R-DCA-449-2011 - cgrfiles.cgr.go.cr · en inglés sobre las diferencias entre PoE y Full PoE y una...
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R-DCA-449-2011 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación
Administrativa. San José, a las once horas del trece de setiembre del dos mil once. ------------------
Recurso de apelación interpuesto por la empresa DESCA SYS Centroamérica S.A. en contra de la
adjudicación de la LICITACIÓN PUBLICA NO. 2011LN-0000002-01, promovida por el Banco
de Costa Rica para la adquisición de la plataforma de Switching para las oficinas centrales del
BCR. Adjudicada a SPC Internacional S.A. por un monto de $853.218.97.-------------------------------
RESULTANDO
I.- DESCA SYS Centroamérica S.A., presentó su recurso de apelación el 1 de julio 2011. En dicho
recurso alegó lo siguiente: que hubiera ganado por precio ($125.000 menos que la adjudicataria) y
que cumple con todos los aspectos técnicos, financieros y legales del cartel tal cual fue publicado y
comunicado a los oferentes pero que fue excluida del concurso alegando que incumple un aspecto
técnico que solamente fue comunicado por medio de una aclaración al adjudicatario. El cartel
original exigía en el punto 2.2 que los suitches ofrecidos deben tener al menos 48 puertos
10/100/1000 Base.T todos PoE. Que ahora se está exigiendo que esos puertos sean Full PoE.
Igualmente considera que se varió lo establecido en el 2.12 del pliego. Que el Banco infringió los
principios de publicidad, igualdad de trato y seguridad jurídica al omitir comunicar una
modificación esencial. Si bien es cierto, el Banco asegura que es solamente una aclaración pero el
apelante considera que en realidad es una modificación cartelaria que trae consigo cambios en la
configuración del equipo en los modelos correspondientes y por supuesto en el costo que se
reflejaría en la licitación. Si la Administración pretendía restringir el tipo de PoE de los switches
requeridos eso hubiera requerido una modificación al cartel para que los oferentes distinguieran
entre el PoE ordinario y el Full PoE con las consecuencias técnicas y económicas correspondientes.
Que con esa aclaración solo se dio una ventaja indebida al adjudicatario. Aportan literatura técnica
en inglés sobre las diferencias entre PoE y Full PoE y una carta de CISCO. -----------------------------
II.- Por auto de las diez horas del cuatro de julio de 2011, se requirió el expediente administrativo
de la licitación, de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa. ------------------------------------------------------------------------------------
III.- Esta División mediante auto de las once horas del catorce de julio de este año, confirió
audiencia inicial al Banco de Costa Rica y a la adjudicataria SPC Internacional S.A., por el plazo
improrrogable de 10 días hábiles para que se refirieran a los argumentos de la apelante, la cual fue
atendida en tiempo, mediante escritos agregados al expediente.---------------------------------------------
2
IV.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, se confirió audiencia especial al consorcio apelante mediante auto de las once horas
del 5 de agosto de 2011 con la finalidad de que se refiriera a lo alegado en su contra por la
Administración y por la adjudicataria, la cual fue atendida en tiempo, y su escrito agregado al
expediente. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------
V.- La audiencia especial fue debidamente contestada por la apelante el día 12 de agosto de 2011.
VII.- Mediante oficio No DCA-2202 del 29 de agosto de 2011 se solicitó criterio técnico al Equipo
de Gestión y Asesoría Interdisciplinaria.-----------------------------------------------------------------------
VIII.- Por auto de las quince horas treinta minutos del 31 de agosto de 2011 se le informó a las
partes sobre la solicitud del criterio técnico antes mencionada. ---------------------------------------------
IX.- El criterio técnico fue emitido mediante el oficio No DCA 2263 del 2 de setiembre de 2011 y
el mismo fue trasladado a las partes mediante audiencia especial de las quince horas treinta minutos
del 2 de setiembre de 2011. Dicha audiencia fue respondida en tiempo por el Banco y por la
apelante mediante oficios incorporados al expediente.--------------------------------------------------------
X.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa no se confirió audiencia final. -----------------------------------------------------------------
XI.- La presente resolución se dicta dentro del plazo establecido por ley, habiéndose observado
durante su tramitación las prescripciones legales y reglamentarias pertinentes. --------------------------
CONSIDERANDO
I.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución de este asunto se tienen por demostrados los
siguientes hechos de interés: 1) Que el Banco de Costa Rica (BCR) promovió la Licitación Pública
NO. 2011LN-0000002-01, para la adquisición de la plataforma de Switching para las oficinas
centrales del BCR, la cual fue adjudicada a SPC Internacional S.A. por un monto de $853.218.97
(Ver Gaceta 117 del 17 de junio de 2011). 2) Que el cartel en lo que interesa dispone: “30.
