REGULACIONES Y ESTÁNDARES · 2020. 8. 3. · públicas y la toma de decisiones al proporcionar...

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ESTAacuteNDARESREGULACIONES Y

INTERNACIONALESDE PREVENCIOacuteNDE CONFLICTOS DE INTEREacuteS

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Iacutendice Introduccioacuten Estaacutendares internacionales Los estaacutendares de la OCDE Evaluacioacuten de Transparencia Internacional en Europa lobbyingtransparency Regulaciones en Estados Unidos y la Unioacuten Europea Estados Unidos Unioacuten Europea Regulaciones en Ameacuterica Latina Chile Argentina Peruacute Meacutexico Conclusiones Bibliografiacutea

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Esta publicacioacuten es producto de una consultoriacutea desarrollada por Espacio Puacuteblico Chile dentro del

proyecto del Observatorio Anticorrupcioacuten de Fundacioacuten Ciudadaniacutea y Desarrollo

Autores

Mariacutea Jaraquemada Manuel Aris

Diagramacioacuten y disentildeo graacutefico

Mariacutea del Cisne Larrea ----------------------------------------

Director Ejecutivo Mauricio Alarcoacuten Salvador

Director de Proyectos

Marcelo Espinel

Observatorio Anticorrupcioacuten Denise Zelaya Perdomo Santiago Mena Pasquel

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Una de las grandes dificultades de las diversas regulaciones ndasho intentos de- ha sido definir con precisioacuten queacute se entiende por lobby La RAE por ejemplo lo define como ldquoGrupo de personas influyentes organizado para presionar en favor de determinados interesesrdquo (REAL ACADEMIA ESPANtildeOLA 2019) Otros autores consideran que se trata de una ldquoActividad consistente en proceder a intervenir para influenciar directa o indirectamente los procesos de elaboracioacuten aplicacioacuten o interpretacioacuten de medidas legislativas normas reglamentos y generalizando de toda intervencioacuten o decisioacuten de los poderes puacuteblicosrdquo de acuerdo con lo sentildealado por Frank Farnel citado en (Xifra 2000)

La Liga Americana de Lobistas ha establecido que ldquoEl lobby en teacuterminos sencillos es la defensa de un punto de vista ya sea por grupos o individuoshellipes una parte legiacutetima y necesaria de nuestro proceso poliacutetico democraacutetico Las decisiones del Gobierno afectan a las personas y las organizaciones y la informacioacuten debe ser proporcionada con el fin de producir decisiones informadasrdquo (The National Institute for Lobbying amp Ethics 2019) (traduccioacuten propia)

La OCDE por su parte sentildeala que es ldquola comunicacioacuten oral o escrita con un funcionario puacuteblico para influir en la legislacioacuten la poliacutetica o las decisiones administrativas a menudo se centra en el poder legislativo a nivel nacional y subnacional Sin embargo tambieacuten tiene lugar en el poder ejecutivo por ejemplo para influir en la adopcioacuten de regulaciones o el disentildeo de proyectos y contratos En consecuencia el teacutermino funcionarios puacuteblicos incluye servidores puacuteblicos y puacuteblicos empleados y titulares de cargos puacuteblicos en los poderes ejecutivo y legislativo ya sean elegidos o nombradosrdquo (OECD 2010) (traduccioacuten propia)

Algunas regulaciones limitan el lobby cuando se actuacutea en el Poder Legislativo otras soacutelo en el Ejecutivo y otras en ambos La mayoriacutea de las regulaciones soacutelo se refieren a los contactos o encuentros con tomadores de decisioacuten sin embargo y de modo excepcional como en el caso de la Unioacuten Europea algunas tambieacuten consideran lobby las campantildeas de sensibilizacioacuten o comunicacioacuten (Coacuterdova 2015)

El lobby muchas veces tiene una connotacioacuten puacuteblica negativa asociaacutendose con corrupcioacuten sin embargo cumple un rol importante en los procesos de toma de decisiones y provee de informacioacuten a quienes participan en estas

Para que realmente se pueda ejercer influencias sobre autoridades en un contexto de equidad entre quienes tienen maacutes acceso o poder y quienes no la regulacioacuten del lobby debe ir acompantildeada de otras regulaciones tales como de la puerta giratoria entre el sector puacuteblico y privado normas de conflicto de intereacutes regulacioacuten del financiamiento de la poliacutetica y de participacioacuten ciudadana en los procesos de poliacuteticas puacuteblicas

En general los objetivos de las regulaciones de lobby son los siguientes

Introduccioacuten

Emparejar la cancha entre diversos actores para acceder a las autoridades y participar de los procesos de adopcioacuten o implementacioacuten de una poliacutetica puacuteblica

Transparentar la actividad tanto de autoridades como de privados que actuacutean en torno a decisiones puacuteblicas

Igualdad de trato por parte de las autoridades

Democratizar el acceso a la autoridad

Separar el lobby de actividades iliacutecitas como el traacutefico de influencias y legitimar la actividad

Posibilidad de que las autoridades tengan maacutes informacioacuten antes de adoptar decisiones puacuteblicas

Fomentar la participacioacuten ciudadana en las actividades puacuteblicas de toma de decisioacuten

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1946 Estados Unidos (nueva ley en 1995) 2010 Meacutexico

1951 Alemania 2010 Eslovenia

1983 Australia 2012 Austria

1989 Canadaacute 2012 Italia

2001 Lituania 2012 Paiacuteses Bajos

2005 Polonia 2014 Chile

2006 Hungriacutea 2014 Reino Unido

2008 Israel 2015 Irlanda3

2008 Taiwaacuten1 2016 Escocia4

2009 Francia (nueva ley en 2018)2 2018 Beacutelgica5

1 Cf httpwwwaalepeupublic-policy-advocacy-taiwan2 Cf httpwwwepgencmseuroparleuropaeucmsdatauploade02ce1fa-3fb1-4df0-b202-c99d5987875dEPRS_BRI(2018)625104_EN_lobbying_law_francepdf3 Cf httpwwwirishstatutebookieeli2015act5enactedenhtml4 Cf httpswwwlegislationgovukasp201616contents5 Cf httpswwwpolitical-intelligencecombelgian-lobby-register-welcome-progress-towards-transparency

Si bien el lobby o cabildeo es una preocupacioacuten constante de las sociedades ndashpor su posible impacto negativo cuando no es transparente o incluso su proximidad al delito de traacutefico de influencias (Gimate-Welsh Fagan amp Martiacutenez Bermuacutedez 2016)- auacuten siguen siendo pocos los paiacuteses que regulan esta actividad Sin embargo con el correr de los antildeos esta cifra ha ido en aumento notoriamente a partir del siglo XXI

Pero esta ola de regulaciones del lobby ha impactado en menor medida a Ameacuterica Latina donde encontramos pocos ejemplos de este tipo de normativas incluso algunas que soacutelo aplican a un Poder del Estado (como en el caso argentino solo al Ejecutivo y en el mexicano solo al Legislativo)

En la actualidad alrededor de 20 paiacuteses han adoptado leyes y regulaciones a la actividad del lobby (Charj Hogan Murphy amp Crepaz 2019) Los principales objetivos de dichas leyes son la transparencia integridad y rendicioacuten de cuentas en los procesos de adopcioacuten de poliacuteticas puacuteblicas

Las experiencias comparadas variacutean de eacutenfasis en las legislaciones desde registrar los intereses que se presentan ante comisiones legislativas hasta requerir una divulgacioacuten extensiva de la industria del lobby por lo que la normativa variacutea de acuerdo con el contexto cultural y constitucional respectivo Considerar esto es fundamental para el disentildeo de cualquier propuesta legislativa en la materia

Lo mismo ocurre con la definicioacuten de lobista o los sujetos activos regulados En algunos casos soacutelo se consideran aqueacutellos que realizan la actividad por el pago de una remuneracioacuten (consultores) o tambieacuten aqueacutellos que trabajan para una organizacioacuten con fines de lucro (in house) Otras regulaciones ndashcomo la chilena y la europea- tambieacuten abarcan a quienes representan intereses puacuteblicos y son parte de organizaciones sin fines de lucro

Asimismo se ha ido avanzando desde aproximaciones maacutes bien voluntarias o de autorregulacioacuten6 a sistemas maacutes intensos y obligatorios -como es el caso de Estados Unidos y Canadaacute- Asiacute por ejemplo la Comisioacuten Europea no considera que un sistema de registro obligatorio resulte adecuado inclinaacutendose maacutes bien por un sistema reforzado de transparencia y autorregulacioacuten

Este documento revisa en primer lugar estaacutendares internacionales que se han promovido por la OCDE y organizaciones de la sociedad civil en la materia Luego revisa algunas de las experiencias de regulacioacuten del lobby en paiacuteses que han adoptado distintos modelos de regulacioacuten poniendo eacutenfasis en un anaacutelisis que en vista de lo sentildealado en la literatura resultan ser los aspectos maacutes relevantes de las legislaciones De esta forma las leyes revisadas en este informe se presentan de acuerdo con las siguientes categoriacuteas de anaacutelisis

bullDefinicioacuten de lobby y actividades reguladasbullDefinicioacuten de lobistas yo gestores de interesesbullAutoridades sujetas a la leybullObligaciones y prohibiciones de lobistas y gestores de intereacutes bullRegistrosbullOacutergano fiscalizador sancionadorbullSancionesbullCoacutedigo de conducta

Ademaacutes el documento ofrece la descripcioacuten en cada uno de los paiacuteses analizados de los procesos de implementacioacuten de las leyes y las apreciaciones de eacutestas que es posible rescatar de estudios teoacutericos yo empiacutericos Este es un aspecto muy determinante al momento de promover una regulacioacuten del lobby pues las decisiones referidas al disentildeo legislativo de la norma sus estaacutendares y principales disposiciones estaraacuten siempre sujetas a las capacidades poliacuteticas sociales financieras y sociales que supone la implementacioacuten de la norma

6 Reino Unido por ejemplo

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La OCDE ha impulsado decididamente la adopcioacuten de normativas en este aacutembito y ya cuenta con tres publicaciones7 al respecto que analizan diversas legislaciones y tambieacuten destacan buenas praacutecticas Asimismo ha establecido 10 principios que toda regulacioacuten del lobby debe contemplar basados en los siguientes aspectos construir un marco efectivo y justo para la apertura y el acceso aumentar la transparencia fomentar una cultura de integridad y mecanismos para una implementacioacuten cumplimiento y revisioacuten efectivos En base a lo anterior los diez principios establecidos por la OCDE son

1 Los paiacuteses deben proporcionar igualdad de condiciones al otorgar a todos los interesados un acceso justo y equitativo al desarrollo y la implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas

2 Las reglas y directrices sobre lobby deben abordar las preocupaciones de gobernanza relacionadas con las praacutecticas de cabildeo y respetar los contextos sociopoliacuteticos y administrativos

3 Las reglas y directrices sobre lobby deben ser consistentes con las poliacuteticas y marcos normativos maacutes amplios

4 Los paiacuteses deben definir claramente los teacuterminos lsquolobbyrsquo y lsquolobistarsquo cuando consideran o desarrollan reglas y directrices sobre cabildeo

5 Los paiacuteses deben proporcionar un grado adecuado de transparencia para garantizar que los funcionarios puacuteblicos ciudadanos y empresas puedan obtener informacioacuten suficiente sobre las actividades de lobby

6 Se debe permitir a las partes interesadas incluidas las organizaciones de la sociedad civil las empresas los medios de comunicacioacuten y el puacuteblico en general el escrutinio de las actividades de lobby

7 Los paiacuteses deben fomentar una cultura de integridad en las organizaciones puacuteblicas y la toma de decisiones al proporcionar reglas y pautas de conducta claras para los funcionarios puacuteblicos

Los estaacutendares de la OCDE

Estaacutendares internacionales

Evaluacioacuten de Transparencia Internacional en Europa

8 Los lobistas deben cumplir con los estaacutendares de profesionalismo y transparencia ya que comparten la responsabilidad de fomentar una cultura de transparencia e integridad en el lobby

9 Los paiacuteses deben involucrar a los actores clave en la implementacioacuten de un espectro coherente de estrategias y praacutecticas para lograr el cumplimiento

10 Se debe revisar perioacutedicamente el funcionamiento de las normas y directrices relacionadas con el lobby y hacer los ajustes necesarios a la luz de la experiencia

Transparencia Internacional ha sentildealado que toda regulacioacuten eficaz del lobby ha de combinar tres tipos de medidas (Villoria Revuelta amp Jimeacutenez 2015)

Transparencia las relaciones entre lobistas y representantes puacuteblicos deben ser transparentes y abiertas al debate puacuteblico

Integridad normas claras y aplicables de conducta eacutetica tanto para lobistas como servidores puacuteblicos

Igualdad de acceso la toma de decisiones puacuteblicas debe estar abierta a una pluralidad de voces que representen una gran variedad de intereses

El instrumento de Transparencia Internacional contemploacute subdimensiones para cada una de las dimensiones recieacuten descritas las que perfectamente pueden considerarse como estaacutendares para las legislaciones nacionales En materia de transparencia se consideroacute necesario contar con mecanismos de acceso a informacioacuten puacuteblica en un reacutegimen de libertad de informacioacuten En segundo lugar la existencia de sistemas de registro de lobistas que permitan conocer quieacutenes son en queacute materias realizan lobby queacute intereses promueven y de quieacuten entre otras materias En tercer lugar que exista un monitoreo permanente al sistema de registro y a las sanciones por incumplimiento Por uacuteltimo que se realice una divulgacioacuten proactiva por parte de los funcionarios y autoridades obligadas incluiacutedos los asuntos legislativos

7 Disponibles en httpswwwoecdorggovethicslobbyinghtm

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Sobre integridad se contempla la existencia de restricciones al pre y post empleo en normas de regulacioacuten de la puerta giratoria que apliquen a lobistas reduciendo los riesgos que implica el paso del sector privado al sector puacuteblico y viceversa en una actividad compleja como eacutesta En segundo lugar la existencia de coacutedigos de conducta que apliquen a los funcionarios puacuteblicos como tambieacuten a los lobistas Por uacuteltimo iniciativas de autorregulacioacuten por parte de asociaciones de lobistas que promuevan estaacutendares altos de integridad

En relacioacuten a la igualdad de acceso se contempla la existencia de mecanismos de consulta puacuteblica y participacioacuten ciudadana como la conformacioacuten de grupos de expertos seguacuten poliacuteticas especiacuteficas sobre las que se tomen determinadas decisiones

lobbyingtransparencyLa sociedad civil en muchas ocasiones ha sido una gran promotora de la adopcioacuten (o perfeccionamiento) de las regulaciones a la actividad del lobby Asiacute lobbyingtransparency ha sido una interesante iniciativa compuesta por diversas organizaciones de la sociedad civil en el mundo vinculadas a temas de transparencia y acceso a informacioacuten puacuteblica las que luego de una coordinacioacuten de dos antildeos lanzaron un documento con estaacutendares para las regulaciones al lobby (Transparency International Acceso Info SunlightFoundation Open Knowledge 2015)8

Su propuesta se basa en tres principios similares a los revisados anteriormente y propuestos por Transparencia Internacional transparencia participacioacuten e integridad y se traduce en 38 principios cuya construccioacuten responde a la aplicacioacuten praacutectica de estos principios y al anaacutelisis de experiencias concretas de regulacioacuten al lobby en distintos paiacuteses del mundo Sentildealan que el objeto de regular el lobby responde a la necesidad de transparentar las influencias sobre los tomadores de decisioacuten y generar condiciones de equidad en el ejercicio de la participacioacuten ciudadana

En primer lugar las organizaciones de este consorcio recomiendan la definicioacuten clara e inequiacutevoca del lobby y en consecuencia de quienes son considerados

lobistas y destinatarios del lobby Propone entonces una definicioacuten de lobby que contemple cualquier comunicacioacuten -directa o indirecta- que se realice con un cargo puacuteblico para influir en una decisioacuten Por lobista propone una definicioacuten en los siguientes teacuterminos ldquoCualquier persona fiacutesica o juriacutedica que participe en actividades de lobby ya sea para fines privados puacuteblicos o colectivos con o sin remuneracioacutenrdquo

Definidos asiacute el lobby y los lobistas parece ser una propuesta omnipresente en la interaccioacuten entre el sector puacuteblico y el privado Sin embargo las organizaciones establecen una serie de excepciones que debieran considerar las regulaciones al lobby y que vuelven su propuesta maacutes plausible En primer lugar se propone excluir del deber de regulacioacuten de una ley de lobby cualquier actividad que pueda considerarse como una interaccioacuten ciudadana para asuntos privados salvo aquella que implique la gestioacuten de intereses econoacutemicos de envergadura Del mismo modo recomienda excluir determinados cargos puacuteblicos que actuacuteen en el ejercicio de sus atribuciones como diplomaacuteticos y dirigentes de partidos poliacuteticos

