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Dirección General de Auditoría Interna “Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 21 de enero de 2010INF-DGAI-002-2010

LicenciadoFabricio Chavarría BolañosDirector Administrativo y Financiero

ASUNTO: Servicio de Auditoría,Informe de Control Interno

Estimado señor:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-002-2010 sobre la evaluación de la gestión de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera.

Se presentan en el apartado de resultados algunos aspectos de control interno que requieren ser revisados y fortalecidos en las Gestorías, por lo que se giran las recomendaciones correspondientes para que se incorporen como parte de la mejora continua que lleva a cabo esa Dirección.

Las recomendaciones de este informe están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días hábiles posterior al recibo del informe, para ordenar la implantación de lo recomendado.

Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en la Institución, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo antes señalado; así como el plan de acción, que en un plazo razonable, se defina para la efectiva implementación de lo recomendado.

Atentamente,

Clairé Chacón RodríguezDirectora General a. i.

Estudio Nº 335- 2009

“Hacienda Pública activa para el desarrollo económico y social"

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LAS GESTORÍAS DE LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA

INF-DGAI-002-2010

ENERO, 2010



INF-DGAI-002-2010- 21 de enero del 2010


TABLA DE CONTENIDO

1. Resumen Ejecutivo....................................................................................................................i

1. Introducción..............................................................................................................................1

1.1. Origen...................................................................................................................................1

1.2. Objetivo.................................................................................................................................1

1.3. Alcance.................................................................................................................................1

1.4. Comunicación oral de resultados..........................................................................................1

1.5. Normativa relacionada con trámite de informe.....................................................................1

1.6. Generalidades.......................................................................................................................2

2. Resultados.................................................................................................................................52.1 Sobre la creación de las Gestorías.......................................................................................5

2.2 Aspectos organizativos de las Gestorías..............................................................................6

2.3 Necesidad de mejorar el proceso de planificación y la valoración de riesgo.......................7

2.4 Necesidad de realizar la autoevaluación de control interno.................................................8

2.5 Aspectos a mejorar en la rendición de cuentas....................................................................8

2.6 Aspectos a fortalecer en los procedimientos de las Gestorías.............................................9

2.7 Sobre los trámites relacionados con los Departamentos de Arquitectura y de Servicios....9

2.8 Trámites de la Proveeduría Institucional a considerar en las Gestorías............................10

2.9 Sobre la evaluación de desempeño de los funcionarios destacados en las Gestorías......11

2.10 Sobre opinión de los usuarios de las Gestorías.................................................................11

3. Conclusiones..........................................................................................................................12

4. Recomendaciones..................................................................................................................13





1. RESUMEN EJECUTIVO

Este informe es el resultado final del estudio sobre la evaluación de la gestión de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera, el cual se realizó de conformidad con el Plan de Auditoría del año 2009, con el propósito de evaluar la efectividad de la gestión de las Gestorías para el cumplimiento de su objetivo de facilitar a los diferentes programas institucionales los trámites relacionados en materia administrativa y financiera.

Las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera (DAF), fueron creadas en setiembre del 2007 con Resolución DAF-1334-2007, sin embargo, no se conoce la existencia de un estudio técnico en el que se determinara la conveniencia del modelo de funcionamiento adoptado. El único respaldo que a criterio de la Dirección Administrativa y Financiera existe es el documento de Propuesta Final de Reorganización del Área Administrativa del Ministerio de Hacienda, el cual no hace referencia a este modelo y la Resolución citada.

La creación de esta figura dentro de la estructura de la DAF, no ha sido aprobada por la Ministra de Hacienda, conforme con los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, pues se encuentran en este proceso.

En la resolución citada se detallan los trámites asignados a las Gestorías; sin embargo no existe una definición de las funciones que estas deben realizar, tampoco se han definido y asignado funciones a los Gestores.

Los procesos de valoración de riesgo, planificación operativa y rendición de cuentas, no se han implementado en las Gestorías, lo que no permite contar con información valiosa para la gestión y el control, tanto para uso interno de las Gestorías como de la DAF.

No se cuenta con procedimientos escritos y oficializados relativos a las actividades de carácter administrativo interno de las Gestorías y los procedimientos operativos que les han sido suministrados por los entes rectores de la DAF, no se encuentran actualizados de acuerdo con los trámites que se realizan en cada Gestoría.

En el caso del Departamento de Servicios y Arquitectura no se ha modificado la citada resolución respecto a los trámites asignados a las Gestorías correspondiente a actividades del Departamento de Arquitectura, con ocasión de la separación de estos Departamentos. Asimismo, en la definición de los trámites que realizan los equipos de trabajo no se consideraron algunos que corresponden a la Proveeduría Institucional, lo cual podría representar una limitante en los servicios que prestan estas áreas gestoras.

A fin de conocer la percepción de todos los actores sobre las Gestorías, se solicitó la opinión de diferentes funcionarios del Ministerio, incluidos Directores de las Dependencias del Ministerio, quienes consideran que a pesar de los esfuerzos que realizan los funcionarios destacados en

“Hacienda Pública activa para el desarrollo económico y social" i



ellas, aún carecen de elementos como personal suficiente, capacitación al personal, planificación y otros que contribuyan a que se logre una gestión eficiente.

