Public Disclosure Authorized Informe No: ACS1026 Estado ...€¦Principales problemas y propuestas...
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Informe No: ACS1026
.
Estado Plurinacional de Bolivia
Aceleración y mejora de las inversiones locales en Bolivia. Principales problemas y propuestas de solución
Gobernanza del Sector Público II
. 29 de mayo de 2012
. LCSPS
AMÉRICA LATINA Y CARIBE
.
Bolivia, Chile, Ecuador,
Perú y Venezuela
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Este Informe forma parte del Programa de Asistencia Técnica No Financiera “Bolivia Public Sector Governance II” (P127413).
Vice-Presidente, LCR: Hasan Tuluy
Directora, LCC6C: Susan Goldmark
Director, LCSPR: Rodrigo Chaves
Gerente Sectorial, LCSPS: Arturo Herrera
Economista Principal: Carlos Silva-Jauregui
Gerente de Proyecto: José Manuel Rodríguez Álvarez (LCSPS)
BOLIVIA AÑO FISCAL
Enero 1 - Diciembre 31
EQUIVALENTES DE MONEDA
(Mayo 29, 2012) Moneda = Bolivianos
1 US Dollar= 6,91 Bolivianos
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ACRÓNIMOS
ABC Administración Boliviana de Carreteras CABOCO Cámara Boliviana de la Construcción CADECOCRUZ Cámara de la Construcción de Santa Cruz CPE Constitución Política del Estado EGPP Escuela de Gestión Pública Plurinacional FAM Federación de Asociaciones de Municipios de Bolivia FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Nacional FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo OTB Organizaciones Territoriales de Base PDM Plan de Desarrollo Municipal PDD Plan de Desarrollo Departamental PDES Plan de Desarrollo Económico y Social PEI Plan Estratégico Institucional PLOT Plan de Ordenamiento Territorial PLUS Plan de uso del Suelo POA Programa Operativo Anual TESA Estudio Integral Técnico, Económico, Social y Ambiental VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiación Externa VPCF Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal
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TABLA DE CONTENIDOS Agradecimientos 7 Resumen ejecutivo 8 I. Introducción 16 II. Los gobiernos subnacionales en Bolivia 21
a) Planta territorial 21
b) Ámbito competencial 22
c) La planificación local 26
III. Las inversiones subnacionales 28 a) La importancia de las inversiones subnacionales 28
b) La financiación de las inversiones subnacionales 29
c) La distribución sectorial de la inversión subnacional 34
IV. Problemas y cuellos de botella existentes en el ciclo de la inversión pública subnacional y sus posibles soluciones 35
a) Consideraciones generales 35
b) Problemas de carácter estructural 36
b.1)La debilidad del sistema de relaciones intergubernamentales 36
b.2)El difícil equilibrio entre participación y liderazgo estratégico de la comunidad 41
b.3) La excesiva vaguedad e inconcreción de la legislación contra la corrupción en el
sector público 41
b.4) Principales problemas en los recursos humanos participantes en el ciclo
inversor 42
-El alto grado de rotación del personal de los gobiernos subnacionales 42 -La escasa cualificación de numerosos empleados públicos 44
c) Problemas en materia de planificación y preinversión 45
c.1) Problemas en materia de planificación 45
-Carencia de alineación de la planificación local con las prioridades de la política de
desarrollo Nacional 45
-La pérdida de funcionalidad y el escaso rigor de los instrumentos de planeamiento 46
-Falta de coordinación entre planificación y presupuestación 47
c.2) Problemas de preinversión 48
-La escasa calidad de la preinversión (incluyendo los proyectos técnicos y los términos de referencia) 48 - La excesiva atomización de la inversión 53
- Los excesivos requisitos formales para proyectos de pequeña entidad 56 d) Problemas de financiación y presupuestación 57 -Lentitud de los reformulados y consecuencias excesivas en caso de incumplimiento
de obligaciones formales 57 -Techos presupuestarios calculados demasiado a la baja 58
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- Unos porcentajes demasiado bajos de gastos corrientes en los presupuestos 59
e) Problemas en materia de contratación y ejecución 59 - Carencia de una ley moderna de contratación de inversiones 59 - Retrasos en materia de contratación 60 - Problemas relacionados con la falta de capacidad técnica de los municipios 61 - Problemas relacionados con la ejecución de las obras 62 V. Propuesta de Plan de Acción Rápida 75 Referencias bibliográficas y otras fuentes 80 ANEXO 1. Lista de entidades y organizaciones visitadas 82 ANEXO 2. Modelos de cuestionarios guía 83
ANEXO 3. Competencias de los gobiernos subnacionales (según ley Marco de Autonomías
y Descentralización) 92 ANEXO 4. Modelo esquemático para la coordinación de planificación e inversión pública subnacional en Bolivia 104