Criterios Generales de Evaluación: Las ofertas deberán cumplir con todas las especificaciones
técnicas solicitadas e el cartel, a efectos de someterse a la siguiente calificación 30.1 Precio Total:
100% 30.1.1El puntaje máximo lo obtendrá la oferta que tenga el menor precio total de la
solución. 30.1.2El precio total de la solución será determinado al sumar el costo total de
adquisición del equipo, el costo de capacitación, implementación, garantía por 4 años y el costo
total de mantenimiento por 4 años, por lo que se requiere que el oferente indique expresamente el
3
monto correspondiente a cada rubro indicado en su oferta.. 30.1.3El puntaje de los otros oferentes
se calculará utilizando la siguiente fórmula:
oferta de menor Precio Total % otorgado = (
Precio Total oferta a evaluar ) x 100
Anexo #1 - Especif icaciones Técnicas Mínimas.. .2 Ítem II - “Switches de Acceso de
Acceso (48 puertos)” POE:...2.1Cantidad Requerida: Cincuenta (50) unidades. 2.2 Los switches
ofrecidos deben tener al menos cuarenta y ocho (48) puertos 10/100/1000 Base-T, todos PoE. 2.12
Los switches ofrecidos deben soportar los siguientes estándares: ...2.12.6 IEEE 802.3af – PoE (ver
folios 1494 a 1485 del expediente administrativo). 3) Que por oficio del 18 de mayo de 2011 la
Gerencia de Administración de Infraestructura manifestó lo siguiente: …Justificación de
recomendación: Se determine inicialmente que la oferta DESCA tuvo un único incumplimiento
debido a que el pliego cartelario pedía para el ítem II equipos con todos los puertos PoE ((punto
2.2, a la vez que solicitaba el cumplimiento del estándar 802.3 af (punto 2.12.6) El cumplimiento
puntual del estándar sin indicar clases de equipos obliga a los oferentes a entregar equipos que
suministren al menos 15.4 W por Puerto en todos los puertos. Este punto es vital para el banco en
esta contratación y principalmente en los equipos de 48 puertos incluidos en el ítem II, ya que
dichos switches consolidan muchos dispositivos y buscan preparar la infraestructura para brindar
voz y video sobre IP, lo que hace de gran importancia el garantizar que la plataforma deswitches
adquiridos brinde la potencia por defecto del estándar 802.3af, de manera que el Banco no se vea
limitado en la capacidad de colocar dispositivos que obtienen poder por la red PoE cumpliendo
con la configuración por defecto del estándar mencionado, de manera que también se garantice la
independencia de equipos y fabricantes en cuanto a las terminales PoE que el BCR pueda
incorporar en el edificio. Aunque las hojas de datos de los equipos ofertados (Catalyst WS-
C3750X-48P-S), indican que dichos equipos cumplen con el estándar 802.3af, es claro que no lo
cumplen bajo las condiciones del cartel. Esto se explica de la siguiente manera: el estándar que
establece las condiciones de operación para equipos que suministran y reciben energía sobre la red
(Power over Ethernet), establece la clasificación en 5 categorías para el mínimo nivel de energía
de salida de un dispositivo que entrega poder (PSE – Power Sourcing Equipment), esto según la
tabla 33-3, en al página 41 del estándar mencionado (algunas de las páginas del estándar se
adjuntan en el Anexo #1 del presente documento, dicha tabla se muestra a continuación:
4
Como se observa, aunque el estándar permite que los equipos puedan suministrar variedad de
mínimos de potencia de salida (15.4W, 4.0W o 7.0W), la clase 0 o “default” establece que la
potencia mínima de entrega es de 15.4W, además se establece en la tabla 33-5 (en el punto
33.2.8.14) del estándar mencionado, la potencia continua de salida mínima en una interfase debe
ser de 15.4 W (página 42 del estándar), esto para todos los equipos que utilizan PoE sin importar
su clase y sin que exista otra especificación (33-5-PSE output PI electrical requierements for all
PD classes, unless otherwise specified). Por tanto el cumplimiento estricto del estándar obliga a
