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Regulación en microseguros

Experiencia internacional y reflexiones para Colombia

Sergio Vélez

Febrero 2013

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1. IntroduccIón

Históricamente, la lucha contra la pobreza ha sido un asunto fundamental en la agenda de los diferentes gobiernos y se ha convertido en una política de Estado para el desarrollo de Colombia. El ‘Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014’1 manifiesta en el Capítulo IV: Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, que será fundamental lograr una sociedad con menor pobreza en la que exista igualdad de oportunidades, objetivo en el que las microfinanzas cumplen un papel de primer nivel.

Esta preocupación por erradicar la pobreza no se circunscribe únicamente a Colom-bia o a la región; mundialmente se ha despertado el interés en programas como el de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que desde sus comienzos en 1966, define como uno de sus fines esenciales reducir la pobreza, y hacer que el crecimiento y el co-mercio brinden frutos para todos, al poner a los países en contacto con los conocimientos y recursos que necesitan; también, al coordinar los esfuerzos de las Naciones Unidas en la lucha contra la pobreza y hacer progresos para alcanzar los ‘Objetivos de Desarrollo del Milenio’ (ODM).

Este objetivo es compartido por otros organismos multilaterales como la Orga-nización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros, que trabajan en la búsqueda de un desarrollo económico incluyente y en la consolidación de mercados inclusivos.

América Latina ha sido una región en donde una cantidad significativa de personas no cuenta con servicios financieros tradicionales. Esta situación ha conducido a la organización de grupos humanos desprotegidos en cooperativas para facilitar el financiamiento de sus actividades productivas y para obtener otro tipo de servicios financieros, tales como seguros2.

Como lo ha manifestado el BM3, el acceso a los servicios financieros juega un papel fundamental en el desarrollo de cualquier economía, ya que facilita el crecimiento eco-nómico y la reducción de la pobreza.

El Grupo de los Veinte (G-20), bajo la presidencia de México, ha hecho un llamado a los países a comprometerse y establecer planes de acción para aumentar de manera sig-

1 En https://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx

2 Pines, Ramón y Carvallo, Pablo. El Futuro de las Microfinanzas en América Latina: Algunos Elementos para el Debate a la Luz de las Transformaciones Experimentadas. Serie: Financia-miento del Desarrollo No. 235, Naciones Unidas-CEPAL, Santiago de Chile, 2010, Pg. 37, en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/41507/lcl3263pe.pdf

3 Acceso web: http://www.bancomundial.org/

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nificativa la inclusión financiera. El BM cuenta con herramientas para apoyar a los países buscando que estos compromisos se hagan realidad4.

Los microseguros son servicios financieros sencillos, de cobertura limitada y tran-sacciones pequeñas, que se ofrecen a hogares con ingresos bajos y que permiten que sus miembros puedan evitar variaciones en su consumo, como consecuencia del acaecimiento de un riesgo, a través de una indemnización en caso de un siniestro.

Desde 2006, el número de personas vulnerables aseguradas por los microseguros ha au-mentado mundialmente de aproximadamente 78 millones en 2006, a cerca de 500 millones en 20115. La literatura ha identificado que las familias y personas de menores ingresos son las más vulnerables a los riesgos y vaivenes de la economía. Los microseguros pueden ayudarle a las familias pertenecientes a la “base de la pirámide” a manejar los riesgos a los que están expuestos de manera que puedan mantener un sentido de confianza financiera, aun cuando se encuentren en una alta situación de vulnerabilidad, y a enfrentar aquellas situaciones que afectan su capacidad de disponer de activos para satisfacer sus necesidades básicas6.

Igualmente, los microseguros podrían facilitar el alcance de algunas de los ‘Objetivos de Desarrollo del Milenio’ establecidos por las Naciones Unidas, como evitar el aumen-to en el número de personas cuyo ingreso es menor a un dólar diario (en la medida en que suavizan el consumo en caso de siniestros), reducir la tasa de mortalidad materna e infantil y la incidencia de enfermedades como el HIV/SIDA y la malaria (por medio del fortalecimiento de los seguros de salud), así como brindar información valiosa y recursos para la previsión de riesgos en su público objetivo7.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), ha manifesta-do que uno de los retos que enfrenta la región es el de combatir la pobreza, así como el fortalecimiento de las microfinanzas, al comprender cómo aumentar el acceso a servicios financieros (ahorros, crédito, seguros), por parte de los sectores de bajos ingresos8. En este

4 http://envivo.bancomundial.org/inclusion-financiera-una-manera-de-cerrar-la-brecha-blog-en-vivo-y-webcast

5 Churchill, Craig y Matul Michal, Protecting The Poor. A Microinsurance Compendium Volume II. Munich Re Foundation, ILO. 2012. Pg. 11.

6 Véase Churchill, Craig, comp., (2009). Protegiendo a Los Pobres. Un Compendio Sobre Microseguros. Plaza y Valdés Ed., Munich Re Foundation, CGAP, ILO. 2009. Pág. 1. Y Pinzón, Mariana. Microsegu-ros. Historia y Evolución en Colombia. En: La Industria Aseguradora en Colombia, FASECOLDA 35 Años. Tomo II, editado por Junguito Bonnet, R., Y Vargas, M.J., (2011). FASECOLDA. Pág. 489.

7 Churchill, comp., Ob. Cit., Pg. 15 y ss.

8 Villalobos, I.; Sanders, A., y De Ruijter De Wildt, M., (2003). Microfinanzas en Centroamerica: los Avances y Desafíos. Serie Financiamiento del Desarrollo, Unidad de Estudios Especiales de la Secretaría Ejecutiva, Naciones Unidas-CEPAL, Santiago de Chile, Chile. En:

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sentido, la literatura ha destacado cómo un mayor acceso a servicios financieros puede incrementar el nivel de bienestar de los hogares que se benefician de dicha oportunidad9, por lo que este fortalecimiento es una estrategia viable para combatir la pobreza y la des-igualdad, y los microseguros se constituyen como una herramienta de la mayor importancia dentro del radar de cualquier Estado en el desarrollo de sus políticas para la inclusión.

La Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS, por sus siglas en inglés), se ha pronunciado al respecto, al manifestar que:

Un elemento central en la promoción de sistemas financieros incluyentes es el desarrollo de los microseguros –la protección de las personas de bajos ingresos contra riesgos específicos a cambio de pagos regulares de primas pro-porcionales a la probabilidad de ocurrencia del riesgo involucrado–, al tiempo que continúan fomentando un sistema financiero sólido10.

En Colombia no existe una regulación particular para los microseguros, ya que la le-gislación no contempla una definición propia para estos, ni un marco regulatorio específico que defina las relaciones entre las partes involucradas en esta forma de negocio. Sin embargo, los microseguros han tenido un desarrollo importante en el país, como se verá más adelante.

Con fines estadísticos, el comité de Microseguros de FASECOLDA, conformado por las aseguradoras afiliadas que cuentan con estos productos en su portafolio, los definió como: la protección a personas de bajos ingresos y sus bienes contra amenazas específicas, con los siguientes requisitos:

• Ser diseñados, en sus condiciones y procedimientos, pensando en la población objetivo (la más vulnerable).

• Ser comercializados a través de canales adecuados para el acceso de la población de bajos ingresos.

• Tener una prima bimestral (cada dos meses), igual o inferior a la doceava parte de 1 SMMLV (cerca $24 mil pesos mensuales en 2013).

• Tener un valor asegurado igual o inferior a 135 SMMLV (cerca de $78 millones de pesos en 2013)11.

http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/14029/P14029.xml&xsl=/ues/tpl/p9f.xsl&base=/ues/tpl/top-bottom.xsl

9 Véase Pines y Carvallo, Ob. Cit. Pg. 17

10 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros,. Pág. 11.

11 Esta definición se basa en la que la Superintendencia Financiera estableció en la Circular Ex-

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Durante el año 2012, en lo referente a pólizas voluntarias, se emitieron cerca de $250 mil millones de pesos en primas de microseguros, lo que corresponde a más del doble de las primas emitidas en 2008. El número de riesgos asegurados pasó de 3.8 millones de pesos en 2008 a 6.4 millones de pesos en 2012, conservando la tendencia creciente de los últimos cinco años. La prima promedio mensual se en-cuentra en $3.200 pesos, con un valor asegurado promedio de nueve millones de pesos. Los siniestros pagados, más de 55 mil, ascienden a más de $65 mil millones de pesos. El valor promedio de cada siniestro fue de 1.2 millones de pesos. Los canales más utilizados para su comercialización han sido las empresas de servicios públicos, la bancaseguros y las instituciones microfinancieras. Vida grupo fue el mayor segmento, al dar cuenta del 55% de las primas de microseguros emitidas el año pasado, mientras que el de accidentes personales representó un 21%, seguido de exequias con un 11%12.

Con la participación de 17 compañías que ofrecen microseguros en el país y un mercado que viene desarrollándose aceleradamente tanto a nivel mundial como local, –según el Grupo Consultivo para la Asistencia de los Pobres (CGAP)13, el 4,4% de los africanos y el 7,6% de los latinoamericanos están cubiertos por un mi-croseguro14–, se ha hecho evidente la necesidad de contar con un marco regulatorio especial para este tipo de seguros. Colombia no ha sido ajena a este debate y el sector asegurador ha querido identificar si la falta de un marco normativo específico pu-diese ser una barrera para el continuo desarrollo del mercado, teniendo en cuenta la tendencia de distintos países a promulgar normas al respecto, y el hecho de que diversos consultores y estamentos han resaltado a Colombia como un caso muy exitoso para los microseguros.

El presente documento busca tener una visión de la experiencia internacional y presentar posiciones y recomendaciones dadas por distintos organismos calificados en materia de mercados de seguros inclusivos con respecto a la normativa de los microseguros, y analizar su pertinencia dentro de la realidad colombiana.

En la siguiente sección se hace una breve revisión de la relación entre acceso a servicios financieros y el rol de los microseguros en esta materia.

terna 026 de 2008 como excepciones a la obligación de diligenciar el formulario de solicitud de vinculación de clientes al momento de la suscripción de la póliza.

12 Las cifras corresponden a seguros voluntarios. Fuente: FASECOLDA.

13 Grupo consultivo para la asistencia de los pobres, alojado en el Banco Mundial. Acceso web: http://www.cgap.org/

14 CGAP, (2013). Landscaping Microinsurance in Africa And Latin America.

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2. Acceso A los servIcIos fInAncIeros

Como se planteó en el capítulo anterior, los microseguros están atados a la inclusión finan-ciera; a través de esta, se busca llegar a las personas que usualmente no pueden acceder a los servicios y productos financieros por diversas razones (económicas, culturales, geo-gráficas, etc.). Como lo ha manifestado la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (Asobancaria)15, el debate alrededor del potencial de la inclusión financiera como herramienta para la superación de la pobreza se ha tornado en un tema recurrente en el ámbito académico. La gran mayoría de los países emergentes han estructurado una definición de inclusión financiera con el fin de formular políticas que la impulsen16.

2.1 Perspectiva internacional

La IAIS ha manifestado que la inclusión financiera:

Hace referencia a un estado en el que todos los adultos en edad activa tienen un acceso efectivo a crédito, ahorros, pagos y seguros ofrecidos por prestadores formales. Acceso efectivo implica una prestación de servicios eficiente y responsable, a un costo accesible para el cliente y sostenible para el proveedor, de modo que los clientes excluidos financieramente puedan hacer uso de los servicios financieros formales en lugar de las opciones in-formales existentes17.

Cabe anotar que, tradicionalmente, los hogares pobres en América Latina han tenido escaso o nulo acceso a los servicios financieros formales; sin embargo, la evi-dencia demuestra que los hogares pobres ahorran y se endeudan. Lo suelen hacer para suavizar el consumo (ahorros para enfrentar emergencias o para anticipar choques que puedan afectar sus niveles de ingreso), pagar servicios, comprar víveres o bienes durables. Cuando es posible, además, acumulan activos para eventualmente invertir-los en capital humano (salud y educación de sus hijos), en mejorar sus viviendas y en abrir negocios propios.

15 Acceso web: http://www.asobancaria.com/

16 Asobancaria, (2011). Informe de Inclusión Financiera, Pág. 5.

17 Fuente: Global Partnership for Financial Inclusion (2011). Global Standard-Setting Bodies and Fi-nancial Inclusion for the Poor: Toward Proportionate Standards and Guidance; en IAIS, Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance Markets, 2012. Numeral 1.9.

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El acceso al mercado financiero le permite a los hogares menos favorecidos suavizar el ingreso y el consumo cuando se enfrentan, ya sea a choques sistémicos, o idiosincráticos (los primeros afectan a la comunidad, como los desastres naturales y los segundos a hogares específicos, como la enfermedad o muerte del proveedor de la familia).

Si bien cada núcleo familiar afronta los choques a partir de diferentes estrategias (diversificación de actividades de producción al interior del hogar, diversificación de cul-tivos, ahorros informales preventivos, préstamos de diferentes fuentes, redes informales de apoyo), estas estrategias no siempre son exitosas y en algunos casos llevan a situaciones más perjudiciales, porque los usuarios terminan perdiendo sus activos productivos o presentando, por ejemplo, deserción escolar.

Cuando el choque es sistémico, las fuentes de crédito informal como amigos o fami-liares no están disponibles, pues todo su círculo se ve afectado. El hecho de que el público busque y acuda a las mencionadas estrategias informales, refleja una demanda efectiva por servicios financieros. Es frente a estas situaciones que los mercados de servicios financieros permiten a los hogares manejar o enfrentar mejor el riesgo y los choques, a través de pro-ductos como ahorros, créditos y microseguros. El acceso al crédito y, particularmente a los seguros, le permite a la población más vulnerable invertir en pro de sus emprendimientos productivos, escogiendo entre diversas posibilidades; tener acceso a distintos mercados y cambiar su comportamiento frente al riesgo18.

