Eduardo Reese**

ENFOQUES URBANOS

La situación actual

de la gestión urbana

y la agenda de las

ciudades en la

Argentina*

* El presente documento refleja un conjunto de análisisy reflexiones que parten fundamentalmente de la prác-tica profesional. En este sentido recoge debates, traba-jos y aportes compartidos con diferentes compañeros ycompañeras y, especialmente, con Andrea Catenazzi.Asimismo es deudor de la colaboración de Juan Duarte.

**Arquitecto / Urbanista. Docente del Instituto delConurbano de la Universidad Nacional de GeneralSarmiento y del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Introducción

Las transformaciones ocurridas en todos loscampos durante los últimos 20 ó 25 años hansido lo suficientemente importantes comopara cuestionar conceptual y metodológica-mente las ideas y la práctica de la gestiónterritorial tanto en la Argentina como enAmérica Latina. Los procesos que explicanestos cambios han sido ampliamente debati-dos y estudiados. Muchos de ellos han tenidosus raíces en las políticas implementadasdurante la dictadura desde mediados de losaños ’70 y se terminaron de verificar conamplitud durante la década del ´90.

A su vez, la crisis de 2001 promovió unconjunto de redefiniciones en un amplio cam-po de cuestiones como por ejemplo el papelde las políticas públicas y de los diferentesniveles del Estado en los procesos de desa-rrollo territorial.

La velocidad de los cambios y la profundidadde los impactos en las décadas recientes, losnuevos escenarios abiertos a partir de la mo-dificación de las políticas macroeconómicasdesde 2002 y 2003, la instalación en la agen-da de fuertes disputas alrededor de la tierrajunto a la emergencia de un amplio abanicode conflictos cuyo motor visible es la “cues-tión ambiental” nos ha incentivado a aprove-char la invitación a escribir en este número deMedio Ambiente y Urbanización con la fina-lidad de abrir un espacio de reflexión y revi-sión de la agenda de nuestras ciudades y,conexo con esto, de las concepciones y lasprácticas del urbanismo en nuestro país.

¿Emergen en la actualidad nuevas cuestionesurbanas o, en realidad los “viejos” temasasumen características y parámetros diferen-tes?. ¿Que transformaciones se están verifi-cando en nuestros territorios?. ¿Cuál es elsentido y que roles cumplen las políticasurbanísticas en el escenario de cambio de la

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Argentina de los últimos años?.¿Cuáles sonlos enfoques y las herramientas adecuadas decara a estos escenarios y transformaciones?.

A partir de estas preguntas, este trabajo inten-ta, primeramente y de manera muy breve,analizar la evolución de las ideas y de lasexperiencias del urbanismo en la Argentinaen relación a los procesos socio-políticos yeconómicos que le dieron marco. En unasegunda instancia se hace un análisis, porcierto incompleto, de las diferentes accionesque en materia de planeamiento urbano losdistintos niveles del Estado están llevando acabo. Por último se plantean algunas cuestio-nes que, a nuestro criterio, resultan claves enla agenda de los próximos años.

1. Las ideas y la práctica delurbanismo en la Argentina1

El planeamiento urbano, entendido como dis-ciplina técnica, tiene sus primeras experien-cias en la Argentina entre las décadas de 1920y 1940 2 y se consolida como actividad profe-sional hacia mediados de siglo. A partir deese momento, la práctica de la planificaciónse centra fundamentalmente en la acción delEstado y cumple la función de herramienta alservicio del modelo económico desarrollistabasado en la industrialización.

“En los sesenta, bajo la influencia deldesarrollismo Cepalino y el impulso externode la Alianza para el Progreso, se institucio-nalizó de manera generalizada la planifica-ción en América Latina. Dentro de ello, laplanificación del desarrollo regional fue unaactividad significativa asociada a la indus-trialización sustitutiva de importaciones co-mandada por el Estado. Su sentido -pocasveces logrado- fue impulsar el desarrolloindustrial o el desarrollo rural integrado don-de éste no se daba, complementando o com-pensando las falencias del mercado para ge-

nerar un desarrollo territorialmente balan-ceado. La estrategia de los polos de desarro-llo, importada de Europa, se extendió comoparadigma que a lo largo de la década se hizopresente en los documentos de planificaciónterritorial y regional del continente” (Coraggio,J. L. 1997).

“Los años 60 estuvieron influidos por la ideadesarrollista de un crecimiento continuo eilimitado que se extendería sobre las siguien-tes décadas y cuyo resultado sería la elimina-ción de la pobreza, la extensión del ocio, elconsumo sin fronteras, etc. Este consensosobre los escenarios del futuro, motivó prác-ticas de planeamiento que se basaban en elcrecimiento autosostenido de los complejosurbanos que justificaba una organización delas actividades productivas orientadas al con-sumo ilimitado de recursos naturales y mate-rias primas y, sobre todo, con una base ener-gética barata. La crisis de los ’70 dio portierra con estas premisas y con los planes dedesarrollo basados en objetivos detallada-mente cuantificados en extensas matrices eíndices macroeconómicos, en la construc-ción de grandes obras públicas y en la imple-mentación a través de organizaciones centra-lizadas de alta complejidad” (Catenazzi yReese, 1998).

En ese marco, el problema central de la pla-nificación urbana era el control del rápido y“desordenado” crecimiento que se verificabaen las ciudades. Así, el urbanismo asume lasideas racionalistas vigentes con un sesgo fuer-temente tecnocrático y centrada en los instru-mentos del Plan Regulador (que contenía lasgrandes líneas de desarrollo de la ciudad) ydel Código Normativo, con un enfoque emi-nentemente “espacialista” y de corte funcio-nalista que, con matices y de manera “aggior-nada”, perdura hasta la actualidad bajo elsupuesto o argumento que la actividad deplanificación del territorio es una disciplinafundamentalmente “científica”. Las reglamen-

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taciones urbanísticas se concentraron en dostipos de dispositivos operativos: las normasde uso del suelo y las normas de tejido urba-no. En general estos presentan, desde unplanteo de fuerte abstracción, una rígida cla-sificación de las diferentes actividades a tra-vés de la técnica del “zooning”, la definiciónde indicadores y densidades de ocupación yla determinación de un conjunto de patronespara la subdivisión del suelo.

Odilia Suárez (1992) al caracterizar la planifi-cación urbana en la Argentina, menciona elliderazgo de la ciudad de Buenos Aires3 en laelaboración de planes urbanos y su resonanciaen otras ciudades del país: más de trescientosplanes urbanos fueron elaborados durante lasdécadas del 1950-1980, sin embargo, esteproceso bastante activo no fue orientado porlegislación nacional específica.

Estas ideas, que forman parte de la corrienteque llamaremos de manera simplificada comoplaneamiento urbano “tradicional”, comien-zan a sufrir un conjunto de fuertes críticas apartir de fines de los ’60 y principios de los‘70 en primera instancia desde la sociologíaurbana, creada por esos años en Francia, yfundamentalmente desde un amplio conjuntode intelectuales latinoamericanos pertenecien-tes a diversas disciplinas y enrolados en lacorriente de la “teoría de la dependencia”.Estas críticas estaban centradas en el papelque cumplía la planificación estatal frente alas condiciones socio - políticas de los proce-sos de desarrollo de los países latinoamerica-nos y frente a las nuevas formas que asumía elcapitalismo en la región. Estos debates que-dan truncos en la Argentina a partir de 1976y las políticas represivas de la dictadura cie-rran cualquier espacio de reflexión críticahacia el urbanismo tecnocrático y elitista deesos años.

