Dirección de Estudios de Rentabilidad y Competitividad

Sectorial

Reporte:

“Evolución del PIMAF”

Ciudad de México, Junio de 2018

2

Evolución del PIMAF

Índice

Introducción

I. Antecedentes del PIMAF

II. Descripción del PIMAF

III. El maíz y el frijol en México

IV. Auditorías al PIMAF

V. Evolución presupuestaria del PIMAF en el PEC, 2012 – 2018

VI. Conclusiones

3

Introducción

El Derecho a la alimentación plasmado en el artículo 4º Constitucional, hace enfocar los

esfuerzos institucionales para que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) genere

acciones para “Construir un sector agropecuario y pesquero productivo que garantice la

seguridad alimentaria del país”. 1 Así mismo, en el Programa Especial Concurrente para

el Desarrollo Rural Sustentable 2014 – 2018,2 se establece que la Secretaría de

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) otorgue

con precisión los apoyos para los pequeños productores del sector rural como una

prioridad para el Ejecutivo Federal.3 Las Reglas de Operación de la SAGARPA para

2018 tiene diferentes apoyos a pequeños productores entre ellos el Programa de

Incentivos para productores de Maíz y Frijol (PIMAF).

El objetivo general del programa de pequeños productores es que las Unidades

Económicas Rurales incrementen la disponibilidad de alimentos,4 particularmente el

aumento de la productividad de pequeños productores de maíz y frijol mediante apoyos

económicos para la adquisición de paquetes tecnológicos de calidad,5 refiriéndose al

PIMAF.

1 Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Artículo 3º, Fracción XXXIII.- Seguridad Alimentaria.- La libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basado fundamentalmente en la producción nacional. (Fracción recorrida DOF 27-01-2011) Ver también: Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. 2 El cual es formulado en base a las acciones que designa la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ”Artículo 15.- El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias: I. Actividades económicas de la sociedad rural; II. Educación para el desarrollo rural sustentable; III. La salud y alimentación para el desarrollo rural sustentable; IV. Planeación familiar; V. Vivienda para el desarrollo rural sustentable; VI. Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; VIII. Política de población para el desarrollo rural sustentable; VII. Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; (…) “ 3 Ley de Desarrollo Rural Sustentable; Artículo 191.- Los apoyos que se otorguen a los productores en cumplimiento a lo dispuesto por este ordenamiento, impulsarán la productividad y el desarrollo de actividades agropecuarias y la creación y consolidación de empresas rurales, a fin de fortalecer el ingreso de los productores, la generación de empleos y la competitividad del sector. (…) III. Precisión en cuanto a su naturaleza generalizada o diferenciada por tipo de productor, ubicación geográfica y nivel socioeconómico del beneficiario; Para efecto de lo anterior, en las Reglas de Operación de los programas de SAGARPA que integran el Programa Especial Concurrente destinados a la producción de alimentos, se establecerán los apoyos que se asignarán para impulsar preferentemente a los pequeños productores, con el objeto de fomentar el equilibrio entre las regiones y la competitividad del sector; (Párrafo adicionado DOF 22-12-2017) (…)” 4 Diario Oficial de la Federación; Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa Pequeños Productores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio 2018; Artículo 2º, 29 de diciembre de 2017. 5 Ibídem, Artículo 3º, Fracción VIII. Incrementar la productividad de pequeños(as) productores de maíz y frijol mediante apoyos económicos para paquetes tecnológicos de calidad.

4

I. Antecedentes del PIMAF

El maíz y el frijol son productos básicos y estratégicos, y la oferta de estos productos se

tiene que garantizar, 6 Para ello, se han implementado políticas públicas que son el

antecedente del PIMAF.

La política de producción de granos básicos en los últimos treinta años, desde la

perspectiva de los programas sectoriales sexenales, refleja las diferentes prioridades

gubernamentales, particularmente la producción de maíz y frijol.

En 1990 al 1994, se establecía que el Programa Nacional de Modernización del Campo

(PNPC), en materia de granos básicos y oleaginosas, la finalidad era incrementar el

bienestar de la población rural, mejorar el uso de los recursos y la balanza comercial

agrícola y reducir las regulaciones en el comercio internacional. Esta política fue creada

al descender el nivel de producción agrícola de 17 cultivos que representaban el 80%

de la producción nacional, con tasas de crecimiento por debajo de la población.