La inclusión financiera contribuye a la estabilidad económica, es un elemento im-portante para facilitar mercados financieros equitativos y sólidos en una jurisdicción. Una inclusión poco efectiva podría ocasionar inestabilidad financiera en el sector, la interrelación entre inclusión financiera y estabilidad financiera es uno de los motivos de interés de los líderes del G-2019. En este sentido, dentro del capítulo Apoyo a los más vulnerables, de los acuerdos del G‐20, se hace referencia a la importancia del incremento del apoyo en la inclusión, consistente con tres medidas fundamentales: el apoyo a una red social de tipo global, el trabajo con donantes y la creación de un grupo de expertos en inclusión financiera20.

En 2011, los líderes del G-20 aprobaron los ‘Principios para la inclusión financiera innovadora’, con el fin de desarrollar una política propicia y un marco regulatorio que favorezca dicha inclusión, que implica mejorar el acceso a los servicios financieros para las

18 Maldonado, J.H.; Moreno, RdP:, Giraldo, I., y Barrera C.A., (2011). Transferencias Condi-cionadas: ¿Hacia La Inclusión Financiera De Los Pobres En América Latina? International Development Research Centre, Serie Análisis Económico 26, 2011, Pgs. 43 y 44.

19 IAIS, (2012). Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance Markets. Numeral 1.11.

20 Riveros, Luis A., (2010). Las Economías G-20 y la Crisis Financiera: Preocupación por la Gober-nanza. Real Instituto Elcano, Red Iberoamericana de Estudios Internacionales, Madrid, Pág. 2.

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poblaciones de bajos ingresos, a través de la implementación de nuevos métodos seguros y eficaces, resguardando a los clientes y a la estabilidad financiera, estos deberán adaptarse a los distintos contextos de cada país21.

El G-20 considera como elemento constitutivo de la inclusión financiera, que los mercados inclusivos de seguros respondan a las siguientes características22:

• Ser accesibles. • Ser sostenibles. • Ser eficientes. • Ofrecer todos sus productos y servicios de manera responsable, a través de asegu-

radoras e intermediarios autorizados y supervisados.

2.2 La inclusión financiera en Colombia

Con respecto al caso colombiano, el índice de bancarización ha mostrado un crecimiento considerable. La Asobancaria ha reportado en su Informe de Inclusión Financiera, con corte a marzo de 2012, que se evidencia un aumento significativo en el número de per-sonas con productos financieros (284 mil personas), al pasar de 19.641.000 personas en el cuarto trimestre de 2011, a 19.925.000 personas en el primer trimestre de este año. Además, al primer trimestre de dicho año, el indicador de bancarización, que se obtiene de la relación entre el número de personas mayores de edad con al menos un producto financiero sobre el total de la población adulta, alcanza el 65,2%23.

Sin embargo, es necesario enfocar las políticas hacia las regiones y grupos humanos que han presentado un menor progreso, es importante continuar con el desarrollo de nuevas estrategias y productos que permitan aumentar el acceso y uso de los productos financieros, teniendo en cuenta que son determinantes en el proceso de inclusión24.

Una de las herramientas para el cumplimiento del objetivo de la inclusión financiera, y para desarrollar la promoción del acceso al crédito y a los demás servicios financieros buscando la equidad social, es el programa ‘Banca de las Oportunidades’25, administrado por el Banco de

21 IAIS, (2012). Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance Markets. Numerales 1.9. a 1.12.

22 Ídem.

23 Asobancaria, (2012). Informe de Inclusión Financiera: Cifras a Marzo de 2012.

24 Capera, L. y González, A. (2011). Un Índice de Bancarización para Colombia. En: Banco de la República, Reporte de Estabilidad Financiera, Temas de Estabilidad Financiera, Colombia, Septiembre de 2011, No. 64, Pág. 19.

25 Acceso web: http://www.bancadelasoportunidades.gov.co/portal/default.aspx

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Comercio Exterior (Bancoldex)26, planteado originalmente en el documento del Conpes 3424, de mayo 16 de 2006. Como consecuencia del mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto 3078 del 08 de septiembre de 2006, en el que se crea el ‘Programa de Inversión Banca de las Oportunidades’, este promueve el acceso a servicios financieros a fa-milias en pobreza, hogares no bancarizados, microempresarios y pequeña empresa. Se enmarca dentro de la política de largo plazo del Gobierno Nacional, dirigida a lograr el acceso a servicios financieros para la población de bajos ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la igualdad social y estimular el desarrollo económico en Colombia.

Este programa financia con sus propios recursos los préstamos que otorga y asume su correspondiente riesgo. La ‘Banca de las Oportunidades’ facilita la labor de su red de participantes propiciando las reformas necesarias al marco regulatorio, apoyando la estrategia de promoción e incentivos, e impulsando acuerdos con los diferentes gremios, buscando cumplir las metas específicas de logros en cobertura física y acceso a servicios financieros27.

3. defInIcIón de mIcroseguros

La IAIS ha considerado que cada país debe decidir acerca de un marco normativo de mi-croseguros basándose en su experiencia propia, la realidad de su mercado, y los objetivos de las políticas públicas que quieran lograrse, aplicando el principio de proporcionalidad. En este mismo sentido, se compasa la decisión de tener una definición de carácter nor-mativo del microseguro.

Para el Microinsurance Network, es posible proporcionar una definición de mi-croseguros que ayude a que los participantes y reguladores del mercado colaboren en la construcción del mismo; esta podría ser útil para promocionar la educación, protección y opciones entre los consumidores, y apoyaría la coordinación de los diferentes niveles regulatorios en los gobiernos, en su tarea de propiciar las condiciones para el desarrollo del mercado, así como para dar confianza a potenciales participantes28.

De acuerdo con la IAIS, es muy importante que los supervisores entiendan clara-mente qué son los microseguros en general, y lo definan en sus jurisdicciones particulares (no necesariamente en un cuerpo normativo), antes de considerar cualquier enfoque

26 Acceso web: http://www.bancoldex.com/portal/default.aspx

27 En http://www.bancadelasoportunidades.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=298&conID=673

28 MicroInsurance Network Focus, Note 1, Pág. 3.

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regulatorio en términos de su tratamiento relacionado con aspectos prudenciales, de conducta de mercado y operacionales29.

Internacionalmente, se ha reconocido que el seguro le ofrece beneficios importantes a la población de bajos ingresos, dado que ayudan a evitar que los individuos y las familias recaigan en la pobreza extrema cuando se enfrentan a una pérdida financiera30. Sin embargo, a pesar de las diferencias entre los microseguros y los seguros tradicionales, no existe una definición única para los primeros31.

Para el Micro Insurance Centre, en trabajo comisionado por el BID – FOMIN, los microseguros son producto de seguros modestos, tanto en su cobertura, como en los niveles de tarifación; están basados en los riesgos asegurados y cumplen con las siguientes características:

• Una población meta: el producto está desarrollado intencionalmente para servir a la población de bajos ingresos. Los productos de venta masiva pueden ser incluidos en esta definición, siempre y cuando cumplan con este y con los siguientes criterios.

• Los riesgos son asumidos por el sector privado: el Gobierno no debe ser el portador de los riesgos. Los programas de seguridad social no se consideran microseguros, aun si están orientados específicamente a cubrir a las personas de bajos ingresos.

• Objetivo de sostenibilidad: el producto debe estar orientado hacia la rentabilidad o, al menos, hacia la sostenibilidad.

• Subsidios mínimos: el producto debe reflejar pocos o ningún subsidio, estos deberán ser desmontados paulatinamente.

Es importante resaltar que en esta definición se excluyeron productos que otros estudios, gobiernos u organizaciones pueden considerar como microseguros32.

Así es como encontramos definiciones más amplias, como la que aporta Churchill en el compendio sobre microseguros Protegiendo a los pobres33:

29 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros, Pág. 17.

30 McCord, M.J.; Tatin-Jaleran C. e Ingram, M., (2012). El Panorama de los Microseguros en América Latina y el Caribe: Una Nota Informativa. Micro Insurance Centre, comisionado por BID – FOMIN; y Churchill, comp., Ob. Cit., Pág. 1.

31 McCord, M.J.; Tatin-Jaleran C. e Ingram, M., (2012). El Panorama de los Microseguros en América Latina y el Caribe: Una Nota Informativa. Micro Insurance Centre, comisionado por BID – FOMIN.

32 McCord et ál. Ob. Cit., Pág. 2.

33 Churchill, comp., Ob. Cit., Pág. 12 y ss.

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Corresponden a la protección de las personas de bajos ingresos contra riesgos específicos, a cambio de pagos regulares de prima proporcionales a la posibilidad y costo del riesgo envuelto. Esta definición es básicamente la misma que podría utilizarse para el seguro regular, excepto por el mercado claramente establecido que quiere atender: personas de bajos ingresos.

Igualmente, la IAIS considera que un microseguro es ese al que accede –o que es accesible–, por la población con bajos ingresos, que puede ser ofrecido por distintas enti-dades, pero cumpliendo con las prácticas de seguros generalmente aceptadas (las cuales deben incluir los principios básicos de seguros). Esto significa que el riesgo asegurado por una póliza de microseguros se gestiona según los principios de seguros y se financia a través de primas34.

Camargo y Montoya (2011) consideran, en la misma línea de pensamiento, que resulta difícil afirmar que exista unanimidad sobre la definición de microseguros, sin perjuicio de que se hayan identificado dos tendencias para definirlo: en razón del monto de las coberturas o primas, y en razón de la población a la cual esté dirigido el seguro35.

La definición de microseguros varía en las diferentes jurisdicciones. En algunas, no se considera un tipo separado de seguro y solamente se ve como uno disponible por sumas pequeñas. Esta se podría citar como una de las razones por las cuales no se han desarrollado un conjunto separado de normas para el microseguro en muchas jurisdicciones36. Algunos ejemplos de definiciones de microseguros en el ámbito internacional son:

• Perú: seguro masivo de bajo costo y cobertura reducida que protege a personas y microempresarios frente a los riesgos que les afecten en el monto establecido.

• México: seguros que promueven el acceso de la población de bajos ingresos a la protección del seguro, mediante la utilización de medios de distribución y opera-ción de bajo costo.

• India: todo seguro de vida, salud, propiedad o accidentes personales individual o colectivo cuyos valores asegurados se disponen en la norma. Definición de los productos basada en el canal, ya que se crea una categoría de “agente de microse-guros” para la distribución de estos, con requisitos y reglamentación favorables, pero limitado a entidades no lucrativas, como ONG’s o mutuales.

34 IAIS, (2007). En: MicroInsurance Network Focus, Note 1.

35 Camargo, L.A., y Montoya, L.F., (2011). Microseguros: Análisis de Experiencias Destacables en Latinoamerica y el Caribe. Fides, BID-Fomin, Fundación Mapfre. Pág. 18.

36 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros. Pág. 12.

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• Filipinas: seguros que le ofrecen protección a las personas vulnerables y alivia su situación frente a los riesgos.

En cada país, las definiciones hacen referencia al público objetivo de estos productos, a quiénes pueden ofrecerlos, a valores de prima y asegurados máximos, y/o a canales de distribución.

En el contexto colombiano no existe una definición de carácter normativo con respecto a qué son los microseguros, por eso, no existe un marco jurídico es-pecífico para este fin. Sin embargo, la literatura se ha inclinado por la definición que implica el valor y el público al que se dirigen los mismos: los microseguros pueden entenderse como el mecanismo formal de gestión de riesgos, similar a los seguros tradicionales ofrecidos por las compañías aseguradoras, en donde se busca la protección de las personas de bajos ingresos contra ciertos riesgos, a cambio de un pago regular de prima37.

Con el fin de recolectar estadísticas sobre microseguros, el Comité de Microseguros de la Federación de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA), en la que participan todas las compañías afiliadas que explotan estos seguros, los definió en los términos ya mencionados, utilizando como referencia aquellos que no están obligados a diligenciar el Formulario de Conocimiento del Cliente al momento de su suscripción, en los términos dados por la Superintendencia Financiera de Colombia (valor asegurado igual o inferior a 135 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV), y valor de prima anual igual o inferior a medio SMMLV).

En efecto, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF)38 y en las Circulares Externas 022, 061 de 2007 y 026 de 2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia, y atendiendo a las recomendaciones y prácticas internacionales emanadas de GAFI39 y GAFISUD40, las aseguradoras (así como todas las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera), deben adelan-tar políticas de conocimiento del cliente y prevención del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo. Dentro de esta política, una de las herramientas más importantes es el Formulario de Conocimiento del Cliente, que las entidades vigila-das hacen diligenciar a todas las personas naturales y jurídicas que buscan contratar

37 Pinzón, en Junguito y Vargas, ed., Ob. Cit., Pág. 494.

38 Ver además la Norma Técnica Colombiana de Riesgo 5254.

39 Grupo de Acción Financiera Internacional. Acceso web http://www.fatf-gafi.org/

40 Organización intergubernamental de base regional que agrupa a los países de América del Sur para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo (http://www.gafisud.info/home.htm)

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productos y servicios financieros. Sin embargo, los fines de estas normas perjudican en cierta medida el desarrollo de mercados inclusivos, en tanto hacen más dispendiosa la penetración del producto en su público objetivo.

Consciente de lo anterior, la Superintendencia Financiera en la Circular Externa 026 de 2008 relacionó en su numeral 4.2.2.1.1.2 las excepciones a la obligación de diligenciar el formulario de solicitud de vinculación de clientes y de realizar entrevista, en las que encontramos entre otras los siguientes seguros:

• Los relativos a la seguridad social.• Los tomados mediante mercadeo masivo o Bancaseguros, siempre que el

pago de las primas se haga mediante descuento directo de cuenta de ahorros, cuenta corriente o tarjeta de crédito, y autorización previa del traslado por parte del cliente.