Por lo expuesto anteriormente, se deben tomar acciones correctivas para subsanar las debilidades expuestas en el presente informe, en aras del fortalecimiento de la gestión de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera

Este informe está sujeto a las disposiciones del artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo de diez días hábiles posterior al recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones.

“Hacienda Pública activa para el desarrollo económico y social" ii




1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen

El estudio se origina como parte de la ejecución de Plan de Auditoría del 2009, como una auditoría operativa.

1.2. Objetivo

Evaluar la efectividad de la gestión de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera, para el cumplimiento de su objetivo de facilitar a los diferentes programas institucionales los trámites relacionados en materia administrativa y financiera.

1.3. Alcance

Comprende la revisión de información general relacionada con la gestión de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera, así como con el ámbito legal, objetivo, misión, visión y otros aspectos relacionados con sus actividades, en el periodo 2009, ampliándose cuando se consideró necesario.

En el desarrollo del estudio se observaron las normas generales de auditoría para el Sector Público, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

1.4. Comunicación oral de resultados

Los resultados, conclusiones y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente al Lic. Fabricio Chavarría Bolaños, Director Administrativo y Financiero y a la Licda. Patricia Navarro Vargas, Subdirectora Administrativa y Financiera, en reunión del 13 de enero del 2010, quienes indicaron que en términos generales están de acuerdo con la presentación de los resultados y las recomendaciones.

1.5. Normativa relacionada con trámite de informe

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben a continuación los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292, que regulan los deberes en el trámite de informes y los plazos que deben observarse, así como las posibles responsabilidades en que se puede incurrir por incumplimiento injustificado de esas disposiciones.

“Artículo 10.—Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Hacienda Pública activa para el desarrollo económico y social"San José, Av. 2, Calle 1 y 3 Teléfono 2284-5242 Telefax: 2222-1334



Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. “El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. […]”

1.6. Generalidades.

Con resolución DAF-1334-2007 del 28 de setiembre del 2007, el Director Administrativo y Financiero resuelve la creación de las áreas gestoras de la Dirección Administrativa y Financiera y define cinco Gestorías, cada una de ellas a cargo de un Gestor quien funge como responsable de la misma y con dependencia directa del Director Administrativo y Financiero.

Asimismo establece que las áreas gestoras atenderán la gestión administrativa y financiera de esa Dirección en las Dependencias que se les asignen y contarán con el personal idóneo que designe cada uno de los directores de los departamentos que conforman la Dirección Administrativa y Financiera.

Las Gestorías creadas según el artículo 2 de esa resolución son las siguientes:

a) Gestoría del Servicio Nacional de Aduanasb) Gestoría de la Dirección General de Tributaciónc) Gestoría de la Administración Financiera d) Gestoría de la Dirección General de Informática y Actividades Centralese) Gestoría de la Dirección de Hacienda, los Tribunales Fiscal Administrativo y Aduanero

Nacional y la Policía de Control Fiscal.

El artículo 3, de ese mismo cuerpo normativo, señala que cada una de esas Gestorías contará con equipos de funcionarios, cada uno de ellos a cargo de un Coordinador, con dependencia

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MINISTRO

DIRECTOR ADMINISTRATIVO

Y FINANCIERO

SERVICIOSMÉDICOS

PROVEEDURÍAINSTITUCIONALSERVICIOSARQUITECTURA

GESTIÓN DELPOTENCIAL

HUMANORECURSOS

FINANCIEROS

GESTIÓN SNA YPOLICIA CONTROL

FISCALGESTIÓN

TFA –TAN -DGHGESTIÓN

ADM. FINANCIERA

ASESORÍALEGAL

MINISTERIO DE HACIENDA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

PROPUESTA ESTRUCTURAFUNCIONES ADMINISTRATIVAS

GESTIÓN DGI

ACT. CENTRALESGESTIÓN DGT



jerárquica administrativa del Gestor, pero con dependencia técnica de los entes rectores, además define los trámites que les corresponde atender a las Gestorías, con el fin de brindar el servicio oportuno a las diferentes Dependencias.

Con Resolución DAF-274-2009 del 13 de julio del 2009, se modificaron los incisos a) y e) del artículo 2 de la resolución DAF-1334-2007 al trasladar la Policía de Control Fiscal a la Gestoría del Servicio Nacional de Aduanas, quedando de la siguiente manera:

Gestoría del Servicio Nacional de Aduanas y Policía de Control Fiscal Gestoría de la Dirección de Hacienda, los Tribunales Fiscal Administrativo y Aduanero

Nacional.

En relación con este tema, mediante Decreto Nº 35564-H del 1º de setiembre del 20091, se modifica el artículo 3 del Reglamento de Organización de la Dirección Administrativa y Financiera, el cual en lo que interesa señala lo siguiente:

“… / La Dirección Administrativa y Financiera contará, además, con equipos de trabajo denominados Gestorías Administrativas y Financieras, destacadas en las Dependencias del Ministerio, de acuerdo con las necesidades institucionales, para atender la gestión administrativa y financiera de la institución. Para ello la Asesoría Legal y los Departamentos que conforman la Dirección, asignarán el personal idóneo a cada Gestoría, de acuerdo a las directrices de organización y funcionamiento que emita el (la) Director (a). // La Asesoría Legal, los Departamentos y las Gestorías estarán a cargo de un(a) funcionario(a) quien fungirá como responsable del mismo con dependencia directa del (la) Director (a) // Las Gestorías seguirán los lineamientos técnicos que emitan la Asesoría Legal y los Departamentos, cada uno en el ámbito de su competencia.”