Hacia principios de los años ’80 se reabre ladiscusión y los “juicios” al planeamiento “tra-

dicional” pero con un cambio de sentidopolítico y ampliándose, además, a lo instru-mental: se cuestiona al Plan como herramien-ta válida y se propugna el predominio de laherramienta del proyecto (autónomo, sin vin-culación con los planes y de actitud 'postmo-derna') como dispositivo adecuado para des-encadenar procesos de transformación terri-torial. Esta línea de pensamiento y acción essimultánea y funcional al auge creciente delas ideas neoliberales en la Argentina y enAmérica Latina, desde las cuales, y con elapoyo de las entidades multilaterales de cré-dito, se promueve la privatización de la ciu-dad y la desregulación de las normativasurbanas. La retirada del Estado de las funcio-nes de planificación a partir de mediados delos años ‘70 y particularmente durante losaños ‘90, ubica al mercado como principalasignador de las prioridades, y pone en cues-tión su rol en la defensa del bien común y larepresentación de los sectores de escaso po-der relativo en el conjunto social.

En los últimos años, la práctica urbanísticaargentina (tradicionalmente influida por lacultura internacional) ha experimentado cam-bios importantes y si bien parece exageradohablar de cambio de paradigmas es posibleconsignar algunos aspectos:

Los procesos de transformación urbanaexperimentados en mayor o menor medi-da por nuestras ciudades y la experienciaacumulada han generado nuevas defini-ciones de lo que es considerado “proble-ma urbano” con una visión mas integraldel territorio.Reaparece la herramienta del Plan, cues-tionada entre los ‘80 y buena parte de los’90, pero, a partir de un eclecticismoteórico y metodológico más que notabley, sobre todo, muy diferente al de lasdécadas pasadas. Así la planificación esentendida como una plataforma de des-pliegue de estrategias generales de desa-

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rrollo urbano que permiten la puesta enmarcha de proyectos de actuación acom-pañados por una necesaria actualizaciónde los reglamentos urbanísticos.Reforzamiento, por lo menos discursiva-mente, del papel del poder público recla-mando para el Estado una función activay mediadora en pro de un mayor equili-brio social y ambiental.

En forma sintética, puede decirse que lasprincipales cuestiones del debate de la plani-ficación territorial en Argentina 4 durante losúltimos 20 años se pueden agrupar en sietegrandes ejes:

El rol del Estado en la planificación ygestión territorial.La articulación entre la planificación, lagestión y los enfoques de “plan-proceso”en contraposición al “plan-libro” 5 .La disyuntiva entre lo sectorial y lo inte-gral6 .La consideración de lo ambiental prime-ramente a partir de la Conferencia Mun-dial de Medio Ambiente celebrada enEstocolmo en 1972 y especialmente enlos últimos 15 años priorizando la concu-rrencia de la cuestión ambiental y la pro-blemática del desarrollo 7 .El debate y los diferentes enfoques sobrela participación y la construcción de esce-narios de planificación -gestión multiac-torales.La emergencia de lo local y la cuestión dela descentralización.El papel de los instrumentos, especial-mente en las dificultades de articulaciónentre plan, proyectos y normas.

La articulación de ideas y el peso relativodado a las distintas cuestiones han generadodiversas prácticas de la planificación que vandesde desestimarla como herramienta de cam-bio hasta proponer la construcción de unnuevo paradigma que la legitima y recrea.

2. Los instrumentos de políticaterritorial en la Argentina

2.1. Normas e instrumentos del ámbitonacional y provincial

Como se sabe la Argentina es una sociedadorganizada bajo la forma federal con tresniveles de gobierno: uno global (nacional ofederal) y dos territoriales (provincial y mu-nicipal). En el marco de esta organizaciónpolítica la cuestión de la distribución de com-petencias en referencia a las políticas deordenamiento territorial entre la Nación, lasProvincias y los Municipios ha sido por largotiempo fuente de controversias.

Con el fondo de este antiguo debate, la cues-tión del ordenamiento territorial no ha forma-do parte, históricamente, de las preocupacio-nes y de la agenda de gobierno tanto a nivelnacional como a nivel provincial.

Esto no quiere decir que tanto la Nacióncomo las Provincias no dicten normas y eje-cuten políticas y acciones que tengan muyfuertes impactos sobre el desarrollo territo-rial. Por el contrario, en especial durante losúltimos años, la fuerte inversión realizada,en particular en obras públicas, y las políti-cas activas de reactivación económica hanmodificado los escenarios territoriales y hantenido, en las ciudades y regiones, importan-tes efectos de reconfiguración socio - espa-cial.

De tal forma, la República Argentina, se hacaracterizado históricamente por no contar nicon una política urbana explícita a nivel na-cional ni con una ley de suelo y ordenamientoterritorial como sucede en otros países lati-noamericanos de régimen federal como Bra-sil y México. Sin embargo cuenta con unconjunto de instrumentos legales y normati-vos que inciden y condicionan de manera

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sectorial e indirecta, pero a veces importante,la gestión provincial y local del territorio8 .

En esta línea, son importantes resaltar aque-llas normas, tanto del ámbito nacional comoprovincial, que tienen el denominador comúnde proteger y/o poner en valor ámbitos consi-derados de excepcionales características através de figuras especiales como parquenacional, reserva natural, reserva natural es-tricta, monumento nacional, parque provin-cial, reserva provincial, etc.

Al mismo tiempo, en los últimos años hahabido una amplia difusión y adscripción afiguras jurídicas sancionadas por organismosinternacionales (como por ejemplo laUNESCO) que declaran a ciertos territorios,a propuesta de los distintos países, comoPatrimonio de la Humanidad, Reservas deBiosferas ó Sitio Ramsar9. La aplicación deestas figuras, en algunas oportunidades muyasociadas al marketing turístico de las regio-nes y municipios, generan muy importantesrestricciones y compromisos en las políticase instrumentos de ordenamiento territorial delos municipios10.

Asimismo, desde el ámbito del GobiernoNacional, actualmente se encuentra en desa-rrollo el Plan “Argentina 2016 - Política yEstrategia Nacional de Desarrollo y Ordena-miento Territorial. Construyendo una Argen-tina equilibrada, integrada, sustentable y so-cialmente justa” bajo la responsabilidad de laSubsecretaría de Planificación Territorial dela Inversión Pública dependiente del Minis-terio de Planificación Federal, Inversión Pú-blica y Servicios. Adicionalmente en abril de2006, trece Secretarías y Subsecretarías delGobierno Nacional suscribieron una carta enla que “manifiestan su intención de integrar ygestionar en forma conjunta la Red Nacionalde Asistencia al Desarrollo y OrdenamientoTerritorial”. Por último se mencionan lasiniciativas de la Subsecretaría de Desarrollo

Urbano y Vivienda11 que ha elaborado dife-rentes documentos y cartillas cuyo objetivoes el de proporcionar apoyo técnico y orien-tación metodológica a los Organismos Pro-vinciales y Municipales encargados de laplanificación urbana.

En el ámbito provincial se confirma la muyescasa atención que ha tenido la temática delordenamiento territorial y del manejo delsuelo en las agendas de gobierno. Las princi-pales cuestiones a señalar en este aspecto sonlas siguientes:

a. Sólo la Provincia de Buenos Aires cuentacon una ley integral de desarrollo urbano:el Decreto - Ley 8.912, aprobado el 24 deoctubre de 1977, rige el ordenamiento delterritorio provincial y regula el uso, ocupa-ción, subdivisión y equipamiento del sue-lo. Esta es una norma que no está dirigidaesencial y directamente a regular la con-ducta de los individuos sino que establececondicionantes o estándares dirigidos aregular la actuación de los municipios. Laley tiene una concepción tecnocrática delurbanismo propia de la época de su formu-lación. La lectura del articulado muestrafundamentalmente un planteamiento del“deber ser” de la ciudad y no del “que sepuede hacer” a partir de la ciudad real. Eneste sentido, la ley pauta un “tipo” deciudad propia de los sectores medios yaltos de la sociedad desconociendo laslógicas con la cual operan los sectorespopulares en la producción del espaciourbano. Ejemplo de esto último, es que laley contiene un capítulo completo destina-do a la regulación urbanística de los clubesde campo (la ciudad “formal”) y ni siquieraun artículo vinculado a la promoción depolíticas activas dirigidas a la producciónde suelo y/o a la mejora del hábitat de lossectores populares (la ciudad “informal”).En la actualidad la Ley se encuentra desac-tualizada y fuertemente cuestionada por

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los municipios por el centralismo operati-vo con el que fue diseñada, la falta deinstrumentos de gestión acordes con losprocesos actuales y su falta de flexibilidad.

b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerteénfasis en su carta constitucional en lacuestión de la planificación del territo-rio12 :- El Artículo 19 crea un Consejo de Planea-miento Estratégico, de carácter consultivo,con iniciativa legislativa, presidido por elJefe de Gobierno e integrado por la institu-ciones y organizaciones sociales represen-tativas que tiene como finalidad la de pro-poner periódicamente planes estratégicosconsensuados que ofrezcan fundamentospara las políticas de Estado.