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INDICE DE CUADROS CUADRO No 1. Resumen del Plan de Acción Rápida 15 CUADRO No 2. Inversiones subnacionales en Bolivia: cifras absolutas de ejecución (millones de US$) y porcentaje sobre el total nacional (2003-2012) 17 CUADRO No 3. importes en cuentas corrientes de los gobiernos subnacionales (US$ millones) 18 CUADRO No 4. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en 18 presupuestos nacionales finales (2008-2011) 19 CUADRO No 5. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en presupuestos municipales finales (2008-2011) CUADRO No 6. Municipios de Bolivia por departamentos 22 CUADRO No 7. Municipios de Bolivia por tramos de población 22 CUADRO No 8. Contenido material de los perfiles locales de competencia 24 CUADRO No 9. El perfil de los municipios bolivianos 25 CUADRO No 10. El perfil de los departamentos bolivianos 26 CUADRO No 11. Documentos de planificación 26
CUADRO No 12. Resumen de evolución de la ejecución presupuestaria institucional (2003-2012), en millones de US$ 28 CUADRO No 13. Distribución institucional de la inversión ejecutada 2003-2011 (%) 29 CUADRO No 14. Presupuesto de inversión de gobiernos locales por fuente de financiamiento, 2010 (en millones US$) 33 CUADRO No 15. Evolución de la inversión por tipo de recursos 33 CUADRO No 16. Inversión pública municipal agregada por sectores, 2009-10 (%) 34 CUADRO No 17. Inversión pública departamental agregada por sectores, 2006-10 (%) 35 CUADRO No 18. Trade-offs de gobernanza fundamentales en las inversiones locales 41 CUADRO No 19. Incentivos para el gobierno nacional y para gobiernos subnacionales en un marco de planificación, inversión y financiación plurianual 46 CUADRO No 20. inversiones subnacionales en Bolivia. matriz de problemas y de medidas propuestas 63 CUADRO No 21. Resumen por materias de los principales problemas y medidas 72 CUADRO No 22. Plan de Acción Rápida para la aceleración y mejora de las inversiones locales 76
ÍNDICE DE FIGURAS FIGURA No 1. Financiamiento de la inversión subnacional. Municipios 31 FIGURA No 2. Financiamiento de la inversión subnacional. Departamentos 32
ÍNDICE DE RECUADROS Recuadro No 1. Algunas experiencias de cooperación vertical intergubernamental 37
Recuadro No 2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno en España 39
Recuadro No. 3. Factores no jurídicos pueden limitar la rotación 43 Recuadro No 4. La estrategia de formación continua en España en el Nivel subnacional 44
Recuadro No 5. Alcaldes que no ven la necesidad del PDM 46
Recuadro No 6. La visión de los empresarios sobre la calidad de los proyectos municipales y departamentales 48 Recuadro No 7. Colaboración técnica con los municipios desde niveles supramunicipales 51 Recuadro No 8. La preinversión en diversas entidades territoriales 52
Recuadro No 9. Alcaldes, participación popular e inversiones 53
Recuadro No 10. Algunas experiencias comparadas participativas 54
Recuadro No 11. Los problemas de la contratación, según el sector empresarial 60
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Agradecimientos
El Banco agradece todas las atenciones recibidas y el intercambio y discusión sobre la temática con todos los actores que colaboraron en su elaboración. En el transcurso de la preparación de este informe, el equipo del Banco sostuvo numerosas reuniones con representantes del Ministerio de Planificación del Desarrollo como contraparte principal dentro del Gobierno de Bolivia, así como con muy diversos organismos estatales, gobernaciones, municipios y actores del sector privado, desarrollando un amplio trabajo de campo en todos los niveles de poder territorial del Estado Plurinacional de Bolivia. En particular, quisiéramos agradecer la orientación estratégica brindada por la Sra. Elba Viviana Caro Hinojosa, Ministra de Planificación del Desarrollo. Por otra parte, agradecemos el apoyo por parte de los directivos del Ministerio de Planificación del Desarrollo, particularmente, Harley Rodríguez (Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo). Además, agradecemos el fructífero intercambio con Gonzalo Huaylla (Director General de Programación y Preinversión) y Marcelo Torres (Director General de Planificación), quién estuvo a cargo de la coordinación del apoyo del Banco al Ministerio. El equipo del Banco estuvo formado por José Manuel Rodríguez Álvarez (LCSPS, Especialista Senior en Sector Público y Gerente del Proyecto), Kathy Lalazarian (LCSPS, Especialista Senior en Sector Público) Alberto Muller, Javier Revollo y Guido Alberto Muller (consultores). El equipo agradece todo el apoyo recibido por parte de la Oficina de Bolivia, en particular por parte del Gerente de la Oficina, Faris H. Hadad-Zervos, del Economista Senior de la Oficina, Julio Ricardo Loayza, y de Mónica Claros, Asistente de Programa ), así como por parte de Lucy Bravo (Asistente de Programa, LCSPS). Karina Ramírez Arras (Profesional Junior Asociada, LCSPS), contribuyó en la revisión de la edición final. El equipo también agradece todos los constructivos y relevantes comentarios aportados por los revisores principales del informe, Rosa María Alonso Terme (EASPR), Kai Kaiser (EASPR) y Edgardo Mosqueira (ECSP4).