En relacioacuten con la transparencia las organizaciones proponen que eacutesta debe promover la participacioacuten y fortalecer la confianza y supervisioacuten puacuteblica Considera que las obligaciones de transparencia deben recaer tanto en lobistas como en los cargos puacuteblicos pero con especial eacutenfasis en estos uacuteltimos debido a su responsabilidad de rendicioacuten de cuentas Estipula un amplio cataacutelogo de informacioacuten9 que debe transparentarse como tambieacuten un registro de lobistas y formatos de informacioacuten seguacuten los principios de datos abiertos

Sobre el acceso a informacioacuten las organizaciones recomiendan que la regulacioacuten al lobby se complemente con normas que resguarden el ejercicio del derecho de acceso a informacioacuten puacuteblica

En relacioacuten con la integridad se promueve explicitar normas de conducta claras y exigibles tanto para lobistas como cargos puacuteblicos Como instrumento para conseguir esto se privilegian los coacutedigos de conducta y regulaciones de la puerta giratoria Sobre la participacioacuten ciudadana se recomienda establecer el derecho a la participacioacuten a traveacutes del reconocimiento de todas las personas grupos y organizaciones de incidir en alguacuten asunto puacuteblico determinado especialmente en el proceso legislativo y en la elaboracioacuten de poliacuteticas puacuteblicas

8 En 2007 comenzoacute un movimiento en Gran Bretantildea con el objeto de fortalecer la regulacioacuten del lobby tam-bieacuten conformado por una alianza con este nombre Informacioacuten sobre la alianza britaacutenica en httpwwwlobbyingtransparencyorg

9 Identidad de lobistas objeto y resultados que persigue el lobby beneficiario final de las actividades de lobby institucioacuten destinataria tipo y frecuencia de actividades de lobby documentacioacuten que se intercambie producto de la actividad de lobby gastos que implique la actividad fuentes de financiamiento contribuciones poliacuteticas que se realicen cargos puacuteblicos que se hayan ocupado anteriormente y fondos puacuteblicos recibidos

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Estados Unidos es el primer paiacutes que contoacute con una regulacioacuten de este tipo desde el antildeo 1946 al aprobar la Federal Regulation of Lobbying Act Luego en 1978 se adoptoacute la Ley de Eacutetica Gubernamental y en 1995 la Lobbying Disclosoure Act (LDA) El anaacutelisis de la norma actual se presenta a continuacioacuten

Definicioacuten de lobby y actividades

reguladas

La ley entiende como lobby los contactos para influir (incluyendo comunicaciones orales escritas o electroacutenicas) y los esfuerzos realizados para dichos contactos entre los que se consideran preparar o planificar actividades investigacioacuten que tiene como objeto al momento de su preparacioacuten para usarlo en contactos o coordinacioacuten con actividades de lobby de otros

Se entiende eso siacute que se trata solo de contactos directos con tomadores de decisioacuten y no las actividades indirectas como las de base

De este modo se trata de un concepto amplio y que incluye toda forma de contacto entre sujetos pasivos y activos y por lo tanto no solo reuniones presenciales

No se entiende incluido dentro de la definicioacuten de lobby las comunicaciones que se requieren por una demanda investigaciones u otras actuaciones establecidas en normativas o acciones del Congreso u otras agencias Lo determinante para establecer si es una actividad de lobby es el intento de influir a una autoridad regulada

Definicioacuten de lobistas y gestores

de intereses

Los lobistas son las personas que son contratadas por un cliente por una compensacioacuten econoacutemica o de otro tipo cuyos servicios implican maacutes de un contacto y que estas actividades constituyan un 20 o maacutes de su tiempo para ese cliente en un periacuteodo de 3 meses

Este reconocimiento se podraacute posibilitar en la obligacioacuten de las autoridades de garantizar la igualdad de oportunidades en la participacioacuten como tambieacuten por medio de otras obligaciones reguladas que contemplen mecanismos de participacioacuten como las consultas puacuteblicas o la publicacioacuten de resultados de los procesos participativos que se adopten

La supervisioacuten de la regulacioacuten del lobby debe recaer en una entidad con facultades y recursos para

Del mismo modo se recomienda establecer mecanismos de denuncia que cumplan con los maacutes altos estaacutendares para fomentar su uso y proteger al denunciante y que las sanciones que se apliquen sean efectivas proporcionales y disuasorias incluidas las sanciones penales la anulacioacuten de contratos puacuteblicos entre otras

Regulaciones en Estados Unidosy la Unioacuten Europea

Estados Unidos

bullGestionar el registro de actividades de lobby

bullDeterminar la existencia de eventuales conflictos de intereses

bullCotejar la informacioacuten publicada de manera proactiva por lobistas y cargos puacuteblicos

bullRealizar auditoriacuteas no programadas que permita monitorear los informes y el cumplimiento en general de la norma

bullEfectuar seguimiento de las denuncias

bullInvestigar presuntos incumplimientos

bullPrestar asistencia a quien lo requiera para dar cumplimiento a la norma y definir disposiciones reglamentarias para garantizar su cumplimiento

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Autoridades sujetas a la ley

La normativa estadounidense aplica tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo En el primer caso se encuentran sujetos a esta ley el Presidente Vicepresidente funcionarios de la Oficina Ejecutiva del Presidente y una serie de altas autoridades

En el Poder Legislativo aplica a los miembros del Congreso asiacute como a funcionarios que trabajan para un parlamentario comisioacuten o grupos de trabajo

Obligaciones y prohibiciones de

lobistas y gestores de intereacutes

La ley establece que toda persona que realice contactos orales de lobby con una autoridad sujeta a la ley debe divulgar cierta informacioacuten

bullSi estaacute registrada bajo la ley de lobby bullEl nombre del cliente a quien representa bullSi el cliente es una entidad extranjera

bullLa identificacioacuten de cualquier entidad extranjera que tiene un intereacutes directo en los resultados del lobby que contribuye con maacutes de USD 5000 a las actividades de lobby del cliente y posee al menos el 20 de la propiedad del cliente o participa activamente en la planificacioacuten supervisioacuten o control de dichas actividades

En el caso de comunicaciones escritas (incluyendo las electroacutenicas) deben reportar las dos segundas descritas precedentemente

Por otra parte existe una prohibicioacuten general para los parlamentarios de recibir regalos y donaciones sobre USD 50 En el caso de los lobistas existe prohibicioacuten total de dar alguacuten regalo o donacioacuten independiente de su monto (esto no incluye financiamiento a campantildeas) Asimismo la Ley de Eacutetica Gubernamental (1978) prohiacutebe realizar lobby a ciertos funcionarios hasta un antildeo despueacutes de dejar el cargo (regulacioacuten del post empleo)

Registros

En Estados Unidos existe la obligacioacuten de registrarse si se cumple con la definicioacuten de lobista El registro debe realizarse 45 diacuteas despueacutes de realizar el contacto con la autoridad o desde la contratacioacuten

Las empresas de lobby deben completar formularios detallados por cada cliente por separado salvo que los ingresos de actividades de lobby de ese cliente no excedan USD 3000 en un trimestre

Las empresas que contratan lobistas internos (ldquoin houselobbyistrdquo) deben completar un solo registro salvo que sus gastos totales en actividades de lobby no excedan USD 13000 en un trimestre

Ademaacutes trimestralmente deben informar sobre sus actividades (incluye ingresos y contribuciones a campantildeas materias especiacuteficas sobre las que versaron sus actividades las Caacutemaras del Congreso o agencias contactadas) Estos informes se completan de forma electroacutenica y son puacuteblicos encontraacutendose disponibles en internet10

Oacutergano fiscalizador sancionador

En el caso del Congreso son los Secretarios de cada Caacutemara11 los que tienen a su cargo verificar revisar y solicitar correcciones si fuera necesario para garantizar la precisioacuten integridad y puntualidad de los registros e informes En el Poder Ejecutivo es el Departamento de Justicia la entidad a cargo de la fiscalizacioacuten

Sanciones

Se establecen sanciones para quien a sabiendas no corrija una presentacioacuten defectuosa dentro de los 60 diacuteas posteriores a la notificacioacuten o incumpla cualquier otra disposicioacuten de la ley Estas van desde una multa civil de hasta USD 200000 a incluso hasta 5 antildeos de prisioacuten por incumplimiento deliberado

Coacutedigo de conducta No se establecen obligaciones en esta materia

10 Ver por ejemplo httplobbyingdisclosurehousegov o httpwwwsenategovlobby11 Secretary of the Senate (Office of Public Records) y Clerk of the House (Legislative Resource Center)

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Estados Unidos presenta una regulacioacuten relevante en materia de lobby que ademaacutes cuenta con una de las industrias de empresas de lobby maacutes importantes del mundo El derecho a peticioacuten establecido en la Primera Enmienda de la constitucioacuten estadounidense ha fomentado la representacioacuten de intereses ante autoridades y se considera como el sustento constitucional para el ejercicio de la actividad de lobby Por esto ha existido una conciencia temprana por regular el lobby ante el poder ejecutivo (Villoria Fernaacutendez-Ruacutea amp Arribas La regulacioacuten de la actividad del lobby en el poder ejecutivo Lecciones internacionales 2017)

Si bien no se trata de una ley de lobby propiamente tal la primera regulacioacuten relacionada con el lobby a nivel federal en Estados Unidos fue la Foreign Agents Regulation Act (FARA) de 1938 cuyo objetivo era limitar la influencia de extranjeros en las decisiones de las autoridades como tambieacuten en su participacioacuten en propaganda poliacutetica Esta regulacioacuten se impulsoacute bajo la amenaza de promocioacuten del nazismo en el paiacutes en pleno auge de esta ideologiacutea en Europa Evidentemente su utilidad se extendioacute al comunismo con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial Esta regulacioacuten trazoacute el camino que seguiriacutean las posteriores regulaciones del lobby en el paiacutes al centrarse en la divulgacioacuten de las actividades de lobby maacutes que en la regulacioacuten de la conducta de los agentes extranjeros o lobistas Su objeto era identificar los servicios de lobby que eran pagados desde el extranjero no necesariamente limitaacutendolos

En 1946 se reguloacute por primera vez el lobby como tal en Estados Unidos a traveacutes de la Federal Regulation of Lobbying Act Esta norma establecioacute que las personas que tuvieran como propoacutesito influir en el debate legislativo debiacutean informar en un registro de lobistas su nombre las direcciones de los lobistas y sus clientes sus ingresos quienes se desempentildeaban en las tareas de lobby sus gastos y presentar trimestralmente sus informes financieros El incumplimiento de esta norma implicaba una multa de hasta 5 mil doacutelares o encarcelamiento y la prohibicioacuten de ejercer este tipo de actividades por tres antildeos Las criacuteticas de esta norma se basaron en que teniacutea una redaccioacuten ambigua y un aacutembito de aplicacioacuten reducido

ya que el Tribunal Supremo en una sentencia en 1954 interpretoacute que su contenido era contrario a la Primera Enmienda de forma que debiacutea aplicar soacutelo a los lobistas que recibiacutean remuneracioacuten por sus servicios y que estuvieran en contacto directo con los miembros del congreso Ademaacutes la influencia debiacutea hacerse sobre ldquoleyes en tramitacioacutenrdquo acotando todaviacutea maacutes la aplicabilidad de las obligaciones (Aacutelvarez amp De Montalvo 2014)

En 1995 se aproboacute la Lobbying Disclosoure Act (LDA) a raiacutez de un escaacutendalo de corrupcioacuten en el que se vieron envueltos varios lobistas registrados12 Esta ley precisoacute las definiciones de lobista y de actividad de lobby cuestioacuten que en la actualidad se considera central para cualquier regulacioacuten de este tipo pero que para el caso norteamericano es auacuten insatisfactorio Ademaacutes se clarificaron algunos requisitos para la inscripcioacuten en el registro de lobistas y otras disposiciones relativas a la entrega de los informes financieros de las empresas de lobby

Ha habido diversos intentos por reformar la ley actual la que es objeto de diversas criacuteticas entre ellas que existe un fuerte ldquolobby informalrdquo debido la definicioacuten actual de lobista que exige un cierto umbral de ingresos o gastos por esta actividad y un porcentaje miacutenimo de tiempo dedicado a estas gestiones lo que puede excluir de la regulacioacuten las gestiones que involucran altiacutesimas sumas de dinero tienen un gran impacto pero no cumplen con todos los requisitos anteriores (Miller 2019)Asimismo si bien se cree que es una fortaleza que no se permita a lobistas dar regalos o asistir a viajes con parlamentarios no se extiende esta prohibicioacuten al financiamiento de campantildeas lo que crea un incentivo para que el aporte a traveacutes de donaciones a campantildeas poliacuteticas se considere como un requisito previo al acceso a una autoridad (Miller 2019)

Sin embargo en cuanto a las sanciones algunas criacuteticas apuntan a que ndasha pesar de que pueden considerarse altas las multas- para grandes empresas pueden no ser lo suficientemente disuasorias por lo que deberiacutean maacutes bien ir asociadas al tamantildeo de la empresa infractora (Miller 2019) Por otra parte hay visiones que sostienen que la regulacioacuten actual permite la aplicacioacuten de sanciones efectivas con incluso penas de caacutercel para lobistas y autoridades que han vulnerado las normas de lobby (Susman 2012)

Por otra parte se ha sentildealado como un elemento positivo de esta regulacioacuten la facilidad de cumplir con las obligaciones de registro e informacioacuten y que todo se

Aspectos relevantes de la implementacioacuten de la ley de lobby en Estados Unidos

12 Ver httpswwwwashingtonpostcomarchivepolitics19870718whos-who-in-the-wedtech-scan-dal2a50ae38-60f3-4bd7-b0a6-865472d29599

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pueda hacer en liacutenea De este modo se facilita el cumplimiento de estas normativas (Miller 2019) El esquema legal y la facilidad para otorgar publicidad a los lobistas es una fortaleza que permitiriacutea a los lobistas gozar de mayor legitimidad en su trabajo siendo una base fundamental para profesionalizar permanente esta actividad (Susman 2012)

Otra fortaleza de la ley norteamericana es que existe una gran cantidad de informacioacuten disponible la que incluso es reutilizada por organizaciones de la sociedad civil para estudios del impacto o divulgacioacuten de la informacioacuten13 El puacuteblico crecientemente reconoce los beneficios de la actividad de lobby ya que lleva informacioacuten relevante a la mesa de negociacioacuten posicionaacutendose como una fuente de informacioacuten indispensable para la toma de decisiones puacuteblica ya que resultariacutea imposible que los legisladores u otro tipo de autoridades alcanzaran el nivel de informacioacuten al que llegan en la actualidad sin el trabajo que realizan los lobistas (Susman 2012)

Unioacuten EuropeaEn el Libro Verde de la Comisioacuten de las Comunidades Europeas (2006) se sentaron las bases de los estaacutendares sobre los cuales se discutiriacutean los elementos maacutes relevantes de la Iniciativa europea por la transparencia En este documento se definioacute la actividad de los grupos de presioacuten como ldquotodas las actividades que se realicen con el objetivo de influir en los procesos de elaboracioacuten de poliacuteticas y de toma de decisiones de las instituciones europeasrdquo Se definioacute esta actividad como legiacutetima en el proceso de decisiones de un sistema democraacutetico pero que cualquier actividad de presioacuten debiacutea ser adecuada Para garantizar esto las actividades de presioacuten se someteriacutean al conocimiento puacuteblico como tambieacuten la identidad de quienes ejerciacutean estas presiones sus mandantes y su financiamiento

Se alude tambieacuten en este texto a un registro no habilitante de los grupos de presioacuten14 con la particularidad de que las organizaciones que realicen actividades de presioacuten deben sentildealar en el reporte de sus actividades en queacute medida es inclusiva su representacioacuten Por el contrario en el Parlamento Europeo existe

un sistema de acreditacioacuten obligatorio para todas las personas que accedan en forma frecuente a la institucioacuten entendiendo por frecuente cinco o maacutes diacuteas en un antildeo La Comisioacuten critica esta modalidad de registro habilitante en tanto no existen otros deberes sobre los grupos de presioacuten acreditados como el de informar los intereses que representan (Comisioacuten de las Comunidades Europeas 2006)

Las opciones que la Comisioacuten Europea considera maacutes adecuadas para favorecer el control externo son proporcionar una amplia informacioacuten sobre las personas y grupos que han contribuido al desarrollo de una poliacutetica o de un marco juriacutedico y el establecimiento de un sistema de registro basado en el incentivo Es interesante destacar de esta propuesta que se incentiva por parte de las autoridades a los grupos de intereacutes a proporcionar informacioacuten sobre sus intereses en determinados aacutembitos Esto se hace operativo por medio de la invitacioacuten a que los grupos de intereacutes declaren sus intereses especiacuteficos en diversas materias informacioacuten con la que las autoridades solicitaraacuten su pronunciamiento cuando eacutestas sean tratadas

Se establecieron miacutenimos para que los grupos de presioacuten suscriban voluntariamente coacutedigos de conducta

Sin embargo en el Libro Verde (Comisioacuten de las Comunidades Europeas 2006) se propone consolidar los coacutedigos ya existentes y establecer un sistema comuacuten de aplicacioacuten y sancioacuten al que se adhieran todos los grupos de presioacuten Ademaacutes se considera que una organizacioacuten especial desempentildee una funcioacuten de supervisioacuten y coordinacioacuten y que eventualmente las instituciones de la Unioacuten Europea esteacuten dispuestas a imponer sanciones formales a cualquier grupo de presioacuten que infrinja el coacutedigo de conducta

