Reporte de Sesión OWG 13 Julio 2014 (2)
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Reporte para la Articulación Regional de Organizaciones de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe hacia Cairo+20 sobre la sesión 13 del Grupo de Trabajo Abierto1
28 de Julio 2014
Antecedentes El proceso de desarrollo sostenible Post-‐2015 deriva de dos instrumentos y dos procesos internacionales distintos. Uno articulado con la agenda de Rio + 20. El otro con la Declaración del Milenio, que dio paso a los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio2. A partir del proceso impulsado bajo el campo de Rio+20, se inicia un Grupo Abierto de Trabajo (OWG por sus siglas en inglés) con una serie de sesiones informales encaminadas a proponer en un reporte Secretario General una serie de Objetivos de Desarrollo Sostenible a instrumentarse en los siguientes quince años. El Grupo Abierto de Trabajo sesionó en 13 ocasiones. La última sesión, la decimotercera, se llevó a cabo en julio de 2014, y en ella se aprobó “por aclamación” un documento que contiene una Introducción y una serie de Objetivos y Metas que se remitirán en el reporte al Secretario General. A lo largo del proceso, la sociedad civil ha tenido un papel fundamental de monitoreo y de participación activa, aún en condiciones difíciles. De manera específica el Grupo Mayor de Mujeres ha sido el espacio formal desde el cual se ha impulsado de manera sistemática el marco de derechos humanos y la igualdad de género; ha sido a partir de este espacio que la Articulación Regional de Organizaciones de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe hacia Cairo+20 (en adelante Articulación Regional Cairo + 20) se ha vinculado con redes regionales y en un trabajo global para impulsar las prioridades de la región de América Latina y el Caribe en estas agendas. El presente reporte destaca los elementos sustantivos de dicha sesión. De la misma manera, propone siguientes escenarios y oportunidades de incidencia para la siguiente etapa del proceso Post-‐2015. Decimotercera sesión del Grupo Abierto de Trabajo
1 Elaborado por Emilia Reyes, Directora del Área de Políticas y Presupuestos Públicos con Enfoque de Género, de la organización Equidad de Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia. Emilia participó de la 13 sesión del Grupo Abierto de Trabajo como representante de la Articulación Regional de LAC hacia Cairo más 20. 2 Para más referencias sobre esto, véase: El proceso Post-‐2015: ODM y ODS. Lo importante para una estrategia feminista LAC. PROMSEX, CEDEC, Articulación Regional de Organizaciones de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe hacia Cairo+20, enero 2014.
La sesión duodécima del OWG del mes de junio había concluido con un llamado explícito de los Co-‐presidentes (Macharia Kamau, de Kenia y Csaba Korosi, de Hungría) a que se abriera una sesión de discusión “informal-‐informales” en días previos a las sesiones “informales” del OWG. Esa dinámica se había impulsado en esa sesión duodécima precisamente porque debía arribarse a un documento final, y se veían muchas dificultades para alcanzar un consenso. De la misma manera, se invitó abiertamente a que el más alto nivel de decisión acudiera tanto a las sesiones “informal-‐informales” como a las “informales” para que se tomaran decisiones definitivas durante las casi dos semanas de trabajo. Así, las sesiones iniciarían el 9 y culminarían el 18 de julio. Este reporte cubrirá ambas modalidades de trabajo de los países miembros en el OWG. “Informal-‐informals”. Del 9 al 11 de julio se llevaron a cabo sesiones en formato formalmente cerrado a sociedad civil, pero de hecho con presencia permanente de la misma, si bien en condiciones difíciles. Los estados miembros continuaron llevando sus posiciones dentro de sus grupos de negociación de duplas y troicas, a pesar de que los Co-‐presidentes insistían en que si era necesario, se llevaran también a la mesa las posiciones en calidad nacional. Las jornadas fueron exhaustivas y largas, revisándose cada objetivo y meta a detalle. Se revisaron los objetivos (y sus respectivas