REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN BOLIVIA...

REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOSPOLTICOS EN BOLIVIA

Jorge LAZARTE R.

SUMARIO: I. Evolucin histrica de la legislacin sobrepartidos polticos. II. Los partidos en la legislacin vigen-te. III. Poderes u rganos del Estado que intervienen en te-mas referidos a partidos polticos. IV. Partidos polticos.V. Requisitos para la formacin de partidos. VI. Requisi-tos para la constitucin de los partidos polticos a nivel re-gional, departamental. VII. Estructura interna de los parti-dos. VIII. Democracia interna. IX. Tratamiento del tema degnero. X. Normas en relacin con otros grupos afiliados alos partidos polticos. XI. Financiamiento de los partidos.XII. Coaliciones, fusiones, alianzas. XIII. Extincin / can-celacin de partidos. XIV. Otras formas de participacinpoltica institucional. XV. rgano estatal de control de lasorganizaciones polticas. XVI. Afiliacin a organizacionesinternacionales. XVII. Evaluacin. XVIII. Reformas plan-

teadas en la actualidad. XIX. Bibliografa.

I. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACINSOBRE PARTIDOS POLTICOS

En la legislacin nacional, la primera vez que los partidos aparecen men-cionados es en el Reglamento Electoral, establecido por el decreto su-premo de 1908. ste, en su artculo 44, se refiere al reconocimiento deque uno o dos delegados de cada partido podrn formular reclamacio-nes en las mesas receptoras sobre el proceso de votacin en curso. Estoquiere decir, que en los hechos ya existan partidos organizados, conser-

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vadores y liberales, formados luego de la Guerra del Pacfico de 1879, yque dominaran la vida poltica hasta mediados del siglo XX.1

En la Ley Electoral de 1924,2 la ms elaborada hasta entonces, y queestuvo en vigencia con pocos cambios hasta 1952, se mantiene esta pri-mera mencin pero se amplan sus facultades. De un lado, ahora existetodo un captulo (IV) y tres artculos, referidos a la representacin delos partidos ante los notarios electorales. En segundo lugar, en esta mis-ma ley, en su artculo 76, se facult a los partidos polticos para imprimirlas frmulas de sus candidaturas y para depositarlas en las mesas deeleccin. Finalmente, en el artculo 77 se reconoce que los partidos, jun-to a otros grupos polticos, presenten candidaturas, una nueva situacinde hecho que entra en la ley, y que se mantendr hasta 1952. En cuanto ala Constitucin Poltica del Estado (CPE), no hay ninguna referencia a lospartidos polticos hasta la reforma de 1961.

La revolucin de 1952 abre una nueva poca en la existencia jurdicade los partidos polticos. La nueva generacin poltica antioligrquica,nacionalista, con fuerte influencia marxista, es estatista, y cree en la cen-tralidad del partido como representacin colectiva contra el liberalismoanterior, ms inclinado a la accin individual. Adems, el voto universal,instituido en julio de ese mismo ao, va a plantear nuevos desafos a laexistencia de partidos en su capacidad de movilizacin.

La primera prueba de este cambio es el decreto del 9 de febrero de1956,3 convertido en ley en diciembre de 1959, que reconoci a los parti-dos polticos como los nicos facultados para intervenir en elecciones,marcando as una ruptura con todo el periodo anterior, en el cual eranposibles candidaturas ciudadanas sin partidos, situacin de la que se ha-ban aprovechado muchos de los que ahora eran dirigentes del partido degobierno, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). El corola-rio de este reconocimiento fue la obligacin legal de que los candidatos alos cargos electivos deban estar afiliados a partido reconocido y serpostulados por l (artculo 122).

Este decreto, adems, dedic la tercera seccin de quince artculos, ti-tulada Partidos polticos, a la reglamentacin de las condiciones de re-

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1 Rolon, Anaya, M., Poltica y partidos en Bolivia, 2a. ed., La Paz, Juventud, 1987.2 Ministerio de Gobierno y Justicia, Ley Electoral, La Paz, Universo, 1937.3 Corte Nacional Electoral, Estatuto Electoral, Decreto Supremo nm. 04315, La

Paz, Subsecretara de Prensa, Informaciones y Cultura, 1956.

conocimiento jurdico de los partidos por la Corte Nacional Electoral(CNE), que igualmente se cre por primera vez. Varios de estos requisi-tos siguen figurando en la legislacin actual, incluyendo el porcentaje demilitantes, que en ese entonces era del 2% del total de votos vlidos. Nodeja de ser paradjica la prohibicin de uso de la violencia como mediode accin poltica en una poca en la que la poltica era esencialmenteviolencia. De algn modo puede decirse que entonces, y en los aos pos-teriores, lo normativo contrastaba fuertemente con lo fctico, lo que in-duca a calificar de puro formalismo la reclamacin por el cumpli-miento de tales normas, y que fue la razn de la inestabilidad polticatradicional. Esta inclusin de los partidos en la Ley Electoral, con modi-ficaciones menores, va a perdurar hasta 1999 cuando se aprueba una leyde partidos.

La exclusividad en la representacin poltica para los partidos fue lue-go incorporada en la Constitucin Poltica del Estado, de 1961,4 que ensu artculo 45 determinaba que la representacin popular se ejercer so-lamente por intermedio de los partidos polticos.... Igualmente se ratifi-c la necesidad de que para habilitarse como candidato haba que serpostulado por un partido (artculo 65), pero se elimin el condiciona-miento de la militancia que figuraba en la ley.

La CPE, aprobada en 1967,5 dio un paso ms en la constitucionaliza-cin de los partidos, al incluir un ttulo nuevo en la Constitucin (el no-veno), sobre el Rgimen Electoral, e incorporar el captulo II, desti-nado a los partidos polticos, pero con el aadido importante que fue elreconocimiento jurdico a las agrupaciones cvicas de presentar a suscandidatos, pero en alianza con los partidos polticos (artculo 223).Ciertamente, los que estaban en el poder aprovecharon esta apertura cal-culada para hacer posible una alianza ya comprometida. Por otro lado,esta es la primera Constitucin que reconoce el derecho constitucional delos ciudadanos de organizarse en partidos polticos (artculo 222). Estasituacin constitucional va a mantenerse hasta las reformas de 2004, de

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4 Constitucin Poltica del Estado, sancionada por el Congreso Nacional extraordi-nario y promulgada el 4 de agosto de 1961. En Vaca Diez, Hormando, Pensamientoconstitucional boliviano.1826-1995, La Paz, Fondo Editorial de los Diputados, 1998, pp.363-402.

5 Constitucin Poltica del Estado, 2 de febrero de 1967. Vase Vaca Diez, Horman-do, ibidem, pp. 403-450.

la que va a desaparecer explcitamente y es reemplazada por la del reco-nocimiento de la representacin popular en favor de las agrupacionesciudadanas.

En perspectiva, puede decirse que, de manera general, se ha pasado dela existencia de hecho de los partidos a la de su reconocimiento jurdicopaulatino, hasta su constitucionalizacin. Pero tambin se ha avanzadoen la fijacin de requisitos legales cada vez ms elaborados para la for-macin de partidos. Hasta fines de los aos setenta bastaba registrarse conrequisitos mnimos, lo que, ciertamente, alentaba la formacin y multi-plicacin de partidos fantasmas.

Desde mediados de los aos ochenta, la necesidad de regular la exis-tencia de partidos se hizo cada vez ms exigente, tanto que finalmentecristaliz con la aprobacin de la Ley de Partidos Polticos (LPP) nm.1983, de junio 1999. Aunque los requisitos parecen estar ms orientadosa institucionalizar a los partidos, es evidente que en los ltimos aos haexistido la preocupacin en los partidos dominantes de frenar la multipli-cacin de los partidos, como una forma de preservarse a s mismos, par-ticularmente mediante el aumento de porcentajes mnimos de afiliados ode votos para obtener la personalidad jurdica, que de un mnimo del 0.5%en 1980, pas al 2% en 1999; o a travs de un aumento an mayor parano perder la personalidad jurdica que de un 0.5%, en 1991, aumenta al3%, en 1999.

Con todo, la dificultad o no de cumplir los requisitos depende en granparte de la decisin de los organismos competentes, que tienen un mar-gen de apreciacin importante, y que mediante decisiones jurispruden-ciales pueden cubrir falencias o vacos en la legislacin correspondiente.

II. LOS PARTIDOS EN LA LEGISLACIN VIGENTE

1. Constitucin Poltica del Estado

Las reformas incorporadas en febrero de 20046 han cambiado sustan-cialmente la condicin jurdica actual de los partidos polticos, tal comohasta entonces haba sido establecida en la legislacin nacional.