La estructura de la DAF considerando las Gestorías es la siguiente, según la información suministrada por la Licda. Patricia Navarro Vargas, Subdirectora Administrativa y Financiera:

1 Publicado en la Gaceta del 30 de octubre del 2009Pág. 3 de 22


Gestoria

RecursosHumanos

ServiciosAsesoríaLegal

RecursosFinancieros

ADMVO.REGIONALES

(Que se requieran)

AREA DE GESTIÓN REGIONALIZADA

Capacitaciòn



Por otra parte, la estructura organizacional interna de cada Gestoría es la siguiente:

El recurso humano con que cuenta cada Gestoría, a noviembre del 2009, es el siguiente:

Gestoría de la Dirección General de Informática y Actividades Centrales: 15 plazas Gestoría de la Dirección General de Tributación : 17 plazas Gestoría de la Administración Financiera : 17 plazas Gestoría Servicio Nacional de Aduanas y Policía de Control Fiscal: 125 plazas

desglosadas de la siguiente forma: o Plazas de Oficial de Seguridad 1 y 2: 59; o Plazas de Misceláneo de Servicio Civil 1 y 2: 16; o Plazas de Conductor de Servicio Civil : 13;o Plazas de Trabajador Calificado de Servicio. Civil: 2; o Plazas Administrativas: 35.

Es importante señalar que la Gestoría de la Administración Financiera no cuenta con un Área de Asesoría Legal, dado que, según lo indicado por la Subdirectora Administrativa y Financiera2 aún no se ha visto la necesidad de ello.

A la fecha está pendiente de implementación la Gestoría de la Dirección General de Hacienda, los Tribunales Fiscal Administrativo y Aduanero Nacional.

En cuanto a la Gestoría de la Dirección General de Informática y Actividades Centrales, está pendiente de implementación lo correspondiente a las Actividades Centrales, por lo que actualmente esos trámites son atendidos por cada Departamento de la Dirección Administrativa y Financiera.

2 Entrevista realizada el 11 de agosto del 2009.Pág. 4 de 22




2. RESULTADOS

2.1 Sobre la creación de las Gestorías.

La Dirección Administrativa y Financiera tiene como misión servir de soporte a la producción eficiente y eficaz del Ministerio, mediante la adecuada y oportuna dotación, gestión y control de los recursos humanos, financieros, materiales y de servicio bajo los principios de transparencia y legalidad, así establecido en el artículo 1° de su Reglamento de Organización.

De acuerdo con el considerando tercero de la Resolución DAF-1334-2007 citada, para el cumplimiento de esa misión se requiere de un modelo de organización que centralice la parte rectora de la función en cada uno de los Departamentos que conforman la DAF, y a la vez traslade actividades operativas bajo un Modelo de Gestorías, destacadas en las dependencias que conforman el Ministerio

Así, mediante la resolución mencionada, se generó una modificación a la estructura funcional de la DAF al crearse las áreas gestoras, sin embargo, no se conoce de la existencia de un estudio técnico que tuviera en cuenta todos los aspectos relacionados con el funcionamiento de las Gestorías incluida la identificación de los riesgos potenciales que podrían afectar su adecuada operación, así como sus beneficios. El único documento que a criterio de la Dirección Administrativa y Financiera existe es el titulado “Propuesta Final Reorganización del Área Administrativa del Ministerio de Hacienda que presentó en el 2005 a MIDEPLAN, en el cual no se menciona el modelo adoptado.

El documento señalado, encierra la propuesta final de reorganización del Área Administrativa del Ministerio de Hacienda sobre la base de un diagnóstico sin que se deduzca de éste la necesidad de la creación de las Gestorías. Lo que se propone es una estructura que venga a fortalecer la función de la Dirección Administrativa y Financiera utilizando los recursos disponibles, sus esfuerzos y su energía en una forma más efectiva, con una estructura compuesta por seis Departamentos y una Unidad Profesional con nivel de sección.

En ese sentido no hay evidencia de que se haya efectuado y documentado un estudio formal, donde se describa el alcance del modelo que se deseaba implementar, los objetivos, las ventajas y desventajas esperados, la factibilidad técnica y económica, la presupuestación de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos requeridos, además de definición de plazos para concretar la operación del modelo; con el fin de que de contar información que le permitan a la administración evaluar el cumplimiento de lo propuesto, los beneficios alcanzados, así como la administración de los riesgos asociados al proceso de implementación de dicho modelo, entre otros.

La norma 4.3 del Manual de normas de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, indica:

“La implantación de cualquier medida, práctica o procedimiento de control debe ser precedida por un análisis de costo/beneficio para determinar su viabilidad, su conveniencia y su contribución al logro de los objetivos.”