- El Artículo 29 determina que la Ciudaddebe definir un Plan Urbano Ambiental,elaborado con participación transdiscipli-naria de las entidades académicas, profe-sionales y comunitarias y que constituirá laley marco a la que se ajustará el resto de lanormativa urbanística y de las obras públi-cas.

c. A pesar de estos y otros importantes pre-ceptos contenidos en la Constitución de laCiudad, hasta la actualidad sus instrumen-tos de gestión urbana no han sido modifica-dos y/o actualizados en su esencia. El PlanUrbano Ambiental13 elaborado entre losaños 1997 y 2000 se encuentra cuestiona-do por un amplio conjunto de institucionesintermedias y todavía no fue aprobado porla Legislatura porteña. De tal forma, elantecedente más reciente referido a linea-mientos para la gestión urbana de la ciudadde Buenos Aires (hoy todavía vigente le-galmente), data de 44 años atrás: el PlanDirector realizado en 1962 por la Oficinadel Plan Regulador de Buenos Aires(OPRBA)14 . A partir de sus criterios gene-rales fue elaborado el Código de Planea-miento Urbano (CPU)15 de 1977 que fue

reformado en múltiples oportunidades ycuenta con un texto ordenado a partir de lasanción de la Ley 449 del año 200016 .

d. Tradicionalmente, las políticas urbanas yambientales de la Ciudad de Buenos Airestuvieron una importante autonomía del restode la región metropolitana y a pesar delcambio de status jurídico de la ciudad en1996 todavía no se observan intentos dearticulación que permitan definir políticasconsensuadas.

Asimismo, es importante destacar la coinci-dencia en el tiempo de la aprobación de lasdos herramientas de reglamentación urbanís-tica que todavía hoy están vigentes y afectana la Región Metropolitana de Buenos Aires:el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo yOrdenamiento Territorial de la Provincia deBuenos Aires y el Código de PlaneamientoUrbano de la Ciudad de Buenos Aires. Am-bos cuerpos legales fueron aprobados en 1977y tuvieron en su momento una estrecha rela-ción con las políticas más generales de corteautoritario y antipopular implementadas porla última dictadura.

e. La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley2.903 de 1972 que legisla parcialmentesobre el fraccionamiento y el uso del suelo.Los especialistas locales consultados se-ñalan que se encuentra en debate un nuevotexto normativo provincial con un enfoquemás actualizado e integral sobre el desa-rrollo urbano.

f. En la Provincia de Mendoza la Cámara deDiputados, por unanimidad, dio media san-ción en el pasado mes de Abril del corrien-te año (2006) al proyecto de ley de Uso delSuelo y Ordenamiento Territorial, por loque la norma ha vuelto al Senado en segun-da revisión. En este caso es importantehacer notar que, según la información reca-bada, si bien en el tratamiento en particular

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se sugirieron modificaciones a algunos ar-tículos, la mayoría de ellos fueron consen-suados por lo que el texto final contó con elacuerdo de todos los bloques partidarios.El Ministerio de Ambiente y Obras Públi-cas será la autoridad de aplicación en cuan-to a la elaboración de instrumentos deplanificación a los cuales deberán ajustar-se los sujetos una aprobada esta ley y seespecifica que corresponderá a los Muni-cipios dictar las ordenanzas que regulen suordenamiento territorial y el uso del sueloen su jurisdicción.

g. En las demás provincias argentinas la le-gislación es fragmentaria, dispersa y des-actualizada. En algunas de ellas, según lasconsultas realizadas, se sigue utilizando demanera supletoria el Reglamento Nacionalde Mensuras aprobado por Decreto Nacio-nal 10.028 del año 1957, para legislarsobre los fraccionamientos de suelo.

h. Como contracara de esta situación, todaslas provincias cuentan con moderna legis-lación ambiental (incluyendo en algunoscasos sofisticadas reglamentaciones sobreprocedimientos de Evaluación de ImpactoAmbiental) aún cuando su aplicación pare-ce ser, hasta el momento, dificultosa yfragmentaria.

2.2. Normas e instrumentosdel ámbito local

El análisis de las experiencias de planifica-ción local / municipal en el país muestra unaamplia diversidad y heterogeneidad desituaciones y abordajes. Sin embargo, desdeel enfoque de los instrumentos y los procesosde planificación, es posible sistematizar lasiniciativas en curso o en elaboración en cua-tro grandes grupos:

a. El primer grupo de instrumentos está cons-tituido por aquellas propuestas de planifi-

cación - gestión, orientadas a promoverprocesos de desarrollo de base local omicroregional. Estas iniciativas han toma-do diversas denominaciones como PlanesEstratégicos de Desarrollo, Planes de De-sarrollo Local, etc. Las características co-munes de estos instrumentos son:- un esfuerzo por entender los problemasdel territorio desde un enfoque integral /interdisciplinario de los procesos;

- la configuración de las propuestas a tra-vés de un esquema que intenta articular unconjunto de estrategias sociales, económi-cas, espaciales, ambientales, etc., acompa-ñadas por un amplio número de proyectosy acciones;

- un fuerte énfasis en la participación, nosiempre lograda, de los agentes locales;

- un fuerte acento en la revalorización delespacio local / microregional como el es-pacio privilegiado para la gestión de laspolíticas territoriales.

b. El segundo grupo está constituido por aque-llas iniciativas de planificación - gestiónque, haciendo un recorte de la complejidadterritorial, abordan centralmente la proble-mática de las cuestiones físico - espaciales- ambientales. Como en el caso anterior, esposible encontrar diferentes denominacio-nes para los instrumentos elaborados: PlanUrbano, Plan Urbano - Ambiental, Plan deDesarrollo Territorial, Plan de Ordena-miento, etc. Las características comunesde estos instrumentos son:

- la definición de las características y losescenarios de crecimiento de la ciudad;

- la definición de estrategias y proyectosde actuación físico - ambientales a diferen-tes escalas;

- un creciente énfasis en las cuestiones deprevención / remediación de conflictos am-bientales;

- un intento por pasar de un urbanismoreglamentarista, más propio de décadaspasadas, a un urbanismo claramente opera-

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cional aún cuando se verifica una escasaatención a los instrumentos de gestión delplan.

c. El tercer grupo, quizás el más numeroso,está constituido por un muy amplio abani-co de instrumentos municipales de carác-ter estrictamente normativo cuya funciónprincipal es la de ser reguladores del uso,ocupación, subdivisión y equipamiento delsuelo y/o de diferentes aspectos de la pro-blemática ambiental. El panorama en estegrupo muestra una muy extensa variedadde situaciones:

- desde el punto de vista de la técnicalegislativa y de la gestión, se puede encon-trar desde municipios con códigos urbanís-ticos fuertemente estructurados y compen-diados a la manera de un digesto hastamunicipios que trabajan con un muy am-plio menú de ordenanzas diferentes, enalgunos casos de manera caótica, sobretemáticas específicas y sectoriales;

- desde el punto de vista de los contenidos,existen ejemplos de municipios que cuen-tan con cuerpos normativos completos queabracan las cuestiones urbanísticas, am-bientales y de edificación hasta municipiosque solo cuentan con escasas regulacionesde edificación y/o de subdivisión del sue-lo;

- en general, las normas urbanísticas seencuentran en muchos casos fuertementedesactualizadas y presentan un extenso nú-mero de modificatorias y excepciones.

d. El cuarto grupo está constituido por aque-llas acciones directas sobre el territorioque, de manera amplia, se pueden denomi-nar “grandes proyectos urbanos”. En gene-ral se trata de proyectos urbanísticos lleva-dos a cabo por los municipios a través deuna vasta gama de opciones de financia-miento y que involucran la rehabilitaciónde predios con infraestructuras obsoletas,la renovación urbana de barrios degrada-

dos y/o de áreas centrales y comerciales, larelocalización o construcción de nuevosequipamientos sociales / institucionales concaracterísticas de centralidad, etc.

