La gente de-mand al gobierno seguridad ante el futuro incierto y ante el fracaso dela economa de mercado. Gan aceptacin la idea de la planeacin eco-nmica estatal como medio para mantener la estabilidad y el crecimien-to de la economa nacional.

    La crisis no detuvo el crecimiento de la administracin pblica; alcontrario, lo aceler ms porque el Nui Deal ampli las funciones regu-latorias del Estado; estableci el compromiso de la bsqueda del plenoempleo; otorg a la administracin pblica UI) papel activo e innovadorenIa lucha contra la depresin mediante una poltica fiscal que aumen-taba la demanda total mediante dficit deliberados, en particular enmateria de obras pblicas, y moviliz y organiz nuevos grupos econ-micos para incorporarlos en la formulacin y ejecucin de la polticapblica.

    Ante nuevaspresiones de los partidos polticos, las leyes Hatch (1939-1940) limitaron ms la actividad poltica del personal pblico federal,estatal y municipal empleado en proyectos financiados con fondos fe-derales, a quienes se les prohibi la participacin activa en puestos demando partidista yen toda actividad de campaa. Tambin quedaronprohibidosla presin partidista sobre los empleados pblicos, el clien-telismo y la aportacin de fondos para los partidos de contratistas gu-bernamentales. Se consolid as el sis tema de personal basado en el m-rito y se limpi el sistema electoral de campaas apoyadas desde el go-bierno.P

    En el aspecto interno, la administracin pblica sufri una crecienteespecializacin, diversificacin y profesionalizacin. Adems, el NewDeal requiri la aplicacin de los nuevos principios administrativos paramejorarla eficiencia gubernamental, como se consign en el "Informedel Comit de Direccin Administrativa del Presidente" suscrito porLouis Brownlow, Charles E. Merriarny LutherGulick, que se incluye enesta obra.

    15 Ralph C. Chandler y Iackc.Plano, TI/e PublicAdmi1listration DictionanJ, [ohn Wileyand Sons, Nueva York, 1982, pp. 256-257.

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    En este contexto de los aos treinta pueden considerarse como pre-cursores los trabajos de Leonard White y William F. Willoughby, a pesarde que fueron escritos en1918 y 1926, respectivamente, porque estable-cen una relacin directa con los trabajos de Luther Gulick, ya que cons-tituyen, en conjunto, la culminacin de la corriente que se ha dado enllamar"administracin pblica ortodoxa". Los ensayos de estos tresautores han sido incorporados al presente volumen de Clsicos de laadministracin pblica.

    En particular, White recuper el rumbo que Wilson haba sugeridocuando en 1926 escribi el primer libro de texto de administracin p-blca" con un enfoque diferente al formalista y jurdico; Gulick recogilos principios de la "administracin cientfica", fundamentalmente deFayol, para aplicarlos a las tareas del gobierno.'? Ambos, junto con mu-chos otros pensadores, lograron constituir una disciplina capaz de in-gresar a las aulas universitarias.

    En resumen, la administracin pblica ortodoxa se bas en los si-guientes supuestos principales: i) la dicotoma poltica-administracines una verdad autoevidente y deseable; ii) la administracin debe serneutral y estar bajo el control de la poltica mediante la delimitacin dela discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos alproceso debido; iii) la administracin pblica constituye un campo concontenido propio; su objeto se localiza en la burocracia gubernamental,especficamente en el Poder Ejecutivo; iv) el fin ltimo de la administra-cin pblica es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con elmenor gasto de recursos y mano de obra;v) " Existen principios a los cua-les se puede llegar inductivamente tomando como base la experienciaorganizativa del hombre, que pueden servir para regir el ordenamientode cualquier asociacin humana de cualquier tipo; estos principios pue-den estudiarse como un asunto tcnico, sea cual fuere el propsito delorganismo, el personal que lo constituye o la teora constitucional, pol-tica o social sobre la cual se base";18 vi) la tarea del jefe ejecutivo esplanificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, infor-

    16 Existe una versin enespaol de la edicin de 1954. Leonard White, Introduccin alestudio delaadministracin pblica, Compaia General de Ediciones, Mxico, 1964,552pp.

    17 Gulicketal., Ensayos sobre la ciencia delaadministracin, ESAPAC, SanJos, Costa Rica,1962, 198 pp. (Versin castellana de la publicada en ingls en 1937.)

    18 !bid., p. 49.

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    mar y presupuestar (en ingls POSDCORB); vii) la estructura de las organi-zaciones es formal y debe ser impersonal; constituye un asunto tcnicoaprovechar al mximo las ventajas de la especializacin vertical y hori-zontal; viii) formalizar las relaciones reduce la confusin y crea certi-dumbre y predecibilidad en el comportamiento de los trabajadores; ix)el mtodo cientfico debe aplicarse en la clasificacin de cargos y en laseleccin, remuneracin y promocin del personal pblico; x) el rendi-miento de los trabajadores es una forma de comportamiento social,resultado de su organizacin informal en grupos, por lo que la supervi-sin ms efectiva es la que toma encuenta la participacin de los gruposy sus lderes informales; xi) el presupuesto es uno de los principalesinstrumentos de la planeacin, coordinacin, control e informacin, yxii) la administracin pblica es un arte, pero e~capazde llegar a ser unaciencia libre de valores por su propio derecho.l?

    La divulgacin aescala mundial

    Estas ideas acerca de la administracin pblica ganaron aceptacin in-mediata y dieron origen a un gran nmero de textos y de acciones. Susencillez y precisin estimularonsu rpida divulgacin nacional y en laposguerra constituyeron la base de la asistencia tcnica que las NacionesUnidas comenzaron a prestar a los pases en desarrollo. Hoy siguenvigentes enmuchos de los libros que versan acerca de la administracingubernamental y sirvencomo directrices de las acciones que se empren-den para mejorar la actuacin del gobierno. Ejemplo del vigor de estasideas son los trabajos sobre la estructura burocrtica yla personalidad,de Robert K. Merton, acerca de la motivacin humana, de A. H. Maslow,o respecto a la relacin entre la administracin pblica y el inters p-blico, escrito por E. Pendleton Herring, todos los cuales se presentan eneste libro.

    Los temas principales de la administracin pblica ortodoxa han sidola reforma administrativa, la economay eficiencia, la estructura formalde las organizaciones, el personal y el presupuesto.

    Lospropsitos de reforma parten del supuesto de que los procesosadministrativos vigentes tienen que mejorarse; en este sentido, el estu-

    19 Ibid., p. 193.

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    dio y la prctica de las reformas administrativas han sido pragmticosy normativos. Los objetivos de las reformas han sido persistentementela economa y la eficiencia, a pesar de la importancia de otros valores,como son una mayor respuesta a las necesidades del pblico, igualdady trato justo, lucha contra la corrupcin o participacin ciudadana. Asi-mismo, se ha mantenido la fe de que los males de la administracinpueden curarse, al menos parcialmente, por la reorganizacin formalguiada por los"principios". En materia de personal se ha promovidosobre todo la "meritocracia": el mejor hombre en cada puesto medianteconcursos abiertos y exmenes de competencia en el reclutamiento, laseleccin y la promocin. Adems, se ha puesto el acento en la tecnifica-cin del presupuesto como instrumento de programacin, de economay eficiencia, de control y evaluacin.P

    LAS TEORAS HETERODOXAS

    A partir de la administracin pblica ortodoxa, durante las siguientesdcadas se desarrollaron crticas, enfoques distintos y nuevos camposde estudio de la tarea administrativa gubernamental con la ayuda de lasms diversas disciplinas acadmicas, como se puede apreciar en las se-lecciones comprendidas en las partes que resean los trabajos de lasdcadas de los cincuenta a los ochenta del presente libro.

    El auge econmico posterior a la segunda Guerra Mundial estimulel crecimiento y la diversificacin de las organizaciones empresarialesy, obviamente, la aparicin de necesidades administrativas inusitadas.Como respuesta, de la planeacin se transit hacia las polticas y laplaneacin estratgica con nuevas y complejas tecnologas, ms adecua-das para tratar con la incertidumbre; la organizacin se transform enteora de la organizacin, que rest importancia a la estructura formal,la diferenciacin vertical y la divisin del trabajo, y propici la flexibili-dad y creatividad, los equipos y las decisiones descentralizadas; la ad-ministracin de personal se renfoc como recursos humanos para des-tacar su carcter estratgico, y el trabajador se concibi ya no como sujetode control y disciplina, sino como ser humano dispuesto al desplie-gue de sus potencialidades en las misiones encomendadas segnel ciclo

    20 Eneyclopaedia Britannica. Macropaedia, 1982.

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    laboral que corresponda a su edad; la direccin se convirti en lideraz-go, motivaciny manejo de conductas de grupo, y con la aparicin de laciberntica y de nuevas tecnologas, el control se redefini como infor-macin para prevenir problemas y medir, evaluar y corregir el desem-peo.

    La tecnologa inventada para la guerra, como la investigacin de ope-raciones (OR) y el surgimiento de las primeras computadoras, renov losmtodos cuantitativos que han ido conformando la actual ciencia de laadministracin (management science). Asimismo, con la aparicin de losenfoques de"sistemas", que enfatiza la interdependencia interna y ex-terna, y de "contingencia", que asla las variables de la situacin que seenfrenta, creci la conciencia de la importancia del ambiente en el ma-nejo y xito de las empresas.

    Con la influencia constante de las ideas y prcticas administrativasprivadas, la administracin pblica sigui su expansin, impulsada porun Estado que asuma la responsabilidad de enfrentar las adversidadesy deficiencias que afectaban al ciudadano en la sociedad industrial, elcual se denomin "Estado de bienestar".

