¿Quién define los presupuestos públicos? El debate reglas vs. discreción y los nuevos roles de los poderes ejecutivos y legislativos

Primer foro patagónico de profesionales en ciencias económicas del sector público

Neuquén, 9 al 11 de septiembre de 2009

Mario A. Pilatti

Facultad de Economía y Administración. Universidad Nacional del Comahue.

Concejal de la Ciudad de Neuquén. Período 2007 – 2011

www.mariopilatti.com.ar

Si bien se encuentran antecedentes de reglas fiscales en Argentina desde hace mucho tiempo (por ejemplo: en Constituciones Provinciales), estas se multiplican en la década del 2000.

Esta tendencia es parte de un proceso general: si bien en el mundo existen reglas fiscales al menos desde el siglo XIX, muchos países establecieron reglas que buscan limitar el gasto público y/o el nivel de endeudamiento en la segunda mitad de los 90.

Lo cierto es que en la actualidad los niveles de gobierno subnacionales en Argentina se encuentran con múltiples determinaciones legislativas a la hora de confeccionar sus presupuestos. Esta situación genera además la necesidad de preparar nuevas y distintas rendiciones, orientadas a verificar en las ejecuciones presupuestarias el cumplimiento de las reglas establecidas.

¿Proliferación de reglas fiscales?

Ley 25.917 de Responsabilidad Fiscal (agosto de 2004)*

Introduce tres reglas cuantitativas:

• Crecimiento del Gasto primario ajustado < Crecimiento del PBI nacional previsto en el marco macrofiscal

• Equilibrio Financiero: Recursos – Gasto ajustado = 0

• Servicios de la deuda < 15% de los Recursos corrientes netos de coparticipación a Municipios

(Arts. 10º, 19º y 21º)

Reglas sobre Presupuestos Provinciales

* Salvo San Luis que no adhirió a la Ley

Ley 26.075 de Financiamiento Educativo (diciembre de 2005)

Plantea un crecimiento del gasto educativo consolidado del 4,5% al 6% del PBI entre 2006 y 2010, repartiendo este esfuerzo entre la Nación y cada Provincia.

Para las provincias significa garantizar un crecimiento de su gasto educativo por encima del previsto para el PBI nacional cada año.

La operación conjunta de las Leyes de Responsabilidad Fiscal y de Financiamiento Educativo debería significar una clara priorización de la educación sobre otras finalidades o funciones provinciales.

La “presión” que esta situación introduce en los presupuestos provinciales es grande dado que la finalidad educación involucra cerca del 30% de los presupuestos de las provincias.

Decreto 206/09 – Fondo Federal Solidario (marzo de 2009)

A través de este Decreto de necesidad y urgencia, la Nación “comparte” con las Provincias el 30% de las retenciones a la soja y sus derivados.

Las obliga a repartir a sus Municipios al menos el 30% de los fondos.

Hay una prohibición expresa de utilizar estos fondos para financiar Gastos Corrientes.

A esto habría que agregar las tradicionales transferencias nacionales con afectación específica: FONAVI, Vialidades, Infraestructura Eléctrica, FEDEI.

Que se nutren de impuestos sobre los combustibles y/o la energía eléctrica

En Neuquén además:

Ley 2615 de renegociación de las concesiones hidrocarburíferas (octubre de 2008)

• Importantes ingresos extraordinarios 2009 – 2010. Por “Pago inicial” son unos U$ 375 millones.

• El 30% se distribuye entre los Municipios de la Provincia

• Prohibición expresa de financiar Gastos Corrientes provinciales o municipales (art. 3º)

Reglas sobre Presupuestos Municipales

El régimen de responsabilidad fiscal prevé la adhesión de los Municipios. Avance dispar: algunas provincias avanzaron como Buenos Aires, Chubut, Jujuy, en este último caso incorporando reglas numéricas distintas para los Municipios.