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Resumen Ejecutivo
1. Este Informe es el resultado final de una Asistencia Técnica No Reembolsable del Banco Mundial,
solicitada por el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia por medio de la Ministra de
Planificación del Desarrollo, Viviana Caro de Hinojosa. Su objetivo es identificar los principales
problemas y cuellos de botella que afectan a la aceleración y a la calidad de las inversiones de los
gobiernos subnacionales bolivianos, y ofrecer propuestas de soluciones a los mismos tanto de
corto como de medio plazo. La parte fundamental del Informe, que figura en el Capítulo v y se
describe sucintamente al final de este resumen ejecutivo, consiste en una propuesta de plan de
acción rápida que permite comenzar de forma efectiva y con impacto inmediato sobre tal
problemática.
2. El Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD) ha puesto de manifiesto una gran preocupación
por abordar esta problemática desde una visión integral, ha dado todas las facilidades y el apoyo
logístico necesario para la realización de este estudio. Sobre todo, el MPD ya ha comenzado a
desarrollar actuaciones de gran relevancia para introducir mejoras significativas en este terreno,
entre las que pueden destacarse la creación de sus oficinas desconcentradas en los distintos
Departamentos del país –fundamentales para comenzar una labor de apoyo efectivo sobre todo a
los municipios pequeños y medios-, así como la elaboración de términos de referencia tipo
publicados y difundidos a través de la página web del VIPFE.
3. Se trata sin duda alguna de un reto fundamental del sector público boliviano. Por una parte, hay un
aumento constante del gasto público en el país, buena parte del cual debe destinarse además por
imperativo legal a inversiones -el 75 por ciento de los recursos municipales y el 85 por ciento de los
de las gobernaciones no procedentes de la tributación propia-; por otra parte, existe un nuevo
marco regulador de las autonomías territoriales necesitado de desarrollo y ejecución que está
ampliando el marco competencial de los municipios y gobernaciones, con consecuencias en el
ensanchamiento del ámbito de sus responsabilidades inversoras.
4. Sin embargo, el grado de ejecución de los gastos de inversión previstos en los presupuestos de estos
gobiernos subnacionales se encuentra aún lejos de resultar satisfactorio. En los últimos años, un alto
porcentaje de los presupuestos reformulados finales no se ejecutó durante el ejercicio en que, de
acuerdo con las previsiones presupuestarias, debió haberlo hecho, porcentaje que en el periodo
2008-2011 varía entre el 30 y el 47% ciento. Se trata de porcentajes de inejecución muy elevados
que justifican la preocupación del Gobierno boliviano, expresada en diversas ocasiones por el propio
Presidente, Evo Morales, quien incluso ha convocado reuniones de ámbito nacional con
Gobernadores y con Alcaldes para abordar esta cuestión, buscar soluciones y suscitar mayores
compromisos.
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5. Un adecuado enfoque de la cuestión obliga a enmarcar adecuadamente esta temática desde una
perspectiva comparada. Por una parte, no se trata de una rémora que afecte exclusivamente a los
gobiernos subnacionales: también el gobierno nacional ofrece un panorama similar en cuanto al
grado de ejecución de las inversiones de su competencia previstos en el presupuesto nacional. Por
otra parte, la importancia del problema no debe conducir a una precipitada conclusión sobre la
singularidad negativa de Bolivia en este terreno. Por el contrario, con diferencias no sustanciales de
grado y de matiz, esta situación se plantea en los países de la región. Centrándonos en la región
andina, las cifras son elocuentes sobre la necesidad de efectuar en todos ellos esfuerzos para
incrementar sustancialmente los porcentajes de ejecución presupuestaria en materia de
inversiones.
6. Desde el punto de vista metodológico, el informe se realiza aplicando la técnica de las evaluaciones
rápidas y planes de acción. No obstante, en este caso, teniendo en cuenta el objeto, participan en el
proceso actores de los tres niveles de poder territorial –estatal, departamental y municipal-, así
como también los más destacados actores del sector privado relacionados con la inversión pública.
De esta forma, numerosos ministerios, organismos nacionales, gobernaciones y municipios, así
como las dos cámaras de la construcción más representativas, han sido incorporadas al proceso de
trabajos de campo que sirven de soporte esencial a este Informe, con amplias entrevistas abiertas
con actores significativos que han permitido identificar mejor los problemas y el grado de consenso
existente en cuanto a su significación, así como orientar las posibles soluciones a los mismos.
7. Para abordar la temática que constituye su objeto, el Informe comienza, en su parte primera,
presentando el sector público local boliviano desde una perspectiva que permita una mejor
comprensión de las características del mismo que van a incidir en el ámbito de las inversiones
locales. De esta manera, se aborda el mapa territorial boliviano y se efectúa una delimitación del
perfil competencial de las entidades esenciales que lo conforman –departamentos y municipios-
teniendo en cuenta una tipología analítica que analiza las competencias partiendo de grupos
materiales coherentes de funciones y servicios públicos, y de las distintas potestades que se ponen
en juego a la hora de ejercitarlas (reguladora, planificadora, sancionadora, autonomía financiera,
etc.).