El 18 de enero de 1990 en Guadalajara Jalisco, se anunció el Programa de Estímulos a

la Producción de Básicos, entre otros: maíz, frijol, trigo y arroz. El PNPC suscribía que

el Estado garantizaría el abasto de los productos básicos con una reserva técnica, se

propusieron los precios de garantía para el frijol y el maíz enfocando los estímulos

económicos a los productores de escasos recursos. Estos esfuerzos institucionales se

complementaron con “El Programa de Apoyo a la Comercialización Ejidal” (PACE), que

6 En la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en el artículo 3º fracción XXIII, describe los productos

básicos estratégicos, que son “aquellos alimentos que son parte de la dieta de la mayoría de la

población en general o diferenciada por regiones, y los productos agropecuarios cuyo proceso

productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos

nacionales”. En la misma ley, en su artículo 55 fracción I, menciona que los “apoyos para el

cambio de la estructura productiva tendrán como propósitos: responder eficientemente a la

demanda nacional de productos básicos y estratégicos para la planta industrial nacional”; en su

fracción VIII menciona: “Fomentar la producción hacia productos con oportunidades de

exportación y generación de divisas, dando prioridad al abastecimiento nacional de productos

considerados estratégicos”. En el Capítulo XVII De la Seguridad y Soberanía Alimentaria, en

el artículo 178 menciona: “El Estado establecerá las medidas para procurar el abasto de

alimentos y productos básicos y estratégicos a la población, promoviendo su acceso a los grupos

sociales menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional”. En su artículo 179

menciona que los productos básicos y estratégicos son: maíz; caña de azúcar; frijol; trigo; arroz;

sorgo; café; huevo; leche; carne de bovinos; porcinos y aves; y pescado. En el artículo 183 se

menciona: “Para cumplir con requerimientos de la seguridad y soberanía alimentaria, el Gobierno

Federal impulsará en las zonas productoras líneas de acción en los siguientes aspectos: Fracción

I: La identificación de la demanda interna de consumo de productos básicos y estratégicos, y a

partir de ello conducir los programas del sector para cubrir la demanda y determinar los posibles

excedentes para exportación así como las necesidades de importación; (…)

5

operó las actividades de captación directa de las cosechas de maíz y frijol en zonas de

temporal, esto con la intención de evitar a los intermediarios y el acaparamiento.7

El 17 de julio de 1995, el Presidente Ernesto Zedillo instaló la Comisión intersecretarial

del Gabinete Agropecuario, con la presencia de representantes y Dependencias con

atención al sector rural, junto con 13 organizaciones campesinas del país, los acuerdos

que generaron era capitalizar la unidades de producción para incrementar la producción

y productividad agropecuaria, instrumentando programas de pignoración de cosechas

en dos vertientes, la primera consiste en que el Programa de maíz y frijol fija el precio

de intervención garantizado, que servirá de referencia para las transacciones

comerciales, y al cual el Estado adquirirá todas las cosechas que se oferten, y la

segunda, el programa de crédito a la comercialización de otros granos y oleaginosas,

en el cual se otorga un crédito prendario sin ningún compromiso de compra de parte del

Estado. El Presidente Ernesto Zedillo enfatizó que los objetivos de la Alianza son:

“aumentar progresivamente el ingreso de los productores, incrementar la producción

agropecuaria a una tasa superior a la del crecimiento demográfico, producir suficientes

alimentos básicos para la población y fomentar las exportaciones de productos del

campo”.8

7 Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos; Programa Nacional de Modernización del Campo 1990 – 1994; Octubre 1990. 8 Estudios Agrarios; “Alianza para el Campo”, 1995, p. 14

6

Después del sexenio de Ernesto Zedillo en la alternancia al Gobierno del Presidente

Vicente Fox Quesada, se estipuló el “Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario,

Pesquero y Alimentario” de 2000 a 2006, que granos básicos y oleaginosas tenía

contemplado el diagnóstico de la década anterior (1990 – 2000), de una reducción de la

superficie cosechada, afectada por condiciones climatológicas adversas y el precio a la

baja de la venta del productor, además de un incremento en los precios de los insumos

para producir. Por otro lado, un incremento de 16 millones de toneladas de la demanda

de granos forrajeros los cuales se cubrieron con producción nacional e importada, que

se utilizaban para engordar proteína animal principalmente la avicultura el 42% y 25%

para la porcicultura. Aunado a esto, 30 millones de personas que presentan problemas

de desnutrición, lo que exige actividades de investigación, orientando la productividad,

con calidad nutricional de los productos básicos alimenticios como lo es el maíz, frijol,

trigo, arroz, papa, entre otros. Otro problema detectado en el Programa Sectorial, fue

el desbalance regional y temporal de la oferta y la demanda en granos básicos. El

Programa Sectorial menciona que otro factor que influyó el decremento de tierra

sembrada por estos productos, fueron los grandes subsidios en otros países como en

Estados Unidos, para la producción de estos granos, lo que provocó una baja en los

precios para los productores de países importadores como el nuestro. En este sentido,

el esquema de incentivos a los productores de granos y oleaginosas, van del “precio de

garantía”, sustituyéndolo por el apoyo a la comercialización a los productores

canalizados a través de los compradores, para sustituirlo en el año 2000 por un

7

esquema de entrega directa de los apoyos al productor, lo que permitía identificar al

beneficiario garantizando la transparencia.9

Para el sexenio del Presidente Felipe Calderón Hinojosa, en el Programa Sectorial de

