Reestructuración del gasto público con perspectiva “base cero”
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Reestructuracin del gasto pblico con
perspectiva base cero
Sunny Arely Villa Jurez
A partir de la cada del precio del petrleo, el Gobierno Federal ha reconocido la importancia de
hacer ajustes al gasto pblico que lleven a una mayor eciencia y ecacia del uso de los recursos
pblicos y que atiendan la necesidad del recorte en el presupuesto. El 30 de enero de 2015, el
Gobierno Federal anunci un ajuste del gasto programable por 124 mil millones de pesos; para 2016 se
prev un ajuste adicional por 135 mil millones de pesos. Es decir, para 2016 se estima reducir el
presupuesto en 4.3%, en trminos reales, con respecto a lo aprobado para 2015. Aunado a estas
medidas, el Gobierno Federal ha divulgado que buscar una reingeniera del gasto pblico con una
perspectiva de Presupuesto Base Cero1 .
En este documento se expone lo que terica-
mente es un presupuesto base cero y se con-
trasta con las medidas que el Gobierno ha anun-
ciado para hacer una reingeniera del gasto p-
blico con una perspectiva de Presupuesto Base
Cero. Despus se resumen las limitantes que
tiene Mxico para poder tener un presupuesto
estrictamente con base cero; entre ellas estn
las bases legales y los compromisos ineludibles.
Finalmente se muestra uno de los caminos a
seguir para la reestructuracin del presupuesto,
considerando las obligaciones y compromisos
del sector pblico presupuestario.
1. Metodologia de presupuesto
base cero.
Un presupuesto bajo metodologa base ce-
ro supone que toda asignacin de fondos debe
justicarse cada ao a partir de cero(Hitt, 2006)
, sobre la base de su costo y su benecio, lo que
se contrapone con la perspectiva inercial. Es-
ta metodologa fue implementada en 1964 por
el Departamento de Agricultura de los Estados
Unidos de Amrica, con resultados nada favo-
rables. Posteriormente, Peter A. Pyhrr, en 1970,
estableci una metodologa (nacida en la inicia-
tiva privada) que despus fue implementada en
el estado de Georgia y demostr que, para que
los recursos puedan ser asignados ecazmente
bajo una metodologa base cero, debe basarse
en los mismos principios y procedimientos ge-
nerales, implementados por Pyhrr(?Pyhrr, 1977;
Welsch, 2005).
Los pasos a seguir para la construccin de un
presupuesto base cero, segn la metodologa
desarrollada por Pyhrr (1970) son:
1. Se denen los objetivos y metas que se
desean obtener con el presupuesto que se
elaborar.
2. Identicar y analizar cada una de las activi-
dades a implementar (existentes y nuevas)
para lograr los objetivos ya propuestos. Es-
ta informacin se compila en documentos
llamados Paquetes de decisin.
3. Evaluar, clasicar y priorizar todos los pa-
quetes de decisin a travs de un anli-
sis costo-benecio, considerando incluso
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13 de abril de 2015 Reestructuracin del gasto pblico con perspectiva base cero 2 de 8
otras alternativas (otro tipo de evaluacin
no paramtrica podra estar sesgada por la
percepcin del evaluador).
4. Asignar los recursos, con el presupuesto
disponible, conforme a los 3 puntos ante-
riores.