8. El informe describe también, en esta primera parte, las fuentes de financiación de los presupuestos
de los gobiernos territoriales, y su importancia relativa en la financiación del gasto en inversión, y
efectúa una presentación de la distribución sectorial del gasto subnacional tanto de gobernaciones
como de municipios que va a ratificar el perfil previamente delineado. En resumen, el resultado del
análisis muestra un municipio boliviano con un fuerte perfil social y planificador, así como
significativas funciones de perfil económico y con tendencia a incrementar su perfil en estas áreas.
Esto se debe esencialmente a la importancia de sus funciones en el ámbito de la educación y la
sanidad, junto a un también alto perfil en materia de urbanismo y medio-ambiente, mientras que su
perfil prestacional en el ámbito económico es significativo aunque más modesto, y muy débil su
perfil en el ámbito de la policía y la seguridad.
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9. Por lo que se refiere a los departamentos, presentan un perfil social por debajo de los municipios,
aunque no dejan por ello de ostentar responsabilidades significativas en materia educativa y de
salud. En materia económica, la relevancia del papel de los departamentos en materia de carreteras
y transportes, fundamentalmente, así como en electrificación rural, y en el ámbito de la promoción
del desarrollo rural y del desarrollo productivo en general, entre otros, hacen que su perfil
económico resulte muy alto, siendo además creciente su papel en este ámbito. Otro tanto ocurre en
materia de planificación y medio ambiente. En cambio, al igual que en el caso de los municipios, es
bajo el perfil del departamento en materia de seguridad y orden público.
10. En definitiva, las competencias locales presentan un panorama amplio en responsabilidades,
precisado de mayores clarificaciones y desarrollos en el contexto del nuevo marco constitucional y
legislativo. No obstante, este panorama complejo va a determinar un peso significativo de las
inversiones locales en el conjunto de las inversiones públicas. Esto se refleja de forma sistemática en
la evolución de los gastos de inversión en los últimos años, planteándose como cuestión
fundamental, al igual que en otros países de la región, la referente a si la capacidad gerencial de
esas instituciones es la adecuada para gestionar tal volumen de servicios y de efectuar las
correspondientes inversiones. De forma muy particular, se plantea también si la disponibilidad de
recursos humanos y su capacitación es suficiente para alcanzar resultados eficientes en la
construcción y el mantenimiento de los bienes de capital necesarios para ello.
11. El Informe trata asimismo los diversos y variados instrumentos de planificación existentes en Bolivia
en el nivel subnacional. Presenta también las patologías que se ponen de manifiesto en su
implementación, particularmente la complejidad del sistema, la falta de articulación entre los
distintos planes y la falta de realismo en general del modelo de planificación, necesitado de mayor
simplicidad y operatividad.
12. Por lo que se refiere al peso relativo de las inversiones subnacionales en el conjunto de la inversión
pública y de su financiación, el informe pone de relieve cómo, por una parte, el peso relativo de las
inversiones subnacionales, partiendo de un cierto equilibrio en los años 2003-2005, ha sido superior
hasta prácticamente 2012 al de las nacionales. Pero el Informe también destaca cómo las entidades
territoriales tienen una alta dependencia financiera de las transferencias del Estado y de las externas
–gestionadas por el Estado- y, por ende, son en términos financieros fuertemente dependientes del
Gobierno nacional.
13. A partir de esta caracterización de los gobiernos subnacionales y de sus inversiones, el Informe pasa
a abordar de forma específica los problemas que afectan a la aceleración y a la calidad de las
inversiones subnacionales. También en este caso el documento procede a una contextualización de
dicha problemática dentro del cuadro más general de ciertas cuestiones estructurales del sector
público boliviano que presentan una naturaleza transversal, y por lo tanto general, pero que inciden
de forma especial en este ámbito por la importancia cuantitativa de las inversiones subnacionales.
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14. Esos factores estructurales son básicamente la debilidad del sistema de relaciones
intergubernamentales y la desmesurada penalización de conductas en el ámbito del sector público,
acompañada de una aplicación retroactiva de los tipos penales y de la no prescripción de muchas
conductas ilícitas. Por lo que se refiere al primer ámbito, el Informe destaca la necesidad de reforzar
el sistema de relaciones intergubernamentales por medio del fortalecimiento de la coordinación y la
cooperación interadministrativas. Ello debe hacerse tanto de forma horizontal en el seno de la
Administración estatal, como de forma vertical, entre los distintos niveles de poder territorial
existentes, para poder así impulsar las reformas y optimizar el eficiente uso de los recursos
disponibles. Por lo que respecta al segundo factor estructural, se plantea el efecto paralizador para
el sector público que todos los participantes en el estudio destacaron como consecuencia de la
excesiva criminalización de conductas de la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz, planteando la
necesidad de una reforma de dicha normativa o, cuando menos, de un desarrollo que permita una
mayor clarificación de su aplicación.