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6 Constituyente, Constitucin Poltica del Estado 2004, La Paz, Unidad de Coordi-nacin para la Asamblea Constituyente, Separata, 2004.

En primer lugar, los partidos han perdido la exclusividad de la repre-sentacin poltica. Segn el nuevo artculo 222, la representacin popu-lar se ejerce de hoy en adelante mediante los partidos polticos, conjun-tamente con las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas.Estas nuevas instancias han sido elevadas al nivel de los partidos, figuranen el artculo 223, que antes de la reforma estaba reservado a los parti-dos; estarn sometidas a los mismos requisitos constitucionales que lospartidos para participar en el proceso electoral. Por tanto, debern contarcon personera jurdica reconocida por la Corte Nacional Electoral y po-drn obtener financiamiento estatal.

En segundo lugar, y como consecuencia de ello, esas agrupacionesciudadanas y pueblos indgenas pueden postular directamente candidatosa todos los cargos electivos (artculos 61 y, de manera ms general, 224).Estas reformas constituyen un cambio de algunas de las reglas esencialesdel juego poltico que estuvieron vigentes en los ltimos cincuenta aos.La magnitud y la profundidad de la crisis de octubre de 2003, hicieroninevitable una reforma que los partidos haban resistido durante tantosaos.

2. Cdigo Electoral

El Cdigo Electoral (CE) de junio de 2002,7 que establece las normaspara todos los procesos electorales, ha sido redactado sobre el supuestoconstitucional de que los partidos son los nicos rganos de representa-cin poltica. A raz de las reformas en la CPE de 2004, ya mencionadas,deber procederse a la actualizacin del Cdigo Electoral, en consonan-cia con las reformas constitucionales.

3. Ley de Partidos Polticos8

Con respecto a otros pases de Amrica Latina, hubo un cierto retardoen la aprobacin de una ley especial de partidos, a pesar de la demandaexistente en el pas desde mediados de los aos ochenta, ya en pleno pro-ceso de democratizacin.


7 Cdigo Electoral, texto ordenado, Ley nm. 1984, Gaceta Oficial, La Paz.8 Corte Nacional Electoral, Ley de Partidos, La Paz, Muela del Diablo, 1999.

Esta ley fue aprobada en junio de 1999, y fue el fruto de un trabajoconjunto entre los partidos polticos y la Corte Nacional Electoral, aun-que el proceso de discusin haba empezado varios aos antes. Esta leynorma los requisitos para organizar y hacer funcionar los partidos, con-juntamente con los rganos encargados de fiscalizarlos. Quiz, lo msimportante de la ley son los principios democrticos, que deben estar enla base del funcionamiento partidario. Tambin, esta ley deber ser pues-ta en consonancia con las nuevas reformas constitucionales.

4. Reglamento

La Corte Nacional Electoral fue habilitada por la Ley de Partidos paraelaborar dos reglamentos, uno concerniente a la fiscalizacin de los re-cursos y, el otro, al control jurisdiccional de los procesos electorales in-ternos de los partidos polticos. Ambos reglamentos existen. El primerodesde 1997, cuando se aprob el financiamiento pblico, encargndose ala CNE su fiscalizacin. La exigidad de esta primera disposicin legalfue compensada por el reglamento del organismo electoral, modificadoen ms de una vez en su aplicacin. El segundo fue aprobado en 2000,pero no se lleg a aplicar, pues en la gestin de los nuevos miembros delorganismo electoral (2001) fue modificada la Ley de Partidos, que inva-lid el reglamento y tuvo que aprobarse otro.

III. PODERES U RGANOS DEL ESTADO QUE INTERVIENENEN TEMAS REFERIDOS A PARTIDOS POLTICOS

1. Corte Nacional Electoral

Segn el Cdigo Electoral, la Corte Nacional Electoral tiene compe-tencia exclusiva sobre temas electorales y puede aprobar decisiones quecausan estado, son de cumplimiento obligatorio, irrevisables e inapela-bles (artculo 28 del CE). Esta facultad legal se basa, entre otras razones,en el carcter independiente y autnomo del organismo electoral, esta-blecido en la CPE (artculo 226). Sin embargo, el organismo electoralpuede revisar sus propias decisiones en algunos casos, conforme a la pre-visin del mismo artculo 28. Es este marco decisional general en que elorganismo electoral acta en todo lo que se refiere a los partidos polti-cos, particularmente en la Ley de Partidos.

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2. El Tribunal Constitucional

No obstante, el CE prev la posibilidad de recurrir al Tribunal Consti-tucional, existente desde 1995, en decisiones que formen parte del mbi-to de la jurisdiccin y competencia del Tribunal (artculo 28 del CE). Enlos ltimos aos el Tribunal ha admitido demandas de partidos contra lasdecisiones del organismo electoral, y en muchos casos ha fallado contraellas, obligando al organismo electoral a revisarlas.

Hasta antes de 1995, los partidos solan recurrir a la Corte Suprema deJusticia, a cuyas admisiones el organismo electoral responda planteandoante el Congreso Nacional conflictos de competencia, que este nunca re-solvi. Por lo menos hasta 1991, esta posibilidad estuvo abierta, hastaque en este ao se incorpor un artculo nuevo en la Ley Electoral de en-tonces, estableciendo que las decisiones del organismo electoral eranirrevisables, inapelables y de cumplimiento obligatorio. El antecedentems inmediato de esta decisin tena que ver con una demanda de anula-cin de las elecciones de 1989, que haba sido planteada por un partidodenunciando fraude en los resultados de ese ao, y que estaba pendienteen la Corte Suprema de Justicia. Someter las decisiones electorales a unrgano distinto les pareci, a los partidos, demasiado riesgo, agravadopor la escasa credibilidad del rgano judicial.

IV. PARTIDOS POLTICOS

Una primera funcin bsica que les es reconocida a los partidos polti-cos en la CPE (artculo 223), es la de concurrir a la formacin de la vo-luntad popular, pero ahora junto a las agrupaciones ciudadanas y lospueblos indgenas. Una segunda, es la de ser estructuras de recluta-miento del personal poltico y gubernamental mediante la presentacinde listas de candidatos a los diferentes cargos electivos (artculo 224).Implcitamente, por lo menos, antes de las recientes reformas constitu-cionales, tambin se les reconoca privativamente la funcin de gobier-no. Con las nuevas reformas, ya no queda nada claro, lo que les corres-ponder especficamente a los partidos.

En el mbito del Cdigo Electoral, se definen las condiciones jurdi-cas que regulan la competencia por la titularidad del poder, desde su


convocatoria hasta su conclusin, con la entrega de credenciales a loselegidos. En este mbito, los partidos eran reconocidos como sus nicospretendientes legales, pero a partir de las reformas constitucionales la si-tuacin ya no ser la misma.

Finalmente, en la Ley de Partidos existe el reconocimiento de otrasdos funciones diramos explcitas. De un lado, la funcin de gobierno,puesto que estn obligados a presentar programas de gobierno (artcu-lo 14), y la funcin educativa de promocin y defensa de los valoresticos y morales de la sociedad (artculo 13, numeral 6). Aqu, tambinestas afirmaciones deben ser tomadas con cargo a la actualizacin de laley en concordancia con las reformas constitucionales.

Formacin de los partidos polticos

En primer lugar, la CPE establece algunos principios y obligacionesgenerales para la formacin de partidos polticos, que antes de la reformaconstitucional de 2004 no existan. Sin embargo, la reglamentacin deestos principios no remite a ninguna disposicin legal, como fue el casohasta antes de la reforma. Slo en lo que concierne al ejercicio de la re-presentacin popular existe esta referencia. La cual podemos entendercomo una omisin no fcilmente explicable.

Con todo, existe la Ley de Partidos aprobada en 1999, que regula laexistencia de partidos, complementado con el Cdigo Electoral y la re-glamentacin de la CNE, sobre control jurisdiccional de los procesos dedemocratizacin interna y de fiscalizacin de los recursos financierosque reciben.

De manera general, y teniendo en cuenta los requisitos existentes, so-bre todo en la Ley de Partidos, no puede decirse que alienten la forma-cin de nuevos partidos, sobre todo dado el clima de crisis de los parti-dos existentes y sus reacciones defensivas. Se ha hecho cada vez msdifcil organizar un partido, aunque en los hechos lo ms difcil no es na-cer sino sobrevivir.

