RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINA Oscar Cetrángolo Oficina CEPAL en Buenos Aires...

RELACIONES ENTRE RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINAEN ARGENTINA

Oscar CetrángoloOficina CEPAL en Buenos Aires

CURSO SEMINARIO INTERNACIONAL “Descentralización y Federalismo Fiscal”

ILPES – CEPAL. Santiago de Chile, 1 al 13 de agosto de 2004

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Contenido

Raíces de los conflictos Creación de provincias y federalismo Desequilibrio productivo y financiamiento público Historia de las relaciones Nación-Provincias y leyes de

coparticipación Relaciones durante vigencia de la Ley 23548 (desde

1988) Impacto de la crisis Perspectivas futuras


LAS PROVINCIAS EN LA HISTORIA ARGENTINA

Etapas del proceso de provincialización


Provincias previas a la

Constitución Nacional




Provincias creadas

durante los cincuenta




Provincias creadas

durante los cincuenta

Provincias creadas

durante los noventa


Distribución territorial del producto bruto geográfico 2002

23%

53%

7%

2%

8%

3%4%

III

III

IV

V

VIVII

I: Ciudad de Buenos Aires

II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe.

III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego

IV: Catamarca y San Luis

V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán

VI: Jujuy, Misiones y San Juan

VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del Estero


Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

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Financiamiento de la política social descentralizada y estructura productiva desequilibrada: ingresos provinciales

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Ingresos provinciales

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Cop. Afectada Cop. No Afectada Transf. de la nación Regalías Rec. Tributarios Otros Rec. propios


Historia de las relaciones entre la Nación y las provincias

Tres períodos:

Separación de fuentes tributarias (1853-1890)

Concurrencia “de hecho” (1890-1935)

Leyes de coparticipación (desde 1935)


Paradoja de la historia de la coparticipación (desde 1935)

Hechos Incorporación de tributos Intentos de consolidación en un régimen troncal Historia de las relaciones Nación-Provincias y leyes de

coparticipación Resultados:

Relativa constancia de participación efectiva de las provincias

Diversidad y superposición de repartos


Incorporación de tributos al sistema de coparticipación

AÑO LEY TRIBUTOS INCORPORADOS 1935 12139

12143 12147

Internos Ventas Réditos

1946 12956 Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios. 1951 14060 Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes. 1973 20221 Tierras aptas para explotación agropecuaria, regularización patrimonial, divisas,

parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los que en el futuro establezca la Nación como impuestos indirectos. También serán incluidos los de asignación específica una vez finalizado el objetivo de su creación.

1988 23548 Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las siguientes excepciones: a) derechos de importación y exportación; b) aquellos cuya distribución esté prevista en otros regímenes; c) aquellos con afectación específica al momento de promulgación de esta norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al esquema.


Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y régimen Federal de coparticipación desde entonces

LEYES PERIODO NACION PROVINCIAS Y MCBA

12143 y 12147 1935-1946 82,5% 17,5% 12956 1947-1958 79,0% 21,0% 14788 1959 66,0% 34,0% 1960 64,0% 36,0% 1961 62,0% 38,0% 1962 60,0% 40,0% 1963 58,0% 42,0% 1964-1966 54,0% 46,0% 1967 59,2% 40,8% 1968-1972 61,9% 38,1% 20221 1973-1980 46,7% 53,3%(a) 1981-1984(d) 48,5% 51,5%(b) 23548 1988 42.34% 57,66%(c)


Distribución porcentual de recursos tributarios nacionales (1935-2003)

0%

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35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03

Coparticipables Sobre el comercio exterior Sobre la nómina salarial Otros


Recaudación bruta de impuestos nacionales (1935-2003)

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Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.

Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios


Recaudación tributaria por décadas y por tipo de impuestos (1932-2002)

Concepto 1932-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-02

Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. 0.95 2.56 3.37 2.35 1.37 1.02 2.57

Patrimonios 0.32 0.25 0.47 0.54 0.61 0.58 0.35

Internos sobre Bs., Serv. y Trans. 3.52 3.69 4.73 4.85 5.47 6.23 8.85

Comercio Ext. y Transacc. Intern. 3.27 1.03 0.44 1.77 1.83 1.73 1.01

Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. 1.37 3.01 4.86 4.20 4.51 2.94 4.19