Desarrollo Agropecuario, pesquero y Alimentario, 2006 – 2012, no incluyó un apartado

especial sobre granos básicos y oleaginosas como en sexenios anteriores. En esta

ocasión se creó el Componente de Apoyo a la Cadena Productiva de los productores de

maíz y frijol (PROMAF), el cual se aplicaba en toda la República, con el objetivo de

“Incrementar la producción y productividad del maíz y el frijol, fortalecer las cadenas

productivas, garantizar el abasto nacional y mejorar el ingreso de los productores”. En

los objetivos específicos resalta, el incrementar el rendimiento de maíz y frijol en

toneladas por hectárea, así como el margen de utilidad, mediante inducción de mejores

tecnologías de producción y acompañamiento técnico, así también, promueve la cultura

de la organización desde la producción a la comercialización.10

9 Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006 10 Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario. 2006 – 2012.

8

A unos días de haber tomado posesión como Presidente Enrique Peña Nieto,11 se

planteó un compromiso con la pobreza alimentaria, y se estableció el Decreto para crear

el Sistema Nacional para la Cruzada Nacional Contra el Hambre, prácticamente lo que

materializó institucionalmente una política que agrupaba un conjunto de programas para

dar cumplimiento al derecho a la alimentación, e incluir en el Plan Sectorial de Desarrollo

Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013 – 2018, un apartado especial de granos

básicos y oleaginosas, que en el sexenio del Presidente Felipe Calderón se había

dejado de hacer. Además, incluir el compromiso de la “seguridad alimentaria” citando

a la fracción XX del artículo 27 Constitucional,12 plantea un coeficiente aceptable de la

producción nacional de granos básicos y oleaginosas, provocado por la volatilidad de

precios y abasto en el mercado mundial, que vulneran la dependencia del exterior,

fijando una meta de producción del 75% de la oferta total de los granos básicos y

oleaginosas, es decir, la producción de 8 millones de toneladas de granos y oleaginosas

adicionales.13 En esta fijación de metas el Programa Sectorial vislumbra garantizar la

seguridad alimentaria con el incremento de la producción para el maíz blanco de 20.2

millones de toneladas en 2012, a 25 millones de toneladas; en el maíz amarillo de 1.80

11 Diario Oficial de la Federación; “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre”; 22 de enero de 2013. 12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Artículo 27, Fracción XX; “El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca”. 13 Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018; se menciona aumentar la producción nacional de 58% en 2011, al 75% en 2018 en la oferta total de los principales granos y oleaginosas; p. 10

9

millones de toneladas en 2012, a 3.0 millones de toneladas en el 2018; y frijol de 1.10

millones de toneladas en 2012, a 1.30 millones de toneladas para 201814, lo que

lamentablemente no se cumplió reportando el 68% para 2016.15

Participación de la producción nacional en la oferta total de los principales granos y oleaginosas ( maíz, trigo, frijol, arroz, sorgo y soya)

(Año base 2012, porcentaje)

2007 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Referencias

Valor* Meta

2018

66.2 65.2 58.2 62.0 68.0 67.3 64.0 68.0 68.0 75.0

*Estimaciones al cierre de 2017 Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 376

En otras acciones propuestas por el Programa Sectorial, resalta el fortalecimiento de

Cooperación con el Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y Trigo (CYMMYT)

y el componente Modernización Sustentable de la Agricultura Tradicional (MASAGRO),

que con semillas a bajo precio y técnicas de siembra desde el manejo de la tierra,

buscan tener mejores rendimientos en la cosecha. Por otro lado, busca la transferencia

e innovación mediante paquetes tecnológicos y extensionismo rural, con componentes

como el PROMAF16 que se transformó al PIMAF.17

14 Ibídem., p. 26 15 Ibíd., Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 379 16 El Componente Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de los Productores de Maíz y Frijol (PROMAF) que en las Reglas de Operación de 2013 fue su última implementación para que en 2014 cambiará a PIMAF. La diferencia del PROMAF, tenía diferentes rangos de apoyo va dirigido a Productores de baja escala, productores en transición y productores del alto rendimiento, lo que el PIMAF focaliza a productores de baja escala. 17 Ibíd., Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 2017.

10

Volumen de las importaciones de granos y oleaginosas respecto al Consumo Nacional Aparente, 2002 - 2016 (porcentaje)

Importaciones/CAN 2002 2006 2007 2009 2012 2013 2014 2015 2016

Maíz 22.3 25.9 25.5 26.9 30.7 24.5 31.3 33.9 34.9

Frijol 6.3 8.8 8.6 14.6 18.1 9.6 6.4 8.7 13.4

Arroz 75.6 70.6 74.6 76.3 82.7 84.0 79.0 79.3 79.1

Trigo 52.9 54.8 52.5 48.2 63.7 61.4 65.2 59.5 66.7

Sorgo 32.2 23.2 29.0 19.8 16.0 0.8 4.3 11.4

Soya 97.8 97.6 95.8 93.3 93.8 90.9 91.9 88.8

Fuente: Anexo estadístico del quinto informe de Gobierno, p. 571 y 578

Producción Nacional de arroz, frijol, maíz, trigo, soya y sorgo con respecto a la oferta total. 2004 – 2016 (porcentaje)