Municipalidad de Neuquén (No opera en la Provincia un régimen de Responsabilidad Fiscal con Municipios)

Normas que fijan el destino de recursos a gastos de capital (o bien prohiben su uso para sostener gastos corrientes):

•Ordenanza 10.149 (noviembre de 2004): crea el Fondo Fiduciario de Obras Productivas, al cual se destina 20% de la coparticipación provincial de regalías. Unos $20 millones.

• Ley Provincial 2615 (octubre de 2008): prórroga de concesiones hidrocarburíferas. Unos $50 millones.

• Decreto Nacional 206/09 (marzo de 2009): Fondo Federal Solidario. Unos $10 millones.

Recursos extraordinarios

Presupuesto “bipolar”

Si bien la etapa de confección del presupuesto sigue estando a cargo de los Poderes Ejecutivos, hay importantes determinaciones de naturaleza legislativa que la condicionan.

Esto se acentuó en los últimos años.

Son las llamadas reglas fiscales.

Reglas Fiscales

numéricas

de procedimiento (incluyen las de transparencia)

Reglas fiscales numéricas:

Restricciones permanentes (o duraderas) sobre la política fiscal, que se expresan en términos de indicadores de los resultados fiscales, como por ejemplo el déficit fiscal, el nivel de deuda o algún componente del gasto (Kopits y Symansky, 1998)

Las reglas fiscales

CredibilidadEl objetivo de las reglas fiscales es generar credibilidad.

La credibilidad es necesaria para asegurar un entorno adecuado para el crecimiento económico.

La credibilidad surge del compromiso.

“La habilidad para comprometerse, usualmente (no siempre) extiende nuestro conjunto de oportunidades; mientras que la capacidad de discreción –que incluye la libertad para renegar o comportarse de manera oportunista-, lo reduce.” (Shepsle, 1991)

La credibilidad (en un contexto de información imperfecta) se asocia a la reputación. No obstante, en ciertas circunstancias, se hace necesario generar compromisos creíbles. Las reglas fiscales tratan de constituirse en compromisos creíbles de parte de los gobiernos.

Ulises y las sirenas...

¿Reglas o discrecionalidad? I

Planes elegidos óptimamente en un momento inicial pueden tornarse inconsistentes en el futuro.

La clave es que las conductas óptimas –desde el punto de vista social- dependen de las acciones futuras de individuos, que deciden sus acciones en función de las expectativas que tienen respecto de las políticas públicas.

Así un decisor político “benevolente” (que realmente persigue el bienestar de la sociedad) puede verse llevado a incumplir sus anuncios. En ambos casos tiene como objetivo el mayor bienestar de la sociedad.

Argumento muy utilizado para el diseño de políticas monetarias: se trata de generar compromisos creíbles respecto de la inflación para que las expectativas individuales no lleven a un escenario inflacionario.

I. Inconsistencia temporal / Kydland and Prescott (1977): “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”

¿Reglas o discrecionalidad? II

II. Tendencia –originada en el proceso político- a la sobreexpansión del gasto público y la generación de déficits

1. Ciclo político – electoral

2. Ilusión fiscal

3. Conductas burocráticas a lo Niskanen

4. Demoras en los procesos de ajuste del déficit

5. Intentos de condicionar al sucesor

6. Políticas anticíclicas “pegajosas”

7. Problemas de “recursos comunes”

Muchos resultados empíricos provenientes tanto de la economía como de la ciencia política confirman estas tendencias (Tommasi, 1998)

¿Son las reglas compromisos creíbles?La ola de reglas fiscales numéricas que arranca en los 90 trajo consigo reglas de procedimiento que buscan darles credibilidad:

• Reglas de transparencia

• Monitoreo externo

• Incumplimientos desatan procesos automáticos de corrección

Más que las penalidades –que a veces son incluidas en las propias reglas- la mayor visibilidad que se les da a los problemas fiscales aumenta los costos de incumplimiento.

El mayor riesgo: que las reglas desaten “contabilidad creativa” y terminen enturbiando el panorama.