15. El Informe trata también un ámbito fundamental de problemas con relevancia estructural en la
gestión del sector público, como son los relacionados con la gestión de los recursos humanos. En
este sentido, se destaca la existencia de dos grandes problemas que afectan a todo el sector público
boliviano, pero que producen efectos particularmente gravosos en los gobiernos subnacionales, y de
forma muy particular en los pequeños y medianos municipios. Se trata, por un lado, de la escasa
cualificación de buena parte del personal de los gobiernos subnacionales, afectados por la carencia
de una verdadera estrategia de formación permanente que permita superar esta deficiencia
estructural. Por otro lado, la rotación del personal de las Administraciones públicas es
extremadamente alta, impidiendo u obstaculizando la necesaria continuidad en la gestión y
ejecución de los programas y proyectos. Este factor produce consecuencias muy negativas,
particularmente para los pequeños y medianos municipios, carentes ya de por sí de recursos
humanos suficientes. El diseño e implementación de esa necesaria estrategia formativa junto con la
imposición de límites temporales a la posibilidad de rotación se apuntan como necesarias medidas
mínimas correctoras de estos problemas.
16. El Informe presenta a continuación los problemas detectados en las diferentes fases esenciales del
ciclo inverso: planificación, preinversión, presupuestación y financiación, contratación y ejecución.
En materia de planificación, y partiendo de la constatación ya señalada de la complejidad, falta de
coordinación entre instrumentos de planificación y carencia de realismo de los mismos, así como de
una manifiesta falta de coordinación entre planificación y presupuestación, el Informe apuesta
claramente por una simplificación de los planes, haciéndolos más operativos, y por una mayor
coordinación vertical entre los instrumentos de planificación de los distintos instrumentos
elaborados por los diferentes niveles de poder territorial. En el medio plazo, se apunta claramente
hacia un modelo de planificación plurianual (cuatrienal) de las inversiones claramente vinculada y
articulada con la financiación y la presupuestación, que aporte un marco de previsibilidad en el
medio plazo y facilite así una planificación mejor y más operativa, que sirva de verdadero marco
para la inversión en un marco de coordinación entre Estados y gobiernos subnacionales. Para las
tres grandes áreas metropolitanas del país –La Paz-El Alto, Santa Cruz y Cochabamba-, se sugiere la
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pertinencia de establecer un modelo de convenios-programa entre el Estado, las gobernaciones
respectivas y los municipios existentes en dichas áreas, como mecanismo idóneo para la
coordinación de la planificación y ejecución de inversiones estratégicas en esos territorios urbanos
esenciales de la nación.
17. En materia de preinversión, se destacó unánimemente por los actores consultados la escasa calidad
de los proyectos de inversión y de los términos de referencia en la mayor parte de las inversiones.
En este ámbito, el reforzamiento y diversificación de los equipos de las unidades desconcentradas
del VIPFE para apoyar a los municipios se plantea como una medida absolutamente prioritaria, así
como continuar avanzando en la línea ya iniciada por dicho Viceministerio en la elaboración de
modelos de términos de referencia y de proyectos-tipo para inversiones sencillas o estandarizables,
y la simplificación de los requisitos formales para proyectos de escasa entidad y complejidad.
18. También se destaca la necesidad de elaborar carteras de proyectos que sirvan de soporte a las
futuras actuaciones siempre que ello resulte posible, particularmente en los gobiernos
subnacionales con mayores dimensiones y recursos. Y también se destaca la necesidad de poner
coto a una excesiva fragmentación de las inversiones subnacionales, que dificulta la ejecución de las
inversiones más estructurales y estratégicas necesarias para el desarrollo, por medio del
establecimiento de un porcentaje necesario de reserva mínima para las inversiones para este último
tipo (se sugiere el 60%). Este problema está vinculado con otro bastante evidente, que es el de la
frecuente confusión entre el derecho a la participación en la planificación de las inversiones y su
priorización –que debe mantenerse y hasta reforzarse-, y la ejecución material de las inversiones,
que por regla general debe reservarse a la Administración para garantizar la máxima calidad del
esfuerzo inversor.
19. En el ámbito de la presupuestación se presenta también una serie de problemas bastante evidentes
y generalizados, que merecen ser abordados por el Gobierno para acelerar y mejorar el ciclo
inversor subnacional. En primer lugar, el proceso de tramitación de los presupuestos reformulados
es muy largo y complejo, implicando incluso en muchas ocasiones la aprobación por la Asamblea
Plurinacional. Se impone una simplificación del proceso de aprobación, que debería realizarse
exclusivamente por propio gobierno subnacional de que se trate, dando cuenta posteriormente de
las modificaciones al nivel central. En todo caso, cuando menos debería establecerse un plazo para
el pronunciamiento de la Asamblea Plurinacional, con valor de silencio positivo en caso de no
pronunciamiento expreso.