La carencia de ese estudio técnico que diera sustento a la creación de las Gestorías, representa un riesgo para el éxito de su funcionamiento y la efectividad en la gestión que desempeñan y el servicio que brindan a las diferentes Dependencias del Ministerio de Hacienda, consecuentemente el cumplimiento de la misión de la Dirección Administrativa y Financiera.




2.2 Aspectos organizativos de las Gestorías.

Mediante Decreto Nº 35564-H del 1º de setiembre del 2009, se reformó el artículo 3 del Reglamento de Organización de la Dirección Administrativa y Financiera, señalando que la Dirección Administrativa y Financiera contará además, con equipos de trabajo denominados Gestorías Administrativas y Financieras, en tanto en la Resolución DAF-1334-2007 se les habían denominado áreas gestoras. Como puede observarse no existe claridad sobre la figura adoptada, ya que inicialmente se definieron como áreas y en la modificación al Reglamento se señaló que son equipos de trabajo, sin embargo de su conformación, actividades que realizan y su estructura organizativa, se deduce que se trata de unidades administrativas y no equipos de trabajo como se indica en el Reglamento indicado.

La Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas de febrero 2007, emitidas por Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, define las unidades de la siguiente manera:

Subdivisión de un departamento o una dirección determinados, en la que se concentran labores especializadas dentro de este, desarrolladas por un grupo de funcionarios (no menos de dos) que tienen competencias similares. Es importante aclarar, que si bien es cierto normalmente se entienden las unidades como las subdivisiones de los departamentos, cada uno de ellos; así como las direcciones, son también unidades organizacionales, de una institución pública.

En cuanto a los aspectos a considerar en la organización de unidades dentro del Ministerio de Hacienda, es necesario observar lo señalado en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas emitidos en junio del 2007 por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, que señalan entre otros aspectos, que las Administraciones Públicas, en ejercicio de su potestad de auto organización, están facultadas para disponer la reestructuración administrativa de las diversas dependencias que las componen, situación que ha sido reforzada mediante el decreto Nº. 33713-MPPLAN-MTSS del 26 de marzo del 20073, a partir del cual cada reorganización administrativa debe ser aprobada por el respectivo jerarca institucional, requiriendo un visado por parte del Ministro Rector del sector al que pertenece la entidad, como requisito previo para su aprobación; situación que no se ha observado en el caso de las Gestorías, por lo que se encuentra en trámite según lo indicado por la Dirección Administrativa Financiera.

Por otra parte, tanto en la resolución DAF-1334-2007, que resuelve la creación de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera, como en el Reglamento de Organización de la DAF, no se definen aspectos relacionados con su organización, tales como una descripción de funciones y responsabilidades de las Gestorías así como sobre la competencia, requisitos y funciones de los Gestores.

El no contar con una definición de funciones en las Gestorías genera incertidumbre sobre la competencia, actividades, procesos o transacciones que deben realizar, lo cual podría no sólo incidir negativamente en los servicios que prestan, sino también podrían verse expuestas a reclamos por parte de los funcionarios a quienes las Gestorías atienden, y por ende poner en riesgo los trámites de la Dirección Administrativa y Financiera en los que participan las Gestorías.

En el caso de los Gestores, al no contar con una definición y asignación de sus funciones se podría generar una confusión al no tener por escrito cuales son las funciones específicas de su puesto, además a nivel de la dependencia también debe estar claro cuáles son las tareas

3 Publicado en La Gaceta N°73 del 14 de abril del 2007Pág. 6 de 22




asignadas a cada funcionario a fin de determinar responsabilidades para el cargo y el funcionario.

Al respecto, la norma 2.5 relacionada con la estructura organizativa del Manual de Normas Generales de Control Interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, señala:

“…El jerarca debe crear una estructura organizativa que apoye efectivamente el logro de los objetivos organizacionales, y por ende, la realización de los procesos, las labores y la aplicación de los controles pertinentes…”

En cuanto a la definición de funciones, la norma 4.4. del citado Manual relacionada con la responsabilidad delimitada, indica lo siguiente:

“….La responsabilidad por cada proceso, actividad, operación, transacción o acción organizacional debe ser claramente definida, específicamente asignada y formalmente comunicada al funcionario respectivo, según el puesto que ocupa…”

2.3 Necesidad de mejorar el proceso de planificación y la valoración de riesgo.

a) Sobre Planificación operativa

De acuerdo con la declaración interpretativa de la norma 3.2 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, el proceso de planificación operativa convierte el plan estratégico en acciones concretas tendentes a obtener, como efecto conjunto final, el cumplimiento de los objetivos generales y, por ende, el alcance de la visión institucional. Para ello, es preciso generar metas y objetivos específicos y de corto plazo que identifiquen, entre otros, los recursos disponibles, las personas responsables de llevarlos a la práctica, la coordinación que debe darse entre las unidades participantes y la identificación y el análisis de los riesgos pertinentes. Finalmente, el plan anual lleva aparejado un presupuesto que expresa los recursos financieros necesarios para ejecutar dicho plan, de conformidad con las disposiciones aplicables.

A la fecha las Gestorías no han establecido un proceso de planificación operativa, por lo que no disponen de un adecuado sistema de planificación, que contenga las acciones o actividades que se van a realizar a mediano y corto plazo para cumplir los objetivos, así como los mecanismos y parámetros de control que permitan conocer el grado de eficacia de la ejecución de los planes, observar su comportamiento y tomar las medidas correctivas oportunas en caso de corresponder.

