Reformas Educativas en América Latina y El Experimento Educativo Chileno OBSERVATORIO CHILENO DE...
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Reformas Educativas en América Latina y El
Experimento Educativo Chileno
OBSERVATORIO CHILENO DE POLITICAS EDUCATIVAS
El derecho ciudadano a participar en la educación pública
www.opech.cl
Reformas Educativas en América Latina y Políticas Educativas en
Chile I. Reformas educativas en la década
de los ’90 en América Latina
II. El experimento educativo chileno
OPECH – www.opech.cl
I.- Reformas educativas en la década de los ’90 en
América Latina:Contexto, antecedentes y políticas
OPECH – www.observatorioeducacion.uchile.cl
Preguntas y afirmaciones para comenzar
¿Las Reformas educativas mejoran la calidad y equidad de la educación?
Sistemas educativos exitosos combinan políticas educacionales de calidad y políticas sociales.
Políticas Educativas chilenas son una anomalía de mercado en el concierto internacional
Reformas educativas en la década de los ’90 en América Latina:
Antecedentes, contexto y políticasContexto Ideológico: Consenso de Washington
El papel de las agencias internacionales:
Diagnóstico común (ejes de política de las reformas): Calidad, Equidad, Descentralización.
El gerenciamiento de las Reformas:
Reformas educativas en la década de los ’90 en América Latina: El contexto ideológico.
Paradigma del Capital Humano y el “consenso de Washington”
Paradigma del Capital Humano: Educación, crecimiento económico y equidad. Premio Nóbel de T. Schultz: Escolarización tiene un efecto redistributivo
Reformas educativas en la década de los ’90 en América Latina: El contexto ideológico.
El Consenso de Washington:
i) Disciplina fiscal, no más déficit fiscales; presupuestos balanceados.
ii) La baja de la inflación como un parámetro referencial del modelo económico.
iii) Reducción del gasto público: reducción o eliminación de los subsidios y propone mantener los gastos en educación, salud e infraestructura.
iv) Reforma tributaria
v) Tasas de interés determinadas por el mercado y no por burócratas y tasas de interés real positivas que estimulen el ahorro.
vi) Tipo de cambio determinado por el mercado.
vii) Política comercial de liberalización de las importaciones.
viii) Inversión extranjera directa liberalizando los flujos financieros externos.
ix) Privatizaciones, acuerdo en que la empresa privada es más eficiente que el Estado, por lo que se promueve el traspaso a privados de las empresas del Estado, con lo cual, además, se disminuye su tamaño.
x) Desregulación, como forma de promover la competencia.
El papel de las agencias internacionales:
Las conferencias Mundiales de educación para todos - UNESCO. Jomtiem, 1990
CEPAL: Educación y conocimiento para la transformación productiva con equidad
Agencias financieras internacionales: Banco Mundial y el BID
El papel de las agencias internacionales:
Reformas educativas en la década de los ’90 en América Latina: Diagnóstico
comúnEjes de política de las reformas:
Calidad, Equidad, Descentralización.
El gerenciamiento de las Reformas
Incorporación masivas de intelectuales críticos a los equipos ministeriales, dualidad de equipos y fragmentación de la conducción.
Crítica a las Reformas educativas en Iberoamérica
1. Déficit ideológico (explícito): No discuten, ni explicitan el tipo de ser humano que se quiere
formar
2. Énfasis Semántico: Dicen muchas cosas hermosas con las cuales es difícil estar
en desacuerdo. Las prácticas no se condicen con ellas (ej: reforma curricular)
3. Se enfocan en aspectos no centrales: Número de alumnos por aula Tiempo de los profesores Atacar la segmentación
Gimeno Sacristan
II El experimento Chileno: Un diagnóstico de crisis.
I. Problemas Estructurales de Calidad, Inequidad y Segmentación Escolar
II. Los Pilares estructurales de la crisis del sistema escolar: ¿Cuáles son? ¿En qué estamos?
OPECH – www.observatorioeducacion.uchile.cl
I.- Problemas Estructurales de Calidad, Inequidad y
Segmentación en el Sistema Escolar.