que si las especificaciones no indican o aclaran en cuales clases de dispositivos se utilizarán en la
solución, el oferente debe, para cumplir lo establecido, garantizar el suministro de 15.4W en todos
los puertos del equipo de manera continua. Esto se comprende mejor cuando uno lee la
especificación 33.2.7 del 802.3af (“PSE classification of PDs”), dicho punto indica que la
clasificación de los dispositivos que entregan energía, como los switches cotizados en el cartel es
opcional, cuando cita: “The PSE may optionally classify a PD to allow features such as load
management to be implemented. If a PSE successfully completes detection of a PD, and the PSE
does not classify the PD in Class 1, 2, 3, or 4, then the PSE shall assign the PD to Class 0” (el
resaltado es nuestro). …Esto significa que la clasificación en categorías es opcional, como también
se muestra en la columna 2 de la tabla 33-3 del estándar, donde se indica que las clases 1, 2, 3 y 4
son de uso opcional y la clase 0 es la clase por defecto (“default”) del estándar. Por ello, al BCR
indicar en su cartel que todos los puertos sean PoE (punto 2.2 del cartel) y que cumplan con el
estándar IEEE 802.3af (punto 2.12.6), sin dar otra indicación, establece que se espera el
5
cumplimiento por defecto del estándar y por tanto la posibilidad de suministrar 15.4W por puerto
de manera continua en todas las salidas del equipo, según lo establecen las tablas 33-3 y 33-5
mencionadas anteriormente. Mientras los equipos Cisco ofertados por Desca solo cumplen el
estándar cuando se utilizan categorías opcionales en algunos de los puertos. Según la revisión en
la página de Cisco System (fabricante de los equipos ofertados), se determina que el número de
parte de los equipos presentados por Desca en su oferta no cumple con estas especificaciones, ya
que esta incapacitado de brindar los 15.4W de salida en todos sus 48 puertos de manera
simultanea, en el Anexo No 2 se muestra la configuración cargada a la herramienta en línea de
Cisco y los resultados obtenidos (http://tools.cisco.com/cpc/PDS.cpc). .... Es importante mencionar
que este incumplimiento afecta el objetivo final del proceso ya que el Ítem II abarca la mayoría de
los equipos que se desean adquirir, a la vez que limita de manera considerable las características
de potencia requeridas por el Banco de Costa Rica.”(Ver folios 1430 a 1434 del expediente
administrativo. 4) Que por oficio del 23 de mayo de 2011 la administración decidió excluir al
apelante debido a lo siguiente: “4.3 Oferta No 3: DESCA SyS Centroamérica, no cumple
técnicamente con el cartel y no puede ser evaluada debido a (en el informe de la Gerencia de
Administración de la Infraestructura se hace una amplia explicación de los incumplimientos y su
trascendencia): 4.3.1 Que el cartel pedí para el Ítem II equipos con todos los puertos PoE (punto
2.2) a la vez que solicitaba el cumplimiento del estándar 802.3 af (punto 2.12.6). 4.3.2 Aunque las
hojas de datos de los equipos ofertados (catalyst WS-C3750X-48P-S) indicando que dichos
equipos cumplen con el estándar 802.3af; éstos no cumplen bajo el resto de las condiciones del
cartel. 4.3.3 Según la revisión en la Página CISCO SYSTEM (fabricante de los equipos ofertados),
se determina que el número de parte de los equipos ofertados por DESCA no cumple con las
especificaciones requeridas, ya que está incapacitado de brindar los 15.4 W de salida en todos sus
puertos de manera simultánea.” (Ver 1442 a 1443 folios del expediente administrativo) 5) Que
por el oficio No DCA-2202 del 29 de agosto de 2011 se solicitó criterio técnico al Equipo de
Gestión y Asesoría Interdisciplinario específicamente sobre lo siguiente: “1) Si de acuerdo con el
cartel y los estándares a que el mismo hace referencia se debe exigir el requerimiento por defecto
(“default”) si no se establecieron otras condiciones. 2) Si de acuerdo con el cartel y los estándares