13 Ver por ejemplo httpwwwopensecretsorglobby o httpsunlightfoundationcomfeaturedodd-frank-3-year14 CONECCS ndash Consultation the European Commission and Civil Society

Los miembros de los grupos de presioacuten deberaacuten actuar de manera honesta y declarar siempre el intereacutes que representan

No deberaacuten difundir informacioacuten engantildeosa

No deberaacuten ofrecer ninguacuten incentivo para obtener informacioacuten o recibir un trato privilegiado

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De este modo existiacutea un Registro de la Comisioacuten Europea que constituiacutea una base de datos voluntaria y puacuteblica de organizaciones de la sociedad civil y un Registro del Parlamento europeo que constituiacutea un sistema de acreditacioacuten y el listado se publicaba en su sitio web A partir del 2011 se unificaron los registros

El 19 de septiembre del 2014 se publicoacute el Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisioacuten Europea relativo al Registro de transparencia sobre organizaciones y personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboracioacuten y aplicacioacuten de las poliacuteticas de la Unioacuten Europea En este se establecen las principales regulaciones en la materia a la luz de la experiencia adquirida


reguladas

Se establece que el lobby son las actividades que tienen por objeto influir directa o indirectamente en la elaboracioacuten o aplicacioacuten de poliacuteticas y en los procesos de toma de decisiones de las instituciones de la Unioacuten

Lo anterior es independientemente del lugar en que se lleven a cabo o del canal o medio de comunicacioacuten utilizado por ejemplo subcontratacioacuten medios de comunicacioacuten contratos con intermediarios profesionales grupos de reflexioacuten plataformas foros campantildeas e iniciativas populares Para lo anterior se establece que se entenderaacute por ldquoinfluir directamenterdquo influir por comunicacioacuten o contacto directo con las instituciones de la Unioacuten o por cualquier otra accioacuten de seguimiento de este tipo de actividades y se entenderaacute por ldquoinfluir indirectamenterdquo influir mediante la utilizacioacuten de vectores intermedios tales como los medios de comunicacioacuten la opinioacuten puacuteblica conferencias o actos sociales dirigidos a las instituciones de la Unioacuten

De este modo se aclara que se entiende por este tipo de actividades

bullLos contactos con miembros de las instituciones de la Unioacuten sus asistentes funcionarios u otros agentes de las instituciones de la UnioacutenbullLa preparacioacuten difusioacuten y comunicacioacuten de cartas material informativo o documentos de debate y de toma de posicioacutenbullLa organizacioacuten de actos reuniones actividades promocionales conferencias o actos sociales si se

enviacutean invitaciones a miembros de las instituciones de la Unioacuten sus asistentes funcionarios u otros agentes de las instituciones de la UnioacutenbullLas contribuciones voluntarias y la participacioacuten en consultas oficiales o audiencias sobre actos legislativos u otros actos juriacutedicos previstos de la Unioacuten o en otras consultas abiertas

No se entiende por lobby las actividades relativas a la prestacioacuten de asesoramiento juriacutedico u otro tipo de asesoramiento profesional siempre y cuando

bullConsistan en asesoramiento prestado a un cliente para ayudarle a garantizar que sus actividades respetan la legislacioacuten pertinentebullConsistan en la preparacioacuten de anaacutelisis y estudios para sus clientes en relacioacuten con el impacto potencial de cualesquiera cambios legislativos o reguladores en su situacioacuten juriacutedica o su aacutembito de actividadbullConsistan en actividades de representacioacuten desarrolladas en el marco de una conciliacioacuten o una mediacioacuten destinada a evitar la presentacioacuten de un pleito ante una instancia judicial o administrativabullEsteacuten vinculadas al ejercicio del derecho fundamental de un cliente a un juicio imparcial incluido el derecho de defensa en el marco de procedimientos administrativos como por ejemplo actividades ejercidas por abogados u otros profesionales que participen en ellos

Sin embargo la prestacioacuten de asesoramiento juriacutedico u otro tipo de asesoramiento profesional estaacuten destinadas a influir en las instituciones de la Unioacuten sus miembros o sus asistentes o sus funcionarios u otros agentes siacute caben dentro de las actividades reguladas

Tampoco aplica a las actividades de los interlocutores sociales como actores del diaacutelogo social (sindicatos patronal etc) cuando desempentildean el papel que les asignan los Tratados ni las actividades que responden a una peticioacuten directa e individual de una institucioacuten de la Unioacuten o de un diputado al Parlamento Europeo como las solicitudes ad hoc o perioacutedicas de informacioacuten objetiva datos o conocimientos teacutecnicos


reguladas

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reguladas






de intereses

No hay una definicioacuten especiacutefica pero se trata de las organizaciones o personas que intenten influenciar tomas de decisiones tales como consultoras de asuntos puacuteblicos estudios de abogados ONGs thinktanks asociaciones gremiales etc

No se incluyen dentro de la definicioacuten ni las iglesias o comunidades religiosas partidos poliacuteticos autoridades puacuteblicas regionales servicios gubernamentales de los Estados miembros pero siacute las organizaciones o redes que creen para que las representen En cambio siacute se consideran lobistas tanto las autoridades locales y municipales o las ciudades y las oficinas asociaciones o redes que las representan

Tambieacuten se encuentran cubiertas por esta regulacioacuten las redes plataformas u otras formas de actividad colectiva desprovistas de estatuto juriacutedico o personalidad juriacutedica pero que constituyan de facto una fuente de influencia organizada y desarrollen actividades cubiertas por el Registro


El acuerdo aplica tanto para la Comisioacuten Europea como al Parlamento Europeo



Las personas y organizaciones que trabajan por cuenta propia y participen de las actividades indicadas como lobby tanto en su preparacioacuten como en su curso procede a que se registren De este modo se trata de un registro de transparencia condicional Si quieres sostener reuniones con ciertas autoridades a nivel europeo debes cumplir con un Coacutedigo de Conducta y otorgar cierta informacioacuten que se haraacute puacuteblica

En el caso de la existencia de un contrato por un intermediario que ofrezca asesoramiento juriacutedico u otro tipo de asesoramiento profesional procede la inscripcioacuten tanto del intermediario como de su cliente Estos intermediarios deberaacuten declarar todos los clientes con quienes hayan celebrado dichos contratos asiacute como los ingresos por cliente en concepto de actividades de representacioacuten

Una vez que se registran se adquieren ciertas obligaciones

bullAceptan que la informacioacuten que proporcionan para su inclusioacuten en el Registro sea de dominio puacuteblicobullAceptan cumplir el coacutedigo de conducta y en su caso facilitar el texto de todo coacutedigo de conducta profesional al que esteacuten sujetasbullGarantizan que la informacioacuten proporcionada para su inclusioacuten en el Registro es correcta y aceptan cooperar con las solicitudes administrativas de informacioacuten complementaria y de actualizacioacutenbullAceptan que toda alerta o denuncia de que sean objeto se tramite de conformidad con las normas del coacutedigo de conductabullAceptan someterse a las medidas aplicables en caso de incumplimiento del coacutedigo de conducta y reconocen que en caso de incumplimiento del coacutedigo de conducta les pueden ser impuestas las medidas establecidasbullToman nota de que las Partes pueden previa peticioacuten y sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 10492001 del Parlamento Europeo y del Consejo (2) verse obligadas a revelar la correspondencia y otros documentos relativos a las actividades de los declarantes

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Registros

Existe un Registro de Transparencia de grupos de intereacutes ante la Unioacuten Europea15 En este se publica informacioacuten de diversa iacutendole tal como el nombre de la entidad registrada categoriacutea de inscripcioacuten objetivos y misioacuten actividades especiacuteficas cubiertas por el registro aacutembitos de intereacutes personas acreditadas a acceder al Parlamento Europeo listado de reuniones sostenidas clientes estimacioacuten de los costes anuales vinculados a las actividades cubiertas por el Registro volumen de negocios anual imputable a las actividades cubiertas por el Registro y otros datos financieros

Se publica regularmente en el sitio web del portal Europa dedicado al Registro de transparencia un conjunto de estadiacutesticas fundamentales extraiacutedas de la base de datos del Registro que es accesible a traveacutes de un motor de buacutesqueda de faacutecil uso y se encuentra en formato de datos abiertos

Los Secretarios Generales del Parlamento Europeo y la Comisioacuten Europea presentan un informe anual sobre el funcionamiento del Registro que proporciona informacioacuten objetiva sobre el Registro su contenido y su evolucioacutenLa inscripcioacuten en el registro otorga tarjetas de acceso a los locales del Parlamento Europeo a las personas que representen a organizaciones incluidas en el aacutembito de aplicacioacuten del Registro o que trabajen para ellas si dichas organizaciones o personas estaacuten inscritas en el Registro No obstante la inscripcioacuten no conferiraacute automaacuteticamente el derecho a recibir dichas tarjetas de acceso La expedicioacuten y el control de las tarjetas de acceso de larga duracioacuten a los locales del Parlamento Europeo continuaraacuten siendo un procedimiento interno del Parlamento que se llevaraacute a cabo bajo su propia responsabilidadAsimismo la inscripcioacuten al registro puede conllevar una serie de incentivos que tanto el Parlamento como la Comisioacuten pueden otorgar

Registros

El Parlamento Europeo puede ofrecer incentivos tales como otras medidas que faciliten el acceso a sus locales sus miembros y sus asistentes sus funcionarios y otros agentes la autorizacioacuten de organizar o copatrocinar actos en sus locales una transmisioacuten maacutes fluida de informacioacuten incluidas listas especiacuteficas de correo la intervencioacuten como oradores en las audiencias de comisioacuten el patrocinio del Parlamento Europeo

La Comisioacuten Europea por su parte puede ofrecer a los declarantes incentivos tales como medidas relativas a la transmisioacuten de informacioacuten a los declarantes cuando se organicen consultas puacuteblicas medidas relativas a los grupos de expertos y otros oacuterganos consultivos listas de correo especiacuteficas y el patrocinio de la Comisioacuten Europea


Los entes a cargo del cumplimiento de la normativa son los Secretarios Generales del Parlamento Europeo y la Comisioacuten Europea Para la aplicacioacuten del sistema los servicios del Parlamento Europeo y la Comisioacuten Europea mantienen una estructura operativa comuacuten designada como SCRT que puede dictar directrices

Cualquier persona puede enviar alertas y presentar denuncias mediante el formulario estaacutendar de contacto disponible en el sitio web del Registro en relacioacuten con posibles casos de incumplimiento del coacutedigo de conductaLa SCRT investiga el supuesto incumplimiento teniendo debidamente en cuenta los principios de proporcionalidad y de buena administracioacuten

Sanciones

Dependiendo de la infraccioacuten o la colaboracioacuten (o falta de) en la investigacioacuten hay un rango de sanciones que va hasta la supresioacuten del registro (que conlleva la revocacioacuten de permiso de acceso y otros incentivos) por dos antildeos

Coacutedigo de conducta Al inscribirse en el registro se acepta el Coacutedigo de Conducta emitido por la Unioacuten Europea

15 httpeceuropaeutransparencyregisterpublicconsultationsearchdolocale=es

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La regulacioacuten europea persigue por una parte que el puacuteblico tenga acceso a informacioacuten acerca de las relaciones de las instituciones de la Unioacuten Europea con grupos de intereacutes de modo que se genere un control externo que fomente el clima de integridad En segundo lugar este clima de integridad en el ejercicio del lobby se orienta por medio del coacutedigo de buenas praacutecticas y las normas de conductas que aplican sobre las autoridades y funcionarios puacuteblicos (Aacutelvarez amp De Montalvo 2014)

Una investigacioacuten de evaluacioacuten de las regulaciones de lobby realizada por Transparencia Internacional (Villoria Revuelta amp Jimeacutenez 2015) en distintos paiacuteses de Europa e incluso en algunos gobiernos subnacionales de Espantildea presenta conclusiones relevantes En primer lugar se establece que el lobby como profesioacuten auacuten se encuentra en desarrollo y que incluso en muchos casos las grandes empresas no requieren la contratacioacuten de servicios de lobby para realizar actividades de presioacuten evadiendo asiacute algunas de las obligaciones que aplican sobre este tipo de empresas en el ejercicio de influencias sobre autoridades Comparativamente la regulacioacuten de la Comisioacuten Europea destaca de acuerdo con los estaacutendares propuestos por Transparencia Internacional aunque igualmente presenta deficiencias como lapsos en la cobertura regulatoria vaciacuteos legales y escasa implementacioacuten de la norma Se destaca como positivo la creciente adopcioacuten voluntaria de los estaacutendares de integridad por parte de los sujetos activos de lobby

Por otra parte en el Informe anual sobre el funcionamiento del Registro de transparencia correspondiente al antildeo 2018 (Comisioacuten Europea 2018) se sentildeala que ldquoAunque el nuacutemero total de declarantes sigue creciendo las seis categoriacuteas de declarantes en el Registro de transparencia se han mantenido relativamente estables desde el punto de vista de su tamantildeo proporcionadordquo A la fecha hay casi 12000 inscritos en el registro y de acuerdo con el uacuteltimo reporte se desglosan del siguiente modo

El nuacutemero de registros medio mensual del antildeo 2018 fue de 230 (vs 202 del antildeo 2017) Por su parte los declarantes con domicilio social en la UE representan maacutes del 90 de todas las inscripciones y en la lista de los diez paiacuteses maacutes representados figuran dos paiacuteses no pertenecientes a la Unioacuten (Estados Unidos y Suiza) La mitad de todos los declarantes declararon tener su sede en uno de los cuatro paiacuteses siguientes Beacutelgica Alemania Reino Unido y Francia(Comisioacuten Europea 2018)

En cuanto a la fiscalizacioacuten la SCRT tramitoacute 22 alertas individuales durante el 2018 y recibioacute 13 denuncias De estas uacuteltimas solo una se manteniacutea en investigacioacuten al cierre del reporte

Una de las fortalezas del registro europeo es la cantidad de informacioacuten que tiene y su formato de datos abiertos lo que ha permitido a organizaciones de la sociedad civil utilizar esta informacioacuten para proveer de maacutes datos para entender el lobby en Europa16

Section l - Professional consultancies law firms self - employed consultantas

Section ll - In house lobbyists and trade business professional associations

Section lll - Non governmental organisations

Section lV - Think tanks research and academic institutions

Section V - Organisations representing churches and religious communities

776

045

1017

496

5009

2654

Graacutefico 1 Distribucioacuten de los grupos de intereacutes

Fuente Informe anual sobre el funcionamiento del Registro de transparencia 2018

16 Ver httpslobbyfactseu o wwwintegritywatcheu

Algunos aspectos relevantes de la implementacioacuten de la ley de lobby en la Unioacuten Europea

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Tambieacuten se ha solicitado dar maacutes recursos a la SCRT que administra el registro maacutes grande del mundo de modo de que pueda mejorarse los datos publicados y poder ejercer mejores labores de chequeo y verificacioacuten de la informacioacuten

Otras de las fortalezas de la regulacioacuten europea que se destaca es la amplitud de la definicioacuten de lobby que considera tanto las actividades directas que se realizan como las indirectas

A pesar de lo anterior existen criacuteticas al modelo europeo por cuanto existe una ldquoasimetriacutea enorme en la influencia sobre las actuaciones de los estados miembros en la Unioacuten Europea ya que los grupos de la sociedad civil no disponen ni del acceso privilegiado ni de la capacidad y recursos de lobby que tiene el sector empresarialrdquo (Corporate Europe Observatory 2019)

Asimismo se ha sentildealado que el lobby tradicional o maacutes poderoso se ha visto beneficiado por ldquoLos complejos procesos de tomas de decisiones en la UE la falta de transparencia la ausencia de procesos que incluyan a la ciudadaniacutea en las tomas de decisionesrdquo (Corporate Europe Observatory 2019) Debido a esto hay propuestas para que se establezca que el registro de grupos de intereacutes sea habilitante de tal modo que las autoridades no puedan sostener reuniones con quienes no esteacuten previamente registrados17

El caraacutecter voluntario del registro de lobistas en Europa tiene como principal impulsor motivacional la reputacioacuten de los grupos de intereacutes En este sentido el registro presenta un intereacutes por su publicidad que sirve como atractivo para promover la inscripcioacuten de las empresas en este registro Un estudio (Nastase amp Muurmans 2018) indagoacute en los principales incentivos que existiriacutean en los lobistas para inscribirse en los registros de la Comisioacuten Europea y el Parlamento Europeo

Seguacuten las autoras el componente reputacional es el que explica en gran parte este impulso el que actuacutea en un hiacutebrido entre las expectativas sociales respecto del comportamiento de los grupos de intereacutes al tiempo que es resultado de un caacutelculo de los beneficios y costos que implica (no) inscribirse Se trata entonces

de una perspectiva instrumental y normativa sin que ambas sean consideradas excluyentes (Nastase amp Muurmans 2018)