• Tomados por personas naturales o jurídicas por cuenta y a favor de sus empleados, cuyo origen sea un contrato de trabajo o relación laboral, con respecto a la infor-mación del asegurado y el beneficiario. En lo que hace al tomador, la información debe solicitarse en su totalidad.

• Exequiales. • Tomados por personas naturales o jurídicas en una misma entidad aseguradora, que

cumplan los siguientes requisitos en forma simultánea: i). Que el valor asegurado sea igual o inferior a 135 SMMLV, y ii). Que el máximo pago bimestral de la prima sea igual o inferior a la doceava parte de un (1) SMMLV. Sin perjuicio de lo anterior, al momento del siniestro las entidades aseguradoras deberán darle cumplimiento a las disposiciones sobre conocimiento del cliente.

De esta forma, además de otras consideraciones y objetivos, se logró que los produc-tos dirigidos a la población más vulnerable estén exentos de esta obligación, consiguiendo así facilidad y agilidad en su colocación dentro de su público objetivo.

El hecho de que la definición de microseguro haya sido establecida con fines esta-dísticos por el mismo sector asegurador, a pesar de la inexistencia de una definición en la regulación, ha sido reconocido internacionalmente como algo meritorio, pues, por años, ha permitido la recolección y análisis de datos relevantes41.

En conclusión, el hecho de no contar con una definición explícita de microse-guros a nivel regulatorio no ha impedido el desarrollo de los seguros inclusivos en el caso colombiano.

41 Churchill y Matul, comp., Ob. Cit., Pg. 13

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4. regulAcIón en mIcroseguros

La función primordial de los reguladores y las autoridades de supervisión del mercado de seguros (y por ende, de microseguros), es generar un ambiente en donde los intervinientes se encuentren protegidos y se les brinden las garantías para lograr un mercado saludable. Según Wiedmaier- – Pfister y Chatterjee, esto se manifiesta por lo menos de tres maneras42:

• Protegiendo a los asegurados en general al garantizar la solvencia de los proveedores de los productos de microseguro, lo que incluye la autorización con la que deben contar dichas entidades para la promoción y colocación de estos.

• Protegiendo a los clientes en particular frente a ventas engañosas y malas gestiones en la atención de siniestros y quejas.

• Desarrollando los mercados de seguros, mejorando la eficiencia y propendiendo por un adecuado diseño de los productos y de los mecanismos de promoción, logrando el acceso a estos seguros por parte de las personas que usualmente no los tendrían o no podrían costearlos.

Teniendo en cuenta que, como se planteó en líneas anteriores, el mercado de los microseguros puede y debe ser un negocio sostenible, regido por la misma ortodoxia actuarial y de sostenibilidad que los seguros tradicionales, este se desenvuelve dentro del modelo de la oferta y la demanda.

Al respecto, la IAIS reitera que los supervisores deben tener presente que caracte-rísticas como la actuaría, contabilidad, auditoría, documentación de la póliza, reaseguros, indicadores de monitoreo de desempeño, administración técnica de las afiliaciones y los siniestros, contratos con proveedores, entre otros, son comunes y aplican tanto al seguro tradicional como al microseguro43.

Por eso, en los países en los que se han presentado problemas de mercado (como una oferta insuficiente o la presencia de actores informales que no garantizan seguridad a los clientes), la solución ha sido la implementación de un marco normativo rígido que busca solventar dichas situaciones. El CGAP Working Group on Microinsurance44 reco-

42 Wiedmaier-Pfister M., y Chatterjee A., Un Entorno de Regulación para el Microseguro. En: Churchill, comp., Ob. Cit., Pág. 528 y ss.

43 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros. Pág. 14.

44 Grupo que se transformó en el Regulation, Supervision and Policy (RSP) Working Group del Microinsurance Network. Acceso web: http://www.microinsurancenetwork.org/workin-ggroup/Regulation-Supervision-and-Policy/10.php

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noce que en algunas jurisdicciones se requiere un ambiente regulatorio que propicie el desarrollo del microseguro45.

Por el contrario, en otros países se han desarrollado mercados sanos e incluyentes, con la participación de actores formales y garantías de protección al consumidor, sin la necesidad de contar con una legislación específica para los productos de microseguros.

En este sentido, la IAIS manifiesta que el regulador en cada país deberá analizar, aplicando el principio de proporcionalidad, la viabilidad de implementar un marco re-gulatorio, dependiendo de la realidad y desarrollo de su mercado, y de las necesidades del mismo; para ello, sería necesaria la participación de los reguladores y supervisores en mayor o menor medida en relación con el mercado mismo.

El fortalecimiento y desarrollo de los microseguros puede ocurrir, tanto en escenarios normativos donde la regulación sea general para todo el panorama asegurador, como en aquellos en que se ha desarrollado un marco legal propio para los microseguros. Las dife-rencias varían según la realidad de cada país, la madurez de sus mercados, y el interés que reguladores y supervisores muestren hacia este tema. Esto ha sido tenido en cuenta por los distintos entes de regulación y vigilancia involucrados, pues su impacto en la lucha contra la pobreza es notorio.

Los microseguros pueden mejorar el bienestar de la gente de bajos ingresos, por lo que deberían aceptarse como una prioridad política en la lucha contra la pobreza; también, ayudar a los menos favorecidos a gestionar riesgos importantes y brindar servicios vitales. En esta medida, un ambiente regulatorio que innecesariamente impida su desarrollo, está obstruyendo el bienestar de los menos afortunados46.

Internacionalmente, las distintas comunidades se han visto en la necesidad de acudir a los sistemas de aseguramiento informal cuando no reciben una oferta por parte de los aseguradores formales, pues ven la administración de sus riesgos como una necesidad. Igualmente, se le ha prestado atención al uso de redes existentes para proveer microseguros innovadores a la población vulnerable, incluyendo la infraestructura de servicios públicos, redes de telefonía celular, y proveedores de inputs para la agricultura47.

CENFRI y CGAP realizaron un estudio de caso del papel de la regulación en el de-sarrollo de los mercados de microseguros en cinco países (Colombia, India, Filipinas, Sur África y Uganda)48, y encontraron que las políticas, la regulación (incluyendo aquella no

45 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros.

46 MicroInsurance Network Focus, Note 1. Pág. 5

47 MicroInsurance Network Focus, Note 1. Pág. 5

48 Bester, H.; Chamberlain, D. y Hougaard, C., (2008). Making Insurance Markets Work for the Poor: Microinsurance Policy, Regulation and Supervision. CGAP y CENFRI, Pág. IX y ss, y 10 y ss.

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específica para seguros), y la supervisión sobre el desarrollo de los microseguros, influyen de diversas maneras, como se reseña a continuación:

• Para el desarrollo de los microseguros, enfoques normativos proactivos e incluyentes son más benéficos que los enfoques reactivos y excluyentes.

• La incertidumbre reglamentaria socava el desarrollo del microseguro.• La carga de la regulación general determina la necesidad de un marco dedicado a

los microseguros. Si la regulación en general es suficiente, la necesidad de un marco propio se reduce.

• Una política de inclusión financiera favorece el desarrollo de los microseguros.• Los reguladores y supervisores requieren de un mandato claro para apoyar el de-

sarrollo de estos productos.• Constituir barreras regulatorias innecesariamente altas perjudica la entrada de

proveedores potencialmente legítimos.• Siguiendo un enfoque basado en el riesgo, las entidades que suscriban el mismo

tipo de riesgos deben contar con una carga normativa similar.• Algunos mercados de seguros funcionaron inicialmente en ambientes sin regula-

ción. El hecho de regular no necesariamente generó el desarrollo de los mismos. Esto, debido a que los mercados de seguros se nutren de diversos factores externos dentro del contexto económico propio.

• Los objetivos individuales de los reguladores y los supervisores (expuestos ante-riormente), no pueden ir en contravía a un mercado que funcione positivamente. En efecto, algunas veces los objetivos individuales pueden contradecirse entre sí, dependiendo de la política pública que busque fortalecer el estado (desarrollo del mercado vs. reglas de ingreso y capitales mínimos, por ejemplo).

Consecuente con lo anterior, la IAIS reconoce que los supervisores de seguros en mercados emergentes y economías en desarrollo son cada vez más conscientes de la nece-sidad de buscar un equilibrio saludable entre regulación, mejora del acceso a los servicios de seguros y protección de los asegurados49.

4.1 Objetivo de la regulación

En su Tool Kit No. 1 Country Diagnostic Studies Analytical Framework, Acces to In-

49 IAIS, (2012). Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance Markets, Numeral 1.5.

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surance Initiative –A2II–50, manifiesta que asegurar la solvencia y la protección de los consumidores son, tradicionalmente, los principales objetivos en la mayoría de las juris-dicciones. Sin embargo, recientemente, el énfasis en una serie de países se ha ampliado para incluir también el desarrollo del mercado como un objetivo explícito. El objetivo del desarrollo del mercado tiene un peso particular en los mercados emergentes y en los países en desarrollo en los que el mercado de seguros es pequeño y de limitado alcance. Al mismo tiempo, los países en desarrollo han recibido cada vez mayores presiones para alinear sus regímenes reglamentarios a las normas internacionales de solvencia y estabilidad. Por esto, los reguladores se han encontrado ante un complejo conjunto de objetivos que equilibrar51.

La Entidad considera que con el fin de alcanzar los objetivos establecidos, los regu-ladores utilizan tres categorías de instrumentos para influenciar el mercado: i). Políticas, (corresponde a las intenciones de un gobierno sobre el ordenamiento del sector financiero); ii). Regulación, (legislación, normas y guías para lograr los objetivos de la política) y, iii). Supervisión, (implementación de la regulación y vigilancia de su cumplimiento).

En el mismo documento mencionado se manifiesta que el esquema regulatorio podría agruparse dentro de las siguientes categorías:

• Política / Regulación en inclusión financiera: extender el acceso y uso de los ser-vicios financieros formales (bancarización, como ocurre en el caso colombiano).

• Regulación prudencial: los oferentes de productos de seguros deben estar en capacidad de honrar los compromisos contractuales con sus clientes (requisitos mínimos de ingreso, márgenes de capital y solvencia, etc.).

• Regulación de la conducta del mercado: distribución, intermediación y comercia-lización de los productos de seguros.

• Regulación de productos: asegura la protección al consumidor y la estabilidad al regular la naturaleza y estructura de los productos de seguros e incluye normas prudenciales, institucionales y de conducta de mercado.

• Regulación institucional: se refiere al gobierno corporativo de los oferentes, reque-rimientos acerca de la naturaleza jurídica de los mismos, calidad de sus directores y administradores, etc.

• Otras regulaciones: normativa que no es diseñada directa ni específicamente para los segu-ros, pero que puede afectar el desarrollo de este mercado (normas de prevención de lavado de activos, régimen tributario, regulación del sistema de pagos, sector microfinanciero, etc.).

50 Acceso web: http://www.a2ii.org/

51 A2II. Tool Kit No. 1. Micro Insurance Country Diagnostic Studies: Analytical Framework and Methodology. Pág. 14

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La política, regulación y supervisión del mercado de microseguros generan por su propia naturaleza un impacto en el mercado, principalmente de dos maneras:

• Barreras: en primera instancia, determinan quiénes pueden participar en el mismo, ya sea como proveedores o como intermediarios, exigiendo el cumplimiento de ciertas condiciones como inscripciones previas, autorización para su funciona-miento, requisitos de capital y de funcionamiento, etc.

• Costos: la regulación impacta en la estructura de costos, lo que se refleja en el mer-cado mismo. La severidad del marco normativo podría fomentar o desincentivar la intención de los jugadores de participar en el mercado.

4.2 Casos de análisis

Entidades como CENFRI52, A2II y CGAP, entre otras, han realizado estudios de caso en África y Latinoamérica acerca de la situación de cada país en donde el mercado de seguros inclusivos ha mostrado ser importante. A continuación, reseñamos algunas de las principales conclusiones encontradas:

4.1.1 Zambia53

Es un país de bajos ingresos, con una población cercana a los 12 millones de habitantes. Su economía se ha basado en gran medida en el sector de la minería del cobre. El 65% de los zambianos viven en zonas rurales, por lo que la participación de la agricultura en su economía es importante. El 64% de la población vive por debajo del umbral de 1.25 dólares diarios, y cerca del 87% sobrevive con menos de 2.50 dólares por día.

En cuanto a algunos indicadores socioeconómicos, el Censo de 2000 mostró que la pobreza general es del 73% y la extrema del 58%. El empleo formal solo acoge al 18,3% de la población, y el 40% de la población activa se dedica a la economía informal; los demás se encuentran desempleados (principalmente en las zonas urbanas), o involucrados con la agricultura de subsistencia54. El 15% de los adultos cuentan con una cuenta bancaria y alrededor del 66% no utilizan ningún servicio o producto financiero.

52 Centre for Financial Regulation and Inclusion. Acceso Web: http://www.cenfri.org/

53 Hougaard, C.; Chamberlain D., y Aseffa. Y., (2009). Towards A Strategy for Microinsurance Development in Zambia: A Market and Regulatory Analysis. CENFRI.

54 Manje, Lemmy, (2005). Madison Insurance Zambia, Good and Bad Practices, Case Study No. 10. CGAP Working Group on Microinsurance, Pág. 1.

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El mercado de seguros, y el de bienes y servicios en general, ha sido primariamente informal y la penetración del seguro es muy baja; solo el 6,6% de la población adulta ma-nifiesta tener seguro. Si se descuentan los seguros de auto y el sistema de pensiones para los empleados formales, se reduce al 3,8%. El mercado de seguros es entonces pequeño, reportando en 2007 primas por 44 millones de dólares en seguros de largo plazo (como algunas pólizas de vida, rentas vitalicias o salud), y 152 millones en seguros generales.