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a) Estancamiento (inequitativo) de los resultados de aprendizaje medidos a través de pruebas
estandarizadas
Puntaje en series comparables y no comparables.
49 56
64 65 68 54
63 70 71 73
74 80
85 86 86
235 238 238
254 256 255
298 298 292
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1988 1990 1992 1994 1996 1996 1999 2002
% resp. correct.
0
50
100
150
200
250
300
350
puntaje IRT
Municipal Privado subv Privado no subv
Evolución de Puntajes SIMCE Matemáticas de 4º básico por dependencia de los establecimientos
Fuente:García-Huidobro
(2004)
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Últimos resultados SIMCE (un fraude)
Criterio de los grupos socio económicos e índice de vulnerabilidad
Relación entre Eficacia y Vulnerabilidad en las Escuelas ChilenasPuntajes SIMCE e Índice de Vulenerabilidad. 8º Básico, 2000
150
170
190
210
230
250
270
290
310
330
350
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Índice de vulnerabilidad (%)
SIM
CE
Le
ng
ua
je/M
ate
má
tica
s 8°
200
0
260
Eficaces y vulnerablesEficaces y no vulnerables
No eficaces y vulnerables
No eficaces y no vulnerables
Resultados SIMCE y Vulnerabilidad Educativa de las Escuelas Chilenas
b) Inequidad Educativa
Fuente:
Bellëi et. al. (2004)
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c) Segmentación Educativa.
El “apartheid” educativo: fenómeno nuevo en la historia chilena.
“Sistema escolar concientemente estructurado por clases sociales” (Informe OCDE:2004)
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Grupo Socioeconómico
Años de educación de la madre
Ingreso mensual[1]
% matrícula municipal
% matrícula part-subv.
%matrícula particular pagado
% del grupo sobre la matrícula total
A bajo 7 119.000 79,4% 20,6% 0% 10%
B mediobajo
9 180.000 81,9% 18,1% 0% 32%
C medio 11 331.000 47,6% 52,3% 0% 37%
D medioalto
13 738.000 13,0% 81,6% 5,4% 14%
E alto 16 1.526.000 0% 6,1% 93,9% 7%
c) Segmentación Educativa. Distribución de la matrícula según grupos
socioeconómicos
II. Pilares estructurales de la crisis del sistema
escolar:¿Cuáles son?
¿En qué estamos?
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II. Causas estructurales de la crisis del sistema escolar
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Leyes ConstitucionalesMarco
Regulatorio
Modelo de Administración
Sistema de FinanciamientoInstitucionalidad
Educativa
MARCO REGULATORIO
A) Las Leyes Constitucionales de Educación: Constitución Política y Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE).
Garantía constitucional para algunos derechos: “libertad de enseñanza” (art. 19 n. 11), “derecho a desarrollar cualquier actividad económica” (art. 19 n 21), “derecho a no ser discriminado por el estado y sus organismos en materia económica” (art. 19 n 22), “derecho a la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes” (art. 19 n. 23) y el “derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales”.
La LOCE, en concordancia con la Constitución, no articula adecuadamente la preferencia del derecho a la educación por sobre el derecho a la libertad de enseñanza, ni sobre la libertad de empresa (art. 3° LOCE). Por otra parte no asegura la calidad de la educación, pues fija requisitos irrisorios para el reconocimiento oficial de los colegios e instituciones de educación superior por parte del Estado.
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A) Las Leyes Constitucionales de Educación: Constitución Política y Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE).
Las consecuencias de lo anterior son principalmente que:
La educación funciona como mercancía y no como derecho social. Los sostenedores que reciben subvención estatal pueden lucrar. Los sostenedores privados que reciben subvención estatal, pueden
seleccionar estudiantes, por lo que se segmenta el sistema escolar y se impide una evaluación adecuada de la calidad de la educación.
La regulación de la Educación Superior sólo contempla aspectos de privatización (Título III de la LOCE).