2004 2005 2006 2008 2010 2012 2013 2014 2015 2016

66.4 63.2 64.0 66.7 65.9 62.0 68.0 67.3 64.0 64.7

Fuente: Anexo estadístico del quinto informe de Gobierno, p. 572

11

II. Descripción del PIMAF

El Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol (PIMAF), es uno de los

subcomponentes del Programa de Apoyo a Pequeños Productores, cuyo objetivo

general es que las Unidades Económicas Rurales, conformadas por pequeños

productores, incrementen la disponibilidad de alimentos.18 La población objetivo de

este programa, busca atender a hombres y mujeres pequeños productores de las zonas

urbanas y periurbanas.19 . La cobertura es nacional en el ámbito rural y periurbano,

acorde con la población objetivo.20

El Objetivo específico para el PIMAF, es “Incrementar la productividad de pequeños

productores de maíz y frijol mediante apoyos económicos para paquetes tecnológicos

de calidad.21

El concepto de apoyos de PIMAF,22 serán destinados a personas físicas dedicadas a la

producción de maíz y/o frijol ubicadas en las localidades con alto y muy alto grado de

marginación según el Consejo Nacional de Población.

Los conceptos de apoyo para 2018 son dirigidos a pequeños productores de menor

escala a diferencia de reglas de operación pasadas, que también tenían una sección de

apoyos para productores de alta productividad:23

18 Artículo 2 de las Reglas de Operación a Pequeños Productores, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio 2018. 19 Ibídem, Artículo 5º 20 Ibídem, Artículo 7º 21 Ibídem, Artículo 3º, fracción VIII. 22 Ibídem, Capítulo VIII, Artículo 73. 23 Los conceptos de apoyos para el PIMAF en 2018 han cambiado, en las ROP 2014 iban de $2,450 a $7,350 que pagaba el paquete tecnológico con acompañamiento técnico (MasAgro) de semillas adaptadas a la región, nutrición vegetal (fertilizantes y biofertilizantes), equipo aspersor, silos metálicos. Para los productores de alta productividad, el apoyo va de $2,550 a $51,000, que paga un paquete tecnológico integrado por semilla híbrida, consultoría especializada y acompañamiento técnico, además un incentivo para la asociatividad. Diario Oficial de la Federación, Miércoles 18 de diciembre de 2013, Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa de Fomento a la Agricultura de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

12

Concepto de apoyo Monto Máximo

I. Paquete Tecnológico para

maíz.

a) Semilla certificada y validada

b) Insumos de nutrición vegetal

c) Insumos de control fitosanitario

Hasta $1,500.00 por Hectárea, sin

rebasar $4,500.00 por persona física.

Las superficies fraccionadas se apoyarán

a partir de 0.5 hectáreas y el incentivo

proporcional a ésta.

II. Paquete tecnológico para

frijol

a) Semilla certificada o validada

b) Insumos de nutrición vegetal

c) Insumos de control fitosanitario

De $1,200.00 por Hectárea, sin rebasar

$3,600.00 por persona física.

Las superficies fraccionadas se apoyarán

a partir de 0.5 hectáreas y el incentivo

proporcional a ésta.

Los beneficiarios del PIMAF, tendrán que acreditar legalmente la posesión de la tierra,

y se apoyará hasta un máximo de 3 hectáreas, entregando el apoyo de manera

personal. Es importante señalar, que los productores podrán decidir la adquisición con

el incentivo autorizado de materiales e insumos enunciados en las presentes Reglas,

considerando su necesidad, calidad y precio con el proveedor de su preferencia,

validados por la instancia que la Unidad Responsable designe.24

En los criterios técnicos, se dará prioridad a los productores de maíz y/o frijol ubicados

en municipios estratificados como de alta y muy alta marginación, serán excluidos los

beneficiarios de PROCAFÉ y/o Capitalización Productiva Agrícola. Es importante

señalar, que las reglas de operación señalan una fracción especial para los proveedores

de insumos para la producción de maíz y frijol.

III. El maíz y frijol en México

Como se ha mencionado el maíz y el frijol son granos básicos de gran importancia para

el desarrollo nacional, en esta sección analizaremos la evolución de su producción,

superficie sembrada y cosechada, importaciones, exportaciones, y consumo interno de

manera general.

