SALVAGUARDIAS: PASADO, PRESENTE Y FUTURO

POR DAVID FISCHER

El concepto de la inspeccin in situ libremente aceptada para verificar el cumpli-miento de un tratado o acuerdo internacional es una innovacin posterior a la segunda guerra mundial. Hasta 1945, raras veces hubo necesidad de realizar verifi-caciones sistemticas. En poco tiempo se corroboraba si se cumpla lo establecido en un tra-tado, por ejemplo, si en ste se exiga el traspaso de un territorio o una concesin comercial, como el monopolio del comercio de esclavos, o indemnizaciones puni-tivas o el ofrecimiento de la mano de una princesa. Si la otra parte incumpla lo acordado, la respues-ta habitual era de tipo militar o sanciones econmicas.

Despus de la primera guerra mundial , los aliados triunfantes inspeccionaron algunas zonas de Alemania para verificar el cum-plimiento del Tratado de Versa-lles, pero en ese caso se trat de la observancia de la voluntad de los vencedores y no el cumpli-miento de un acuerdo libremente concertado.

N o obstante, los peligros laten-tes en el uso indebido de la energa nuclear tenan un carc-ter totalmente diferente de los que pudieran derivarse del incumplimiento de los tratados habituales. Ello hizo que los Estados Unidos, Gran Bretaa y el Canad declararan en 1945 que las salvaguardias e inspeccio-nes eficaces seran una condicin indispensable u n sine qua non absolu to para poder utilizar la

energa nuclear con fines pacfi-cos. As pues, las salvaguardias, tal como las conocemos, fueron fruto de la energa nuclear, aun cuando en la actualidad se apli-quen a otras esferas, como la verificacin de la destruccin de agentes de guerra qumica.

Sin embargo, el componente esencial de las salvaguardias era igualmente novedoso y en verdad revolucionario: el requisito de permitir que inspectores extranje-ros entren a los pases y hurguen en sus actividades de investiga-cin e industriales ms avanzadas y delicadas. Esto provoc una profunda desconfianza en muchos posibles pases receptores, algunos de los cuales acababan de inde-pendizarse del colonialismo y estaban fervorosamente apegados a su nueva soberana.

La inspeccin por parte de ins-pectores estadounidenses amigos a cambio del acceso a los milagros que prometa la tecnologa atmi-ca poda tolerarse. Sin embargo, la inspeccin internacional era harina de otro costal. La idea de que nacionales extranjeros desco-nocidos, incluso posiblemente enemigos, pudieran solicitar acce-so a las instalaciones ms avanza-das de un pas era pun to menos que una afrenta, y no slo para los gobiernos de los pases recien-temente independizados.

Esta desconfianza en las salva-guardias internacionales fue palpa-ble durante las negociaciones sobre el Estatuto del OIEA efectuadas en Washington entre 1954 y 1956, y luego en la Conferencia sobre el

Estatuto, celebrada en octubre de 1956. En esta ltima, los Estados Unidos animaron a la delegacin tailandesa a proponer la inclusin de una clusula adicional en el Estatuto que autorizara a un Esta-do Miembro del OIEA a solicitar la aplicacin de salvaguardias a sus plantas y materiales. La mayora de nosotros consider esto como un excelente ejemplo de ingenuidad estadounidense. No pensamos que vala la pena hacer el esfuerzo de establecer en el Estatuto procedi-mientos para cubirir los costos de esas inspecciones. Qu nacin en su sano juicio se impondra salva-guardias a s misma? Sin embargo, es precisamente en virtud de esa disposicin que el OIEA aplica hoy da las salvaguardias en los numero-sos Estados no poseedores de armas nucleares que se han adherido al Tratado sobre la no proliferacin de las armas nucleares (TNP), al Tra-tado de Tlatelolco y a la ABACC, as como a los Estados poseedores de armas nucleares que han acepta-do las salvaguardias de manera voluntaria.

El Sr. Fischer ocup el cargo de Director General Asistente del OIEA y es un emi-nente autor en materia de verificacin internacional Su mas reciente libro es una historia general del Organismo, The International Atomic Energy Agency: The First Forty Years, publicado por el OIEA en septiembre de 1997. El pre-sente artculo se basa en su exposicin presentada en el Simposio sobre Salva-guardias internacionales, celebrado en octubre de 1997.

EL SISTEMA DE 196It INFCIRC/26 La desconfianza en los inspecto-res internacionales tambin se refleja claramente en el primer complejo, parcial y polmico sis-tema de salvaguardias que el OIEA pudo finalmente compo-ner en 1961 pese a la fuerte opo-sicin de la Unin Sovitica, la India y algunos otros pases en desarrollo, y con el poco entu-siasta apoyo de Francia. El siste-ma slo abarcaba los reactores de investigacin de hasta 100 mega-vatios trmicos.