Este mercado se ha basado principalmente en las corporaciones y grupos de emplea-dos formales. Sin embargo, se ha desarrollado recientemente el mercado de retail, en busca de llegar a la población que se encontraba desatendida; de esta manera, los aseguradores formales están acercándose a una población que recurría a la informalidad ante la necesidad de administrar sus riesgos. Sin embargo, la informalidad afecta la inclusión financiera, pues para las entidades financieras se hace más difícil llegar a este nuevo público.

Los productos de microseguros que sobresalen son: vida, atado a créditos (actual-mente el producto de seguro con el mayor alcance al por menor), seguro funerario y seguro de salud. Los seguros generales, hasta ahora, no han sido una prioridad (sin embargo, ha sido importante la implementación de seguros combinados funerarios con cobertura para riesgos de pequeñas empresas).

La regulación de seguros en Zambia está bajo la jurisdicción de la Caja de Pensiones y Seguros (PIA), establecida en 1997, y tiene la responsabilidad de autorizar y supervisar a las aseguradoras, y de ejecutar los cambios regulatorios que den cabida a nuevas situa-ciones que sean de relevancia para el mercado. El seguro se rige por la Ley de Seguros 27 de 1997, modificada por la Ley 26 de 2005.

El Gobierno de Zambia busca la inclusión financiera en el marco del ‘Plan de Desa-rrollo del Sector Financiero’ (FSDP por sus siglas en inglés), y la Ley de Seguros no esta-blece barreras de entrada para los jugadores potenciales: los requisitos mínimos de capital inicial son relativamente bajos y no se perciben como limitantes por los nuevos actores. Las enmiendas de 2005 introdujeron una estricta diferenciación entre las aseguradoras de seguros de personas y las de generales. Sin embargo, la PIA ha buscado cruzar la brecha de demarcación en lo que a microseguros se refiere.

En Zambia, la definición de microseguros está basada en tres conceptos: “seguro” (se rige por los conceptos técnicos y jurídicos), “accesible a / accedido por” (se refiere a canales y estrategias de distribución), y “población de bajos ingresos” (público al que va dirigido, y valor –prima–).

Con respecto a la intermediación de seguros, la regulación no impone límites a las comisiones, y el registro y uso del sistema de aprobación de productos facilita la inno-vación. Cada agente puede establecer relaciones con una sola aseguradora, debido a la diferenciación rigurosa entre personas y generales. Dado que la figura de bancaseguros no está explícitamente prevista en la Ley, las relaciones de esta naturaleza se rigen por lo

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dispuesto para los intermediarios, lo que implica que el banco corre la misma suerte de tener que elegir entre la intermediación de seguros generales o de personas.

El régimen de seguros ha sido considerado por los participantes en el mercado, según la literatura, como facilitador en términos generales para el desarrollo de los microseguros, en tanto ha propendido por la inclusión financiera.

Los autores analizados consideran que los retos para el mercado de microseguros son:

• Actualizar la regulación, dirigiéndose a aspectos como: una definición clara de los seguros de vida de corto plazo, así como incluir en la regulación de seguros los relativos a salud y gastos médicos.

• No limitar la acción del agente a una sola aseguradora, lo que también favorecería a los bancaseguros.

• Simplificar los requisitos para los directores de las nuevas aseguradoras (se exige que el CEO sea una persona local con mínimo 10 años de experiencia en el mercado).

Con respecto al crecimiento del mercado, pueden explotarse los seguros de vida y funerarios; abordar al público bancarizado y a las personas dedicadas a la agricultura; generar cultura de prevención de riesgos en el mercado de las pequeñas y medianas em-presas, así como en el sector informal; llegar a la gente que participa en iglesias, clubes deportivos y demás formas de agrupación distintas a la actividad económica, y suplir la necesidad de seguros de salud.

Dada la estructura socioeconómica de la población de Zambia, toda expansión del mercado de seguros, desde el mercado corporativo y de las altas esferas de la so-ciedad, hasta el mercado informal y de retail, pueden considerarse como crecimiento de los microseguros.

El análisis del mercado indica que existe un margen para la expansión de los micro-seguros de hasta tres veces su alcance actual, ya que cubre alrededor de 210.000 personas conectadas en el mercado informal. Esto podría aumentar si se interpela a los grupos de individuos conectados en redes distintas a la actividad económica.

4.1.2 Kenia55

Cuenta con una población aproximada de 39 millones de personas y el 67% de la población vive en áreas rurales. Está clasificado como un país de bajos ingresos, pero con aspiraciones de convertirse en un país de ingresos medio-bajo. Un porcentaje relativamente alto de la

55 Smith, A.; Chamberlain, D; Smit, H.; Ncube S., y Chelwa G., (2010). Kenya Microinsurance Landscape: Market and Regulatory Analysis. CENFRI.

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población se considera pobre (40% gana menos de 1.25 dólares al día). Se caracteriza por pequeños agricultores y comerciantes, y la fabricación a pequeña escala.

En los últimos años, el sector financiero de Kenia, especialmente el bancario, de microfinanzas y las cooperativas de ahorro y crédito, han crecido al dirigir su atención al “pequeño keniano”, como un mercado potencialmente viable. Los jugadores en este sector han creado una amplia variedad de productos y servicios para satisfacer las necesidades de la gente. Aunque el sector de los seguros también ha comenzado a darse cuenta del potencial de este mercado, no ha sucedido en la misma escala que con otros servicios del sector financiero, se ha identificado que el sector de seguros solo atiende un 8,4% de la población total56. El grupo humano de bajos ingresos, mercado potencial de los microse-guros, ha sido generalmente ignorado por las grandes compañías aseguradoras.

En este país no se ha implantado una definición legal para los microseguros ni existe un marco regulatorio específico. Como definición de microseguros, se adoptó la definición dada por la IAIS (seguro al que accede, o es accesible para, la población de bajos ingresos, ofrecido por distintos proveedores y administrado según las prácticas de seguros general-mente aceptadas). Los microseguros funcionan como parte del mercado regular de seguros y se distinguen por el segmento de mercado al que se dirigen; se destaca que la normativa de Kenia no reconoce como seguros los productos exequiales basados en la prestación de servicios; por lo anterior, las empresas dedicadas a esta actividad no son vigiladas por el supervisor. Igualmente, se excluyen beneficios de las asociaciones de empleados, mutuales, sindicatos y otros programas que brindan protección en especie.

El marco regulatorio de seguros, en general, ha sido diseñado para asegurar la es-tabilidad del sistema y proteger a los clientes, pero siempre se ha pensado para seguros tradicionales57. Los requisitos de capital mínimos para desarrollar el negocio asegurador se han diseñado para un mercado de altos ingresos, por lo que la posibilidad de expandir la oferta a los clientes menos favorecidos se ha limitado.

Acerca de los canales de distribución, la regulación de seguros se caracteriza por ser rígida y restrictiva; un enfoque de exención, caso por caso, se ha utilizado para facilitar el desarrollo de bancaseguros, donde a algunos bancos se le han dado excepciones con res-pecto a las restricciones de la Ley de Bancos, para permitir el establecimiento de agencias de seguros. También se ha utilizado el enfoque caso por caso para permitir el desarrollo de

56 Makove, Sammy (C.E.O & Commissioner of Insurance, Insurance Regulatory Authority - Kenya) (2011). African Policy Approaches: Microinsurance in Kenya. Presentación en el AIO –A2ii Regu-lators’ Workshop, Victoria Falls, Zimbabwe, mayo de 2011, en http://www.access-to-insurance.org/fileadmin/data_storage/documents/internal_documents/AIO-A2ii_Microinsurance-Kenya.pdf

57 Makove, Ob Cit., Pág. 14.

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modelos alternativos de distribución, donde los distribuidores (por ejemplo microfinancieras, cooperativas, etc.), no suelen registrarse como agentes. Sin embargo, el procedimiento caso por caso no le proporciona suficiente certeza ni seguridad jurídica al mercado.

La autoridad regulatoria ha identificado que los productos tradicionales de seguros continúan siendo inaccesibles para una gran proporción de la población, además de no abordar temas clave como los seguros de salud. Por esto, se plantean en las investigaciones internacionales los siguientes retos:

• La oferta de seguros comerciales para hogares de bajos ingresos parece estar limitada por un entorno regulatorio excesivamente restrictivo en lo que a la distribución se refiere. Se ha pensado ampliar el espectro, utilizando canales como instituciones microfinancieras, ONG’s, funerarias, bancos, servicios de telefonía móvil, super-mercados, estaciones de gasolina, compañías de servicios públicos, entre otros.

• Los requisitos mínimos de capital, concesión de licencias, canales de distribución y las restricciones de inversión que son diseñados a menudo para los mercados de mayores ingresos, parecen limitar la capacidad de los proveedores para ofrecerle seguros a clientes de bajos ingresos.

• Se considera que con unos cambios mínimos en el marco legal y regulatorio en el sistema, se podría proporcionar una base adecuada para el afianzamiento de los microseguros en Kenia58.

4.1.3 Etiopía59

A pesar de experimentar altos niveles de crecimiento económico de más del 4% anual en los últimos años, Etiopía se enfrenta a la pobreza general y a los desafíos del desarrollo. Se caracteriza por tener bajos niveles de ingreso y altos niveles de vulnerabilidad económica. La población total es de 84 millones de personas, aproximadamente, de los cuales en 2008, el 86% habitan en zonas rurales, y el 46% eran menores de 15 años. 23% de los etíopes viven con menos de un (1) dólar por día, y el 76% con menos de dos (2) dólares al día. Alrededor del 44% de la población vive por debajo del umbral de la pobreza, definido nacionalmente como inferior a 107 dólares por adulto al año. Solo 2.4 millones de personas, el 7,9% de la fuerza laboral o el 5,8% de los etíopes en edad de trabajar, fueron empleados formalmente en 2005; en consecuencia, cerca del 92% de la fuerza de trabajo es empleada de manera informal. De este grupo, la mayoría (55%), son trabajadores familiares no remunerados, en gran medida en el sector agrícola.

58 Makove, Ob Cit., Pág. 14 y ss.

59 Smith A., y Chamberlain D., (2010). Opportunities and Challenges for Microinsurance in Ethiopia: An Analysis of the Supply, Demand and Regulatory Environments. CENFRI.

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Las primas de seguros (incluyendo vida y generales), ascendieron a 105 millones de dólares en el año financiero 2006-2007 (que finalizó en junio de 2007), lo que equivale aproximadamente al 0,2% del PIB. Las primas de seguros de vida constituyen solo seis millones de dólares, el 6% del total de primas en 2007; mientras que las primas de seguros generales totalizaron 99 millones. Casi la mitad de las primas de seguros se derivan de los seguros de automóviles (43%); no es muy fuerte el seguro de retail. La mayoría de los negocios de seguros en Etiopía están dirigidos al mercado corporativo y se centran en operaciones de seguros generales, al igual que en el sector bancario.

A pesar de la gran cantidad de población que vive en niveles de pobreza y se vería beneficiada por los microseguros, en 2008 solo existían alrededor de un millón de asegu-rados. Sin embargo, las encuestas indicaron que existe una demanda potencial de seguros en el mercado de bajos ingresos; los principales riesgos que se identifican en los hogares etíopes son enfermedad, muerte y sequía.

Etiopía no cuenta con una definición específica para los microseguros y, en consecuencia, el marco normativo no les brinda ninguna concesión. La supervisión de la actividad aseguradora y la autorización para el funcionamiento de las empresas de seguros (Licensing and Supervision of Insurance Business Proclamation No. 86 / 1994 –la pieza principal de la legislación acerca del mercado de seguros–, junto con Monetary and Banking Proclamation No. 83 / 1994), están designadas al Banco de Etiopía como formulador de políticas, regulador y supervisor del sector en el país. El Banco cuenta con un departamento de Supervisión de Seguros, que es responsable de todas las actividades de regulación, supervisión y política de seguros. Esto implica que el supervisor de seguros no es un ente distinto al Banco Central, lo cual no es recomendable, según los principios de la IAIS.

La Insurance Proclamation define como una función primordial del Banco de Etiopía formular políticas para la promoción del negocio de seguros en el país. El marco regulatorio en Etiopía no presenta barreras significativas para los actores nacionales en el desarrollo del mercado de los seguros inclusivos, pero sí prohíbe la participación y alianzas con em-presas extranjeras (la totalidad del capital de las aseguradoras debe pertenecer a personas u organizaciones nacionales, igual que para los corredores y agentes), sin perjuicio de que los reaseguros puedan ser colocados en el exterior. La regulación no permite la suscrip-ción de negocios de seguros a las cooperativas (la única figura societaria autorizada para las compañías de seguros es la sociedad anónima). Los requisitos mínimos de capital son comparables con los estándares internacionales.

Los investigadores internacionales identifican como oportunidades para el mercado de seguros inclusivos los seguros de vida de bajo costo para los trabajadores, ofrecer micro-seguros a la población bancarizada (alrededor de 3 millones de personas), y formalizar a

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los oferentes de productos informales. Además, puede buscarse que los etíopes vinculados a la Iddir60 se transfieran voluntariamente a productos formales de microseguros.

4.1.4 Brasil61

Brasil, con una población de 191 millones de habitantes, es el quinto país del mundo en población y extensión territorial de acuerdo con Nichter (2002), y Naciones Unidas (2011). También es la octava mayor economía del mundo (Banco Mundial, 2009). En 2010, la tasa de crecimiento del PIB fue del 7,5%. En términos absolutos, el PIB brasile-ño ascendió a 3.674.964 millones de reales (1.570.497 millones de euros), según Bacen (2011)62. A pesar de su gran importancia económica, existe gran desigualdad en la distri-bución de la riqueza63.