V. REQUISITOS PARA LA FORMACIN DE PARTIDOS

Los partidos estn regulados por ley, a partir de su reconocimientoconstitucional. A pesar de que la CPE no reconoce explcitamente el de-

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recho ciudadano de organizar partidos, como fue el caso hasta las refor-mas de febrero de 2004, pero que s permanece en la Ley de Partidos, lapresencia de los partidos en el texto constitucional se ha ampliado tex-tualmente y en principios, con respecto a lo que haba sido hasta esas re-formas. El artculo 223, establece ciertos requisitos bsicos para los par-tidos polticos, como son los que figuran en el inciso II, que les obliga atener un programa, organizacin y funcionamiento democrticos yajustarlos a los principios, derechos y garantas constitucionales. En elinciso III se establece que deben tramitar su personera jurdica ante laCorte Electoral, y en el inciso IV, que deben rendir cuentas de los recur-sos financieros que reciban del Estado.

Sobre la base de estos mismos principios, la Ley de Partidos, en sus77 artculos y 11 captulos, divididos en temas especficos, fija los requi-sitos legales para la formacin de los partidos polticos, cuyo cumpli-miento es condicin previa para obtener su reconocimiento jurdico.

El primer requisito para formar un partido es la realizacin de unaAsamblea Constitutiva de los ciudadanos comprometidos para esta tarea(artculos 5o. y siguientes), en la que se apruebe, y conste en acta proto-colizada, la voluntad de organizar un partido, el denominativo y smbo-los que lo identifiquen; los principios que orienten la accin del partido;el programa de gobierno y el estatuto orgnico; los bienes del partido ysu domicilio legal. De estos requisitos, quiz el ms elstico es el progra-ma de gobierno, para cuya elaboracin no existen parmetros precisossobre su contenido, lo que explica que puedan presentarse como progra-mas simples declaraciones de buenas intenciones. Hasta ahora, esta exi-gencia parece ser pura formalidad, pues no se sabe hasta qu punto soncompatibles con los que finalmente presentan los partidos en la campaaelectoral. La obligacin legal (artculo 14, LPP) de que el organismo elec-toral publique estos programas no se ha cumplido hasta el presente.

Otro requisito bsico es la presentacin en los libros de registro, faci-litados por la Corte Electoral, de un mnimo de afiliados igual o mayor al2% del total de votos vlidos en las elecciones nacionales previas. Estaexigencia nos remite a otra, por la cual un partido puede perder su reco-nocimiento jurdico si no ha obtenido ms del 3% del total de votos vli-dos de la eleccin ltima en la que particip. Como puede verse, es msfcil organizar un partido que preservarlo. Para lograr este ltimo objeti-vo algunos partidos chicos, que arriesgaban su existencia por su dbil


apoyo electoral, suelen presentarse en alianzas polticas con partidos msfuertes electoralmente, y as, adems, sortear otro requisito segn el cualun partido pierde su reconocimiento jurdico si no ha participado en doselecciones sucesivas. En todo caso debe subrayarse que a lo largo de losaos, los requisitos para el reconocimiento de los partidos se han compli-cado, muchas veces con el propsito no explicitado e impulsado por par-tidos del sistema de hacer ms difcil la aparicin de nuevos partidos.Tal es el caso del porcentaje de afiliados que del 0.5% en 1991, pas al1% en 1997 y luego al 2% en 1999.

Pero la sola existencia de estos requisitos no garantiza su cumplimien-to riguroso que depende en gran parte de la voluntad y eficacia del orga-nismo electoral. As, por ejemplo, la obligacin de presentar libros de re-gistros durante varios aos fue simplemente una formalidad, que podacumplirse llenando libros muy libremente, que luego no eran verifica-dos. Slo desde mediados de los aos noventa el organismo electoral tu-vo que aprobar un breve reglamento de verificacin de registros, para ha-cer que este requisito no pierda su objeto. Hoy, adems, los registros sehacen en libros proporcionados por el organismo electoral, y se recurre ala Polica Nacional para fines de verificacin en sus no siempre confia-bles archivos, de los registros presentados en muestreo. Si en el informese constatara que igual o ms del 5% de los registros fueran falsos, se re-chaza la demanda y los obrados pasan a disposicin del Ministerio P-blico, que por otra parte nunca abri proceso alguno a varias decenas decasos.

La Ley de Partidos establece en su artculo 2o., el derecho ciudadanode organizar o de afiliarse a un partido poltico, bajo las condiciones dela Ley y del Estatuto Orgnico del partido. Tambin, reconoce a los afi-liados el derecho de separarse del partido y la obligacin de comunicaresta decisin a los responsables partidarios y de notificar al organismoelectoral, con fines de depuracin. En la mayor parte de los casos esta l-tima disposicin no se cumple. O mejor, los casos de cumplimiento sontan escasos frente a los otros miles, que es como si la norma no existiera.

Esta ley tambin prohbe (artculo 65, inciso a) la doble militancia,sancionada con inhabilitacin militar por dos aos. Respecto a esta lti-ma situacin, la inexistencia de archivos computarizados de las afiliacio-nes por partido ha hecho inviables, hasta ahora, estas prohibiciones. LaLey de Partidos no obliga a los partidos a presentar en medio magntico

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sus libros de registros, lo que ha inducido al organismo electoral a plan-tear de oficio esta exigencia. Las elecciones generales o municipales sonla mejor oportunidad para estos casos, no slo por los beneficios mate-riales que obtienen los militantes, sino por las promesas pos-electora-les ofrecidas en caso de ganar las elecciones o por lo menos participar enlas coaliciones de gobierno. Se han conocido casos de renuncias masivasy pblicas de militantes que anuncian su retiro del partido y su incor-poracin simultnea a otro, sin cumplir ninguna de las formalidades deley, y que a nadie llama la atencin.

VI. REQUISITOS PARA LA CONSTITUCIN DE LOS PARTIDOSPOLTICOS A NIVEL REGIONAL, DEPARTAMENTAL

Finalmente, en la ley no existe ninguna norma respecto al alcance te-rritorial de los partidos, nacional, regional o local. Los requisitos legalespueden ser cumplidos por los partidos, independientemente de su im-plantacin o estructura territorial. En la prctica, los partidos tienen di-versa cobertura territorial, tanto por los votos que reciben como por el al-cance de su funcionamiento. Los partidos con existencia regional puedenparticipar con cierta ventaja en elecciones locales, mientras que en lasnacionales suelen hacerlo en alianzas con partidos nacionales. Esta tam-bin es la situacin de partidos nacionales pero dbiles electoralmente.

VII. ESTRUCTURA INTERNA DE LOS PARTIDOS

Al respecto, lo primero que debe subrayarse, es que de manera generallos partidos siempre han contado con estatutos internos que organizabansus estructuras y funcionamiento. En realidad es un requisito acostum-brado, casi ritual, como lo es cuando se organiza un sindicato. El proble-ma era que en el pasado raras veces estos estatutos eran cumplidos, entreotras razones, porque pareca ms importante la sobrevivencia del parti-do en condiciones de autoritarismo y persecucin poltica dominantes,que las formalidades estatutarias, cuyo cumplimiento en muchas situa-ciones habra sido simplemente suicida. La otra razn fundamental era elfuncionamiento fuertemente personalizado del partido, cuyo caudillo, oel jefe era tal porque, entre otras razones, l mismo era la norma que


impona a los dems. De cualquier manera, cuando empez a funcionarla democracia, en 1982, se hizo evidente que los estatutos no siempreeran cumplidos por el margen de discrecionalidad al que estaban habi-tuados los dirigentes partidarios, y no existan an, rganos externos quelos constrieran a cumplirlos, o si existan estaban ms ocupados en ta-reas ms primordiales de democratizacin del pas antes que ocuparsedel funcionamiento interno de los partidos. En el caso de Bolivia, puededecirse que una vez que el proceso de institucionalizacin electoral habaavanzado, haba que emprender la tarea de institucionalizar a los partidosde tal modo que su funcionamiento cotidiano correspondiera a sus nor-mas estatutarias. En todo caso, esta exigencia lleg tardamente cuandoya el pas estaba a varios aos de proceso democrtico. En los hechos,hasta 1991 en la Ley Electoral slo exista un artculo destinado al regis-tro de partidos y a la escasa documentacin que deban acompaar. En laLey Electoral de 1991 se incorporan en captulos y artculos especiales,uno de los cuales es la obligacin que tienen de cumplir sus estatutos, yde manera cada vez ms contundente. A pesar de ello, la discrecionali-dad con la que funcionaban tena que ver con la falencia de los controlesexternos que los obligara a hacerlo. Es decir, que mientras slo exista laley y no exista la voluntad de hacerla cumplir, la regla no tena efectoprctico.