24 Ibíd., ROP Pequeños Productores 2018, Artículo 74º

13

Año Producción de maíz y frijol en México

(miles de toneladas)

Rendimientos del maíz y frijol

(toneladas por Ha)

Superficie sembrada (miles

de hectáreas)

Superficie Cosechada (miles

de hectáreas)

Maíz Grano

Frijol Maíz grano

Frijol Maíz grano

Frijol Maíz grano

Frijol

2005 19,338.7 826.9 2.9 0.7 7,978.6 1,746.0 6,605.6 1,261.2

2006 21,893.2 1,385.8 3.0 0.8 7,807.3 1,809.7 7,294.8 1,723.2

2007 23,512.8 994.0 3.2 0.7 8,117.4 1,688.5 7,333.3 1,489.2

2008 24,410.3 1,111.1 3.3 0.7 7,942.3 1,626.0 7,344.3 1,503.2

2009 20,142.8 1,041.3 3.2 0.9 7,726.1 1,676.7 6,223.0 1,205.3

2010 23,301.9 1,1156.3 3.3 0.7 7,860.7 1,887.2 7,148.0 1,630.2

2011 17,635.4 567.8 2.9 0.6 7,750.3 1,506.0 6,069.1 895.0

2012 22,069.3 1,080.9 3.2 0.7 7,372.2 1,700.5 6,923.9 1,559.0

2013 22,664.0 1,294.6 3.2 0.7 7,487.4 1,831.3 7,095.6 1,754.8

2014 23,273.3 1,274.0 3.3 0.8 7,426.4 1,774.0 7,060.3 1,680.9

2015 24,694.0 969.1 3.5 0.6 7,600.5 1,678.9 7,099.7 1,555.1

2016 28,250.8 1,088.8 3.7 0.7 7,761.2 1,632.2 7,598.1 1,576.0

2017* 6,652.6 293.0 1.2 4,611.9 465.4 1,00.9 23.9.0

*Cifras preliminares al periodo enero - junio

Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 575, 576, 579

En la superficie sembrada para el maíz, tenemos que para 2005 se tenían 7,978.6 miles

de hectáreas, lo que para 2016 descendieron a 7,761.2 miles de hectáreas, por otro

lado en superficie cosechada para el mismo periodo tenemos que para 2005

ascendieron a 6,605.6 miles de hectáreas, lo que en 2016 fueron 7,598.1 miles de

hectáreas.25 Aunque la superficie sembrada fue menor en 2016 por 217.4 miles de

hectáreas que la de 2005, el nivel de producción fue mayor por 8,912.1 miles de

toneladas, lo que demuestra que mejores técnicas de siembra, así como condiciones

climáticas favorables, recursos tecnológicos en semilla y fertilizante, logran mejores

rendimientos y producciones. Aunado a esto, es importante señalar que para 2005 se

cosechó el 82.8% de la superficie sembrada, lo que para 2016 se cosechó el 97.8% de

la superficie sembrada. Así también, la mejora el rendimiento de 2.9 toneladas por

hectárea en 2005, a 3.7 toneladas por hectárea en 2016 marca grandes diferencias, e

25 Las hectáreas cosechadas pueden tener grandes variaciones de un año a otro, ya que son dependientes de factores climáticos, aunque la tecnología con semillas mejor adaptadas influyen

para una mejor producción.

14

incluso vislumbra alcanzables las metas del 75% de la oferta de granos básicos y

oleaginosas.

En el caso del frijol, la superficie sembrada va de 1,746.0 miles de hectáreas en 2005,

a 1,632 miles de hectáreas en 2016, aunque se haya sembrado menor extensión de

tierras en 2016 su nivel de producción fue mayor al llegar a 1,088.8 miles de toneladas,

mientras en 2005 solo 826.9 miles de toneladas, lo que representa 24.05% mayor

producción que en 2005, aunque se hayan sembrado 6.5% menos superficie

cosechada. Es importante señalar que la superficie cosechada en 2005 corresponde

al 72.2% respecto a la superficie sembrada, lo que para 2016 se cosecharon el 95.5%

de la superficie sembrada.

El Consumo Nacional Aparente (CAN)26 es la suma de la producción y las importaciones

menos las exportaciones. El CAN de maíz en 1995 fue de 20.9 millones de toneladas,

las cuales el 12.4% se obtenían del mercado norteamericano, es decir, 2.59 millones de

toneladas, lo que para el cierre del sexenio en el 2000, el consumo ascendía a 26.1

millones de toneladas, de las cuales el 22.4% se importaban del mercado

norteamericano, es decir 5.84 millones de toneladas. Para el caso del frijol, en 1995 el

consumo ascendía a 1.3 millones de toneladas, de las cuales el 1.6% se importaban, es

decir 20.8 mil toneladas, lo que para 2000 el consumo bajó a 1.1 millones de toneladas,

y se importaba el 5.4%, es decir, 59.4 mil toneladas.27

El comportamiento de las importaciones para el maíz y el frijol en el sexenio de Vicente

Fox se incrementaron paulatinamente. En el caso del maíz en el 2000, de 26.1 millones

de toneladas del consumo, importando el 22.4%, es decir 5.84 millones de toneladas, lo

que para el 2005 con un consumo de 29.6 millones de toneladas, a importar el 28.1%

del consumo, es decir, 8.31 millones de toneladas. Para el caso del frijol, en el 2000 se

consumía 1.1 millones de toneladas, y se importaba 5.4%, es decir, 59.4 mil toneladas;

para 2005, el consumo ascendió 1.4 millones de toneladas, de las cuales el 4.9% eran

importadas, es decir, 68.6 mil toneladas.28

En el sexenio de Felipe Calderón en 2006 se tenía un consumo de maíz de 29.3 millones

de toneladas, de las cuales el 25.6% se importaba, es decir, 7.5 millones de toneladas;