Los paquetes de decisin deben de descri-
bir completamente todas las actividades a im-
plementar para cumplir los objetivos y metas
establecidos, para con ello poder tomar la de-
cisin de implementar la actividad o no. En es-
tos paquetes se contiene informacin como: ali-
neacin de las actividades (o programas presu-
puestarios) propuestas con las metas y objetivos
generales (como los del Plan Nacional de Desa-
rrollo), mtrica de rendimiento de la actividad,
la consecuencia de no implementarse la me-
dida, actividades alternativas, costos y bene-
cios (de la actividad y sus alternativas), as como
los responsables de su implementacin. Para la
integracin de estos paquetes, se analizan las
medidas que pueden ser eliminadas entre s y
aquellas que pueden ser complementarias. Este
mtodo para presupuestar resulta muy til en
entornos cambiantes y cuando la inercia se ha
priorizado ante los objetivos y resultados. Ade-
ms, tiene la ventaja de que hace eciente el
gasto al tener planes, objetivos y mtricas claras,
aunado a evitar duplicidades en las acciones a
implementar. Este tipo de presupuesto favorece
los benecios que se pueden obtener con las
medidas (actividades o programas presupues-
tarios) implementadas y crear una cultura de
coordinacin por objetivos. Sin embargo, este
mtodo tambin tiene sus desventajas, ya que
implica un arduo trabajo cuando se tiene una
cultura de inercia en el presupuesto, dividida en
cientos de programas presupuestarios (como
es el caso mexicano). En el proceso se puede
lidiar con recelos administrativos y poder pre-
supuestal; se deber de tener cuidado con la
formulacin y jerarquizacin de los paquetes
de decisin, ya que si la informacin no es pbli-
ca, las decisiones nales podrn quedar sujetas
a la discrecionalidad. Adems, al lidiar con un
cambio de cultura, el primer ao de implemen-
tacin podra ser ms lento que la implementa-
cin bajo esquemas anteriores.
2. Lo que se anuncia como ba-
se cero.
El 30 de enero de 2015, el Secretario de Ha-
cienda, Luis VidegarayCaso, anunci que el Pro-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin (PEF) para el ejercicio 2016 deber hacer-
se bajo un esquema de Presupuesto base cero
(SHCP, 2015a). El 31 de marzo, en el documento
presentado a la Cmara de Diputados, donde
se anuncian los pre-criterios para el siguiente
ejercicio scal, se menciona que se har una
reingeniera del gasto pblico con una pers-
pectiva Base Cero(SHCP, 2015b) . Para ello, el
Gobierno Federal revisar cada uno de los 889
programas presupuestarios y cada rubro espe-
cco del presupuesto (249,244 lneas en su base
de datos), incluyendo las unidades administrati-
vas de la Administracin Pblica Federal. La Se-
cretara de Hacienda considerar la exibilidad
de las unidades administrativas y los programas
existentes, as como las obligaciones legales del
Gobierno Federal, las cuales ya implican una li-
mitante para partir de cero. La secuencia para
asignar el presupuesto en 2016, segn la SHCP,
es la siguiente2:
1. Identicar complementariedades, similitu-
des o duplicidades en los programas y es-
tructuras.
2. Op. Cit.
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13 de abril de 2015 Reestructuracin del gasto pblico con perspectiva base cero 3 de 8
2. Priorizar los programas presupuestarios de
conformidad con las metas nacionales y
con base en su desempeo.
3. Establecer criterios adicionales para la pre-
lacin de programas y proyectos de inver-
sin con base en la mayor rentabilidad so-
cial y econmica, a la vez de promover una
mayor participacin del sector privado en
los esquemas de nanciamiento.
A diferencia de lo que una metodologa
de presupuesto base cero requiere, el Go-
bierno Federal no contempla los anlisis costo-
benecio, ni las alternativas para lograr los
objetivos establecidos en el Plan Nacional de
Desarrollo. Lo que se propone, en otras pala-
bras, es una reestructuracin del gasto pblico
en donde se fusionen programas, se reorgani-
cen las unidades administrativas, se contemplan
las mtricas de desempeo (aunque la mayora
de las evaluaciones existentes son de gestin,
no de resultados ni de impacto) y que se asigne
el gasto de operacin y administrativo estric-
tamente necesario. Si bien estas acciones son
necesarias para buscar la eciencia del gasto
pblico, habr que dejar para un ejercicio pos-
terior la ecacia del gasto.
3. Limitantes para un presu-
puesto base cero.
El sector pblico, incluidos los poderes de
la unin, las entidades de control presupuesta-
rio directo y las empresas productivas del es-
tado, tienen obligaciones previamente adquiri-
das que limitan la implementacin de un presu-
puesto base cero. Estas obligaciones son por
compromisos adquiridos en el pasado o porque
existe algnmecanismo legal vigente que regule
la asignacin presupuestal.