A mediados de los aos noventa, con la conformacin de una CorteElectoral efectivamente independiente de los partidos, las reglas se con-vierten en exigencias ineludibles y sancionables, que hacen que los parti-dos pongan ms atencin a lo que aprueban y que los militantes deman-den su cumplimiento.

En la actualidad, la Ley de Partidos define los principios generales ba-jo los cuales deben organizarse y hacer funcionar las estructuras internasde los partidos. Aunque en esta ley todo el captulo tercero se refiere a laEstructura y organizacin de los partidos polticos, que incluye la de-claracin de principios y el programa de gobierno, en rigor es el artculo15 y sus dieciocho numerales que propiamente establece las bases sobrelas cuales debe aprobarse el Estatuto Orgnico de cada partido, que defi-na a su vez las normas de su estructura interna.

En cuanto a la estructura, la ley (artculo 15) obliga a los partidos adefinir las instancias de direccin de partido, sus niveles, funciones y je-rarqua; la forma cmo son elegidos los dirigentes, el tiempo de su man-

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dato, los procedimientos de revocatoria y de sustitucin. La obligacinde convocar a congresos nacionales en plazos no mayores a los cincoaos y las normas para la aprobacin o modificacin de sus documentosconstitutivos. Este artculo es clave en el proceso de institucionalizacin,particularmente en lo que se refiere a los plazos, tanto en el sistema elec-toral como en los partidos haban sido demasiado elsticos en su cumpli-miento. De algn modo, la democracia no funciona si no regula el tiem-po del uso del poder.

A la fecha, los plazos legales para la readecuacin han vencido el 30de junio de 2003, y el organismo electoral ha procedido a reconocer co-mo aceptables legalmente estas readecuaciones, dejando constancias ensus resoluciones respectivas de sus observaciones menores, que quedancomo obligaciones a satisfacer por parte de los partidos observados. Contodo, antes del vencimiento, se escucharon declaraciones de dirigentespolticos de postergar una vez ms los plazos.

En la prctica, los partidos, en general, han encontrado muchas difi-cultades para funcionar segn las normas de sus estatutos, respecto a lascuales los dirigentes siguen actuando con mucha liberalidad, mientrasque la militancia y aun los dirigentes, no tienen conocimiento de las nor-mas de funcionamiento de sus partidos a causa de su escasa difusin ytambin el desinters.

VIII. DEMOCRACIA INTERNA

En el proceso de institucionalizacin de los partidos, salt como unaevidencia, que en general los estatutos de partidos estaban orientados areforzar la concentracin de poder a favor de las cpulas dirigentes yque, por tanto, eran ajenos o no compatibles con los principios elementa-les de la democracia.

La necesidad de institucionalizar a los partidos como actores centralesinsustituibles de la democracia, hizo que los organismos electorales, des-de principios de los aos noventa, apuntaran a tener autoridad legal paraobligar a los partidos a funcionar segn sus propias reglas estatutarias yno conforme a las que podan imponer sus dirigentes.

Tambin se hizo evidente que no bastaba con hacer funcionar las re-glas internas de los partidos, sino que adems de institucionalizarlos ha-ba que democratizarlos. Estas dos necesidades, principalmente la segun-


da, fueron incorporadas en la legislacin pertinente. En efecto, una de lasreformas ms importantes incorporadas en la Ley de Partidos, fue la ne-cesidad de asegurar que la estructura y funcionamiento de los partidosdeben ajustarse a principios democrticos establecidos en la ley. Estaprescripcin, bajo la forma de exigencia general, ms tarde fue incorpo-rada explcitamente en las reformas constitucionales de 2004, que esta-blecen (artculo 223, numeral II) que la organizacin y funcionamientode los partidos debern ser democrticos.

El principio general de la ley, es la obligacin de los partidos de in-corporar en el documento fundamental del partido los principios demo-crticos de organizacin y funcionamiento (artculo 13, numeral V), yluego desarrollarlos con detalle en los estatutos del partido, con el objeti-vo de fortalecer la participacin e influencia de los militantes en las dis-tintas estructuras o niveles de poder interno. Entre estos principios de-mocrticos, la ley seala, en primer lugar, el mecanismo de eleccioneslibres y voto directo y secreto (artculo 15, numeral II), aplicable en to-dos los niveles de la estructura partidaria para la eleccin de los titularesde los distintos cargos dirigenciales, juntamente con el sealamiento delos mecanismos de revocatoria. Este procedimiento, igualmente, es apli-cable en la seleccin de los candidatos a los distintos cargos electivos delpas y en la eleccin de los delegados a las instancias superiores de repre-sentacin del partido. Est claro que si slo se tratara de este mecanismoya sera una revolucin en la vida interna de los partidos, tradicional-mente verticales, personalistas, muy inclinados al mecanismo de la coop-tacin de dirigentes desde arriba y a la designacin por aclamacin delos jefes del partido, y poco inclinados a admitir la disidencia.

Complementariamente, en virtud de otros principios democrticos, co-mo es el de transparencia, la ley reconoce el derecho de los militantes defiscalizar las actividades de sus dirigentes, mediante procedimientos quetambin deberan incluirse en los estatutos, que como en el caso anterior,implicara una alteracin fundamental en las pautas de comportamientotradicional de los dirigentes y caudillos habituados al manejo discrecio-nal y secreto del poder, no sujeto a rendicin de cuentas.

En la misma lnea de democratizacin interna, se le reconoce al mili-tante el derecho al recurso de queja (artculos 15, numeral XIII, 26 y27), principalmente contra los abusos de los niveles dirigenciales. Ini-cialmente este recurso debe tramitarse en los rganos especiales e inter-nos del partido, antes de recurrir al organismo electoral.

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Finalmente, se establece la obligatoriedad de los partidos de instituirrganos y procedimientos adecuados y especiales para defender los dere-chos de los militantes que entraran en conflicto con el partido (artculo15, numeral XIX).

Estos principios, sin lugar a dudas democrticos, implican, aun en eltexto, una revolucin copernicana, como dijimos, en el funcionamien-to tradicional de los partidos y en las actitudes, y comportamientos dia-rios de dirigentes y militantes, desde una tradicin autoritaria y persona-lista a otra que se abre, institucional y democrtica.

Con todo, no bastan las reglas para asegurar su cumplimiento, particu-larmente cuando stas encuentran fuertes resistencias derivadas de viejoshbitos y que ponen en juego el poder interno de los partidos. Segn laLey de Partidos de 1999, en su segunda disposicin transitoria, los parti-dos tenan la obligacin de adecuar sus documentos constitutivos (y portanto su funcionamiento efectivo) hasta el 31 de diciembre de 2001. Sinembargo, bast una declaracin de la Corte Nacional, constituida en agos-to de 2001, de inhibirse en los procesos electorales internos de los parti-dos,9 en contradiccin al reglamento ya existente aprobado por la CorteNacional anterior (1991-2001), para que los partidos modificaran variosartculos del Cdigo Electoral, entre ellos, la vigencia de los artculos re-feridos a la democratizacin interna de las estructuras partidarias, poster-gando el plazo mencionado, un mes antes de su expiracin hasta junio de2003. La razn de fondo no era tanto de falta de tiempo sino de oportuni-dad, puesto que el pas estaba a siete meses del siguiente proceso electo-ral, y los jefes polticos tenan inters en conservar an el poder de nomi-nar a los candidatos a los cargos electivos, sobre todo del parlamento,procedimiento expresamente prohibido por la Ley de Partidos.


9 A raz de estas declaraciones los partidos aprobaron una modificacin a la Ley dePartidos, cambiando lo que antes era conduccin de los procesos electorales internos porel control de la legalidad de los procesos electorales internos (artculo 20, LPP). En elprimer caso, segn el reglamento vigente entonces y que haba sido discutido y consen-suado con los partidos polticos, la Corte Electoral poda enviar veedores a los proce-sos electorales pero la conduccin del proceso era responsabilidad de los partidos. Ahorala tarea del organismo electoral es ms ligera pero el riesgo es mayor para los partidosdada la inexperiencia y los intereses en juego que ms de una vez han hecho fracasar ta-les procesos electorales. El propsito final del organismo electoral anterior era transferirsu experiencia y savoir faire a los partidos hasta un punto tal que no precisen de apoyoexterno.