Un punto singular en este análisis lo constitu-ye la falta de experiencias en el país queexcedan el territorio municipal y aborden elámbito supra local. Un ejemplo claro en estesentido es la Cuenca Matanza - Riachuelo. LaCuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2.940km2 de superficie entre el sur de la ciudad deBuenos Aires y 13 municipios bonaerenses yafecta a mas de tres millones y medio dehabitantes. La elaboración de un plan dedesarrollo con estrategias para el conjuntodel territorio, que supere el abordaje sectorialhidráulico-ingenieril, se encuentra impedidahistóricamente, entre otras cosas, por la enor-me superposición no coordinada de jurisdic-ciones e intereses de organismos nacionales,provinciales y municipales. El caso del Ma-tanza - Riachuelo es solo uno, aunque quizásel mas grave por la escala de sus problemas,de una gran cantidad de casos en el país dondese hace imperiosa la necesidad de crear ámbi-tos institucionales de gestión territorial inter-jurisdiccional a partir de la celebración deconvenios y acuerdos para posibilitar la pues-ta en marcha de estrategias de desarrollo yordenamiento. Los análisis parecen mostrarque en nuestra cultura política, la puesta enmarcha de organismos de este tipo han sidoen general de difícil manejo y lento accionar.

Con referencia a la gestión local del ordena-miento territorial, las principales conclusio-nes generales que pueden señalarse en base alos estudios y consultas realizadas, asumien-do el riesgo que implica este tipo de genera-lizaciones a nivel nacional en un país fuerte-mente heterogéneo, son las siguientes:

En líneas generales, los planes y las nor-mativas locales parecen cumplir un papelde adecuación “pasiva” de la política mu-

11La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

nicipal a los procesos territoriales másgenerales. En este sentido la planificaciónterritorial tiene un enfoque de corte pura-mente administrativo. Son escasos losejemplos donde se asume el proceso deplanificación desde un enfoque de “ges-tión activa” del territorio.

Las áreas técnicas de los municipios nocuentan con análisis o estudios del com-portamiento del mercado inmobiliario ensus distritos y las medidas que implemen-tan suelen seguir su lógica en formaacrítica.

Parece subsistir, en los organismos esta-tales responsables de la planificación y delos proyectos urbanos, una serie de rigi-deces en la elaboración e implementaciónde nuevos instrumentos urbanísticos:

- Por un lado, existe una fuerte tradiciónque reduce la política urbanística sola-mente a una acción de tipo regulatoria víala aplicación de códigos u ordenanzas dezonificación / edificación.

- Por otro, se detecta una total desarticu-lación entre herramientas urbanísticas(plan/proyectos), herramientas fiscales yadministrativas (simplificación de trámi-tes para ciertas iniciativas), herramientasde corte tributario (cargas y desgravacio-nes impositivas para favorecer o desalen-tar actividades o procesos) y políticaseconómicas activas (por ejemplo líneasde financiamiento bancario con subsidiosdiferenciales en las tasas de interés paraactividades urbanas a promocionar).

Las normativas urbanísticas analizadassiguen con mayor o menor rigor las pautasdel planeamiento “tradicional” y de lalógica del “zooning” como criterio básicode sus propuestas contribuyendo a segre-gar las diversas zonas y usos urbanos y areducir los niveles de vitalidad y diversi-dad urbana.

Los análisis sobre la gestión local del urba-nismo realizados más arriba deben, contex-tuarse en la situación de debilidad en la que seencuentran los gobiernos municipales y losagentes locales en la mayoría de nuestrasciudades. Esta situación se ha hecho paulati-namente crítica en la medida que se amplió labrecha entre la cada vez más extensas compe-tencias que se les asignan y las reales autono-mías (política, económica y financiera) ycapacidades con las que cuentan para llevar-las a la práctica.

3. El debate de una nuevaagenda urbana

En los parágrafos anteriores hemos intentadoresumir muy brevemente la evolución de lasideas y de las prácticas urbanísticas en nues-tro país, en particular durante los últimos 20/ 25 años, y reflejar algunas de las cuestionesque caracterizan la situación actual de lagestión territorial desde los diferentes nivelesde gobierno. En este marco, interesa ahorasintetizar, asumiendo nuevamente el riesgode la generalización, los procesos y tenden-cias verificables e intentar elaborar una agen-da de temáticas relevantes para nuestras ciu-dades.

Las transformaciones territoriales ocurridasen las últimas dos décadas han tenido unafuerte repercusión territorial fundamental-mente en la Región Metropolitana de BuenosAires y en las principales ciudades del siste-ma urbano argentino en la medida que elsistema económico se apoya principalmenteen éstas y en las metrópolis para efectivizarse.Sin embargo las ciudades intermedias no hanestado exceptuadas de estos cambios. Muypor el contrario, este proceso dio lugar anuevas oportunidades y limitaciones con re-lación a su localización relativa 17 junto a lascrisis cíclicas y a las transformaciones acele-radas de su base económica urbana.

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Luego del período “neoliberal” en que lasciudades y políticas estrecharon sus vínculoscon el mercado, la crisis y las movilizacionespopulares producidas a finales del año 2001modificaron los escenarios y con ello unamplio conjunto de políticas. Esto plantea asu vez una nueva agenda para las ciudades ypara la gestión pública.

Los componentes más generales que se pue-den señalar de estos cambios son los siguien-tes:

a. La modificación de las variables ma-croeconómicas junto a un variado grupode medidas complementarias, como elestímulo al mercado interno, producendesde 2003 una importante reactivacióneconómica y en particular el resurgimien-to de un amplio conjunto de sectoresproductivos.

b. El sostenido crecimiento tuvo como efec-to una paulatina reducción de los altosniveles de pobreza y desempleo. Sin em-bargo este efecto de “derrame” no modi-fica una característica estructural delmodelo: la desigualdad en la distribucióntanto de las cargas de la crisis como de losbeneficios del crecimiento. Esta, entreotras cuestiones, están consolidando elmodelo de segregación social y espacialde nuestras ciudades que se comenzó averificar especialmente desde finales delos años '80.

c. El Estado reasume un rol activo en diver-sas políticas y en particular en la inversiónde la obra pública.

Así, y desde una mirada urbanística, las ciu-dades grandes y medias argentinas18 enfrentannuevos escenarios y nuevos desafíos que seentremezclan con los problemas heredadostanto de la etapa de crecimiento acelerado del“Estado de Bienestar” anterior como de lafase de reestructuración económica y políticacon sus dramáticas consecuencias socio terri-

toriales. La complejidad de la realidad urba-na actual se apoya en la constatación deconflictos que se superponen y en algunoscasos se agravan y que identificamos simpli-ficadamente en el siguiente cuadro. (ver pag.siguiente)

En base a la síntesis anterior, proponemos acontinuación poner a discusión algunas cues-tiones que, a nuestro criterio, forman parte dela agenda de debate y acción en nuestrasciudades.

i. Tipos de crecimiento y de ocupacióndel suelo urbano

Aún cuando el crecimiento demográfico delas ciudades en la Argentina no parece man-tenerse actualmente en las altas tasas quemostraron hasta el tercer tercio del siglo pa-sado, la cuestión del crecimiento residencialseguirá siendo un aspecto de principal pre-ocupación en los próximos años19 .