3.1. Marco legal
En Mxico, existen diversas leyes que regulan
el presupuesto. stas se hanhechopara asegurar
la permanencia de ciertas acciones o priorida-
des de gasto sin que estn vulnerables a los cam-
bios de gobierno, ya sea por administracin o
por presiones polticas. Esto tambin ha ocasio-
nado que existan asignaciones presupuestales
que no son importantes para la poltica coyun-
tural y que responden a compromisos de otros
tiempos. Las distintas regulaciones al uso de los
recursos pblicos hacen que partir desde cero
sea una tarea, no slo del poder ejecutivo, sino
tambin del legislativo, dada la responsabilidad
de cada uno en la formulacin, aprobacin y
ejecucin del presupuesto. Entre las distintas le-
yes que introducen algn tipo de compromiso
al gasto pblico estn:
Ley General de Educacin (Art. 25): otorga
8%del Producto Interno Bruto (PIB) al gasto
en educacin (incluyendo federal, estatal
y municipal) destinando, de ese monto, al
menos el 1% del PIB a Investigacin cient-
ca y tecnolgica.(SEGOB, 2014c)
Ley de Desarrollo Social (Art. 18): el gasto
social no podr ser inferior al ejercicio scal
anterior y se deber incrementar al menos
en la misma proporcin que se prevea el
incremento del PIB.(SEGOB, 2015)
Ley Federal de Presupuesto y Responsabi-
lidad Hacendaria (Art. 37): asigna el 0.04%
del total del gasto programable al Fondo
de Desastres Naturales (FONDEN).(SEGOB,
2014b)
Ley General de Salud (Art. 77): comprome-
te al Gobierno Federal a cubrir una cuota
social por cada persona aliada al Sistema
de proteccin social en salud (3.92% de un
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salario mnimo general vigente diario pa-
ra el Distrito Federal). Para sustentar este
sistema, el Gobierno Federal y las entida-
des federativas efectuarn aportaciones so-
lidarias por persona beneciaria y se esta-
blecer el Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud a la Comunidad.(SEGOB,
2015)
Ley de Coordinacin Fiscal: sta regula la
distribucin de los recursos adquiridosme-
diante la Recaudacin Federal Participable
(RFP) y que son otorgados a las entidades
federativas y municipios mediante el ramo
28 (participaciones) y ramo 33 (aportacio-
nes).(SEGOB, 2014a)
Ley de Pensin Universal (aprobada por
la Cmara de Diputados; no publica-
da)(Cmara de diputados, 2014)
Adems, existen otras leyes que, dentro de
los derechos que establecen, comprome-
ten algnmonto presupuestal; por ejemplo:
la Constitucin Poltica de los Estados Uni-
dos Mexicanos, la Ley Orgnica del Congre-
so General, la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Fis-
calizacin Superior de la Federacin, la Ley
de Ingresos de la Federacin, la Ley Fede-
ral de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Pblicos, el Cdigo Fiscal
de la Federacin, el Reglamento para el Go-
bierno Interior del Congreso, el manual de
normas presupuestarias, etc.
3.2. Compromisos ineludibles
Adems de las legislaciones existentes y, en el
caso hipottico de que stas no existieran, el Es-
tado tiene obligaciones de las que no puede des-
lindarse. Entre estas obligaciones se encuentran:
el pago de la deuda pblica y su costo nanciero,
la provisin de servicios pblicos, la seguridad
social (incluidas las pensiones y jubilaciones) y
la coordinacin scal con las entidades federa-
tivas. Estos compromisos suman, para el 2015,
el 73% del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin (Ver cuadro 1).
4. Hacia una reestructura del
presupuesto pblico.