En lo que respecta a las elecciones primarias, ninguna disposicinlegal establece su obligatoriedad para los partidos polticos. Ya vimosque la Ley de Partidos establece el principio electivo para todos sus diri-gentes, pero deja a los partidos definir la forma de como poner en mar-cha este principio. Hasta el presente, este mecanismo ha sido interpreta-do como un derecho que se reconoce slo a los militantes del partido. Enalgunos casos, el voto directo y universal de la militancia slo involu-cra niveles locales y medios de direccin, mientras que el nivel de mxi-ma jerarqua est fuera de su alcance, aunque en este ltimo caso, el votosigue siendo directo pero de los delegados a su vez elegidos democrti-camente para conformar las asambleas, congresos o convencionales na-cionales. En ambos casos puede decirse que existe voto directo, pero ex-presado de diferente manera segn nivel de la estructura partidaria y sujerarqua.

Las primeras experiencias de voto directo de la militancia no han sidomuy afortunadas. Las razones han sido tres, que en algunos casos secombinaron. En primer lugar, deficiencias administrativas en el partido,sumadas a inexperiencias en procesos electorales, que han ocasionadoreclamaciones, muchas de ellas basadas en presunciones de actos volun-tarios, dada la desconfianza inicial en el partido. En segundo lugar, prc-ticas de irregularidades an prevalecientes en el partido, de las que no seprivan muchos candidatos cuando tienen la oportunidad de hacerlo. Entercer lugar, poca credibilidad en los resultados electorales que no pue-den ser garantizados por los rganos electorales internos, ellos mismosconstituidos por miembros que no pueden controlar sus preferenciascomo militantes. A ello, quiz, podra sumarse la renuencia de la CorteElectoral de fiscalizar (previamente) los procesos electorales, limitandosu tarea a la verificacin de que las normas del estatuto y la convocatoriacorrespondan a las prescripciones de la Ley de Partidos, y slo intervenir(posteriormente) cuando el proceso ya ha acabado, y por lo tanto no esfcil revertirlo o decidir su anulacin por las complicaciones polticas dela decisin.

El hecho de que el reglamento aprobado por la Corte Nacional del pe-riodo anterior, sobre control jurisdiccional de los procesos electorales in-ternos, hubiera sido dejado sin efecto por otra reforma a la Ley de Parti-dos a demanda de los nuevos miembros elegidos en 2001, es una pruebade la falta de continuidad en las polticas del organismo electoral, que di-

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ficulta la tarea de institucionalizacin de los partidos polticos al cambiarlas reglas que ya estaban en vigencia. En la actualidad no existe ningnreglamento al respecto.

IX. TRATAMIENTO DEL TEMA DE GNERO

En la CPE no existe nada que haga referencia particular a la equidadde gnero. Al contrario, muchos de sus artculos universalistas parecenser ms bien contrarios, como es el caso del artculo 6o., que sostieneque los derechos constitucionales no admiten distinciones de sexo. Contodo, las demandas de equidad de gnero y de discriminacin positiva,en la poltica institucional, crecieron en los ltimos aos hasta cristali-zarse en disposiciones legales que reconocen desde 1999 cuotas en lascandidaturas a favor de las mujeres. El Cdigo Electoral (artculo 112,inciso b) prescribe que al menos uno de cada cuatro de los candidatosa senadores debe ser mujer. El siguiente inciso estipula que al menosuno de cada tres candidatos presentados en las listas plurinominales debeser mujer.

En las listas de candidatos a concejales el procedimiento es ms com-plejo, pero esencialmente se prescribe la alternancia entre hombres y mu-jeres en las primeras candidaturas, de tal modo que el conjunto compren-da al menos el 30% de mujeres.

El Cdigo Electoral (artculo 112, inciso c), faculta al organismo elec-toral a no admitir las listas que no hubieran cumplido estas condiciones,devolvindolas a los respectivos partidos para que en un trmino de se-tenta y dos horas hagan las correcciones de ley. Aun cuando esta facul-tad se refiere slo a las listas de candidatos en elecciones nacionales, poranaloga el organismo electoral la aplic tambin a las listas de candida-tos en elecciones locales, estableciendo con ello jurisprudencia.

Siguiendo estos antecedentes, la Ley de Partidos establece una cuo-ta no menor al 30% en todos los niveles de direccin del partido y enlas candidaturas a los cargos electivos.

Los partidos han incorporado estos principios de discriminacin po-sitiva en sus propios estatutos, en algunos pocos casos elevando la cuo-ta hasta el 50%.

En los hechos, la cuota no fue apoyada entusiastamente por los parti-dos polticos, aun por aquellos que la hicieron posible. Fue necesaria una


presin del lobby de mujeres para poner en situaciones crticas a los par-lamentarios que tuvieron que ceder sin ninguna conviccin.

En la implementacin se presentaron dos problemas. De un lado, lospartidos internamente enfrentaron la dificultad de no encontrar mujeresque den votos para cumplir con las cuotas. Del otro, y estrechamente re-lacionado con esta falencia, en la primera experiencia de cuotas, ape-nas encontraron una brecha incumplieron la disposicin legal. Este fue elcaso que provoc un escndalo en el pas, de las elecciones municipalesde 1999, en las que varios partidos presentaron candidatos llamados po-pularmente travestis; es decir, listas en las que se alteraron las termina-ciones de los nombres de hombres para hacerlos aparecer como mujeres,y luego de las elecciones tramitar un cambio de sexo en las credencialesde elegidos como si se tratara un error puramente de secretaria en laelaboracin de tales listas. La Corte Electoral, mediante resolucin, yluego de evidenciarse la mala fe, revis sus propias decisiones quecausan estado, disponiendo retirar las credenciales ya otorgadas, fun-dndose en un principio del derecho, de que un error judicial no puedeser fuente de derechos.

En la actualidad, en el marco de una previsible convocatoria a laAsamblea Constituyente, existen pedidos de subir la cuota al 50%, a pe-sar de que el rendimiento de las elegidas no parece haber satisfecho a lasorganizaciones de mujeres, muchas de las cuales, en su momento, justifi-caron las cuotas con la promesa de que la poltica masculina cambiarade lgica. Otro de los efectos de esta poltica es su generalizacin en elpas, expresada en demandas de cuotas a favor de distintos grupos corpo-rativos o pueblos indgenas en los altos cargos del Estado, sin tener encuenta la idoneidad pero s la representatividad de los aspirantes a fun-ciones de alta responsabilidad como son los cargos judiciales.

X. NORMAS EN RELACIN CON OTROS GRUPOSAFILIADOS A LOS PARTIDOS POLTICOS

La Ley de Partidos establece en el artculo 1o., numeral 4, que en ladeclaracin de principios debe constar el rechazo de toda forma de dis-criminacin de gnero, generacional y tnico-cultural. Pero en el artculo15, que se refiere a los estatutos del partido, slo se menciona en el nu-meral V, a los derechos de las organizaciones juveniles y no as de los

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grupos tnicos. Esta focalizacin se ratifica en el artculo 16, destinado ala promocin de la participacin de los jvenes mayores de diecisis ymenores de dieciocho aos (que es la edad legal de la ciudadana), con elpropsito de alentar nuevos liderazgos, tan demandados por la poblacin.

En la prctica, los partidos tienen enormes dificultades de recluta-miento de nuevas generaciones de militantes, demasiado crticos con lospartidos polticos, en un momento en que la poltica y los partidos tienentan mala imagen pblica. De manera general, los jvenes que tienen al-gn inters cvico prefieren organizarse circunstancialmente para apo-yar iniciativas puntuales. Los jvenes que suelen acompaar a los parti-dos en las campaas electorales lo hacen principalmente por las ventajasmateriales que esperan obtener a cambio de su apoyo. Todo ello explicaque las organizaciones juveniles slo tengan existencia nominal en lamayor parte de los partidos, o cuando aparentemente existen apenas densignos de vida.

XI. FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS

El financiamiento pblico a los partidos polticos est regido por laLey de Partidos Polticos de 1999, pero su obligatoriedad es de 1997,cuando los partidos aprobaron, en el Congreso Nacional, tres artculospara hacer viable el financiamiento pblico directo inexistente. Hasta en-tonces, slo exista el financiamiento indirecto. Un factor que aceler laaprobacin del financiamiento estatal fueron las denuncias que involu-craban a dirigentes polticos con dineros de origen ilcito. A pesar de laoposicin mayoritaria de la opinin pblica, el financiamiento fue apro-bado a cambio de una mayor transparencia en el origen y manejo de losrecursos financieros de los partidos.

La actual Ley de Partidos ha ampliado considerablemente esos tres ar-tculos, estableciendo condiciones ms precisas en el financiamiento p-blico (artculos 53-63).