El estudio demuestra tambieacuten que los lobistas ven en las regulaciones de lobby una oportunidad para legitimar su actividad y mejorar la representacioacuten democraacutetica utilizando los registros de lobistas como sentildeales puacuteblicas de su buena reputacioacuten e integridad diferenciaacutendose de praacutecticas corruptas que puedan cometer quienes no se someten voluntariamente a la norma Debido a esto las autoras sentildealan que es la loacutegica de ldquoclub voluntariordquo la que se impone en el registro de lobistas

Esta loacutegica refiere a esquemas regulatorios propios del sector privado en el que la participacioacuten supone una conducta con un estaacutendar maacutes alto que el exigido legalmente Ademaacutes no implica competencia entre sus miembros y es compartido pues nadie se lo puede apropiar Los costos de pertenecer a este ldquoclubrdquo son inferiores a los beneficios reputacionales que reportan Lo clave advierten es que la marca del club sea incuestionable

Este uacuteltimo punto es uno de los elementos que las investigadoras advierten pone en riesgo en el largo plazo la sostenibilidad del registro de lobistas voluntario sumado a que la pertenencia de organizaciones de distinto tipo (empresas ONGs Asociaciones ciudadanas etc) muchas veces con intereses contrapuestos en el ejercicio de influencias puede motivar el mal uso de la informacioacuten exigible en el registro para mejorar el desempentildeo en las confrontaciones poliacuteticas

17Ver por ejemplo httpswwwalter-euorgsitesdefaultfilesdocumentsiia-negotiations-eu-transparency-registerpdf

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Uno de los temas altamente debatidos fue queacute se entenderiacutea por lobista y por lo tanto estariacutea sujeto a las obligaciones legales De este modo la aproximacioacuten en esta materia del proyecto era regular exclusivamente a los lobistas profesionales ya que tal como sentildealara al inicio del traacutemite legislativo el ministro Eduardo Dockendorff ldquoEl espiacuteritu del proyecto es normar la actividad cuando se vincula al aacutembito econoacutemico dejaacutendolo de lado cuando se relaciona con aspectos valoacutericos o de otra iacutendole pues la influencia o presioacuten que se ejerce en estos uacuteltimos no es equivalenterdquo Por lo anterior concluiacutea que ldquono se debe ampliar el concepto de lobby a eacutesas pues rigidiza las relaciones entre las autoridades y los grupos de intereacutes que no son de caraacutecter econoacutemicordquo26 Lo anterior fue refrendado por el ministro Joseacute Antonio Viera Gallo que en las uacuteltimas etapas de discusioacuten argumentaba que ldquoEn el fondo se pretende circunscribir con bastante precisioacuten la actividad de lobby a aquella que se realiza cuando se contrata a una empresa de lobistas y se paga por eso y a aquella que una empresa efectuacutea por siacute misma en defensa de sus propios intereses Y la forma de determinar esto uacuteltimo es la habitualidad con que la praacutecticardquo27

Lo anterior fue objeto de diversas criacuteticas las que llevaron a la paralizacioacuten de la discusioacuten de esta iniciativa en su uacuteltima etapa y que el Gobierno ndashahora de la Presidenta Bachelet- presentara una nueva propuesta al Congreso Los reparos se basaban en que se le daba un trato especial a ldquodirectivas de organizaciones gremiales sindicales organizaciones no gubernamentales fundaciones centros de estudio y colegios profesionalesrdquo ya que no eran calificados como lobistas y por lo tanto quedaban excluidos de la regulacioacuten La misma situacioacuten era aplicable para los directores gerentes y abogados de las personas juriacutedicas que persiguen fines de lucro a los que tambieacuten se exigiacutean menores obligaciones que a los lobistas profesionales

De este modo e intentando superar las principales criacuteticas el primer gobierno de la Presidenta Bachelet presentoacute un nuevo proyecto de ley28 a fines del antildeo 2008 Para esto se estableciacutea que el lobista era aquella persona que de manera

Tal como ya se ha sentildealado son pocos los paiacuteses que han establecido regulaciones para normar las actividades de lobby e incluso algunos lo han hecho de manera parcializada de modo que su cobertura se focaliza en solo un poder del Estado A continuacioacuten analizaremos coacutemo se ha regulado el lobby en estos paiacuteses y sus principales aspectos

ChileEl caso chileno ha sido destacado por ser una aproximacioacuten sui generis que tiene un foco en la transparencia de las agendas de altas autoridades y funcionarios puacuteblicos maacutes que una regulacioacuten de la industria Lo anterior ha implicado tanto criacuteticas como alabanzas y no han faltado propuestas legislativas ya sea para extender su aplicacioacuten o por el contrario restringirla18

La aprobacioacuten de la ley de lobby en Chile tardoacute 11 antildeos de discusioacuten en el Congreso y se discutieron tres propuestas de tres gobiernos distintos hasta que finalmente se promulgoacute la ley Nordm 20730 que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios19 en marzo de 2014 a diacuteas de terminar el primer gobierno del Presidente Pintildeera

Iniciativas en la materia20

En noviembre de 2003 el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos presentoacute al Congreso Nacional por primera vez un proyecto de ley destinado a regular el lobby21 Esta iniciativa tomaba en consideracioacuten algunas mociones22 presentadas por parlamentarios especialmente los entonces diputados Nicolaacutes Moumlnckeberg y Jorge Burgos La discusioacuten de esta iniciativa duroacute cerca de dos antildeos en la Caacutemara de Diputados luego el Senado lo analizoacute en un plazo similar y tras los uacuteltimos traacutemites que incluyeron un informe de la Comisioacuten Mixta23 y un veto presidencial24 el proyecto detuvo su tramitacioacuten25

Regulaciones en Ameacuterica Latina

18 Hay al menos 7 proyectos de ley ingresados con posterioridad a su aprobacioacuten Ver httpswwwcamaraclpleypley_buscadoraspxprmBuscar=lobby19 Disponible en httpswwwleychileclNavegaridNorma=106011520 Esta parte del texto se basa en gran parte en (Jaraquemada amp Soto 2013 Nuacutem9)21 Boletiacuten 3407-07 proyecto de ley que regula el lobby iniciado por iniciativa del Presidente de la Repuacuteblica en noviembre del 2003 Disponible en liacutenea httpwwwsenadoclappsenadotemplatestramitacionindexphp22 En Chile se denomina mociones a los proyectos de ley presentados por parlamentarios y mensajes a los que tienen origen en el Poder Ejecutivo23 Esta instancia se da cuando hay desacuerdos entre el proyecto aprobado por la Caacutemara de Origen y la Revisora y estaacute integrada por igual nuacutemero de diputados y senadores con el objeto de llegar a un consenso respecto de tales diferencias las cuales deben ser posteriormente ratificadas por ambas Caacutemaras para despacharse a ley

24 Chile es un paiacutes con un sistema presidencialista otorgaacutendole al Poder Ejecutivo el rol colegislador preponderante El veto presidencial es la facultad por la cual el Presidente de la Repuacuteblica una vez aprobado un proyecto de ley por el Congreso formular vetos (aditivos sustitutivos o supresivos) u observaciones las que deben ser sometidas a consideracioacuten de ambas Caacutemaras25 Para maacutes informacioacuten sobre el proceso de formacioacuten de ley en Chile ver httpswwwbcnclformacioncivicadetalle_guiah=1022134576326 Informe de la Comisioacuten de Constitucioacuten Legislacioacuten y Justicia recaiacutedo en el proyecto de ley que Regula el Lobby 14-09-2004 p 1127 Sesioacuten del Senado Mieacutercoles 10 de septiembre de 200828 Boletiacuten 6189-06 proyecto de ley que establece normas sobre la actividad de lobby Ver en httpwwwsenadocl appsenadotemplatestramitacionindexphp

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remunerada y habitual promoviera o representara intereses frente a la autoridad pero excluyendo las gestiones realizadas por diversas personas e instituciones tales como las juntas de vecinos las ONG sindicatos iglesias y comunidades indiacutegenas Nuevamente esta fue una de las materias maacutes debatidas

Las empresas que realizaban lobby en Chile fueron unas de las grandes criacuteticas a dicha exclusioacuten En este sentido se manifestoacute Max Cano en representacioacuten de BursonMarsteller ICC Crisis Imaginaccioacuten Consultores y Hill amp Knowlton Captiva al sentildealar como un punto negativo de la iniciativa en discusioacuten ldquola exclusioacuten de las gestiones de lobby de las desarrolladas por asociaciones gremiales sindicatos ONGs corporaciones fundaciones y colegios profesionales entidades religiosas juntas de vecinos y clubes deportivos que no sean sociedades anoacutenimasrdquo29 Por su parte el entonces vicepresidente de Chile Transparente Edgardo Boeninger criticoacute tanto el concepto de lobby que conteniacutea el proyecto como tambieacuten la exclusioacuten de dichas organizaciones de la regulacioacuten Al respecto sentildealoacute que ldquoDe acuerdo a esta definicioacuten por ejemplo no constituiriacutean lobby las reuniones que sostenga una organizacioacuten sinfines de lucro (ONG) con distintos senadores a traveacutes de las cuales aboga por la promocioacuten de la transparencia o la proteccioacuten del medioambiente expresaacutendoles sus observaciones sobre un determinado proyecto de ley y recomendaacutendoles realizar ciertas modificaciones Estas acciones que de acuerdo a los paraacutemetros internacionalmente aceptados constituyen un legiacutetimo lobby no quedariacutean reguladas por esta ley dado que la accioacuten de la ONG no tiene como finalidad que esta organizacioacuten reciba un beneficio no econoacutemico individual sino que se fundariacutean en el bien comuacuten o el intereacutes general de la Nacioacutenrdquo30 y que ldquola exclusioacuten a priori de determinadas organizaciones carece de todo fundamento ya que el objetivo de una ley de lobby es trasparentar el ejercicio de una actividad que es legiacutetima Siendo la esencia de esta regulacioacuten la accioacuten de lobby y no el sujeto que la realiza Por lo tanto si las acciones realizadas por una persona o entidad no importando sus particulares caracteriacutesticas o finalidades constituyen actividades de lobby entonces esas acciones deben estar reguladas bajo esta normativa De hecho esta exclusioacuten seriacutea contraria a la realidad poliacutetica nacional en la que el lobby es desarrollado principalmente por las organizaciones que precisamente son excluidas por el proyectordquo31

A pesar de estas criacuteticas el proyecto de ley se aproboacute en el Senado luego de un antildeo de discusioacuten y detuvo su tramitacioacuten en la Caacutemara de Diputados

El antildeo 2012 bajo el primer gobierno del Presidente Pintildeera se ingresoacute una indicacioacuten sustitutiva32 al proyecto anterior En esta oportunidad el enfoque de la regulacioacuten cambioacute a fin de obtener finalmente la aprobacioacuten del proyecto y en vez de centrarse en el sujeto activo o lobista profesional como lo haciacutean las propuestas anteriores el foco se puso en el sujeto pasivo es decir en la autoridad o funcionario que es objeto de lobby imponieacutendole obligaciones vinculadas principalmente con la transparencia de su agenda de reuniones y contactos33 Asimismo uno de sus objetivos era no hacer diferencias entre quienes realizan esta actividad de modo profesional y los que lo hacen para representar intereses puacuteblicos de gremios u otros intentando asiacute superar una de las principales criacuteticas de las propuestas anteriores

Esta llamada ldquosolucioacuten a la chilenardquo no fue azarosa sino que se basaba en los avances chilenos en materia de transparencia con la entrada en vigor el antildeo 2009 de la Ley Ndeg 20285 de transparencia y acceso a la informacioacuten puacuteblica que obligoacute entre otras cosas a una serie de autoridades y funcionarios puacuteblicos a difundir mensualmente informacioacuten como sus remuneraciones Por su parte en general las iniciativas relativas a transparencia generan apoyos transversales en el Congreso

Algunas de las criacuteticas se basaron en que con el foco en las autoridades y funcionarios se pusiera a eacutestos ldquobajo sospechardquo o con la mayor carga y no a quienes ejerciacutean esta actividad34 Otras en cambio se referiacutean a la falta de una regulacioacuten maacutes intensa de la actividad centraacutendose solo en la transparencia y eliminando el registro habilitante para realizar lobby como se establece en paiacuteses como Estados Unidos y Canadaacute35

29 Primer Informe de la Comisioacuten de Gobierno Descentralizacioacuten y Regionalizacioacuten p 19 disponible en httpwwwsenadocl appsenadotemplatestramitacionindexphp30 Iacutedem p 2231 Iacutedem p 25

32 Las indicaciones son las modificaciones propuestas a una iniciativa legal presentadas por el Presidente o por los parlamentarios Se le denominan sustitutivas a aquellas que reemplazan el texto anterior por una nueva propuesta Ver texto en httpswwwcamaraclpleypley_detalleaspxprmID=6577ampprmBoletin=6189-06 33 Esta parte del texto se basa en parte en (Jaraquemada Breve historia de una ley de lobby 2019)34nforme de la Sala del Senado p ej p 7 y p 14 Disponible en httpswwwbcnclhistoriadelaleyfileadminfile_ley4396HLD_4396_208b15088bb3823e3c01cfce1f0098e3pdf35Informe de la Comisioacuten de Constitucioacuten de la Caacutemara de Diputados boletiacuten Ndeg6189-06 p 31 Disponible en httpswwwbcnclhistoriadelaleyfileadminfile_ley4396HLD_4396_b2b1c2b21ad07208700417723fe2c360pdf e informe dediscusioacuten en Sala del Senado p 34 disponible en httpswwwbcnclhistoriadelaleyfileadminfile_ley4396HLD_4396_bdc424f012ccdf4c0eda8cc4ba7abac9pdf

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Luego de un poco menos de dos antildeos de intensa discusioacuten -y con un fuerte apoyo de la sociedad civil en sus uacuteltimas instancias luego de ciertos perfeccionamientos solicitados- finalmente este texto fue aprobado por el Congreso pero no sin superar obstaacuteculos y de contar con los votos justos en el Senado

Contenido principal de la Ley Nordm 20730

Desde el antildeo 2014 se encuentra en vigencia la ley en Chile aunque su implementacioacuten se realizoacute de modo escalonado como aprendizaje de lo sucedido con la Ley de Transparencia en el antildeo 2009 particularmente las dificultades en los gobiernos locales

Definicioacuten de lobby y

actividades reguladas

La ley busca incluir a todas aquellas personas que intentan influir en una toma de decisioacuten puacuteblica independiente de si reciben o no remuneracioacuten por estas gestiones o su habitualidad

De este modo en su artiacuteculo 2ordm numerales 1 y 2 establece queacute se entiende por lobby o gestioacuten de intereacutes particular Se trata de las gestiones o actividades ndashremuneradas o no- ejercidas por personas naturales o juriacutedicas chilenas o extranjeras que tienen por objeto promover defender o representar cualquier intereacutes particular para influir en las decisiones que en el ejercicio de sus funciones deban adoptar los sujetos pasivos regulados por la ley

En concordancia con lo anterior se establecen36 las actividades que deben sujetarse a las reglas de esta normativa

1 La elaboracioacuten dictacioacuten modificacioacuten derogacioacuten o rechazo de actos administrativos proyectos de ley y leyes como tambieacuten de las decisiones que adopten los sujetos pasivos obligados por la ley de lobby2 La elaboracioacuten tramitacioacuten aprobacioacuten modificacioacuten derogacioacuten o rechazo de acuerdos declaraciones o decisiones del Congreso Nacional o sus miembros incluidas sus comisiones



3 La celebracioacuten modificacioacuten o terminacioacuten a cualquier tiacutetulo de contratos que realicen los sujetos pasivos sentildealados en la ley y que sean necesarios para su funcionamiento4 El disentildeo implementacioacuten y evaluacioacuten de poliacuteticas planes y programas efectuados por los sujetos pasivos a quienes correspondan estas funciones

Lo anterior comprende las actividades destinadas a que no se adopten las decisiones y actos precedentes Es decir se intenta abarcar el ciclo completo de las decisiones puacuteblicas

La ley tambieacuten establece una serie de excepciones37 las que no estaacuten sujetas a las obligaciones legales y que como veremos maacutes adelante en ocasiones abren vaciacuteos legales o zonas grises a su implementacioacuten Estas se basan en actividades o gestiones que son puacuteblicas o se encuentran normadas por otros procedimientos por ejemplo

De este modo algunas de ellas son

bullLos planteamientos o las peticiones realizados con ocasioacuten de una reunioacuten actividad o asamblea de caraacutecter puacuteblicobullPlanteamientos o peticiones realizadas a las autoridades que tienen estricta relacioacuten con el trabajo en terreno propio de las tareas de representacioacuten realizadas por un sujeto pasivo en el ejercicio de sus funcionesbullLas peticiones realizadas para conocer el estado de tramitacioacuten de un determinado procedimiento administrativo las presentaciones hechas formalmente en un procedimiento administrativo siempre que no se solicite la adopcioacuten modificacioacuten o derogacioacuten de normas legales o reglamentarias ni el cambio de resultados de procesos administrativos o de seleccioacuten asiacute como ciertas presentaciones o peticiones propias realizadas en el marco de un procedimiento judicial o de una investigacioacuten

