Rediseno~ del Modelo de Defensa Penitenciaria para Adultos ... · implement o para los condenados...

Rev. Est. de Polıticas Publicas, 226-245http://dx.doi.org/10.5354/

ISSN edicion web: 0719-6296

©Copyright 2015: Universidad de Chile, Santiago (Chile)

Rediseno del Modelo de Defensa Penitenciaria para Adultos

Privados de Libertad en el nuevo Sistema Procesal Penal

Sofıa Libedinsky

Universidad de Chile

Resumen

El presente estudio de caso tiene como objeto central redisenar aspectos del “Programa de Defensa PenalPublica Penitenciaria” a partir de un analisis de su diseno original y funcionamiento actual, utilizando lametodologıa de marco logico. La pregunta de investigacion busca revisar si este programa contribuye afortalecer el acceso a la justicia de las personas condenadas privadas de libertad. El estudio se desarrollo atraves de la realizacion y posterior analisis de entrevistas a los actores claves del programa provenientesde la Defensorıa Penal Publica y de Gendarmerıa de Chile. La vision de ambas instituciones resultafundamental en la deteccion de los problemas y aciertos en la implementacion del programa a fin depoder proponer algunos cambios y mejoras. Asimismo, se realizo un taller con condenados y se analizaronentrevistas de percepcion de usuarios en las tres regiones en funcionamiento, con el proposito de podercontar con la percepcion de los beneficiarios de este programa.

Palabras clave: Marco logico, acceso a la justicia, polıticas publicas.

Redesign of the prison defense model for adults deprived of liberty in the new criminalprocedure system

Abstract

This study case was to redesign aspects of the “Programa de Defensa Penal Publica Penitenciaria” froman analysis of its original design and current operation, using the methodology of logical framework. Theresearch question sought to check if this program helps to strengthen the access to justice for convictedpersons deprived of liberty. The study used interviews and subsequent analysis of the key actors of thisprogram from the Defensorıa Penal Publica and Gendarmerıa de Chile. The vision of both institutions iscrucial to detect problems and successes on the implementing of the program, in order to propose somechanges and improvements. A workshop with convicted and the analysis of interviews in three regionson operation, were made to know the perception of the beneficiaries of this program.

Keywords: Logical framework, access to justice, public policy.

*Direccion de correspondencia [Correspondence

address]: Sofıa Libedinsky, Universidad de Chile

E-mail: [email protected]

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Introduccion

La Constitucion polıtica de la Republica, en suartıculo 19 N°3, establece que toda persona tienederecho a defensa jurıdica en la forma que la leysenale. Indica ademas que la ley arbitrara los me-dios para otorgar asesoramiento y defensa jurıdicaa quienes no puedan procurarselos por sı mismos.

El Codigo Procesal Penal dispone del artıculo 7,en donde establece que desde la primera actuaciondel procedimiento dirigido en su contra la perso-na tiene derecho a ser defendido por un letrado yesta defensa tecnica se extiende hasta la comple-ta ejecucion del fallo. Complementando el derechoa defensa, el artıculo 102 del CPP, establece que elimputado tendra derecho a designar libremente unoo mas defensores de su confianza. Si no lo tuviere,el Ministerio Publico solicitara que se le nombre undefensor penal publico o bien el juez procedera ahacerlo, en los terminos que senale el artıculo res-pectivo.

Finalmente, y con el objeto de concretar estadefensa jurıdica garantizada por la ConstitucionPolıtica, la Ley 19.718 crea la Defensorıa PenalPublica, la que tiene por finalidad “proporcionardefensa penal a los imputados o acusados por uncrimen, simple delito o falta, que sea de competen-cia de un Juzgado de Garantıa o de un Tribunal deJuicio Oral en lo Penal, y de las respectivas cortesen su caso, y que carezcan de abogado”.

La experiencia acumulada en la Defensorıa PenalPublica, como producto de los esfuerzos desarrolla-dos para cumplir las garantıas e instrucciones antesdescritas y dar un servicio de defensa penal de al-ta calidad, ha permitido visualizar que la accionde la defensa en el ambito penitenciario tiene di-mensiones y caracterısticas diferentes que afectanlas posibilidades de desarrollar una accion eficien-te en cobertura y calidad con los recursos humanosy materiales disponibles y con los procedimientosactualmente establecidos. En efecto, dicha defensaexige un mayor tiempo de intervencion y entrevis-tas con los condenados y condenadas, realizacionde actuaciones de caracter administrativo, gestio-nes con equipos interdisciplinarios y asesorıa post–penitenciaria.

Dentro de los ambitos en que se desarrollo la re-forma al sistema procesal penal, el ambito peniten-ciario no estuvo considerado. No ha existido unadecision institucional ni una polıtica publica quetenga como objeto reformar y mejorar este sistema.Ni desde un punto de vista de la defensa jurıdicade los condenados, ası como tampoco de la infor-macion y asesorıa que reciben. Esto conduce a quefrente a vulneraciones de sus derechos, estos pue-

dan emprender acciones legales. En oposicion a laconducta de los imputados sujetos a prision pre-ventiva, quienes exigen la visita de sus defensores yel ejercicio de su defensa a traves de profesionalesidoneos, ocurre que las personas condenadas actuandebilmente como demandantes de servicios de ase-sorıa jurıdica de la Defensorıa Penal Publica, lo queen ultima instancia incrementa su vulnerabilidad.La falta de un juez de ejecucion especializado y condedicacion exclusiva y de recursos y procedimientosespecıficos, incrementa la falta de un control judi-cial regular en la etapa de cumplimiento de la pe-na. Esto evidencia la falta de integralidad y de unapolıtica criminal e intersectorial que se haga cargode la ejecucion penal, considerando que la pobla-cion total condenada privada de libertad asciendea 35.792 personas.

Es por esto, que la Defensorıa Penal Publica, im-plemento el proyecto “Programa de Defensa PenalPublica Penitenciaria” desde el ano 2009 en la re-gion de Coquimbo. Este proyecto consistıa en quepor medio de la contratacion de abogados externosy de asistentes sociales, se daba defensa especializa-da a los condenados privados de libertad respectode las peticiones de beneficios ante Gendarmerıa deChile, y defensa de derechos ante los tribunales es-pecializados en materia penal. Ademas, se les dabaasesorıa jurıdica a los condenados que lo requirie-ran y charlas de difusion de derechos para todos loscondenados privados de libertad. Este programa seimplemento para los condenados del nuevo siste-ma procesal penal, salvo en lo relativo a la difusionde derechos que operaba para todos los condena-dos privados de libertad, sin importar si eran delantiguo o del nuevo sistema procesal penal.

El ano 2011 este proyecto crecio a la Region Me-tropolitana, a los penales de Colina I y II, Unidadespecial de alta seguridad, el Centro PenitenciarioFemenino, Puente Alto, CDP Talagante, CDP SanMiguel; y a la region del Bıo–Bıo al Centro Peni-tenciario de Cumplimiento de Bıo–Bıo, el CentroPenitenciario de Cumplimiento de Concepcion y elCentro de Educacion y Trabajo de Concepcion. Elano 2012, en el mes de noviembre, comenzo a fun-cionar el programa en Santiago, en la Carcel Centrode Detencion Preventiva Santiago Sur.

El objetivo de este estudio de caso es poder eva-luar el diseno de este programa de defensa peniten-ciaria para personas adultas privadas de libertaden el marco de la reforma procesal penal y la de-fensa de los derechos de los condenados privadosde libertad. Para cumplir con este objetivo, se harauna revision del modelo penitenciario chileno, asıcomo del diseno del programa a la luz de la meto-dologıa de marco logico. Si bien la Defensorıa PenalPublica utilizo algunas figuras de la metodologıa

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de marco logico en el diseno; en particular el fin,proposito y los componentes; utilizo dicha metodo-logıa de manera incompleta y parcial al no hacer unanalisis previo de los actores, problemas, objetivosy alternativas, lo que hace que esta metodologıa ha-ya quedado mermada y sin matriz que sirva comoinsumo para hacer el seguimiento y la evaluacion deun programa que se esta implementando de maneraprogresiva.

Elaboracion de polıticas publicas

Meny y Thoening (1992: 89) definen la polıticapublica como “el resultado de la actividad de unaautoridad investida de poder publico y de legiti-midad gubernamental”. En este sentido cobra im-portancia la idea de legitimidad, en cuanto que laautoridad que disena y pone en practica un deter-minado programa cuente con tales caracterısticas afin de que este programa pueda funcionar adecua-damente. Ası lo constata Lahera (2002: 16), al esta-blecer que “una polıtica publica de calidad incluiraorientaciones o contenidos, instrumentos o mecanis-mos, definiciones o modificaciones institucionales, yla prevision de sus resultados”.

La discusion en torno a como se construyen laspolıticas publicas ha generado mucho debate. Poruna parte, esta el modelo clasico o weberiano queplantea una secuencia logica, donde primero se haceel diseno y la planificacion, y luego viene el procesode implementacion. Normalmente estos dos proce-sos no estan conectados y se hacen por personasdistintas. Este diseno obedece mas bien al modelotop–down, donde hay un diseno que viene dado des-de arriba y ciertas condiciones que deben cumplir-se para poder tener exito en la practica (Subirats,1989).

Este modelo genero muchas crıticas, a partir delas cuales surgieron otras perspectivas de analisis,que en lugar de aproximarse desde arriba hacia aba-jo, optan por una vision down–top (Subirats, 1989),que parte desde el impacto producido y va subien-do hacia las instancias de decision. En este proce-so hacia arriba, resulta fundamental el aporte quelos distintos actores involucrados han podido hacerdesde su ambito de decision y de actuacion dentrode la cadena de toma de decisiones, y luego en quemedida el diseno original, con sus objetivos y pro-cesos ha influido en los resultados de la aplicacionde esta polıtica.

Este cambio de enfoque va mucho mas alla de so-lo un giro en el procedimiento de analisis, implicamirar las conexiones causales y la realidad empıri-ca de una manera mas genuina, aproximandose acomo efectivamente se desarrollan los procesos de

implementacion de polıticas publicas en la practica.