Una posibilidad: cambiar la legislación

¿Reglas numéricas generales?

Si el objetivo de las reglas fiscales es contener la tendencia a la expansión del gasto y el déficit originadas en el proceso político:

¿No serían mejores reglas menos generales?

Tener un buen diagnóstico del origen de esta tendencia y apuntarle directamente. Ej.: apuntar al ciclo político – electoral.

Sin embargo la tendencia –nacional e internacional- es a reglas generales de equilibrio presupuestario, restricciones al endeudamiento, restricciones al gasto.

Atacan los síntomas pero no las causas.

Reglas fiscales y reputación

Círculo vicioso:

• Los que tienen reputación de disciplina fiscal no necesitan reglas

• Los que instrumentan reglas no tienen disciplina fiscal y con alta probabilidad van a violarlas

la reputación fiscal se construye muy lentamente

Un posible papel de las reglas fiscales: ayudar a construir reputación, como parte de un proceso de mucha convicción política hacia la disciplina fiscal

las reglas fiscales no sustituyen a la reputación

Las reglas fiscales como señal:

• Hacia fuera: potenciales prestamistas, organismos internacionales.

• Hacia “adentro” del proceso político: tratando de que algunos actores moderen su presión sobre el gasto.

En los sistemas federales, en donde gran parte del gasto público consolidado se ejecuta a nivel subnacional, es natural que se planteen problemas de riesgo moral entre los gobiernos subnacionales:

• Conductas fiscalmente irresponsables de una jurisdicción tienen repercusiones sobre el resto: en términos de acceso y costo del crédito o a través de “salvatajes” del gobierno federal.

Argumento a favor del establecimiento de reglas fiscales.

Incentivo de cada gobierno subnacional a explotar los beneficios derivados de la disciplina fiscal del resto, sin cumplir él mismo con su aporte (free riding).

• En la mayoría de los países federales los niveles subnacionales suelen estar sujetos a reglas.

Reglas fiscales a nivel subnacional

Reglas fiscales a nivel subnacional

Las reglas a nivel subnacional pueden ser concebidas desde dos enfoques:

a. Reglas autónomas (de abajo hacia arriba): la iniciativa parte de cada gobierno subnacional.

b. Reglas coordinadas (de arriba hacia abajo): todos los gobiernos subnacionales se someten a reglas uniformes.

El caso a. se comenzó a transitar en Argentina desde 1999, cuando se sancionó la Ley 25.152 (de “Convertibilidad Fiscal”) que invitaba a las provincias a dictar normas en concordancia con ella. Varias provincias sancionaron sus leyes. Aparentemente sancionaron leyes las provincias con peores comportamientos fiscales y en el marco de condicionalidades de organismos multilaterales de crédito (FIEL, 2003).

El caso b. es el que se transita a partir de la sanción de la Ley 25.917 y las sucesivas adhesiones provinciales.

¿Qué podemos esperar de las reglas fiscales?

No mucho…

básicamente constituyen un intento de contener la tendencia a la expansión del gasto público y los déficits…

sin atacar directamente sus orígenes, que están en el proceso político.

No obstante…

si van acompañadas de convicción política y son parte de un proceso hacia una verdadera disciplina fiscal…

pueden convertirse en buenas señales, fundamentalmente para actores que son parte del propio proceso político…

y acortar los tiempos para que un gobierno adquiera credibilidad, cuya base es la reputación (con o sin reglas fiscales)

Notas sobre la situación en Argentina

El período de relativa solvencia de los distintos niveles de gobierno posterior a la devaluación de 2001/02 fue prolífico en materia de reglas fiscales.

La Ley de Responsabilidad Fiscal (2004) pese a su origen “dudoso” (fue parte de la negociación con el FMI) generó cierta institucionalidad y controles interesantes. Además se trató de un proceso coordinado que se fue fortaleciendo con la sucesiva adhesión de las provincias.