36 Artiacuteculo 5ordm 37 Artiacuteculo 6ordm

36 37

Definicioacuten de lobistas y gestores de

intereses

De este modo lobista es aquella persona natural o juriacutedica chilena o extranjera remunerada que realiza lobby Si no media remuneracioacuten en cambio se denomina gestor de intereses particulares sean eacutestos individuales o colectivos

De este modo lobista es quien promueve defiende o representa un intereacutes particular para influir en decisiones de autoridades o funcionarios puacuteblicos (o evitarlas) y recibe una remuneracioacuten especiacutefica por dichas gestiones

Gestores de intereacutes particular en cambio es quien realiza lo mismo anterior pero sin recibir dicha remuneracioacuten especiacutefica


El espectro de autoridades y funcionarios es bastante amplio40 y se buscoacute que quedaran incluidos en esta regulacioacuten todos aquellos llamados a adoptar decisiones puacuteblicas41

Asiacute se incluye en la Administracioacuten Central42 a los ministros subsecretarios jefes de servicios los directores regionales de los servicios puacuteblicos los delegados presidenciales regionales los delegados presidenciales provinciales los secretarios regionales ministeriales y los embajadores43 En la descentralizada son sujetos pasivos los gobernadores regionales consejeros regionales los alcaldes los concejales los secretarios ejecutivos de los consejos regionales los directores de obras municipales los secretarios municipales

Tambieacuten se encuentran sujetos a esta ley diversos entes autoacutenomos tales como autoridades de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica (Contralor y Subcontralor) del Banco Central (Presidente Vicepresidente y Consejeros) de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Puacuteblica (los Comandantes en Jefe el Director General de la Policiacutea de Investigaciones



bullLa informacioacuten entregada a una autoridad puacuteblica que la haya solicitado expresamente para efectos de realizar una actividad o adoptar una decisioacuten dentro del aacutembito de su competenciabullLas asesoriacuteas contratadas por oacuterganos puacuteblicos y parlamentarios realizadas por profesionales e investigadores de asociaciones sin fines de lucro corporaciones fundaciones universidades centros de estudios y de cualquier otra entidad anaacuteloga asiacute comolas invitaciones que dichas instituciones extiendan a cualquier funcionario de un oacutergano del Estado o la participacioacuten de estas entidades en reuniones de caraacutecter teacutecnico bullLas declaraciones efectuadas o las informaciones entregadas ante una comisioacuten del Congreso Nacional asiacute como la presencia y participacioacuten verbal o escrita en alguna de ellas de profesionales de las entidades sentildealadas en el nuacutemero precedente lo que sin embargo deberaacute ser registrado por dichas comisiones

De este modo las obligaciones legales se gatillan una vez que se realizan estas gestiones con el objetivo sentildealado precedentemente sin importar el horario o lugar donde esto ocurra Sin embargo y a diferencia de lo que ocurre en otros paiacuteses ndashcomo Estados Unidos- las comunicaciones electroacutenicas o telefoacutenicas no estaacuten incluidas en estas gestiones dada una interpretacioacuten del Tribunal Constitucional basada en una solicitud de acceso a correos electroacutenicos de funcionarios puacuteblicos a traveacutes de la Ley de Transparencia que sostuvo que se trataba de comunicaciones privadas y esto afectariacutea la privacidad de las personas38


intereses

Una de las particularidades de la normativa chilena es que hace una diferencia semaacutentica entre las personas que realizan este tipo de gestiones de modo remunerado de aqueacutellas que no39

38 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional sobre acceso a la informacioacuten puacuteblica y correos electroacutenicos en httpswwwtribunalconstitucionalclsentencia-del-tribunal-constitucional-sobre-acceso-a-la-informacion-publica-y-correos-electronicos39 Artiacuteculo 2ordm Nordm 5

40Artiacuteculo 4ordm41 Seguacuten cifras de wwwinfolobbycl hay alrededor de 30000 sujetos pasivos en Chile de los cuales un 72 pertenece a la administracioacuten central un 26 a la administracioacuten local y un 2 a otras entidades42 Ni el Presidente de la Repuacuteblica ni la figura de la Primera Dama estaacuten regulados por esta ley lo cual fue objeto de discusioacuten en su tramitacioacuten43 Diacuteas antes de la entrada en vigencia de la ley los embajadores intentaron quedar fuera de su aplicacioacuten lo que finalmente fue rechazado Ver por ejemplo httpswwwlaterceracomnoticiarebelion-diplomatica-contra-la-ley-de-lobby

38 39


de Chile el General Director de Carabineros de Chile el Jefe y Subjefe del Estado Mayor Conjunto y los encargados de las adquisiciones)del Ministerio Puacuteblico (Fiscal Nacional y Fiscales Regionales) asiacute como las principales autoridades del Consejo para la Transparencia Instituto de Derechos Humanos Consejo de Defensa del Estado Servicio Electoral Alta Direccioacuten Puacuteblica Consejo Nacional de Televisioacuten

Tambieacuten se encuentran sujetos a la ley los integrantes de ciertos Paneles de Expertos o Teacutecnicos44 -soacutelo en lo que respecta al ejercicio de sus funciones- y los integrantes de las Comisiones Evaluadoras formadas en el marco de la ley de compras puacuteblicas soacutelo en lo que respecta al ejercicio de dichas funciones y mientras integren esas Comisiones

En el Congreso Nacional se encuentran obligados los parlamentarios el Secretario General y el Prosecretario de cada Caacutemara y los asesores legislativos que indique anualmente cada parlamentario45

En el Poder Judicial es sujeto pasivo el director de la Corporacioacuten Administrativa del Poder Judicial ndashente encargado de la gestioacuten administrativa- No se incorporaron los jueces ya que la ley chilena establece que ldquoDeben igualmente abstenerse de dar oiacutedo a toda alegacioacuten que las partes o terceras personas a nombre o por influencia de ellas intenten hacerles fuera del tribunalrdquo No obstante se establece que tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional y la Justicia Electoral puedan someterse voluntariamente a las disposiciones de esta ley47

Asimismo se establece una norma de autorregulacioacuten es decir anualmente se determinaraacute a las personas que debido a su funcioacuten o cargo y tengan atribuciones decisorias o por influir decisivamente en las personas que tienen dichas atribuciones sea necesario para efectos de transparencia someterlos a esta normativa


Ademaacutes se establece que en caso de que una persona considere que un determinado funcionario o servidor puacuteblico se encuentra en las situaciones descritas anteriormente podraacute solicitar su incorporacioacuten

Obligaciones y prohibiciones de lobistas y gestores de

intereacutes

La ley chilena no establece mayores diferencias entre ambos tipos de sujetos activos (lo cual ha sido objeto de reconocimiento y al mismo tiempo de criacuteticas) De este modo ambos tienen ciertas obligaciones que dicen relacioacuten con la obligacioacuten de dar informacioacuten completa y veraz48

bullProporcionar informacioacuten oportuna y veraz requerida por las autoridades tanto para solicitar las audiencias como para sus registrosbullInformar al sujeto pasivo a quieacutenes representan si es el caso bullInformar si reciben remuneracioacuten por estas gestionesbullEn el caso de las personas Juriacutedicas deben proporcionar la informacioacuten requerida respecto a su estructura y conformacioacuten (salvo por informacioacuten confidencial o estrateacutegica)

Tampoco se establecen mayores obligaciones como ocurre en otras legislaciones respecto de donaciones financiamiento de campantildeas o normas de puerta giratoria entre el sector puacuteblico y privado

Registro

La ley chilena no establece la obligacioacuten de registrarse para poder realizar actividades de lobby Es decir no hay un registro habilitante sino maacutes bien un registro ex post

De este modo al estar centrada en la transparencia de la actividad de la autoridad o funcionario puacuteblico se establecen los siguientes registros49

44 Creados en la ley Nordm 19940 en la ley Nordm 20378 y la ley Nordm 2041045 En la forma y con el procedimiento que determine la Comisioacuten de Eacutetica y Transparencia Parlamentaria que corresponda46 Artiacuteculo 320 del Coacutedigo Orgaacutenico de Tribunales47 De hecho asiacute lo han hecho algunas autoridades como el Presidente de la Corte Suprema

48 Artiacuteculo 1249 Artiacuteculo 8ordm

40 41

Registro

Sin embargo no estaacuten totalmente exentos de rendicioacuten de cuentas y se aplica el mismo procedimiento que con los gastos reservados se rinden de forma anual y reservada al Contralor General o a quien eacuteste delegue (en el caso de los sujetos bajo su supervisioacuten en el caso de los autoacutenomos se rinde ante quien tenga la potestad sancionatoria)

Finalmente la ley establece un uacuteltimo registro52 que se incluyoacute a peticioacuten de la sociedad civil y que es denominado el registro ex post de lobistas Este es generado por cada uno de los oacuterganos o instituciones regidos por la ley y se incorporan las personas naturales o juriacutedicas que hayan realizado lobby o gestioacuten de intereacutes particular ya sea porque se solicita el ingreso de manera previa (y voluntaria) o eacuteste se produce de modo automaacutetico cuando efectivamente se haya realizado una gestioacuten regulada por la ley

Todos estos registros se actualizan de forma mensual53 y se encuentran disponibles en los sitios web institucionales dentro de la informacioacuten que debe publicarse por transparencia activa asiacute como sistematizada y en formato de datos abiertos en un sitio web administrado por el Consejo para la Transparencia (httpswwwinfolobbycl) En el caso del registro de lobistas o gestores de intereacutes particular es publicado tambieacuten por el Consejo para la Transparencia pero de modo trimestral


El proceso y entidad a cargo de la fiscalizacioacuten y sancioacuten en caso de incumplimiento sigue el modelo regulatorio chileno es decir la administracioacuten del Estado estaacute bajo la supervisioacuten de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica y los oacuterganos autoacutenomos tienen entidades de supervisioacuten internas54 De las sanciones interpuestas se puede reclamar a las Cortes de Apelaciones

Registro

i) Registro de audiencias

Se publican las audiencias y reuniones La carga estaacute en el sujeto pasivo (autoridadfuncionario) que difunde esta informacioacuten en el sitio web de transparencia activa correspondiente con la informacioacuten requerida al lobista o gestor de intereacutes al solicitar la audiencia Asiacute se publica asistentes si se percibe o no una remuneracioacuten por las gestiones el representado la materia tratada detalles de la reunioacuten (lugar fecha y duracioacuten) y forma de realizacioacuten (presencial o videoconferencia)

ii) Registro de viajes

Se publican los viajes realizados por los sujetos pasivos en el ejercicio de sus funciones En este iacutetem debe publicarse informacioacuten tal como destino objeto del viaje costo persona que financioacute el viaje (en el Congreso ademaacutes se debe publicar la persona que cursoacute la invitacioacuten) Esto tiene por objeto contar con informacioacuten sobre posibles viajes que realicen autoridades o funcionarios que tengan por objeto actividades de lobby o influir en sus decisiones puacuteblicas50

iii) Registro de regalos

Se publican los donativos o regalos que reciben los sujetos pasivos en el ejercicio de su funcioacuten51 En este caso debe singularizarse el donativo la fecha y ocasioacuten de la recepcioacuten y la persona organizacioacuten o entidad donante

La ley establece una excepcioacuten de publicidad y registro de esta informacioacuten cuando se comprometa el intereacutes general de la Nacioacuten o la seguridad nacional (por ejemplo reuniones de autoridades de Defensa con determinados proveedores)

50 Sin embargo la ley no quedoacute bien redactada en este aspecto y se incluyen todos los viajes realizados en el ejercicio de sus funciones aunque sean cometidos no financiados por terceros sino por el propio Estado lo que abulta enormemente las cifras51 En Chile las autoridades o funcionarios de la Administracioacuten del Estado solo pueden recibir donativos oficiales y protocolares y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesiacutea y buena educacioacuten Esto no aplica para parlamentarios y miembros del Poder Judicial

52 Artiacuteculo 1353 Dentro de los primeros diacuteas del mes seguacuten las normas de la Ley de Transparencia54 Congreso Nacional las respectivas Comisiones de Eacutetica y Transparencia (integradas por parlamentarios) el Banco Central el Consejo el Ministerio Puacuteblico el Fiscal Nacional o tres fiscales regionales cuando se trata de eacuteste uacuteltimo el Consejo Administrativo del Poder Judicial su Consejo Superior

42 43

A cinco antildeos de su entrada en vigor hay pocos estudios sobre la implementacioacuten de la ley de lobby en Chile61

La Contraloriacutea General de la Repuacuteblica evaluoacute el cumplimiento de la ley a un antildeo de su implementacioacuten en ciento treinta y un organismos de la administracioacuten del Estado (Contraloriacutea General de la Repuacuteblica 2017) Por lo general las observaciones del oacutergano se centraron en incumplimientos formales de la norma

En relacioacuten a los sujetos pasivos se detectoacute el incumplimiento de la designacioacuten formal de sujetos pasivos adicionales (cinco servicios puacuteblicos) la no publicacioacuten de los actos administrativos que designan a los sujetos pasivos adicionales (cuatro servicios puacuteblicos) la no designacioacuten de mil cuatrocientos setenta y siete integrantes de comisiones evaluadoras de compras como sujetos pasivos y que diecisiete funcionarios (de seis servicios puacuteblicos) que debiacutean estar en la noacutemina de sujetos pasivos por disposicioacuten de la ley no habiacutean sido incorporados en la noacutemina

Se detectoacute tambieacuten que ciento setenta y siete audiencias de veinte servicios no habiacutean sido publicadas y que en diecisiete instituciones no se habiacutea registrado la materia tratada en quinientas setenta y siete audiencias entre otras

Un segundo estudio fue realizado por la organizacioacuten Multitudes (2017) que analizoacute la informacioacuten de transparencia publicada sobre 20621 audiencias del nivel municipal registradas entre los meses de junio y diciembre de 2016 detectando que un 256 de las audiencias es registrada sin informacioacuten certera de la temaacutetica abordada con la autoridad Independiente de este resultado el 846 de las audiencias tratariacutea sobre materias que no se encuentran reguladas por la ley por lo que no debieran registrarse en los registros de agenda puacuteblica de las autoridades municipales Ciertamente se trata de un nuacutemero alto pero el anaacutelisis impide establecer si esto se debe a un error de registro de los sujetos pasivos o a que efectivamente las audiencias no cumplen con las condiciones que la ley sentildeala tiene el ejercicio de influencias ante autoridades y funcionarios

Sanciones

En Chile se preveacuten solo sanciones de multas Para el sujeto pasivo eacutestas van de 10 a 30 UTM55 por no registrar informacioacuten y de 20 a 50 UTM56 por omisioacuten inexcusable o registrar informacioacuten falsa o inexacta a sabiendas

Para los sujetos activos estas van de 10 a 50 UTM57 por omitir informacioacuten inexcusablemente o entregarla falsa o inexacta a sabiendas Eso siacute esta se establece a traveacutes de un procedimiento penal con toda la publicidad y reproche moral que esto implica

La informacioacuten sobre las sanciones se debe publicar en los respectivos sitios web por el plazo de un mes desde que se interpuso y en caso de reincidencia para los sujetos pasivos puede ser considerado falta grave a la probidad58

Como ya se ha sentildealado este punto y el anterior constituyen los mayores desafiacuteos en este tipo de regulaciones En Chile la Contraloriacutea ha iniciado una serie de procesos administrativos sin embargo hasta la fecha no ha habido sanciones Solo hay informacioacuten de sanciones en la Caacutemara de Diputados (en el Senado tampoco ha habido) pero por trascendidos de prensa59 Los medios de comunicacioacuten han cumplido un rol esencial en la co-fiscalizacioacuten de esta ley60

Coacutedigo de conducta

La ley chilena no contempla la obligacioacuten de lobistas de dictar coacutedigos de conducta

55 Entre 689 y 2069 doacutelares americanos aproximadamente56 Entre 1740 y 3450 doacutelares americanos aproximadamente57 Entre 689 y 3450 doacutelares americanos aproximadamente58 En el caso de la administracioacuten del Estado esto puede implicar la destitucioacuten59 Al 2017 se habiacutean aplicado cerca de una decena de multas httpwwweconomiaynegociosclnoticiasnoticiasaspid=37311860 Ver por ejemplo httpimpresalasegundacom20180516AMG3CQNR6Q73CQV5O httpswwwlaterceracomnoticialas-trampas-de-la-ley-del-lobby httpswwwelciudadanoclchilela-silenciosa-reunion-de-barrick-gold-con-la-ministra-aurora-williams660421

Algunos elementos sobre la implementacioacuten de la ley de lobby en Chile

61 Algunos de ellos son (Ariacutes 2017) y (Sahd amp Valenzuela 2017)

44 45

Otro dato relevante que aporta el estudio es el del 251 de audiencias que se registran con la temaacutetica ldquoBeneficios socialesrdquo Estas audiencias bien podriacutean excluirse del deber de registro con una disposicioacuten expresa en la ley pues se trata de personas que en su afaacuten por acceder a un servicio de asistencia del municipio recurren a algunas de las autoridades que conforman las noacuteminas de sujetos pasivos del nivel municipal (Fundacioacuten Multitudes 2017)