Otros Recursos Tributarios 0.00 0.06 0.12 0.15 0.17 0.30 0.36

Recaudación Bruta 9.43 10.60 14.01 13.86 13.97 12.80 17.33


Distribución porcentual de impuestos coparticipables (1935-2002)

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Provincias Nación Seguridad Social


Estructura % de recursos (tributarios y no tributarios) y erogaciones por nivel de gobierno

Recursos

69.3

67.4

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1961

1970

1984

1993

2000

2002

Nación Provincias Municipios


Relación Nación-Provincias durante los años noventa

Condicionantes: Crisis macroeconómica Crisis y reforma previsional Conflictos políticos

Rasgos salientes: Límite máximo en recaudación (22% del PIB) Cambios en estructura tributaria Modificación y multiplicación de mecanismos de

distribución


Nivel y estructura de la recaudación tributaria total (1990-2003)

0

5

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25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

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PIB

-

Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.

Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios

Recursos Provinciales


Estructura de la recaudación tributaria1990 y 1993

1990

Ganancias4%

Iva Bruto18%

Internos Unificados7%

Combustibles11%

Ap. y Contrib. Seg. Soc.30%

Comercio Exterior12%

Otros18%

1993

Ganancias10%

Iva Bruto38%


Combustibles5%


Comercio Exterior6%

Otros5%


Estructura de la recaudación tributaria1996 y 2003

1996

Ganancias15%

Iva Bruto44%Internos Unificados

5%

Combustibles5%


Comercio Exterior5%

Otros2%

2003

Ganancias20%

Iva Bruto29%

Combustibles7%


Comercio Exterior15%

Otros12%



Transferencia a provincias de recursos nacionales. En millones de pesos de 2002

CONCEPTO 1990 1996 2002Coparticipación Federal 9,223.7 12,976.1 8,356.7Inundaciones (Leyes N° 23.658 y 23.916) 63.4Fdo. Financ. Déficits Pciales. 231.0 1.0Clausula de Garantía 604.0Ganancias (14%) 1,488.2 1,365.9Gcias. (Excedente del Fondo del Conurbano) 27.9 184.6Ganancias (Suma Fija) 105.3Fondo Educativo 33.4 1.7Seguridad Social 265.6 437.6 371.8 - Bienes Personales 232.3 280.5 - Ley N° 23.549 265.6 - IVA (11%) 205.3 91.3Impuesto Combustibles 253.3 918.1 365.0 - Vialidad 244.1 513.6 219.4 - Obras Infraestructura 256.8 109.7 - F.E.D.E.I. 9.2 147.7 35.9Fdo. Compensador de Deseq. Pciales. 797.2 536.1Transferencia de Servicios 1,927.6 800.5FONAVI 1,591.6 1,418.7 505.3Reg. Energía Eléctrica (Ley 24.065) 177.9 180.1Reg. Simplif. p/peq. Contrib. (Ley 24.977) 64.7TOTAL 11,628.6 20,913.0 12,732.5


Modificaciones en la relaciónNación-Provincias

Instrumentos

Cambios en funciones (descentralización) Pactos y acuerdos de alcance general Modificaciones en la asignación de impuestos

específicos Acuerdos bilaterales y arreglos poco transparentes

(actas, distribución de ATN)


Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos

Ley 25.400

Modificación de la suma fija a transferir durante 2001 y 2002 a $1364 millones mensuales.

Bases para nueva ley de coparticipación.

Transferencia de programas sociales y de empleo a las provincias.

Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

17 de noviembre de 2000

Ley 25.235

Introducción de suma fija en transferencias a provincias ($.1,350 millones en 2000 y luego promedios trienales).

Desafectación de 50% de recursos de leyes especiales.

Financiamiento de cajas provinciales de previsión social.

Compromiso federal6 de diciembre de 1999

Decreto 1807/93

Aumenta el fondo para desequilibrios provinciales a $45.8 millones.

Incrementa la suma mínima garantizada a $740 millones mensuales.

Da inicio al proceso de transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales a la Nación.

Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento

12 de agosto de 1993

Ley 24.130

Afectación del 15% de los recursos coparticipables para el financiamiento del sistema previsional.

Suma fija de $43.8 millones mensuales para cubrir desequilibrios fiscales de provincias.

Suma mínima garantizada para provincias de $725 millones mensuales.

Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales


Norma que lo ratifica

Modificación de la distribución de recursosDenominaciónFecha

Ley 25.400

Modificación de la suma fija a transferir durante 2001 y 2002 a $1364 millones mensuales.