20. Otro problema relevante es el de los efectos demasiados severos de la no remisión de
informaciones de ejecución presupuestaria al Gobierno central, con congelación de cuentas que
acaban perjudicando a los ciudadanos al paralizarse la actividad municipal. A estos efectos, para
garantizar el cumplimiento de la ley bastaría con congelar la realización de nuevas transferencias
hasta el cumplimiento de las obligaciones formales. También los techos presupuestarios se están
fijando sobre cálculos demasiado a la baja de los ingresos de los entes territoriales, lo que produce
un efecto de aumento de los saldos de caja y banca por mayores ingresos sobre los presupuestados,
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lo que tendría fácil solución con un cálculo más refinado de los ingresos. Y, finalmente, los
porcentajes de ingresos que deben destinarse a gastos de inversión son también unánimemente
considerados excesivos, sobre todo si se considera que las mayores inversiones realizadas los
últimos años precisan de gastos corrientes de funcionamiento y mantenimiento, lo que conduce con
frecuencia a soluciones de ingeniería financiera para encubrir como gastos de inversión lo que son
gastos corrientes. Una reducción en 5 puntos de los porcentajes de inversión en los gobiernos
subnacionales bastaría para abordar este problema.
21. Finalmente, en el ámbito de la contratación y de la ejecución se han detectado problemas bastante
significativos de muy diversa entidad. Por una lado, resulta evidente que la actual legislación en
materia de contratos públicos es insuficiente y fruto de una serie de reformas parciales sobre una
norma pensada originariamente para adquisiciones. Es precisa una nueva legislación en materia de
contratos de inversiones, moderna y omnicomprensiva, que aborde todas las modalidades posibles.
La ubicación ideal de dicha regulación sería en un completo código de la contratación pública, que
aborde todos los distintos tipos de contratos públicos, y que permitiría abordar también una
regulación específica del contrato de consultoría, huérfano hoy por hoy de una regulación propia en
Bolivia.
22. En materia contractual, un problema esencial es la excesiva lentitud del proceso de contratación,
debido a varias causas: alto número de licitaciones desiertas, proceso licitatorio lento para
inversiones de muy escasa cuantía, y necesidad de acudir a la asamblea departamental o municipal
para casi todo tipo de actuaciones en la materia. Las propuestas van en el sentido de (i) reducir los
plazos en materia de contrataciones (lo que no debe impedir analizar en profundidad por qué se
está produciendo un alto número de licitaciones desiertas), estableciendo un proceso simplificado
de contratación para inversiones Menores de entre 20.000 y 250.000 bolivianos (que representan la
mayoría de las actuaciones en muchos municipios), y (ii) ampliar las facultades de aprobación de
proyectos de obras y de contrataciones en manos de los ejecutivos locales en las inversiones ya
previstas en los presupuestos aprobados por las asambleas.
23. También puede haber una actuación más activa en materia de contratación por parte del Ministerio
de Planificación del Desarrollo frente a los municipios que presenten deficiencias gerenciales. Por
ejemplo, podría elaborar reglamentos y manuales tipo de contratación que puedan aplicarse por los
municipios pequeños y medios en defecto de instrumentos propios, o la posibilidad excepcional de
contratar inversiones de forma puntual mediante delegación municipal acordada mediante
convenio.
24. El Informe, haciéndose eco de una demanda legítima y muy razonable tanto de actores
institucionales como económicos, propugna el establecimiento de un registro oficial de contratistas
que ayude a depurar el sector de empresas fantasmas, y de un registro de las empresas
incumplidoras con la misma finalidad (ambos mecanismos pueden combinarse en un solo
instrumento). Y también aborda un tipo de actuación más generalizada de lo aconsejable, como es
la ejecución de las inversiones por las propias comunidades sin criterios ni controles de calidad.
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25. El Informe recoge en amplios cuadros-resumen todas las medidas abordadas. Pero es consciente de
la necesidad de actuar de manera selectiva e inmediata para abrir el camino de las reformas,
mediante un “Plan de Acción Rápida”, que comprenda una serie de medidas de las propuestas que
podrían implementarse en el corto plazo y realimentar el proceso reformador. Este plan no tiene
por qué incluir todas las medidas que se consideran claves, puesto que algunas de ellas requieren
esfuerzos más complejos a pesar de su importancia. Las medidas mínimas que se consideran
oportunas para su inclusión en este Plan deben ser realizables en el corto plazo, y deben incorporar
las iniciativas que el MPD ya se está planteando realizar. Las medidas que se proponen para este
“Plan de Acción Rápida” son las que figuran en el Cuadro No 1.
26. Hay algunas medidas del plan de Acción Rápida que desde el punto de vista técnico son muy poco
complejas, y que sin embargo generan un enorme valor añadido en la aceleración de las inversiones
y en el acortamiento de plazos. En este sentido, (i) la simplificación del proceso de aprobación de las
modificaciones presupuestarias y los reformulados, (ii) la creación de un proceso rápido de
contratación para inversiones menores basada en listas cortas, y (iii) la atribución a los ejecutivos
locales de todas las potestades de contratación de las inversiones previstas en los presupuestos, van
a suponer a corto plazo (en el primer año de su implementación) una gran aceleración en el sentido
buscado por el Gobierno. Las tres, combinadamente y con independencia de las otras medidas del
Plan de Acción Rápida, supondrían un gran salto adelante en esta materia (se marcan en rojo en el
cuadro No 1).