    En el mbito de la poltica, en1946 se reconoci la responsabilidad demantener altos niveles de empleo y de actividad econmica. El arribo auna sociedad plural y multicultural origin la demanda de mayor igual-dad y proteccin, el rechazo del autoritarismo, la exigencia de mayordemocracia y la lucha contra todo tipo de discriminacin. La nuevapreocupacin por los problemas de control y tica de los funcionariosfue producto del caso Watergate, que desemboc en la renuncia deNixon a la presidencia.

    Los autores seleccionados que corresponden a este periodo puedenincluirse, aun con riesgo de caer en simplificaciones, dentro de los si-guientes desarrollos del pensamiento administrativo.

    Teora delaorganizacin

    El problema de la gente y las organizaciones se presenta en dos niveles:micro, de individuo y grupo, participacin, decisin, liderazgo y moti-vacin; macro, de enfoques y modelos para explicar la interaccin entrelas organizaciones formal e informal o la organizacin como un sistemaabierto.

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    Al primer nivel corresponden los trabajos de Maslow y McGregor,que replantearon las concepciones iniciales acerca de la motivacin,enfocadas originalmente por Taylor enla utilidad y la ganancia indivi-dual. Maslow formul, con base en la experiencia clnica, la teora de lasnecesidades humanas; sta considera que las necesidades del individuoson las motivaciones primarias en el trabajo; tambin sostiene que elhombre tiende ms hacia la salud, felicidad y realizacin propias que alos deseos negativos de fracaso y autodestruccin. En el mismo sentido,McGregor, de acuerdo con su teora Y,concluye que la mayora de losseres humanos ejerce su autonoma, asume su responsabilidad y des-pliega su creatividad en busca de su autorrealizacin.

    En el segundo nivel puedenubicarse los trabajos de Barnard, Merton,Katz y Kahn, Downs, Bennis y Levine, que forman parte del presentelibro.

    A diferencia del pensamiento ortodoxo, que haba dedicado su aten-cin a la estructura y la autoridad formales de las organizaciones comosistemas cerrados, Barnard sos tuvo, en contra de Fayol, que toda auto-ridad organizacional fluye de la base a la cspide mediante un sistemaefectivo de comunicacin; por su parte, Katz y Kahn, al aplicar la teorade sistemas, replantearon las organizaciones como sistemas abiertos enconstante interaccin con un ambiente cada vez ms dinmico.

    Asimismo, los aspectos burocrticos implcitos en la administracinortodoxa fueron presentados en todas sus consecuencias negativas.Merton demostr cmo la excesiva rigidez, los trmites, el tratamientoimpersonal y la resistencia al cambio tendan a desplazar los objetivos ya convertir los medios en fines en s mismos. En esa misma direccin seencontraron "leyes" y "principios", como la Ley de Parkinson ("el tra-bajo se alarga hasta llenar el tiempo disponible para su terminacin"),la de Murphy ("si algo puede fallar, fallar"), la de Miles ("la posicin uopinin depende del puesto que se ocupe"), el principio de Peter ("enuna jerarqua, cada empleado tiende a subir hasta su nivel de incompe-tencia"), que testificaron las disfunciones sealadas por Merton. Downshall que las burocracias experimentaban un ciclo de vida que determi-naba su crecimiento y estancamiento.

    A medida que el cambio tecnolgico se hizo ms rpido, surgieronnuevas formas de organizacin: funcional, divisional, matriz, adhoaa-da, de red, por contrato, alianzas estratgicas, todas con tendencia areducir niveles jerrquicos, con vida limitada y con una concepcin

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    orgnica, ya no mecnica como la haba propuesto la ortodoxia. Por eso,Bennis seal que las organizaciones futuras requeriran de capacidadpara el cambio, de la participacin y del liderazgo democrtico y pro-motor de la transformacin.

    Para hacer frente a un medio dinmico, surgi el desarrollo organiza-cional (00), que consiste en la aplicacin de tcnicas de las ciencias so-ciales al manejo del cambio y de la adaptacin de las organizaciones asu dinmica interna y realidades externas mediante procesos educacio-nales enfocados en las relaciones interpersonales, como el trabajo enequipo, la comunicaciny la solucin colectiva de problemas conayudade mtodos cientficos. El propsito era enriquecer los recursos huma-nos como una manera de renovar la organizacin.P

    Ya al final del periodo, cuando la administracin pblica detiene sucrecimiento e inicia su retirada, Levin~seal cmo las organizacionesllegan a adaptarse a la escasez de recursos.

    Lainsoslayable poltica

    Desde los tiempos de la administracin pblica ortodoxa, distintos au-, tores comenzaron a identificar el-papel de esta disciplina en diferentesfunciones del sistema poltico, no solamente en la ejecucin de la polticapblica. Este reconocimiento revivi el problema de cmo estableceruna administracin responsable ante la voluntad popular democrticay capaz de evitar la corrupcin.

    Se descubri que la participacin activa de los funcionarios en laintegracin de intereses de los diferentes grupos poda servir a diversospropsitos: para definir el inters pblico, como lo expuso Herring; ocomo en el caso de la Comisin Hoover, para reorganizar y reformularlas funciones de las distintas instituciones gubernamentales, o paracooptar elementos que amenazaban su estabilidad o existencia, confor-me a Selznick; pero esta participacin poltica.no slo era un hecho, sinoque, para Appleby, adems de ser necesaria para el funcionamientoadministrativo, fortaleca el control de la discrecionalidad burocrtica.

    Tradicionalmente, el pluralismo haba sido apreciado como un mediode estabilizacin de los sistemas polticos y sociales porque en teora

    :nRobert T. Go1embiesky y William B. Eddy, O'gtmiZRtion Development in PublicAd-ministraiion, Mareel Dekker lne., Nueva York, 1978, 2 tomos.

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    origina un conjunto de fuerzas y presiones que actan y reaccionan unasrespecto de otras y hacen posible la "neutralidad" de los funcionarios,como propugn la administracin ortodoxa.

    Sin embargo, la realidad mostr efectos diferentes del pluralismo. Poruna parte, en materia de las relaciones intergubernamentales provocael "leve caos" y las"grietas mltiples" a que se refiri Grodzins desdela perspectiva local; o bien, la proliferacin de centros decisorios sepa-rados pero funcionalmente interdependientes que se debaten en la con-fusin y en la competencia, como seal Kaufman. Por otra, como sos-tuvo Lowi, las dependencias burocrticas frecuentemente son"captu-radas" por los mismos grupos que pretenden regular, de modo que setornan incapaces de distinguir entre el inters pblico y el inters de esosgrupos. Lo que es bueno para el grupo se convierte en bueno para lanacin a los ojos de la burocracia. Asimismo, rara vez las dependenciasencuentran grupos capaces de equilibrarse entre s y normalmente estna merced de un solo grupo dominante.

    Tambin la concepcin ortodoxa de un servicio civil neutral, racional,responsable y eficiente con base en el mrito fue cuestionada por la"burocracia representativa" propuesta por Krislov, quien sostuvo queen la verdadera democracia el servicio pblico deba reflejar la compo-sicin de la poblacin. En contra tambin de la tradicin ortodoxa, Kris-lov sugiri que la burocracia sirviera tanto para proporcionar serviciospblicos corno para aumentar la equidad social mediante la creacin deempleo y el mejoramiento de las condiciones del pblico al que atiende.De otro modo difcilmente ganara legitimidad y credibilidad pblicas.

    En otro aspecto, la corrupcin manifiesta enel caso Watergate impul-s a autores como Mosher a renovar el inters en una tica del sec-tor pblico y en un cdigo de conducta con normas ms complejas yefectivas.

    El pensamiento ortodoxo no otorg un papel activo al ciudadanoporque la administracin fue considerada un asunto tcnico. No obstan-te, la insatisfaccin con los costos y el desempeo del gobierno hizosurgir una gran variedad de enfoques para la participacin ciudadanacomo solucin a una burocracia ineficaz y carente de respuesta a losproblemas de la poblacin.P As resurgi la "democracia participativa",

    22 Bernard Rosen. Holding Govemment Bureaucraciee Accountable, Praeger, Nueva York,1989,p.87.

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    que plante la participacin directa de los ciudadanos en los procesosde formacin de la poltica pblica, en la realizacin de los programas yen la toma de decisiones administrativas.

    Desde el marxismo tambin se critic a la administracin pblicaortodoxa: ' ,

    El Estado no se puede dividir en dos: una parte poltica y opresiva, y otraadministrativa y neutral. ElEstado es un Estado de clase,no slo parlo quehace; no slo por su actividad, sino en virtud de la forma organizativa desta. La naturaleza capitalista del Estado se expresa en cada detalle de suorganizacin [...] la administracin del Estado es una parte integral dela lucha de clases [...] Es importante ver el significado poltico de la admi-nistracin no slo en trminos del conflicto poltico declarado, sino en tr-minos de la molienda administrativa cotidiana que reduce los problemassociales a partculas tan pequeas que parecen no tener ningn significadopoltico [...]23

    En este tenor, no se puede soslayar un elemento importantsimo que,sin embargo, en la prctica ortodoxa se ha dejado de lado: el enfoquefeminista de la administracin pblica. Al igual que en muchas otrasreas del conocimiento, en esta materia la participacin femenina hasido sistemticamente desdeada, pero por fortuna van surgiendo vo-ces que nos abren los ojos al pensamiento de esa otra mitad de la pobla-cin humana. Como Camilla Stivers seala, incluir el pensamiento fe-menino en las consideraciones de la administracin pblica constituyeuna oportunidad para incrementar la creatividad en el rea de la polticapblica.