a que hace referencia el mismo se debe cumplir con la potencia requerida de 15.4 W en todos los
puertos de forma continua.” (Ver folio 188 del expediente de la apelación) 6) Que el Equipo de
Gestión y Asesoría Interdisciplinario mediante el oficio No 2263 del 2 de setiembre de 2011
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respondió en lo que interesa lo siguiente: “1)- Si acuerdo con el cartel y los estándares a que el
mismo hace referencia se debe exigir el requerimiento por defecto (“default”) si no se
establecieron otras condiciones. En cuanto a este aspecto, se tiene que la Administración realiza el
análisis sobre distintos puntos del estándar IEEE802.3af-2003, documento que será utilizado para
realizar el presente análisis....Para efectos de una mejor comprensión, como punto de partida se
indica que en el citado estándar se establece la siguiente nomenclatura:-Power Sourcing
Equipment (PSE) o dispositivo que provee la potencia a un enlace único.-Powered Device (PD) o
dispositivo que suministra o consume potencia de un PSE.-Power Interface (PI) o interfase
mecánica y eléctrica entre un PSE o PD y el medio de transmisión....Establecido lo anterior, es
necesario revisar algunas de las disposiciones contenidas en ese estándar en relación con el tema
que se consulta. Al respecto, se tiene que del punto “33.2.8 Power supply output” del estándar
indicado (ver folio 1405 del expediente administrativo), mediante traducción libre, se puede
desprender del ítem 14 de la tabla 33-5 que los requerimientos eléctricos que debe cumplir el PSE
en la interfase para todas las clases de PD, excepto que se indique lo contrario (“PSE output PI
electrical requirements for all PD classes, unless otherwise specified”) debe ser una potencia
continua de salida de 15.4 W (“Continuous Output Power ... 15.4 W ”).
Por su parte, en la tabla “33-3 – Power classifications” del estándar indicado (ver folio 1406 del
expediente administrativo), se definen los niveles de potencia mínima de salida en la interfase del
PSE. De dicha tabla se puede derivar que aunque existen distintas clases con sus correspondientes
niveles mínimos de potencia, a la “clase 0” le corresponde el uso “default”, con un nivel de
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potencia a la salida de 15.4W; mientras que el uso para las otras clases (de 1 a 4) se indica como
“opcional” o “reservado para un uso futuro” y contiene otros niveles de potencia mínima, que
podían ser iguales o menores a la clase “default”.
Aunado a lo anterior, en el punto “33.2.7 PSE classification of PDs” del estándar indicado (ver
folio 1408 del expediente administrativo), se indica que el PSE opcionalmente puede clasificar a
los PD para permitir la implementación de funcionalidades como la gestión del consumo...Del
punto “33.2.9 Power supply allocation” del estándar indicado (ver folio 1403 del expediente
administrativo), mediante traducción libre, se desprende que cuando el PSE no provea la función
de clasificación opcional, todos los PDs serán tratados como de clase 0....En consecuencia, de las
anteriores disposiciones que son parte del estándar IEEE802.3af-2003, se concluye que para las
distintas clases –niveles de potencia a entregar– permitidas dentro de ese estándar, si no se realiza
una especificación en particular, se deberá utilizar el nivel de potencia de la clase 0 o “default”,
que corresponde a la potencia mayor de esa escala, es decir, 15.4 W por puerto. No se omite
indicar que ese nivel de potencia, puede también coincidir con las clases 3 y 4, en tanto que para
las otras clases opcionales la potencia entregada es menor....2)- Si de acuerdo con el cartel y los
estándares a que hace referencia el mismo se debe cumplir con la potencia requerida de 15.4 W
en todos los puertos de forma continua....En relación con lo consultado, resulta pertinente
considerar lo establecido en los puntos 2.2, 2.12.6 y 7.7.1.1 del cartel de licitación, que disponen lo