Así, el desafío que se presenta es reinterpretareste desafío no sólo como un problema cuan-titativo, que es el que ha dominado tradicio-nalmente la preocupación de nuestros planesurbanísticos (cuántas nuevas viviendas y equi-pamientos hay que programar, cuánto sueloes necesario ocupar y con qué indicadores,etc.), sino también como una cuestión decalidad y de modo de organización urbana:qué estructura territorial adoptar, qué tipo deproductos y de diseño de piezas urbanas sonlas más convenientes, qué modelo de perife-ria se implementa, cuál debe ser la relación delas nuevas urbanizaciones con el paisaje y lanaturaleza, etc.

El modelo de crecimiento de las ciudadesargentinas estuvo basado tradicionalmenteen el loteo popular20 a bajo precio y conescasos niveles de cobertura de infraestructu-ra. El loteo popular ha sido un elementocentral en la organización socio-espacial de

13La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

Problemas heredados del modelo de crecimiento hasta mediados

de los ‘70

Problemas heredados del modelo de crecimiento hasta

2002 Posibles tendencias recientes

Tipos de crecimiento y ocupación del suelo urbano

Alto crecimiento de la población urbana y expansión de la ciudad auto-construida de baja densidad.

Reducción del crecimiento demográfico y expansión de periferias por grandes emprendimientos: “archipiélagos urbanos”.

Bajo crecimiento demográfico y periferización de la población en un proceso en el que conviven los dos modelos de crecimiento anteriores.

Déficit de servicios públicos.

Privatización de los servicios. Los incumplimientos contractuales de las empresas privatizadas y los niveles crecientes de desempleo y pobreza urbana dificultan la ampliación de la oferta de nueva infraestructura básica.

Crisis del sistema de privatización de servicios de saneamiento y tendencia a la re-estatización. La persistencia de la desigualdad limita el financiamiento de ampliación de redes básicas de escala barrial.

Diferenciación socio – espacial urbana. Fragmentación en enclaves residenciales, recreativos, comerciales, etc.

Acentuación de la segregación urbana a partir de un nuevo tipo .

Importantes áreas ocupadas por instalaciones industriales, ferroviarias, militares, etc, actúan de barreras urbanas y deterioran los entornos.

Reciclado de grandes predios con instalaciones obsoletas en áreas centrales y pericentrales de las ciudades, generalmente vinculadas a centros comerciales, torres de oficinas y/o viviendas de categoría.

Cascos centrales tradicionales en proceso de debilitamiento frente a la competencia de las nuevas áreas de centralidad e interés.

Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo

Políticas de vivienda estatal fragmentarias y discontínuas, predominantemente a través de grandes conjuntos en periferias. Subordinación a las lógicas del mercado de suelo.

Reforma del sector vivienda dentro de la reforma del Estado. Mejora de la eficiencia en el sistema de financiamiento. Subordinación a las lógicas del mercado de suelo profundizando la segmentación de las periferias.

Reactivación de la construcción de vivienda con fuerte incremento de la inversión pública. Subordinación a las lógicas del mercado de suelo profundizando la segmentación de las periferias.

Informalidad reducida a los sectores de pobreza estructural: consolidación de villas.

Durante la dictadura: erradicación de villas y represión. Crecimiento de la informalidad (ocupaciones de tierras y viviendas) asociada al aumento del desempleo, de la pobreza y de la desigualdad social.

Alta informalidad a pesar de la reducción de los niveles de pobreza como producto de la desigualdad sostenida y de los altos precios de la tierra.

Mercados de suelo débilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas.

Mercados de suelo débilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas.

Mercados de suelo débilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas.

Calidad urbana y conflictos ambientales

Urbanización con muy baja calidad urbana y ambiental de los espacios públicos centrales y barriales.

Nuevos consumos y espacios públicos privatizados.

Deterioro de los centros tradicionales por la emergencia de nuevas áreas de centralidad en grandes emprendimientos.

Conflictos funcionales y ambientales entre actividades urbanas. Falta de competencias locales en materia de control ambiental.

Nuevas exigencias y modernización de normas en materia de calidad ambiental. El aumento de conciencia ambiental de las empresas y de la población en general presiona para mejorar los instrumentos de regulación del desarrollo urbano.

Aumento de conflictos ambientales por contaminación (Cuenca Riachuelo, Cuenca Reconquista, emprendimientos mineros, etc,) y por sobre explotación o privatización de recursos (cordillera andina, urbanizaciones atlánticas, etc.).

Coordinación de la gestión estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) / Articulaciones público – privado / Mecanismos de participación ciudadana

Debilidad y fragmentación política e institucional.

Emergencia de diferentes formas de articulación público – privadas. Privatización de la ciudad.

Reaparición de empresas estatales. Mayor protagonismo estatal en las asociaciones público – privadas.

Débil capacidad de gestión y de participación de la población en la toma de decisiones.

Desconcentración de responsabilidades, mayores demandas sociales, cambios socio-económicos con fuertes impactos territoriales.

Incremento de las movilizaciones populares post crisis de 2001 por demandas “urbanísticas”. Revisión de formas y metodologías de participación e involucramiento de la sociedad.

14 Eduardo Reese

nuestras ciudades y se constituyó así en elmecanismo principal con el cual se expandie-ron en forma extensiva las tramas urbanasdando como resultado una muy baja ocupa-ción del suelo con densidades en la periferiaque no superan en muchos casos los 20 - 30hab/ha y por lo tanto incrementando de mane-ra sustancial los costos de urbanización.Adicionalmente, las nuevas formas de expan-sión fragmentada de las ciudades y de urbaniza-ción de espacios rurales y naturales que sevienen desplegando con gran amplitud a lolargo de los últimos 20 años responden a laoperación de lógicas muy diferentes a aquellas.

El modelo más denso de desarrollo urbanocon relación a los costos de los equipamien-tos y de la infraestructura apareció siempre enel debate y en las expectativas de nuestraspolíticas urbanas como una alternativa viablefrente a las dificultades y demandas del desa-rrollo suburbano. Sin embargo el modelourbano denso tiene un conjunto de límitesdados por diferentes cuestiones (proporciónentre espacio libre o público y espacio llenoo edificado, etc.) pero en particular por uncambio en los patrones y demandas de loca-lización residencial.

Asimismo, resulta fundamental incorporar anuestros planes de urbanismo una concep-ción más integrada de las funciones y activi-dades que permita un desarrollo urbano más“complejo”, que no segrega las diversas zo-nas urbanas a través de la especializaciónfuncional. La opción de mezcla de funcionesy actividades debe ser no sólo entendidacomo superación de la simplificación delurbanismo tradicional, sino que debe ademásresponder a un criterio amplio de vitalidad ydiversidad urbana y a la reducción de lasegregación de los diferentes sectores socia-les.