metas) 1 a la 11. La noche del jueves se emitieron propuestas nuevas de lenguaje para los objetivos 1, 2 y 3. De particular interés para este reporte serán los objetivos 3 (Salud), 4 (Educación) y 5 (Igualdad de Género), por contener contenidos prioritarios para la Articulación Regional Cairo+20. El objetivo 3 había contenido en los borradores previos (sesiones 11 y 12) una meta específica referida a los derechos sexuales y reproductivos articulada a la agenda de salud; el objetivo 4 había mantenido una referida a la educación sexual integral; el objetivo 5 tenía una meta abordando los derechos sexuales y reproductivos de manera amplia. De igual manera, el objetivo 5 tenía una meta que contemplaba la reducción y redistribución del trabajo doméstico y de cuidado no remunerado. Para el Borrador cero de la sesión 13, la meta específica del objetivo 3 sobre derechos sexuales y reproductivos había desaparecido. Lo mismo ocurrió con la meta de educación sexual integral del objetivo 4. En cuanto a la de derechos sexuales y reproductivos en el objetivo 5, se había adjetivado bajo los términos de Beijing y Cairo. La de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado había bajado su nivel de ambición al refrasearse a “reconocer y valorar” allí donde leía “reducir y redistribuir”. El Grupo Mayor de Mujeres (WMG por sus siglas en inglés) tuvo un documento de propuestas de lenguaje listo para esta sesión, por lo que hubo un trabajo activo de incidencia a lo largo de los tres días. Aún en condiciones hostiles (el Vaticano acusó al WMG de “hostigar y acosar” a las personas integrantes de las delegaciones, y solicitó que se les impidiera el acceso a las sesiones. Derivado de este suceso los Co-‐Presidentes hicieron público un llamado a la sociedad civil a desempeñarse con prudencia), se promovió de manera activa una agenda integral.
Gracias al trabajo activo de las redes feministas y de mujeres por colocar de nuevo la agenda de derechos sexuales y reproductivos, la versión de lenguaje que emitieron los Co-‐presidentes el sábado 10 de julio por la noche, derivada de la revisión hecha el día previo, rescataba en el objetivo 3 los derechos sexuales y reproductivos en salud, pero solamente subsumidos bajo la meta de mortalidad materna. Esa semana se revisaron también los objetivos 4 (educación) y 5 (igualdad de género). A pesar de un intenso trabajo de incidencia, debido a la resistencia de los países miembros no fue posible integrar en el debate de manera sólida la educación sexual integral. No volvió a aparecer en el borrador en las subsecuentes versiones. En cuanto a la meta 5.6, sobre derechos sexuales y reproductivos, la controversia vinculada a esta se articulaba más fuertemente con la meta de salud, aunque muy pocos países alzaron la voz para destacar este vínculo. Los países de la región latinoamericana que se pronunciaron más fuertemente por elevar la ambición en esta agenda fueron Argentina, Uruguay (país que, a pesar de no formar parte del esquema formal del OWG tuvo en sus últimas 3 sesiones un papel protagónico en este tema) y Brasil. Otros países como México y Colombia tuvieron un papel moderado en la discusión, pero señalaron la importancia de una agenda integral. Quedaba claro que hasta que no se viera la siguiente versión de lenguaje propuesta para el objetivo 5 no se sabría cuánto se había perdido y qué tanto debía impulsarse la siguiente semana. Otros temas problemáticos que se vislumbraban como críticos era el de Estado de Derecho (que los países del sur interpretaban como una agenda que podría usarse como condicionalidad para el financiamiento), los Medios de Implementación (que los países del norte buscaban minimizar hasta el más bajo nivel de ambición), y cambio climático (fue un objetivo siempre en riesgo de desaparecer). El domingo 13 el WMG tuvo una sesión de estrategia de todo un día, en el que se revisaron a detalle los puntos de entrada estructurales. Equidad de Género, en representación de la Articulación Regional Cairo +20, coordinó la primera mitad de la sesión, y participó de manera sustantiva tanto en el diseño de la estrategia