    Elredescubrimiento delapoltica pblica

    Como hemos visto, la poltica pblica se constituy en uno de los cam-pos ms importantes de la administracin pblica, para algunos la fron-tera con la ciencia poltica. Dentro de esta tendencia se puede incluir aSimon, Lindblom y Dror, cuyos textos se incluyen en la presente obra.

    La administracin ortodoxa supuso racional la toma de decisiones;sin embargo, para 5imon era imposible una conducta racional en el

    23 [ohn Holloway, fundamentos tericos para una crtica marxista de la administracinplblica, lNAP, Mxico, 1982, pp. 87-89. En el mismo sentido, Ornar Guerrero, Laadminis-tracin pbitca del Estado capitalista, INAP, Mxico, 1979,440 pp.

  • 22 EN TORNO AL LIBRO

    mundo real, ni siquiera una aproximacin razonable a la racionalidadobjetiva; el "hombre administrativo" se detiene en su bsqueda antesde encontrar "la mejor manera" de Taylor, porque la racionalidad estlimitada no slo por factores externos sino por la tendencia humana ano esforzarse ms cuando ya ha encontrado una opcin que considerasuficientemente buena y entonces toma una decisin"satisfactoria". Porsu parte, Lindblom describlas decisiones en la administracin pblicacomo incrementales; es decir, como un ajuste mutuo de los puntos devista o intereses a partir de una situacin existente, en donde quienestoman la decisin responden paso a paso a las propuestas de los otrosprotagonistas o a las consecuencias imprevistas de tales decisiones.

    Para Dror, las ciencias contemporneas eran inadecuadas para mejo-rar la formulacin de las polticas, por lo que era necesaria una revolu-cin cientfica para encontrar un nuevo paradigma: las ciencias de lapoltica pblica. Se trataba de estimular partes de las ciencias contem-porneas relevantes para la formulacin de polticas pblicas que me-joraranla utilizacin de los insumos cientficos en esta formulacin, ascomo de producir ms conocimiento sobre los instrumentos y asuntosde la poltica pblca.f En este marco se inscribe el artculo de Droracerca de la nueva profesin de analista de la poltica pblica.

    As, el anlisis de la poltica pblica se convirti en un medio deinvestigar su calidad; pero su aplicacin no ha sido sencilla, como loseala el estudio de caso elaborado por Pressman y Wildavsky queforma parte de este libro.

    Elpresupuesto como instrumento dedireccin

    En contraste con la ortodoxia, la tcnica del presupuesto ha evolucio-nado de un sentido de control negativo a positivo, yde nncaracterneutral al reconocimiento de su naturaleza poltica. En lo _que va delsiglo, su desarrollo pas por diferentes etapas:25 el presupuestoporobjeto de gasto, tradicional y orientado al control (1921.:.l939);el presu-puesto funcional, de desempeo o programtico, con propsitos de

    24 Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences, American Elsevier, -NuevaYork, 1971,pp. 28-29.

    25 Nicholas Henry, PubticAdministration and Public Affairs, Prentice Hall, NuevaJersey, 1989,202 pp.

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    direccin (1940-1960); el presupuesto por programas (PPBS), destinado ala planeacin econmica (1940-1970); la administracin por objetivos(MBO), que destaca la descentralizacin presupuestal (1970-1976); el pre-supuesto base cero (ZB8), que resalta la jerarquizacin de prioridades(1976-1980), y lasconsideraciones sobre el desempeo gubernamentalpara determinar hacia qu reas se destinar el presupuesto (1990-1999).As, se pas de concebir al presupuesto como un medio de asegurar queel dinero se gastara conforme a lo aprobado a considerarlo una herra-mienta de planeacin y evaluacin. En todas estas etapas, fue una preo-cupacin constante encontrar y desarrollar mtodos de anlisis y medi-cin de los efectos de las polticas y programas gubernamentales.

    En esta tendencia pueden ubicarse la bsqueda de Key y de Lewis debases tericas, el anlisis de Schick de las etapas de la reforma presu-puestal, el hallazgo de Wildavsky de procesos incrementalistas y polti-cos en la formulacin del presupuesto, el trabajo de Levine sobre laforma de administrar los recortes tantd de personal como de recursos,las observaciones de Naomi Caiden acerca del uso de recursos dentrode un ambiente de incertidumbre y, por ltimo, las propuestas de Joycesobre el uso de medidas de desempeo para determinar la asignacindel presupuesto federal.

    Las limitaaonee deladisciplina

    El carcter cientfico de la disciplina que propugnaba la ortodoxia fuecuestionado por la escasa solidez de sus principios, que ni eran cient-ficos, como lo advirti Simoncuando los calific de proverbios, ni tenanun carcter universal, como lo seal Dahl, cuyo ensayo desgraciada-mente no se incluye en esta obra.

    .Waldo fue ms all al plantear que el pensamiento estadunidenseacerca de la administracin pblica estaba profundamente permeadopor las tendencias culturales y las condiciones polticas, econmicas ysociales prevalecientes a finales del siglo pasado y principios del actual.EI"evangelio de la eficiencia"haba sustentado el intento de constituiruna ciencia a partir de la experiencia, el sentido comn y la recoleccinde datos.26

    26 Dwight Waldo, Te-ora poltitll de 111 IIdmi"istrllcin p,bUca, Tecnos, Madrid,1960,p.271. .

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    Aos ms tarde, lapreocupacin de la administracin pblica orto-doxa por la eficiencia, la eficacia, el presupuesto y la tecnologa admi-nistrativa fue cuestionada por una corriente que propuso la equidadsocial y demand mayor inters en las teoras normativas, la filosofa yel activismo, en contra del conductismo imperante. Esta"nueva admi-nistracin pblica" trat de replantear la disciplina tradicional respectoa sus relaciones con la ciencia poltica y la administracin de negocios.El trabajo de Frederickson, incorporado al presente volumen, resumeestos planteamientos.

    Desde el marxismo la disciplina tambin fue cuestionada por su faltade perspectiva epistemolgica e histrica:

    Los estadunidenses estudian la administracin pblica como organizacin,gerencia, etc. y no como tambin es objetivamente este fenmeno: la media-dora entre el Estado y la sociedad [oo.] la administracin pblica como disci-plina no puede ser analizada haciendo caso omiso de los intereses particu-lares de las clases dominantes y de las propias modalidades que adquiere elaparato administrativo respecto de sus interesesP

    A PARTIR DE LOS AOS OCHENTA Y HACIA EL 2000

    La globalizacin

    Los ltimos lustrosse han caracterizado por la aceleracin del desarrollocientfico y tecnolgico, que ha impulsado la globalizacin de la econo-ma,la revolucin de las comunicaciones y el cambio constante en lasorganizaciones y funciones sociales.

    En el mbito privado, ante la competencia globalizada, las empresasse han reducido para responder mejor a sus clientes, ser ms eficientesen la operacin y adaptarse ms rpido a los cambios de su entorno. Lasorganizaciones tienen que responder con mayor flexibilidad y agilidad,conducidas por ejecutivos capaces de hacer cambios mltiples y "revo-lucionarios". De ah la popularidad de tecnologas como la adrninistra--cinde la calidad total (TQM), que se enfoca en el consumidor, promueveel inters en el mejoramiento continuo de todo lo que hace la organiza-

    Xl Beauregard Gonzlez, Laadministradn pblica norteamericana: Origen, crticay cri-sis,Fontamara, Mxico, p. 101.

  • ENTORNO AL LIBRO 25

    cin, trata de medir sus logros con precisin y delega poder de decisina los trabajadores, y la reingeniera, que implica un cambio radical ymensurable en la organizacin para determinar nuevos procesos.

    Los valores han cambiado: las computadoras han permitido nuevasformas de organizacin y ubicacin de los centros de trabajo, conver-tidos cada vez ns en centros de informacin. La productividad y laeficiencia ya no son los valores que fueron, pero hacen posibles salariosms altos, costos ms bajos y la conquista y expansin de mercados."Estados Unidos fundado por estoicos se convirti en sociedad de epi-creos."28

    Elneoliberalismo

    Laadopcin depoltieasneoliberales ha significado la reduccin de lasestructuras del sector pblico, tanto en el mbito de su funcin regula-toria como en la escala y composicin de la red de bienestar social. Almismo tiempo ha acentuado la interpenetracin con el sector privado ypromovido la privatizacin de las funciones pblicas.

    Este cambio de rumbo ha sido consecuencia de la adopcin de polti-cas econmicas neoliberales. Desde la poca de Roosevelt, las teoraskeynesianas haban sus tentado la poltica econmica dirigida a mante-ner el mximo empleo; pero la inflacin creciente promovi el virajehacia el monetarismo que prometa reducirla sin una poltica de ingre-sos, lo cual atrajo a lderes y votantes. El gobierno abjur de su compro-miso de enfrentar el desempleo.

    En Gran Bretaa,el monetarismo se convirtien una doctrina polticade darprioridad al combate a la inflacin por encima del desempleo, reducir elpapel del Estado en la economa privatizando empresas pblicas, limitar lafuncin de los sindicatos en la poltica y en el mercado de trabajo, reducirimpuestos a los altos ingresos, disminuir el gasto pblico y hacer de losagregados monetarios el objetivocentral de la poltica econmica.I?