La LOCE no regula la participación de los actores de la comunidad educativa, manteniendo en el Sostenedor la potestad de tomar decisiones. Señalemos que, en la ley de JEC que regula los consejos escolares, estos son solo consultivos.
INSTITUCIONALIDAD DEL SISTEMA ESCOLAR
B) Modelo de Administración de las Escuelas ¿Quién Administra/Gestiona
las Escuelas?Articulación inadecuada entre el nivel central (MINEDUC), los niveles intermedios (sostenedores) y el nivel local (equipos de gestión en las
escuelas):
Este “modelo” se basa en la capacidad técnico-pedagógica y administrativa de los sostenedores municipales y privados. Capacidad que no existe en la mayoría de los casos.
El Ministerio de Educación no tiene ingerencia sobre el funcionamiento de las escuelas particulares subvencionadas y tiene muy poca capacidad de prestar a las escuelas municipalizadas apoyo y supervisión pedagógica de calidad.
La llamada Municipalización, más que un proceso de descentralización, fue/es un proceso de desentendimiento de la educación pública por parte del estado chileno.
Genera reglas y obligaciones muy distintas para sostenedores municipales y particulares. Permite el abuso y la violación de los derechos laborales de los docentes en el sector particular subvencionado.
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Niveles de Gestión Escolar hoy en ChileMINEDUC:
Objetivos Curriculares, Materiales de apoyo, Perfeccionamientos,
Supervisión.
Capacidad técnica desconocida:
Más de 70% dueño de un colegio, sin equipos de apoyo
Sostenedores:Decisiones administrativas,
personal, cambios curriculares, espacios
-345 comunas-120 con 1 especialista en educación-30 con equipos de educación
Particulares Subvencionados
Municipalizados
Directores nombrados por sostenedor del colegio Equipos de
GestiónCotidianidad de la escuela
Concursos pendientes Directores Vitalicios hasta 2005
60% directores nombrados e inamovibles hoy
¿Opinión Pública?: De acuerdo a lo que Ud. cree, las escuelas y liceos de Chile debieran
ser administrados por…
3
2
4
8
9
73
No sabe / No contesta
Instituciones educacionales privadas con fines de lucro
Las intendencias regionales
Las municipalidades
Fundaciones, corporaciones e instituciones educacionales
privadas sin fines de lucro
El Ministerio de Educación
Encuesta Centro de Estudio Públicos Dic 2006
¿Opinión Pública?: Encuesta Colegio de Profesores
Las escuelas y liceos chilenos debieran ser administrados por :
MINEDUC Inst. privadas sin fines de lucro:
Municipios: Inst. privadas con fines de lucro
74% 14% 7.4% 2%
¿Opinión Pública?: Encuesta de actores
CIDE 2006
C) El modelo de financiamiento a través de vouchers o subsidios portables a los alumnos y al
Privatización del Gasto Público.
El estado subsidia colegios particulares esencialmente en el mismo nivel que los establecimientos municipalizados. Chile es uno de los pocos países del mundo que utiliza el mecanismo de subvensión a la demanda y la competencia por los subsidios de manera universal (única forma de financiamiento a las escuelas)
Efectos: Favorece a quienes tienen más y no a quienes más lo necesitan
Genera una dramática situación de segmentación educativa.
Se ha favorecido la privatización de la educación escolar.
El sistema de subvención de la educación privada demostró no ser un medio eficiente para mejorar el aprendizaje de los alumnos.
“La educación chilena está influenciada por una ideología que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado y competencia para
mejorar la enseñanza y el aprendizaje” (OCDE, 2004: 290)
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C) El modelo de financiamiento de vouchers.