Bases para nueva ley de coparticipación.

Transferencia de programas sociales y de empleo a las provincias.

Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

17 de noviembre de 2000

Ley 25.235

Introducción de suma fija en transferencias a provincias ($.1,350 millones en 2000 y luego promedios trienales).

Desafectación de 50% de recursos de leyes especiales.

Financiamiento de cajas provinciales de previsión social.

Compromiso federal6 de diciembre de 1999

Decreto 1807/93

Aumenta el fondo para desequilibrios provinciales a $45.8 millones.

Incrementa la suma mínima garantizada a $740 millones mensuales.

Da inicio al proceso de transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales a la Nación.

Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento


Ley 24.130

Afectación del 15% de los recursos coparticipables para el financiamiento del sistema previsional.

Suma fija de $43.8 millones mensuales para cubrir desequilibrios fiscales de provincias.

Suma mínima garantizada para provincias de $725 millones mensuales.

Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales





Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos (continuación)

Ley 25.570

Se eliminan las sumas fijas y garantías en la coparticipación, retornándose al sistema de coeficientes.

El 70% del impuesto a los débitos y créditos en cta. cte. se destina a la Nación.

Canje de deuda provincial a cargo de la Nación y limite en la afectación de coparticipación para pagar deuda reprogramada (15%).

Bases para futuro régimen de coparticipación.

Acuerdo Nación - Provincias sobre la relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos

27 de febrero de 2002

Decreto 1584/01

Reducción de las transferencias en igual proporción que la disminución de salarios y haberes previsionales, hasta un 13%.

Afectación de hasta $1000 millones de anticipo de Impuestos a las Ganancias para ayudar a las Provincias a través del Fondo Fiduciario del Desarrollo Provincial.

Cancelación de diferencias por garantía de coparticipación a través del FFDP.

Compromiso por la Independencia, el Acuerdo de apoyo institucional para la gobernabilidad de la República Argentina y la segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

15 y 17 de julio de 2001



Ley 25.570

Se eliminan las sumas fijas y garantías en la coparticipación, retornándose al sistema de coeficientes.

El 70% del impuesto a los débitos y créditos en cta. cte. se destina a la Nación.

Canje de deuda provincial a cargo de la Nación y limite en la afectación de coparticipación para pagar deuda reprogramada (15%).

Bases para futuro régimen de coparticipación.

Acuerdo Nación - Provincias sobre la relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos

27 de febrero de 2002

Decreto 1584/01

Reducción de las transferencias en igual proporción que la disminución de salarios y haberes previsionales, hasta un 13%.

Afectación de hasta $1000 millones de anticipo de Impuestos a las Ganancias para ayudar a las Provincias a través del Fondo Fiduciario del Desarrollo Provincial.

Cancelación de diferencias por garantía de coparticipación a través del FFDP.

Compromiso por la Independencia, el Acuerdo de apoyo institucional para la gobernabilidad de la República Argentina y la segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

15 y 17 de julio de 2001




Rasgos de la distribución de impuestos actual

Afectación de impuestos coparticipables básicamente al sistema previsional

Impuestos sobre energías con destino a infraestructura provincial

Pujas por el destino dentro del Presupuesto Nacional

Otros destinos provinciales

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NACION (libre disponibilidad)

23.0% (T-$580)

37.7% 80.8% 36.0%39.0% (T-$3)

29.0% 22.9% 20% 100% 30.2% 100%

PROVINCIAS (según 23548)

$440+30.8% (T-$580)

50.4% 14.5% 30% 48.2%53.8% (T-$3)

38.8%

ATN$20+2.5% (T-$580)

0.9% 0.3% 0.9%0.9% (T-$3)

0.7%

Prev. Soc. Nacional$120+29.6%

(T-$580)23.7% 4.5% 70% 15% 12.1% 21.0% 100% 100%

Cajas provinciales 0.7%6.3% (T-$3)

Pcia. Buenos Aires $650

Prov. exc. Bs. As.14% (T-580)-

$650

FONAVI 33.2%Vialidad provincias 13.7%

Infraestructura provincias

6.9%

FEDEI y F. Compens. 2.3% 79.0%Energía Eólica 1.3%

F. Fid. Tansp. El. Federal 19.8%

INCUCAI $3Bibliotecas 16.1%I. N. Teatro 3.2% 13%CONFER 27%INCAA 40%INTA 31.3%Min. RREE 38.5%Fdo. Fomento Cinem. 100%Secr. Turismo 100%