como en la elaboración de las propuestas de lenguaje a todo lo largo de las dos semanas de sesión y la semana previa de preparación. OWG 13 Del lunes 14 al miércoles 16 se terminaron de revisar los restantes objetivos de la primer lectura iniciada la semana previa. El martes 15 por la noche se tuvo la siguiente propuesta de lenguaje de los Co-‐presidentes para el objetivo 5, vinculando de nuevo los derechos sexuales y reproductivos con el Programa de Acción de Cairo y la Plataforma de Acción de Beijing. Del jueves al sábado siguiente se definiría finalmente la última redacción. Durante esta semana, los países de América Latina aliados recibieron el documento de incidencia y lenguaje preparado por la Articulación Regional Cairo+20, en el que se destacaban los acuerdos realizados en la
sesión de Lima en el trigésimo quinto periodo de sesiones de la CEPAL que se llevó a cabo en Lima, Perú, del 5 a 9 de mayo3. Es de destacar que el martes 15 Brasil y Bolivia, en su calidad nacional, convocaron a una reunión con sociedad civil, haciendo un llamado a respaldar el documento que surgiera de esta sesión del OWG. Alertaron del riesgo que podría correrse con una propuesta que no surgiera de una negociación de países y que hubiera sido inclusiva con distintos actores. Invitaron entonces a que se respaldara el documento y a que la Asamblea General lo retome para los siguientes pasos. La Unión Europea llamó a sociedad civil al día siguiente, exponiendo su visión: 17 objetivos eran demasiados y este documento debía ser fortalecido, por lo que no pensaban que debía ser la versión final que debía exponer los objetivos de desarrollo sustentable. El jueves 17 se abrieron cuatro sesiones paralelas de negociación respecto de los temas más contendidos y que se estaban usando como monedas de cambio: estado de derecho; energía y subsidios a combustibles fósiles; derechos sexuales y reproductivos; y cooperación transfronteriza. Se solicitaron presidencias de mesa: Perú dirigió estado de derecho; subsidios Noruega; derechos sexuales y reproductivos Palau; y la última fue presidida por Suiza. La sesión de negociación paralela de derechos sexuales y reproductivos duró día y medio. Fue una réplica en micro de las discusiones que se dieron en CSW y en la CPD47. Era claro que estaba en riesgo incluso la agenda de derechos reproductivos, y durante las tres sesiones de trabajo esa fue la lucha entre los distintos países. Nunca se pudo abordar la agenda de derechos sexuales, pues de hecho era evidente que incluso el lenguaje más moderado estaba siendo rechazado sin cesar. Fueron sesiones en las que se permitió una asistencia discreta de sociedad civil, y el gobierno mexicano incluso trabajó de manera cercana con una persona experta de sociedad civil para alcanzar los mejores resultados. A pesar de ello, el Vaticano, Arabia Saudita e Irán solicitaron a la Presidencia de mesa que se retirara la sociedad civil, con el Vaticano arguyendo que “acosaba y hostigaba a las delegaciones”. De AL, los países que mayormente defendieron la ambición más elevada de esta agenda fueron Argentina, Uruguay y Brasil. México trató siempre de encontrar propuestas de lenguaje que posibilitaran llegar a un acuerdo sin perder los mínimos ya alcanzados en CSW y en Cairo. Del lado conservador, Nicaragua sostuvo que no permitiría siquiera que derechos reproductivos fuera parte del texto, y promovió que se insertara el candado de “de acuerdo a las leyes nacionales”. A nivel global, Arabia Saudita, Irán, Chad, Nigeria y el Vaticano fueron quienes encabezaron la posición más radical, diciendo que su no negociable era no aceptar los derechos reproductivos. De allí que en las tres sesiones (día y medio de negociación), lo que se intentó salvar fue ese lenguaje. Estados Unidos, Israel, Francia, Alemania, Suiza, Suecia, Islandia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Zambia, Finlandia, Reino Unido, Irlanda y Australia 3 Documento de trabajo sobre la Agenda de Desarrollo Sostenible Post-‐2015. Articulación Regional de Organizaciones de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe hacia Cairo+20.