    Como consecuencia, el debate ha girado alrededor de las funcionesde las organizaciones pblicas, privadas y no lucrativas, y los efectos de

    28 Daniel A. Wren, The Eootution ofManngement Tho/lgllt, [ohn Wiley and Sons Inc.,Nueva York, 1994, p. 438.

    29 Joel I

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    la retraccin de la administracin pblica y la privatizacin. En estecontexto tambin puede ubicarse el trabajo de Naomi Caiden sobre elnuevo ambiente poltico del presupuesto.

    Desde luego, muchos otros temas han merecido la atencin perma-nente de los diversos autores. As, el creciente inters en las polticaspblicas ha convertido a stas en un campo slido de investigacin yprctica administrativa, como lo testimonia el fragmento de Meltsner;yel poder y la responsabilidad de la burocracia, en especial en el mbitolocal y en las relaciones intergubernamentales, as como la tica delpersonal pblico, siguen siendo preocupacin constante, como se regis-tra en los trabajos de Lipsky y Thompson.

    La influenciadelaadministracin denegocios

    "El gobierno como losnegocios"

    En el campo de las ideas administrativas se ha renovado la creenciaortodoxa de que la eficiencia en los asuntos pblicos puede alcanzarsesiguiendo los principios y las prcticas de los negocios privados, con locual se ha acentuado la transferencia de concepciones, enfoques y tec-nologas empresariales al sector pblico. En esta temtica puede ubicar-se el trabajo de Graham T. Allison, acercade lo pblico y lo privado.

    La teora de la economa de la decisin pblica ha ganado presenciacomo un enfoque basado en la teora microeconmica, que percibe alciudadano como consumidor de los bienes y servicios gubernamentales,y que trata de maximizar la respuesta administrativa alas demandas delos ciudadanos mediante la creacin de un sistema de mercado para lasactividades del gobierno, en el cual las dependencias pblicas competi-ran para proporcionar a los ciudadanos los bienes y servicios. Concluyeesta teora que el gobierno, como monopolio sujeto a la influencia de losgrupos organizados, es institucionalmente incapaz de representar lasdemandas de los ciudadanos individuales. La propuesta es la mximaaproximacin a estos ltimos para que puedan controlar la calidad delos servicios pblicos en un ambiente de competencia e innovacin/"

    30 Howard E. McCurdy, Public Admillistration: A Synthesis, Curnmings PublishingCompany, Menlo Park, 1977, pp. 170-174.

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    No todos han estado de acuerdo con la glorificacin de la eficienciaprivada. Downs y Larkey'" han planteado que los gobiernos son mseficientes y la iniciativa privada menos eficiente de lo que seha credo;que es imposible comparar conjusticia la eficiencia en ambos tipos deorganizaciones. Los objetivos gubernamentales pueden ser conflictivosy no se escogen de acuerdo con lo que puede hacerse sino con lo que debellevarse a cabo, por lo que es frecuente que se asuman tareas que nadiesabe cmo realizar. Asimismo, los organismos pblicos estn sujetos ala renovacin democrtica, 10 que provoca falta de continuidad. Ade-ms, si la libertad de que gozan las empresas se otorgara a la burocraciadel gobierno, se menguara su responsabilidad y perdera la democra-cia; dicho' de otro modo, hay lmites a la eficiencia que los organismospblicos pueden lograr en virtud de los tipos de problemas que se lesencomiendan, las limitaciones legales, su escala organizacional y lasprevisiones quese toman para impedir el abuso del poder. Dadas las di-ferencias, no existen soluciones para los males gubernamentales en lastecnologas del sector privado. Los mtodos de los negocios son muchomenos apropiados para mejorar la eficiencia del gobierno de lo quepopularmente se cree. Lo que se necesita son diferentes .mtodos deadministracin.

    En los noventa este debate ha continuado. El paradigma ortodoxo haseguido siendo objetado por sus limitaciones, pero sobre todo en rela-cin con la administracin empresarial.

    Para Barzelay, cuyo texto se incluye en este libro, el antiguo paradig-ma solucion el abuso partidista y fortaleci la responsabilidad demo-crtica, pero suprimi la inteligencia y la creatividad porque requera lamisma discrecionalidad que haba permitido la corrupcin. Por tanto,propone que el anterior concepto general de inters pblico sea sustitui-

    .do porlos resultados concretos que le importan al ciudadano, y que la.sambiguanoeindeeficencia se remplace por los conceptos de productooservicio,decalidady de valor definidos desde laperspectva del clien-

    . 'te.Elpersonal debe organizarse de modoque pueda percibir su contri-:bucina los objetivos",a,sumirsuresponsabilidad enel.logro de resulta-dosy desplegar su creatividady capacidadde innovacin para cumplirmisiones: Todo esto implica mayor flexibilidad en las..reglas y en los

    31 George W.Downs y Patrick D. Laikey;1he Search Jo,. Gooemment Effidency, Ran-dom House, Nueva York, 1986,.273pp.

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    sistemas administrativos, as como funciones ejecutivas muy diferentesal anterior POSOCORB.

    Otros autores han propuesto "reinventar el gobierno'l.P porque nobasta crear nuevas burocracias o privatizar las existentes. Se requieretomar del renovado espritu empresarial (que no es exclusivo de lainiciativa privada) la competencia, la decisin del consumidor y otrosmecanismos no burocrticos para actuar tan creativa y efectivamentecomo sea posible, sin olvidar que el gobierno no puede aspirar a lasmismas eficiencias del mercado porque no puede diferenciar servicios,ni actuar a solas y a puerta cerrada.

    Reagan habl como si se pudiera ir con un escalpelo simplemente a cortardesperdicio, fraude y abuso. Elgobierno es como una gente cuando quiereadelgazar, debe comer menos y ejercitarse ms, no cortarse dedos o manos[...] Los servicios pueden darse por contrato, pero el gobierno no [...] Nonecesitamos ms o menos gobierno, sino un gobierno mejor."33

    Esta tentativa por reinventar el gobierno, que a finales del siglo puedeconvertirse en una tendencia generalizada, debe conocer sus propioslmites para tener verdadero xito, como bien seala Sharkausky. Eneste sentido, basta con asomarse a los textos de Holzer, Kettl, WallaceIngraham, Wright e incluso el de la National Performance Review paraobservar la lnea que ha seguido la administracin pblica en estas dosltimas dcadas del milenio. El objetivo consiste en hacer ms con me-nos, enfocar la atencin en los resultados, enfrascarse en una bsquedaincesante por la mejora continua y la calidad, incluso crear institucionesfederales cuyo objetivo sea la instauracin de la calidad total (TQM) enlas funciones del sector pblico, todo ello son ideas extradas de la ad-ministracin empresarial privada. Que esta tendencia resulte exitosa ono es una cuestin de la cual, por el momento, nadie tiene la respuesta.

    Elgobierno porcontrato o pormandato

    En la prctica de la administracin pblica la separacin, y hasta oposi-cin, entre lo pblico y lo privado, implcita en el pensamiento ortodoxo,

    32 David Osborne y Ted Gaebler, Reinuenting Gotiemment. Hato the EntrepreneurialSpirit is Transjormingthe PublicSector, Penguin Books, Nueva York, 1993,405 pp.

    33 Ibid., p. 24.

  • EN TORNO AL LIBRO 29

    se ha visto desdibujada por multitud de relaciones entre las depen-dencias pblicas y los negocios privados.

    Para dar flexibilidad al sistema de personal e incrementar la capaci-dad de utilizar los servicios de expertos, ha surgido una "burocracia enla sombra",34 compuesta por miles de trabajadores del sector privado detiempo completo que dependen directamente de los contratos guberna-mentales, que funcionan como si pertenecieran al servicio pblico y querealizan tareas tanto altamente especializadas como no calificadas. Ade-ms, el personal pblico emigra hacia las industrias con las que ha tenidotrato con salarios mucho ms elevados y viceversa, sobre todo en lasdependencias regulatorias. Este conjunto extenso y complejo de relacio-nes entre la administracin pblica y la iniciativa privada ha formadouna gran variedad de arreglos financieros y legales para desempear lasfunciones pblicas, as como nuevos instrumentos o herramientas quepermanecen ocultas tras las ideologas que acentan el conflicto sectorpblico-sector privado.P

    Por otra parte, la neutralidad burocrtica apreciada por la ortodo-xia se ve amenazada por el asedio de miles de representantes de gruposde presin; en los aos ochenta haba ms de 100 000 de ellos concentra-dos slo en los procesos de regulacin, con los cuales los burcratasfederales tenan relaciones de acomodacin y cooperacin, si no es quede colusin."

    Por eso, la burocracia ya no es una estructura formal de servidoresciviles cuyo trabajo se hace en nombre de algn inters pblico general,como era el ideal ortodoxo, sino una estructura ms extensa, en la cualmucho del trabajo es ejecutado por contrato. Las burocracias formal y"en la sombra" han alcanzado tal interdependencia que deben concebir-se como un sistema nico.

    La privatizacin

    La privatizacin se ha utilizado como un instrumento de poltica econ-mica para incrementar la eficiencia y la competitividad, deshacerse de

    34 Gerald Garvey, Facing theBureaucracf. Lioing and Dying ina Public AgenClJ, [ossey-Bass Publishers, San Francisco, 1993,pp. 3-35.

    35 LesterM. Salaman (comp.), Beyond Prinatization. TIte ToolsojGOl'emnumtAction, TheUrban Institute Press, Washington, 1989,~65 pp.

    36 Garvey, op. cit.

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    empresas pblicas ineficientes, restructurar las empresas y la economanacional, atraer capital extranjero y satisfacer demandas de deudoresmultilaterales. Sin embargo, la concentracin de la propiedad enmanosprivadas puede menguar la equidad y tambin la eficiencia; los cambiosconcomitantes en el poder poltico y social apenas comienzan a obser-varse.