Ante una reduccin de los ingresos pblicos,
buscar la eciencia y ecacia del gasto pbli-
co resulta una tarea obligada. Sin embargo, da-
das las rigideces que los compromisos guber-
namentales y las leyes existentes imponen al
gasto pblico, una revisin de programas, que
lleve a una reingeniera del gasto, deber ser gra-
dual. Primero, se debe reconocer que existen
compromisos ineludibles que pueden sermodi-
cados en el largo plazo; segundo, existen otros
programas que han sido puestos en marcha a
travs de reglas de operacin y/o que tienen
una poblacin beneciaria que dependen del
apoyo recibido en aos previos. Estos apoyos,
aunque sonmodicables, debern de revisar las
formas de compensar las actividades y bene-
cios recibidos por la poblacin. Adems, existen
otros programas que, al no estar comprometi-
dos por una ley, no implican un servicio bsico
directo a la poblacin; su asignacin de recursos
puede ser modicada en el corto plazo.(Banco
Mundial, 2004) En la estructura actual del PEF es
posible localizar (con el identicador de progra-
ma presupuestario) los tipos de programas que,
siguiendo la lgica anterior, pueden ser modi-
cados en el corto (menos de un ao), mediano
(ms de un ao) y largo plazo (el tiempo necesa-
rio, ms de un ao) (Ver gura 1a y cuadro 1).
Los programas ineludibles, que pueden cam-
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Figura 1: Reestructuracin del PEF
(a) 2015
Fuente(s): Elaborado por el Centro de Investigacin Econmi-
ca y Presupuestaria con datos de Presupuesto de Egresos de
la Federacin 2015 SHCP (2015c)
biar en el largo plazo mediante la modicacin
de la leyes y/o cambios estructurales en los com-
promisos adquirido, se encuentran los identi-
cados como: Prestacin de servicios pblicos
(17.24% del PEF) donde se incluye todo el pago
a la nmina de profesores y personal mdico,
Pensiones y Jubilaciones (11.33% del PEF), Gas-
to federalizado (12.69% del PEF), Proyectos de
inversin 11.46% del PEF), Aportaciones a la se-
guridad social (0.09% del PEF), que son consi-
derados como gasto programable y suman el
52.82% del PEF. Se incluyen los proyectos de
inversin ya que, ante una reduccin de los in-
gresos, existe la posibilidad de una mayor re-
duccin en este rubro, lo que para estndares
internacionales, un 11.5% ya es bajo. Por el lado
del gasto no programable (20.18% del PEF), los
ineludibles son: Participaciones a las entidades
federativas y municipios (12.81% del PEF), Costo
nanciero, deuda o apoyos a deudores y aho-
rradores de la banca (7.03% del PEF), y los Adeu-
dos de Ejercicios Fiscales Anteriores (0.34% del
PEF). Aquellos programas que pueden ser mo-
dicados, despus de un amplio estudio de las
posibilidades para mejorar su eciencia, suman
el 21.7% del PEF. Entre ellos estn: los progra-
mas sujetos a reglas de operacin (7.31% del PEF)
como PROSPERA Programa de Inclusin Social
y Pensin para Adultos Mayores, entre otros;
Otros subsidios (5.94% del PEF) como el Fon-
do de Cultura, Fondo Metropolitano, Seguro Po-
pular, etc.; Especcos (4.92% del PEF) como el
Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petrole-
ros (FEIP), Adquisicin de energa elctrica a los
Productores Externos de Energa, Otras Activi-
dades del Poder Judicial, etc.; Provisin de bie-
nes pblicos (1.57% del PEF) como Produccin
de petrleo, gas, petrolferos y petroqumicos,
el Programa de adquisicin de leche nacional a
cargo de LICONSA, S. A. de C. V., Edicin, pro-
duccin y distribucin de libros y otros mate-
riales educativos, etc.; Funciones de las Fuerzas
Armadas (1.81%del PEF) comoOperacin y desa-