En este sentido resulta muy apropiado lo plantea-do por Mintzberg, (Mintzberg y Jorgensen, 1995).El autor plantea que las estrategias adoptadas pue-den ser deliberadas o emergentes. Las primeras sonplanteadas y disenadas con anticipacion a su apli-cacion. En cambio, las segundas surgen de nuevassituaciones o requerimientos. Estas ultimas permi-ten innovar y generar procesos donde la realidad seincorpore al diseno de una polıtica publica. El pro-ceso de implementacion recoge conflictos e impedi-mientos, sin desconocer el diseno y la planificacionde la misma. La idea de polıticas publicas ası enun-cia un proceso y un resultado, correspondiendo aun concepto de dinamica (Lahera, 2002)

Meny y Thoening (1992: 105) descomponen elproceso de las polıticas publicas en cinco fases: 1)identificacion de un problema; 2) formulacion de so-luciones; 3) toma de decision; 4) ejecucion del pro-grama; y 5) terminacion de la accion. Cada fase secaracteriza por actividades concretas y particula-res en el seno de la autoridad publica. Las fases nosigue necesariamente a la precedente: pueden su-perponerse, retroceder en su secuencia cronologicao pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso.

La fase de implementacion ha sido consideradauna etapa de aplicacion mecanica y subordinada alas otras etapas. Pressman y Wildavsky, 1998, encambio, plantean que el exito de una polıtica publi-ca esta sujeto a la fase de implementacion y a lacoordinacion entre organizaciones. Siendo mas com-pleja la implementacion que el diseno, en la medidaen que mas instituciones se requieran coordinar.

Cortazar (2007: ix) senala que es “necesario pres-tar atencion a los procesos de implementacion, puesson ellos los que conectan los disenos de polıtica(buenos o malos) con las necesidades y expectati-vas de las colectividades y de los ciudadanos”. Es-tablece que la causa de la indiferencia “es la idea?muy extendida? de que la implementacion consis-te basicamente en la ?aplicacion‘ de un diseno depolıtica previamente elaborado, negociado y acor-dado” (2007: 1).

La implementacion abre oportunidades impor-tantes para anadir valor a las polıticas y suponenecesariamente la interaccion estrategica entre ac-tores que tienen distintos valores, visiones e intere-ses (Cortazar, 2007). Estas caracterısticas generanvalor para los ciudadanos y para el sector publico(Moore, 1998)

En este sentido, los actores cobran una impor-tancia fundamental, ya que el exito o fracaso de undeterminado programa va a estar muy determina-do por el numero de actores y el compromiso que



tengan con el programa. En este sentido, Cortazar(2007) resume los tres factores que Pressman y Wil-davsky, 1998 consideran influyentes en el proceso detoma de decisiones durante la implementacion: 1)la direccion de las preferencias que los operadorestienen respecto del programa (¿estan a favor o encontra?); 2) la intensidad con la que se manifies-tan dichas preferencias (¿le dedican una atencionsignificativa o son mas bien indiferentes?); y 3) lamagnitud de los recursos que comprometen el pro-grama.

Ası, es posible identificar distintas estrategias denegociacion entre los operadores de un programa enfuncion de la combinacion de estos tres factores. Losmas identificados, urgidos y comprometidos con elprograma presionaran por una toma de decisionesrapidas, mientras que los que mas se oponen a lamarcha del programa prolongaran la negociacionhasta el cansancio.

Sin embargo, aun cuando se consideren todos es-tos aspectos, siempre van a surgir aspectos inespe-rados que obligan a innovar y mirar los procesoscon algun grado de flexibilidad. Por otra parte, de-be verse a los procesos de manera conjunta, no co-mo procesos autonomos, sino en relacion al procesocompleto.

La implementacion de un programa debe conside-rar a los actores como ciudadanos y actores polıti-cos. Mintzberg et al. (1999) senalan que “los indivi-duos se relacionan con el Estado de varias maneras,en funcion del tipo de papel que desempenan en si-tuaciones y contextos diversos. Los roles sociales noson necesariamente excluyentes entre sı, pues comosucede con los papeles de ciudadano y de usuario,son las mismas personas las que los ostentan”.

La normativa internacional de los De-rechos Humanos en la proteccion delos privados de libertad y en su dere-cho a defensa jurıdica.

A partir de la Declaracion Universal de DerechosHumanos de 1947, se desarrollan una serie de prin-cipios y pactos internacionales que se preocupan delos derechos de los reclusos y en particular de loscondenados privados de libertad. Chile, al habersuscrito todos los tratados y pactos de derechos hu-manos que se refieren a la defensa y proteccion delos privados de libertad, incorpora estas en la le-gislacion nacional y, por tanto, deben considerarsedentro de la normativa a analizar.

Los Principios Basicos para el Tratamiento de losReclusos senalan: “con excepcion de las limitacio-

nes que sean evidentemente necesarias por el hechodel encarcelamiento, todos los reclusos seguiran go-zando de los derechos humanos y las libertades fun-damentales consagrados en la Declaracion Univer-sal de los Derechos Humanos; del Pacto Internacio-nal de Derechos Economicos Sociales y Culturales;y del Pacto Internacional de Derechos Polıticos ysu protocolo facultativo, ası como los demas dere-chos estipulados en los instrumentos de las NacionesUnidas” (Principio N°5). A esto se puede agregarque el “Conjunto de principios para la proteccionde todas las personas sometidas a cualquier formade prision o detencion” senala la preocupacion queexiste por regular la conducta de los estados y susorganos cuando se priva de la libertad a cualquierpersona, estableciendo procedimientos y derechosque reglamentan materias como la forma de deten-cion, el acceso a defensa letrada y la regulacion delas sanciones disciplinarias (DESUC, 2010).

El Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolıticos, en su artıculo 10 establece que: “Todapersona privada de libertad sera tratada humana-mente y con el respeto debido a la dignidad inhe-rente al ser humano”. Luego, los Principios Basicospara el Tratamiento de los Reclusos, indican: “To-dos los reclusos seran tratados con el respeto quemerecen su dignidad y valor inherentes de seres hu-manos” (Principio N°1).

El primer congreso de las Naciones Unidas sobreprevencion del delito y tratamiento del delincuentecelebrado en Ginebra en 1955, origino una serie denormas a favor de las personas detenidas o en pri-sion preventiva denominadas Reglas Mınimas parael Tratamiento de los Reclusos. Estas reglas repre-sentan las condiciones mınimas admitidas por lasNaciones Unidas para “establecer, inspirandose enconceptos generalmente admitidos en nuestro tiem-po y en los elementos esenciales de los sistemas con-temporaneos y mas adecuados, los principios y lasreglas de una buena organizacion penitenciaria yla practica relativa al tratamiento de los reclusos”.En efecto, estas reglas senalan: “la administracionpenitenciaria se esforzara constantemente por des-pertar y mantener, en el espıritu del personal y enla opinion publica la conviccion de que la funcionpenitenciaria constituye un servicio social de granimportancia”. Al respecto, las reglas 57, 58 y 59 deldocumento citado indican que el sistema peniten-ciario no debe agravar los sufrimientos inherentesa la situacion de privacion de libertad (DESUC,2010).

En el ambito Latinoamericano, el mayor desarro-llo en este ambito proviene de la Convencion Ame-ricana de Derechos Humanos o Pacto de San Josede Costa Rica, suscrito el 22 de noviembre de 1969,que entro en vigencia el 18 de julio de 1978; y de



las 100 reglas de Brasilia sobre acceso a la justiciade las personas en condicion de vulnerabilidad, lasque fueron aprobadas en la XIV Cumbre JudicialIberoamericana, celebrada en Brasilia el ano 2008.

En este sentido, todos los tratados y pactos in-ternacionales, contemplan ademas, normas y princi-pios especıficos vinculados a la garantıa de defensajurıdica efectiva de los privados de libertad.

La Declaracion Universal de Derechos Humanosconsagra los principios de la igualdad ante la ley, lapresuncion de inocencia, el derecho de toda personaa ser oıda publicamente y con justicia por un tribu-nal independiente e imparcial, y el derecho de todapersona acusada de un delito a todas las garantıasnecesarias para su defensa.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolıticos, en su artıculo 2, indica que cada uno delos estados partes en este se comprometen a garan-tizar que: “toda persona cuyos derechos o libertadesreconocidos en el presente Pacto hayan sido viola-dos podra interponer un recurso efectivo, aun cuan-do tal violacion hubiera sido cometida por personasque actuaban en ejercicio de sus funciones oficia-les”. Asimismo, proclama el derecho de las perso-nas a ser juzgadas sin demoras injustificadas y a seroıdas publicamente y con justicia por un tribunalcompetente, independiente e imparcial, establecidopor la ley.

Los principios para la proteccion de todas las per-sonas sometidas a cualquier forma de detencion oprision estipulan que toda persona detenida tendraderecho a la asistencia de un abogado, a comuni-carse con el y a consultarlo.

Asimismo, el Principio 33 establece que “La per-sona detenida o presa o su abogado tendra derechoa presentar a las autoridades encargadas de la ad-ministracion del lugar de detencion y a las autorida-des superiores y, de ser necesario, a las autoridadescompetentes que tengan atribuciones fiscalizadoraso correctivas una peticion o un recurso por el tratode que haya sido objeto, en particular en caso detortura u otros tratos crueles, inhumanos o degra-dantes”.

Las Reglas Mınimas para el Tratamiento de losReclusos senala en su Regla 93: “el acusado estaraautorizado a pedir la designacion de un defensor deoficio cuando se haya previsto dicha asistencia, ya recibir visitas de su abogado, a proposito de sudefensa. Podra preparar y dar a este instruccionesconfidenciales” (DESUC, 2010).

En este sentido, se observa que la normativa in-ternacional ha sido muy especıfica en desarrollar lasgarantıas relativas a la defensa jurıdica de los pri-

vados de libertad, ya que considera que este es unambito donde se pueden vulnerar de manera im-portante los derechos de las personas, tanto por lasituacion jurıdica de estas, al encontrarse privadasde un derecho fundamental, como es el derecho a lalibertad y a la libre circulacion de las personas, asıcomo por que la defensa jurıdica resulta fundamen-tal para poner fin a esta situacion de privacion delibertad, o para que si esta no prospera, al menosse cumpla con las menos vulneraciones posibles aotros derechos que pueden verse conculcados.

Legislacion penitenciaria chilena

La principal caracterıstica de la legislacion peni-tenciaria chilena, es la ausencia de una norma derango legal que regule los derechos y deberes de laspersonas privadas de libertad, y que establezca unprocedimiento y organo jurisdiccional para la vigi-lancia del respeto a dichos derechos. Por otra parte,se observa una alta dispersion de la normativa queregula algunas materias relacionadas con la ejecu-cion de penas. La ausencia de una ley con las ca-racterısticas antes descritas implica una infraccionevidente del principio de legalidad de la ejecucionpenal.