Por otra parte la ley chilena tambieacuten ha sido destaca por determinados aspectos positivos como la sistematizacioacuten de los registros la obligatoriedad de informar por parte de las autoridades y sobre todo por la consideracioacuten del mecanismo de igualdad de trato (Ariacutes 2017) Un estudio presentado en el Foro Global de la OCDE Anticorrupcioacuten e Integridad (Sahd amp Valenzuela 2017) concluye que la Ley de Lobby tiene un importante potencial para contribuir a la disminucioacuten de la desigualdad en el paiacutes Baacutesicamente este potencial se despliega a traveacutes de la democratizacioacuten del acceso a las autoridades producto del procedimiento de solicitud de audiencia a traveacutes del formulario uacutenico para estos efectos Ya no son necesarios los contactos personales o la mediacioacuten de un lobista para ser escuchado por la autoridad o al menos para realizar formalmente una solicitud de audiencia

Las audiencias o reuniones se solicitan a traveacutes de un formulario y las autoridades sujetas a la ley estaacuten obligadas a dar una respuesta ya sea otorgaacutendola o rechazaacutendola dentro de un plazo (3 diacuteas haacutebiles salvo en el Congreso que son 5) Esto permite que cualquier persona sin necesidad de contactos personales ni intermediarios pueda pedir la audiencia o reunioacuten La ley ademaacutes establece el derecho de igualdad de trato lo que implica que

bullNo hay obligacioacuten para la autoridad o funcionarios de conceder las audiencias solicitadasbullExiste un deber de igualdad de trato a los que soliciten audiencias sobre la misma materia Es decir si a una persona u organizacioacuten se le concede una reunioacuten sobre una determinada materia y otra solicita una audiencia sobre la misma materia se afectariacutea este deber si a la segunda no se le concedebullLa autoridad o funcionario podraacute negar las audiencias cuando sus solicitudes no cumplan con los requisitos establecidos en la ley y reglamentosbullSe debe tratar con respeto y deferencia dando tiempo adecuado para exponer sus peticiones

bullLas autoridades y funcionarios a los que se les solicite una reunioacuten pueden encomendar la reunioacuten a otro sujeto del mismo organismo

Otro aspecto fundamental para considerar en la experiencia chilena dice relacioacuten con el momento en el que la norma entroacute en vigor ya que el poder legislativo intentoacute postergar la aplicacioacuten de la ley al Congreso al igual que el cuerpo diplomaacutetico Este intento contoacute con el apoyo de la entidad gubernamental responsable de la puesta en marcha de la ley -Ministerio Secretariacutea General de la Presidencia- pero debido a la presioacuten social y mediaacutetica se echoacute pie atraacutes y la ley finalmente entroacute en vigor seguacuten lo previsto El hecho demostroacute que la entidad poliacutetica a cargo de la promocioacuten de sus estaacutendares y mecanismos no teniacutea un compromiso genuino con ella fortaleciendo una cultura poliacutetica reacia al sometimiento de este tipo de normas (Ariacutes 2017) Por tanto el disentildeo de la implementacioacuten de la ley entendiendo por esto los procesos de formacioacuten de las autoridades sometidas a la ley y la socializacioacuten de sus principales contenidos es un requisito fundamental para considerar en la eventual legislacioacuten de cualquier paiacutes

Con el tiempo desde la sociedad civil y en discusiones en foros o seminarios sobre la temaacutetica se han ido levantado algunas observaciones de este proceso incluso con recomendaciones de perfeccionamientos

bullContamos con una serie de informacioacuten estadiacutestica y otra sobre esta actividad que hace cinco antildeos era inexistente toda en un mismo portal (infolobby) Seriacutea conveniente hacer evaluaciones constantes de la interfaz la experiencia de usuario y la informacioacuten publicadabullA pesar de que la ley lo exige la informacioacuten de clientes de los lobistas es casi inexistentebullEn cuanto a la informacioacuten que se publica de las materias de las audiencias o reuniones en general son muy amplias o geneacutericas lo que dificulta tener una idea real del objeto de la reunioacuten y peor auacuten en promedio maacutes de un 60 se registra como ldquoninguna de las anterioresrdquobullMuy bajas sanciones lo que constata la dificultad de fiscalizacioacuten En particular en el caso del Congreso donde ha habido constantes denuncias de los medios de comunicacioacuten se hace evidente la necesidad de un ente fiscalizador y sancionador externo (y que se supere el modelo de juez y parte)bullSe realizoacute un proceso bastante amplio de capacitaciones a funcionarios y sujetos pasivos Se podriacutea avanzar tambieacuten en lo mismo respecto de sujetos activos particularmente asociaciones pequentildeas para realmente nivelar la cancha

46 47

bullHay constantes amenazas de retroceso funcionarios diplomaacuteticos sindicatos o asociaciones de funcionarios actividades fuera de Chile entre otrasbullAuacuten hay confusioacuten respecto a la aplicacioacuten de la ley en contextos como reuniones informales fuera de las oficinas puacuteblicas etcbullNo hay un estaacutendar comuacuten o norma teacutecnica sobre reporte de la informacioacuten por lo que no es homogeacutenea y variacutea entre diversas entidadesbullLas sanciones son bajas particularmente si pensamos en grandes empresas o compantildeiacuteas Se podriacutea buscar mayor proporcionalidad seguacuten el tamantildeo de la empresa en caso de personas juriacutedicas bullPor otra parte se permite que no se registren reuniones que las autoridades convocan con ciertos gestores de intereacutes particular lo que tambieacuten constituye una zona gris que debe ser revisada62bullAlgunas autoridades publican su agenda completa a traveacutes del registro de audiencia por lo que se suman audiencias o reuniones que no tienen por objeto influir en un proceso de toma de decisioacuten Habriacutea que analizar la posibilidad de que se establezca la publicidad de agendas por transparencia activa pero que esteacute claramente diferenciado de los registros de lobby o gestioacuten de intereses bullAsimismo se ha constatado que la ciudadaniacutea en muchas ocasiones utiliza la ley de lobby para poder obtener informacioacuten de beneficios sociales Esto da cuenta de la necesidad de entregar maacutes informacioacuten de este tipo por transparencia activabullLa regulacioacuten del lobby tiene una iacutentima relacioacuten con otras normativas de probidad y anticorrupcioacuten como la de puerta giratoria y el financiamiento a la poliacutetica por lo que es necesario tener una mirada conjunta de esta materia para no crear vaciacuteos por donde se pueda producir una influencia ilegiacutetima De este modo se ha propuesto por diversos expertos mdashentre ellos la Comisioacuten Engelmdash regular el traacutensito de lobistas al sector puacuteblico y viceversa y la prohibicioacuten de los aportes a la poliacutetica por parte de estos



El reglamento define lo que se entiende por gestioacuten de intereses comoldquo toda actividad desarrollada mdashen modalidad de audienciamdash por personas fiacutesicas o juriacutedicas puacuteblicas o privadas por siacute o en representacioacuten de terceros mdashcon o sin fines de lucromdash cuyo objeto consista en influir en el ejercicio de cualquiera de las funciones yo decisiones de los organismos entidades empresas sociedades dependencias y de todo otro ente que funcione bajo la jurisdiccioacuten del Poder Ejecutivo Nacionalrdquo (lo destacado es nuestro) En ninguna parte del reglamento se hace mencioacuten a la palabra ldquolobbyrdquo

Si bien la definicioacuten inicialmente es amplia al referirse a toda actividad luego se restringe a la modalidad de audiencia es decir como la ley chilena no incluiriacutea otras formas de contacto como correos electroacutenicos o llamados telefoacutenicos


intereses

Se trata de las personas fiacutesicas o juriacutedicas puacuteblicas o privadas por siacute o en representacioacuten de terceros mdashcon o sin fines de lucromdash cuyo objeto consista en influir en el ejercicio de cualquiera de las funciones yo decisiones

De este modo no se hace diferencia entre lobistas profesionales corporativos o que representan intereses puacuteblicos o colectivos

ArgentinaEl lobby se encuentra regulado en Argentina a traveacutes del decreto presidencial 177203 desde el antildeo 2003 que establece la publicidad de la agenda de los altos cargos del Poder Ejecutivo la publicidad de la gestioacuten de intereses que se realicen en ese aacutembito mecanismos de acceso a informacioacuten sobre esas actividades la reglamentacioacuten de audiencias puacuteblicas y algunas disposiciones que propician la participacioacuten ciudadana en la elaboracioacuten de normas

Ha habido una serie de proyectos de ley en la materia pero hasta la fecha sigue siendo la uacutenica reglamentacioacuten en la materia vigente

62 Ver por ejemplo httpswwwemolcomnoticiaseconomia20150602719633directiva-de-cpc-se-reune-en-privado-con-ministros-de-hacienda-e-interiorhtml

63 Ver anexos III y IV disponibles en httpserviciosinfoleggobarinfolegInternetanexos90000-9499990763normahtm64 Artiacuteculo 2ordm

48 49


Los sujetos pasivos van desde el presidente de la Repuacuteblica hasta aquellos que detentan un cargo de director nacional o equivalente65 Aplica solo para entidades del Poder Ejecutivo Nacional y en general a sus titulares Sin embargo se dispone que cuando la solicitud de audiencia sea dirigida a un funcionario que dependa jeraacuterquicamente y que cumpla funciones de direccioacuten asesoramiento elaboracioacuten de proyectos o que tenga capacidad de influir en las decisiones de los sujetos enumerados en el presente artiacuteculo debe comunicar tal requerimiento por escrito al superior obligado en un plazo no mayor de cinco diacuteas para que eacuteste proceda a su registro


intereacutes

Las personas que solicitan reuniones deben completar un formulario con la informacioacuten requerida tal como identificacioacuten si invoca un intereacutes propio colectivo o difuso si actuacutea en representacioacuten de otro No se establecen mayores obligaciones y prohibiciones

Registros

Cada una de las entidades regidas por el reglamento debe tener un Registro de Audiencias de Gestioacuten de Intereses en el cual publica la informacioacuten

i) solicitudes de audienciasii) datos del solicitanteiii) intereses que se invocaniv) participantes de la audienciav) lugar fecha hora y objeto de la reunioacutenvi) siacutentesis del contenido de la audienciavii) constancias de las audiencias efectivamente realizadasEstos registros son puacuteblicos por lo que debe garantizarse su libre acceso actualizacioacuten diaria y disponibilidad en el sitio web respectivo

Registros

Se establecen unas excepciones a lo anterior cuando el tema objeto de la audiencia hubiera sido expresamente calificado por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional o por Ley del Congreso de la Nacioacuten como informacioacuten reservada o secreta o cuando se trate de una presentacioacuten escrita de impugnacioacuten o de reclamo que se incorpore a un expediente administrativo

Asimismo existe un Registro Uacutenico de Audiencias de Gestioacuten de Intereses del Poder Ejecutivo Nacional66 donde eacutestos deben registrar sus audiencias en un sitio uacutenico en Internet que permite buscar la audiencia por dependencia por sujeto obligado por solicitante o por representado Asimismo se puede descargar esta informacioacuten en formato de datos abiertos67


La autoridad a cargo de la fiscalizacioacuten y establecimiento de sanciones es la Subsecretariacutea para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros Es decir no hay un ente autoacutenomo fiscalizando la aplicacioacuten de estas normas

Por otra parte la Oficina Anticorrupcioacuten del Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos es el organismo encargado de recibir formular e informar a las autoridades responsables las denuncias que se formulen en relacioacuten con el incumplimiento del presente reacutegimen

Sanciones

Soacutelo se establecen sanciones para las autoridades o funcionarios sentildealados en el Reglamento los que en caso de incumplimiento incurriraacuten en falta grave sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran caberles conforme lo previsto en los Coacutedigos Civil y Penal de la Nacioacuten


No hay referencia a esta materia en el Decreto

65 En total aplica a alrededor de maacutes de 700 funcionarios tales como el Presidente Vicepresidente Jefe de Gabinete de Ministros Ministros Secretarios y Subsecretarios Interventores Federales autoridades superiores de organismos o empresas y Agentes Puacuteblicos con funcioacuten ejecutiva con categoriacutea equivalente a Director General Ver Apuntes para una definicioacuten del lobby y la gestioacuten de intereses en la Argentina Un anaacutelisis en perspectiva comparada CIPPEC 2009 paacutegina 11 Disponible en httpswwwcippecorgwp-contentuploads2017031976pdf y artiacuteculo 4ordm del Anexo III del Reglamento

66 httpsaudienciasmininteriorgobar (a la fecha de consulta no estaba operativo el sitio)67 httpsdatosgobardatasetotros-registro-unico-audiencias-gestion-intereses

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Diversos anaacutelisis de la norma argentina para regular el lobby coinciden en su ineficacia debido a la falta de disposicioacuten de los funcionarios obligados y lobistas como tambieacuten a una deacutebil supervisioacuten ciudadana sobre su cumplimiento (Novaro 2015) (Dos Santos amp Da Costa 2014)

Una de las razones del incumplimiento de la norma se debe al alto nivel de informalidad en el que se realizan las actividades de lobby Los funcionarios puacuteblicos acostumbran recibir a lobistas en lugares distintos a sus despachos sumado a que las instituciones puacuteblicas no registran los ingresos de personas ajenas a la administracioacuten a las oficinas del Estado (Novaro 2015 paacuteg 14)

Otro aspecto importante para considerar es que en Argentina no existen muchas empresas de lobby que se reconozcan como tales Las empresas del sector privado cuentan con aacutereas especiacuteficas de asuntos puacuteblicos encargadas de relacionarse con autoridades o bien la relacioacuten de las empresas con el sector puacuteblico se considera parte de las funciones de los gerentes de las empresas (Novaro 2015 paacuteg 15)

Si la norma se perfeccionara de modo que sus disposiciones se cumplieran tanto por lobistas como por las autoridades podriacutea mejorar la percepcioacuten de corrupcioacuten en el paiacutes la rendicioacuten de cuentas de las autoridades y los costos que implica la toma de decisiones en la opacidad (Dos Santos amp Da Costa 2014 paacuteg 385)

En este sentido se ha sentildealado que para que su implementacioacuten sea efectiva se requieren ldquoa) fortalecimiento de la Autoridad de Aplicacioacuten b) definicioacuten clara de que significa una gestioacuten de intereacutes y c) en un reglamento de denuncias y organismo de controlrdquo (CIPPEC 2009)

Por otra parte se ha sentildealado la necesidad de que una regulacioacuten del lobby se haga extensiva al Congreso de la Nacioacuten a traveacutes de la publicidad de agendas En este punto hay posturas divergentes sobre si la ldquoregulacioacuten era un primer paso hacia algo maacutes grande (por ejemplo la creacioacuten de un registro de lobistas) o era un estadio final para regular la gestioacuten de interesesrdquo Asimismo hay una creencia generalizada de que debe regularse el lobby independiente de doacutende provenga si de intereacutes privados o no (ldquolobby puacuteblico vs lobby privadordquo) (CIPPEC 2009)

Algunos aspectos relevantes sobre la implementacioacuten de la regulacioacuten del lobby en Argentina

PeruacuteEn este paiacutes se encuentra regulado el lobby por la Ley que regula la gestioacuten de intereses en la administracioacuten puacuteblica desde el 2003 y su objetivo es asegurar la transparencia en las acciones del Estado



El artiacuteculo 2ordm de la ley define las actividades reguladas del siguiente modo ldquoSe entiende por acto de gestioacuten a la comunicacioacuten oral o escrita cualquiera sea el medio que utilice dirigida por el gestor de intereses a un funcionario de la administracioacuten puacuteblica con el propoacutesito de influir en una decisioacuten puacuteblicardquo (lo destacado es nuestro)

De este modo a diferencia de las regulaciones chilena y argentina se comprenden todas las comunicaciones y no se circunscribe a las audiencias o reuniones cuyo propoacutesito sea influir en una decisioacuten puacuteblica Asiacute se trata de una definicioacuten amplia aunque al igual que en Argentina no se hace ninguna referencia en el texto a la palabra ldquolobbyrdquo

El artiacuteculo 3ordm abunda en este concepto sentildealando que ldquoSe entiende por gestioacuten de intereses a la actividad mediante la cual las personas naturales o juriacutedicas nacionales o extranjeras promueven de manera transparente sus puntos de vista en el proceso de decisioacuten puacuteblica a fin de orientar dicha decisioacuten en el sentido deseado por ellasrdquo

La misma norma establece ciertas excepciones a lo anterior que consideran acciones relacionadas con el ejercicio de la libertad de expresioacuten o en reuniones de caraacutecter puacuteblico o el ejercicio de defensoriacutea legal o juriacutedica

a) Las declaraciones expresiones testimonios comentarios o similares realizados mediante discursos artiacuteculos o publicacionesb) La difusioacuten de noticias o de otro material distribuido al puacuteblico en general o difundido a traveacutes de cualquier medio de comunicacioacuten social

68 Ley Ndeg 28024 del 11 de julio de 2003 disponible en httpwwwanagobpesitesdefaultfilesarchivosgestion-compartidaley_28024_0_0pdf