27. Fundamental para la implementación de las reformas es el establecimiento de un marco
institucional idóneo, pues, sin perjuicio del impulso por parte del MPD, esas medidas requieren el
concurso de otros diversos Ministerios. La creación de un órgano ad hoc y temporal de
coordinación, preferentemente liderado por la Vicepresidencia, que podría tener la naturaleza de
Comisión Delegada ad hoc del Consejo de Ministros, o similar en su composición y funcionamiento,
facilitaría extraordinariamente la tarea. Un órgano o equipo de segundo nivel, con rango de
Directores Generales, facilitaría y alimentaría la tarea del órgano de primer nivel y se
responsabilizaría d la ejecución y seguimiento de las medidas.
28. Finalmente, el informe destaca que, sin perjuicio de la ejecución del “Plan de Acción Rápida”,
debería comenzarse a trabajar de forma inmediata en la preparación de reformas de medio plazo
que supondrían un modelo más avanzado de planificación y gestión de inversiones locales en
Bolivia. En particular, debería prestarse atención a los siguientes temas:
a) Necesidad de una legislación moderna de contratos públicos, lo que permitiría regular
adecuadamente la contratación de inversiones en todas sus modalidades y los contratos de
consultoría y para servicios especiales.
b) Necesidad de ir hacia un modelo más avanzado de planificación operativa plurianual (4
años), con coordinación entre planificación, financiación y presupuestación, en un marco de
cooperación y coordinación entre el Estado y los gobiernos subnacionales.
15
c) Creación de un modelo de convenios-programa plurianuales de inversión para las tres
grandes áreas metropolitanas del país, mediante la concertación de las inversiones
estratégicas entre el Estado, las gobernaciones respectivas y los municipios.
d) Creación de un registro de empresas y de empresas incumplidoras.
CUADRO NO 1. RESUMEN DEL PLAN DE ACCIÓN RÁPIDA ÁMBITO MEDIDAS
GESTION DE RECURSOS HUMANOS -Diseño, organización e implementación por el MPD de un plan de formación en colaboración con la EGPP para formar adecuadamente a los gerentes locales en los distintos ámbitos del ciclo inversor - Exigir la permanencia del personal gestor en los puestos de trabajo durante un periodo de tres años entre mandatos, salvo casos excepcionales
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN -Fortalecimiento de los equipos territoriales del VIPFE -Continuar con la tarea de elaboración por el MPD de proyectos estandarizados para obras pequeñas o repetitivas (proyectos modulares) y de términos de referencia modelo o tipo, desarrollando paquetes de soft informático -Hacer un mayor esfuerzo en obras de carácter estratégico y estructural al servicio del territorio, reservando a las mismas al menos el 60% del gasto en inversiones del presupuesto de cada gobierno subnacional - Elevar el importe de los proyectos para los que se exige el TESA
PRESUPUESTACIÓN - Simplificar la tramitación de los reformulados de los presupuestos - Reducir los efectos demasiado severos (congelación de cuentas) de la no remisión de documentos e información presupuestarias al Gobierno central - Calcular de forma más realista los techos presupuestarios, evitando desvíos a la baja excesivos (buscar evitar desviaciones superiores al 5%) - Los porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en el caso de Gobernaciones (pasando al80%) y en los municipios (pasando al 70%). Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos)
CONTRATACIÓN Y EJECUCIÓN - Modificación del Decreto Supremo 181/2009, creando una modalidad de contratación rápida para inversiones entre 20.000 y 250.000 Bs. - La aprobación de los proyectos de obras y de los contratos de las inversiones previstas en el Presupuesto aprobado por la Asamblea debe corresponder al ejecutivo local - Introducir posibilidad de que el MPD pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico con municipios
16
I. Introducción
29. El objeto de este estudio, realizado en el marco del NLTA “Bolivia Public Sector Governance II”,
correspondiente al ejercicio fiscal FY12, es el de contribuir a la mejora y aceleración de las
inversiones locales en Bolivia, por medio de la identificación de los principales problemas y cuellos
de botella existentes en el ciclo inversor, así como mediante la propuesta de posibles soluciones que
permitan solventarlos o aliviarlos. El estudio se realiza para el Ministerio de Planificación del
Desarrollo de Bolivia (MPD), y pretende ayudar al fortalecimiento de su capacidad en materia de
planificación y de gestión de inversiones públicas, en el marco de sus atribuciones en la materia1.