Fdo. Fid. Subsidio Cons. Gas

100%

Serv. Publicos Sta. Cruz 100%

Act. Tabacaleras 100%


Distribución del Fondo de ATNPromedio 1989-2001. En % del total

Jurisdicción EspecíficoLa Rioja 26.5Corrientes 5.9Buenos Aires 5.6San Juan 4.3Formosa 4.3Tucumán 4.2Chaco 4.1Santa Fe 3.9Neuquén 3.8Salta 3.8Santiago del Estero 3.8Entre Rios 3.4Córdoba 3.4Río Negro 3.2La Pampa 3.1Catamarca 2.7Tierra del Fuego 2.7Jujuy 2.5Mendoza 2.5Misiones 1.7Chubut 1.7San Luis 1.3Santa Cruz 1.3


Otros rasgos institucionales

Multiplicidad y diversidad de consejos y comisiones federales

Papel de los municipios


Potestades tributarias municipales por provincia. Año 2001

Tributos propios como %

Inmobiliario urbano

Inmobiliario rural

Automotores

Ingresos brutos

Otros

Buenos Aires 0.0Catamarca 0.9 xCórdoba 5.5 xCorrientes 1.3 xChaco 12.5 x x xChubut 37.5 x x x xEntre Ríos 0.0Formosa 10.5 x xJujuy 4.5 xLa Pampa 0.0La Rioja 0.0Mendoza 0.0Misiones 4.1 xNeuquén 12.4 xRío Negro 0.0Salta 8.2 x xSan Juan 0.0San Luis 0.0Santa Cruz 18.8 x xSanta Fe 0.0Sgo. del Estero 0.0Tucumán 0.0T. del Fuego 18.5 x xTotal 1.5


Impacto de la crisis sobre la relaciónNación-Provincias

Distribución de recursos: abandono de suma fija

Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación con límite 15% en afectación de coparticipación (bail out)

Reglas fiscales: reducción de déficit en 60% (PFO)

Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación (cambio en distribución de funciones)


Coparticipación afectada al pago de deuda como % de la coparticipación total. Año 2001

Jurisdicción PorcentajeBuenos Aires 1.6Ciudad de Buenos Aires 0.0Catamarca 57.2Córdoba 2.8Corrientes 55.4Chaco 39.0Chubut 29.5Entre Ríos 22.8Formosa 68.2Jujuy 91.8La Pampa 2.4La Rioja 50.8Mendoza 60.5Misiones 48.6Neuquén 9.2Río Negro 97.3Salta 73.5San Juan 41.3San Luis 27.5Santa Cruz 4.7Santa Fe 4.0Santiago del Estero 36.6Tucumán 85.3Tierra del Fuego 37.9


Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Nación 2000

Provincias2000

Municipios2000

- e

n p

orc

en

taje

de

l P

IB -

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública


Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Nación 2000

Nación 2002

Provincias2000

Provincias2002

Municipios2000

Municipios2002

- e

n p

orc

en

taje

de

l P

IB -

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública


Desafíos futuros

1. Problemas estructurales previos a los noventa:

Debilidad institucional Inestabilidad macroeconómica Crisis previsional Falta de solvencia del sistema tributario


Desafíos futuros

2. Problemas que cobraron importancia durante los noventa:

Eliminación de tributos “distorsivos” Nuevo esquema de reparto sobre ingresos

marginales Introducción de reglas fiscales, fondo anticíclico… Armonización tributaria


Desafíos futuros

3. Problemas estructurales no debidamente discutidos:

Financiamiento de políticas sociales compensadoras Atención de desequilibrios fiscales regionales


Desafíos futuros

4. Incertidumbres que deben despejarse antes de nueva legislación:

Futura estructura tributaria Futuro sistema previsional Alcances y financiamiento de política asistencial Impacto de renegociación de deudas


Recomendación final

Relativizar importancia de la ley de coparticipación: no hay una solución única para todos los problemas

Se puede avanzar con algunos de los problemas con mayor celeridad que otros

El futuro arreglo no será definitivo (corto vs. mediano plazo)

El futuro arreglo debe incorporar elementos flexibles

RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINA Oscar Cetrángolo Oficina CEPAL en Buenos Aires...

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