La Ley de Financiamiento Educativo (2005) es una norma “atípica” y muy interesante. Requiere de un esfuerzo muy importante y entraña explicitar ciertos valores que formarían parte de la actual “función de utilidad social”. No surge acompañada del grado de apropiación de parte de la sociedad que se hubiera esperado.

La preocupación en limitar la expansión del gasto corriente indica que allí se está visualizando una parte importante de la tendencia a la sobreexpansión del gasto público a nivel subnacional.

Notas sobre la situación en Argentina

La reversión del ciclo económico, junto con la sostenida recuperación de salarios públicos y jubilaciones de los últimos años –y en general una trayectoria muy expansiva del gasto público- pone “en tensión” en la actualidad todo el conjunto de reglas fiscales.

Hay malos indicios:

• Está en tratamiento un proyecto de ley que modifica la Ley de Responsabilidad Fiscal, en particular flexibiliza las tres reglas numéricas y habilita el aumento de gasto corrientes contra disminución de gastos de capital

• Se nota una reducción del “activismo” del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal y atrasos en la publicación de indicadores.

• En Neuquén se comenzó a hablar oficialmente de aplicar recursos extraordinarios a la cancelación de deuda flotante o gastos corrientes (tanto a nivel provincial como municipal).

Notas sobre la situación en Argentina

La forma que asumió la estructura vertical del estado argentino, después de que se completara en los 90 el proceso de transferencia de funciones de nación a provincias, tuvo como consecuencias:

• El gasto nacional está muy orientado a transferencias (intereses de la deuda, sistema previsional, PAMI)

• El gasto provincial está muy orientado a la provisión de bienes públicos (educación, salud, seguridad, etc.)

Una estructura muy asimétrica en materia de empleo público, con mucho mayor peso en los niveles subnacionales.

No obstante los incrementos salariales nacionales son tomados como referencia para las discusiones a nivel subnacional.

Gracias por su atención

Esta presentación está disponible en:

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Reglas o discreción en política fiscal

Bibliografía

 

Braun, Miguel y Nicolás Gadano (2006): ¿Para que sirven las reglas fiscales? Un análisis crítico de la experiencia argentina, CIPPEC, Programa de Política Fiscal, Documento de Trabajo 2006/2, agosto.

Brennan, Geoffrey and James Buchanan (1997): La razón de las normas, Ediciones Folio, Barcelona.

CIPPEC – TFI (2008): Las políticas fiscales en la Argentina: un complejo camino hacia la eficiencia y la equidad, Buenos Aires.

Drazen, Allan (2002): Fiscal Rules From A Political Economy Perspective, IMF – World Bank Conference on Rules - Based Fiscal Policy in Emerging Market Economies, Mexico.

FIEL (2003): Instituciones fiscales para Argentina, Buenos Aires.

Kopits, George (2001): “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?”, IMF Working Paper, WP/01/145, International Monetary Fund, September.

 

Kydland, Finn E. and Edward C. Prescott (1977): “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”, Journal of Political Economy, Vol. 85.

 Mankiw, N. Gregory (2000): Macroeconomía, 4ª edición, Antoni Bosch, Barcelona.

 Pilatti, Mario (2006): La maldita aritmética de la Ley de Financiamiento Educativo, disponible en www.mariopilatti.com.ar.

 Pilatti, Mario (2008): La situación de la Municipalidad de Neuquén en el año 2009: un presupuesto "bipolar", disponible en www.mariopilatti.com.ar.

 Saiegh, Sebastián y Mariano Tommasi (compiladores) (1998): La nueva economía política: racionalidad e instituciones, EUDEBA, Buenos Aires.

 Shepsle, Kenneth A. (1991): “Discrecionalidad, instituciones y el problema del compromiso del gobierno”, en Saiegh, Sebastián y Mariano Tommasi (compiladores): La nueva economía política: racionalidad e instituciones, EUDEBA, Buenos Aires, 1998.

 Tommasi, Mariano (1998): “Instituciones y resultados fiscales”, Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 149, abril – junio.