De esta manera, y a pesar de las crıticas de ladoctrina, esta materia ha estado siempre reguladaen reglamentos penitenciarios dictados por el Mi-nisterio de Justicia, con excepcion de ciertos bene-ficios penitenciarios, como la libertad condicional.De este modo, primero existio un reglamento querigio ininterrumpidamente entre 1928 y 1992; des-pues se dicto otro que rigio entre 1992 y 1998, hastala dictacion del ultimo reglamento que regula estamateria, el Decreto Nº 518/98 del 21 de agosto de1998. No existen normas legales que regulen la eje-cucion de penas restrictivas de libertad ni de penasprivativas de otros derechos.

Una vez concluida la etapa de implementacionde la reforma procesal penal, en el ano 2005, y an-te la carencia de una ley de ejecucion de penas yde tribunales especializados en la materia, se co-mienza a observar la relevancia de asegurar de lamejor manera posible, derechos de quienes han si-do condenados en el marco del nuevo proceso penal,numero que alcanza a un total de 35.792 personas.

Sin embargo, hasta la implementacion del primerprograma piloto iniciado en region de Coquimboel ano 2008, no va a existir la defensa penitencia-ria especializada, sino la que realizan los defensorespenales publicos en el marco de sus obligaciones ge-nerales con la defensa de imputados y condenados.

Existe una problematica clara y bien definida que



fundamenta la ejecucion de la defensa penitencia-ria, resumida en el hecho de que ni el Estado nilas instituciones existentes han realizado polıticasy normativas destinadas a resguardar la condicionde los chilenos, que por haber sido condenados porcrımenes o simples delitos, han perdido el derechoesencial de ser defendidos y protegidos en su dig-nidad y derechos; pues al entrar al sistema penal ysalir condenados, han perdido la posibilidad de re-clamo y defensa especializada, desconociendose elprincipio de igualdad con respecto al individuo noprivado de libertad (DESUC, 2010).

Fue la deteccion de estas carencias por la De-fensorıa Penal Publica en el ambito de la defensaespecializada penitenciaria la que llevo a la insti-tucion a desarrollar e implementar un programa deDefensa Penitenciaria Especializada. Este fue im-plementado primero como un programa piloto enla region de Coquimbo (2009–2010) y luego comoun programa progresivo implementado ademas enla Region Metropolitana y en la region del Bıo–Bıo(2011–2013)

Reforma procesal penal y proteccion legal delos privados de libertad

La reforma al sistema procesal penal vino a modi-ficar todo un sistema inquisitorio que regıa desde elsiglo XIX y que daba la espalda a las garantıas delsistema internacional de derechos humanos, ası co-mo a todas las implicancias jurıdicas de un sistematransparente, eficiente y eficaz en el funcionamien-to del derecho en el ambito penal. El nuevo CodigoProcesal Penal fue publicado el 12 de octubre delano 2000 y en su mensaje podemos encontrar algu-nos de las motivaciones relativas a este cambio ins-titucional, “Se ha dicho, con razon que los sistemasde justicia criminal son los mas elocuentes indica-dores del grado de respeto por los derechos de laspersonas que existe en un ordenamiento estatal, odicho de otro modo, que el autoritarismo se reve-la en la forma en que los poderes publicos encaranel reproche a as conductas desviadas o anomicas.(...) La modernizacion del Sistema de Administra-cion de Justicia, constituye un esfuerzo de creci-miento institucional ineludible para el desarrollo yconsolidacion de nuestro sistema constitucional ydemocratico”, que exige a su vez “el respeto a losDerechos Humanos como un principio fundamen-tal de legitimidad”. En este sentido, se apunta ala “exigencia que nace de la idea y el principio delos Derechos Humanos, como nucleos sustentado-res del modelo polıtico chileno, constituyendose enuno de los compromisos mas delicados que asume enel ambito nacional e internacional” (Olate Berrıos,2006).

A nivel legal, podemos decir que nuestro paıs haavanzado con la reforma procesal penal en terminosde garantıas respecto de los condenados, ya que es-tablece un control judicial respecto de determina-das materias, donde antes mantenıa solo un controladministrativo sobre todo el ambito penitenciario.

Carencias del sistema nacional en relacion alos condenados

El sistema nacional de cumplimiento de penas,presenta una serie de carencias como se ha podi-do constatar de la regulacion legal revisada, quehacen necesario realizar modificaciones dentro deeste. Este se vio rezagado dentro de la moderniza-cion del sistema procesal penal, donde si bien seavanzo en muchos aspectos, la defensa penitencia-ria aun resulta un tema pendiente, donde la defensaespecializada es un factor de avance. Sin embargoexisten algunas limitaciones legales y procedimen-tales a ser consideradas al momento de revisar elprograma, entre las cuales se encuentran:

Falta de una ley de ejecucion de penas: En elsistema chileno de ejecucion de penas, existeuna abierta infraccion al principio de legalidado de reserva legal, establecido en el art 80 delCodigo Penal. Al entenderse este como una ga-rantıa de un derecho fundamental, en cuantosu limitacion solo puede darse mediante unadecision sometida a diversos controles, se de-be concluir que los derechos fundamentales delas personas condenadas y privadas de libertadestan devaluados, careciendo de dicha protec-cion. Se produce una vulneracion del derechode acceso a la justicia y de igualdad ante la ley.

Falta de un procedimiento y de vıas procesalesespecıficas. Inexistencia de un derecho proce-sal de la ejecucion: A pesar del reconocimientoconstitucional y legal del derecho de toda per-sona de recurrir frente a los actos de la admi-nistracion (art. 38 inc. 2 CPR y 9 RP) lo ciertoes que en materia de ejecucion de penas no secontempla un recurso especıfico para recurriren caso de afectacion de derechos.

Ausencia de una asistencia legal, gratuita y es-pecializada: Esta asistencia comprende contarcon un abogado defensor y con una asesorıajurıdica en materias de todas las jurisdicciones.Este proyecto viene a eliminar esta barrera ins-titucional de acceso a la justcia, sin embargotiene una cobertura limitada (un 20 % aproxi-mado) aun cuando debiera ir expandiendose alas regiones donde no existen coberturas espe-cializadas en estas materias y se hacen con los



defensores generales del sistema procesal pe-nal.

Falta de una jurisdiccion especializada: La fal-ta de una judicatura especializada implica queno hay ningun juez que se dedique de maneraexclusiva al ambito penitenciario de los con-denados en Chile, lo que va en desmedro delos condenados ya que los jueces, especialmen-te los de garantıa, deben priorizar su labor enrelacion a los imputados que van ingresando alsistema y que demandan una gran cantidad deaudiencias y tiempo. El hecho de que pudie-se existir una jurisdiccion especializada permi-tirıa que los jueces contaran con el tiempo y lacapacitacion adecuada para velar por los de-rechos de los condenados dentro del marco deun Estado de Derecho, y ası poder profundi-zar un area que se encuentra muy debilitadaen relacion al sistema penal general, y que nopermite que los jueces puedan intervenir en to-das las situaciones en que podrıan hacerlo deexistir una judicatura exclusivamente dedicadaa estas materias.

Dificultad en el acceso a la informacion: Porultimo, existen limitaciones en el acceso a lainformacion en el ambito penitenciario debidoa que una serie de permisos (libertad condi-cional, rebajas de condena, etc.) se deniegansin una fundamentacion que permita conocer elpor que de estas negativas por parte de los con-denados que las solicitan. Esto es debido a queel mismo sistema permite la discrecionalidad,pues no hay un procedimiento reglado para lasrespuestas de Gendarmerıa hacia las peticio-nes de los condenados, sino solo un reglamentopenitenciario que regula algunos ambitos, esta-bleciendo un gran espacio para la discrecionali-dad de la institucion a cargo de los condenadosEn este caso, de Gendarmerıa de Chile.

Metodologıa

El estudio de caso se realizara de acuerdo a lametodologıa de marco logico, ya que esta permitetener una vision global de un programa de polıticapublica, desde su elaboracion hasta su implementa-cion y evaluacion, con una perspectiva integral, quetome en consideracion los aspectos fundamentalesde la misma en un instrumento de facil lectura y su-pervision. Este estudio desarrolla todas las etapasconsideradas en la metodologıa, ası como el disenode la matriz de marco logico, que permita hacer unseguimiento y evaluacion adecuada del programa.

Se elaboraron y aplicaron entrevistas semi–

estructuradas en profundidad a los actores institu-cionales relevantes en las tres regiones (IV, RM YVIII) donde funciona actualmente el programa. Seincluyeron a los directores regionales, a profesiona-les del nivel central y a los alcaides de algunos recin-tos penitenciarios de las tres regiones. El analisis deestas, la revision de las encuestas de satisfaccion deusuarios realizadas por la Defensorıa Penal Publicaa los condenados privados de libertad y la revisionde fuentes secundarias, permitio construir el arbolde problemas y de objetivos, ası como los distintosaspectos incluidos en la matriz de marco logico.

Este estudio de caso va a ir de atras hacia adelan-te, en el sentido de armar la metodologıa de marcologico a partir de un programa que ya se encuentraen funcionamiento, aunque en las etapas inicialesdel mismo. En este sentido resulta importante re-cuperar la logica y el sentido del proyecto original yno tratar de adecuar lo que existe a una matriz, yaque esto se volverıa una manera de tratar de hacercalzar la gestion de una institucion en un formatopreexistente, actividad que se torna carente de sen-tido. “Cuando se intenta llenar un formato en vezde establecer la logica, se anula la posibilidad deevaluacion (...) el marco logico y la matriz de mar-co logico que se deriva de el, son instrumentos paraexpresar la logica de las relaciones causa–efecto quese concatenen para alcanzar cierto objetivo” (Aldu-nate y Cordova, 2011: 1).

Propuesta de rediseno

Diseno actual del programa imple-mentado por la Defensorıa PenalPublica

La Defensorıa Penal Publica, implemento esteprograma, en abril de 2009, en base a un proyectocon financiamiento de la AECID como un programapiloto en la region de Coquimbo. Para implementareste programa, se utilizo la metodologıa de marcologico de manera incompleta. Esta se limito a defi-nir los objetivos de la matriz a nivel de proposito ylos componentes. No se desarrollaron los indicado-res, ni los supuestos, ni las fuentes de verificacion.

Si bien estos aspectos de la matriz de marco logi-co fueron desarrollados desde la perspectiva verti-cal, el desarrollo de las etapas previas va a permitirrevisar si efectivamente estos son el fin, proposito ycomponentes que deber primar en este programa odebieran ser otros a la luz de los actores relevantesy las carencias detectadas en el arbol de problemas.