siguiente:“2. Ítem II - “Switches de Acceso de Acceso (48 puertos)” POE:…2.2. Los switches
ofrecidos deben tener al menos cuarenta y ocho (48) puertos 10/100/1000 Base-T, todos
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PoE.…2.12. Los switches ofrecidos deben soportar los siguientes estándares:…2.12.6. IEEE
802.3af – PoE…7.7. Diseño: 7.7.1. El nuevo esquema de conmutación de Oficinas Centrales
pretende brindar una plataforma tecnológica que permita la utilización de equipos con mejoras en
sus características tales como: Tecnología POE (Power Over Ethernet) en todos sus puertos,
permitiendo la alimentación eléctrica de toda la telefonía IP mediante los switches, y no mediante
la alimentación eléctrica convencional.”...De lo antes transcrito se desprende, que el requerimiento
de la Administración consiste en 48 puertos, todos con capacidad de entregar potencia, según lo
dispuesto en el estándar IEEE 802.3af....Ahora bien, en cuanto al nivel de potencia a entregar, en
la respuesta a la pregunta 1 de este oficio se concluyó, a partir del mencionado estándar, que la
potencia mínima a la salida del PSE debía corresponder con la clase 0 o “default”, excepto que se
indicara algo distinto. Sobre el particular, se señaló que los requerimientos eléctricos que debe
cumplir el PSE en la interfase para todas las clases de PD, excepto que se indique lo contrario, es
una potencia continua de salida de 15.4W....Así las cosas, a partir del cartel de licitación y del
estándar requerido, se concluye que los equipos ofrecidos para el ítem II respecto a la potencia que
deben entregar los PSE, deben cumplir con un nivel de potencia de 15.4 W de forma continua y en
todos los puertos.”-------------------------------------------------------------------------------------------------
II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN Y EL FONDO: En el presente caso resulta indispensable
analizar estos dos temas en forma conjunta, por lo que corresponde determinar sí la oferta de la
apelante adolece de algún vicio capaz de restarles la posibilidad de resultar eventuales
readjudicataria de este concurso. En ese sentido, deviene de relevancia recordar que todo recurrente
que acuda ante esta sede a solicitar la anulación de un acto debe contar con una propuesta elegible y
además acreditar que en caso de anularse el acto que recurre, sería el beneficiario con la
adjudicación, pues de lo contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y lo señalado por este órgano contralor en
reiteradas resoluciones, procede el rechazo de plano del recurso. Dentro del procedimiento
concursal de marras, la oferta del apelante resultó declarada inelegible. Para efectos de comprobar
la legitimación que ostenta y el mejor derecho que le asiste, el recurrente debería acreditar en un
primer término, la elegibilidad de su plica y posteriormente, la forma mediante la cual su oferta
resulta ser la vencedora del concurso, ya sea por una indebida calificación de las ofertas o bien por
la exclusión de la que debe ser objeto la oferta de la empresa adjudicataria. Lo anterior
considerando que dentro del sistema de evaluación aplicable a la contratación de marras, el precio
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se estableció como único parámetro de ponderación (ver hecho probado No.2) En esos términos, es
necesario proceder con el análisis referente a los argumentos mediante los cuales la recurrente alega
que su oferta es elegible, considerando que en caso de no ser de recibo, se procederán a rechazar de
plano el recurso incoado. En ese sentido, deviene de relevancia recordar que todo recurrente que
acuda ante esta sede a solicitar la anulación de un acto debe contar con una propuesta elegible y
además acreditar que en caso de anularse el acto que recurre, sería el beneficiario con la
adjudicación, pues de lo contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, procede el rechazo de plano del recurso.