El mercado brasileño se encuentra ampliamente desarrollado, con entre 23 y 33 millones de clientes de microseguros, incluyendo los productos informales funerarios, pero excluyendo los seguros de salud. Sin embargo, existe un mercado potencial de más de 85 millones de personas sin asegurarse que perciben menos de tres salarios mínimos64. Al respecto, en 2011 el MicroInsurance Network manifestó:

El mercado brasilero de seguros en 2009 tuvo una cobertura entre 40 y 50 millones de personas. De estas, el estudio estima que entre 23 y 33 millones representan la base de clientes de microseguros en Brasil. Esto representa una pequeña fracción del mercado potencial de 128 millones, el cual es definido como personas que ganan menos de un salario mínimo (BRL 465 - USD 270)65.

60 Iddir es una asociación informal de personas que comparten un interés común (como ser miembros de una misma familia, iglesia, amigos, residir en el mismo distrito, la afiliación por el empleo, la pertenencia al mismo grupo étnico, etc.), con el propósito de asegurar la ayuda mutua y la asistencia financiera bajo ciertas condiciones. El propósito original de la Iddir era proporcionar los recursos financieros necesarios para el entierro de los muertos, pero ha evolucionado hasta convertirse en una asociación que ofrece una variedad de servicios para sus miembros. Estos servicios incluyen asistencia financiera y material, y consuelo en los momentos difíciles. Véase http://www.ethiopianccc.org/idder.php

61 Bester H.; Chamberlain D.; Hougaard C.; y Smit H., (2010). Microinsurance in Brazil: Towards a Strategy for Market Development. CENFRI.

62 Ribeiro S.; Olavo , L., (2011). Tecnologías Web 2.0 en el Mercado de Microseguros. Retos y Posibilidades. El Caso De Brasil. En: Revista Gerencia De Riesgos y Seguros Nº 110 ‐ 2011, Fundación MAPFRE.

63 Garayoa F.J.; De La Cuesta M.; y Ruza y Paz-Curbera, C., (2012). Experiencias de Microseguros en Colombia, Perú y Brasil. Modelo Socio Agente. Fundación Mapfre. Instituto de Ciencias del Seguro. Cuadernos de la Fundación. Pág. 73.

64 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pág. 74.

65 Microinsurance Network. Boletín Trilogía de Microseguros No. 25, Invierno de 2011.

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La actividad regulatoria para los microseguros se inicia en el año 2000, al fijarse como objetivo nacional la inclusión social en todos los sectores. En 2007, las circulares de la Superintendencia de Seguros Privados de Brasil (SUSEP)66, establecieron reglas para los seguros populares. A pesar de que por largo tiempo se intentó la expedición de una Ley de Microseguros, esto no prosperó en el legislativo; en junio de 2008, se designó la Comisión consultiva de Microseguros, compuesta por representantes del gobierno y del sector; en julio de 2011, se creó la Comisión de Microseguros y Seguros Populares, y en Junio de 2012, se dio el gran salto con la promulgación de las Circulares de la SUSEP 439, 440, 441, 442, 443 y 444, que establecieron los principales aspectos reglamentarios para los seguros inclusivos, de la siguiente forma:

• C 439: Define la autorización y el funcionamiento de las sociedades y entidades que operan microseguros. Autorización previa y expresa; permite la participación de consorcios de carácter público/privado; Ombudsman (defensor del cliente), obligatorio propio para cada empresa que opere exclusivamente con microseguros.

• C 440: Parámetros obligatorios. Define las coberturas, límites máximos asegura-dos, riesgos excluidos, deducibles, y formas de contratación (póliza, certificado individual o factura); autoriza el uso de medios electrónicos y remotos y fija un plazo para el pago de la indemnización de diez días.

• C 441: Acerca de las instituciones financieras. Estos seguros pueden ser ofrecidos por las instituciones financieras autorizadas para funcionar y se entiende que el pago hecho al canal es como realizado a la aseguradora.

• C 442: Acerca de los microseguros. Creación de intermediarios de microseguros por parte de personas jurídicas, pero estos no pueden ser de dedicación exclusiva a esta figura; funciones del canal (oferta, recepción de solicitudes, cobro de la prima, recepción de avisos de siniestro, pagos de indemnización y asistencia), obligatorie-dad para las aseguradoras de contar con sistemas de control interno.

• C 443: Corredores de Microseguro. Necesidad de aprobar un curso técnico-profesional de 30 horas para desempeñarse como tal.

• C 444: Títulos de capitalización. Autoriza la transferencia de los derechos de los bonos de ahorro para fomentar la adquisición de los microseguros.

• En septiembre de 2012, se expidieron las circulares 262 y 263 que se refieren a las provisiones técnicas y definición de activos que garantizan el ejercicio de la actividad aseguradora y el capital mínimo requerido para el funcionamiento de las entidades que comercialicen microseguros.

66 Superintendencia de Seguros Privados de Brasil. Acceso web: http://www.susep.gov.br/

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Se resalta entonces una importante e innovadora regulación que busca fomentar el desarrollo de los microseguros, pero para lo anterior no fue necesaria la intervención del parlamento (a pesar de haberse buscado durante mucho tiempo), sino que se realizó por medio de las circulares expedidas por la SUSEP.

Acerca de la definición de microseguros, la SUSEP estableció que se refieren a la:

Protección financiera para la población de bajas rentas contra los riesgos específicos a cambio del pago de las primas proporcionales a la probabilidad y costes de los riesgos protegidos, de acuerdo con la regulación y los principios de los seguros, globalmente admitidos67.

Esta enunciación sigue las mismas líneas de las definiciones clásicas establecidas en la literatura internacional.

En el caso brasilero, es muy destacable que los microseguros formales son ofrecidos en su gran mayoría por las grandes aseguradoras comerciales, enfocándolo, según la compañía, hacia su propia estrategia; sin embargo, existe un importante mercado funerario informal. Se-gún CENFRI, se identifican cuatro grandes grupos de operadores de microseguros en Brasil68:

• Las aseguradoras ligadas a grupos bancarios (responsables del 32% de las primas de seguros en el país).

• Las grandes aseguradoras independientes (siendo muy activas en el desarrollo de los canales de comercialización masivos).

• Pequeños operadores.• Funerarias informales (que se han ido trasladando al modelo formal).• Acerca de los productos del mercado que podrían enfocarse como microseguros,

se encuentran:• Los seguros populares, con una prima inferior a cinco dólares mensuales. Se des-

taca el ‘Plan de Amparo Social Inmediato’ (PASI), enfocado a los obreros de la construcción, con alrededor de dos millones de asegurados. Se refiere a pólizas de vida grupo y accidentes personales.

• Seguros de deceso, en su mayoría ofrecidos informalmente por funerarias.• Microseguros ligados al crédito (seguro prestamista), que generan alrededor de

100 a 150 millones de reales en primas anuales (de 500 mil a 750 mil dólares).

67 SUSEP, 1º relatorio parcial del Grupo de Trabajo de Microseguros, en GARAYOA et al, Ob. Cit. Pg. 87

68 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pág. 78.Jaja

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Es importante resaltar la autorización que se da a la existencia y configuración de los Corresponsales bancarios, alianzas entre entidades bancarias y entidades no bancarias pero con una red de distribución amplia a disposición de la comercialización de servicios financieros, lo que hace que el 100% de los municipios brasileros tengan cobertura de esta naturaleza (incluyendo todas las zonas marginales de bajos ingresos y los municipios rurales).

Identifican los estudiosos como posibles barreras del mercado de los microseguros la falta de educación financiera, y falta de cultura de seguros, desconfianza frente al sector por parte de las clases populares, y lo fuertemente arraigado de los programas informales. Sin embargo, es positivo el ambiente económico favorable del país, así como la presencia de una sólida clase media emergente69.

4.1.5 India70

Cuenta con 1.240 millones de habitantes, aproximadamente. La pobreza se mantiene en niveles muy altos, especialmente entre el 70% de la población que vive en zonas rurales. El Banco Mundial (2007), estimó que el 88% de la población rural y el 61% de la población urbana vive con menos de dos (2) dólares al día, lo que se reduce al 40% en la zona rural y el 20% en la zona urbana (33,5% de la población total), con menos de uno (1) al día .

El mercado de los microseguros en la India se estima alrededor de los 14 millones de personas aseguradas, correspondientes a un 2% de la población adulta. Sin embargo, en las estadísticas, India es el único país que incluye los seguros de salud dentro de los microseguros.

Las compañías aseguradoras son las mismas proveedoras del mercado de microse-guros por una obligación legal. Las más grandes aseguradoras (cuatro), son propiedad del Estado y existen además alrededor de 30 compañías privadas autorizadas71.

El ente regulador de los seguros en la India es la Insurance Regulatory and De-velopment Authority (IRDA). Los seguros en este país se encuentran regulados por el Insurance Act de 1938, que define cuatro categorías de seguros: vida, incendio, marítimo y misceláneos. En general, hay dos tipos de aseguradoras autorizadas: personas y generales (que abarca las tres últimas categorías). Los aseguradores no pueden ofrecer seguros de

69 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pgs. 81 y ss.

70 Bester H.; Chamberlain D. y Hougaard C., (2008). Making Insurance Markets Work for the Poor: Microinsurance Policy, Regulation and Supervision Indian Case Study. CGAP Working Group on Microinsurance.

71 Esto es un factor diferenciador con muchos países, pero se asemeja a la situación de Brasil y de Colombia, donde las experiencias también han sido positivas. (N. del A.)

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vida y generales juntos (aunque el regulador se ha mostrado laxo en este tema en lo que a microseguros se refiere)72.

La IRDA otorga los certificados de registro a cualquier compañía que quiera co-mercializar seguros en India, antes de iniciarse en el negocio. Con respecto a los capitales mínimos requeridos, la normativa actual exige un monto de cien millones de rupias (25 millones de dólares aproximadamente), independientemente del tipo de producto ofrecido. Las cooperativas y mutuales de seguros están autorizadas para funcionar como aseguradoras, pero deben seguir todos los mismos requisitos que una compañía de seguros y capitales mínimos establecidos.

En noviembre de 2005, se promulgó una regulación específica para los microseguros, basada en la obligación de los aseguradores de servir a las personas menos favorecidas, en lo que es, en esencia, un sistema de cuota (se obliga a las aseguradoras a vender en de-terminadas áreas rurales y sectores sociales)73; y parámetros regulados. La definición, que aplica tanto para vida, como para generales, está referida a valores máximos y mínimos asegurados, término de vigencia y edad de ingreso del cliente, así como a requerimientos de simplicidad en el contrato (las especificaciones varían según el tipo de cobertura).

Igualmente, la norma crea una categoría especial de agentes para distribuir micro-seguros en nombre de las aseguradoras registradas. Particularmente, se crea la figura de agente de microseguros, para la distribución de estos, con requisitos y reglamentación favorables (menores exigencias de capacitación, comisiones entre el 10 y el 20% de las primas por año –más liberales que para el resto de la Industria–, por ejemplo), pero li-mitado a entidades no lucrativas, como ONG’s, microfinancieras o grupos mutuales que trabajen con una compañía de seguros legalmente establecida. Los agentes de microseguros deben suscribir un acuerdo con la aseguradora, respetar el código de conducta definido por el IRDA y asistir a 25 horas de formación (en comparación con las 50 o 100 horas requeridas originalmente para agentes de seguros convencionales) en el idioma local, a costa de la aseguradora. No hay examen de calificación, a diferencia del caso de los agentes de seguros ordinarios.

La normativa faculta a los intermediarios de microseguros a desempeñar, entre otras, las siguientes funciones:

72 Insure Act permite la agrupación de seguros de vida y elementos de no-vida en un solo producto, siempre que se estipule una clara separación de la prima y del riesgo a nivel de la aseguradora. Cuando una compañía de seguros de vida ofrezca un producto de microseguros generales, deberá contar con una alianza con la aseguradora que ofrece los seguros generales para este propósito (y viceversa), y se mantendrá el régimen de reservas para cada una, así como la atención de los siniestros.

73 Wiedmaier-Pfister y Chatterjee. En: Churchill, comp., Ob. Cit., Pg. 542 Y 543.

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• Tramitar las solicitudes de seguro.• Recibir las declaraciones del estado del riesgo y de salud.• Recepción y envío a la aseguradora de las primas.• Entrega de la póliza y sus anexos.• Mantener actualizados los registros de todos los asegurados bajo el esquema de

microseguro, junto con los detalles de nombre, género, edad, dirección, huella dactilar y firma.

• Asistencia en el pago de las indemnizaciones.• Cualquier servicio administrativo en el desarrollo de la póliza.

La regulación obliga a las compañías de seguros comerciales a cumplir el sistema de cuota, con esto se busca que lleguen productos a la población más vulnerable y que las gran-des compañías vean seriamente al mercado de microseguros como un quid pro quo, para que se les permita trabajar en el mercado asegurador comercial y urbano. La protección de los consumidores es una responsabilidad de IRDA, en su calidad de autoridad de seguros.

A pesar de lo novedoso y sofisticado del sistema, los detractores de este esquema de regulación sostienen que es muy rígido porque se concentra en el modelo socio-agente como canal de distribución. Esto limita la oportunidad de las aseguradoras de llegar al público de los seguros inclusivos con nuevos modelos innovadores74.

4.1.6 Filipinas75

Es un país con una población de 92 millones de habitantes, repartidos en más de 7 mil islas; el 48% de la población vive en zonas urbanas. El Banco Mundial estimó en el año 2007, que el 44% de la población vive con menos de dos (2) dólares al día, y el 14% con un (1) dólar al día o menos; ese año, el PIB creció un 7,3%.