Revision de los estudios de satisfac-cion de usuarios realizados por la De-fensorıa Penal Publica a los condena-dos privados de libertad

La Defensorıa Penal Publica, realizo un estudiode satisfaccion de usuarios el ano 2011 y 2012, atraves de la consultora Activa Research. En el pri-mer estudio, se constato informacion del programapiloto en la region de Coquimbo, y se contrasto conlos resultados de la region del Bıo–Bıo ese mismoano, en donde no se habıa implementado el pro-grama de defensa penitenciaria. En el ano 2012 yaexistıa el programa en las regiones de Coquimbo,Metropolitana y region del Bıo–Bıo, por lo que sepudo estudiar y comparar los resultados en los pro-gramas de las tres regiones. Para hacer este estudio,junto con entrevistar personalmente a privados delibertad en todas las regiones, se entrevistaron al-gunos defensores penitenciarios y asistentes socialesdel programa. El objetivo de ambos estudios fuemedir el nivel de satisfaccion de usuarios respec-to al desempeno de los defensores, en cuanto a ladifusion de derechos y obligaciones aplicables du-rante la ejecucion de la condena; la representacionque prestan los defensores penales publicos ante losorganos administrativos y judiciales; y la asesorıajurıdica prestada por el defensor penal publico, enlo relativo a los distintos requerimientos formuladospor los condenados.

Analisis resultados del Estudio 2011

Primero, resulta importante constatar que en laregion del Bıo–Bıo, donde no hay programa de de-fensa penitenciaria, se genera una alta expectativaen relacion a la posibilidad de contar con un progra-ma de esta naturaleza, se percibe que la posibilidadde contar con un abogado que ayude en la presen-tacion y tramitacion de las causas ante la autoridadadministrativa y judicial, va a ayudar a obtener re-sultados mas favorables y mayores beneficios a loscondenados.

Mientras el 86,6 % de los no participantes en elprograma de defensa penitenciaria senala que con-tar con abogado aumenta la probabilidad de obte-ner algun beneficio, en los entrevistados con pro-grama de la region de Coquimbo la proporcion caea un 75 % del total de entrevistados.

En la region de Coquimbo, la satisfaccion con elservicio entregado a los usuarios condenados priva-dos de libertad fue negativa, donde casi un 80 % delos entrevistados evaluo con nota insuficiente el ser-vicio, constituyendo la principal causa de los bajosniveles de satisfaccion global: la mala evaluacion del

desempeno del abogado penitenciario (62 %) con 8de cada 10 usuarios calificando este desempeno connota entre 1 y 4.

Otro aspecto relevante es que las personas priva-das de libertad que participaron del piloto peniten-ciario en la region de Coquimbo, tienen mayor con-ciencia de sus derechos que los entrevistados de laregion del Bıo–Bıo que no participaba en el progra-ma el ano 2011. Mas del 90 % de los entrevistadosen la region de Coquimbo senalo estar de acuer-do con cada uno de los derechos consultados, auncuando estuvieran privados de libertad.

Resulta fundamental fortalecer la calidad en laprestacion de defensa por parte de los abogadospenitenciarios, ası como la relacion e informacionque se entrega a los usuarios respecto a las posibi-lidades que tiene cada interno respecto de su casoparticular.

Analisis resultados del Estudio 2012

Los resultados, a nivel general, son bastante simi-lares a los presentados en el ano 2011. En relaciona la evaluacion del servicio prestado por el defensorpenitenciario esta es baja, recibiendo una puntua-cion neta de 11,7 puntos. Esto implica que, desdela perspectiva de los usuarios, el servicio de defen-sa esta mal evaluado. Por esto resulta fundamentalrevisar este programa, y mejorar la prestacion delmismo, desde el punto de vista de la asesorıa queprestan los abogados a los condenados.

Un aspecto a considerar son las diferencias regio-nales. La Region Metropolitana resulta peor eva-luada que las otras dos. Sin embargo hay que con-siderar que la region de Coquimbo es donde mastiempo ha funcionado el programa, recibiendo unaumento considerable de valoracion de un ano aotro, sobretodo en relacion a la dimension de lasgestiones y solicitudes del abogado defensor y a laasesorıa jurıdica. Estas diferencias anuales en rela-cion a la percepcion de los usuarios resultan muyrelevantes. Al ser un programa nuevo, se carece deabogados con mucha experiencia; sin embargo, laexperiencia acumulada en un ano contribuye a me-jorar este aspecto, lo cual resulta determinante enla valoracion que tienen los condenados respecto deldesempeno del defensor penitenciario.

Otro aspecto relevante es el cambio que se generaen torno a la percepcion de sujetos de derechos delos privados de libertad y a como los condenadosse consideran merecedores de derechos y oportuni-dades para reinsertarse en el mundo laboral. Estapercepcion debiera ir profundizandose a medida queeste programa desarrolla mas charlas y tematicas



vinculadas a la difusion de derechos de los conde-nados privados de libertad y se inserta dentro delas carceles.

Mapa de actores

Para el trabajo de rediseno, el analisis de acto-res permite identificar a los actores mas relevantespara ser entrevistados con el objeto de conocer susopiniones sobre el problema, sus causas y efectosası como los objetivos del programa. Esta herra-mienta permite clarificar sus posiciones e intereses,y al rol que desempenan como actores estrategicosa considerar para poder implementar los cambiosnecesarios de acuerdo a los objetivos buscados coneste programa.

Del analisis de actores, cabe destacar que los ac-tores mas relevantes para la implementacion de esteprograma son la Defensorıa Penal Publica y Gen-darmerıa de Chile, ya que por una parte la Defen-sorıa es la institucion que lleva adelante el proyec-to y que aporta las personas que se hacen cargodel programa en su conjunto. Gendarmerıa, por suparte es la institucion responsable de los recintoscarcelarios donde se lleva adelante este programa,y es la que entrega la informacion para las solici-tudes de beneficios y requerimientos en el ambitoadministrativo que representan el 70 % del total delas solicitudes que hace la Defensorıa.

La coordinacion entre estas dos instituciones esfundamental para el exito de este proyecto, y enla medida que esta coordinacion sea mayor, el pro-grama podra funcionar de manera mas efectiva yeficiente en relacion a los condenados. El Ministe-rio de Justicia fue muy relevante al igual que elMinisterio de Hacienda en el momento de apoyarla concrecion del programa, en el sentido que pa-sara de ser un programa piloto con financiamientoextranjero a uno que funcione dentro del programade operaciones regulares de la Defensorıa con pre-supuesto propio. Sin embargo, el Ministerio de Jus-ticia mantiene un rol importante al ser el superiorjerarquico de ambas instituciones y poder articu-lar acuerdos y coordinacion entre la Defensorıa yGendarmerıa.

El apoyo de las personas condenadas tambien esvital, ya que este programa va a funcionar en todassus dimensiones y componentes en la medida quecuente con el apoyo y la legitimidad de los condena-dos privados de libertad. El trabajo y las funcionesde los defensores penitenciarios van a estar mar-cados por el apoyo y la confianza que los mismoscondenados les puedan dar, tanto en los ambitos dedifusion, como de asesorıa y de defensa jurıdica yadministrativa.

Las agencias extra–gubernamentales, pese a noser actores directamente involucrados en el progra-ma, tienen una funcion en relacion a la supervi-sion y desempeno de Gendarmerıa, sobre todo enel cumplimiento de los estandares internacionalesen relacion a los privados de libertad, y de apoyoa la labor de los defensores, reforzando su trabajo,ya sea por la misma supervision y presion que pue-den ejercer, ası como a traves de estudios que dencuenta de la realidad carcelaria de Chile, ası comoen relacion a las labores de capacitacion que pue-dan desarrollar para los distintos actores relativasa estas tematicas.

Por ultimo, los jueces tambien son importantes,y en relacion a estos hay quienes se encuentran muycomprometidos con su rol fiscalizador y jurıdico enrelacion a los condenados, mientras que otros con-sideran su papel menor y no determinante en rela-cion a esta poblacion penal. Aquellos que sı se sien-ten comprometidos con este ambito pueden desa-rrollar jurisprudencia relevante que, sin ser vincu-lante, mas alla del caso particular, siente jurispru-dencia sobre aspectos penitenciarios no considera-dos hasta el momento.

Por ultimo, los familiares son relevantes sobre to-do en lo relativo a la recopilacion de antecedentesy certificados de distintos ambitos que sirvan pa-ra las solicitudes administrativas que se presentany que pueden beneficiar a los condenados. En estesentido el trabajo de los asistentes sociales resultafundamental. Tambien son importantes en generarconfianza y legitimidad en relacion al programa y alos defensores penitenciarios en particular.

Este diagrama muestra la relacion entre los dis-tintos actores clasificandolos en dos grupos: un sec-tor directamente implicado y otro sector interesado,sin estar directamente implicado. Dentro del sec-tor implicado los vınculos mas relevantes son entreGendarmerıa y Defensorıa, ya que de estas dos ins-tituciones depende la magnitud y el alcance de esteprograma. Los otros grupos implicados directamen-te son las personas condenadas, beneficiarios delprograma, los familiares de los condenados, dondeel eje esta dado por los condenados, y los jueces. Losjueces son muy relevantes en relacion a poder po-ner lımites a la labor de Gendarmerıa y en cambiarmuchas practicas institucionales que no eran fiscali-zadas anteriormente, dejando la gestion de los con-denados al entero arbitrio de Gendarmerıa. Luego,el sector interesado esta determinado por el Minis-terio de Hacienda, que financio este proyecto parahacerlo un programa permanente de la DefensorıaPenal Publica, ampliando la cobertura iniciada conla reforma procesal penal a los imputados. En es-te mismo grupo se encuentran los Organismos noGubernamentales y otras agencias gubernamenta-



les vinculadas a los privados de libertad y a los de-rechos humanos ejerciendo un rol fiscalizador y decapacitacion.

La Defensorıa Penal Publica es el principal in-teresado, junto a los condenados y sus familiares.Los jueces tienen un rol directo, ya que muchas delas gestiones se realizan directamente ante el Po-der Judicial, y ademas supervisa la actividad y lasdecisiones de Gendarmerıa que tambien tiene unafuncion fundamental en el proyecto y en su ges-tion. El funcionamiento de este programa esta enparte determinado por la gestion y disposicion deGendarmerıa hacia los defensores penitenciarios ya como los incorpora en su actuar.