En primer lugar, la ley reconoce dos formas de financiamiento: el p-blico y el privado. El financiamiento pblico consiste en la distribucindel tres por mil del Presupuesto General de la Nacin, dividido en un dosy medio por mil al financiamiento de las campaas electorales, y el restodel medio por mil en aos no electorales al financiamiento de proyectospartidarios de educacin ciudadana y de difusin de sus programas degobierno.


Del total destinado al financiamiento de las campaas electorales, el50% se distribuye a los partidos antes de las elecciones en proporcin alnmero de votos vlidos obtenidos en las ltimas elecciones; el 50% res-tante despus de las elecciones y proporcionalmente de acuerdo al nme-ro de votos vlidos obtenidos en las elecciones correspondientes.

Slo los partidos polticos son los beneficiarios de este financiamien-to,10 segn la Ley de Partidos, y estos deben reunir varias condiciones(artculo 52), entre ellas, tener personalidad jurdica y estar inscritos enla CNE; haber obtenido en las ltimas elecciones generales o municipa-les un mnimo del 3% del total de votos vlidos a nivel nacional; presen-tar un plan anual de actividades en aos no electorales; presentar un pre-supuesto anual aprobado por el rgano partidario, y dejar constancia dela nmina de los dirigentes responsables de la administracin del patri-monio partidario.

El financiamiento pblico indirecto consiste en que el Estado asumelos costos del material, papeletas electorales y su transporte, juntamentecon la propaganda gratuita en los medios de comunicacin estatales.

Las prohibiciones (artculo 51) se refieren a donaciones provenientesdel extranjero; de sindicatos; de contratistas gubernamentales; de dona-ciones annimas, y aportes de origen ilcito

Con respecto al financiamiento privado (artculo 51, numeral III), nin-guna contribucin individual puede exceder el 10% del presupuestoanual del partido. Las empresas privadas, a su vez, deben registrar lasdonaciones en su contabilidad. Para el manejo de todos estos recursos(pblicos y privados), los partidos deben establecer rganos especialescon responsables designados para este fin.

En la legislacin no existen lmites a los gastos de campaa, lo que in-centiva, ciertamente, la bsqueda cada vez mayor de recursos para cubrirel crecimiento en los gastos.

La Ley de Partidos establece la presentacin anual de los estados fi-nancieros de los partidos y la obligacin de rendir cuentas ante la CorteNacional, acompaando la documentacin debidamente auditada, de to-dos los recursos recibidos, pblicos y privados, destinados a la campaaelectoral o a tareas de educacin cvica.

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10 Esto es cierto hasta las recientes reformas constitucionales de febrero de 2004, queha extendido los beneficios del financiamiento pblico a las agrupaciones ciudadanas ypueblos indgenas. Estos nuevos beneficiarios deben sujetarse a las mismas obligacio-nes exigidas a los partidos polticos.

El incumplimiento de esta obligacin, as como de las prohibicionesestablecidas, dan lugar a sanciones pecuniarias, administrativas y en sucaso, penales. As, la no rendicin de cuentas tiene sanciones financierasdel 1% del total recibido; o la suspensin del financiamiento o prdida delderecho a participar en las elecciones siguientes, segn los casos. Lassanciones penales, para el caso de falsificacin de la documentacin pre-sentada, son derivadas al Ministerio Pblico. Los sujetos imputables sonlos dirigentes nacionales del partido y los encargados de la administra-cin del patrimonio, que asumen responsabilidad solidaria en el manejode los bienes y recursos financieros ante las autoridades judiciales.

Tanto para posibilitar el financiamiento pblico y privado as comolas sanciones fijadas, la Ley otorga a la Corte Nacional Electoral, institu-cin independiente y no partidista, facultades de control y de sancin(artculo 55), a la que adems, faculta a establecer el reglamento que de-talle los procedimientos de fiscalizacin.11

Puede decirse que con la aprobacin de las primeras normas de fisca-lizacin de los recursos de los partidos, ha ido desapareciendo poco a po-co la discrecionalidad de su manejo, con cada vez ms transparencia ensus fuentes. Sin embargo, las insuficiencias de la ley as como las del r-gano de control, dejan, an, un margen de manejo no legal y no transpa-rente, que se evidencia en las diferencias entre los ingresos declaradosante al organismo electoral y los gastos efectivamente realizados, princi-palmente en los medios de comunicacin, cuyos montos exceden lo quemuestran las cifras registradas en la rendicin de cuentas presentadas porlos partidos. Con todo, la existencia misma de la ley, las sanciones esta-blecidas y en muchos casos ejecutadas, han mejorado significativamenteel manejo interno de los recursos, se ha profesionalizado, y los mrgenesde transparencia pueden ser aun mayores si los militantes utilizaran lasfacultades internas de fiscalizacin.

XII. COALICIONES, FUSIONES, ALIANZAS

La ley tambin regula las fusiones y alianzas entre partidos (artculos30-41). Los procesos de fusin (artculo 30), que den origen a un nuevo


11 En el presente ese reglamento tiene el nombre de Reglamento de Fiscalizacindel patrimonio partidario en aos electorales, aprobado en 2002, sobre la base del regla-mento anterior.

partido, deben ser registrados siguiendo los trmites ya estipulados parael reconocimiento de partidos, con la adicin respectiva de la singulari-dad de la situacin, que es la aprobacin de los documentos notariadosde fusin as como la transferencia de los registros de militantes de cadapartido a un nuevo registro. Entre otros requisitos, est el cumplimientode las normas partidarias previstas para estos casos, sobre todo la convo-catoria a las mayores instancias de autoridad de los partidos fusionantespara aprobar esta decisin.

En cuanto a las alianzas polticas (artculo 37), las regulaciones sonespecficas, tanto si se trata de alianzas para gobernar o para otros finespolticos. En las alianzas, los partidos no ponen en juego su personalidadjurdica ni su patrimonio, pero tendrn la obligacin de especificar siparticipan en las elecciones, el mecanismo de distribucin interna de losrecursos de financiamiento pblico que les corresponda como alianza.Los requisitos establecen la documentacin que debe ser presentada antela Corte Electoral, as como las actas de cada partido autorizando laalianza, y las que resultan de la alianza, y los procedimientos de disolu-cin de la alianza; las instancias de direccin y representacin de laalianza, y derechos y obligaciones que adquieren los partidos pactantes.

El conjunto de las regulaciones sobre este rubro ha desinformalizadolas prcticas anteriores, que dependan con exceso de las oscilaciones dela coyuntura y de los arreglos ocultos, y han descupularizado tales acuer-dos al hacer remitir su aprobacin a las instancias estatutarias habilitadaspara hacerlo.

XIII. EXTINCIN / CANCELACIN DE PARTIDOS

Legalmente son reconocidas varias causas de extincin de los partidospolticos (artculo 42). Extincin voluntaria, sea por acuerdo propio pre-visto en los estatutos, o por efecto de una fusin con otro partido.

Las otras causas tienen que ver con la prdida de la personalidad jur-dica pronunciada por la Corte Electoral (artculo 44). En este caso, exis-ten varios casos de esta figura, por no haber obtenido ms del 3% del totalde votos vlidos de la ltima eleccin; por no concurrir a dos eleccionessucesivas; por comprobada participacin en golpes de Estado.

En todos los casos, la ley dispone que tales situaciones no comprome-ten a los elegidos, cuyo mandato debe respetarse (artculo 47) por prove-nir del voto ciudadano.

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La extincin tiene, adems, otros efectos legales (artculos 48 y 49).De un lado, el patrimonio del partido pasa al dominio del Estado. Delotro, los dirigentes del partido extinto que hubieran incurrido en delitos,pasan a disposicin de la autoridad judicial correspondiente.

En la prctica, estos ltimos casos no se han conocido, quiz a causade que la misma ley es muy reciente. En cuanto a las cancelaciones depersonalidad jurdica, el organismo electoral ha emitido muchas resolu-ciones que se han compensado con el reconocimiento de nuevos parti-dos, manteniendo en el tiempo el total de una veintena legalmente regis-trada.

XIV. OTRAS FORMAS DE PARTICIPACINPOLTICA INSTITUCIONAL

El monopolio de la representacin poltica legal que tuvieron los par-tidos desde 1956, lleg a su trmino con las recientes reformas. Este mo-nopolio haba sido atenuado en 1967, con el reconocimiento de que lasagrupaciones cvicas podan presentar candidatos formando parte deuna alianza con los partidos.