Tanto la Administración como la adjudicataria manifiestan que el recurrente carece de
legitimación puesto que el mismo no ha cumplido técnicamente. Señalan que resulta improcedente
el poder adjudicar la oferta de la empresa Desca, cuya oferta en su ITEM II presenta equipos que no
son capaces de cumplir las condiciones de potencia desprendidas de los puntos 2.2 y 2.12.6 del
cartel. Que, las condiciones expuestas en los puntos 2.2 y 2.12.6 no fueron modificadas durante el
desarrollo del proceso, manteniéndose intactas durante el desarrollo de la contratación. La empresa
Desca ofertó equipos que no brindan la capacidad de energía solicitada por el BCR en las
especificaciones del cartel, según la argumentación que consta en el expediente. Además indican
que dicho incumplimiento no tiene relación con ninguna modificación a las condiciones del cartel,
aunque durante el proceso dos empresas presentaron consultas o solicitaron aclaraciones sobre
puntos relacionados con este tema, aclaraciones que fueran atendidas y publicadas por el BCR. Que
de las características técnicas mínimas que debían tener los equipos, características que no fueron
cumplidas por dicha empresa para los equipos ofertados en el ITEM II, según las condiciones
publicadas en el punto 2.12.6 y sin existir otra indicación al respecto. Por su parte el apelante
manifiesta que si cumplió técnicamente con los términos del cartel tal cual fue publicado. Que
estima que su oferta fue excluida por disposiciones extracartelarias pues ella cumple con los
requerimientos establecidos en los numerales 2.2 y 2.12 del cartel, tal cual fue publicado. No aporta
junto a la apelación criterio técnico que rebata los argumentos de la administración en cuanto a los
incumplimientos técnicos que le señala. Criterio del Despacho. Es importante señalar que el
artículo 66 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, dispone que la presentación
de la oferta, se entiende como una manifestación inequívoca de la voluntad del oferente de
someterse plenamente no solo a las condiciones cartelarias, sino a las disposiciones legales y
reglamentarias establecidas en el ordenamiento jurídico nacional. En este sentido debemos partir
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que el cartel ha establecido una serie de estándares con los que necesariamente deberá cumplir el
adjudicatario del concurso. De esta manera el Anexo #1 estableció especificaciones técnicas
mínimas y entre las cuales estableció en el Ítem II que los switches ofrecidos deben soportar los
estándares que ahí se citan. Dicho lo anterior, el cartel exigió entre otros, que los switches
soportaran el estándar 802.3af-PoE. Así las cosas ese estándar implica una serie de consecuencias
producto de su propia existencia. Una de esas consecuencias del desarrollo del estándar desde el
punto de vista técnico, es la definición de una serie de clases que determina consecuencias de
cumplimiento de requerimientos técnicos. A falta de definición por parte de la Administración
como de cualquier oferente se obliga a cumplir con la clase “default” o por defecto que sería la
clase básica que implica la necesidad de una salida de potencia de 15.4 W. “Por su parte, en la
tabla “33-3- Power Classifications” del estándar indicado (ver folio 1406 del Expediente
administrativo), se definen los niveles de potencia mínima de salida en la interfase del PSE. De
dicha tabla se puede derivar que aunque existen distintas clases con sus correspondientes niveles
mínimos de potencia, a la “clase 0” el corresponde el uso “default”, con un nivel de potencia a la
salida de 15.4 W; mientras que el uso de las otras clases (de 1 a 4) se indica como “opcional” o
“reservado para un uso futuro” y contiene otros niveles de potencia mínima, que podrían ser
iguales o menores a la clase “default”
... “Del punto “33.2.9 Power suply allocation” del estándar indicado (ver folio 1403 del expediente
administrativo, mediante traducción libre, se desprende que cuando el PSE no provea la función de
clasificación opcional, todos los PDs serán tratados como de la clase 0....En consecuencia de las
11
anteriores disposiciones que son parte del estándar IEEE802.3af-2003, se concluye que para las
distintas clases –niveles de potencia a entregar_ permitidas dentro de ese estándar, si no se realiza
una especificación en particular, se deberá utilizar el nivel de potencia de la clase 0 o “default”, que
corresponde a la potencia mayor de la escala, es decir 15.4 W por puerto. No se omite indicar que