rrollo de la Fuerza Area Mexicana, Emplear el
Poder Naval de la Federacin para salvaguardar
la soberana y seguridad nacionales, Defensa
de la Integridad, la Independencia, la Soberana
del Territorio Nacional, etc.; Desastres Natura-
les (0.14% del PEF) que contempla Coordinacin
del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Fon-
do de Desastres Naturales (FONDEN), Fondo de
Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN)
y el Programa para atender desastres naturales;
y las Obligaciones de cumplimiento de resolu-
cin jurisdiccional (0.01% del PEF) que son el
Cumplimiento de obligaciones en materia de
derechos humanos dentro de los sistemas de
proteccin de derechos humanos de los que el
Estado Mexicano sea parte y de las obligaciones
pecuniarias previstas en convenios de la SEGOB
en que se reconozca la responsabilidad de las
violaciones, Obligaciones jurdicas Ineludibles
y Responsabilidades, resoluciones judiciales y
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pago de liquidaciones. Los programas que pue-
den ser modicados en el corto plazo y que ge-
neralmente pueden ser modicados en las dis-
cusiones del presupuesto, una vez presentado
a la Cmara Baja, suman el 5.29%. Estos pro-
gramas son los identicados como Apoyo a la
funcin pblica y al mejoramiento de la gestin
(0.12% del PEF) donde se incluyen programas
como Actividades de apoyo a la funcin pbli-
ca y buen gobierno, Inhibicin y sancin de las
prcticas de corrupcin, Integracin de las es-
tructuras profesionales del gobierno, Mejora de
la gestin y regulacin de los procesos, trmites
y servicios de la Administracin Pblica Fede-
ral, etc.; Apoyo al proceso presupuestario y pa-
ra mejorar la eciencia institucional (3.43% del
PEF) con programas como Actividades de apo-
yo administrativo, Gastos Administrativos por
Operacin de Fondos y Seguros, Gastos de Ad-
ministracin, etc.; Operaciones ajenas (-0.15%
del PEF) del IMSS y CFE, Planeacin, seguimien-
to y evaluacin de polticas pblicas (1.07% del
PEF) como los programas de Registro, control
y seguimiento de los programas presupuesta-
rios, Promocin y defensa de los intereses de
Mxico en el exterior, en los mbitos bilateral
y regional, Produccin y difusin de informa-
cin estadstica y geogrca de inters nacio-
nal, etc.; Promocin y fomento (0.21% del PEF)
como Promocin del comercio exterior y atrac-
cin de inversin extranjera directa, Actividades
orientadas a ofrecer productos y servicios pa-
ra fortalecer el sector y fomentar la inclusin
Financiera, Apoyos institucionales para activi-
dades cientcas, tecnolgicas y de innovacin.;
y Regulacin y supervisin (0.62% del PEF) con
programas como Supervisin, inspeccin y ve-
ricacin del transporte terrestre, martimo y
areo, Supervisin, inspeccin y vericacin del
sistema Nacional e-Mxico, Supervisin, regula-
cin, inspeccin, vericacin y servicios admi-
nistrativos de construccin y conservacin de
carreteras, Programa de gestin hdrica, etc.
Si bien una reestructuracin del gasto pblico
es necesaria, para que esta reestructura pueda
ser llevada a cabo, se tendrn que reconocer
las limitantes de las acciones inmediatas, ms
all de fusionar y cambiar de nombre y lugar a
los programas existentes.Habr que hacer una
revisin general, a fondo y apegada a la trans-
parencia de los programas modicables en el
corto, mediano y largo plazo.
5. Comentarios nales
Buscar la eciencia y ecacia del uso de los
recursos pblicos debe ser inters, no slo del
Gobierno Federal, sino de todos los ciudada-
nos, incluidos los poderes legislativo y judicial.