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c) La informacioacuten por escrito o por cualquier otro medio susceptible de registro proporcionada a la administracioacuten puacuteblica en respuesta a un requerimiento hecho por ellad) La informacioacuten brindada en cualquier medio de comunicacioacuten social en el marco del ejercicio de la libertad de expresioacutene) Las afirmaciones declaraciones comentarios hechos en cualquier reunioacuten puacuteblica en el marco del ejercicio del derecho de la libertad de expresioacuten de opinioacuten y de reunioacutenf) El libre ejercicio de la defensa legal y la asesoriacutea dentro de lo previsto por el ordenamiento juriacutedico yg) Otras gestiones similares que no conduzcan a la toma de decisioacuten por parte de la administracioacuten puacuteblica


intereses

La ley establece que el gestor de intereses69 es la persona natural o juriacutedica nacional o extranjera debidamente inscrita en el registro correspondiente que desarrolla actos de gestioacuten de sus propios intereses o de terceros en relacioacuten con las decisiones puacuteblicas adoptadas por los funcionarios puacuteblicos establecidos en la ley

Por su parte establece dos clases de gestores de intereses70 los que realizan actos de gestioacuten de sus propios intereses y los que realizan actos de gestioacuten en representacioacuten de intereses de terceros percibiendo un honorario remuneracioacuten o compensacioacuten econoacutemica a los que se les denomina gestores profesionales


El artiacuteculo 5ordm establece las autoridades con capacidad de decisioacuten puacuteblica y que por lo tanto el proceso de toma de decisiones deberaacute ser transparente y accesible al puacuteblico de acuerdo con las normas de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica (Ley Ndeg27806)



Estas autoridades cuando hayan sido contactadas por un gestor de intereses deben remitir al Registro Puacuteblico de Gestioacuten de Intereses una siacutentesis de la informacioacuten y documentacioacuten que les haya sido proporcionada en el marco de la gestioacuten de intereses y llenar y remitir el formato que para los casos de gestioacuten haya elaborado la Superintendencia Nacional de Registros Puacuteblicos (SUNARP)

Se trata de un listado amplio y que incluye autoridades del Poder Ejecutivo ndashtanto nacional como local- del Poder Legislativo del Poder Judicial (salvo sus actividades jurisdiccionales) y empresas del Estado

a) Presidente de la Repuacuteblicab) Primer y Segundo Vicepresidentes de la Repuacuteblica cuando se encargan del Despacho Presidencialc) Congresistas de la Repuacuteblicad) Ministros viceministros secretarios generales directores nacionales y directores generales prefectos y subprefectos consejeros asesores y demaacutes funcionarios de rango equivalentee) Presidente y miembros del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial incluyendo su gerente general71f) Presidentes regionales y vicepresidentes cuando asumen la Presidencia asiacute como los miembros de los Consejos Regionales y gerentes regionalesg) Alcaldes regidores y directos de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de municipalidades provinciales y distritales de toda la Repuacuteblicah) Presidente y miembros de los directorios de las empresas comprendidas en la actividad empresarial del Estado asiacute como los gerentes generales de las mismas

69 Artiacuteculo 7ordm70 Artiacuteculo 8ordm

71 No comprende a las funciones jurisdiccionales del Poder Judicial de los organismos constitucionales autoacutenomos y de las autoridades y tribunales ante los que se siguen procesos administrativos

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i) Los titulares de los pliegos presupuestarios asiacute como cualquier funcionario o servidor puacuteblico que preste servicios en un cargo de confianza cuando correspondaj) Los que determine cada organismo de la administracioacuten puacuteblica por el Texto Uacutenico de Procedimientos Administrativos respectivo yk) En general los funcionarios con capacidad de decisioacuten puacuteblica de acuerdo con lo que establezca el reglamento de la presente Ley


intereacutes

Hay una serie de incompatibilidades y deberes de los gestores de intereacutes72 De este modo hay ciertas personas que no pueden ejercer esta actividad como los que tengan suspendido el ejercicio de la ciudadaniacutea funcionarios de la administracioacuten puacuteblica hasta 12 meses despueacutes de haber cesado en su funcioacuten -en las materias que hubieran tenido competencia funcional directa- asiacute como algunos parientes de eacuteste73 personas naturales y los representantes de personas juriacutedicas de derecho privado que participan en forma honoraria en los oacuterganos colegiados de la administracioacuten puacuteblica propietarios y directivos de medios de comunicacioacuten nacionales o extranjeros o sus empresas En el caso de estos uacuteltimos dos no constituye incompatibilidad o conflicto de intereses cuando la gestioacuten de intereses es propia

Por otra parte los gestores de intereses deben cumplir con ciertas obligaciones tales como observar las normas de eacutetica en el desempentildeo de sus actividades informar a los organismos pertinentes sobre los actos de gestioacuten de intereses que realice denunciar ante la autoridad competente el incumplimiento o contravencioacuten de la ley guardar secreto sobre las informaciones de caraacutecter reservado a las que accedan por su actividad y presentar informes semestrales ante el Registro Puacuteblico de Gestioacuten de Intereses sobre las actividades de gestioacuten de intereses que hubiera llevado a cabo en el indicado periacuteodo


intereacutes

Por su parte el gestor profesional tiene obligacioacuten de presentar informes perioacutedicos74 ndashcada seis meses- ante el Registro Puacuteblico de Gestioacuten de Intereses con un breve resumen del objeto medios empleados y funcionarios puacuteblicos contactados para el ejercicio de los actos de gestioacuten

Las autoridades y funcionarios tambieacuten estaacuten sujetos a ciertas prohibiciones como la de recibir obsequios donaciones servicios gratuitos ofertas de cargos o empleos por parte de los gestores de intereses o de terceros que actuacuteen en su representacioacuten75 Esto no incluye contribuciones a campantildeas electorales reconocimientos o premios en eventos puacuteblicos o materiales informativos

Por su parte un reciente Reglamento76 establecioacute que los funcionarios tienen prohibido atender actos de gestioacuten de intereses fuera de la sede institucional salvo de manera excepcional citas deben se programadas y justificadas con tiempo

Registros

La ley establece un Registro Puacuteblico de Gestioacuten de Intereses a cargo de la SUNARP77 que se lleva mediante partidas electroacutenicas que permitan su plena accesibilidad

Para poder realizar actos de gestioacuten los gestores profesionales deben haberse previamente inscrito en el Registro previo pago de derechos el cual dura por dos antildeos salvo proacuterrogaEste Registro contiene informacioacuten como

i) Datos de la persona o personas que actuacutean como gestores de interesesii) Informacioacuten sobre la relacioacuten juriacutedica que vincula al gestor profesional con la persona a favor de la cual se lleva a cabo la gestioacuten

72 Artiacuteculos 9ordm y 1073 Coacutenyuge y los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad solo con relacioacuten a materias que tengan competencia funcional directa del funcionario puacuteblico o esteacuten bajo su responsabilidad exclusiva de decisioacuten en el ejercicio de su funcioacuten

74 Artiacuteculo 1475 Las prohibiciones alcanzan al coacutenyuge del funcionario puacuteblico asiacute como a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad76 DS Nordm 120-2019-PCM disponible en httpscde3elcomerciopedoc017251725099pdf77 Artiacuteculo 11

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Registros

iii) Descripcioacuten general de las actividades que comprenden la gestioacuten de intereses profesionaliv) Identificacioacuten de los funcionarios de la administracioacuten puacuteblica con los que el gestor profesional lleva a cabo la gestioacuten de interesesv) Declaracioacuten de no tener incompatibilidad para el desempentildeo de la funcioacuten de gestor de interesesvi) La constancia de los actos de gestioacuten emitida por los funcionarios puacuteblicos

Por su parte los funcionarios deben dejar constancia de estas gestiones en el Registro de Visitas en Liacutenea78 Asimismo existen los Registros de Agenda Puacuteblica

La informacioacuten de estos dos uacuteltimos registros se publica tanto en el portal web de cada entidad como en la Plataforma de Integridad (httpwwwperugobpeintegridad)


De acuerdo con el Reglamento de este antildeo la Secretariacutea de Integridad Puacuteblica de la Presidencia del Consejo de Ministros tiene acceso al Registro de Visitas en Liacutenea y del Registro de Agendas Oficiales para efectos de cruzar y evaluarla informacioacuten identificacioacuten de riesgos de corrupcioacuten y generacioacuten de alertas tempranas conducentes a prevenir la corrupcioacuten

Asimismo Secretariacutea de Gobierno Digital implementaraacute herramientas de autenticacioacuten para el acceso e ingreso de informacioacuten en el Registro de Visitas en Liacutenea y el Registro de Agendas Oficiales

En el caso de los gestores de intereses la autoridad competente es la SUNARP

Sanciones

Las sanciones por incumplimiento a los gestores de intereses79 pueden ser desde amonestacioacuten multa suspensioacuten de la licencia y cancelacioacuten de la licencia con inhabilitacioacuten perpetua

Sanciones

Las sanciones por incumplimiento a los gestores de intereses pueden ser desde amonestacioacuten multa suspensioacuten de la licencia y cancelacioacuten de la licencia con inhabilitacioacuten perpetua Lo anterior es sin perjuicio de la responsabilidad penal civil y cualquier otra que el ordenamiento juriacutedico prevea La gradualidad y topes de las sanciones se establecen en el Reglamento de la ley teniendo en cuenta la gravedad de la infraccioacuten los antecedentes del gestor constituyendo la reincidencia serio agravante

Los funcionarios de la administracioacuten puacuteblica de las acciones y sanciones que recomienden los oacuterganos del Sistema Nacional de Control incluyendo las disposiciones referentes a la Carrera Puacuteblica del Procedimiento Administrativo General y demaacutes que resulten pertinentes Eso sin perjuicio de lo dispuesto por el Coacutedigo Penal y otras normas aplicables a la lucha contra la corrupcioacuten


Si bien no hay obligacioacuten de contar con este tipo de normativas siacute estaacuten obligados los gestores de intereacutes a observar las normas eacuteticas en el desempentildeo de sus gestiones

78 Esto fue incorporado en el Reglamento recientemente dictado79 Artiacuteculo 19

Algunos aspectos relevantes de la implementacioacuten de la ley de lobby en Peruacute

La ley de lobby en Peruacute ha sido incapaz de transformarse en un instrumento eficaz de transparencia y en establecer estaacutendares de integridad para el ejercicio del lobby Esto se debe a las debilidades legales e institucionales contempladas en la norma y tambieacuten a una tradicioacuten de lobby informal predominante en la sociedad peruana (OCDE 2017)

Especiacuteficamente se constata la baja cantidad de personas juriacutedicas y naturales inscritas en el registro de lobistas y el engorroso proceso de registro y de informar semestralmente las actividades de lobby lo que desincentiva que las empresas y personas dedicadas a esta actividad se sometan a este control (Dos Santos amp Da Costa 2014)

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El reglamento del Senado regula la actividad en solo dos artiacuteculos mientras que el de la Caacutemara de Diputados es maacutes extenso Sin embargo de ambas se puede extraer una definicioacuten de lobby (o maacutes bien cabildeo)

Se tratariacutea de la promocioacuten de intereses legiacutetimos de particulares ante parlamentarios u otras autoridades del Congreso con el propoacutesito de influir en decisiones81 que les corresponden en ejercicio de sus facultades


intereses

Solamente el Reglamento de la Caacutemara de Diputados da una definicioacuten precisa y entiende como ldquoal individuo ajeno a esta Caacutemara que represente a una persona fiacutesica organismo privado o social que realice actividades en los teacuterminos del numeral que antecede [para obtener una resolucioacuten o acuerdo favorable a los intereses propios o de terceros] por el cual obtenga un beneficio material o econoacutemicordquo82


En el Senado se rigen por estas disposiciones sus oacuterganos directivos las comisiones del Senado y los senadores En la Caacutemara de Diputados son sujetos de lobby los diputados y las diputadas oacuterganos o autoridades de la Caacutemara


intereacutes

Las personas que deseen realizar actividades de cabildeo deben inscribirse en un registro puacuteblico que elaboraraacute la Mesa Directiva de cada Caacutemara el cual se difundiraacute semestralmente en la Gaceta y en la paacutegina electroacutenica con los datos proporcionados por quienes se registren

Las deficiencias de la regulacioacuten son atribuidas al deacutebil trabajo de fiscalizacioacuten de la autoridad competente en la materia la Superintendencia Nacional de los Registros Puacuteblicos No se ha constituido ni se ha nombrado a los miembros del Tribunal Administrativo Especial previsto en el disentildeo de la Ley como ente responsable de fiscalizar y establecer las sanciones

Otro problema importante que enfrenta la regulacioacuten del lobby en Peruacute en su fase de implementacioacuten es que esta debe ponerse en praacutectica en un contexto institucional en el que los estaacutendares de transparencia son bastante limitados Su ley de acceso a informacioacuten puacuteblica tiene serias deficiencias en la exigibilidad del derecho de acceso a informacioacuten puacuteblica por lo que se considera un instrumento precario en la promocioacuten de un clima de integridad del cual pueda nutrirse la regulacioacuten del lobby en su pleno funcionamiento (Dos Santos amp Da Costa 2014)

Por uacuteltimo es relevante considerar como factor para las deficiencias de la implementacioacuten de la ley peruana de lobby la falta de conocimiento de eacutesta por parte de los funcionarios puacuteblicos y las autoridades obligadas (OCDE 2017) No existen cursos de formacioacuten entidad con recursos y atribuciones para la promocioacuten de la norma ni acciones o estrategias tendientes a difundir la ley y su importancia entre los lobistas gestores de intereses y la sociedad en general Esto produce en el interior de la administracioacuten puacuteblica desconocimiento de los procedimientos que obliga la ley y en la opinioacuten puacuteblica no fomenta un control social o vigilancia que promueva su aplicacioacuten maacutes estricta

MeacutexicoEn este paiacutes existen normas que regulan el lobby solamente en el Poder Legislativo desde el antildeo 2010 en el Reglamento del Senado y en el Reglamento de la Caacutemara de Diputados30

80 Tiacutetulo IX Capiacutetulo IV y Tiacutetulo VIII Capiacutetulo III respectivamente81 En el caso de la Caacutemara se especifica que son para obtener una resolucioacuten o acuerdo82 Artiacuteculo 263 del Reglamento de la Caacutemara de Diputados

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intereacutes


En el caso del Senado se establece que las personas registradas en el padroacuten de cabilderos no podraacuten ingresar a la Sala de Sesiones Ademaacutes deben realizar un reporte bimestral de sus actividades en caso de incumplimiento se les cancelaraacute su registro

Por otra parte el reglamento del Senado establece ciertas prohibiciones para sus miembros los senadores o el personal de apoyo no pueden aceptar daacutedivas o pagos en efectivo o en especie por parte de persona alguna que realice cabildeo o participe de cualquier otro modo para influir iliacutecitamente en las decisiones del Senado

En la Caacutemara de Diputados tambieacuten se establecen ciertas incompatibilidades tal como que los diputados y diputadas asiacute como el personal de apoyo de la Caacutemara deben abstenerse de hacer recomendaciones que equivalgan a un cabildeo cuando obtengan beneficio econoacutemico o en especie para siacute o su coacutenyuge o parientes consanguiacuteneos o por afinidad hasta el cuarto grado o para terceros con los que tengan relaciones profesionales laborales o de negocios

Registros

En el Senado se establece que las comisiones y los senadores informan por escrito a la Mesa para su conocimiento de las actividades realizadas ante ellos por cabilderos en la promocioacuten de sus intereses

Por su parte y como se sentildealoacute precedentemente en la Caacutemara de Diputados existe un registro puacuteblico (padroacuten de cabilderos) en el cual deben inscribirse quienes quieran realizar actividades de cabildeo el que se difunde de modo semestral Este registro dura el periacuteodo de la legislatura correspondiente (3 antildeos)

Registros

Para lo anterior se deben cumplir ciertas obligaciones83

bullEntregar el formato de registrobullSentildealar el domicilio y exhibir ciertos documentosbullSentildealar las comisiones de intereacutes en que llevaraacute a cabo sus actividades de cabildeo

La Mesa Directiva tiene un plazo de 10 diacuteas para pronunciarse sobre la solicitud de registro y en caso de no hacerlo se entenderaacute aceptada Hay un nuacutemero maacuteximo de 20 personas acreditadas por comisioacuten para realizar lobby Eacutestos deberaacuten portar en todo momento su acreditacioacuten respectiva guardar respeto e informar cualquier modificacioacuten o cambio

Las comisiones de la Caacutemara de Diputados deben informar a la Mesa Directiva en el marco de sus informes de labores todo lo relativo a las actividades de lobby que se hayan registrado para lo cual deben sentildealar los documentos que hayan recibido en relacioacuten con las materias de su competencia asiacute como los nombres de los lobistas

Asimismo los documentos de cabildeo deben integrarse en un archivo de cabildeo en cada comisioacuten y deberaacuten publicarse en la paacutegina electroacutenica de la Caacutemara para que puedan ser objeto de consulta puacuteblica