26 Consumo Nacional Aparente es un indicador que determina el volumen de producto que se

orienta al mercado interno para consumo humano directo e indirecto. 27 Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008-2016. 28 Ibíd., Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 - 2016

15

para 2011 con un consumo de 27.3 millones de toneladas, se importaba el 36.5%, es

decir 9.96 millones de toneladas. En el caso del frijol, para 2006 el consumo eran 1.5

millones de toneladas, de las cuales se importaban el 6.8%, es decir, 102 mil toneladas;

para 2011 el consumo nacional bajo a 700 mil toneladas, de las cuales el 15.5% fueron

importadas, es decir, 108.5 mil toneladas. Las importaciones de maíz para 2011, fueron

a la alza en 2.46 millones toneladas respecto a 2006, y en el caso del frijol para 2011,

se importó 5.5 mil toneladas más, respecto de 2006.29

En el sexenio de Enrique Peña Nieto, para 2012 el consumo nacional de maíz ascendía

30.8 millones de toneladas, de las cuales el 28.8% eran importadas, es decir, 8.87

millones de toneladas; para 2016 el consumo de maíz ascendió a 40.7 millones de

toneladas de las cuales el 30.8% eran importadas, es decir, 12.53 millones de toneladas.

En el caso del frijol, en 2012 se tenía un consumo de 1.3 millones de toneladas, de las

cuales el 16.3% se importaba, es decir, 211.9 mil toneladas; para 2016 se consumía 1.2

millones de toneladas de la leguminosa, de las cuales 11.5% eran importadas, es decir,

138 mil toneladas.

El CAN, en el caso del maíz en el sexenio de Felipe Calderón de 2006 a 2012 se

mantiene estable en aproximadamente 29 millones de toneladas por año, lo que para el

sexenio de Enrique Peña Nieto va 30.8 millones de toneladas en 2012 a 40.7 millones

de toneladas en 2016, incrementándose en 32.2% el Consumo Nacional aparente, en

este mismo periodo las importaciones de maíz se incrementaron en un 49.2% y la

producción nacional se incrementó el 12.8%.

En el caso del frijol en el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa, el CAN en 2006 ascendía

a 1,505.0 miles de toneladas, lo que para 2012 bajó a 1,299.4 miles de toneladas, lo

que representa una baja en el consumo del 13.6%; en la producción para ese mismo

periodo va de 1,385.8 miles de toneladas en 2006, a 1080.9 miles de toneladas en 2012,

es decir, 304.9 miles de toneladas menos de producción de frijol; en el caso de las

importaciones va de 12.5 miles de toneladas a 15.8 miles de toneladas, lo que

representa un incremento del 26.4% en las importaciones; en este periodo el consumo

de la leguminosa cae, al mismo tiempo que la producción baja, incrementándose las

importaciones. En el sexenio de Enrique Peña Nieto, sigue la tendencia a la baja en el

consumo, para llegar 1,219.7 miles de toneladas, con una producción de 1,088.8 miles

de toneladas e importaciones de 163.8 miles de toneladas.

29 Ibíd., Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 - 2016

16

17

Seguridad Alimentaria. Producción, comercio exterior y consumo de maíz y frijol, 2006 – 2017 (miles de toneladas)

Concepto 2006 2009 2012 2014 2015 2016

Maíza

Producción 21,893.2 20,142.8 22,069.3 23,273.3 24,694.0 28,250.8

Importación 7,584.7 7,260.6 9,515.1 10,407.0 12,233.0 14,200.7

Exportación 235.1 385.0 772.9 405.8 789.6 1,719.9

CAN 29,242.8 27,018.4 30,811.4 33,274.5 36,137.5 40,731.5

CPC (Kg)b 275.5 243.9 263.2 278.0 298.6 333.1

Frijolc

Producción 1,385.8 1,041.3 1,080.9 1,274.0 969.1 1,088.8

Importación 131.7 174.8 234.4 82.2 88.6 163.8

Exportación 12.5 20.3 15.9 65.6 36.8 32.9

CAN 1,505.0 1,195.8 1,299.4 1,290.6 1,020.9 1,219.7

CPC (Kg)b 14.2 10.8 11.1 10.8 8.4 10.0

*Cifras preliminares al periodo enero – junio CAN = Consumo Aparente Nacional CPC = Consumo Per Cápita a = El maíz incluye amarillo, blanco, elotes, palomero, para siembra y los demás b = Las estimaciones del consumo per cápita se elaboraron con base en la información de las proyecciones de población intercensal del CONAPO. c = Frijol incluye blanco, negro, para siembra y los demás. Nota: Debido al redondeo de las cifras, la suma de los parciales puede no coincidir con el total Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 578, con información de SAGARPA

Las importaciones de maíz y frijol han venido incrementándose paulatinamente. En el

caso del maíz en 2003 va del 21.8%, al 34.9% en 2016 del consumo; en el caso del frijol

van del 5.6% en 2003 a 13.4% en 2016 del consumo, este incremento en las

importaciones de la leguminosa viene combinada con la baja en la producción y el

consumo.

