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RigidecesRigideces presupuestarias:presupuestarias:los casos de Costa Rica, los casos de Costa Rica, Guatemala y HondurasGuatemala y Honduras

Santiago, octubre 2007

ContenidoContenido

• Mediciones sobre el sector público en América Central

• Visiones sobre el rol del Estado • Fuentes y clasificación de las rigideces• Cuantificación de las rigideces• Conclusiones

TamaTamañño del sector o del sector ppúúblico en Amblico en Améérica rica

CentralCentral

16.118.2

24.72626.6

31.123.5

24.626.4

31.431.7

37.636.3

37.940.6

43.347.3

48.353.1

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56

Guatemala (SPNF) El Salvador

Nicaragua (SPNF)Panamá (SPNF)

Costa Rica (SPNF)Honduras (SPNF)

México (SPNF)Brasil (GC)

Argentina (SPNF)Bolivia (SPNF)

Uruguay (SPNF)Colombia (SPNF)

Estados UnidosJapón

OECDInglaterraAlemania

ItaliaFrancia

Fuente: elaboración propia sobre las bases de datos de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales de América Central, CEPAL y OECD para el resto de países. a/ El dato de Guatemala es una estimación propia basada en reportes auxiliares de los gobiernos l

SPNF vs Gobierno Central

Fuente: elaboración propia sobre la base de información de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales

0

5

10

15

20

25

30

35

Honduras Nicaragua Costa Rica Panama El Salvador Guatemala

Gobierno Central SPNF

Tamaño del Sector Público

• Sector público más voluminoso en Honduras y Costa Rica – SPNF HON > SPNF CRC >

SPNF GTM– SPNF/GC CRC > SPNF/GC HON > SPNF/GC GTM

• Honduras– Gobierno central grande (17-24% PIB)

• Alto peso de remuneraciones (7-10% pib*)– Empresas públicas: ENEE (electricidad) y Hondutel)– Entidades previsionales (Seguro social, INJUPEMP e

INPREMA)• Costa Rica

– Caja Costarricense de Seguro Social – Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)

• Guatemala– Menor SPNF y GC– Empresas estatales desincoporadas: INDE y Guatel

Ingresos corrientes SPNFIngresos corrientes SPNF( circa 2006)( circa 2006)

0

5

10

15

20

25

30

Guatemala Honduras Costa Rica

Tributarios Contribuciones SS Otros


Visiones sobre el rol del Estado

Visiones sobre el Rol del Estado

• Estado del Bienestar– Costa Rica: Política social de carácter universal

• Escuela Economía Constitucional Buchanan– Guatemala: Constitución 1985 ( CEPAL, 1996)

• Límites al poder del Estado expresados en Constitución (poder tributario y preasignaciones)

• Estado débil vulnerable a grupos de presión– Honduras (Schneider, 2006)

• Más inclusivo y enfocado al ciudadano que GT• Bipartidismo nutrido de bases clientelistas

Clasificación y fuentes de las rigideces

Rigidez presupuestaria

• Definición“Componentes del presupuesto que no

están sujetos a la discrecionalidad de las autoridades presupuestarias en el corto plazo (ejercicio fiscal)”

Clasificación propuestaRasgo dominante Ejemplo

Principio del beneficio Seguridad social

Organización territorial Transferencias municipalidades

Funcionamiento del gobierno Administración tributariaContraloríasElecciones

Bienes públicos y meritorios JusticiaGasto social

Restricción macroeconómica Servicio de la deudaCosto de política macroeconómica

Implícitas Gasto tributario

Principio del Beneficio

Costa Rica Guatemala Honduras

Seguridad social Contribuciones a la CCSS

Cuotas al IGSS Cuotas al IHSS

Prestaciones sobre nómina salarial

•Ley protección al trabajador

•Pensiones

•Aporte clases pasivas del Estado

•Prestaciones sociales, beneficios y compensaciones •Clases pasivas

Seguridad Social Seguridad Social (2004)(2004)

Costa Rica Guatemala HondurasContribuciones

(% del PIB) 5.9 1.7 1.4

Gasto per cápita 213.8 41.6 41.3Gasto (% SPNF)* 31.5 6.7 5.0

Fuente: elaboración propia sobre la base de (1) bancos centrales, ministerios de finanzas , IGSS, CEPAL e ILPES, (2)OMS (3) Contraloría República de Costa Rica* Para Costa Rica solo incluye CCSS (Gasto consolidado)

OrganizaciOrganizacióón territorialn territorial(Transferencias locales)(Transferencias locales)

Guatemala Honduras Costa Rica

Constitución 10% ingresos ordinarios

5% ingresos tributarios

10% ingresos ordinarios

Otras leyesOtros

•IVA Paz (1.5 / 12)•Impuesto sobre Circulación de Vehículos•Otros (gasolina, IUSI, licores y aguardientes y otros)•Consejos de Desarrollo