Al ser la Defensorıa Penal Publica un organismoautonomo que se relaciona con el poder judicial atraves del Ministerio de Justicia, este de alguna ma-nera tiene un rol de jefatura respecto a la Defensorıatanto en el contenido y desarrollo del programa co-mo en relacion al tema presupuestario, por lo quecumple un papel importante en relacion a la po-sibilidad de desarrollar un programa que involucratanto presupuesto como este.

En relacion al sector interesado, ademas del Mi-nisterio de Hacienda como organo estatal, el temapenitenciario ha tenido mucho desarrollo en el mun-do academico y en los ambitos internacionales ynacionales. El Instituto Nacional de Derechos Hu-manos ha participado destacadamente en la defensade los derechos humanos de los condenados priva-dos de libertad.

Segun el analisis expuesto en los parrafos ante-riores, los principales actores para el analisis delproblema y objetivos, que permite redisenar el pro-grama de Defensa Penitenciaria, son la DefensorıaPenal Publica, al ser la encargada de disenar, li-citar y supervisar la labor de los defensores peni-tenciarios y del programa en general en su aplica-cion; ası como Gendarmerıa de Chile, al funcionareste programa dentro de las carceles, las cuales seencuentran bajo el mandato y supervision de estainstitucion. Ademas, al ser el ambito penitenciariomayormente administrativo, esta institucion tieneun gran poder de discrecionalidad sobre el otorga-miento de beneficios, la aplicacion de sanciones y engeneral sobre el cumplimiento de los condenados delregimen penitenciario.

Analisis de entrevistas a los actoresinstitucionales fundamentales del Pro-grama de Defensa Penitenciaria

La tabla 1 muestra las dimensiones, subdimen-siones y variables que se utilizaron para elaborar y

posteriormente analizar las entrevistas.

La primera dimension se construyo en torno a lascontribuciones que los distintos actores percibıandel programa, en relacion a factores que no existıano lo hacıan de un modo muy debil y que el progra-ma vino a establecer o a reforzar significativamente.Dentro de esta dimension la primera variable rele-vante fue como el programa ha contribuido a la in-formacion y proteccion de derechos de los usuarios.Esto queda en evidencia, por ejemplo, en la siguien-te cita: “La difusion ha sido importante porque aho-ra la gente sabe que hay defensores que los puedenayudar y que tambien pueden entregarle todos losantecedentes y acompanarlos en las postulacionesy requerimientos” (Jefa de Estudios (s), region deCoquimbo).

Esta categorıa es fundamental, ya que es la basedel programa. La posibilidad de contar con defen-sores especializados y personalizados no solo ha in-cidido en contar con mayor asesorıa, sino tambiencon solicitar mayores beneficios administrativos ylegales que inciden en la disminucion de las conde-nas o de la privacion de libertad, ası como en lacalidad de la privacion de libertad.

La segunda variable de esta dimension es la ins-titucionalidad del sistema. En primer lugar, la for-malizacion de procedimientos que no existıan o queoperaban de manera informal, ha contribuido enor-memente a conocer y hacer transparente la gestionde gendarmerıa en relacion a su proceder respec-to de los condenados, a la entrega de informaciony beneficios, a las sanciones y al hecho de que losprocedimientos respeten la normativa vigente, auncuando esta sea debil. La labor de los defensores pe-nitenciarios ha incidido de manera decisiva en quela institucion deba entregar la informacion requeri-da, justificar sus resoluciones y estar sujeta de ma-nera permanente a la fiscalizacion de los defensoresy a traves de estos a los tribunales de justicia, entorno a las resoluciones que adopta y a su sujecion ala legalidad. Esto se refleja en al siguiente cita: “Lasdecisiones de gendarmerıa, sea cual sea, tienen queser fundadas conforme a la ley de procedimiento ad-ministrativo cosa que antes no ocurrıa, se dictabanactos de mera autoridad sin fundamentacion y seacataban” (Defensor regional, region del Bıo–Bıo).

Otro aspecto relevante de esta dimension, es laincorporacion de la normativa internacional relati-va a la defensa de los privados de libertad, comouna herramienta de trabajo habitual tanto en la la-bor de los defensores frente a Gendarmerıa, comoen los tribunales de justicia. La institucionalidad dederechos humanos en relacion a Gendarmerıa y alos privados de libertad cobro tal fuerza, que Gen-darmerıa de Chile creo una unidad de proteccion



Tabla 1: Cuadro metodologico para el analisis de las entrevistas

Fuente: Elaboracion propia

de los derechos humanos el ano 2012, al interiorde la institucion para velar porque estos se conoz-can y se apliquen en plenitud. “Que nosotros, comoinstitucion, tengamos un departamento de derechoshumanos, es un cambio importante en la vision ins-titucional, y eso evidentemente es la consecuenciadel impacto de la normativa internacional” (Alcaidepenal (s) Complejo La Serena, region de Coquim-bo).

La segunda dimension se construyo en torno a lapercepcion sobre las fortalezas del programa des-de el punto de vista de los entrevistados, no soloen una contribucion reciente, sino incorporado uncambio en la gestion institucional. Estas fortalezasse abordaron desde las variables de la informacion,capacitacion y trabajo interdisciplinario que pro-porciona el programa de defensa penitenciaria.

En relacion a la informacion, resulta relevantedestacar los conocimientos que hoy manejan los pri-vados de libertad en torno a su situacion y a susderechos. Tambien es relevante la informacion queentrega Gendarmerıa a los abogados y a los propiosinternos. “Los internos saben efectivamente que co-sas puede pedir y a quien pedirlo” (Defensor Re-gional, region de Coquimbo). “En Gendarmerıa noestaban acostumbrados a dar informacion de los re-clusos, ni a las familias ni a nadie” (abogado De-partamento de Estudios, Defensorıa Nacional)

La capacitacion ha sido un elemento importantede fortaleza de este programa, ya que no existıaninstancias de capacitacion especializada en esta ma-teria para los abogados penitenciarios. Estas capa-citaciones han incidido no solo en el trabajo ad-ministrativo de los defensores sino tambien en el

trabajo de ellos en tribunales. Esto resulta funda-mental desde la perspectiva de los usuarios, ya quecomo se vio en el estudio de percepcion revisado,su evaluacion de los abogados era deficiente. La in-version en capacitacion es relevante porque abor-da desde materias propiamente penitenciarias has-ta tecnicas y formas de entrevistas. Esto se ve refle-jado en las siguientes citas: “Existe una academiapenitenciaria que nos entrega todas las herramien-tas para lograr la mayor cantidad de exito en laspresentaciones” (defensora penitenciaria, C.P. Fe-menino, Region Metropolitana).

El trabajo interdisciplinario ha sido un granaporte de este programa, ya que el trabajo de losasistentes sociales es fundamental en la recoleccionde papeles, la contencion y el apoyo familiar quepuedan dar. De hecho, segun vimos en el estudiode percepcion de usuarios, los asistentes socialesresultaban mejor evaluados que los abogados porlos condenados. “Lo que sı ha funcionado bien sonlas labores interdisciplinarias, el aporte que hace laasistente social en el equipo es fundamental” (abo-gado Departamento de Estudios, Defensorıa Nacio-nal). “Tienen una oficina donde llegar y tambienlos familiares una oficina donde preguntar cuandoen gendarmerıa no le dan informacion respecto desus familiares. Ellos sienten la confianza de recurrira nosotros por cualquier cosa” (defensor peniten-ciario, region de Coquimbo).

La tercera dimension fue la relativa a las debilida-des del programa, siendo la de mayor peso relativo,abarcando aspectos desde multiples dimensiones.Esta dimension se dividio en tres subdimensiones,donde se encuentran la estructura institucional, elusuario y el diseno del programa.



Dentro de la estructura institucional, aparecenlas tres instituciones que conforman el eje del fun-cionamiento del programa: Gendarmerıa de Chile,la Defensorıa Penal Publica y el Poder Judicial. Enrelacion a Gendarmerıa, la debilidad mas notoria yrepetida es la dificultad que implica hacer un cam-bio cultural que genere una institucion diferente ycon fines fiscalizadores como la Defensorıa PenalPublica. Como se decıa habitualmente, “los conde-nados son de Gendarmerıa”; entendiendo por esto,la disposicion absoluta sobre la forma en que seabordaban los condenados por parte de la institu-cion. Por lo tanto, la instalacion de este programagenero, sobre todo en sus inicios, mucha desconfian-za y recelo por parte de Gendarmerıa, resistiendosea ser fiscalizado y de alguna manera supervisadopor los defensores del programa. Sobre todo estadesconfianza se ve reflejada en los funcionarios quetrabajan directamente con los internos y con losdefensores. Muchas veces la recepcion desde arri-ba fue mejor que en los funcionarios de rango masbajo. Esto se ve reflejado en las siguientes citas:“Para los gendarmes todo lo que sale del margende su cırculo comun de labores los mantiene aler-ta, atentos a lo que pueda romper los esquemas”(Director (s) de Gendarmerıa, region de Bıo–Bıo).“Gendarmerıa cree que los estan observando en susactividades, que ya no pueden tomar ellos solos re-soluciones” (Jefa de Estudios(s), region de Coquim-bo). “Desde arriba es muy generosa la recepcion deGendarmerıa, y un poco mas abajo es mucho me-nos” (Coordinadora programa defensa penitencia-ria, Region Metropolitana Norte).

Un aspecto importante es la alta rotacion de fun-cionarios de Gendarmerıa, especialmente de alcai-des de los centros penitenciarios, lo que genera quesea complejo establecer confianzas. Esta situacioncobra aun mas relevancia en un programa que se haimplementado de manera gradual, ya que todavıaen muchos centros penitenciarios este programa esdesconocido y, por tanto, implica volver a cero. Enla medida que el programa este funcionando en to-do el paıs, sera mas sencillo compatibilizar con laalta rotacion de funcionarios.

La Defensorıa Penal Publica incorporo este pro-grama como un anexo a sus funciones con respectoa la defensa de los imputados, pero sin incorporaresto de un modo institucional. Esto provoca quedentro de la misma institucion no exista una coor-dinacion adecuada en la que los defensores tenganclaro el rol institucional, generandose ası problemasen la derivacion y funcionamiento interno. “Faltaconocimiento al interior de la defensorıa. A veces tederivan cosas que no corresponden a defensores pe-nitenciarios” (Coordinadora programa defensa pe-nitenciaria, Region Metropolitana Sur).