    La privatizacin ha trado profundas consecuencias en las funciones,el personal y los recursos de la adminis tracin pblica. Se analiza estaproblemtica en el trabajo de Frederick C. Mosher, acerca de las dificul-tades laborales provocadas por la privatizacin, y en el de Ronald C.Moe, referido tambin a la privatizacin.

    En esta materia, Wolf37 ha destacado los diferentes efectos que resul-tan del uso de medios pblicos y privados para alcanzar objetivos gu-bernamentales: los sistemas de mercado tienden a ser ms eficientes enla utilizacin de recursos en un lapso dado, y a largo plazo son msinnovadores, flexibles, dinmicos y se expanden ms; pero no garanti-zan la equidad en el sentido de igualdad de oportunidades, aunque sla imparcialidad del dinero al margen del favoritismo, la influencia o laarbitrariedad, a los cuales son ms susceptibles las burocracias guber-namentales. Cuanto ms participacin se otorgue al mercado ms seafrontarn sus riesgos y defectos, y viceversa. Sin embargo, las fallas delas burocracias pblicas pueden aminorarse mediante la introduccinde algunos elementos de las fuerzas del mercado en las operaciones delgobierno. Por eso Wolf considera que la decisin entre mercado o go-bierno es una seleccin entre diferentes combinaciones de los dos y delos distintos modos de uno y otro de asignar recursos. En el fondo, existeuna tensin entre la concentraciny centralizacin del poder, necesariaspara garantizar el control poltico, y la toma de decisiones dispersas,indispensables para la eficiencia econmica y el avance tecnolgico.

    Proliferacin deteoras sin una teora general

    Uno de los mayores problemas de la administracin pblica comodisci-plina radica ensu carencia de uncuerpo sistemtico de teora. A lo largode estos Clsicos delaadministracin pblica pueden apreciarse conceptosy teoras que cubren aspectos parciales, pero no una teora general.

    37 Charles Wolf, [r _, Markets orGouemments, The MIT Press, Cambridge, 1988,220 pp.

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    Ciertamente se ha transitado de las concepciones simplistas o ideol-gicas y de las especulaciones inductivas a la investigacin seria con elauxilio de las ideas, enfoques, metodologas y tcnicas de otras discipli-nas; ha quedado claro tambin que la administracin pblica es resulta-do de un conjunto de factores polticos, econmicos, sociales y culturalesinterrelacionados, por lo que es ingenuo e intil enfocar tcnica yaisladamente "la utilizacin efectiva de recursos humanos y materialespara alcanzar objetivos"; pero la transformacin del objeto de estudiomismo, la administracin pblicacomo quiera que se la defina, ha avan-zado ms rpido que la capacidad de anlisis y teorizacin. En estemarco es importante el artculo de Rosenbloom, el cual expone los dife-rentes enfoques con que se ha abordado el es tudio de la administracinpblica.

    LA ADMINISTRACIN PBliCA MEXICANA

    l.a administracin pblica en Mxico, como pas perifrico, ha sidoinfluida con gran intensidad en sus ideas y prcticas por el exterior; dehecho, los fenmenos administrativos pueden explicarse como resulta-do de la aplicacin de prcticas y conceptos administrativos extranjerosa la realidad mexicana y de su confrontacin con la misma. Incluso losesfuerzos de reforma administrativa se han llevado a cabo tambin bajola influencia internacional, ms que por factores completamente end-g~nos.

    LaColonia

    Durante los siglos XVI y XVII los Habsburgo crearon la burocracia paraejercer la soberana y aumentar al mximo el acceso a los recursos colo-niales. Se apoyaron en la Iglesia como aliada y socia para mantener elorden establecido arguyendo que era natural y dado por Dios. La buro-cracia fue el ncleo institucional del sistema poltico que equilibraba losintereses de la metrpoli con los de los diversos grupos de la sociedadcolonial.

    La poltica imperial estuvo basada en la desconfianza, otorgaba a laadministracin. amplsimas atribuciones, pero en la prctica la autori-dad estaba muy fragmentada; se dabaninstrucciones minuciosas y sepedan informes excesivamente meticulosos; adems, los actos jurdicos

  • 32 EN TORNO AL LIBRO

    importantes necesitaban de la confirmacin del rey para tener validez.Garantizar la lealtad al rey y a la Madre Patria era el propsito bsico dela seleccin del personal burocrtico, siempre espaol. El gobierno delvirrey era personalista y por la propia seguridad se encargaba de losasuntos ms nimios, sin delegarlos. Se consenta la comunicacin direc-ta del rey con autoridades subordinadas. Haba visitas de inspeccin yjuicios de residencia para depurar responsabilidades, sobre todo endefensa de los intereses del fisco, rara vez de la poblacin.

    Todo derecho de propiedad privada derivaba originariamente de lagracia o merced real. Desde la metrpoli se hacan las leyes con unatendencia uniformadora, casuista y de gran minuciosidad reglamentis-ta; stas, elaboradas por moralistas y telogos desconocedores de larealidad colonial, creaban un frecuente divorcio entre el derecho y elhecho. A los indios se les equipar con los rsticos y menores del viejoderecho castellano.

    La poltica econmica fue mercantilista e intervencionista, con unproteccionismo manifiesto de las actividades mineras para asegurar elenvo a Espaa de metales preciosos. La Nueva Espaa fue consideradamercado reservado a peninsulares, complementarios de Espaa, queslo deba producir lo que en esta ltima faltaba y nunca presentarcompetencia ruinosa para la pennsula.

    Durante la mayor parte de la poca colonial la recaudacin de im-puestos se dio en arriendo a particulares, a organizaciones privadas y amunicipalidades para tener previsibilidad en los ingresos, a costa de laexplotacin del contribuyente y sin reparar en el enriquecimiento per-sonal del concesionario. Despus se dio una tendencia hacia la centrali-zacin financiera en la burocracia regular.

    Los empleos pblicos eran una regala de la Corona, otorgados engran parte con base en el favoritismo cortesano y el rango nobiliario. Losprimeros nombramientos fueron vitalicios y hereditarios. Despus seconcedieron mediante gracias o mercedes reales, con carcter gratuito,por servicios del titular o su antepasado, o con carcter oneroso, lo queimplicaba una venta encubierta. Tambin se enajenaban en subasta p-blica puestos concejales y de pluma; pero cuando la naturaleza del cargolo requera, se exiga capacidad profesional del presunto funcionario.Adems, se diferenciaba los cargos que eran de mrito y los que eran debeneficio. Los cargos vendibles conservaban el dominio directo de la

  • EN TORNO AL LIBRO 33

    Corona para que, en caso de sustitucin, recayeran en personas idneas.No era rara la creacin de puestos con la nica finalidad de su venta.

    La reforma borbnica profesionaliz la burocracia, especialmente enmateria fiscal, para eliminar la corrupcin y recuperar el poder centralpara la monarqua. Se incrementaron as los ingresos y se sustituy a lospocos criollos empleados en los cargos pblicos por peninsulares.

    A finales de la Colonia, los ttulos de propiedad daban a los emplea-dos derecho vitalicio al trabajo, los salarios permitan modesta seguri-dad econmica, existan programas de pensin para viudas y hurfanosy oportunidades de promocin."

    Elprimersiglo deIndependencia

    Despus de la Independencia se mantuvieron muchas de las leyes colo-niales en tanto no entraran en contradiccin con la soberana nacional,aunque desaparecieron los controles utilizados antes. La burocracia sepolitiz en torno de los caudillos en turno, y la corrupcin se generalizen medio de guerras civiles e internacionales que redujeron el territorioa menos de la mitad. Hasta el triunfo de [urez, con la separacin de laIglesia y el Estado, la administracin pblica pudo iniciar una nuevaetapa de modernizacin.

    Con la integracin de Mxico a la economa mundial como pas ex-portador de productos agrcolas y minerales, Porfirio Daz fue capaz deconsolidar una alianza entre la oligarqua local, el capital extranjero ylos militares para establecer un gobierno ordenado y sistemtico conmarcado tinte militar, cuyo propsito fundamental era mantener con-diciones favorables a la inversin y la explotacin del capital extranjeromediante la estabilidad poltica y las obras de infraestructura. Se restruc-tur y tecnific la administracin pblica, sobre todo en el rea financie-ra, y surgi una clase burocrtica: los"cientficos". Existieron intentosde seleccin racional del personal mediante uncatlogo de puestos, que

    38 Linda Amold, Burocracia y burcratas enMxico, 1742-1835, Grijalbo, Mxico, 1988,262 pp. J. M. Ots Capdequ, ElEstado espaol en las Indias, Fondo de Cultura Econmica,Mxico, 1941, 200 pp. Francisco Jos Daz Casillas, Laadministracin pblica novohispana,CNCPYAP, Mxico, 1987,198 pp. Diego G. Lpez Rosado, Laburocracia enMxico, Secretariade Comercio, Mxico, 1980, segunda parte. Secretara de la Presidencia, Aportaciones alconocimiento delaadministracinfederal, Mxico, 1976,547 pp.

  • 34 ENTORNOALUBRO

    trascendi a su poca. Pero al margen de la ley, en todos los nivelespersista el contrabando, el cohecho y el soborno, en tanto que en laseleccin influan considerablemente el nepotismo, la amistad y el pai-sanismo.