Ingresos aduaneros para municipalidades en puertos con aduanas

•Derechos sobre exportación de banano (zonas productoras)•Aeropuerto y derechos de salida (Alajuela)

Funcionamiento del sector Funcionamiento del sector ppúúblicoblico

(Preasignados)(Preasignados)

Funcionamiento del sector público(Ineludibles)

• Aumento remuneraciones– Rigidez legal

explícita• Cláusulas de

indexación

– Poder de los gremios

• Maestros• Costos políticos

Fuente: elaboración propia sobre la base de información de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales, y CEPAL-ILPES

Bienes meritorios


Justicia 6% ingresos ordinarios

2% ingresos ordinarios* Corte Constitucionalidad

6% ingresos corrientes

Educación

6% PIB •USAC (5% ing. ordinarios)•Educación

•IVA-PAZ 0.5/12•Otros impuestos

6% Ing. Netos UNAH

Gasto social

•Asignaciones familiares•IFAM

•Fonapaz IVA 0.5/12•Seguridad alimentaria(IVA-paz 0.5, Impto. Combustibles )•Salud (Impto. Tabaco)•Vivienda (Impto. Cemento)

Estrategia Reducción de la Pobreza

Fondo vial

CONAVI Imp.CombustibleImp. Vehículos

COVIAL Imp. CombustibleImp. Vehículos

Fondo vial

Bienes meritorios(no comunes)

• Guatemala–Deporte federado –Deporte no federado –Deporte escolar y educación física–Seguridad ciudadana y Derechos humanos

• (0.5/12 IVA-Paz)

Restricción macroeconómica

• Servicio de la deuda– Costa Rica es muy

importante– Honduras: reducción

por alivio de deuda– Guatemala siempre

reducido


Restricción macroeconómica(Costo política monetaria)

Fuente: elaboración propia sobre la base de información de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales,

Implícita (Gasto tributario)

• Solamente Guatemala cuantifica el Gasto Tributario– Aprox 12-14% del PIB

• Valor agregado Zonas Francas y Maquila mucho más bajo en Guatemala

• Honduras y Costa Rica

CUANTIFICACIÓN DE LAS RIGIDECES (PRELIMINAR)

Comparando países

195.2%

90.0%112.7%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%

250.0%


Fuente: elaboración propia basada en Ministerios de Hacienda

Comparando países

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

120.0%

BIENES MERITORIOS FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

PRINCIPIO BENEFICIO RESTRICCIÓN MACROECONÓMICA



Peso de las rigideces

28%

7%

0%11%

54%

Costa Rica

BIENES MERITORIOS

FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO


PRINCIPIO BENEFICIO

RESTRICCIÓN MACROECONÓMICA



25%

37%

13%

2%

23%

Guatemala

BIENES MERITORIOS



PRINCIPIO BENEFICIO





38%

46%

4% 7%5%

Honduras

BIENES MERITORIOS



PRINCIPIO BENEFICIO




0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Ingreso y gasto

Ingreso

Gasto

REFLEXIONES SOBRE LAS RIGIDECES

Implicaciones positivas y negativas

• Positivas– Pueden favorecer procesos como

descentralización– Protección del gasto social

• Dificultan la gestión pública– Los presupuestos son “inerciales”– Difícil afrontar cambios o situaciones de

emergencia • Factor procíclico

Economía política es fundamental

• Generan problemas políticos y legales– Costa Rica: impugnaciones– Guatemala: inconstitucionalidades– Honduras: clientelismo

• Grupos de interés privilegiados– Maestros (HN y CR)– Nuevos grupos solicitan su “impuesto”

• Inequidad en el “ajuste”– Justicia y educación vs otros

¿Rigideces?• Pero…

Gran parte de las rigideces son incumplidas!– Costa Rica: múltiples entidades– Guatemala: Deuda IGSS– Honduras: previamente servicio deuda

Conclusiones

• A pesar de las diferencias en el tamaño y composición del SP en Honduras, Costa Rica y Guatemala, el alto grado de rigidez es algo común.

Conclusiones

• Costa Rica país con mayor rigidez– Seguido de gt,hn

• El patrón de rigideces de Guatemala estásesgado a ingresos– Hn, Cr por el lado del gasto

• El rubro de rigidez más importante en CA es salarios

• Tendencia a earmarked taxation

ConclusionesConclusiones

• Existen barreras a la reducción de inflexibilidades– Políticas

• Poder de grupos de interés– Legales

• Constituciones hacen muy costosa la modificación– Otras

• Necesidad de fortalecer los ingresos tributarios• Reformas del sector público incompletas

– Servicio civil

RecomendacionesRecomendaciones

• Es necesario realizar un “ordenamiento” de las rigideces– Costos políticos ocultos de rigideces (Costa Rica)– Necesidad de revisar prioridades– Minimizar la discusión de reformas con

preasignaciones• Reforma del Estado está pendiente

– Mayor transparencia en el gasto (GT)– Incentivos al desarrollo del servicio civil– Avanzar hacia un presupuesto de resultados

Muchas gracias

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