En los documentos comple-mentarios relativos a las inspec-ciones (INFCIRC/26) se exiga que el Director General del OIEA obtuviera el consentimiento ofi-cial del pas interesado antes de designarle un inspector. Esto rebasaba lo previsto en el Estatuto del Organismo, en que slo se peda celebrar consultas con ese Estado y no obtener su aproba-cin expresa. Pero esto tampoco era suficiente para los miembros conservadores de la Junta de Gobernadores del OIEA. La Junta estipul que el Director General debera primero celebrar consultas oficiosas con el gobierno interesa-do antes de proponer la designa-cin de un inspector. De esa for-ma se pretenda que el Estado no tuviese que pasar por la situacin embarazosa de rechazar oficial-mente una propuesta de designa-cin, rechazo ste que poda entraar un prejuicio racial o idelgico si, por ejemplo, la Sud-frica del apartheid rechazaba a un inspector negro; Israel, a un ins-pector rabe; o viceversa.

En el sistema de 1961 tambin se estableca que el Director Gene-ral tena que anunciar cada inspec-cin ordinaria del Organismo con al menos una semana de antela-cin, y especificar la fecha y lugar de llegada y partida de dicho ins-pector. Este deba entrar en el pas, viajar por l y abandonarlo

Foto: Inspectores de salvaguardias en la cen-tral nuclear de Ohi, Japn. (Cortesa: Kepco)

por lugares y vas y segn modali-dades de transporte sealados por el gobierno interesado. Normal-mente, un funcionario de ese gobierno acompaara al inspec-tor. Estas no eran, en modo algu-no, las nicas limitaciones.

EL SISTEMA DE 1965 A 1 9 6 8 : INFCIRC/66 En 1963, la Unin Sovitica dio un giro radical a su poltica y se pronunci resueltamente a favor de las salvaguardias del OIEA. Esto abri el camino a un sistema amplio: el INFCIRC/66 y sus dos revisiones, que comprendan reactores de todos los tamaos, as como plantas de fabricacin y reelaboracin. Como todava no existan plantas de enriquecimien-to en los Estados no poseedores de armas nucleares, no se consideraba necesario que la serie INFCIRC/66 abarcara el enrique-cimiento.

El sistema INFCIRC/66 se concibi principalmente para

definir las salvaguardias que se deban aplicar a plantas y embar-ques de combustible individuales, aunque poda abarcar, y en deter-minados casos s abarcaba, todo el comercio nuclear entre dos Esta-dos Miembros y, en un caso, todas las actividades nucleares del Estado. El sistema era suficiente-mente flexible. De hecho, cuan-do se avizoraba el Tratado sobre la no proliferacin de las armas nucleares (TNP) a finales de los aos sesenta, el INFCIRC/66 resultaba demasiado flexible para los principales Estados industriali-zados no poseedores de armas nucleares, cuando se hizo evidente que ellos tambin tendran que aceptar las salvaguardias totales del OIEA. Opinaban que el INFCIRC/66 dejaba demasiadas decisiones a la discrecin de la Secretara del Organismo y era demasiado liberal respecto de los lmites que estableca para la fre-cuencia de las inspecciones del OIEA.

EL SISTEMA DEL TMPDE 1971s INFCIRC/153 Al redactar el TNP y el INFCIRC/153, los Estados intere-sados lograron incluir varias res-tricciones adicionales a los inspec-tores del Organismo. En el sistema INFCIRC/66 no se limitaba el acceso de los inspectores dentro de una central nuclear. Tambin se permitan las inspecciones en cual-quier momento, incluso, de reac-tores por encima de determinado tamao. Sin embargo, el TNP y el nuevo sistema INFCIRC/153:

procuraban limitar el acceso de las inspecciones ordinarias a puntos estratgicos previamente convenidos dentro de la central de que se tratara; establecan lmites mximos mucho ms bajos para la frecuen-cia de las inspecciones; especificaban en detalle las tareas que los inspectores estaban autorizados a realizar.

El INFCIRC/153 tambin tenda a promover lo que en los

aos setenta califiqu una vez de "mana del MNC", en referencia a la concentracin excesiva de las salvaguardias en una meticu-losa contabilidad de los materia-les y preocupacin por el mate-rial no contabilizado (MNC) en las plantas sometidas a salva-guardias. En consecuencia, el INFCIRC/153 propenda a no tener en cuenta la probabilidad de que si alguna vez realmente se produca la proliferacin, sta obedecera a la explotacin clan-destina de plantas de enriqueci-miento o reelaboracin en un ciclo completo no sometido a salvaguardias, y no a la extrac-cin de cucharaditas de pluto-nio en una planta de reelabora-cin sometida a salvaguardias.

La preocupacin del INFCIRC/153 por la contabilidad ayud a centrar la mayora de los debates, de finales de los aos setenta y ochenta en la cuestin de si el OIEA sera capaz o no de someter eficazmente a salvaguar-dias una planta de reelaboracin de gran tamao en Alemania o el Japn. Esto motiv prolongadas discusiones con algunos crticos estadounidenses influyentes, y des-vi la atencin de los problemas reales que secretamente venan tomando forma en el Iraq y la Repblica Popular Democrtica de Corea (RPDC), y tambin, de manera ms abierta, en los llama-dos Estados que se encuentran en el umbral.

Por supuesto, los artfices del INFCIRC/153 eran conscientes de la posible existencia de plantas cland