    En el campo de lasideas, a partir de la Independenciase denunciaronlos vicios, corno el "aspirantismo", la"parcialidad" y la " empleomana";bajo lanatural influencia espaola primero, y francesa despus, se sugi-rieron medidas para promover la aptitud de la burocracia, mejorar laorganizacin administrativa y las finanzas; asimismo, no faltaron losmanuales, sobre todo en el mbito municipal. Por eso se ha dicho quelos estudios de la administracin pblica mexicana tienen tradicin: "hahabido pensadores originales yaun las teoras y las instituciones impor-tadas han adquirido indefectiblemente peculiaridades que las han se-parado de sus fuentes inspiradoras" .39

    Laadministracin pblica delaRevolucin

    La Revolucin Mexicana concibi al Estado como un medio para alcan-zar objetivos econmicos y sociales. A partir del gobierno de Obregnse inici una vigorosa intervencin del Estado en todos los mbitos dela vida nacional; como consecuencia, sobrevino la expansin de la ad-ministracin pblica, la cual termin hasta los ochenta con la nacionali-zacin de la banca.

    Seconsider la historia nacional corno una larga lucha del pueblo porsu .libertad, que arrancaba desde la prehistoria, reconoca el pasadoindgena, consideraba a la Colonia el crisol de la nacionalidad mestizay exaltaba la Independencia, la Reforma y la Revolucin como las etapasculminantes de este proceso histrico que se diriga a la democracia, lajusticiasocial y la integracin de todos los mexicanos; la lite gobernantereclamaba la unidad de las clases en un gran frente nacional para lograrun desarrollo nacionalista, independiente y antimperialista.

    Con fundamento en la legitimidad de la revolucin triunfante, seconcentr el poder en el Ejecutivo yen la administracin pblica fede- .rales, en detrimento de los niveles locales y los otros poderes, corno un

    39 Jos Chanes Nieto, PrlogoaamarGuerrero, Introduccin alaadministrodn pbli..ca, Harla, Mxico, 1985, 392 pp.

  • EN TORNO AL UBRO 35

    medio efectivo de promover el cambio al que se resistan las fuerzasconservadoras.

    Mediante un partido prcticamente nico y un sistema controlado degrupos de inters, la mayora de los ciudadanos era movilizada polti-camente por la burocracia y los medios masivos de comunicacin suje-tos al gobierno. La participacin poltica se realizaba sobre todo a nivelparroquial con demandas personales y, confrecuencia, mediante inter-mediarios que, al contrario de la mayora de la gente, tenan influenciaen los crculos del poder, lo cual reforzaba el corporativismo. La noreeleccin y la cooptacin de los inconformes daba cierta apertura alreclutamiento poltico de las lites. Se pudo as proveer unclima seguropara la inversin sin represin abierta y sistemtica de los disidentes.

    La burocracia desempeaba funciones de articulacin y agregacinde intereses, adems de la ejecucin de las polticas gubernamentales.Sus relaciones con la ciudadana, al igual que las del partido dominante,enbuenamedida eran de naturaleza patrn-cliente, dadas la persistentedesigualdad social y la ineficacia delas organizaciones formales.

    La administracin pblica creci, se diversific y profesionaliz. Asi-mismo, mediante la expropiacin (petrleo), la nacionalizacin (electri-cidad),lacompra (telfonos) o la propia creacin, form un conjunto deempresas pblicas que casi lleg al millar, con el propsito de empren-der nuevas actividades econmicas y sustituir, complementar e inducirhacia objetivos sociales las realizadas por el sector privado, en lo que sedenomin 11economa mixta".

    El pas inici su transformacin a partir de la reforma agraria, que diolegitimidad al sistema poltico entre los campesinos pobres, y la expro-piacin petrolera, que coloc al Estado en una posicin ms favorablepara intervenir de manera eficaz en la economa y fortaleci los senti-mientos nacionalistas, seguidas ambas acciones de una poltica de sus-titucin de importaciones. Crecimiento econmico y estabilidad polticacaracterizaron ms de 15 aos de 11 desarrollo estabilizador" con altocrecimiento, relativa baja inflaciny aumento real de salarios. Se legiti-m de este modo un sistema poltico-administrativo que se crea suigeneris, pero eficaz en la construccin nacional y en la elevacin delbienestar general. La democracia, se pensaba, llegarla corno resultadode la modernizacin, del arribo a la sociedad urbana, de la industriali-zacil'\Y del incremento de los niveles educativos, entre otras variablessociales.

  • 36 EN TORNO AL LIBRO

    La revolucin excluy el servicio civil para que "los trabajadores delEstado probasen su lealtad y adhesin a la causa de nuestro movimientosocial, demostrasen su aptitud y honradez y se perfeccionaran en suvocacin de servir a las instituciones" .40 Por eso, la burocracia se incor-por al partido dominante desde su fundacin, y durante varias dca-das se fue integrando el actual sistema de personal, calificado como"servicio civil limitado o incipienter'.s! pues no incluy a quienes ocu-paban cargos directivos por ser personal de "confianza", y que realmen-te integraban la burocracia gobernante.

    En general, el reclutamiento era resultado de una lucha continua entrelas necesidades del sistema poltico y los requerimientos de personaltcnicamente calificado.v Sin embargo, haba evidencias de que los in-tereses personales, de grupo y familiares eran ms importantes que elconocimiento, la capacidad o la experiencia, y aun que la misma mili-tancia partdista.P No obstante, el personal de "confianza" empleado enalgunas actividades, como el servicio exterior, comenz a sujetarse aleyes especficas que normaron su ingreso y promocinconforme a m-ritos y capacitacin constante.

    Desde 1930, las ideas de Taylor y Fayol se plasmaron en propuestasde reorganizacin gubernamental.v' En las siguientes dcadas, la admi-nistracin ortodoxa inspir los primeros estudios de' organizacin en elgobierno federal y entr a las aulas universitarias como reflejo del es-fuerzo de las Naciones Unidas por dar acceso a estos principios, proce-dimientos y mtodos a los pases subdesarrollados, ya que se considerque los programas de desarrollo requeran de un aparato gubernamen-tal basado en los mismos. Simultneamente se cre la Escuela Nacionalde Ciencias Polticas y Sociales en la UNAM para hacer frente a la necesi-dad de profesionalizar las nuevas actividades derivadas de la expansin

    40 Abelardo de la Torre, Debate del apartado B del artculo 123 constitucional.41 Adriana Hernndez Puente, Administracin y desarrollo de personal pblico, INAP,

    Mxico, 1994, p. 378.42 Martin Harry Greenberg, Bureaucracu and Deuelopment, Heath Lexington Books,

    Massachusetts, 1970, pp. 98~102.43 Jos R. Castelazo, Nuestra clase gobernante, FCPYS, Mxico, 1984, 46 pp. Margarita

    Chvez Alczar, Elservicio civilde carrera enlaadministracin pblica mexicana, edicin dela autora, Mxico, 1985, 171 pp.

    44 Carlos Duplan, Elproblema delaorganizacin delas ajicinas degobierno y Sil resolucin,Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1930, 101 pp. Lucio Mendieta y Nez, Laadministracin pblica enMxico, UNAM, Mxico, 1942, 150 pp.

  • EN TORNO AL LIBRO 37

    de las funciones del Estado. De igual modo, se fund la seccin mexicanadel Instituto Internacional de Ciencias Administrativas con sede en Bru-selas, hoy INAP.

    En los sesenta culmin el inters mundial por la administracin p-blica impulsada por la ideologa del desarrollo, que hall en el Estado laprincipal esperanza para guiar a las sociedades hacia su' modernizacin.En el 11 Primer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo", elenfoque ortodoxo qued expresado en el Manual deadministracin pbli-caeditado en 1962.45Asimismo, las publicaciones, institutos y escuelasde administracin pblica proliferaron en los mbitos nacional e inter-nacional.

    Contra la creencia de que el uso de las tcnicas poda separarse de laspolticas y de su contexto, en 1962 surgi el Grupo de AdministracinPblica Comparada en los Estados Unidos, que crea tambin en laposibilidad de manejar el cambio social por medio de la intervencinde la administracin pblica, pero consideraba que la reforma polticadeba preceder a la reforma administrativa y que ambas no podan des-vincularse.w

    El grupo produjo una gran cantidad de investigaciones acerca de laadministracin pblica en los pases subdesarrollados; de ese conjuntodestaca la teora de la "sociedad prismtica"47 de Riggs, una de las teo-ras en que mejor se encuadra la administracin pblica mexicana y quepor desgracia slo ha sido traducida parcialmente al espaol.

    El auge mundial de la bsqueda del desarrollo, de la planeacin y suinstrumento, la administracin pblica, no slo comprendi a los pasessubdesarrollados, tambin floreci en naciones capitalistas industriales,como Francia, que implantaron una planeacin indicativa, sin conside-rar, desde luego, el campo socialista cuyos planes quinquenales databande los aos treinta.

    En Mxico, esta tendencia se manifest primero en las juntas de pro-gramacin organizadas por el partido en el poder y despus en losplanes de desarrollo. En 1965 se cre una secretara orientada hacia laplaneacin, y dentro de ella una comisin de administracin pblica

    45 Naciones Unidas, Manllal deadministracin pblica, ONU, Nueva York, 1962, 152 pp.46 Ferrel Heady, Pllblic Administratkm. A Comparatite Perspectioe, Dekker, Nueva York,

    1979, pp. 10-22.41Fred W. Riggs, Administration ir' Det1eloping Countriee. The Theory 01Prismaiic 50-

    ciety, Houghton Mifflin, Boston, 1964,477 pp.