Las reformas de febrero de 2004 han alterado esta situacin jurdica, yes de prever que tendr mucha influencia en el sistema de representacinde poltica, por lo menos a corto plazo.

De hoy en adelante estn habilitados constitucionalmente de presentarcandidatos a todos los cargos electivos no slo los partidos polticos sinotambin las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas (ar-tculos 61 y 224). El artculo 222 reconoce que la representacin popu-lar se ejerce mediante los partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblosindgenas.

Para facilitar este cambio, la reforma fue mucho ms lejos, y puso alas agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas en paridad de con-diciones que los partidos. Esto quiere decir, que lo que antes era privati-vo de los partidos lo ser tambin de sus equivalentes funcionales. Portanto, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas concurrirncomo los partidos a la formacin de la voluntad popular, que dicho seade paso, no es una tarea slo ocasional referida a las elecciones, sino per-manente. Tambin estarn obligados a tener un programa (que debe en-tenderse que es de gobierno), y que la organizacin y funcionamiento de


sus estructuras deben ser democrticos (obligacin que plantear proble-mas a los pueblos indgenas, que tienen estructuras muy distintas a las delos partidos); tambin deben registrarse ante la Corte Electoral, como lospartidos, y finalmente podrn recibir financiamiento pblico, del cualtendrn que rendir cuentas.

Estas reformas que pueden parecer sorprendentes por sus alcances, sehicieron inevitables en el tiempo, dado el descrdito de los partidos y lapropensin tradicional muy marcada de sectores fundamentales de la so-ciedad civil a la autorepresentacin social y poltica. La equiparacinentre partidos y pueblos indgenas puede terminar perjudicando a estosltimos en varios sentidos, entre ellos, a su debilitamiento interno pordisputas polticas, dado el carcter inherentemente conflictivo de la ac-cin poltica.

De cualquier manera, estas reformas constitucionales alteran las dis-posiciones legales, tanto del Cdigo Electoral como de la Ley de Parti-dos, que al actualizarse cambiarn de manera sustantiva muchas de susdisposiciones.

XV. RGANO ESTATAL DE CONTROLDE LAS ORGANIZACIONES POLTICAS

Conforme al CE, la Corte Nacional Electoral tiene jurisdiccin y com-petencia en el mbito electoral, cuyas decisiones son de cumplimentoobligatorio y causan estado (artculo 28).

La CNE, segn la Constitucin y el Cdigo Electoral, es autnoma eindependiente y slo se rige de acuerdo a los preceptos legales que nor-man su estructura, funcionamiento y facultades.

Aqu, la independencia debe entenderse en el campo jurisdiccional yadministrativo, pero no en el campo financiero, que depende del PoderEjecutivo. De cualquier manera, una es la independencia institucional yotra la de hecho, que depende en gran parte de la calidad de sus miem-bros.

Puede decirse que la CNE, dada su condicin de tribunal encargadode la justicia electoral, forma parte de la estructura judicial del pas, auncuando no hay nada explcito que lo afirme en esta direccin. La primeraConstitucin de Bolivia, de 1826, enviada por Simn Bolvar, reconocaun Poder Electoral, junto a los tres ya clsicos. Luego desapareci de

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todas las constituciones posteriores, hasta que en 1956 se cre la CNE,pero sin fijar su lugar en la estructura del Estado que slo reconoce trespoderes, lo que fue motivo para que un expresidente de la Repblica cre-yera que el organismo electoral formaba parte del Poder Ejecutivo.

La CNE est formada por siete miembros, seis de los cuales son elegi-dos por un periodo de cuatro aos renovables, por dos tercios del total delos miembros del Congreso Nacional, mientras que el otro es designadopor el presidente de la Repblica. El Congreso adems elige al presiden-te del organismo electoral.

Segn la ley, la CNE tiene a su cargo en nombre del Estado, dos fun-ciones esenciales (artculos 13 y 14, CE). Por un lado, la administracinde los procesos electorales en el pas, desde su convocatoria hasta suconclusin. Por otro, la funcin jurisdiccional para conocer asuntos con-tencioso-electorales y fallar sobre ellos. Esto quiere decir que estn reu-nidas en una sola estructura, lo que en otros pases pertenece a dos insti-tuciones distintas. Adems, forma parte de la CNE la administracin delRegistro Civil.

Las decisiones de la CNE son de cumplimiento obligatorio, irrevisablesy causan estado, excepto en cuestiones que estn en el mbito del Tribu-nal Constitucional (artculo 28, CE) brecha que ha sido aprovechadapor los partidos polticos para plantear demandas que corresponden almbito electoral con el argumento de que sus derechos constituciona-les haban sido lesionados por decisiones del organismo. Esta brecha,que haba sido cerrada en 1992, fue reabierta en 1999, dejando una zonade incertidumbre que puede tener efectos paralizantes sobre el procesoelectoral, puesto que una demanda admitida por el tribunal tiene efectossuspensivos.

Por otra parte, el organismo electoral est facultado para fiscalizar elmanejo de los recursos de los partidos e imponer sanciones, si hay lugarpara ello (artculo 55, LPP). Del mismo modo, est habilitada para fisca-lizar a los partidos polticos, exigir que sus estatutos estn conformes conlos principios de la ley, y que se cumplan, o sancionar cuando ello fueraprocedente.

La CNE est obligada, anualmente, por ley a informar al CongresoNacional de sus actividades. En ms de una ocasin fue convocada a ren-dir cuentas de sus actividades, sea ante el Congreso Nacional o ante suscomisiones especializadas.


XVI. AFILIACIN A ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

En la Ley de Partidos se ha eliminado la referencia al derecho de lospartidos, que exista explcitamente en la ley hasta 1997, de formar partede organizaciones internacionales. En su lugar, se ha retomado e incluidoen la ley la obligacin de los partidos de sealar en su declaracin deprincipios su rechazo a la injerencia extranjera en la vida de los parti-dos (artculo 13.2, LPP). Por tanto, al no estar prohibida la afiliacin in-ternacional, parecera que est permitida. En los hechos, los principalespartidos de Bolivia forman parte de diversas instituciones internacionalesde partidos.

La mayora de las veces, la pertenencia a organizaciones internaciona-les slo tiene propsitos polticos de apertura y relacionamiento interna-cional, aunque no debe descartarse otro tipo de relaciones menos simb-licas, de las que se conocen algunos casos.

XVII. EVALUACIN

El primer efecto de toda la legislacin mencionada ha sido, sin lugar adudas, el reconocimiento legal de los partidos como instituciones de or-den pblico, necesarios e imprescindibles en la vida poltica moderna ydemocrtica. En ello, la influencia externa de pases que se haban ade-lantado en la experiencia ha sido importante, pero tambin hubo un cam-bio en las mentalidades internas, particularmente vinculadas con la de-manda de democracia y expresadas en cada vez mayores exigencias a lospartidos. Otro efecto, vinculado con lo anterior, es haber frenado lo queantes era una organizacin muy libre de partidos, sin regirse a reglas ins-titucionales, y que por ello mismo alentaba la aparicin pletrica departidos, que en muchos casos slo existan en la prensa y no eran ma-yores a las de un club de amigos.

A partir de este primer paso legal, fue poco a poco plantendose la ne-cesidad de regular la existencia de los partidos y no slo reconocerlos.Quiz no ha sido puro azar que esta regulacin haya coincidido con el ad-venimiento de la democracia, cuyo principio bsico es el del pluralismopoltico, expresado en distintas opciones vehiculadas por los partidos.

A medida que pasaba el tiempo y la democracia se estabilizaba, se hi-zo cada vez ms evidente la necesidad de institucionalizar y regular a los

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partidos, que no poda serlo sin un cuerpo de normas especficas comouna Ley de Partidos.

La existencia de una legislacin hizo pasar a los partidos de su condi-cin de grupos voluntarios y bastante informales a la de instituciones,cuya existencia deba obedecer a reglas cada vez ms elaboradas de es-tructuracin y funcionamiento. Por ello, institucionalizar a los partidosquera decir darles existencia jurdica propia y de hecho, que les permitasobrevivir a sus dirigentes-caudillos, con los cuales se haban confundi-do tanto en el pasado.

Por tanto, esta legislacin en democracia contribuy fuertemente en laconciencia, sobre todo de militantes, de mirarse a s mismos como suje-tos de derechos y tambin de deberes en una comunidad poltica de finescompartidos que existe por encima de ellos.