fueron muy vocales en impulsar más allá de los mínimos alcanzados, y presentaron propuestas alternas de lenguaje para avanzar. La sesión cerró con muchas dificultades, incluso con la advertencia de que si se nombraban los derechos reproductivos en el documento, Arabia Saudita y Chad pondrían reservas (junto con otros países que también lo harían, pero no querían hacer pública su posición. Es el caso de Nicaragua, Irán, Chad y el Vaticano). El presidente de Palau estuvo en todo momento de la sesión buscando una posición progresista y eso ayudó en su propuesta final para consideración de los Co-‐chairs. Finalmente, la sesión formal del OWG se prolongó hasta el sábado 19. Se sabía que los temas debatidos de manera bilateral eran ocupación extranjera y colonización, junto con derechos sexuales y reproductivos. Finalmente, a las 2 de la tarde el documento se aprobó por “aclamación”, y los Co-‐presidentes lo remitirán al Secretario General en su reporte de conclusión de las jornadas de trabajo del OWG. El documento puede encontrarse en el siguiente link: http://sustainabledevelopment.un.org/focussdgs.html El balance En la sesión de cierre se señalaron las inconformidades de los países miembros, pero los Co-‐presidentes indicaron que este documento presenta el acuerdo más ambicioso que podría darse en el concierto de países. De América Latina, Uruguay hizo un cierre muy incisivo señalando la ausencia de ambición sobre los derechos sexuales y reproductivos, la educación sexual integral y otros temas más. México fue el único país en la plenaria que además lamentó que no se presentara de manera transversal el marco de derechos humanos. Países del sur destacaron además la necesidad de medios de implementación suficientes para la instrumentación de esta agenda. Por parte de los países del norte, se lamentaron también sobre la debilidad de la agenda de estado de derecho y los derechos sexuales y reproductivos. El documento ha sido objeto ya de una revisión exhaustiva por parte de la sociedad civil. El Grupo Mayor de Mujeres emitió un documento de alertas rojas: omisiones fundamentales para el desarrollo sostenible centrado en las personas bajo el marco de derechos humanos y con igualdad de género4. El objetivo de igualdad de género no destaca en su título los derechos humanos de las mujeres. Las metas referidas a la discriminación y a la violencia contra las mujeres quedaron en un lenguaje muy fuerte y ambicioso. La meta 5.4 referida al trabajo doméstico y de cuidado no remunerado pasó de “reducir y redistribuir” a “reconocer y valorar”, además de que se añade un candado de acuerdo al contexto nacional. Por ello, es, junto con la meta de derechos sexuales y reproductivos, quizá la más débil. Sin 4 El documento puede encontrarse aquí: http://www.womenmajorgroup.org/womens-‐8-‐red-‐flags-‐following-‐the-‐conclusion-‐of-‐the-‐open-‐working-‐group-‐on-‐sustainable-‐development-‐goals-‐sdgs/
embargo, la agenda SOGI se mantuvo en una combinación de lenguaje que refiere “familia y hogares”. La meta 5.6 quedó atada a Beijing, Cairo y sus revisiones subsecuentes. Educación sexual integral no se rescató nunca. Otros temas: -‐ cambio climático logró un objetivo (que siempre estuvo en riesgo), y puede ser un balance político importante frente a la negociación de la UNFCCC (que es solamente un instrumento jurídico); -‐ estado de derecho no pudo rescatarse en el título, pero sí está en una meta. Brasil y algunos países del sur temían que este tema pudiera ser utilizado como una condicionalidad del financiamiento, por lo que lamentablemente no pudo ser más fuerte; -‐ medios de implementación quedaron tanto en cada objetivo (propuesta de países del sur) como en un objetivo final (propuesta de países del norte); -‐ la agenda de pobreza aparece en el objetivo uno; la de desigualdades en el objetivo 10. Es notorio que no se menciona jamás la concentración de la riqueza, y este tema es