  • 38 EN TORNOAL UBRO

    encargada del diagn6stico previo a la reforma administrativa primeroy despus de la conduccin de la misma:

    [...] si el sector pblico deba asumir la delicada responsabilidad de ser elprincipalagentepropulsor deldesarrolloeconmicoy socialdel pas, reque-ra que sus acciones tuvieran no slo mayor coherencia sino tambin lamisma eficacia y productividad, todo ellobajoel liderazgo inequvoco delgobiemo.48

    Para 1976 se dispuso de un programa global de restructuracnde laadministracin pblica. Los resultados fueron reformas legales y es-tructurales, la -creacn de unidades de organizacin y mtodos y laaplicacin del presupuesto por programas, entre otros. Asimismo, seacord crear las bases para la ins tauracin de unservicio civil de carrera.

    Todos estos esfuerzos 'por encontrary abrir caminos para una reformaadministrativa profunda siemprese dieron en interaccinconstante condiferentes pases en desarrollo, en particular los latinoamericanos, pormedio de las Naciones Unidas.

    En suma, laadrninistraci6n pblica mexicana pareci aspirar a con-vertirse en una "administracin para el desarrollo" que, mediante la"planeacin democrtica", acentuara el compromiso poltico con losfines y objetivos del desarrollo, que usara el poder y la influencia delgobierno para darles legitimidad y que se constituyera en el centro de lapoltica de cambio.

    Regreso almercado

    Desde finales de los sesenta la sociedad mexicana se haba convertidoenurbana y de clase media, con nuevos grupos que dernandabanrepre-sentaci6n ms amplia y ms tolerancia al disenso y a la participacin.Asimismo, eracreciente la desigualdad y el retraso de las masas rurales.Para asegurar la estabilidad en riesgo, a partir de la "apertura democr-tica" se iniciaron"reformas polticas" y se aument la inversin pblicadirigida a impulsar el crecimiento y un gasto pblico de corte "populis-ta", que enfrent6 al gobierno con los empresarios. Sin embargo, no secontuvo la irrupcncreciente de nuevos actores polticos que elevaban

    41 Alejandro Carrillo Castro, Administracin pblicn. MJlrco internacional (1967-1987),Porra, Mxico, 1988, 2 tomos.

  • EN TORNO AL liBRO 39

    el nivel de conflicto, y el dficit fiscal crnico sigui su crecimiento antela imposibilidad poltica de una reforma tributaria que pudiera enfren-tarlo.

    Se inici el periodo de crisis econmicas crecientes. Tras el auge pe-trolero que hizo soar con la "administracin de la abundancia", para1982 la bancarrota era virtual. Fue necesario reprogramar, estabilizar yajustar penosamente la economa. De acuerdo con la ola de conservadu-rismo que arrasaba conel mundo, se busc la liberacin del mercado pormedio de un extenso programa de estabilizacin macroeconmica, lareconstruccin de una alianza estrecha entre el Estado y la lite empre-sarial y la normalizacin de las relaciones con acreedores externos. En1985 se comenz la apertura comercial y la reduccin de tarifas. En losnoventa se aceler la desregulacin y la privatizacin Para finales de1994, tras la firma del Tratado de Libre Comercio (TLc) y-pese a la rebelindel Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), pareca que el tre-mendo sacrificio de los niveles de bienestar haba valido la pena ante laperspectiva de la recuperacin. Sin embargo, no fue as, y el pas seencuentra en una de las crisis ms profundas de su historia.

    En este contexto de crisis econmica, a partir del"adelgazamiento delEstado" se cuestion la dimensin de la administracin pblica y, mspor ideologa que conforme a los hechos, se plantearon soluciones pri-vadas a los males pblicos, como si las empresas privadas no estuvierantambinaquejadas de los mismos males de nepotismo, ineficiencia, per-sonalismo, manipulacin del cliente, burocratizacin, baja productivi-dad49 y dems, que sinevidencias suficientes se han tratado de identifi-car como exclusivos del gobierno.

    El sistema poltico se percibe en"transicin": parece avanzar hacia unsistema de partidos competitivos; algunos grupos de inters y mediosmasivos tratan de ganar autonoma del gobierno; y la ciudadana, rriseducaday mejor informada, intenta mayores niveles de organizacinyde participacinpoltica especialmente enlas reas urbanas. De lograrsela democratizacin, no la mera rotacin de partidos, implicara cambiosprofundos enla drninistraci6n pblica. Pero estas tendencias democra-tzadoras no estngeneralizadas y nada garantiza que vayanenascenso.

    Las demandas de la poblacin tambin se ven modificadas. La des-

    49 Val!leEv.~--..1.JI.iJ1.ist~ mexiCllmlentTtUlsieron, Grupo Editorial lberoam-rica, Mxico,1991,128pp.

  • 40 EN TORNO AL LIBRO

    igualdad exacerbada por la crisis plantea serios problemas de manteni-miento del orden y la paz pblicos, lo que hace adquirir mayor relevan-cia a la 11administracin de la violencia". Por otra parte, la pauperizacinde las clases medias estimula la saturacin y el deterioro de serviciospblicos, como la educacin y la salud, que antes no necesariamenteutilizaban.

    La administracin pblica es otra. Desde finales de los setenta, eldficit comenz a provocar recortes presupuestales que afectaron seria-mente la cantidad y calidad del personal; por su carcter uniforme yurgente, los recortes tambin deformaron las estructuras y los progra-mas. La desregulacin y la privatizacin han reducido de manera im-portante el mbito y las funciones consideradas pblicas y, desde luego,slo unas cuantas empresas paraestatales han sobrevivido. La impor-tancia de la administracin pblica en la estructura del poder y enlaeconoma nacional ha menguado lgicamente. Su estatus parece des-cender tambin a causa del empuje de la ideologa empresarial y de losescndalos y asesinatos polticos de los ltimos aos. La oposicin de-nuncia continuamente el uso partidista de los recursos pblicos, que noera tan condenado en el rgimen de partido dominante. En materia depersonal, por un lado se limitaron las presiones partidistas sobre laburocracia durante las campaas; por otro, no slo no se cre el serviciocivil, sino que incluso los sistemas profesionales, como el servicio exte-rior, se han visto rebasados sistemticamente por nombramientos pol-ticos.

    La preocupacin por la reforma administrativa ha perdido impulsoal confiarse al mercado y a la empresa privada los objetivos de desarrolloy dejar de considerarse a la administracin pblica como instrumen-to estratgico para el logro de este desarrollo anhelado. En realidad,"al concluir el sueo de la administracin de la abundancia, se agotla idea de que la modernizacin administrativa era necesaria y hastaurgente" .50

    AcruALIDAD EN MXICO DE LOSTEMAS CLSICOS

    Se ha comentado el presente libro en referencia constante a la adminis-tracin pblica ortodoxa porque la mayora de los autores mexicanos

    50 Maria del CarmenPardo, Lamodernizacin administrativaenMxico, INAP-EI Colegiode Mxico, Mxico, 1991, p. 146.

  • EN TORNO AL LIBRO 41

    podran ubicarse en esta lnea de pensamiento,51 adems de que es lams difundida y la que ms aplicacin ha tenido en la investigacin yla prcticaadministrativas en Mxico.

    La presente obra 'no contempla autores que han realizado estudiossobre la administracin pblica en otros pases y menos de la periferia,como Mxico. Por eso, en su lectura debe tenerse en mente que el com-portamiento de la administracin pblica y de los administradores esresultado no de elementos aislados, como la tecnologa o el liderazgoadministrativo, sino de la concurrencia de diversos factores polticos,econmicos, sociales, tecnolgicos y culturales, cuya conjuncin enun momento dado estimula la responsabilidad, la eficiencia y la honra-dez, o promueve la arbitrariedad, el desperdicio y la corrupcin. Iden-tificar y estudiar estos "conjuntos" ha sido propsito de la administra-cin pblica comparada, que desafortunadamente es tema ajeno a estaantologa.

    Sin embargo, las nuevas condiciones polticas de Mxico han actuali-zado muchas de las cuestiones acerca de la administracin pblica plan-teadas en estos Clsicos...: el carcter de las organizaciones pblicas yprivadas, cuyas fronteras parecen desvanecerse; la relacin entre la ad-ministracin pblica, los administradores y los partidos polticos; lasformas de reclutamiento, seleccin y permanencia de las lites burocr-ticas; las relaciones que guarda la administracin pblica con los otrospoderes, los grupos de inters, los contratistas gubernamentales, losmedios masivos y la ciudadana; la formulacin y evaluacin de laspolticas pblicas; la transferencia de tecnologas de la empresa privada;la nueva administracin pblica en una economa regida por el merca-do, y los efectos de esta privatizacin en el poder poltico y burocrtico,por slo citar algunos temas recientes o poco investigados en Mxico.

    Asimismo, en contraste con la experiencia estadunidense, adquiererelevancia el problema de una cultura poltica, heredada de la Colonia,que persiste en las tendencias al uso de cargos y recursos pblicos comopatrimonio propio; a la indiferencia frente a la opinin pblica y el sentirpopular; a la perpetuacin de dinastas poltico-burocrticas; al manejo

    51 Lo que resulta natural, dado que el estudio actual de la administracin pblica enMxico se inici cuando esta corriente estaba en su apogeo, con autores que desde loscuarentahan tenido gran trascendencia como Gustavo Martnez Cabaas, lvaro Ro-drguez Reyes, Miguel F. Duhalt I

  • 42 ENTORNO AL LIBRO

    prebendario de presupuestos, concesiones y servicios, prcticas todascontrarias a la democracia y a una administracin-pblica racional yeficiente. He aqu una agenda para la investigacin que parece surgir dela lectura de estos Clsicos...y de los cambios efectuados en esta ltimadcada, cuyas consecuencias apenas comienzan a vislumbrarse.