El anuncio de una reingeniera del gasto pblico
hace pensar en una simplicacin en la admi-
nistracin de los recursos, que busque eliminar
duplicidades y atienda las necesidades bsicas
de la poblacin. Por lo que la reingeniera del
gasto pblico con una perspectiva Base Cero no
necesariamente adopta la metodologa elabora-
da por Pyhrr (1970), ya que no se ha anunciado
una evaluacin costo-benecio de lasmedidas a
implementar, ni de la evaluacin de las alternati-
vas. Adicionalmente, antes de comenzar desde
cero habr que considerar las rigideces que se
tienen en el gasto pblico, ya sea por algn mar-
co legal, o por los compromisos ineludibles del
gasto pblico. Para que la reingeniera del gasto
pblico pueda llevarse a cabo con transparen-
cia y con el debido proceso de anlisis, habr
que estar conscientes de lo que se puede mo-
dicar en el corto, mediano y largo plazo. La
participacin ciudadana y de las organizacio-
nes civiles encargadas de vigilar el gasto pblico
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13 de abril de 2015 Reestructuracin del gasto pblico con perspectiva base cero 7 de 8
Cuadro 1: Esquema para la reestructuracin del presupuesto pblico
Pesos de 2015
Tipos de Programas Presupuestarios PEF 2015% del
PEF
% del
PIB
Modicables en el corto plazo 250,686,564,633 5.29 1.37
Apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin 5,672,158,859 0.12 0.03
Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la
eciencia institucional162,348,696,955 3.43 0.89
Operaciones ajenas -7,211,904,762 -0.15 -0.04
Planeacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas 50,797,276,605 1.07 0.28
Promocin y fomento 9,768,033,546 0.21 0.05
Regulacin y supervisin 29,312,303,430 0.62 0.16
Programas sujetos a revisin (modicables en el
mediano plazo)1,028,859,835,173 21.71 5.63
Sujetos a reglas de operacin 346,399,766,446 7.31 1.89
Otros subsidios 281,681,890,304 5.94 1.54
Especcos 233,317,634,742 4.92 1.28
Provisin de bienes pblicos 74,433,405,702 1.57 0.41
Funciones de las Fuerzas Armadas 85,946,006,304 1.81 0.47
Desastres Naturales 6,795,472,257 0.14 0.04
Obligaciones de cumplimiento de resolucin
jurisdiccional285,659,418 0.01 0.00
Programas ineludibles ( I+ II) (modicables en el largo
plazo)3,459,627,476,374 73.00 18.92
I. Gasto Programable 2,503,254,233,619 52.82 13.69
Prestacin de servicios pblicos 816,961,079,097 17.24 4.47
Pensiones y Jubilaciones 537,115,881,488 11.33 2.94
Gasto federalizado 601,589,963,013 12.69 3.29
Proyectos de inversin 543,217,495,374 11.46 2.97
Aportaciones a la seguridad social* 4,369,814,647 0.09 0.02
II. Gasto No Programable 956,373,242,755 20.18 5.23
Participaciones a las entidades federativas y municipios 607,130,090,356 12.81 3.32
Costo nanciero, deuda o apoyos a deudores y
ahorradores de la banca332,988,551,278 7.03 1.82
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 16,254,601,121 0.34 0.09
Gasto neto de transferencias 4,739,173,876,180 100.00 25.92
Menos cuotas al ISSSTE 44,496,476,180 0.94 0.24
Gasto Neto Total 4,694,677,400,000 99.06 25.68
Nota(s): Se descuentan las transferencias realizadas al IMSS e ISSTE por ramo 19.
Fuente(s): Elaborado por el autor, Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria con datos de Presupuesto de Egresos de la Fede-
racin 2015 SHCP (2015c)
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13 de abril de 2015 Reestructuracin del gasto pblico con perspectiva base cero 8 de 8
ser indispensable en este proceso, para garan-
tizar la objetividad y claridad de la asignacin
de los recursos pblicos. Actualmente existe la
iniciativa, 800voluntarios.com, que invita a la
ciudadana a participar en el anlisis de los pro-
gramas presupuestarios, mediante la adopcin
de programas e investigacin de la informacin
disponible.
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do positivo de las comisiones unidas hacien-
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con proyecto de decreto por el que se expide
la ley de la pensin universal; y se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones
de las leyes de los sistemas de ahorro para el
retiro, del seguro social, del instituto de segu-
ridad y servicios sociales de los trabajadores
del estado, del instituto del fondo nacional de
la vivienda para los trabajadores, y federal del
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blicas y la deuda pblica al cuarto trimestre
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tos.planicacin y control. Ed. Pearson, Mxi-
co.
tw: @ciepmx Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C. fb: /ciepmx
Metodologia de presupuesto ``base cero''.Lo que se anuncia como base cero.Limitantes para un presupuesto base cero.Marco legalCompromisos ineludibles
Hacia una reestructura del presupuesto pblico.Comentarios finales