Filipinas tiene un sector bancario relativamente sofisticado y el país ha sido pionero en pagos móviles accesibles al mercado de bajos ingresos. El sector de seguros está menos desarrollado, con primas de seguros que representan solo el 1,2% del PIB. La industria microfinanciera privada ha comenzado a crecer recientemente, después de haber sido desplazada durante tres décadas de los programas de gobierno.

Los productos de salud no hacen parte del mercado asegurador, sin perjuicio de que las pólizas de seguros puedan incluir coberturas de accidentes. Con la introducción

74 Wiedmaier-Pfister y Chatterjee, En: Churchill, comp., Ob. Cit., Pg. 543.

75 La información referente a Filipinas ha sido tomada de Micro Insurance Regulatory Fra-mework, puede encontrarse en www.actuary.org.ph/frontpage/download_file.asp?docid=45; y Bester, Chamberlain y Hougaard, Ob. Cit., Pgs. 29 y ss.

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de una ‘Estrategia Nacional de Microfinanzas’, se buscó alentar al sector privado el cual aumentó su participación en 1997 (el mercado ha crecido de menos de 500 mil a más de 3.6 millones de clientes, siempre a través de más de 1.400 instituciones microfinancieras).

El régimen de seguros en Filipinas corresponde al Código de Seguros (Decreto Pre-sidencial No. 1460 de 1978). la Comisión de Seguros es el ente regulador y supervisor. El Código de Seguros identifica cuatro tipos de aseguradoras: vida, no vida, compuesto, y asociaciones de beneficios mutuales. Este código, además, permite que las cooperativas realicen actividades de seguros. La norma, de carácter prudencial, regula también los capi-tales mínimos para la constitución (alrededor de 24 millones de dólares), para compañías nuevas de vida o no vida, y el doble para las de naturaleza compuesta. Para las cooperativas, este requerimiento puede reducirse a la mitad. Igualmente, los proveedores de seguros requieren de registro y autorización previa por parte del ente regulador.

Sobre la comercialización, los seguros solamente pueden ser distribuidos a través de agentes o corredores, estos pueden ser individuos o personas jurídicas que deben aprobar un examen escrito previo a su autorización. No existen barreras acerca de las comisiones; para los bancos está permitida la figura de bancaseguros, mas no para los bancos rurales. En la práctica, los agentes no están muy involucrados en el mercado de los microseguros y su comercialización se realiza en general a través de alianzas entre aseguradoras e insti-tuciones microfinancieras que los promueven entre sus clientes. Acerca de la atención de siniestros, se ha establecido un periodo de diez días para que la aseguradora dé respuesta, una vez haya recibido la totalidad de los documentos soporte. Se acepta la presentación de reclamos por medios electrónicos (e-mail).

Los microseguros han sido alentados en Filipinas por la política de Inclusión Financiera, desarrollada por el Gobierno desde el año 2006, con ella se estableció que la definición co-rresponderá a valores máximos de prima y cobertura. Además, se suavizaron las políticas de conocimiento de clientes, sustituyendo los requerimientos mínimos por el aporte de un docu-mento con foto. Acerca de las pólizas, estas deben ser claras, de fácil entendimiento y explicar todos los detalles relevantes, así como contar con requerimientos simples de documentación.

Para el desarrollo de los microseguros ha sido muy importante el papel de las Asociaciones de Beneficios Mutuales. Los microseguros en Filipinas están basados fundamentalmente en el público de las microfinancieras. Para las aseguradoras comerciales este mercado se encuentra poco desarrollado y el hecho de que la penetración total de los microseguros se estime en menos del 6% de la población adulta, indica la existencia de un importante margen para su expansión.

La Comisión de Seguros tiene un enfoque consagrado en la normativa que le permite reaccionar ante la realidad de las situaciones del mercado, fomentando la innovación; de esta manera, se ha adoptado una supervisión basada en el riesgo. Filipinas es un ejemplo en el que los microseguros han sido explícitamente incluidos en el régimen de seguros.

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4.1.7 MéxicoEste país contaba en 2010 con una población de 117 millones de habitantes. Para la UNICEF, en 2008, los datos sobre pobreza revelaban que a 50.6 millones de mexicanos no les alcanzaban sus ingresos para cubrir sus necesidades básicas con respecto a salud, educación, alimentación, vivienda, vestido o transporte público. El 18,2% de la población sufría carencias alimentarias -casi veinte millones-, de los cuales 7.2 millones habitaban en zonas urbanas, mientras que 12.2 millones lo hacían en zonas rurales. Entre 2006 y 2008, el nivel de vida de más de un millón de familias cayó bajo el umbral de la pobreza76. La desigualdad en México es notable; en 2012, el diario El Economista publicó que allí se encontraban 11 de los hombres más ricos del mundo, frente a más de 50 millones de personas en situación de pobreza77.

Acerca de la regulación mexicana para seguros inclusivos, se consideran microsegu-ros los seguros de Vida, Daños o Accidentes y Enfermedades que tengan como propósito promover el acceso de la población de bajos ingresos a la protección del seguro mediante la utilización de medios de distribución y operación de bajo costo, de acuerdo con lo consignado en la Circular CNSF S-8.1.

En México ha existido una regulación propia para los microseguros, compuesta originalmente por dos circulares de la Comisión nacional de Seguros y Fianzas78: La S-8.1., mediante la cual se dan a conocer a las instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la forma y términos para el registro de productos de seguros, y la Circular S-2.1., mediante la cual se dan a conocer a estas mismas las disposiciones de carácter general. Sin embargo, el 8 de noviembre de 2010, se emitió la Circular Única de Seguros que adoptó previsiones de las dos anteriores. La regulación mexicana se caracteriza por su enfoque dirigido a regular exhaustivamente los productos y los contratos, y a reducir los costos de transacción79.

Para la Comisión nacional de Seguros y Fianzas mexicana, el modelo operativo para el desarrollo de los microseguros enfatiza en el desarrollo de productos ad hoc, cuya comercialización esté sujeta a una regulación especial, más que en estimular las microase-guradoras. Por ende, la regulación de microseguros se enfoca en incidir sobre la reducción de los costos de transacción para los seguros de la población de bajos ingresos. En la norma se establecen los estímulos regulatorios concentrados en el proceso de intermediación; se

76 En http://www.unicef.org/mexico/spanish/17046.htm

77 En http://eleconomista.com.mx/inventario/2012/03/08/solo-mexico-52-millones-pobres-vs-11-millonarios

78 Acceso web: http://www.cnsf.gob.mx/

79 Camargo y Montoya, Ob. Cit., Pgs. 114 y 115.

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definen las características generales de los microseguros y no se tocan los aspectos relacio-nados con el marco de solvencia al que se encuentran sujetas las entidades aseguradoras80.

Como regla prudencial, la actividad aseguradora mexicana es realizada exclusivamente por las instituciones de seguros y las sociedades mutualistas. A estas últimas se les regulan sus capitales mínimos, margen de solvencia, régimen de reservas y de inversiones. Una misma ins-titución no podrá contar con autorización para operar ramos de daños y de personas al mismo tiempo; sin embargo, las asociaciones de personas pueden conceder a sus miembros, sin expedir pólizas, seguros en caso de muerte, accidentes, enfermedades o daños (excepto catastróficos).

Acerca de la comercialización, las entidades aseguradoras podrán comercializar sus productos de seguros de forma directa, a través de agentes de seguros, de agentes man-datarios y de otras personas jurídicas (personas morales), cuando se trate de contratos de adhesión. La comercialización por medio de estas personas morales se encuentra en la regulación en el Artículo 41 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros (LGISMS), y manifiesta que podrá realizarse la comercialización para contratos de adhesión sin la intervención de un agente de seguros. La relación entre esta persona moral y la aseguradora se regirá por un contrato de prestación de servicios para realizar con el público operaciones de promoción o venta de productos de seguros. Estos contratos deberán registrarse ante la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, manteniéndose la responsabilidad frente al cliente en cabeza de la aseguradora. Bajo esta figura operan los corresponsales bancarios, definidos en la Circular Única de Bancos, así como las demás personas morales que realizan esta actividad.

En la Circular Única de Seguros se estableció un régimen especial para el registro de la póliza de microseguros, propendiendo por su simplicidad y transparencia en la relación contractual. La aseguradora está obligada a definir el pago de las reclamaciones dentro de un periodo de cinco días; la protección al consumidor se basa en la Ley de Protección y Defensa de los Consumidores de Servicios Financieros de 1999 principalmente, pues el marco regulatorio aplicable es bastante extenso81.

La regulación de microseguros facilita la comercialización de este tipo de productos y, al mismo tiempo, evita crear un arbitraje regulatorio en el mercado “tradicional” de seguros82. Los microseguros permiten cumplir un doble propósito: incidir en la elevación de la cultura del seguro y profundizar la actividad aseguradora dentro de la economía, y constituir un medio para apoyar la ruta de salida de la pobreza de poblaciones vulnerables.

80 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas de México. Presentación Microseguros: Experiencia Regu-latoria en México, En: Reunión de Capacitación en Seguros ASSAL-IAIS-FIDES, realizada en Chile.

81 Camargo y Montoya, Ob. Cit., Pgs. 114 y ss.

82 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas de México, Ob. Cit.

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La regulación en materia de microseguros debe buscar un balance adecuado en el estímulo al desarrollo de los microseguros y evitar arbitrajes regulatorios o crear áreas donde se pierda la efectividad de la regulación de solvencia83, lo que se corresponde con la aplicación del principio de proporcionalidad.

4.1.8 PerúTiene una población de más de 30 millones de personas. Según el diario económico Gestión84, utilizando el método de líneas de pobreza monetaria en 2011, la pobreza afectó al 27,8% de la población. En las áreas urbanas, la pobreza afectó al 18% de la población, mientras que en las rurales llegó a 56,1%; la pobreza extrema fue de 6,3% en 2011, y se definió como las personas cuyo gasto fue menor que una canasta básica compuesta solo por alimentos, afectando más a las zonas rurales (20,5% de la población), comparada con las áreas urbanas (1,4% de la población).

Según la Superintendencia de Banca y Seguros85, en el año 2009 el índice de pene-tración de primas de seguros era del 1,16% del PIB; la misma fuente manifiesta que de acuerdo a información de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI sobre la población con ingresos familiares mensuales entre 180 y 500 USD, existían en el año 2007:

• 1,3 millones de jefes de hogares sin cobertura de seguros de salud.• 1,4 millones de jefes de hogares que no están afiliados a sistemas de pensiones.• 1,1 millones de microempresarios sin cobertura para riesgos de robo o incendio.• 1,1 millones de agricultores sin cobertura para riesgos agropecuarios.

La actividad microaseguradora en Perú contaba, en 2009, con 213 mil asegurados con primas mensuales de aproximadamente 200 mil dólares, siendo el principal proveedor la compañía de seguros La Positiva86. Los productos con mayor peso son los de accidentes personales y los de vida grupo. Hasta setiembre de 2009, se registraron 68 productos de microseguros prestados por nueve empresas (primas promedio de 3 soles)87.

83 Ídem.

84 Basado en cálculos de INEI, en http://blogs.gestion.pe/economiaparatodos/2012/09/pobre-za-en-peru-en-2011.html

85 Presentación en el Seminario de Capacitación Regional IAIS-ASSAL-FIDES 2009, realizado en Lima, En: http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=peru%20microseguros&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.sbs.gob.pe%2Frepositorioaps%2F0%2F0%2Fjer%2Fiais_assal_fides%2FPanel2_Caceres.ppt&ei=T50KUeaEKoX28wSL54DwDw&usg=AFQjCNFVZojw5s1QFDj1akpcwpMp8XjqsA

86 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pgs. 65 y ss.

87 Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2009. USD$1 = PNS$2.6 aprox. a 2013

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Los productos dirigidos al canal de instituciones microfinancieras representaron el 23,5% del total de productos. Los productos dirigidos a ONG’s y bancos representaron 8,8% y 5,6% de los productos registrados; los microseguros vinculados a ONG’s contaron con el mayor número de asegurados (48,1%), seguidos por las instituciones microfinan-cieras (31,0%) y las instituciones bancarias (15,1%)88.

Acerca del marco normativo de microseguros en Perú, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP introdujo la primera regulación específica en 2007, con el fin de promover la oferta de seguros de fácil acceso para la población de bajos ingresos. En cuanto a los atributos de estos productos, la regulación era aplicable a aquellos que no superaran los 3.300 dólares de cobertura o una prima de 3,30 dólares mensuales; el enfoque se basó en la simplicidad y las necesidades de seguros del mercado objetivo. Los deducibles y copagos, así como cualquier evaluación previa de los valores asegurados en el momento de la suscripción, estaban prohibidos.

Una lista de documentos para la aceptación de la reclamación también debía ser especificada en la póliza simplificada. Para evaluar el cumplimiento de estos criterios, todos los productos de microseguros debían ser enviados para revisión del regulador de seguros antes de su comercialización al público. En caso de siniestro, el asegurado estaba obligado a notificar al agente o al empleado de ventas, quien a su vez actúa como intermediario entre el tomador y la compañía de seguros; el asegurador tenía la opción de pagar el reclamo a través del agente o directamente al asegurado en un periodo de diez días, si el reclamo era objetado, el asegurado podía presentar una queja a través del agente y el asegurador debía atenderla dentro de un periodo de 15 días.

Para reducir los costos, la comercialización a través de canales de distribución al-ternativos (por ejemplo, empleados de ventas, IMF’s, cooperativas de ahorro y crédito, y organizaciones sociales), era permitida en un esquema de relación socio-agente.