En el caso del Senado tambieacuten existe un padroacuten de cabilderos disponible al puacuteblico84 En este caso en el mes de septiembre se hace una convocatoria puacuteblica con las bases y requisitos para las personas interesadas en registrarse En este caso las personas deben presentar informacioacuten similar a la de la Caacutemara de Diputados85 y la inscripcioacuten es gratuita Hay un plazo de 15 diacuteas para revisar la documentacioacuten y la solicitud presentada sobre la cual se emitiraacute un pronunciamiento al diacutea haacutebil siguiente

83 Acuerdo de la Mesa Directiva de la Caacutemara de Diputados por el que se establecen normas generales relativas al procedimiento para el registro de cabilderos y las actividades desarrolladas por eacutestos Disponible en httpwwwdiputadosgobmxcabilderosdocLXIIIacuerdo2015pdf84 Ver Acuerdo de la Mesa Directiva por el que se establecen los criterios para integrar el padroacuten de cabilderos de la Caacutemara de Senadores disponible en httpinfosensenadogobmxsgspgaceta6412019-02-15-1assetsdocumentosAcuerdos_MD_Cabilderospdf85 Ver artiacuteculo quinto del Acuerdo

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El antildeo 2015 se realizaron ante la Caacutemara de Diputados 449 solicitudes de registro (214 de personas fiacutesicas y 235 de personas morales o juriacutedicas) de las cuales 441 cumplieron con todos los requisitos86 Por su parte el padroacuten de cabilderos del Senado a julio de 2019 cuenta con 131 personas juriacutedicas y 137 personas fiacutesicas registradas87

La Mesa Directiva acordoacute el establecimiento de las normas generales relativas al procedimiento para el registro de cabilderos y las actividades desarrolladas por eacutestos dentro de la Caacutemara de Diputados88 El Pacto de la Conferencia para la Gestioacuten y Programacioacuten del trabajo legislativo acordoacute en el antildeo 2012 el registro de los lobistas y la publicacioacuten de sus nombres en la Gaceta Parlamentaria de la Caacutemara de Diputados ademaacutes de establecer el procedimiento de obtencioacuten y uso de placas identificativas

La Asociacioacuten Nacional de Profesionales del Cabildeo y Asuntos Puacuteblicos de Meacutexico que no incluye a todos los lobistas oficialmente registrados ante el Congreso cuenta con un Coacutedigo de Eacutetica89 como instrumento de autorregulacioacuten

El registro de la Caacutemara de Diputados seguacuten Arellano (2014) contiene los nombres de 554 lobistas los que han sido publicados y escrutados para garantizar la veracidad de la informacioacuten entregada relativa a los intereses que representan Si acaso la informacioacuten entregada por los lobistas es falsa el registro puede ser negado o revocado

En general se sostiene que el alcance de la regulacioacuten del lobby ha aumentado y ganado en claridad Es asiacute como la normativa actual exige que los lobistas enviacuteen anticipadamente por escrito los asuntos a tratar y la informacioacuten de las empresas o intereses que representaraacuten en las comisiones de trabajo a las que pueden acceder solo previa acreditacioacuten La introduccioacuten de la regulacioacuten al lobby ha fortalecido la gobernabilidad democraacutetica del paiacutes Ella ha incorporado en el Reglamento de la Caacutemara de Diputados el concepto de lobby y lobista el

Registros

El padroacuten se publica en el sitio web y se actualiza de modo anual con informacioacuten tal como la individualizacioacuten de lo lobistas (incluyendo a quien representan) comisiones o senadores ante quienes realizaraacuten sus actividades y temas de intereacutes

Las comisiones del Senado tambieacuten deben informar a la Mesa Directiva las actividades de cabildeo con toda la informacioacuten para identificar a los lobistas informacioacuten que se publica tambieacuten


Es el propio Congreso en cada una de sus Caacutemaras ndashparticularmente la Mesa Directiva- los que fiscalizan el cumplimiento de las reglamentaciones de cabildeo o lobby

Sanciones

La falsedad de cualquier informacioacuten aportada implicaraacute la inmediata cancelacioacuten del Registro Asimismo se establece que las infracciones a las regulaciones estaraacuten sujetas a las leyes de responsabilidades o la legislacioacuten penal


No existe obligatoriedad de adoptar este tipo de regulaciones en Meacutexico

Aspectos relacionados con la implementacioacuten de la regulacioacuten de lobby en Meacutexico

86 Ver Anexo I disponible en httpgacetadiputadosgobmxPDF632015oct20151030-Ipdf87 Disponible en httpwwwsenadogobmx64pdfspadron_de_cabilderosPadrion_Cabilderos_2019_JULIOpdf88 Disponible en httpgacetadiputadosgobmxGaceta622012oct20121003-IhtmlAcuerdo189 Disponible en httpprocabmxcodigo-de-etica

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Este documento ha realizado una descripcioacuten de los principales estaacutendares internacionales para la regulacioacuten del lobby y un exhaustivo anaacutelisis de las normativas de distintos paiacuteses sumado a la identificacioacuten de los elementos maacutes relevantes de los procesos de implementacioacuten de las normas que han sido abordados por acadeacutemicos y expertos

En primer lugar podemos constatar la variedad de mecanismos que contienen las regulaciones del lobby La mayoriacutea de ellas sin embargo coinciden en los objetivos que las inspiran dotar de legitimidad a esta actividad promover la transparencia de sus actuaciones equiparar la cancha entre diversos grupos de intereacutes y someter a determinados estaacutendares de integridad la conducta de funcionarios puacuteblicos y gestores de intereses

El lobby por lo general es un concepto negativo y que suele utilizarse para describir todo tipo de actividades relacionadas con el ejercicio de influencias en alguna decisioacuten Por esto el primer desafiacuteo a nivel estrateacutegico en la promocioacuten de una regulacioacuten de esta actividad debe ser el de socializacioacuten sobre el uso apropiado del concepto en atencioacuten a que suele utilizarse en el debate puacuteblico para describir las gestiones poliacuteticas de autoridades frente a otros poderes del Estado cuestioacuten que puede contaminar el debate legislativo de esta regulacioacuten afectando su calidad

En relacioacuten con la precisioacuten de los conceptos que exige una regulacioacuten del lobby la OCDE ha sentildealado entre sus principios la importancia de las definiciones de lobby y lobista al igual que la iniciativa lobbyingtransparency Por lo general se observa que las legislaciones atienden con mayor o menor eacutexito a esta exigencia Al menos es un aspecto que se contempla en las regulaciones analizadas en este documento independiente de la efectividad de su contenido

Por ejemplo la definicioacuten de lobista utilizada en Estados Unidos se presenta como una definicioacuten insatisfactoria al utilizar criterios econoacutemicos sobre el gasto en actividades o ingresos o de frecuencia La experiencia ha demostrado que este tipo de definiciones con base en montos -de dinero o tiempo- independientemente al umbral que se considere seraacute insatisfactorio en el afaacuten de precisar y sobre todo identificar certeramente las actividades de lobby

reglamento que deben seguir los lobistas y el registro puacuteblico de los lobistas y los casos en que son eliminados del registro (Arellano 2014)

Sin embargo se considera auacuten como insuficiente el nivel de especificidad de la norma ya que no incita a elevar sustancialmente los estaacutendares de integridad en el actuar de los grupos de presioacuten ni de las autoridades obligadas Por ejemplo no se responde al deseable criterio de establecer guiacuteas de conducta claras que bien pudieran detallarse en un coacutedigo de conducta aplicable a los gestores de intereses Del mismo modo se evaluacutea negativamente la ausencia de sanciones claras tanto para gestores de intereses como autoridades obligadas (Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques 2018)

Por otra parte un diagnoacutestico realizado por organizaciones de la sociedad civil mexicana acerca del avance de los principios de gobierno abierto en el parlamento mexicano (Alianza para el Parlamento Abierto 2017) evaluacutean negativamente el proceso de publicacioacuten de la informacioacuten que se debiera producir por efecto de la aplicacioacuten de las normas de cabildeo Si bien la evaluacioacuten reconoce y puntuacutea favorablemente la existencia de la norma es criacutetica de su implementacioacuten al menos en los efectos que tiene en la transparencia de las gestiones de intereses

Recientemente se ha presentado una iniciativa legislativa para regular legalmente el lobby en el parlamento mexicano90 Entre lo propuesto destaca puntualizar y transparentar las actividades remuneradas que realizan personas fiacutesicas o morales dedicadas a promover defender o representar los intereses legiacutetimos de particulares ante legisladores en lo individual o en conjunto y ante los Servidores Puacuteblicos de las Caacutemaras con el propoacutesito de influir en decisiones que les corresponden en ejercicio de sus facultades Tambieacuten se propone definir cabildeo y cabildero y detallar que las actividades de Cabildeo soacutelo se realizaraacuten respecto al proceso legislativo a que se refiere la Constitucioacuten Se establece tambieacuten prohibir el Cabildeo en el ejercicio de las funciones de orden jurisdiccional de control vigilancia administrativo o para la designacioacuten de personas en cargos puacuteblicos que corresponden al Congreso de la Unioacuten La propuesta incluye determinar los derechos y obligaciones de los legisladores al reunirse con cabilderos como tambieacuten estipular y detallar los derechos y obligaciones de los propios cabilderos entre otras disposiciones

Conclusiones

90 Ver httpcomunicacionsenadogobmxindexphpinformacionboletines42199-reglamentar-practica-del-cabildeo-para-evitar-corrupcion-piden-senadoreshtml

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Tambieacuten es fundamental considerar que las regulaciones no debieran excluir a determinados grupos haciendo excepciones pues lo relevante es que la ley ponga eacutenfasis en revelar doacutende estaacute la influencia en la decisioacuten de la autoridad desde doacutende proviene y quieacutenes estaacuten participando en ese proceso La ley debe regular a todos quienes intenten influir en las decisiones puacuteblicas a menos que se trate de situaciones rutinarias o de escaso intereacutes puacuteblico cuestioacuten que en todo caso es difiacutecil de ponderar ex ante

La transparencia es otro de los principios destacados por la OCDE tambieacuten presente en los estaacutendares que releva Transparencia Internacional La iniciativa lobbyingtransparency sentildeala incluso que las regulaciones de lobby deben complementarse con leyes que den garantiacuteas al ejercicio del derecho de acceso a informacioacuten puacuteblica

Cualquier regulacioacuten del lobby debiera considerar a esta actividad como una actividad legiacutetima reconocida en su beneficio puacuteblico y no criminalizadora de la actividad por lo que la ley debiera promover la legitimidad del lobby por medio de mecanismos de altos estaacutendares de transparencia

Por su parte es importante que las autoridades sujetas a estas normativas sean amplias y abarquen los diversos Poderes del Estado asiacute como gobiernos subnacionales y agencias especializadas que adopten decisiones relevantes de poliacutetica puacuteblica Se considera oacuteptimo imponer obligaciones no solo en los lobistas sino tambieacuten en autoridades y funcionarios para una mejor implementacioacuten como -obligaciones de transparencia-

Es posible observar en el recorrido por las regulaciones y sus evaluaciones en fase de implementacioacuten que las normas de lobby que promueven la integridad en las conductas de lobistas y autoridades de acuerdo con lo sentildealado en los principios de la OCDE Transparencia Internacional y la iniciativa lobbyingtransparency parecen estar maacutes avanzadas que otras que omiten este mecanismo

Como se ha mencionado no todas las regulaciones de lobby contemplan coacutedigos de conducta En Estados Unidos por ejemplo debido a la evolucioacuten histoacuterica de la normativa se ha desestimado este instrumento para el establecimiento de normas claras de conducta al centrarse en la divulgacioacuten de las actividades de lobby maacutes que en la regulacioacuten de la conducta de los agentes En la Unioacuten Europea el coacutedigo de conductas se aprecia como uno de los instrumentos de la regulacioacuten maacutes eficaces en la prevencioacuten de la corrupcioacuten

Del mismo modo los lobistas deben ser conscientes de la responsabilidad que tienen respecto de la legitimidad que gozaraacute cualquier regulacioacuten del lobby En ellos recae la responsabilidad de fomentar una cultura de integridad en el ejercicio de influencias seguacuten se sentildeala en los principios de la OCDE

Por otra parte es posible observar que tanto los estaacutendares internacionales en esta materia como las deficiencias observadas en la implementacioacuten de varias regulaciones del lobby coinciden en que las regulaciones deben necesariamente acompantildearse de normativas o disposiciones acerca de la puerta giratoria Este es un aspecto que con el correr de los antildeos y la experiencia de las leyes de lobby en reacutegimen ha prendido luces de alerta por su potencial peligro corruptor y deslegitimador de la actividad de lobby

Otro aspecto relevante para considerar tiene relacioacuten con la participacioacuten ciudadana La OCDE sentildeala que los paiacuteses deben propiciar regulaciones del lobby que resguarden la participacioacuten ciudadana a traveacutes de mecanismos equitativos de acceso a las autoridades Del mismo modo Transparencia Internacional situacutea como uno de los tres pilares fundamentales de la regulacioacuten del lobby la igualdad de acceso a la toma de decisiones puacuteblicas En este aacutembito se promueven praacutecticas como las consultas puacuteblicas y otras que faciliten la participacioacuten ciudadana No es recomendable olvidar que a fin de cuentas uno de los objetos de las regulaciones del lobby debe ser generar mayores niveles de equidad en el acceso a las autoridades En este aspecto los casos de la Unioacuten Europea que contempla un amplio cataacutelogo de instrumentos de participacioacuten para los lobistas registrados y el caso de Chile que ha democratizado el acceso a las autoridades sirven como pautas a imitar

Por otra parte todas las regulaciones consideran alguacuten tipo de registro sea este habilitante o ex post Es importante que se den facilidades para inscribirse u otorgar informacioacuten de modo que no sea un obstaacuteculo y desincentive esta praacutectica u obligacioacuten -idealmente a traveacutes de formatos electroacutenicos claros y con informacioacuten o campos homologados- Esta informacioacuten luego debiera ser puacuteblica y conformar un set de datos baacutesico conteniendo informacioacuten del tipo quieacuten es el lobista o grupo de intereacutes que promueve una determinada materia para queacute realizoacute las gestiones (idealmente lo maacutes preciso posible) y para quieacuten (es decir a quieacuten representa) A esto se le puede sumar maacutes informacioacuten como ingresos por las actividades donacioacuten a campantildeas poliacuteticas ingresos o fondos estatales que perciban entre otras Esto uacuteltimo contribuye a un control social y debiese tratarse de informacioacuten en formato de datos abiertos que permita su reutilizacioacuten y divulgacioacuten como ocurre en Estados Unidos y Europa

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Una de las mayores dificultades en la implementacioacuten de las regulaciones del lobby es su enforcement Se trata de una actividad que es difiacutecil regular del todo y por eso debe buscarse un equilibrio entre el espectro de acciones que se enmarcan dentro de eacutesta (reuniones -formales y tambieacuten informales- comunicaciones todo tipo de contacto) para evitar vaciacuteos legales pero teniendo en cuenta la dificultad de fiscalizar todo este abanico de contactos Asimismo es muy importante que la autoridad a cargo de su fiscalizacioacuten sea una entidad autoacutenoma y que goce de los recursos -humanos y econoacutemicos- para hacerlo Adicionalmente se deben considerar mecanismos de denuncia -idealmente anoacutenimos o con proteccioacuten del denunciante- para facilitar su fiscalizacioacuten Lo anterior debe ir de la mano con sanciones robustas y que sean disuasorias -ya sean solo econoacutemicas administrativas o incluso penales- y que tengan una divulgacioacuten suficiente por el reproche eacutetico que implica

No hay leyes perfectas en esta materia y se trata de un gran desafiacuteo regulatorio que debe buscar los equilibrios con otras normativas afines -acceso a la informacioacuten puacuteblica participacioacuten ciudadana conflictos de intereacutes puerta giratoria entre otras- para que efectivamente se cumpla con su finalidad y no quede en letra muerta

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Iacutendice Introduccioacuten Estaacutendares internacionales Los estaacutendares de la OCDE Evaluacioacuten de Transparencia Internacional en Europa lobbyingtransparency Regulaciones en Estados Unidos y la Unioacuten Europea Estados Unidos Unioacuten Europea Regulaciones en Ameacuterica Latina Chile Argentina Peruacute Meacutexico Conclusiones Bibliografiacutea

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Esta publicacioacuten es producto de una consultoriacutea desarrollada por Espacio Puacuteblico Chile dentro del

proyecto del Observatorio Anticorrupcioacuten de Fundacioacuten Ciudadaniacutea y Desarrollo

Autores

Mariacutea Jaraquemada Manuel Aris

Diagramacioacuten y disentildeo graacutefico

Mariacutea del Cisne Larrea ----------------------------------------

Director Ejecutivo Mauricio Alarcoacuten Salvador

Director de Proyectos

Marcelo Espinel

Observatorio Anticorrupcioacuten Denise Zelaya Perdomo Santiago Mena Pasquel

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48 49




intereacutes


Registros



Registros






Sanciones






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52 53





intereses












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intereacutes




intereacutes




Registros






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Registros








Sanciones


Sanciones









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intereses





intereacutes







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intereacutes





Registros



Registros








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Registros





Sanciones






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Conclusiones


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Bibliografiacutea

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REGULACIONES Y ESTÁNDARES · 2020. 8. 3. · públicas y la toma de decisiones al proporcionar...

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