Estos planes deben ser sustentados por un sistema participativo de los funcionarios y que considere objetivos, políticas, metas, tendentes al cumplimiento de la misión y el logro de los objetivos propuestos.

Contar con planes de trabajo formalmente definidos facilitará el proceso de evaluación de gestión de las Gestorías, al contar con parámetros de medición sobre lo realizado.

b) Valoración del Riesgo:

En las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera no se ha implantado un proceso de valoración del riesgo, mediante el cual se identifiquen y analicen los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos, la determinación de las prioridades, así como la definición y ejecución de medidas para la administración de los riesgos, por cuanto, según lo manifestaron los Gestores consultados y el Director Administrativo y Financiero, esa Dirección se encuentra en un proceso de establecimiento de la valoración del riesgo en forma integrada.




Sobre el particular, el artículo 14 de la Ley 8292, Ley General de Control Interno, relativo a valoración del riesgo señala que serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, entre otros, identificar y analizar los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y las metas institucionales, analizar el efecto posible de los riesgos identificados, adoptar las medidas necesarias, y establecer los mecanismos operativos que minimicen el riesgo.

2.4 Necesidad de realizar la autoevaluación de control interno

Las Gestorías carecen de un mecanismo para valorar la calidad del funcionamiento de su sistema de control interno establecido para el cumplimiento de sus objetivos y la operación de los procesos como parte de su gestión, que les permita identificar acciones de mejora y tomar medidas oportunas para su fortalecimiento.

Según lo manifestado por el Licenciado Fabricio Chavarria Bolaños, Director Administrativo y Financiero, las Gestorías no fueron incluidas en la autoevaluación de control interno del periodo 2008-2009 y se espera que se incluyan en la autoevaluación de esa Dirección para el periodo 2009-2010.

Al respecto el artículo 10 de la Ley General de Control Interno señala:

“Responsabilidad por el sistema de control interno. Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento”.

Así mismo el inciso b del artículo 17 de establece:

“… // Que la administración realice, por lo menos una vez al año, las autoevaluaciones que conduzcan al perfeccionamiento del sistema de control interno del cual es responsable. Asimismo, que pueda detectar cualquier desvío que aleje a la organización del cumplimiento de sus objetivos”.

2.5 Aspectos a mejorar en la rendición de cuentas

La Dirección Administrativa y Financiera no ha instaurado un sistema de informes periódicos de gestión que le permita contar con información documental suficiente y oportuna de las actividades que realizan las Gestorías, así como de las diversas situaciones que le puedan afectar en su gestión.

En igual forma, a lo interno de cada Gestoría, tampoco se han establecido mecanismos que permitan a los Gestores estar informados y mantener un efectivo control sobre los procesos, transacciones y operaciones que llevan a cabo cada uno de los equipos de funcionarios que integran la Gestoría, privándose de un insumo importante para conocer sobre la marcha de las actividades que se realizan y con ello de información básica para la toma de decisiones que correspondan.

La norma 6.5 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización M-1-2002-CO-DDI, sobre rendición de cuentas, señala:

“El jerarca y los demás funcionarios en todos los niveles de la institución están obligados a rendir cuentas por el uso de los recursos, el cumplimiento de los objetivos




institucionales y el logro de los resultados esperados, para lo que se apoyarán en el control interno.”

La presentación de informes periódicos de labores permite mantener un monitoreo para guiar las operaciones e identificar eventuales desviaciones y emprender medidas correctivas en el momento propicio, así como otras acciones que prevengan el surgimiento de situaciones similares en el futuro en detrimento de una adecuada rendición de cuentas, de conformidad con lo que establece la normativa vigente

También, se minimiza el riesgo de no conocer por parte de las Gestorías y de la misma Dirección Administrativa y Financiera todos los asuntos que se encuentran en trámite por parte de sus subalternos, así como disponer de insumos para realimentar el proceso de planificación, llevar un efectivo control de la gestión y evaluar el rendimiento de los funcionarios en el logro de los objetivos y metas previstas.

2.6 Aspectos a fortalecer en los procedimientos de las Gestorías

Las Gestorías no cuentan con procedimientos internos escritos y oficializados que sirvan de guía para las labores propias de las Gestorías tales como archivo, control de correspondencia, control de bienes, entre otros. Por otra parte, los procedimientos operativos suministrados por los "entes rectores" a los diferentes equipos de trabajo no se han actualizado de acuerdo con los trámites que se realiza en cada Gestoría. En el caso del Departamento de Servicios y el Departamento de Recursos Financieros, no han remitido los procedimientos para los trámites relacionados con su labor.

Los manuales internos de procedimientos oficializados, contribuyen a orientar las funciones de los colaboradores de las Gestorías, además delimitan las funciones y competencias de los funcionarios. Su ausencia, por el contrario puede generar confusión sobre las labores y oportunidad en que deben ser realizadas, y por ende pueden representar una limitación en el régimen de responsabilidad.