Desde esta mirada, la producción de unaciudad inclusiva, requiere también de una

fuerte articulación y niveles de correspon-dencia entre las normas urbanas y otras deci-siones políticas que tienen gran incidenciasobre el crecimiento y la densificación, comolas políticas de vivienda, las decisiones deextensión de redes de infraestructura, las fa-cilidades de acceso al suelo por parte de lossectores populares, las políticas impositivas,las decisiones de ordenamiento y regulacióndel transporte público, etc., que suelen estarcruzadas por fuertes presiones de actorespúblicos y privados con capacidad de deci-sión que trasciende el ámbito local municipal(los Institutos de Vivienda Provinciales, lasempresas constructoras, los agentes inmobi-liarios, los partidos políticos en momentoselectorales, etc.). En términos del análisis dela producción de suelo urbano esto puederesultar obvio. Sin embargo esta obviedad enun gran número de nuestras ciudades sueleestar ausente y, por lo tanto, interpela a lagestión urbanística local sobre su capacidadpara establecer negociaciones y conducir lasacciones sectoriales que den como resultadoun territorio cohesionado.

ii. Derecho a la ciudad y acceso de lossectores populares al suelo

Asociado a lo anterior, el crecimiento endamero de nuestras ciudades respondió, his-tórica y casi exclusivamente, a los mecanis-mos del mercado y al predominio de interesesen gran medida especulativos. En el contextoactual, los cambios generales ocurridos des-de 2003, señalados más arriba, están teniendoverificables impactos en la configuraciónsocio territorial de nuestras ciudades:

a. La reactivación de las actividades econó-micas y la expansión de la demanda engeneral operan como factores de “causa -efecto” del crecimiento de la construcción21ydel aumento de la demanda de suelo paranuevos usos y actividades.

b. El conjunto de estos procesos ha generado

15La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

y transferido importantes rentas a los pro-pietarios particulares del suelo producien-do adicionalmente un alza significativa delos precios, a tasas superiores que el creci-miento de la economía22, en un contexto deescasas y dispersas regulaciones.

c. Adicionalmente, las sociedades latinoame-ricanas en general y la Argentina en parti-cular tienen una antigua cultura rentistadevenida, entre otras causas, de la inestabi-lidad de sus economías y de los numerososciclos de expansión y retracción. De talforma la propiedad inmueble, asociada adispositivos de promoción de una intensaespeculación sobre el aumento de sus pre-cios, ha sido históricamente el lugar derefugio y protección de los ahorros empre-sariales y familiares. Estos elementos hanconformado una extendida cultura no tansolo permisiva con la especulación rentistay con la apropiación privada de las plusva-lías que se generan socialmente, sino acep-tada como fuente legitimada de actividadeconómica y de ganancias.

d. Por otro lado, las políticas públicas hancontribuido en gran medida a la valoriza-ción diferencial del suelo a través de lasnormativas de usos del suelo, de las obraspúblicas, de proyectos promovidos o me-diante acciones de modificación de la dis-tribución espacial de accesibilidad, gene-rando mayores desigualdades socioespa-ciales al interior de las ciudades.

e. La resultante directa del aumento de lasexpectativas especulativas en los preciosde la tierra es la imposibilidad de crecientessectores de la población de acceder al mer-cado formal y, por lo tanto, del aumento dela informalidad a pesar, como se dijo másarriba, de la drástica reducción de los nive-les de pobreza y de desempleo desde 2003.

“En América Latina las formas de funciona-miento de los mercados de tierra producenuna ciudad económicamente desigual, so-cialmente excluyente, espacialmente segre-

gada y ambientalmente insostenible. Los al-tos y a veces irracionales precios de la tierrase explican no sólo por la operación de unmercado estructuralmente imperfecto, sinopor la ausencia de efectivas formas de gestiónde la tierra urbana. Los mercados de tierrason relaciones sociales y por eso es posibleincidir en ellos” (Instituto Lincoln de Políti-cas de Suelo, 2004).

De esta forma, un eje central del urbanismoactual es el de la búsqueda de equidad en ladistribución de los costos y beneficios delproceso de urbanización y, por lo tanto, eldesafío de promover una ciudad mas integra-da en el marco de una creciente presión sobreel suelo como producto de la expansión de lademanda de viviendas, equipamientos, nue-vas actividades económicas y servicios23.

En este punto se abre otro vasto espacio dedebate en la agenda: el de los mecanismos deregulación del mercado del suelo.

Para incidir en el funcionamiento de los mer-cados de tierra urbana (formales e informa-les), promover un uso sostenible y justo deeste recurso, reducir sus precios, producirtierra equipada para los pobres y repartir másequitativamente las cargas y las ganancias; esnecesario:

- articular las políticas de desarrollo urbanocon las políticas de tributación de la tierra;

- promover una nueva visión y legislaciónurbanística en que se diferencie el derechode propiedad del derecho de edificación yse comprenda que las plusvalías generadasno pertenecen exclusivamente a los pro-pietarios de la tierra;

- crear mecanismos para la recuperación ydistribución de plusvalías que permitanproducir tierra urbana equipada para lossectores sociales de menores ingresos ycompensar las desigualdades urbanas” (Ins-tituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004).

16 Eduardo Reese

Hasta el momento las experiencias en la Ar-gentina en este campo han sido escasas, polí-ticamente “tímidas” y están siempre amena-zadas por las presiones de los grupos inmobi-liarios amparados en una legislación débil yobsoleta.

iii. Calidad urbana y conflictosambientales

La incorporación de la variable ambiental alos instrumentos de gestión de la ciudadsupone adoptar el concepto de desarrollosostenible como marco para el diseño eimplementación de las políticas urbanas. Eldesarrollo sostenible es uno de los mayoresdesafíos a los que se enfrentan las socieda-des en todo el mundo pero la definiciónoperativa de este concepto en nuestras re-giones periféricas es todavía ambigua y lasconcepciones más difundidas sobre las rela-ciones entre ambiente, planificación y ges-tión urbana no logran superar una mirada“recursista” (análisis del recurso agua, aire ysuelo) ni inducir prácticas integrales con-cretas. A pesar de estas limitaciones, losplanes de urbanismo están paulatinamenteintroduciendo las condiciones ambientalesy el respeto al entorno y al paisaje urbano enlas estrategias de desarrollo territorial. Elterritorio formalizado en un paisaje urbanoy rural concreto, identificable de cada ciu-dad y de su propia diversidad, empieza a ser,cada vez más, un elemento marco de laplanificación urbanística.

A partir de esto, nos interesa resaltar doscuestiones que son complementarias entre sí.

En primer lugar, es ampliamente conocido elcrecimiento exponencial de las demandas dela población por un ambiente “sano”. Losdifundidos conflictos de los últimos años(Esquel, Gualeguaychú y Riachuelo por citarsolo algunos) son la cara visible de muchosotros más que de manera atomizada y menos

conocida (la localización de feed-lots en va-rios municipios, la protección de las sierrasen Tandil, la localización de hoteles y otrosservicios turísticos en Villa La Angostura yen otras localidades patagónicas, etc.) inter-pelan duramente el sentido de las políticasterritoriales adoptadas hasta la actualidad.De esta forma, se han convertido en los emer-gentes de un proceso de cuestionamientosocial a un modelo de desarrollo que combinadramáticamente un mercado promotor de laocupación indiscriminada del territorio y unaspolíticas públicas dispersas y, en muchoscasos, cuanto menos negligentes.

Por otro lado, y como dijimos más arriba demanera complementaria con lo anterior, laincorporación de “lo ambiental” en la proble-mática urbana tiende muchas veces a consti-tuirse en un ejercicio reduccionista de “aña-didura” del paisaje natural en la definición delos espacios públicos del estilo: “hay queincorporar más plazas o más árboles o másverde”. No estamos cuestionando la necesi-dad de más plazas, más árboles o más verdesino la confusión de lo “ambiental” con lo“natural” como uno de los deslices más co-munes en los enfoques vigentes. El ambienteurbano es esencialmente un ambiente cons-truido y, en él, el urbanismo, como se sabe,tiene un papel central. El ambiente del espa-cio público debe ser entendido desde unamirada integral que incorpore los componen-tes culturales y muchas veces difusos, de lasidentidades locales. La noción de lugar, derepresentación simbólica de lo construido, derelectura de los lenguajes arquitectónicos, derecuperación de la historia o mejor de “lashistorias” son los componentes fundamenta-les del ambiente urbano que otorgan sentidoal proyecto de espacio público de nuestrasciudades. De allí, la importancia que tienen,por ejemplo y entre otras, las numerosasiniciativas de recuperación de las áreas cen-trales que se pueden relevar actualmente en elpaís 24 .