el gran ausente de los ODS; -‐ la agenda de población migrante está en el documento después de un impulso muy fuerte de los últimos tres días en la negociación. -‐ la agenda SOGI puede articularse muy claramente con una meta en el objetivo 16 que se refiere a la garantía de identidad de todas las personas. -‐ no hay referencia a la agenda de las personas defensoras de derechos humanos. -‐ el lenguaje sobre pueblos indígenas quedó reducido a “comunidades indígenas”. ¿Qué sigue? Hay tres escenarios posibles, vinculados con los tres momentos que atravesará este documento. Cada uno de ellos implica agencias políticas distintas: 1. Los Co-‐presidentes del OWG emitirán un reporte al Secretario General y anexarán el documento resultado de la sesión 13 como la propuesta de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Insistirán en que la Asamblea General tiene el mandato exclusivo de determinar el mecanismo de implementación, por lo que pretenderán elevar el peso de este documento a su máximo nivel. Es evidente que el Co-‐presidente de Kenia, Kamau, ha elevado mucho su perfil político y está interesado en promover muy activamente el documento. 2. El Secretario General debe recibir este reporte y a su vez emitir otro a la Asamblea General. Su equipo cercano ha insistido que el documento emitido del OWG es uno tanto de otros (como el Reporte del Alto Panel de Personas Eminentes, o los emitidos en las consultas nacionales y temáticas). Por ello, es de suponerse que de parte del Secretario General no exista el respaldo político suficiente al documento emitido por el OWG y se emita uno distinto (de 10 objetivos). Por otro lado, hay algunos países que están respaldando muy activamente el documento emitido por el OWG, por lo que el Secretario General podría responder ante estas alianzas y sí respaldarlo.
3. La Asamblea General se reunirá en septiembre para emitir una resolución sobre la instrumentación de los Objetivos de Desarrollo Sustentable. Si el Secretario General emite una propuesta distinta al documento emitido por el OWG, la Asamblea General puede revertir esta propuesta y retomar el documento. También puede ocurrir lo contrario: que si el Secretario General remite el documento del OWG 13, la Asamblea General opte por una nueva negociación. En los escenarios previos, es evidente que la evaluación regional sale bien parada en cualquiera de ellos, siempre y cuando se impulse una alianza con CEPAL para impulsar los acuerdos regionales de cara al Post-‐2015 y se parta de los instrumentos de la región, incluyendo el Consenso de Montevideo. El Documento de trabajo sobre la Agenda de Desarrollo Sostenible Post-‐2015 de la Articulación Regional hacia Cairo+20 es un insumo importante para esta labor de incidencia. La tendencia de los países Latinoamericanos en los días cruciales de la negociación era respaldar políticamente el contenido de este documento derivado del OWG (México convocó a una reunión conjunta con el Banco Mundial, PNUD y CEPAL tres días posteriores al cierre del OWG, haciendo un claro llamado al respaldo. Entre los países latinoamericanos que respondieron positivamente fueron Argentina, Jamaica, Brasil, Perú, República Dominicana, Costa Rica, Chile). El balance de lo perdido o lo ganado en las prioridades feministas puede apostar a fortalecer alguno de los escenarios (el escenario dos pareciera el más opaco y alejado de la incidencia de sociedad civil), por lo que habría que apostar a buscar una incidencia activa a nivel de capital para un posicionamiento en la Asamblea General. La pregunta pendiente que valdría la pena formularse en colectivo es qué tanto se gana respaldando este documento (y qué se puede negociar con ese respaldo) o qué tanto se gana apostando por un movimiento de contenidos en la Asamblea General para promover una negociación más ambiciosa para los siguientes meses. Temas posibles de escenarios de negociación: -‐ Indicadores: Si bien el mandato del OWG era remitir en su reporte una propuesta de objetivos, el documento resultante incluye también una serie de metas para cada uno de los 17 objetivos propuestos. Sin embargo, no se consideraron indicadores. Este tema es sumamente importante, pues de ellos derivan la efectiva instrumentación de los ODS. Muchos países han señalado que los ODS no son vinculantes, y además insisten en el diseño de indicadores nacionales, dejando así al libre arbitrio nacional la elección de agendas a instrumentar. Esto significaría que no existirían indicadores globales, y quedaría a expensas del Foro Político de Alto Nivel determinar los mecanismos de monitoreo y evaluación en la instrumentación. Por otra parte, el objetivo 10 (que se refiere a la desigualdad entre países) requiere necesariamente de indicadores agregados, por lo que por lo menos este objetivo sí requeriría un proceso global. Otra opción es que las agencias regionales (CEPAL, UNECE, ESCAP, UNECA, ESCWA) determinen indicadores a partir de los contextos de cada región y se agreguen en ese nivel. La agenda más ambiciosa, no obstante, es que se negocien indicadores globales y homologados. A estas alturas, sin embargo, esta opción parece cada vez más alejada. Es evidentemente un elemento crucial de transparencia y
rendición de cuentas, sustantivo para la sociedad civil: que se instrumenten de manera efectiva los acuerdos. -‐ Temas estructurales: la desigualdad. El Co-‐presidente Kamau señaló que sin un objetivo de cambio climático, los ODS hubieran sido cómicos. Sin abordar la desigualdad y los impactos socio-‐ambientales de la concentración de la riqueza (especialmente el 1% de la población que tiene en sus manos el 50% de la riqueza del mundo), los ODS son trágicos. Quizá en los siguientes foros puede seguir impulsándose este punto. En la lógica macroeconómica, la agenda de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado debe abordarse en este contexto. Un punto de entrada en la región es evidentemente trabajar cercanamente con la CEPAL para promover los indicadores máximos en estas dos agendas estructurales de la desigualdad. Calendario de sesiones futuras5: Agosto 4-‐8. Quinta sesión del Comité Intergubernamental de Expertos en Financiamiento para el Desarrollo Sustentable (ICESDF por sus siglas en inglés)6 NY. Agosto 4/5 Sesión interactiva del ICESDF Agosto 26. Reunión interactiva con representantes de la sociedad civil para el Evento de Balance de Alto Nivel sobre la Agenda Post 2015 (Grupos Mayores). NY. Septiembre 9. Cultura de Paz. Sesión de la Presidencia de la Asamblea General (PGA) Septiembre 11-‐12 Evento de “Balance” (“stock-‐taking”) sobre la agenda Post-‐2015: Contribuciones al Reporte de síntesis del Secretario General, de la Presidencia de la Asamblea General. NY. Septiembre 15. Asamblea General. Septiembre 22. Sesión de Alto nivel de la Asamblea General. Septiembre 21. Marcha climática. NY. Septiembre 22. Evento especial ICPD. NY. Septiembre 23. Foro climático. NY. Septiembre 22-‐23. Conferencia Mundial sobre Pueblos Indígenas. NY. Septiembre 24. Asamblea General de los pueblos (convocada por organizaciones de distintas regiones). Noviembre 18-‐20. Revisión regional para Beijing +20. CEPAL. Abril 2015. Agenda LAC Post-‐2015. CEPAL. Otras sesiones globales: Agosto 5-‐6. Marco de Transparencia y Rendición de Cuentas en el Post 2015. ESCAP7.
5 Nota: Las marcadas en rojo son de prioridad alta para trabajo de incidencia de la región latinoamericana sobre la agenda de igualdad de género. 6http://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=13&nr=498&menu=23
Agosto 28. Foro sobre SIDS Septiembre 15-‐16. Consulta ministerial sobre Rendición de Cuentas para la agenda Post 2015. UNECE. Revisiones regional para Beijing +20: Agosto 21-‐22. Región árabe Noviembre 3-‐11. ECE Noviembre 17-‐20. ESCAP
7 La CEPAL tuvo su sesión correspondiente en Lima, en mayo de 2014.