En este caso, debe considerarse la actualización de los procedimientos que tienen oficializados los entes rectores a fin de que se incluya como parte de los procesos los trámites que se efectúan en las distintas Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera; así como la elaboración de procedimientos internos para aspectos tales como archivo, control y recepción de correspondencia, control de activos, entre otros, como parte de las labores administrativas de cada Gestoría.

2.7 Sobre los trámites relacionados con los Departamentos de Arquitectura y de Servicios.

Mediante Resolución DAF-1334-2007, específicamente en el artículo 3, se establecieron los trámites asignados a los equipos de funcionarios destacados en las Gestorías, para el entonces existente Departamento de Arquitectura y Servicios.

Posteriormente, con decreto Nº 35564-H publicado en la Gaceta del 30 de octubre del 2009, se reformó el artículo 3 del Reglamento de Organización de la Dirección Administrativa y Financiera, separando el Departamento de Servicios y Arquitectura en dos: Departamento de Arquitectura y Departamento de Servicios, no obstante; no se ha modificado la citada resolución respecto a los




trámites asignados a las Gestorías correspondiente a actividades del Departamento de Arquitectura, los cuales no son atendidos actualmente por las Gestorías, generando confusión a sus funcionarios y usuarios sobre quién debe realizar estos trámites; además de eventuales conflictos de competencia y responsabilidad originados en una inadecuada asignación y delimitación de trámites.

Según lo señalado por el Lic. Rodrigo Zeledón, Jefe del Departamento de Servicios, los trámites señalados en la citada Resolución y que corresponden al Departamento de Arquitectura son los siguientes:

d.31) Llevar a cabo los trabajos de mantenimiento, remodelación y reparación de las instalaciones físicas.d.32) Coordinar con el ente rector y órganos competentes en materia de mantenimiento preventivo y correctivo de las instalaciones físicas.d.33) Brindar soporte cuando lo requiera el ente rector.d.34) Presentar propuestas al ente rector sobre obras y proyectos a realizar.d.35) Comunicar sobre remodelaciones y reparaciones que afecten en forma integral las instalaciones.d.36) Participar en la planeación de los proyectos de obra, diseño de obras para construir, remodelar, mantener y reparar la planta física.d.37) Proponer los requerimientos y necesidades para la confección de carteles, planos y acciones mediatas para la realización de las obras y cuando se requiera la contratación de las obras.d.38) Coordinar aspectos presupuestarios y de contratación administrativa en materias específicas.

2.8 Trámites de la Proveeduría Institucional a considerar en las Gestorías.

Al analizar la Resolución DAF-1334-2007 “Creación de las áreas gestoras de la Dirección Administrativa y Financiera”, se determinó que no se incluyeron trámites relacionados con la función de la Proveeduría Institucional. Consultado el Proveedor Institucional y los Gestores, coinciden en la necesidad de delegar algunos trámites relacionados con la función de la Proveeduría Institucional a equipos de trabajo destacados en cada una de las Gestorías existentes; como por ejemplo el control y registro de bienes.

Contar con equipos de trabajo que realicen los trámites que pueden ser delegados por la Proveeduría Institucional, podría contribuir al cumplimiento de la misión de la Dirección Administrativa y Financiera de servir de soporte a la producción eficiente y eficaz del Ministerio mediante la adecuada y oportuna dotación, gestión y control de los recursos humanos, financieros, materiales y de servicio bajo los principios de transparencia y legalidad, en concordancia con el modelo de organización definido de centralizar la parte rectora de la función en cada uno de los Departamentos que conforman la Dirección Administrativa y Financiera, y traslada las actividades operativas a las Gestorías destacadas en las Dependencias que conforman el Ministerio.

2.9 Sobre la evaluación de desempeño de los funcionarios destacados en las Gestorías.

De acuerdo con la resolución DAF-1334-2007, cada Gestoría está a cargo de un Gestor quien funge como responsable de la misma y con dependencia directa del Director Administrativo y




Financiero. Asimismo, cada Gestoría cuenta Coordinadores de equipos, con dependencia jerárquica administrativa del Gestor, pero con dependencia técnica de los entes rectores.

En relación con la evaluación de desempeño de los Coordinadores, dada la dependencia administrativa y técnica indicada, le corresponde realizarla al Gestor en consulta con los titulares de los entes rectores, según lo establecido en el artículo 44 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, que en lo que interesa indica lo siguiente:

“Artículo 44.- Cuando el servidor no hubiere completado un año de prestación de servicios al momento de hacerse la evaluación; si hubiere trabajado a las órdenes de diferentes jefes en el año anterior, o tuviere un jefe para los aspectos administrativos y otro para los asuntos técnicos en el caso de que su sistema institucional no se indique otro tratamiento, se observarán las siguientes reglas: ...//…b) En todos los casos la Evaluación del Desempeño la realizará el jefe inmediato del servidor y en el caso de existir alguna relación de dependencia de carácter técnico con otra instancia o funcionario, se deberá recurrir a éstos en consulta para un mejor criterio. // (El resaltado no es del original)

Sobre el procedimiento utilizado para la evaluación de desempeño de los Coordinadores para el periodo 2008-2009, las Gestorías consultadas señalaron que no en todos los casos se realizó la consulta al titular del ente rector.