17La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

iv. Coordinación de la gestión estatal(entre jurisdicciones y entre entesreguladores)Articulaciones publico - privada /Mecanismos de participación ciudadana

Más arriba se ha hecho hincapié en la debili-dad de los municipios a la hora de llevar a lapráctica diferentes políticas y proyectos ur-banos. La difundida descentralización que seimplementó en la Argentina desde mediadosde los ’80, apoyada por las reformas constitu-cionales provinciales y nacional y por lasentidades multilaterales de crédito, en la granmayoría de los casos ha resultado ser pura-mente formal. La “autonomía” municipal, enla práctica, ha significado la “desconcentra-ción” de funciones y responsabilidades sintransferencias de capacidades ni recursos. Laausencia de ingresos genuinos suficientes yde capacidades de gestión genera, en losmunicipios una fuerte dependencia política,instrumental, económica y financiera. En con-secuencia, el ejercicio efectivo del poder anivel local, la toma de decisiones y la defini-ción de prioridades, suelen estar sujetas a loscondicionamientos y a las modalidades deacción de los gobiernos provinciales, de lafinanciación externa y/o de agentes privadoscon capacidad de inversión que suelen “re-emplazar” la acción del Estado.

Por otro lado, “la planificación territorialtuvo, y lamentablemente en muchos casossigue manteniendo actualmente, una maneratecnocrática y centralista de operar. Los téc-nicos de diferentes niveles toman decisionessobre el desarrollo con una lógica que podría-mos llamar “de arriba hacia abajo” en la quesólo cuenta la mirada de la oferta y los recur-sos son asignados siguiendo procedimientosmodelísticos. Así, la práctica de la planifica-ción ha sido marcadamente sectorialista ypoco integral y adolece de una gran ausenciade capacidades efectivas de operatividad”(Catenazzi y Reese, 1998).

Subsiste, de este modo, en los organismosestatales responsables de la planificación yde los proyectos urbanos, una serie de rigide-ces en la elaboración e implementación denuevos instrumentos urbanísticos:

Una fuerte tradición que reduce la políti-ca urbanística solamente a una acción detipo regulatoria vía la aplicación de códi-gos u ordenanzas de zonificación.La desarticulación entre herramientas ur-banísticas (plan/proyectos), herramientasfiscales y administrativas (simplificaciónde trámites para ciertas iniciativas), he-rramientas de corte tributario (cargas ydesgravaciones impositivas para favore-cer o desalentar actividades o procesos) ypolíticas económicas activas (financia-miento bancario con subsidios diferen-ciales en las tasas de interés).

A pesar de esto, en lo que se refiere a lagestión y al control público de la ejecución delas decisiones y los proyectos, se verifica unapreocupación por abandonar los sistemas rí-gidos de normas para sustituirlos por proce-sos de concertación y compromisos vincula-dos a resultados o intervenciones concretas.En suma, el debate actual está poniendo elacento en la calidad y pertinencia de la formu-lación de reglas del juego y no en la precon-figuración normativa de los resultados. Deesta forma, se están desarrollando instrumen-tos para una acción territorial más impulsoray movilizadora y menos preocupada por pro-hibir; una planificación menos rígida y máseficaz, sin renunciar a la calidad de los resul-tados, o, precisamente, como exigencia deresultados.

La posibilidad de profundizar este debatesignifica una oportunidad para repensar unconjunto de metodologías alternativas que,basadas en un replanteamiento de las relacio-nes entre gobierno, territorio y comunidad,permitan diseñar nuevos marcos y enfoques

18 Eduardo Reese

de actuación más democráticos y participati-vos y, por lo tanto, diferentes a los de laplanificación “tradicional”.

4. Breve reflexión final

Las nuevas demandas surgidas de los rápidosy profundos cambios que se están producien-do en la sociedad y en las ciudades argentinasrequieren de respuestas acordes a través denuevas formas de intervención urbanística yestrategias de gestión. Por lo tanto el sentidoque adquiere hoy la intervención en el territo-rio no es solamente normativo sino tambiéninstrumental. La resolución de los problemasurbanos requiere de la definición de recursose instrumentos de gestión que permitan pasara un urbanismo centrado en la cohesión socialy fuertemente operativo que requiere la defi-nición de nuevos instrumentos y recursos.

Se trata de un problema esencialmente políti-co: que el territorio sea objeto de la política yde liderar un rumbo de desarrollo que cambiesustantivamente las tendencias.

Como dice Raquel Rolnik (1997):

“Los principales problemas urbanos a en-frentar, particularmente en América Latinaremiten al alto grado de injusticia en la distri-bución de los costos y de los beneficios en lasciudades. El enfrentamiento de esos proble-mas exige un nuevo paradigma de planea-miento urbano para sustituir el planeamientotecnocrático basado en un modelo de ciudadideal. Este proyecto de ciudad del futuroapostaba en la posibilidad de conducción,por parte del poder público, del proceso decrecimiento y desarrollo urbano, realizada através de grandes inversiones en transportes,sistema viario, infraestructura y equipamien-tos públicos y de un control estricto de laacción de los agentes privados dado por eldisciplinamiento del uso del suelo, sobretodo

con la zonificación funcional. Este modelotambién correspondía integralmente a unaconcepción del Estado como protagonistaúnico en la definición y conducción de laspolíticas públicas, confiando en su poder deinversión y control y descalificando el papely posición de la ciudadanía. Finalmente, bajoesta concepción, se operaba una separacióntotal entre planeamiento y gestión e inclusoun conflicto entre estas dos dimensiones,operando el planeamiento apenas en la esferatécnica y la gestión en la dimensión política.En la práctica, muy poco de lo que se idealizóde esa forma ha salido del papel y gran partede la ciudad real no tiene que ver con lasnormas y estándares propuestos, lo que tradu-ce la ineficacia de este paradigma para en-frentar los retos de la ciudad. Un nuevo para-digma que privilegia la ciudad real, aceptan-do en ella la presencia permanente del con-flicto y tomando la gestión cotidiana comopunto de partida se está desarrollando enalgunas ciudades latinoamericanas. Este nue-vo paradigma parte del planteamiento de quela ciudad se produce por una multiplicidad deagentes que deben tener su acción concerta-da, generando un pacto que corresponda alinterés público de la ciudad. Presupone unarevisión permanente para ajustes o adecua-ciones, que mantenga un seguimiento de ladinámica de la producción y reproducción dela ciudad”.

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19La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

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Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Declara-

ción de Buenos Aires, 2004.

Notas

1. Este parágrafo se basa en: Reese, E. (con la

colaboración de Duarte, J.) “Planificación urbana

en la Argentina: conflictos y perspectivas” - Mi-

nisterio de Economía y Producción de la Nación.

2. Los principales antecedentes son el Proyecto

Orgánico para la Urbanización de la Capital Fede-

ral de la Comisión de Estética Edilicia en 1925 y

el Plan Regulador y de Extensión de la Municipa-

lidad de Rosario en 1935.

3. Para un análisis de los Planes y Códigos de la

Ciudad de Buenos Aires ver Suárez, O. (1989) y

Novick, A. y Nuñez T. (1995). En una apretada

síntesis puede mencionarse que la tendencia de

los planes llega a Buenos Aires a través de la

Comisión de Estética Edilicia a través del Proyec-

to Orgánico para la Urbanización del Municipio:

el Plano Regulador y de Reforma de la Capital

Federal (1925). Posteriormente se pueden citar

los siguientes: el Plan Director para la Ciudad de

Buenos Aires y lineamientos generales para el

Area Metropolitana y su región. (publicado en

1962), el Esquema Director del Año 2000. Esque-

ma Director de la Organización del Espacio de la

Región Metropolitana de Buenos Aires (publica-

do en 1970), el SIMEB (Sistema Metropolitano

Bonaerense) en 1979, el Concurso Veinte Ideas

para Buenos Aires (1986), el Proyecto 90 y el Plan

Urbano Ambiental (1997 – 2001).

4. En parte basado en un trabajo realizado por

Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001)

sobre nuevas corrientes de pensamiento en plani-

ficación urbana.

5. Se refiere a los planes no implementados (y que

“engrosaron las bibliotecas”) y por lo tanto a un

tipo de planificación, que hemos denominado

“tradicional”, que tiene un fuerte desapego o

descompromiso por los instrumentos y procedi-

mientos de la gestión político-técnica del territo-

rio.