Desde el punto de vista del Poder Judicial, hayuna fuerte tension entre aquellos jueces que per-ciben las labores penitenciarias como un exceso decarga de trabajo, como una labor de alguna maneraajena a sus funciones; y otros que ven que esta es unarea nueva que sı esta dentro del rol de los jueces,especialmente de los jueces de garantıa. En este sen-tido, el involucramiento de los jueces ha sido muydiverso, sin que exista una vision y orientacion ins-titucional. Por otra parte, al ser estas materias masproximas al derecho administrativo que al derechopenal, se revela una falta de preparacion de los jue-ces. “Tu le vas a plantear temas administrativosa un juez que en su vida ha visto administrativo”(Coordinadora programa defensa penitenciaria, Re-gion Metropolitana Norte). “A veces lo ven comouna sobrecarga de trabajo del tribunal que noso-tros pidamos certificaciones, copias de sentencias,que pidamos audiencia” (Defensora penitenciaria,region del Bıo–Bıo). “En el ambito penitenciario,el conocimiento que tienen los jueces de garantıao los tribunales donde tenemos audiencia, es bas-tante pobre” (Defensora penitenciaria, region delBıo–Bio).

Otro aspecto relevante desde este punto de vista,ha sido la falta de reglamentacion jurıdica relativa ala implementacion del programa. Al no existir unabase legal para la implementacion, se ha generadouna mayor resistencia a su implementacion, a la en-trega de informacion a los defensores y a desarrollarde manera conjunta un programa que ha sido per-cibido como un atentado contra la independencia yautonomıa de Gendarmerıa como institucion. Den-tro de nuestra cultura legalista, la implementacionde programas sin que exista una ley, aun cuandooperen dentro de la legalidad, resulta complejo, yaque puede implicar una resistencia aun mayor res-pecto de la institucion que se va a sentir disminuidaen sus atribuciones. “Existe un problema con quela defensorıa penitenciaria es casi un apoyo de pa-labra por ası decirlo, no esta como reglamentadoen sı propiamente tal” (Capitan de Gendarmerıa,carcel del Manzano, region del Bıo– Bıo).

Dentro de la dimension debilidades, fue relevan-te la informacion y proteccion de derechos de losusuarios. El acceso a la informacion de los casospor parte de los usuarios depende mayormente, dela informacion que Gendarmerıa pueda entregar deestos. En este sentido, por una parte, todavıa faltaque los condenados esten suficientemente informa-dos de sus casos y de sus derechos; y, por otra parte,resulta una debilidad el acceso a la informacion decada condenado con que cuentan los defensores pe-nitenciarios ya que esta se encuentra en manos deGendarmerıa. “Una de las grandes trabas hoy dıaes el acceso a la informacion, el acceso expedito ala informacion del condenado” (Defensor regional,



region del Bıo–Bıo). “Ha faltado una mayor infor-macion respecto a los beneficios penitenciarios a losque puede optar un interno” (Encargado programade Derechos Humanos, Gendarmerıa de Chile).

En este sentido, cabe destacar que la actitud hasido diferente en los distintos recintos penitencia-rios, mientras algunos se han mostrado muy reti-centes a la entrega de informacion, otros han esta-do mas abiertos, no solo para entregar informacionsino tambien para hacer partıcipes a los defenso-res de los consejos tecnicos que se realizan. Esto seevidencia en la siguiente cita: “Primero los invita-mos a participar en los consejos tecnicos y que nosayudaran a ver si acaso estabamos como muy fuerade foco de lo que la legalidad permitıa o estabamosbien encaminados” (Alcaide C.P. Femenino, RegionMetropolitana).

En relacion a la subdimension de diseno del pro-grama de defensa penitenciaria, se detectan una se-rie de debilidades que debieran ir perfeccionandosea medida que el programa se instale de manera pro-gresiva en el paıs. En esta categorıa se incluyen tresaspectos: la estrategia de instalacion del programa,la gestion de recursos humanos y la operatoria ofuncionamiento del mismo.

En relacion a la estrategia de instalacion, se pue-de senalar que ademas del trabajo conjunto que sedebio haber efectuado entre las distintas institucio-nes, la Defensorıa debio haber trabajado mas losinstrumentos necesarios para implementar el pro-grama de manera adecuada, como lo ha hecho enla defensa de imputados. En primer lugar, se debiohaber elaborado un manual de prestacion de de-fensa, de manera de contar con un nivel basico deprocedimientos y calidad de prestacion de defensa.Otro aspecto fundamental es contar con una fichade primera entrevista adecuada donde se pueda darcuenta de la situacion del condenado, no solo desdeuna perspectiva jurıdica sino de una manera inte-gral, ya que por tratarse de condenados, los aspec-tos sociales, laborales y de vınculos con el exterior,resultan relevantes para postular a beneficios. Unaspecto relevante es contar con los estandares ade-cuados para la prestacion de defensa, a fin de po-der evaluar a partir de estos. Este programa operasobre la base de un sistema de licitaciones, en lasque los defensores, si bien estan contratados porla defensorıa, no son funcionarios publicos, lo quehace mas difıcil poder controlar adecuadamente laprestacion de defensa, tanto desde la labor que serealiza dentro y fuera de la carcel, como del horarioy dedicacion con que cumplen sus funciones. Estetema se mostro particularmente sensible en la IVregion. “Se establecio un sistema de licitacion dedefensa penitenciaria sin que existieran todas lasherramientas internas necesarias para controlar la

prestacion de esa defensa” (Defensor regional, re-gion del Bıo–Bıo). “No hay manual, no hay una sis-tematizacion del trabajo” (Encargada regional delprograma de defensa penitenciaria, region del Bıo–Bıo). “No existe el mismo control que puede hacersecon un defensor normal o publico” (Jefa de Estu-dios(s), region de Coquimbo). “Lo mas importantees hacer instrucciones precisas de cuestiones que noestan contenidas en las bases” (Defensor regional,region de Coquimbo).

Un aspecto fundamental es el impacto en la ges-tion de recursos humanos. Desde el punto de vistade Gendarmerıa, el hecho de que se generaran pro-fesionales especializados, significo un aumento im-portante de las solicitudes de informacion a la ins-titucion, esto implico que en los distintos recintospenales se tuviera que poner una persona dedicadaexclusivamente a recibir y generar las solicitudesde informacion de los defensores en relacion a in-ternos. Esto significo un recargo en relacion al per-sonal de informatica, generandose un aumento de lacarga laboral de solicitudes que antes no se realiza-ban. Desde el punto de vista de la Defensorıa PenalPublica, tambien significo una recarga en la laborhabitual de las defensorıas regionales, ya que el en-cargado regional de los programas, tambien realizaotras funciones vinculadas a responsabilidad penaljuvenil, y recursos en las cortes, entre otros. Estalabor les ha implicado dedicarse casi de manera ex-clusiva a este tema por la alta demanda de coordi-nacion y supervision, quedando sin tiempo para verotras materias de su competencia. Por ultimo desdela perspectiva de los tribunales y cortes, tambien haimplicado una recarga por la presentacion de soli-citudes y recursos que antes normalmente se obvia-ban y no se hacıan presentes en los tribunales dejusticia. “Demanda una mayor cantidad de recursohumano, de horas de trabajo y de recursos adminis-trativos y logısticos para poder dar respuesta a esosrequerimientos” (Capitan de Gendarmerıa, carceldel Manzano, region del Bıo–Bıo). “Se implementoun sistema de defensa penitenciaria sin tomar enconsideracion el impacto de carga de trabajo quetiene el controlar defensa penitenciaria para unadefensorıa regional” (Defensor regional, region delBıo–Bıo).

En relacion a la operatoria del programa, se pre-sentan una serie de deficiencias siendo la mas rele-vante las relativas al sistema informatico. Por unaparte, serıa muy importante que entre las institu-ciones se pudiese coordinar el acceso a cierta in-formacion por parte de los defensores, en relaciona documentos que permitirıan optar a beneficios.Esto podrıa liberar recursos humanos en Gendar-merıa y agilizar las solicitudes de beneficios porparte de los defensores. Uno de los aspectos quemas se trabajo al momento de implementarse la



reforma procesal penal fue la coordinacion de lossistemas informaticos, a fin de que las institucionespudiesen contar con informacion relevante de mane-ra informatizada, agilizando el funcionamiento delsistema. Una sistematizacion de las solicitudes yde la informacion permitirıa contar con un sistemamucho mas agil, moderno y transparente. “Si noso-tros avanzaramos un poco mas en la incorporacionde tecnologıa, podrıamos solucionar el problema detener opcion a informacion oportuna, basica y enel caso de que ese abogado requiere informacion unpoquito mas desarrollada se pueda solicitar en esenivel y evitando los tiempos de espera” (Encargadoprograma de Derechos Humanos, Gendarmerıa deChile).

La ultima dimension que se establecio, muy rela-cionada con la anterior pero desde una perspectivamas propositiva, es la relativa a los desafıos pen-dientes, como objetivos, mas que como problemas.Al igual que la anterior se oriento en estructura ins-titucional, usuarios y diseno del programa.

En relacion a la estructura institucional, se per-cibe como clave una mayor coordinacion entre losorganismos involucrados, especialmente entre Gen-darmerıa y la Defensorıa Penal Publica. Se agregaun tercer actor determinante el Poder Judicial. Lacoordinacion con este, podrıa aumentar la partici-pacion de los jueces en el ambito penitenciario.

Se incluye tambien el fortalecimiento legal delambito penitenciario. Es necesario contar con unarea especializada en supervision y fiscalizacion dela labor de los gendarmes. Por otra parte, resul-ta indispensable la dictacion de una ley de ejecu-cion penal que reemplace al actual reglamento pe-nitenciario, segun las observaciones de los entrevis-tados: “Hay que crear tribunales especializados enejecucion, que hayan jueces especialistas en mate-ria de ejecucion” (Defensora penitenciaria, C.P. Fe-menino, Region Metropolitana). “La reforma indis-pensable para mejorar el acceso a la justicia es lacreacion del tribunal de ejecucion” (Defensor regio-nal, region de Coquimbo).

Los desafıos en relacion a los usuarios es seguiravanzando en terminos de acceso a participacion.Esto es poder contar con mayor informacion acercade sus derechos y las posibilidades de acceder a be-neficios, a traves de las charlas de difusion y de lasasesorıas directas. Otro desafıo es que se avance enel respeto a sus derechos. Por ultimo, serıa impor-tante que la participacion en las charlas de difusionestuviera sujeta a algun incentivo para que los in-ternos participen, ya sea rompiendo la desconfianzao dejando de trabajar, como la mayorıa de las inter-nas del C.P. Femenino. “El tema de las sancioneses algo que nosotros quisieramos revelar, pero no

lo podemos medir ahora, nuestra influencia en es-te ambito ha sido muy pequena todavıa” (AbogadoDepartamento de Estudios, Defensorıa Nacional).“En las carceles, hoy dıa el tema de asistir a es-tas charlas no les implica a ellos algun beneficiodigamos para efectos de conducta de nada, enton-ces ellos no van” (Coordinadora programa defensapenitenciaria, Region Metropolitana Sur).