Al realizar la evaluación de desempeño solamente el Gestor, no se considera la parte técnica que corresponde a los jefes de los Departamentos de Gestión del Potencial Humano, Recursos Financieros, Servicios y Asesoría Legal en concordancia con la línea jerárquica establecida en la Resolución DAF-1334-2007 y lo establecido en el artículo.

2.10 Sobre opinión de los usuarios de las Gestorías.

A efectos de conocer la opinión que tienen los destinatarios de los servicios que prestan las Gestorías, se seleccionó una muestra de 14 usuarios, tomando en consideración el nivel de madurez de la Gestoría y el ámbito geográfico de acción, para los que se remitió vía correo electrónico un formulario solicitándoles información sobre los servicios recibidos por parte de las Gestorías.

Se consultó a los funcionarios, si consideran que el modelo de Gestorías ha sido de utilidad para la labor de la unidad a su cargo, a lo que el 50% de los funcionarios que respondieron consideran que el modelo no ha sido de utilidad, por varias razones, entre ellas por falta de recurso humano necesario para atender a las dependencias, falta de personal capacitado para asumir los trámites que realizan las Gestorías, falta de personal que sirva de enlace entre oficinas que se encuentran lejos de la Gestoría y en otros casos consideran que las Gestorías deberían pertenecer a la Dependencia correspondiente. El otro 50% considero que este modelo ha sido de utilidad porque el trabajo se ha agilizado y permite a los funcionarios destacados en las Gestorías ser especialistas en los trámites que realizan.

A la pregunta, si consideran que los trámites que realizan las Gestorías satisfacen las necesidades de la unidad a su cargo, 6 de los 10 funcionarios que respondieron la pregunta, consideran que los trámites que realizan las Gestorías no satisfacen las necesidades de las unidades a su cargo, en ocasiones por los mismos aspectos señalados en las respuestas de la pregunta anterior; además uno de ellos considera que la planificación y oportunidad en la respuesta no corresponde a las necesidades reales de la dependencia.




Además, se consultó si la Gestoría ha informado a las unidades que atiende sobre los requisitos necesarios para los trámites que realiza, a lo que la mayoría de los funcionarios señaló que en este aspecto la información recibida de la Gestoría no ha sido suficiente, por lo que desconocen los requisitos necesarios para los trámites que éstas realizan.

A consideración de los encuestados, no todos los trámites que han efectuado a través de las Gestorías han concluido satisfactoriamente, y señalan nuevamente que uno de los grandes limitantes de la gestión de las Gestorías es la falta de recursos necesarios para dar cumplimiento a los trámites que efectúan; además en las respuestas señalan que hay que considerar que en muchos casos los trámites no concluyen en forma eficiente debido a que deben concluir en el Departamento Financiero y Proveeduría Institucional.

En cuanto a los tiempos en la atención de los trámites, la mayoría de los funcionarios considera que los trámites no se realizan en el tiempo correspondiente, además uno de los encuestados señala que no se han definido plazos para atender los trámites

A consideración de los funcionarios consultados, dado la complejidad de los procesos de apoyo administrativo que atienden las Gestorías, los cuales son vitales para realizar la parte sustantiva, el modelo funciona en el tanto se tengan los elementos suficientes para realizarlo, de lo contrario, se multiplican los problemas e impide que se pueda brindar un buen servicio, consideran además que es necesaria una revisión seria de este modelo y la valoración de la conveniencia de volver al modelo anterior.

3. CONCLUSIONES

3.1 El modelo de Gestorías en proceso de implementación, implicó una modificación en la estructura organizacional de la DAF, la cual no fue precedida de un estudio técnico que diera sustento a la necesidad y conveniencia del modelo adoptado, conforme lo dictan las normas de control interno y las sanas prácticas administrativas. Asimismo, no ha sido aprobada por la señora Ministra según los lineamientos emitidos por MIDEPLAN.

3.2 Las Gestorías han realizado algunos esfuerzos para el mejoramiento del sistema de control interno, no obstante, se determinaron algunos aspectos de control susceptibles a ser fortalecidos, en relación con su organización, asignación de funciones, planificación, valoración de riesgos, autoevaluación de control interno, rendición de cuentas y los procedimientos, que proporcione una seguridad razonable de que su gestión se desarrolla en forma eficiente, eficaz y conforme con la normativa vigente, y así minimizar el riesgo de errores, omisiones o actos indebidos, considerando que sus actividades conllevan el soporte y gestión de los trámites administrativos de las diferentes dependencias del Ministerio de Hacienda.

3.3 No se ha ajustado la Resolución DAF-1334-2007, en cuanto a los trámites que deben realizar las Gestorías en materia de arquitectura y servicios en razón de la creación del Departamento de Arquitectura y del Departamento de Servicios, según lo indica el reglamento de Organización de la DAF.

3.4 En la gestión de las Gestorías no se ha considerado su intervención en algunas de las actividades de competencia de la Proveeduría Institucional, aspecto que podría contribuir al fortalecimiento de los servicios que presta la DAF a través de las Gestorías en las dependencias del Ministerio.




3.5 En opinión de diferentes funcionarios del Ministerio consultados, incluido Directores de Dependencias, consideran que a pesar de los esfuerzos que realizan los funcionarios destacados en las Gestorías, aún éstas carecen de elementos como personal suficiente, capacitación al personal, planificación y otros que contribuyan a que se logre una gestión eficiente.