6. Nos referimos al debate entre planificación por

sectores (económica, social, urbanística, etc.) y

planificación integral (global y holística) que se

basa en la totalidad analítica para interpretar a la

sociedad; característica que no permite la intro-

20 Eduardo Reese

ducción de cambios deliberados en aspectos espe-

cíficos de ella sin que afecten o sean afectados por

las tendencias en las demás partes.

7. En ese proceso puede reconocerse el pasaje

desde una caracterización unidimensional de la

cuestión, preocupada fundamentalmente por la

preservación de los recursos naturales, a una

caracterización mutidimension al interactuante y

compleja que alcanza su máxima expresión en los

términos de la sustentabilidad ambiental, social,

cultural, política y ética. También puede recono-

cerse un pasaje desde una consideración sincróni-

ca y aséptica de la problemática ambiental, a una

consideración diacrónica en la cual, la aparición

de actores sociales con distintos roles, funciones

y responsabilidades, personaliza y politiza dicha

consideración.

8. Entre ellas y de manera muy resumida se

destacan: ley 12.665 de la Comisión Nacional de

Museos, Monumentos y Lugares Históricos, le-

yes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de

Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacio-

nales, ley 24.374 de Regularización dominial, ley

24.464 de Creación del Sistema Nacional de la

Vivienda, ley 25.675 de Política Ambiental Na-

cional, ley 25.997 de Política Nacional de Turis-

mo, etc.

9. Argentina cuenta con 34 sectores declarados

bajo las distintas figuras del ámbito nacional

(parque nacional, reserva natural estricta, etc.) y

una cantidad importante de reservas y parques

provinciales. A esto deben sumarse 8 zonas decla-

radas Patrimonio de la Humanidad y 13 sitios

Ramsar.

10. En este caso se pueden citar las iniciativas de

ordenamiento territorial de Puerto Pirámides y

Puerto Madryn en relación a la declaración de

Patrimonio de la Humanidad de la Península de

Valdés. Asimismo es interesante seguir atenta-

mente los conflictos que parecen presentar las

iniciativas de planificación del desarrollo local de

los pueblos localizados dentro del área protegida

con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca

y, en un futuro cercano, con el proyecto de

reactivación del corredor ferroviario San Salva-

dor de Jujuy – La Quiaca.

11. Es de destacar que la Subsecretaría de Desa-

rrollo Urbano y Vivienda (organismo que tiene

históricamente como funciones dictar los grandes

lineamientos de política del sistema urbano na-

cional) tiene actualmente bajo su dependencia la

mayoría de los Programas que el Gobierno Nacio-

nal desarrolla en el ámbito de la vivienda y la

infraestructura social. La acción de estos progra-

mas, implementados por los diferentes Institutos

de Vivienda provinciales, tienen extraordinarios

impactos (positivos y negativos) en el desarrollo

urbanístico de las ciudades en la Argentina. Algu-

nos de ellos son: FONAVI - Fondo Nacional de la

Vivienda, Programa Federal de Construcción de

Viviendas, Programa Federal de Mejoramiento

de Vivienda -MEJOR VIVIR, Programa Federal

de Emergencia Habitacional, Programa Federal

de Solidaridad Habitacional, PROMEBA - Pro-

grama de Mejoramiento de Barrios, Programa de

Mejoramiento Habitacional y de Infraestructura

Básica, PROPASA - Programa de Provisión de

Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Bási-

co, Programa para la Recuperación de Zonas

Afectadas por las Inundaciones, Programa Rosa-

rio Hábitat, etc.

12. Adicionalmente, es importante remarcar que

la Constitución de la Ciudad Autónoma de Bue-

nos Aires, incorporó como destacada novedad el

principio de la participación ciudadana. Desde su

mismo comienzo, el Artículo 1º menciona que la

Ciudad «...organiza sus instituciones como de-

mocracia participativa...”. Esta figura de la parti-

cipación se repetirá luego, a lo largo de todo su

texto, más de una veintena de veces y en signifi-

cativas aplicaciones.

13. La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de

1998 creó el Consejo para la elaboración del Plan

y definió los ejes y objetivos urbano ambientales

generales del mismo.

21La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

14. El Plan Director realizó un análisis detallado de

todas las funciones urbanas y de los usos del suelo en

el ámbito de la Capital Federal. Basándose en el

respeto de la estructura urbana tendencial, definida

a partir del relevamiento de las situaciones preexis-

tentes, se fijó una estructura urbana general. Los

supuestos que subyacieron consideraban a la proble-

mática urbana casi exclusivamente desde la dimen-

sión físico-territorial y con criterios determinísticos,

utilizando indicadores urbanos de un alto nivel de

abstracción (densidad neta, FOS, FOT, etc.).

15. El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad

de Buenos Aires, es el Código de Edificación

aprobado en 1944 y que rigió hasta 1977. Gran

parte de la actual morfología de la ciudad central

fue reglamentada por sus normas. El Código era

extraordinariamente permisivo y, en la práctica,

dejó librado al juego del mercado tanto los usos

como el grado de ocupación del suelo. Esto se

tradujo en la saturación de áreas con efectos

ambientales indeseables (como gran parte de la

zona norte de la ciudad) y el abandono y degrada-

ción de otras (como la zona sur).

16. Desde su aprobación, el CPU de 1977 sufrió

una incalculable cantidad de modificaciones de

todo tipo que intentaban corregir las rigideces de

la norma original y dar cuenta de situaciones

particulares. La más importante de ellas fue la

introducida en 1989 que de cualquier forma no

tenía la finalidad de modificar sustantivamente

los parámetros más importantes que regulan la

ciudad. A esto se agregó una importante cantidad

de excepciones (hasta 1995) producto de la pre-

sión de grupos empresarios vinculados al nego-

cio inmobiliario y ligadas a situaciones de com-

probada corrupción. En ese estado de situación,

el CPU de 1977 era una norma de difícil lectura

e interpretación. Por otro lado la política urbana

de la ciudad sufrió los vaivenes de los diferentes

enfoques que le impusieron las sucesivas admi-

nistraciones. Todo esto se tradujo en una

sumatoria de iniciativas incoherentes y disper-

sas, que se manifestaron con particular crudeza

sobre el espacio público y que han dado por

resultado un sensible retroceso en la calidad de

vida urbana.

17. Nos referimos a los impactos que las ciudades

medias han tenido en los últimos años de acuerdo

a la mayor o menor excentricidad territorial con

relación a los ejes territoriales más dinámicos.

18. Según los datos del último censo nacional en

las ciudades mayores a 20.000 habitantes viven el

85% de la población argentina.

19. Téngase en cuenta, como es sabido, que du-

rante todo ciclo expansivo de la economía (como

el actual) el mercado inmobiliario crece a tasas

más altas que la del Producto Bruto.

20. Se entiende por loteo popular al fracciona-

miento, urbanización mínima y venta en mensua-

lidades, promovido por agentes privados, de par-

celas de tierra destinadas a la vivienda de los

sectores de bajos ingresos.

21. Según un reciente documento de la UADE, el

sector de la construcción duplicó el crecimiento

de la economía en su conjunto, con un 21,2% en

la primera mitad del año 2006 frente a igual

período de 2005.

22. Por ejemplo y según las estimaciones de los

operadores privados el crecimiento de los precios

del suelo en Rosario en los últimos 40 meses se

ubica entre el 75 y el 80%.

23. En este punto se destacan las acciones y los

espacios de discusión abiertos por las diferentes

organizaciones de base en varias provincias ar-

gentinas. Véase de manera especial la Declara-

ción Nacional por la Reforma Urbana (2005).

24. Las principales ciudades como Buenos Aires,

Rosario y Córdoba tienen actualmente en marcha

diferentes estrategias y proyectos de mejoramien-

to de sus cascos centrales. En el Gran Buenos

Aires se pueden citar también las experiencias de

Morón y San Fernando además de muchas otras

ciudades intermedias.