Estos canales tenían acceso a la población de bajos ingresos y contaban con la capa-cidad de recaudar las primas y atender rápidamente las reclamaciones. También tenían la responsabilidad de explicar al cliente los beneficios, costos, e indemnizaciones. Se in-trodujeron técnicas innovadoras para ofrecer seguros más tangibles (por ejemplo, el pago con bienes o servicios). En última instancia, las aseguradoras eran las responsables por la administración de los riesgos y el cumplimiento de la regulación.

Debido al auge y crecimiento de estos productos, en el año 2009 se profirió una nueva regulación que eliminó los límites sobre la cobertura o las primas, buscando darle un impulso al mercado de los microseguros. Según esta, podían pactarse exclusiones, pero se mantiene un mínimo de cobertura.

88 Ídem.

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Las funciones de los intermediarios fueron ampliadas, para que puedan recoger primas, atender siniestros y pagar indemnizaciones en nombre de las aseguradoras, pero serán responsables por cualquier falla o deficiencia por el desarrollo de estas operaciones. Acerca de los reportes a la Superintendencia, las aseguradoras deberán proporcionarlos tri-mestralmente, detallando el número de asegurados, el volumen de primas y los siniestros89.

La normativa peruana puede resumirse en90:

• Definición y características: según el Reglamento de Microseguros (Resolución SBS 14283 de 2009).

• Transparencia y protección al usuario: según el Reglamento de Pólizas y Notas Técnicas –contenido mínimo, prohibiciones, cláusulas ambiguas, requisitos de transparencia–; y el Registro de Pólizas en el que se revisan los productos.

• Comercialización: canales permitidos (fuerza de ventas, bancaseguros, puntos de venta).• Requerimientos prudenciales: de patrimonio, cálculo de reservas y régimen de inversiones.

El impacto de estos cambios ha sido significativo, ya que han facilitado el acceso a los seguros, principalmente a mujeres de bajos ingresos, agricultores y empresarios a través de organizaciones no gubernamentales, instituciones microfinancieras y entidades bancarias91.

5. regulAcIón de los mIcroseguros en colombIA

En Colombia no existe una definición legal ni un marco normativo propio para los micro-seguros, estos se rigen por las normas de los seguros tradicionales, que aplican para todas las actividades propias del sector asegurador. A continuación, se hace un breve resumen de las mismas, asociándolas con la aplicación práctica en materia de microseguros.

5.1 Marco institucional y regulatorio general

Las normas fundamentales para las relaciones contractuales de los seguros son el Código de Co-mercio (Decreto 410 de 1971), Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,

89 Chatterjee, Arup. Acces to Insurance and Financial-Sector Regulation, En: Churchill y Matul, comp., Ob. Cit., Pgs. 559 y 560.

90 Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Presentación en el ‘Seminario de Capacitación Regional IAIS-ASSAL-FIDES 2009’.

91 Chatterjee, En: Churchill y Matul, comp., Ob. Cit., Pg. 560.

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(EOSF)), la Ley 35 de 1993 (referente a los objetivos y criterios de regulación para las actividades financiera, bursátil y aseguradora), la Circular 007 de 1996 (Circular Básica Jurídica), la Ley 1328 de 2009, el Decreto Ley 2555 de 2010 (por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores ), y demás normas concordantes y/o que las desarrollen o modifiquen. Todo esto sin olvidar el carácter constitucional, por ser actividad de interés público, brindada por el Artículo 335 de la carta política.

La legislación contempla, tanto para los seguros, como para los microseguros, ya que para el marco normativo son una misma figura, los elementos necesarios para la con-figuración de un contrato de estas características, esto es, el interés asegurable, el riesgo asegurable, la prima o precio del seguro y la obligación condicional del asegurador. Esto sin olvidar los requisitos propios de todas las relaciones contractuales legales (objeto lícito, causa lícita, capacidad de quien suscribe, consentimiento, entre otras).

El Congreso de la República, en su función legislativa, regula las actividades finan-ciera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

La normativa colombiana faculta la intervención del Estado en el sector asegurador y se manifieste dentro de tres posibles actividades: i). Prestando el servicio de manera directa y exclusiva (monopolio del Estado); ii). compitiendo con las entidades de carácter privado autorizadas para ejercer la actividad aseguradora, como lo hacen las empresas La Previsora Seguros S.A. Compañía de Seguros (ente de economía mixta administrada con recursos públicos y privados), y Positiva Compañía de Seguros S.A. (empresa industrial y comercial del Estado), y iii). Regulando, supervisando y vigilando el mercado (concediendo, además, la autorización previa para el ejercicio de la actividad aseguradora). Actualmente, la segunda y tercera actividad conviven en nuestro ordenamiento jurídico, desarrollándose la inspección, vigilancia y control de la actividad aseguradora por parte de la Superinten-dencia Financiera de Colombia (SFC), en virtud del Artículo 10 de la Ley 35 de 1993.

5.2 Ejercicio de la actividad aseguradora

Las compañías que deseen ejercer esta actividad en Colombia deben recibir una autori-zación previa que los faculte para operar en el mercado asegurador. Esto lo consagra el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en su artículo 108, que a su tenor literal reza en su numeral tercero:

(…) solo las personas previamente autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia se encuentran debidamente facultadas para ocuparse de negocios de seguros en Colombia. En consecuencia, se prohíbe a toda per-

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sona natural o jurídica distinta de ellas el ejercicio de la actividad aseguradora. Los contratos y operaciones celebrados en contravención a lo dispuesto en este numeral no producirán efecto legal (…).

5.3 Constitución de la compañía aseguradora y autorización de ramos

El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), establece en su Artículo 53 las nor-mas relativas al funcionamiento de las instituciones financieras y señala el procedimiento para la constitución de las empresas que deseen participar en el mercado de seguros, así como las condiciones que deben ostentar quienes pretendan ser propietarios o adminis-tradores de las mismas.

Los criterios que establece la norma se refieren a la forma social (exclusivamente sociedades anónimas o cooperativas), publicidad de la intención de constituirse como tal, discreción en la autorización que expide la SFC, los estatutos sociales y el registro (elevados a escritura pública).

Con respecto a las cooperativas, deben permanecer en el radar del observador, teniendo en cuenta que debido a su naturaleza y definición, los microseguros están lla-mados en gran medida a hacer parte de la oferta de servicios de estas entidades (aunque sin limitarse exclusivamente a las mismas). En este mismo sentido, el Estatuto manifiesta que los organismos de carácter cooperativo que presten servicios de seguros deberán ser especializados y cumplir la actividad aseguradora, principalmente en interés de sus propios asociados y de la comunidad vinculada a ellos.

En dicho estatuto se consagró que el sistema financiero y asegurador se encuentra conformado por establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros, socie-dades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros. Particularmente, el artículo quinto del EOSF define a quienes intervienen en el mercado de seguros, de la siguiente manera:

• Entidades aseguradoras: corresponden a las compañías y cooperativas de seguros y de reaseguros.

• Intermediarios de seguros: son los corredores, las agencias y los agentes. • Intermediarios de reaseguros: corredores de reaseguros.

Para el funcionamiento de las empresas, se ha establecido en el Artículo 80 del EOSF, el Decreto Único 2555 de 2010, y en el Título I, Capítulo I de la Circular Básica Jurídica (CBJ), un capital y patrimonio mínimos. La norma determinó que para las en-tidades aseguradoras el capital mínimo será de cinco mil quinientos millones de pesos

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($5.500.000.000.00), ajustados anualmente en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE. El primer ajuste se realizó en enero de 2003, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor durante 2002. En la actualidad, el capital mínimo asciende a los ocho mil cuatros millones de pesos aproximadamente, más la sumatoria de los patrimonios técnicos por cada ramo que pretendan explotar.

En lo referente a las reservas, condición sine qua non para el ejercicio de la acti-vidad, estas corresponden a los montos que una compañía de seguros aprovisiona para honrar las obligaciones con sus clientes, basado en principios prudenciales. El régimen de reservas para el ejercicio asegurador se encuentra consagrado en el EOSF, Artículo 183 y siguientes. Estas normas fueron compiladas por el Decreto Único 2555 de 2010, y se diferencian por ramos, compañías de Vida y No-Vida, y otros parámetros adicionales. Con estas medidas se busca brindarle seguridad a los clientes del mercado de seguros, quienes contarán con la garantía de que las personas jurídicas a quienes transfieran sus riesgos a partir de su confianza, deberán tener los medios para responder frente a su obligación contractual y a la expectativa de respuesta del cliente en el momento en que ocurra un siniestro.

5.3.1 La póliza de segurosLas entidades aseguradoras asumirán riesgos con la celebración de contratos de segu-ros, reflejados (a manera probatoria), en las pólizas de seguros que se suscriban, las cuales también se encuentran en el EOSF en el Artículo 100, y en el Artículo 1047 del Código de Comercio. Para nuestro país, la determinación de las condiciones de las pólizas y las tarifas responderán al régimen de libertad de competencia en el mercado de seguros, lo que permite el diseño de productos ideados para llegar a la población de menores ingresos.

5.3.2 Los ramos de segurosAdemás de la autorización previa para el ejercicio de la actividad aseguradora, las entidades deben solicitar el permiso de los ramos que deseen explotar, en los términos del Título VI de la Circular Básica Jurídica; para ello, deberán presentar la nota técnica que sustenta la viabilidad del ramo, el análisis de mercado de su pertinencia, y depositar el clausulado ante la Superfinanciera.

En tanto los microseguros son productos que se comercializan dentro de los ramos ordinarios de las compañías aseguradoras (por lo que no se diferencian en su definición), no es necesaria la solicitud de aprobación de los mismos específicamente, sino que su puesta en el mercado deben hacerse bajo los ya autorizados.

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5.3.3. El desarrollo del contrato de segurosUna vez el producto de seguro (y microseguro) está listo para salir al público, se somete a lo dispuesto en el Código de Comercio. La normativa aplicable se encuentra en las dispo-siciones de dicho codex, en su Título V, artículos 1036 al 1162, que definen a los seguros como contratos de derecho privado. En esta norma, se regulan los principios comunes a los seguros terrestres, a los de daños, y los de personas. En cuanto a los seguros de trans-porte y marítimos, existen disposiciones en los capítulos correspondientes a los contratos de dicha naturaleza, sin que por esto se desvirtúe su naturaleza de contratos de seguros.

La Corte Suprema de Justicia92 ha dado definiciones de carácter jurisprudencial del contrato de seguros, en donde se entiende como un contrato por virtud del cual una persona –el asegurador–, está obligado, a cambio de una prestación pecuniaria cierta que se denomina Prima, dentro de los límites pactados y ante la ocurrencia de un aconteci-miento incierto cuyo riesgo ha sido objeto de cobertura, a indemnizar al asegurado los daños sufridos o, dado el caso, a satisfacer un capital o una renta, según se trate de seguros con respecto a los intereses sobre cosas, sobre derechos o sobre el patrimonio mismo, supuestos en que se les llama de daños o de indemnización efectiva, o bien de seguros sobre las personas cuya función, como se sabe, es la previsión, la capitalización y el ahorro.

Se reitera que las relaciones jurídicas entre proveedor y cliente para los microsegu-ros se desarrollan bajo el mismo escenario que los seguros regulares, en tanto que para el marco legal colombiano no existe diferencia alguna entre los dos.

5.3.4 La comercialización de segurosLa forma en que los productos llegan al mercado corresponde a los canales de distribución autorizados por la norma. La compañía podrá comercializarlos directamente a través de su fuerza de ventas o por medio de intermediarios de seguros, definidos por el EOSF en su artículo quinto como corredores, agencias y agentes. De la misma manera, el Artículo 93 del EOSF, el cual fue modificado por el 116 de la Ley 510 de 1999, abre la puerta para la figura denominada como bancaseguros, al autorizar que las entidades vigiladas por la Superfinanciera permitieran, mediante contrato remunerado, el uso de su red de oficinas por parte de entidades aseguradoras para la promoción y gestión de sus operaciones bajo su propia responsabilidad. Esta es una figura muy importante que ha permitido el creci-miento del mercado microasegurador en Colombia.

Aprovechando la facultad de extender la modalidad de uso de red a otros produc-tos y servicios de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, distintos

92 Corte Suprema de Justicia, (2008). Sentencia del 19 de diciembre de 2008. M.P. Arturo Solarte.

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de contratos de seguro y títulos de capitalización, que le brindó al Gobierno la Ley 389 de 1997, recientemente el Decreto 2673 de 2012 amplió la utilización de la red a los establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las sociedades comisionistas de bolsa de valores, las comisionistas independientes de valores, las so-ciedades administradoras de inversión y las sociedades administradoras de depósitos centralizados de valores.

Sin embargo, el público objetivo de los microseguros no se encuentra siempre ban-carizado. En este sentido, se explicó en líneas anteriores que dos formas fundamentales de colocación de productos de microseguros son: las entidades microfinancieras, la pe-netración de los servicios públicos, las agencias de remesas, las grandes superficies, etc. Esto se ha realizado por medio de acuerdos de cooperación entre las aseguradoras y las entidades a través de las cuales se comercializa el producto, pero no bajo una figura de intermediación, sino como un canal de colocación o administración del programa; tam-bién, se ha realizado siendo la empresa la tomadora de un producto colectivo de seguro (lo que no marca diferencia alguna con los seguros ordinarios).

5.3.5. Atención de siniestrosSe presenta un siniestro para el contrato de seguros cuando se materializa el suceso incierto que no dependa exclusivamente de la voluntad del tomador/asegurado/beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Así, el cliente correspondiente deberá dar trámite a las disposiciones que a dicho respecto contempla el Código de Comercio (artículos 1074 y siguientes), las cuales no tienen diferencia alguna entre los seguros ordinarios y los microseguros, como se ha reiterado.