4. RECOMENDACIONES

Al Director Administrativo Financiero

4.1 Tomar las acciones respectivas para que en el futuro toda modificación a la estructura organizacional, esté precedida de un estudio técnico que justifique la reorganización, a fin de que se tome una decisión debidamente fundamentada y documentada, considerando entre otros aspectos: el propósito, la solidez del marco legal, el costo/beneficio, requerimientos de capacitación e inducción y necesidades de personal en la nueva estructura. Ver apartado 2.1 de este informe.

4.2 Continuar con los trámites de aprobación ante la señora Ministra de los cambios que se generan en la estructura de la DAF con la creación de las Gestorías, según lo establecido en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica mediante decreto Nº. 33713-MPPLAN-MTSS.

Asimismo, definir las funciones de las Gestorías, las cuales una vez aprobadas, deben ser debidamente divulgadas y realizar la asignación formal las funciones y responsabilidades de los Gestores a fin de fortalecer su sistema de control interno y dar cumplimiento a la normativa vigente. Ver apartado 2.2 de este informe.

4.3 Girar las instrucciones correspondientes para que las Gestorías elaboren sus planes de trabajo considerando la razón de ser u objetivo fundamental para el cual fueron creadas y la visión, como base para determinar los objetivos generales y las acciones globales que deben ejecutarse para llevar las Gestorías hacia su consolidación total. Dichos planes deberán ser divulgados oportunamente entre el personal respectivo para procurar conocimiento y una aceptación generales, así como el compromiso requerido para su cumplimiento. Ver apartado 2.3 literal a) de este informe.

4.4 Realizar el proceso de valoración del riesgo de conformidad con la normativa vigente y las directrices emitidas al respecto por el señor Ministro de Hacienda, de manera que se identifiquen, analicen, evalúen y administren los riesgos que puedan afectar el cumplimiento de los objetivos de las Gestorías de la Dirección Administrativa y Financiera y por ende el de su gestión. Ver apartado 2.3 literal b) de este informe.

4.5 Tomar las acciones necesarias a fin de que las Gestorías realicen anualmente el proceso de autoevaluación de control interno, de conformidad con la normativa vigente y sanas prácticas administrativas. Ver apartado 2.4 de este informe.

4.6 Establecer en la Dirección Administrativa Financiera mecanismos formales de rendición de cuentas por medio de informes periódicos de los Gestores al Director Administrativo y Financiero; asimismo instruir a los Gestores para que implementen la práctica de solicitar a los colaboradores informes periódicos de labores, que permitan mantener un adecuado control y seguimiento de las actividades las Gestorías. Ver apartado 2.5 de este informe.




4.7 Realizar las gestiones que correspondan para se actualicen y suministren a las Gestorías, procedimientos internos actualizados de acuerdo con los trámites que realizan los equipos de trabajo destacados en las diferentes Gestorías. Además; instruir a los Gestores para que las Gestorías cuenten con los procedimientos escritos y formalizados correspondientes a asuntos administrativos como archivo, control y recepción de correspondencia, control de activos, entre otros. Ver apartado 2.6 de este informe.

4.8 Ajustar la Resolución DAF-1334-2007, en razón de la separación del Departamento de Arquitectura y Servicios efectuada en el Reglamento de Organización de la DAF y los trámites que en la actualidad realizan los equipos de trabajo del Departamento de Servicios ubicados en la Gestorías. Ver apartado 2.7 de este informe.

4.9 Analizar las funciones y trámites de la Proveeduría Institucional, a fin de determinar la conveniencia de incorporar en las Gestorías, algunos trámites sobre actividades de competencia de esa Proveeduría. Ver apartado 2.9 de este informe.

4.10 Girar las instrucciones correspondientes a los Gestores y a los jefes de los Departamentos de la DAF, a fin de que en el proceso de evaluación de desempeño se de cumplimiento a lo señalado en el artículo 44 del Reglamento del Estatuto al de Servicio Civil, de manera que la evaluación la realice el jefe inmediato del servidor, en consulta con el ente rector cuando exista también una dependencia técnica de éste. Ver apartado 2.9 de este informe.

4.11 Evaluar el funcionamiento de las Gestorías, con el fin de identificar la necesidad de asignar recursos adicionales relativos a personal, instalaciones y equipo, entre otros, para mejorar la efectividad en los servicios administrativos y financieros que prestan en las diferentes dependencias de Ministerio. Esta evaluación deberá tener en cuenta, entre otros aspectos, la población atendida por cada una, cantidad y complejidad de los trámites que llevan a cabo y distribución geográfica de las unidades administrativas atendidas. Ver apartado 2.10 de este informe.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente, proceder en lo que corresponda, conforme con el artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, y la aplicación del Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de 10 días hábiles establecido en el citado artículo, así como el plan de acción que en un plazo razonable, se defina para la efectiva implementación de lo recomendado.

Xinia R. López CorellaProfesional de Auditoría interna 3

Guillermo Badilla Martínez, CoordinadorAuditoría Servicios Corporativos

Estudio Nº 335-2009


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