ese nivel de potencia también puede coincidir con las clases 3 y 4, en tanto que para las otras clases
opcionales la potencia entregada es menor”. En un supuesto de orientación a una clase diferente a la
de por defecto existen clases que igual coinciden con el nivel de exigencia 15.4 por puerto. Razón
por la cual resulta trascendental la ubicación de una propuesta de cada oferente en una de esas
clases. Por otra parte el apelante en la respuesta a la audiencia sobre el criterio técnico manifestó:
“En cuanto a la respuesta del primer punto, coincidimos con el Ingeniero Jiménez, en cuanto a que
el nivel de potencia a entregar permitido por el estándar IEEE802.3af-2003- en caso de no haber
realizado una especificación en particular como lo es el caso del cartel de licitación 2011LN-
000002-01-, se refiere al nivel de potencia de la clase 0 o “default”.... “Tal como lo indica el criterio
técnico, el estándar establece que de no especificarse el nivel de potencia requerido, se debe cumplir
con el nivel defautl de 15.4W para la condición de máxima potencia disponible del PD mostrada en
la tabla 33.-10 como potencia continua de salida a un enlace único” (ver folio 2245 del expediente
de la apelación) Adicionalmente manifiesta lo siguiente: “El estándar 802.3 AF únicamente
especifica el nivel de potencia que un dispositivo debe ser capaz de entregar de manera continua en
un enlace o interfaz (para esta caso 15.4W de manera continua) dejando de lado si esta operación
debe darse de manera simultánea en todos los puertos del dispositivo. En este sentido el equipo
ofertado por DESCA cumple con el requerimiento del estándar solicitado en el cartel que menciona
el punto 2, ya que el mismo es capaz de suministrar en cualquiera de sus puertos hasta 15.4 W de
manera continua tal cual se evidencia y respalda mediante la hoja de datos del fabricante respaldada
por su carta aportada para este proceso, documentos que indican el cumplimiento del estándar 802.3
AF solicitado en el cartel” (ver folio 246 del expediente de la apelación). Por lo anterior
encontramos manifestaciones de la apelante no coincidentes en la audiencia relacionada con el
criterio técnico y en el escrito de apelación. La ley de Contratación Administrativa dispone lo
siguiente: “Artículo 88. —Fundamentación del recurso. El recurso de apelación deberá indicar, con
precisión, la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alegue como fundamento de la
impugnación. Cuando se discrepe de los estudios que sirven de motivo a la administración para
adoptar su decisión, el apelante deberá rebatir, en forma razonada, esos antecedentes; para ello,
12
deberá aportar los dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados....” (el destacado es
nuestro) Por lo anterior, la prueba de que cumplía no es de recibo en este momento pues de
conformidad con la normativa, esa prueba debió haber sido aportada en el momento en que presentó
la apelación. De esta manera, concluimos que en la respuesta a la audiencia relacionada con el
criterio técnico, la apelante acepta que se debía cumplir con la entrega de 15.4 W. de potencia o sea
la clase establecida como “default”. Que aún cuando la empresa apelante manifieste lo siguiente:
“Considerando todo lo anterior, y siendo que el estándar IEEE802.3af no establece ni obliga a la
entrega de potencia para todos los puertos de un dispositivo de manera simultánea y que el cartel
únicamente solicitó el cumplimiento del estándar sin distinción alguna, concluimos que el Banco no
está en capacidad de introducir criterios extracartelarios que ahora modifiquen el objeto de
contratación, incluso de la referencia del estudio de mercado que consta en el expediente
administrativo, donde el switch dimensionado para esta solución fue un modelo con mismas
capacidades de potencia que el ofertado por DESCA.” Así las cosas, tenemos muy claro que el
cartel estableció que esa potencia debía ser entregada en todos los puertos de manera continua. Que
en ningún caso se dio una modificación cartelaria que introdujera otros criterios, pues como ya lo
hemos afirmado de los estándares que establece el cartel se deducía lo que el oferente debió cotizar.
Es claro que la empresa apelante debió haber aportado la prueba que rebatiera la totalidad de los
argumentos de exclusión planteados en el estudio técnico que hizo la administración (ver hechos
probados 4 y 5) desde la presentación de la apelación pues era su deber el haber fundamentado en
forma debida que cumplía de conformidad con los términos del cartel y no solo limitarse a decirlo.