La subdimension diseno del programa, en rela-cion a la difusion, contempla aun el desafıo de hacerconocido este programa entre las distintas instan-cias relacionadas al tema penitenciario. Si bien laDefensorıa ha hecho cartillas y carteles, el hecho deque el programa solo opere en tres regiones haceque esta tarea aun sea muy parcial. El trabajo masimportante se ha focalizado en los usuarios priva-dos de libertad, en relacion a las charlas de derechosefectuadas para los internos, sin distinguir entre loscondenados del antiguo y nuevo sistema. Esta esuna labor gradual que requiere tiempo, pero que enla medida que se instale en todo el territorio de-biera cumplir su objetivo de propagacion interna.En este sentido, el desafıo pendiente esta orientadoa la difusion externa del programa. “Es necesariodar a conocer mas este programa en todo ambito”(Encargada regional programa de defensa peniten-ciaria, region del Bıo–Bıo).

En relacion a los recursos humanos, si bien sehan realizado y se siguen haciendo capacitaciones alos prestadores del sistema, existe la percepcion deque hace falta continuar y profundizar las capacita-ciones en temas penitenciarios, a fin de reforzar ladefensa y profundizar en areas nuevas que son nece-sarias en una adecuada defensa. Por otra parte, sehace mencion a la necesidad de ampliar el programaen terminos geograficos y en terminos de los profe-sionales que prestan el servicio en algunos recintospenales, dado el aumento de requerimientos por loscondenados y a las diferencias de genero entre con-denados y condenadas. Segun las observaciones delos entrevistados: “Las mujeres somos poli deman-dantes, por todo necesitamos algo, para nosotrossiempre es un problema, todo es un problema, en-tonces yo creo que aquı es donde se necesitarıanmas profesionales” (Alcaide C.P. Femenino, RegionMetropolitana). “Capacitar al personal de la defen-sorıa en aspectos psicologicos o psiquiatricos, por-que ya desde el inicio de abordar una entrevista conuna persona que esta privada de libertad requiereotro tipo de herramienta que siento, que en mi ca-so personal, que lamentablemente carezco de ella”(Defensora penitenciaria, region del Bıo–Bıo).

Por ultimo en relacion a la operatoria del pro-grama, casi todos los entrevistados coincidieron enla necesidad de generar mayor coordinacion tanto anivel central como local, a fin de poder avanzar en



coordinaciones, confianza y agilidad entre las ins-tituciones y dentro de estas. “Vamos evolucionan-do en el sentido de que ambas instituciones seamoscolaboradoras una con la otra” (Defensora peniten-ciaria, region del Bıo–Bıo).

Analisis taller de internos

El taller de internos se realizo en la Penitenciarıade Santiago con seis condenados por distintos de-litos, tiempo y con distintos periodos de remanen-cia en la carcel. Todos eran condenados del antiguoy nuevo sistema o solo del nuevo y habıan tenidoalgun contacto con el programa de defensa peniten-ciaria. Se les pregunto acerca de la incidencia delprograma en el aumento de los derechos y el respe-to los condenados; del acceso a beneficios jurıdicosy procesales; y sobre las charlas de difusion de de-rechos por parte de los defensores penitenciarios.

En relacion a la pregunta sobre mayor respeto desus derechos como condenados, todos coincidieronen que en la carcel habıa una gran vulneracion delos derechos de los condenados por los gendarmes,y que en ese sentido no se veıa ninguna mejorıa.Esto se evidencia en la siguiente cita: “Aquı se vul-neran los derechos, aca no hay derechos humanosen nada” (Condenado 2).

Respecto del acceso a beneficios penitenciariosy/o judiciales por parte de los internos, algunoscoinciden en que no ha tenido gran trascendencia,mientras otros opinaron que los abogados han ayu-dado bastante en sus casos y en la reduccion de suscondenas. Dieron una mala percepcion de los abo-gados particulares, en el sentido de que les sacabanplata y no los ayudaban en sus causas. La percep-cion de los abogados de defensa penitenciaria eramejor, aun cuando no los tenıan identificados comoabogados de un programa en particular, sino comoabogados de la Defensorıa Penal Publica en gene-ral. Algunos coincidieron en que los habıan ayudadoen beneficios penitenciarios o judiciales de maneragratuita. Otro tema relevante fue el planteamientorelativo a la dificultad para acceder a un abogado,la carencia de un sistema que permita acceder li-bremente a estos, sin la intermediacion de Gendar-merıa. Los presos coincidieron en que la asesorıaparticular especializada de abogados para cada ca-so era el mayor aporte para ellos como condenados.“Estoy asesorado por abogados de afuera tal comole dije a ud., eso ha sido muy lento porque me di-jeron que esta instalado esto y todavıa no me danaudiencia para que pueda acortar mas tiempo y espor eso que estoy molesto” (Condenado 6). “No te-nemos como salir, si aquı para ir a ver un abogadohay que salir con un papel, hay que salir esposa-

do” (Condenado 5). “Me asignaron un abogado dela Defensorıa y me unificaron mis penas, y me fuebien, afortunadamente” (Condenado 3).

El ultimo tema tratado con los condenados fueel relativo a las charlas de difusion de derechos enparticular. En general coincidieron en que este as-pecto era muy precario y que no tenıan acceso aasesorıa general o particular de su caso con regu-laridad. Este estaba mediado por la voluntad deGendarmerıa, la cual discriminaba entre ellos sinmostrarse con un caracter general, lo que incidıaen mayor vulnerabilidad y menor proteccion de de-rechos. Los internos consultados, consignaron quenunca habıan participado de una charla de infor-macion de esta naturaleza. “Es que esas charlas dedifusion son sacadas por gente de Gendarmerıa conpinza” (Condenado 2). “Yo no salgo porque el fun-cionario que me saco, sabe que yo voy a hablar yme voy a expresar” (Condenado 6).

Conclusiones de entrevistas y taller deinternos

Las entrevistas y el taller de internos entregaronmucha informacion respecto a la implementaciondel programa y a cuales son hoy las contribucionesy fortalezas de este, ası como cuales aspectos semantienen como debilidades y desafıos pendientes.

En relacion a las contribuciones que este progra-ma ha otorgado, una fundamental ha estado marca-da por el mayor acceso a la informacion y proteccionde derechos de los condenados. En las entrevistassurge esta contribucion como fundamental y comoun ambito en el cual se ha avanzado sustancialmen-te. Sin embargo, en el taller se puede apreciar quelos internos siguen sintiendose poco informados desus casos y derechos como condenados, lo que refle-ja que es un area que debe trabajarse y en la quese debe avanzar mucho aun.

Otra contribucion que se ve como preponderantees la relativa al control que realizan los defenso-res penitenciarios en relacion al desempeno de losgendarmes y de Gendarmerıa en particular. Gen-darmerıa historicamente no ha tenido una contra-parte que la fiscalice desde cerca y que la obliguea mantener transparencia en el otorgamiento de in-formacion, de beneficios penitenciarios y en relacional trato que brindan a los condenados. En este sen-tido el aporte del programa ha sido fundamentaly con el tiempo lo sera cada vez mas, al control yla supervision que siempre ha sido una herramientapoderosa contra el incumplimiento de la normativa,sobre todo frente a la amenaza de la intervenciondel poder judicial, utilizando las garantıas consti-tucionales.



Si bien los internos siguen manteniendo una vi-sion crıtica en torno al trato y al respeto de sus de-rechos humanos, Gendarmerıa se ha visto alteradapor la figura del defensor penitenciario, intervinien-do su institucion desde el nivel central a traves de lacreacion de un Departamento de Derechos Huma-nos, habiendo por primera vez una posicion activafrente al tema, que debiera reflejarse en el corto pla-zo. La ampliacion de este programa debiera teneruna incidencia directa en su mejorıa.

En relacion a las fortalezas, un area que se des-taco por los entrevistados fue el hecho de realizarlas entrevistas de difusion por parte de los defenso-res penitenciarios, que sirven para que los condena-dos conozcan mejor el funcionamiento del sistemade beneficios, ası como su caso particular. Si bienestas charlas han sido importantes y han contri-buido a mejorar el acceso a la informacion desdela perspectiva de los actores entrevistados, los in-ternos hicieron ver la falta de transparencia y dealeatoriedad en la seleccion de los internos, lo quedebe ser corregido urgentemente a fin de que estascharlas, lleguen efectivamente a todos y no se cir-cunscriban siempre a los mismos internos, ya que lafinalidad es que todos los condenados cuenten conmejores herramientas y mas informacion en relacional sistema penitenciario que les afecta.

La capacitacion ha sido un elemento fundamen-tal, ya que los abogados en general no cuentan concapacitacion en el ambito penitenciario y adminis-trativo ya que esta ha sido un area a la cual nuncase le ha dado mayor importancia desde la ensenan-za del derecho y la academia. Este programa hasido una instancia y una oportunidad para contarcon especialistas en el area, lo que permea todo elsistema judicial ya que el impacto de contar conabogados especialistas en este tema se ve refleja-do en el ambito judicial, donde los jueces debeninformarse y capacitarse para resolver los plantea-mientos y recursos de los defensores y tambien enel ambito administrativo donde las resoluciones ydenegaciones de beneficios debe fundamentarse, loque historicamente no se realizaba.

La tercera dimension es la relativa a las debilida-des del programa, donde se ven reflejadas las nece-sidades de mejoramiento del mismo desde el disenoen los instrumentos utilizados en la metodologıa demarco logico del arbol de problemas y objetivos,ası como en las alternativas de rediseno y en la pro-puesta de la matriz de marco logico donde todosestos aspectos deben verse reflejados de alguna ma-nera a fin de poder avanzar en la construccion deun programa que vaya solucionando las debilidadesy problematicas planteadas. En este sentido resultafundamental lo planteado por Subirats en el marcoconceptual en relacion a implementar una polıti-

ca down–top, donde los actores puedan aportar susvisiones particulares en sus distintos ambitos de de-cision y de actuacion y como los disenos de polıticasse van reflejando o no en los resultados buscados.Esta mirada implica considerar la realidad empıri-ca y las estrategias emergentes de acuerdo a Mintz-berg, ser lo suficientemente flexibles para mejorarun programa de acuerdo a las debilidades que esteva mostrando en su proceso de implementacion.