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Seguridad Alimentaria. Volumen de las importaciones de productos básicos agropecuarios respecto a su consumo aparente (%) Importaciones de maíz/Consumo nacional aparente de maíz

2003 2004 2005 2007 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016

21.8 20.2 22.9 25.5 26.9 35.5 30.7 24.5 31.3 33.9 34.9

Importaciones de frijol/Consumo nacional aparente de frijol

5.6 5.1 8.9 8.6 14.6 20.5 18.1 9.6 6.4 8.7 13.4

*Cifras preliminares al periodo enero - junio Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 572

IV. Auditorías al PIMAF

En el reporte de la Auditoría Forense de 2015, realizada a la SAGARPA, y en específico

al PIMAF,30 resalta que en el antecedente La Fiscalización Superior de las Cuentas

Públicas 2011, 2012, 2013 y 2014 se han observado conductas irregulares en la

aplicación de los recursos, como los gastos asociados a la operación de los programas

revisados, que han derivado en promociones de Responsabilidades Administrativas

Sancionatorias, Pliegos de observaciones y denuncias de hechos. En el dictamen del

reporte resalta que el PIMAF no cumplió las disposiciones legales y normativas

aplicables en la materia destacando que:

No cuenta con soporte documental de los gastos ejercidos de la Dirección de

Recursos Materiales por 1,237.4 miles de pesos, ni del Convenio celebrado con

la Unión Agrícola Regional de Sinaloa por 232.0 miles de pesos; así mismo 3,021

beneficiarios se encuentran duplicados en 6,039 registros en el listado de

beneficiarios por 31,156.2 miles de pesos y 846 beneficiarios duplicados en

PROCAFÉ por 2,378.2 miles de pesos, mientras que 271 beneficiarios con

incentivos de 776.0 miles de pesos fallecieron antes del periodo de apertura de

ventanillas de las solicitudes del componente, además, 3 proveedores que

suministraron paquetes tecnológicos no cuentan con la facturación que ampare

un importe total de 28,813.4 miles de pesos, y se realizaron pagos a 3 personas

morales y 1 física que no formaban parte del catálogo de proveedores

autorizados. Además siete empresas que están vinculadas entre sí por sus

relaciones comerciales, en 2015 fueron asignadas como proveedores de

30 Auditoría Superior de la Federación; Grupo Funcional Desarrollo Económico; Secretaría de Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Programa de Fomento a la Agricultura, Componente Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol; Auditoría Forense: 15-0-18100-12-0331

19

paquetes tecnológicos y se les pagó el 51% de los recursos del PIMAF 2015,

aunado a que en tres de ellas se constató que son los mismos representantes

legales y parentesco.

La Dirección General de Productividad y Desarrollo Tecnológico, pagó en la

Delegación Estatal de SAGARPA en Chiapas a 3,821 beneficiarios la cantidad

de 9, 840.6 miles de pesos; en Guerrero a 21,790 beneficiarios la cantidad de

78,020.8 miles de pesos; en Oaxaca a 294 beneficiarios 671.0 miles de pesos,

que no fueron requeridos por las Delegaciones.

No se cuenta con el soporte documental, de 183 beneficiarios por 404.8 miles

pesos. En Guerrero no cuentan con las facturas de los paquetes tecnológicos y

se realizaron pagos en exceso por 12,493.8 miles por hectáreas que no fueron

solicitadas. En Oaxaca, las actas de entrega recepción de los paquetes

tecnológicos suministrados por una persona física y una moral por 6,600.0 y

20,611.8 miles de pesos, respectivamente, no se encuentran validadas por

personal de la SAGARPA, asimismo, se detectó que un ex servidor público

recibió en su cuenta personal recursos que le transfirió un proveedor del PIMAF

por 2,300.0 miles de pesos, lo que evidencia un conflicto de interés.

La Fundación Mexicana para el Desarrollo Administrativo de las Instituciones

Públicas, A.C., comprobó servicios con facturación de 2016 no procedente por

4,821.3 miles de pesos; pagó servicios que superaron el monto autorizado del

incentivo para técnicos por 1,636.8 miles de pesos; técnicos que no reunían el

perfil por 255.0 miles de pesos y no se cuenta con evidencia documental por

9,969.2 miles de pesos.