Es claro que la Administración hizo un estudio de las ofertas en donde reveló los incumplimientos
de la apelante. Por consiguiente el apelante debió haber rebatido en ese momento ese estudio en el
que la Administración fundamenta su exclusión. Por otra parte debemos indicar que si bien es cierto
la apelante en la audiencia especial del criterio técnico hace referencia a los equipos PD (que
consumen potencia), lo cierto es que los equipos que se están adquiriendo en el ítem II son switches
de acceso Ethernet con la capacidad de alimentar equipos por el enlace de datos, que dentro de la
nomenclatura del estándar IEEE802.3af se denominan PSE (equipos que proveen la potencia). Por
lo que proponer que se debe considerar el cumplimiento de una funcionalidad del PSE utilizando la
escala definida para los PD debió ser presentado en su argumento de apelación y no en esta etapa
del proceso. En todo caso, como ya lo hemos indicado, no es el momento procesal de señalar como
habría cumplido la apelante con los requerimientos cartelarios, pues era al inicio, al presentar la
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apelación que debió haber argumentado y probado como cumplía, sobre todo en el caso como el
presente en donde la Administración le señala puntualmente las disposiciones cartelarias que fueron
incumplidas. De lo expresado por la apelante sobre la simultaneidad, no es de recibo dado que no se
relaciona con los argumentos expuestos en la apelación ya que en su momento lo que interesó al
apelante era precisamente el procedimiento seguido por la Administración al respecto. Dicho lo
anterior, debemos aclarar que el cartel para el ítem 2 si fue claro al exigir que los switches de acceso
debían ser PoE en todos los 48 puertos (2.2)(Los switches ofrecidos deben tener al menos cuarenta
y ocho (48) puertos 10/100/1000 Base T, todos PoE" y que debían soportar entre otros el estándar
IEEE 802.3af (2.12.6). Además cuando se estableció las características del diseño debía ser
“Tecnología POE (Power Over Ethernet) en todos sus puertos, permitiendo la alimentación eléctrica
de toda la telefonía IP mediante los switches, y no mediante la alimentación eléctrica
convencional.”(7.7.1.2) De la anterior normativa en el criterio técnico se dijo lo siguiente: “De lo
antes transcrito se desprende, que el requerimiento de la Administración consiste en 48 puertos,
todos con capacidad de entregar potencia, según lo dispuesto en el estándar IEEE 802.3af....Ahora
bien, en cuanto al nivel de potencia a entregar, en la respuesta a la pregunta 1 de este oficio se
concluyó, a partir del mencionado estándar, que la potencia mínima a la salida del PSE debía
corresponder con la clase 0 o “default”, excepto que se indicara algo distinto. Sobre el particular, se
señaló que los requerimientos eléctricos que debe cumplir el PSE en la interfase para todas las
clases de PD, excepto que se indique lo contrario, es una potencia continua de salida de
15.4W....Así las cosas, a partir del cartel de licitación y del estándar requerido, se concluye que los
equipos ofrecidos para el ítem II respecto a la potencia que deben entregar los PSE, deben cumplir
con un nivel de potencia de 15.4 W de forma continua y en todos los puertos”. De esta manera este
Despacho coincide en que una vez establecido que el estándar IEEE802.3af establece como norma
por defecto que se debe entregar una potencia mínima de salida de 15.4W por puerto, esa potencia
debe ser brindada en forma continua en todos los puertos, ya que así lo exige el diseño por lo que
se debe ofrecer la tecnología PoE en todos los puertos, permitiendo la alimentación eléctrica
mediante los switches y no mediante la alimentación eléctrica convencional. En este sentido no
habría que acudir a ningún elemento extracartelario para la exigencia pues el cartel fue claro en
establecer esa obligación al hacer referencia al estándar. De esta manera como el cartel estableció
esa obligación sin establecer ninguna excepción o disposición en contrario el oferente debió ofrecer
necesariamente el nivel de potencia referido supra en forma continua y en todos los puertos para
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poder cumplir con lo que pretendía la Administración. Finalmente debemos indicar que el equipo
ofrecido por la apelante no cumple con las disposiciones cartelarias razón por la cual, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, corresponde rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso de
apelación en comentario, siendo que el recurrente carece de legitimación puesto que su oferta
resulta inelegible según lo que se ha expuesto.---------------------------------------------------------
POR TANTO
Con fundamento en los artículo 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 28, 34 y 37 , inciso 3) de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 84, 85 de la Ley de Contratación
Administrativa, 174, 176, 180.a del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, y la
jurisprudencia citada, se resuelve: 1) Rechazar de plano por falta de legitimación el recurso de
apelación interpuesto por la empresa DESCA SYS Centroamérica S.A. en contra de la adjudicación
de la LICITACIÓN PUBLICA NO. 2011LN-0000002-01, promovida por el Banco de Costa
Rica para la adquisición de la plataforma de Switching para las oficinas centrales del BCR,
adjudicada a SPC Internacional S.A. por un monto de $853.218.97, acto el cual se confirma. 2) De
conformidad con lo previsto en el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa, se da por
agotada la vía administrativa.-------------------------------------------------------------------------------------
NOTIFIQUESE.---------------------------------------------------------------------------------------------------
Lic. German Brenes Roselló Gerente de División
Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Gerente Asociado EBS/yhg NN: 08704 (DCA-2356-2011) Estudio y Redacción: Licda Elena Benavides S. NI: 11347-11584-11481-11796-12688-13093-13936-DCA-2202-DCA-2263-15432-15505 Ci: Archivo central G: 201000284-4