La fase de implementacion se ve como la masdifıcil, donde, como dice Cortazar, se realiza la in-teraccion estrategica entre actores con distintos va-lores, visiones e intereses que se vieron reflejados enlas distintas perspectivas dadas por las entrevistas.

En este sentido resulta importante considerar elcambio cultural y el recelo que implica para una ins-titucion como Gendarmerıa este cambio, ası comola adaptacion institucional que implica en la De-fensorıa Penal Publica el incorporar un programaa una estructura preexistente sin generar los cam-bios requeridos. Las debilidades planteadas por losentrevistados se ven reflejadas en distintos ambitoscomo en la falta de las coordinaciones necesariasentre las distintas instituciones involucradas, en lafalta de diseno de los instrumentos apropiados parallevar adelante el programa por parte de la Defen-sorıa, en la falta de una mayor regulacion jurıdicadel mismo a fin de darle mayor legitimidad al pro-grama a la luz de Gendarmerıa, en la falta de recur-sos humanos para enfrentar la mayor carga de tra-bajo que implica en las distintas instituciones pro-tagonicas, en la ausencia de un sistema informaticointerconectado entre la Defensorıa y Gendarmerıaque permita darle agilidad al acceso a la informa-cion por parte de los defensores penitenciarios, asıcomo mayor transparencia a la situacion y posibi-lidades de los condenados.

En la dimension relativa a los desafıos pendien-tes, la necesidad de contar con una ley y una jus-ticia especializada en relacion a los condenados, semenciona por los actores como fundamental paraavanzar en el mayor cumplimiento de los derechosde los condenados tanto a nivel nacional como enrelacion al cumplimiento de los tratados internacio-nales.

Finalmente, si bien el programa de defensa peni-tenciaria implica un mejoramiento en el acceso a lajusticia y cumplimiento de los derechos de los con-denados, persisten muchos problemas que requierende cambios en la implementacion segun lo descri-to, de acuerdo a la opinion de los distintos actoresy que se describen en los distintos instrumentos acontinuacion, procurando contribuir a mejorar es-te programa que aun se encuentra en una etapa deimplementacion inicial.



Figura 1: Arbol de problemas


Recomendaciones para la im-plementacion del rediseno

La informacion recopilada y obtenida con esteestudio de caso permite realizar algunas recomen-daciones que permitan mejorar y complementar eldiseno actual, mientras dura la etapa de implemen-tacion del programa de defensa penitenciaria.

Uno de los aspectos que pueden ser mejoradosapunta a la coordinacion entre las distintas insti-tuciones involucradas, ası como al interior de unamisma institucion. Los problemas de coordinacioninterinstitucional estan relacionados con diferentesniveles, tanto en la estructura horizontal como en lavertical. “Por horizontal se entiende todas aquellas

instituciones o actores que tienen un mismo nivelde responsabilidad respecto a las tareas que tienenque cumplir hacia dentro de su institucion, don-de el poder de decision es autonomo hacia dentrodel sector y donde existe un poder de negociacionequivalente hacia las contrapartes”. En la estruc-tura institucional vertical por su parte, “existe unnivel de autonomıa para tomar algunas decisionesrelacionadas con el ambito del trabajo, pero porlo general hay algun nivel de subordinacion en latoma de decisiones a otro nivel superior, debido ala existencia de estructuras normativas, presupues-tales, niveles de gobierno o reglas operativas quedeterminan lineamientos especıficos” (Aguilar Be-llamy, 2012: 109).

En este programa en particular, resultan funda-



Figura 2: Arbol de objetivos


mentales dichas coordinaciones, ya que al estar eltema penitenciario muy sujeto a la discrecionalidadde Gendarmerıa, solo por medio de coordinacionesentre esta institucion y la Defensorıa Penal Publi-ca, se pueden establecer determinados protocolosde trabajo y de operacion que permitan implemen-tar este programa de manera exitosa y considerarlas particularidades pero tambien fijar algunos cri-terios generales de aplicacion del programa a nivelnacional, que aumenten la transparencia, incidien-do en la disminucion de la discrecionalidad.

En ese sentido resulta importante lo realizado poralgunos recintos penales, como el de Concepcion yla Penitenciarıa en Santiago, donde se designo unfuncionario en Gendarmerıa para que se hiciera car-go de las peticiones de los defensores penitenciariosen el sentido de poder ordenar las solicitudes y te-ner claridad respecto a quien es el responsable del

programa por parte de Gendarmerıa.

Otro aspecto importante en este sentido lo cons-tituye el hecho de que en estos mismos penales seles otorgo la posibilidad a los defensores penitencia-rios de instalarse en un sector de la carcel y poderestablecer dıas y horarios fijos de atencion a los con-denados, lo que permite que los condenados puedantener un acceso mas directo a los defensores, sin elfiltro que pueda establecer Gendarmerıa al respec-to. Esto permite recoger mayores inquietudes de loscondenados por parte de los defensores, ası como laposibilidad de poder dar una asesorıa jurıdica di-recta y continua a los que la requieran.

Otra coordinacion que resulta importante deestablecer se presenta entre la Defensorıa PenalPublica y el Poder Judicial. Primero en el ambitode la gestion es importante considerar al momento



de realizar la agenda el poder judicial, un bloqueque permita realizar las audiencias relativas al sis-tema penitenciario y ası poder concentrar dichasaudiencias, haciendo mas eficiente la gestion de losdefensores penitenciarios. Por otra parte, el hechode poder concentrar dichas audiencias en determi-nados jueces contribuye a la formacion de especia-lizacion entre los jueces, los cuales se verıan en lanecesidad de ir especializandose en estas materias,pudiendo contar con jueces dedicados, aun cuandono sea de manera exclusiva, mayoritariamente alambito de los condenados.

Por ultimo resulta importante generar una mayorcoordinacion entre la Defensorıa y el Ministerio deJusticia, que permita avanzar en la concrecion deuna ley penitenciaria que regule de mejor manera elsistema, restandole la discrecionalidad con que hoycuenta Gendarmerıa, haciendo el sistema mas efi-ciente y transparente, y con mayores posibilidadesde intervencion y fiscalizacion por parte de organis-mos externos al ambito propiamente penitenciario.

Otra area susceptible de ser mejorada, dice rela-cion con el modelo utilizado por la Defensorıa PenalPublica para poner en marcha este programa. Esteprograma se verifica a traves de la prestacion de ser-vicios de manera externalizada, verificada medianteun proceso de licitaciones publicas, realizado por lamisma Defensorıa. “La administracion, cuando ex-ternaliza, suele preocuparse mucho de las cuestio-nes que afecta a la realizacion de los contratos perono esta bien preparada para hacer una evaluacionde los resultados de la externalizacion y menos aunpara un seguimiento en el dıa a dıa de la gestion delservicio externalizado” (Olıas de Lima Gete, 2011:1).

Si bien se delega la ejecucion de un programa, laresponsabilidad por el servicio prestado sigue que-dando en manos de la administracion. “Cuando lasorganizaciones publicas deciden externalizar pue-den enfrentarse por primera vez a la fijacion de re-sultados claros y medibles, pero sobre todo, al esta-blecimiento de estandares de calidad tanto cualita-tiva como cuantitativa” (Olıas de Lima Gete, 2011:3).

Estas licitaciones donde se adjudica la defensapenitenciaria a terceros externos al servicio publico,generan un vınculo contractual con la Defensorıa.En este sentido, la definicion de los contratos consi-derando las particularidades de los distintos recin-tos penales debe quedar muy clara y definida, yaque surgen conflictos entre las partes, los cuales seresuelven mediante la regulacion contractual de losderechos y obligaciones de las mismas. Esto implicaque la institucion a cargo de la licitacion, en estecaso la Defensorıa, debe fiscalizar la ejecucion de

estos contratos tanto desde una perspectiva admi-nistrativa como tecnica; “hay que tener en cuentaque a partir del momento en que se externaliza lagestion el seguimiento de los contratos se conver-tira en una actividad esencial de la organizacion ala que habra que dedicar todo el cuidado necesario”(Olıas de Lima Gete, 2011).

Deben generarse mecanismos, que permitan a ladefensorıa controlar la labor de los abogados, no so-lo en base a la informacion que ellos mismos otor-gan, sino tambien en relacion a la informacion quepuedan generar las mismas Defensorıas Regionales,los usuarios del programa de defensa penitencia-ria, ası como el Poder Judicial y Gendarmerıa. Estecruce de informacion permite ir implementando deuna manera mas ajustada a la realidad los cambiosy modificaciones necesarios para dar cumplimientoa los objetivos trazados, ası como fiscalizar de me-jor manera la labor de los defensores penitenciariosen sus diversas aristas. “Una condicion que cuestaasumir a las administraciones publicas es que loscontratos no son meros actos administrativos, pro-vistos de formalidades que garantizan su legalidady la adecuacion de sus objetivos a las normas vigen-tes, sino algo vivo cuyos efectos dependen en buenamedida del grado de interaccion y del buen enten-dimiento que se logre establecer entre las partes”(Olıas de Lima Gete, 2011).

Otro problema esta constituido por que la ins-titucion a cargo de los condenados, en este casoGendarmerıa, genera sesgos de seleccion entre losinternos, donde reduce las posibilidades de accederal programa a toda la poblacion objetivo, restrin-giendolo solo a aquellos a los que Gendarmerıa es-time pertinente. En este sentido, el ejemplo relata-do por los condenados en relacion a las charlas dedifusion que dan los defensores penitenciarios a losmismos, donde siempre se elegıa a los mismos parti-cipantes para asistir, dejando fuera a todos los con-denados que se consideraban conflictivos por partede Gendarmerıa, impide cumplir el objetivo relati-vo a que la difusion de derechos de los condenadosllegue a todos los privados de libertad, aumentandola conciencia de los mismos sobre sus derechos entales circunstancias.

Por ultimo, la calidad de la asistencia jurıdica porparte de los defensores penitenciarios se considerauna limitante por los usuarios del programa en rela-cion a la asesorıa y a los beneficios que pueden obte-ner los condenados. Al considerarse al derecho pe-nitenciario como inferior respecto de las otras ma-terias penales, dentro de la formacion jurıdica uni-versitaria, la capacitacion que se entregue a los de-fensores penitenciarios debe ser permanente y com-pleta en terminos de poder formar abogados quecuenten con las herramientas necesarias, tanto en



el derecho nacional como internacional, para poderavanzar hacia una defensa de mayor calidad y quepermita ir mejorando los estandares actuales.

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