    Por otra parte, en la presente obra pueden encontrarse paradigmasde lo que debe ser una administracin pblica en la sociedad democr-tica yen la economa de mercado, pero sin ignorar que los valores admi-nistrativos son excluyentes ocontradictorios entre s. Por ejemplo, losvalores de acceso democrtico a los cargos pblicos y de control parti-dista se contraponencon el mrito y la neutralidad poltica; la eficiencia,el racionalismo y la profesionalizacin con la equidad, la sensibilidadpoltica y la "burocracia representativa". Por eso, su significacin esrelativa a la situaciny al propsito que se persigue. En una burocraciafuertemente tecnocrtica podra ser valiosa la bsqueda de mayor con-trol partidista, equidad y sensibilidad social, mientras que enuna admi-nistracin politizada y partidista puede ser una necesidad la eficiencia,la profesionalizacin y la neutralidad poltica. Lo importante es que laadministracin se desempee eficazmente conforme a la voluntad dela mayora; tratar de hacer compatibles, corno lo propuso Wilson, lademocracia y la eficiencia.. De cualquier manera, en un tiempo de bsqueda corno el que parece

    vivir el pas, la publicacin de estos Clsicos de laadministracin pblicaaporta elementos de inspiracin para el estudio y debate acerca de laadministracin pblica mexicana, no obstante que histricamente elreto de Mxico ha sido en esencia diferente al afrontado por los EstadosUnidos: cmo construir una administracin pblica profesional, efi-ciente, sensible, responsable y honrada en una sociedad cuya desigual-dad extrema es la fuente primaria del abuso, prodigalidad e ineficienciade la burocracia.

  • PREFACIO

    Aunque los compiladores podemos ser criticados -y esperamos ser-lo- por haber excluido este o aquel artculo o escritor, difcil sera criti-carlos honradamente por nuestras inclusiones. Los autores elegidos se-encuentran entre los ms frecuentemente citados y publicados de quie-nes practican la administraci6n pblica o la ensean. La idea bsica deeste libro fue, sencillamente, presentarlos juntos.

    La seleccinest dispuesta enordencronolgico a lo largo del periodoque va desde Woodrow Wilson en 1887 hasta Del S. Wright en 1996.Cuando se la lee en este orden, la colecci6n ofrece un sentido de lacontinuidad del pensamiento de esta disciplina y muestra cmo losdiversos escritores y temas literalmente se han edificado unos sobreotros. Esto tambin facilitar introducir los temas representativos deuna dcada en particular. Obviamente, muchos autores han salvado lasdcadas con sus colaboraciones a la bibliografa de esta disciplina; sinembargo, las selecciones aqu reproducidas deben verse y discutirse ensu contexto hist6rico. Aunque muchas de las selecciones puedenparecersumamente antiguas paraun pblico estudiantil, no se pienseni por unmomento que ya estn obsoletas. Se les ha considerado clsicas porsu continuado valor para cada generacin.

    En total suprimimos siete de los 51 artculos de la tercera edici6n. Sinembargo, en las introducciones s se conservaron los estudios sobre losautores suprimidos (Lilienthal, Long, Seckler-Hudson, Parkinson, Petery Hull, Wildavsky [sobre la evaluaci6n] y Weiss). Lamentamos muchoesas supresiones...pero, sencillamente, tenamos que dejar es- paci a 10selecciones nuevas. Ocho de ellas son de los aos noventa (Stivers, Bar-zelay, Sharkansky, Joyce, el National Performance Review Report, Kettl,Holzer e Ingraham). Tambin hemos aadido artculos del Informe dela Comisin Hoover de 1949 y de Systematic Thinkingfor Social Action,de Alice Rivlin (1971).

    Las siguientes personas nos ayudaron de diversas maneras en la pre-paraci6n de sta y de anteriores ediciones y se han ganado nuestro

    43

  • 44 PREFACIO

    agradecimiento: Lawrence Korb, de la Institucin Brookings; Sam Over-man y Robert Gage, de la Universidad de Colorado en Denver; HowardMcCurdy, David H. Rosenbloom y Bernard Ross, de la American Uni-versity; Katherine Naff y Ray Pomerleau, de la Universidad Estatalde San Francisco; G. Ronald Gilbert, de la Universidad Internacional deFlorida; J. Steven Ott, de la Universidad de Utah; Delores Foley, de laUniversidad de Hawai; Harry A. Bailey, de la Universidad Temple;Anita Caivara, Breena Coates, Donald Goldstein, Lawrence Howard,Kevin Kearns, Jerome McKinney, Lou Picard y Harvey L. White, de laUniversidad de Pittsburgh; Norma Riccucci y Frank J. Thompson, dela Universidad Estatal de Nueva York en Albany; E. W. Russell, de laUniversidad Monash, de Melbourne, Australia; Peter Foot, del RealColegio Naval, de Greenwich, Reino Unido; Jerry McCaffery, de la Es-cuela Naval para Pos graduados; Geert Bouckaert, de la UniversidadCatlica de Lovaina en Blgica; Ari Halachmi, de la Universidad Estatalde Tennessee; Larry Terry, de la Universidad Estatal de Cleveland;Beverly Cigler, de Penn State/Harrisburg; Mark Holzer, de Rutbers/Newark, y Kenneth Warren, de la Universidad de St. Louis.

    Tambin queremos agradecer los tiles consejos de muchos usuariosanteriores e instructores experimentados, entre ellos Carl Bellone, de laUniversidad Estatal de California en Hayward; Richard Chakerian, dela Universidad Estatal de Florida; DonnaCofer, de la Universidad Esta-tal del Sudoeste de Missouri; Susan Cox, de la Universidad Estatal deCalifornia en Long Beach; James Glass, de la Universidad Estatal delNorte de Texas; Andrew McNitt, de la Universidad del Este de lllinois;Robert Miewald, de la Universidad de Nebraska en Lincoln; PhillipRusso, de la Universidad de Miami; Howard Balanoff, de la Universi-dad de Texas; Stephen E. Condrey, de la Universidad de Georgia; DavidH. Davies, de la Universidad de Toledo; Andrew Glassberg, de la Uni-versidad de Missouri en St. Louis; Donald Kettl, de la Universidad deWisconsin en Madison; Greg Protasel, de la Universidad de Alaska enArchorage, y JohnStewart, de la Universidad Estatal de Pennsylvania.

  • PRLOGO

    (ste es buen momento para leer Clsicos de la administracin pblica. Elcampo de la administracin pblica se ve atacado tanto por los especia-listas como por el pblico en general. La confianza de la poblacin en lacapacidad del gobierno para desempear sus actividades de maneraeficiente y responsable sigue en un punto bajo/Los economistas queaportan teoras sobre los asuntos pblicos dan credibilidad cientfica alconcepto general de que las empresas en un mercado competitivo siem-pre se desempean mejor que las oficinas gubernamentales. Los aseso-res y algunos funcionarios que ocupan puestos de eleccin popularatacan la administracin pblica con el propsito de "reinventar" algobierno. Por todo el mundo, las responsabilidades gubernamentalesse reducen, se privatizan o se ceden como parte de un movimientogeneral tendiente a limitar la esfera de la administracin pblica.

    Esta antologa pretende recordar a los lectores que an puede apren-derse mucho estudiando la base del conocimiento de la disciplina. Des-de los primeros intentos por establecer las capacidades del Estado ad-ministrativo hasta los actuales esfuerzos por limitarlas.iel mbito de laadministracin pblica ha reunido un corpus impresionante de conoci-miento; el esfuerzo por recabarlo, empezando por la concepcin de ladisciplina misma hace ms de 100 aos, ha ido dirigido hacia un objetivoprimordial: reformar la administracin pblica de manera que el gobier-no sea un servidor ms eficiente de la sociedad.

    Al principio, cuando algunos estudiosos, como Woodrow Wilson yMax Weber, empezaron a investigar los acontecimientos ocurridos den-tro de la rama ejecutiva del gobierno, el problema central al que seenfrentaron los reformadores fue la falta de capacidad administrativa.Las organizaciones gubernamentales eran pequeas, mal administra-das y con frecuencia corruptas. Necesitaban una reorganizacin. Laadministracin pblica apareci como un campo de estudio que inten-taba reformar las oficinas y las instituciones haciendo ms profesionalsu administracin. Por definicin, una profesin es un campo cuyospracticantes se preparan para su trabajo aprendiendo capacidades y

    45

  • 46 PRLCX;O

    mtodos especializados, adems de los principios cientficos, histricosy culturales en que se basan. La administracin pblica no es una pro-fesin, como el derecho o la medicina, cuyo ejercicio requiere previa-mente procedimientos estrictamente regulados por exmenes especia-les o de licencia. Es profesional en el sentido de que se apoya en uncuerpo de conocimientos que no es fcil de obtener "sobre la marcha".Hay que aprender ese cuerpo de conocimiento; un administrador quepractique su labor sin l no tendr ms xito que un ingeniero ignorantede la mecnica.

    Este libro ofrece una gua importante de las bases tempranas delconocimiento que apoyan la prctica de la administracin pblica. Losdescubrimientos del primer periodo de estudio, cuando los reformado-res trataron de aumentar las capacidades administrativas, siguen sien-do aplicables el da de hoy. Los administradores pblicos an tienen queorganizar programas, dar rdenes, tomar decisiones, preparar presu-puestos y motivar eficazmente a sus trabajadores. Un gobierno cuyosfuncionarios no comprendan estas capacidades administrativas bsicasno ser un gobierno moderno, por muy extensamente reinventado oprivatizado que sea.

    El mbito de la administracin pblica ha apilado un cuerpo consi-derable de conocimiento en sus 100 aos de historia,


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