¿En qué estamos?Presidenta, al presentar el Proyecto de LGE, plantea que “...las propuestas sobre financiamiento deben considerar como
principio orientador…la compensación de las desventajas socioeconómicas, la transparencia en el uso de los dineros y la rendición de cuentas” “Una parte importante de estos principios son introducidos a través del proyecto de ley sobre subvención preferencial…”
Proyecto de Subvención preferencial a alumnos vulnerables: Aumento de la subvención por alumnos vulnerable entregada al
sostenedor de la escuela sea municipal o particular subvencionado
Demanda del movimiento secundario y Bloque Social Modelo mixto, en el que el “piso financiero” de la educación
sea por aula (con prioridad a favor de la educación pública hoy municipal), y completado por incentivos al cumplimiento de los objetivos de la política educativa (asistencia, logros educacionales, integración escolar, etc.).
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Ideología de Mercado y Experimento Chileno
No existe otro sistema educativo en el mundo que deje en manos del mercado el tema de la calidad, equidad e integración socioeducativa
Los sistemas educativos exitosos se basan en la construcción de una educación pública de calidad.
¿Dónde incorporar mecanismos de estado? ¿Cómo materializar la opción por la educación pública?
Hoy, como nunca antes, la fuerza de los argumentos, de la evidencia empírica y `la voz de los actores educativos debe imponerse a visiones sobre ideologizadas.
Hoy, como nunca antes, es necesario rescatar el debate respecto del tipo de educación, de ser humano y de sociedad que queremos.
III.4 Porcentaje de alumnos matriculados según dependencia administrativa, 1981 y 2005
78,0
15,16,9
0,0
48,443,2
6,91,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Municipales ParticularSubvencionado
Particular Pagado Corporaciones
%
1981 2005
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Mineduc
III.5 Distribución de la Matrícula Primaria (1º-6º básico) según Dependencia Administrativa, para algunos países seleccionados
50,0
43,1
0%
20%
40%
60%
80%
100%H
ola
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Chile
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Japón
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el
Pública Privado Dependiente de Gobierno Privado Independiente
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2006, OECD
IV.1 Gasto Total en Educación como % del PIB para algunos países seleccionados
4,44,7 4,7 4,8 5,0
5,86,1 6,3
6,7 6,8 6,8 6,8 7,07,5 7,5
8,5
5,3
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0 Ir
landa
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Sur
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Unid
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Isra
el
%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2006, OECD
Promedio OECD: 5,9%
IV.2 Gasto Privado como % del PIB, para algunos países seleccionados
0,4 0,4 0,5
1,5
2,1
0,2 0,3 0,30,5
1,00,91,2 1,2 1,2
1,5
2,9
3,25
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5Su
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Irla
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Cor
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Chi
le
%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2006, OECD
Promedio OECD: 0,7%
IV.3 Gasto Público en Educación como % del PIB, para algunos países seleccionados
5,15,4 5,6 5,7 5,8
6,5 6,7
4,64,34,2 4,3
3,5 3,55
4,64,4
4,1
7,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
Japó
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Chile
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Repú
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el
%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2006, OECD
Promedio OECD: 5,2%
Fuentes Públicas
Fuentes Privadas
Fuentes Públicas
Fuentes Privadas
Educación Preescolar (0,52%)
65,5 34,5 81,5 18,5
Educ. Básica y Media (2,76% y 1,36%)
68,3 31,7 92,7 7,3
Educación Superior (2,17%)
15,8 84,2 76,4 23,6
Total (6,8%) 52,0 48,0 88,0 12,0Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at Glance 2006, OECD
IV.4 Gasto Público y Privado en Educación por nivel de enseñanza para Chile y OECD
Nivel de Enseñanza (% del PIB)
Chile OECD
IV.23 Presupuesto Mineduc 1990-2007 (en millones de $ 2006)
$ 614.268
$ 2.868.436
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
*
2007
*
mill
ones
de
peso
s
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Contraloría General de la República, Gastos Pagados en el Presupuesto de cada año,*Año 2006: Presupuesto Ejecutado a diciembre 2006; Año 2007: Cifras Presupuestarias
1988 por Gerardo Jofré, asesor del Ministro de Hacienda de la época, denominado: “El Sistema de Subvenciones en Educación: La Experiencia Chilena”.