Sin embargo, en los programas de microseguros (en tanto estos suelen basarse, mas no limitarse, en relaciones entre dos entidades como las aseguradoras y las compañías por medio de las cuales se realiza la colocación de estos productos –grandes superficies, compañías de servicios públicos, entidades estatales, microfinancieras, ONG’s, etc.–), los tiempos de respuesta de las aseguradoras para definir acerca de la atención, indemniza-ción u objeción de las anteriores frente al siniestro son inferiores a las permitidas por la norma en el Artículo 1080 del Código de Comercio (dentro del mes siguiente a que se acredite el derecho). En efecto, en el mercado se han fijado condiciones que hacen que las aseguradoras den respuesta incluso en términos de días.

Con el siniestro se despliega también la obligación para la aseguradora de constituir las reservas que correspondan, establecidas en el Régimen de Reservas Técnicas del EOSF. Estas no diferencian entre microseguros y seguros en general, por lo que se circunscriben al mismo ordenamiento, lo que le brinda al cliente la tranquilidad y seguridad de solvencia por parte de quien se encontrase obligado de responder contractualmente.

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5.3.6 Normas de protección al consumidor En la Ley de reforma financiera, Ley 1328 del 15 de julio de 2009, se dictaron normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones, y se consolidó en la legislación colombiana la temática de protección al consumidor finan-ciero. En efecto, en dicha norma se tratan los temas de derechos de los consumidores, obligaciones de las entidades del sector financiero, protección a los usuarios, informa-ción para el consumidor, prohibición de las cláusulas denominadas abusivas, función del Defensor Financiero y forma de la vigilancia a las entidades vigiladas por parte de la Superintendencia Financiera, entre otras. En sentido general, se refiere al carácter especial de las relaciones entre los consumidores financieros y las entidades del sector financiero vigiladas por la Superintendencia.

Así mismo, la Ley 1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, entró en vigencia el 12 de abril de 2012. En virtud a esta norma, las Superintendencias asumieron funciones jurisdiccionales en materia de protección al consumidor. La acción jurisdiccional de protección al consumidor financiero es:

Una herramienta de defensa de los intereses de los consumidores financie-

ros, que busca que un tercero, la Superintendencia Financiera, decida con funda-mento en la ley y lo que se pruebe en el proceso, sobre los conflictos contractuales que se presentan entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas93.

Se refiere entonces a todos los sectores de la economía, en tanto no exista para estos una regulación especial, y para aquellos en donde sí exista, se aplicará de forma suplemen-taria (específicamente para el mercado asegurador concurren las disposiciones y entes de control policitados). Sin embargo, en esta Ley algunos artículos hacen referencia expresa a los seguros (y por ende a los microseguros), y por ser de carácter especial y posterior deberán ser aplicadas con preferencia sobre la Ley 1328 de 2009.

En particular, vale la pena mencionar los siguientes artículos:

Artículo 23, parágrafo. Cuando en los contratos de seguros la compañía aseguradora modifique el valor asegurado contractualmente, de manera uni-lateral, tendrá que notificar al asegurado y proceder al reajuste de la prima, dentro de los treinta (30) días siguientes.

93 Superintendencia Financiera de Colombia, Cartilla: Lo que Usted Debe Saber Sobre Funciones Juris-diccionales de la Superintendencia Financiera de Colombia en Materia de Protección al Consumidor Financiero, En: http://www.superfinanciera.gov.co/ComunicadosyPublicaciones/11052012sfju.pdf

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Artículo 26. Los costos adicionales al precio, generados por estudio de crédi-to, seguros, transporte o cualquier otra erogación a cargo del consumidor, deberá ser informada adecuadamente, especificando el motivo y el valor de los mismos.

Artículo 37. En los contratos de seguros, el asegurador hará entrega anticipada del clausulado al tomador, explicándole el contenido de la cober-tura, de las exclusiones y de las garantías. Serán ineficaces y se tendrán por no escritas las condiciones generales de los contratos de adhesión que no reúnan los requisitos señalados en este artículo.

Este último artículo genera algunas alertas para el desarrollo de los seguros inclusivos, que por definición buscan ser ágiles, de bajos costos operativos y fácil trámite administra-tivo para quien los ofrece, y tener poca, pero eficaz y certera documentación, para quienes los contratan. Estos costos terminarán siendo asumidos por el consumidor final, quien para este caso en particular pertenece a la población menos favorecida.

De acuerdo con lo establecido en el EOSF y en las Circulares Externas 022 y 061 de 2007, y 026 de 2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia, y atendiendo a las recomendaciones y prácticas internacionales emanadas de GAFI y GAFISUD, las aseguradoras (así como todas las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera), deben adelantar políticas de conocimien-to del cliente y prevención del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo.Como se mencionó anteriormente, dentro de esta política una de las herramientas más importantes es el Formulario de Conocimiento del Cliente, que las entidades vigiladas hacen diligenciar a todas las personas naturales y jurídicas que buscan contratar productos y servicios financieros. Sin embargo, e igual que en el caso anterior, los fines nobilísimos de estas normas generan al-guna preocupación en el desarrollo de mercados inclusivos, en tanto hacen más dispendiosa la penetración del producto en su público objetivo.La Superintendencia Financiera, consciente de lo anterior, y habiendo identificado que en ciertos seguros se veía como de bajo riesgo la pro-blemática de lavado de activos y financiación del terrorismo, emitió la Circular Externa 026 de 2008, numeral 4.2.2.1.1.2. en donde se mencionan las excepciones a la obligación de diligenciar el formulario de solicitud de vinculación de clientes y de realizar entrevista, en los términos ya expuestos en líneas anteriores.

Al momento del siniestro, sí se le solicitará al cliente el cumplimiento de los requisitos que la norma ha dispuesto al respecto, con esto se logra que los productos dirigidos a la población más vulnerable se vean exentos de esta obligación, consiguiendo así facilidad y agilidad en su colocación dentro de la población objetiva.

5.3.7. Normas relativas a la Administración del Riesgo de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo (SARLAFT)

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6. reflexIones fInAles

Diversos autores han planteado alternativas que fomentan el desarrollo de los seguros inclusivos, la regulación se presenta como una posibilidad cuando la realidad del mer-cado así lo exige. Vale la pena reseñar algunas de las opciones que podrían contribuir a una mayor penetración de estos productos en Colombia. Sin embargo, no debe olvidarse que cualquier proyecto en dicho sentido debe ir acompasado por una lucha institucional contra la pobreza y robustos programas de educación financiera, además de un sesudo análisis de los entes encargados de la política pública acerca de las mejores alternativas para la mejora en las condiciones de vida de los más necesitados.

Para los hogares de bajos ingresos, los microseguros suponen una opción más para gestionar sus riesgos (además de microcréditos, ahorros, venta de bienes, etc.), normalmen-te subutilizada por la falta de cultura financiera, de administración de riesgos y de seguros. En este orden de ideas, las compañías de seguros han detectado el enorme potencial del negocio que representan los estratos de menores ingresos, y están trabajando en el diseño de productos y procedimientos para la atención de una potencial demanda.

En cuanto a la regulación, se ha buscado fomentar modelos innovadores de se-guros que sean accesibles y asequibles a familias de bajos ingresos y tengan un manejo operativo sencillo, pero sin denominarlos “microseguros”, ni intervenir o influir en las iniciativas del mercado.

El CGAP ha considerado que pueden tomarse ciertas medidas para facilitar el desarrollo del mercado de seguros inclusivos, tales como:

• Aligeramiento de los trámites documentales para la suscripción.• Ajuste de las reservas técnicas para los operadores de microseguros, diferencián-

dolas de los operadores del resto de seguros. • Certificación de idoneidad para los intermediarios, diferenciando los requerimientos

para aquellos dedicados a los seguros inclusivos de los que no se dedican a los mismos.• Revisión de la normativa de los canales de distribución para seguros inclusivos,

incluyendo un posible marco regulatorio para corresponsales no bancarios.

Estos deberán analizarse y ajustarse a la realidad y a la necesidad de cada país, ata-cando las fallas particulares que se presenten en cada uno.

Para el caso colombiano, ya que no existe diferencia alguna para el marco norma-tivo entre seguros tradicionales y microseguros, se ha planteado la necesidad de con-cebirlo. Esto dentro de un escenario en el que cada vez más los seguros se involucran en la economía nacional y de los hogares, ya que la industria aseguradora registró un

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crecimiento real del 10,6% en 2012, y las primas de seguros alcanzaron el 2,6% del PIB, una penetración cercana a la del promedio latinoamericano, además del continuo crecimiento la línea de seguros inclusivos.

En las recomendaciones de la IAIS encontramos que la actividad del microseguro en sí misma debe circunscribirse dentro del ámbito del regulador/supervisor de seguros bajo las leyes nacionales de cualquier jurisdicción, como ocurre en nuestro país. Bajo un escenario en el que los aseguradores comerciales sirven al mercado de bajos ingresos, deben plantearse las siguientes inquietudes, respondiéndolas basados en la experiencia propia:

• ¿Deben los supervisores de seguros asumir responsabilidad en la promoción del microseguro? En algunas jurisdicciones, quienes formulan las políticas y los super-visores ya han desarrollado enfoques innovadores para promover el microseguro.

• ¿Se debe considerar la regulación funcional? Si una compañía de seguros comercial ofrece microseguros, esto podría afectar negativamente algunos de sus indicadores clave de desempeño. ¿Tendría sentido considerar el microseguro como una línea de negocio con regulaciones específicas?

• ¿La cultura corporativa en las compañías comerciales de seguros está orientada a servir a los pobres? Cuando los aseguradores comerciales van hacia la población de bajos ingresos en el mercado, con frecuencia establecen departamentos especiales que permiten cierta flexibilidad en relación con prácticas de contratación, salarios, etc. Cuando hay la voluntad, existe el camino, pero, ¿la mayoría de los aseguradores tienen la voluntad? ¿Funciona la persuasión moral o debe haber un elemento que los obligue, impuesto por el regulador de seguros?

• ¿Qué pasa con la protección del asegurado? ¿Existen regulaciones especiales de conducta de mercado para proteger a los asegurados de microseguros, quienes por definición no son conscientes de los productos de seguros y pueden tener opciones limitadas para responder a las violaciones de conducta de mercado?

En este orden de ideas, y como lo ha manifestado la IAIS, una de las finalidades de la legislación es impedir las barreras para el desarrollo del mercado, ya sea superándolas o previniendo su aparición.

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Para el caso colombiano, se analizó si las principales barreras que se podrían encontrar en otras jurisdicciones se presentan. Los resultados se encuentran en la Tabla 1.

Desde luego, la determinación de la regulación necesaria para este tipo de productos debe partir de una revisión crítica de la existencia de las barreras mencionadas. En el caso colombiano, el mercado de microseguros parece haberse desarrollado exitosamente en ausencia de un marco normativo especial para estos productos. En el mismo sentido, la función del regulador/supervisor será, si se compadece con las políticas públicas, buscar

Los MI no operan dentro de un marco regulatorio.

La oferta se presenta por actores informales no vigilados.

El régimen de reservas o capital es barrera para la participación de oferentes formales.

No existe oferta de canales e intermediarios.

No se garantiza la protección del consumidor.

No existe demanda de MI.

La cultura de las compañías no está dispuesta para servir a la población de bajos ingresos.

No se presenta simplificación de la operación.

La Regulación no favorece la oferta de MI.

Los MI operan dentro de la regulación de seguros.

17 aseguradoras formarles explotan este negocio.

17 aseguradoras de todos los tamaños participan cumpliendo con el régimen establecido.

Se realiza por medio de Empresas de Servicios Públicos, IMF, Bancos, Remesas y Retailers. Sin embargo, por la legislación persiste una Zona Gris, al solo facultar para la intermediación a agentes, agencias y corredores, además de promoción directa y bancaseguros.

Existe un régimen de Protección al Consumidor (Ley 1328 de 2009, Nuevo estatuto de protección del consumidor, etc.).

A la fecha se encuentran más de seis millones de riesgos asegurados con microseguros voluntarios.

En 2008, ocho compañías ofrecían MI, hoy lo hacen 17.

Diligenciar el formulario de Conocimiento del cliente fue exceptuado para seguros de primas y valores asegurados pequeños.

17 aseguradoras formales participan y se han generado $241 mil millones de pesos en primas, a pesar de la limitación en la comercialización.

▶ Tabla 1:

Análisis de principales barreras para el desarrollo de microseguros y su existencia en el caso colombiano

Barreras Hallazgo en Colombia

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elementos que propendan por el crecimiento, pensando en las facilidades para los clientes finales, brindándoles además las garantías y seguridades propias de su función.

Como ya se mencionó, en la regulación colombiana están taxativamente definidas las formas de comercialización de los productos de seguros. Sin embargo, para atender al mercado de los menos favorecidos, y que se encuentre en condiciones de contratar un producto de microseguros, se han presentado alianzas entre las compañías aseguradoras y distintas entidades que cuentan con la capacidad de adentrarse en dicho nicho.

Se ha aprovechado la estrategia del mercadeo masivo, buscando penetrar el mercado con productos que se caractericen por tener condiciones uniformes, sean susceptibles de una fácil comercialización y gocen de estrategias conjuntas entre la aseguradora y el canal que los ofrece.

Una alternativa podría ser la apertura en los canales y modelos innovadores de colocación, pensando en llegar al público base de la pirámide social, para aquellos pro-ductos que cumplan con características como universalidad, sencillez y estandarización, en productos y/o servicios que sean susceptibles de comercialización masiva por tratarse de contratos de adhesión. De esta forma, se normalizaría la actuación que en el presente realizan importantes actores como grandes superficies, compañías de servicios públicos y ventas persona a persona. Este tema ha sido tratado en la regulación de distintos países como México, Panamá, Perú, El Salvador, Guatemala, y Argentina.

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