Pero la experiencia tambin ha demostrado hasta qu punto la institu-cionalizacin de los partidos no ha surgido por movimiento interno sinopor presiones externas provenientes de la sociedad, contra las resisten-cias ya bien establecidas de centros de poder poco dispuestos a perderpoder, a compartirlo o a ser limitados en su uso.

Tambin, la experiencia ensea que no bastan buenas reglas para quelas instituciones funcionen, si no se convierten en pautas de comporta-miento en un largo proceso de formacin de una nueva cultura polticademocrtica. Mientras ese camino tarde en ser recorrido, el cumplimien-to de las reglas slo podr ser garantizado por rganos de control inde-pendientes y con autoridad para imponer sanciones.12

Con todo, ste es el nivel institucional de existencia, necesario y hastaimprescindible, pero que slo cubre una parte de las reglas de los parti-dos. El otro problema es el de su legitimidad y capacidad de desarrollarsus funciones de mediacin. La solucin de estos problemas depende deotras variables, tanto endgenas como exgenas. O dicho de otra manera,se ha avanzado en el plano institucional aunque an existen importantesfalencias, pero los partidos enfrentan muchos otros desafos temibles,que estn en la base de la conocida crisis de los partidos, que puede du-rar an mucho tiempo. Pero est tambin claro que estos otros factoresde crisis habran hecho estallar a los partidos de no haber sido por su an


12 Acerca de un balance de la experiencia en el organismo electoral, vase Lazarte,Jorge, La Corte Nacional Electoral. 1991-2001, Bolivia. Dnde estamos y a dnde va-mos, La Paz, Cuarto Intermedio, nm. 67-68. pp. 73-105.

problemtica institucionalizacin y de la necesidad de que existan paraque funcione la democracia. En el caso de Bolivia especficamente, sibien, los partidos comparten porcentajes muy bajos de apoyo pblicocon otros partidos de Amrica Latina, y con diferencias hacia abajo res-pecto a ellos, la crisis de octubre de 2003, que derroc al gobierno de en-tonces, pudo haber arrastrado en su fuerza a los partidos mismos. La sali-da constitucional evit este escenario. Es decir, la democracia los salv,pero quiz ha llegado el momento de que ellos tambin hagan muchoms por ella, de lo que han estado dispuestos a hacer hasta el presente.En relacin con la crisis de octubre, podemos decir que se ha producidoun cambio fundamental en la percepcin colectiva de los partidos, queahora los ha puesto como blanco de sus protestas. Los partidos tuvieronmucho que ver en la intensidad de la movilizacin, por la forma discre-cional con la que manejaron el poder y la relacin de asociacin que laopinin pblica establece entre partidos y corrupcin.

Con las reformas constitucionales de febrero de 2004, se ha pasado auna nueva etapa muy difcil e incierta en la vida de los partidos, marcan-do un antes y un despus. El monopolio de la representacin poltica le-gal que haban mantenido desde 1956, se ha quebrado legalmente en2004. Aunque es cierto que, en los hechos, los partidos nunca lograroneste monopolio. La poltica boliviana en las ltimas dcadas se haba ex-presado y representado a travs de sustitutos funcionales de los parti-dos que, sin ser partidos, haban funcionado como tales. La instauracindemocrtica desde 1982 desaloj del centro poltico tanto a las fuerzasarmadas como a los sindicatos y a la Central Obrera Boliviana, cuyosconflictos haban dominado la vida poltica del pas en las dcadas ante-riores. Con las reformas constitucionales, que habilitan a las agrupacio-nes ciudadanas y los pueblos indgenas, de participar con sus candi-datos en los procesos electorales, se produce una suerte de retorno a lastendencias histricas del pas poco propenso a las estructuras de media-cin, y ms inclinado a formas directas de autorrepresentacin social ypoltica. Con las reformas puede ganarse quiz en representatividad y es-tar ms prximo a la sociedad, pero no est claro que pueda ganar la de-mocracia, que tiene una dimensin representativa insustituible, pero hoymuy desprestigiada. Este desprestigio explica que es muy comn escu-char de parte de gente muy bien intencionada y acadmica decir, quizcon ligereza, que es necesario pasar de una democracia representativa auna democracia participativa, que si se implementara no sera ni lo uno

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ni lo otro, pero que se repite diariamente porque responde a un estado denimo fuertemente dirigido contra los partidos.

En las reformas, y sus buenas intenciones, ha gravitado mucho el sen-timiento de culpa colectiva, sobre todo de la clase media, por la histricadiscriminacin y exclusin de los grupos tnico-culturales de la vida delpas. Pero quiz, la forma de saldar esta deuda otorgando a los grupos t-nicos la facultad de intervenir en los procesos electorales, como si fueranpartidos, o convirtindolos en protopartidos, de acuerdo a las nuevasexigencias constitucionales, no es la ms afortunada. Tres consecuenciascolaterales negativas son previsibles. La primera, puede enfrentar adistintos grupos tnicos o sub-tnicos en la bsqueda del reconocimientojurdico y en la disputa electoral. Este es el riesgo de fragmentacin quepodramos llamar externa. La segunda, un riesgo de fragmentacin ensuperposicin con las tendencias faccionalistas, muy conocidas en es-tos grupos, como efecto de las disputas polticas trasladadas al interior delos grupos tnicos. Y la tercera, y ms grave en el proceso de moderniza-cin poltica, una dilucin de fronteras entre la esfera del poder y la esfe-ra de la sociedad, de la cual forman parte los grupos tnicos, y que ha si-do una de las conquistas del mundo moderno y de la democracia. Alincorporar a estos ltimos en la esfera de la disputa por el poder, las re-formas constitucionalmente no slo borran las diferencias entre Estado ysociedad civil, para decirlo de algn modo, sino que inhabilita a estosgrupos a jugar su rol de fiscalizadores de las acciones del poder. No estarea fcil fiscalizar al poder formando parte del l, por lo menos en lostrminos que han hecho posible las reformas. La reglamentacin legal delas reformas puede atenuar estos riesgos, pero no podrn hacerlo contralo que dispone la CPE. La llamada crisis irresuelta de los partidos haconducido a estos escenarios, cuya efectivizacin puede marginarlos anms, por lo menos a breve plazo.

XVIII. REFORMAS PLANTEADAS EN LA ACTUALIDAD

En este ltimo rubro, hay que diferenciar lo que la opinin pblica es-pera de sus partidos, o lo que quisiera que se haga con ellos, con lo quedeberan hacer teniendo en cuenta las necesidades del desarrollo demo-crtico. Son dos agendas, y a veces poco compatibles.

En el caso de Bolivia, en diez aos la poblacin pas mayoritariamen-te de la idea de que los partidos son necesarios en la democracia, a la


idea de que los partidos son prescindibles en la democracia, tendenciaque de algn modo estuvo presente en las recientes reformas constitucio-nales que ponen fin al monopolio partidario de la representacin poltica.Las voces que apoyan esta perceptiva son cada vez mayores, y englobanal parlamento. La reaccin cotidiana y normalmente injuriosa contra lospartidos es tambin, por extensin, contra la institucin que ellos domi-nan y donde existen.

La poblacin parece orientarse, en primer lugar, a la exigencia de re-vertir la obligacin legal del estado del financiamiento pblico. Un argu-mento muy repetido es que las demandas sociales en un pas en crisis derecursos podran ser satisfechas si los recursos del financiamiento pbli-co fueran utilizados con estos fines, en lugar de beneficiar a los levanta-manos, acusados adems de percibir bonos ocultos cada vez que hacenviables leyes que interesan al Poder Ejecutivo.

En lo que respecta al rubro del cual nos hemos ocupado en este artcu-lo, quiz el principal problema es que el comportamiento de los partidoso dirigentes polticos no es congruente con las normas que los regulan.Desde el punto de vista institucional, este es el problema central. Los di-rigentes polticos no han asumido como propios los principios esencialesde la democracia. Las pautas con las cuales actan corresponden a mode-los no democrticos. Es decir, que no slo se conducen como si no hu-biera normas estatutarias, sino que adems se conducen sin asumir plena-mente las normas democrticas.

Aunque este cambio cultural en los partidos es de largo aliento, unaforma efectiva de comenzar es hacer que ajusten su funcionamiento a lasnormas que los rigen, y que si no lo hacen, ello implica costos y sancio-nes ya establecidas. Pero para que ello ocurra, la condicin sine qua nones que existan rganos destinados a fiscalizarlos y autoridades aptas parahacer cumplir las leyes que les conciernen. Quiz por este camino, desdefuera, el cumplimiento cotidiano de la norma pueda convertirse con eltiempo en rutina y luego en pauta de comportamiento, y en cultura.

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