“Un sistema basado en establecimientos particulares con fines de lucro, tiende no sólo a financiarse, sino a obtener el máximo aprovechamiento de los recursos” (el dolor pecuniario tiende a corregir vehementemente cualquier asomo de irresponsabilidad).
“Debe admitirse que la educación subvencionada será de calidad inferior que la pagada. Esta idea suena chocante, pero no es sino la realidad que existe en cualquier parte del mundo.”
“La conclusión de este análisis no es, en modo alguno, que la calidad de las escuelas subvencionadas deba caer. La conclusión es que debe "administrarse". No se puede ser siempre partidario de aumentarla, porque se puede terminar al intentarlo, empeorándola a la larga.”
En estas líneas, se reconoce los fundamentos del apartheid educacional. Se coloca al funcionamiento del sistema como criterio central y superior en detrimento del derecho a la educación de calidad para todos y todas.
“Un segundo elemento importante a tener en consideración en este aspecto es la distorsión que produce la existencia de sistemas dicotómicos de subvención. El resultado es que las capas intermedias de la sociedad que estarían dispuestas a pagar por una calidad intermedia un monto moderado, se encuentran sin alternativa.”
“Deben existir los incentivos para que los beneficiarios se autoclasifiquen, en cuanto a su situación socioeconómica para evitar la entrega de subsidios en exceso, por los graves daños que ésta provoca a la economía y a la sociedad. Para ello debe aceptarse que existirán diferencias de calidad asociadas al esfuerzo que acepte efectuar cada familia.”
VI.5 Distribución Matrícula Universidades, 1983-2005
97,5%
71,6%55,8%
2,5%
28,4%44,2%
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
1983 1994 2005
Del Consejo de Rectores Privadas
Fuente: Elaboración Propia a partir de datos entregados por Compendio Estadístico Educación Superior, Mineduc
VI.26 Cobertura en educación superior según quintil de ingreso autónomo per cápita del hogar, 1990 y 2003
14,521,2
32,8
46,4
73,7
4,4 7,812,4
21,3
40,2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
I II III IV V
Quintil de ingreso autónomo
%
1990 2003
Fuente: Elaboración Propia en base a datos entregados por CASEN 2003 Y CASEN 1990
Tipo de Establecimiento I II III IV V Total
Universidades 6,0 10,3 16,4 25,7 41,6 100,0
Consejo de Rectores 6,8 13,1 18,6 26,5 35,1 100,0
Privadas 4,8 5,7 12,7 24,3 52,5 100,0
Institutos Profesionales 6,8 12,7 22,0 30,4 28,1 100,0
C.F.T. 15,4 22,8 26,6 17,4 17,8 100,0
Total 6,8 11,6 18,2 26,1 37,3 100,0
VI.27 Distribución de la población que asiste a Educación Superior por tipo de institución según Quintil de ingreso autónomo per capita del hogar,
2003 (en %)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos entregados por CASEN 2003
VI.33 Gasto Privado en Educación Superior como % del Gasto Total en Educación Superior para algunos países seleccionados
3,3
11,0 12,916,7
21,4 23,129,8 30,9
38,5 40,7
52,057,2
60,3
76,8
84,2
16,218,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90D
inam
arca
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dos
Japó
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Cor
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el S
ur
Chi
le
%Promedio OCDE: 23,6%
Fuente: Elaboración Propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2006, OECD
Gasto Público Directo en Instituciones Públicas 34,6 71,7
Gasto Público Directo en Instituciones Privadas 30,7 11,2
Transferencias Públicas Indirectas al Sector Privado 34,6 17,4
VI.35 Destino Gasto Público en Educación Superior, para Chile y países OECD
Destino Gasto Público Educación Superior
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at Glance 2006, OECD
Chile OECD
VI.63 Distribución Donaciones por Institución, 2005
Universidad Católica
19,3%
Universidad de los Andes
32,0%Resto48,8%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Diario Financiero
Estos avances no se traducenen más igualdad socioeconómica