V. Evolución presupuestaria del PIMAF en el PEC, 2012 – 2018

De 2012 a 2017, el presupuesto del PIMAF aprobado por los Diputados ha sido

modificado en todas las ocasiones con incrementos. En el presupuesto del PEC de 2012

a 2017 se ha aprobado por los legisladores un monto de 7,323.9 millones de pesos, cifra

que se eleva en el ejercido a 9,369.3 millones de pesos, es decir, 2,045.4 millones de

pesos más ejercidos por el programa, es decir, 27.9% más de lo aprobado por los

legisladores.

20

Evolución presupuestal del PIMAF en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2012 – 2018

(millones de pesos)

Año Aprobado anual Modificado Ejercido % de Avance

2012* 770.0 1,251.7 1,250.6 99.9

2013* 770.0 1,091.7 1,091.7 100

2014 1,213.3 1,967.0 1,967.0 100

2015 1,266.3 1,234.2 1,234.2 100

2016 1,654.3 2,207.5 2,207.5 100

2017 1,650.0 1,627.3 1,618.3 99.4

2018 1,651.8 1,651.8

2012 a 2017 7,323.9 9,379.4 9,369.3 99.8

*En los años 2012 y 2013, el nombre del Programa era PROMAF Apoyo a la cadena productiva de los productores de maíz y frijol Fuente: Cuenta Pública 2012, 2013, 2014, 2015, 2016. El año 2017 referenciado del Avance del Gasto al cuarto trimestre de 2017, El año 2018, del Avance del Gasto al primer trimestre de 2018.

VI. Conclusiones

La política de producción de granos básicos ha sido de gran prioridad para los

Ejecutivos Federales desde 1997, que con excepción de la administración del

Presidente Felipe Calderón, han tenido programas o políticas especiales para la

producción de granos básicos.

En la administración del ex Presidente Enrique Peña Nieto, a diferencia de los

demás programas sectoriales analizados, se incluyeron metas en las que resalta

garantizar la seguridad alimentaria con el incremento de la producción en maíz

y frijol, que plantea la producción del 75% de la oferta total de granos básicos y

oleaginosas, lo que lamentablemente no se cumplió para 2016 llegando a 68%.

Esto es un antecedente institucional para fijar metas de producción, ya que

aunque no se alcanzó la meta se mejoró la situación de la producción de granos

básicos, del 62% en 2012, al 68% en 2016.

El Componente Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de Maíz y

Frijol (PROMAF), se implementó hasta 2013, para después evolucionar al

PIMAF, con la diferencia que el PROMAF tenía diferentes rangos de apoyo, e

iba dirigido a Productores de baja escala, productores en transición y

productores del alto rendimiento, mientras que el PIMAF focaliza exclusivamente

a productores de baja escala.

21

El PIMAF otorga apoyos a pequeños productores de maíz con $1,500.00 por

hectárea, apoyando hasta tres hectáreas, es decir $4,500.00; los apoyos

consisten en un paquete tecnológico con semilla, nutrición vegetal e insumos de

control fitosanitario.

El PIMAF también apoya a pequeños productores de frijol con $1,200.00 por

hectárea, hasta tres hectáreas, es decir, hasta $3,600.00. El paquete

tecnológico incluye semilla mejorada, nutrición vegetal y control fitosanitario.

La producción de maíz en el país se ha incrementado de 2005 al 2016,

maximizando la producción de la tierra sembrada, ya que ésta prácticamente no

se ha incrementado. La producción ha pasado de 19,338.7 millones de

toneladas en 2005, a 28,250.8 millones de toneladas en 2016.

La producción nacional de frijol ha venido a la baja. En 2006 se reportan 1.38

millones de toneladas, mientras que en 2016 decreció a 1.08 millones de

toneladas, es decir, 21.4% menos producción.

El Consumo Nacional Aparente de maíz ha ido de 29.2 millones de toneladas en

2006, a 40.7 millones de toneladas en el 2016, incrementándose las

importaciones paulatinamente. La importaciones del maíz en 2006 ascendían

a 7.58 millones de toneladas, a 14.20 millones de toneladas, incrementándose

al 87.2% en el periodo.

El Consumo Nacional Aparente de frijol ha venido a la baja, tenemos que para

2006 se consumía 1.50 millones de toneladas de la leguminosa, para que en

2016 reportará 1.22 millones de toneladas, es decir, 0.28 millones de toneladas

menos de consumo, equivalente a un decremento de 18.9% menos consumo.

Por otro lado, las importaciones se han incrementado. En 2006 ascendían a 0.13

milllones de toneladas, para 2016 eran 0.16 millones de toneladas, lo que

representa 24.9% más importaciones.

La Auditoría Forense realizada por la Auditoría Superior de la Federación al

PIMAF, menciona que no se cumplieron disposiciones legales y normativas,

encontrando conductas irregulares en la aplicación de los recursos.

El Presupuesto del PIMAF en el PEC desde 2012 al 2016, ha ejercido 27.9%

más presupuesto de lo aprobado por la Cámara de Diputados.

La producción de maíz y frijol para el país, es una prioridad para lograr la

soberanía alimentaria, además de contribuir al cumplimiento constitucional del

derecho a la alimentación.