Por otra parte, debe destacarse que la relevancia del tema ha sido puesta de relieve por el propio
Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales, quien ha celebrado recientemente una
reunión en Cochabamba el 31 de enero de 2012, con más de 300 alcaldes del país, para abordar
justamente algunos programas relacionados con inversiones locales2. Ya en una ocasión anterior, en
junio de 2011, el Presidente se había reunido también en Cochabamba con representantes de
gobernaciones y municipios, alcanzando un acuerdo político para acelerar las inversiones
subnacionales.
30. El tema abordado resulta de crucial importancia para el sector público boliviano. Debido
fundamentalmente al aumento de los recursos fiscales procedentes de los hidrocarburos, el
volumen de las inversiones se ha más que sextuplicado en los últimos años, pasando de US$ 500
millones en 2003 a US$ 2,154 millones en el año 2011, siendo las planeadas en el año 2012 de
US$3,252 millones3. Alrededor del 41% de estos recursos fueron ejecutados por los gobiernos
subnacionales en el año 2011, integrados por las 9 gobernaciones y los 337 municipios, previéndose
un porcentaje casi idéntico para 2012, pero sobre una cifra absoluta de inversiones muy superior
(Cuadro No 2).
31. Además, por imperativo legal, los municipios deben destinar al menos el 75% de sus presupuestos a
gastos de inversión, ascendiendo dicho importe al 85% en el caso de las gobernaciones. Ello significa
que aunque los gastos de inversión sean por naturaleza gastos no recurrentes, en la actualidad
representan la parte más relevante, con mucha diferencia, del gasto subnacional, lo que se debe al
enorme déficit de capital público existente –tanto en términos de cantidad como de calidad-, por lo
que esta situación se prolongará durante un periodo dilatado de tiempo. De ahí la necesidad
imperiosa de abordar la problemática relacionada con la aceleración y la calidad de las inversiones
subnacionales.
1 El artículo 46 del Decreto Supremo 29894, de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del Estado
Plurinacional, establece las atribuciones del Ministerio de Planificación del Desarrollo. 2 En esa reunión numerosos alcaldes solicitaron la reforma de tres importantes leyes: la Ley del Sistema de
Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (Ley SAFCO), la Ley Marco de Autonomías y la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz contra la corrupción. 3 No obstante, en términos del PIB el crecimiento de la inversión es bastante más modesto, excepto en el año
2011.
17
CUADRO No 2. Inversiones subnacionales en Bolivia: cifras absolutas de ejecución (millones de US$) y porcentaje sobre el total nacional (2003-2012)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (previsión inicial en
Presupuestos) Gasto total de inversión pública ejecutado
500 601 629 880 1.005 1.351 1.439 1.521 2.154 3.252
Gasto de inversión subnacional ejecutado
244 215 238 528 623 817 821 731 878 1.340
% de ejecución correspondiente a gobiernos subnacionales (%)
37,1 35,7 35,7 60,0 62,0 60,5 57,0 48,0 41,0 41,0
Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE
32. Sin embargo, se presenta un problema sistemático de sub-ejecución presupuestaria en materia de
inversiones, sobre todo si se tienen en cuanta los presupuestos reformulados, que en definitiva son
los que recogen todas las previsiones de ejecución durante el ejercicio, y no solamente las iniciales.
33. En los últimos años, los porcentajes de ejecución de las inversiones incluidas en los presupuestos
reformulados (incluyendo todas las modificaciones presupuestarias aprobadas durante el año fiscal)
han sido insatisfactorios: en el caso de la Administración Departamental, sólo se ejecutó el 64,7% en
2008; el 66% en 2009; el 60,4% en 2010 y el 63,7% en 2011. En el caso de la Administración
Municipal el 60,9% en el año 2008; el 69,8% en 2009 y tan sólo el 53,1% en 20114. Además al mismo
tiempo, se ha producido un importante incremento de los recursos de los gobiernos subnacionales
en cuentas corrientes bancarias, la mayor parte de ellos procedentes de recursos que deberían
destinarse a inversiones locales, aumentando en los municipios casi en un 60% sólo en el año 2011
(Cuadro No 3). El retraso en el uso de esos fondos, combinado con el bajo porcentaje de ejecución
presupuestaria, explica y justifica la preocupación del gobierno nacional por la aceleración de las
inversiones locales y su petición de esta NLTA. No obstante, y para evitar cualquier injusto agravio
comparativo entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central, hay que señalar que los
porcentajes de ejecución presupuestara de éste en materia de inversiones son inferiores, siempre
sobre la base de los presupuestos reformulados: 51,4% en 2008; 46,4% en 2009; 61,4% en 2010; y
4 En el año 2010 –un año electoral- las estadísticas del VIPFE incluyen un sorprendente porcentaje de ejecución de
las inversiones municipales del 202,83% sobre el presupuesto final. Ese porcentaje no puede considerarse una cifra admisible porque muchos municipios no remitieron sus presupuestos reformulados durante el ejercicio, siempre mucho mayores que el inicial, lo que sin duda distorsiona enormemente la cifra final. El Cuadro 10 demuestra que la cifra global de las inversiones locales de ese ejercicio apenas fue superior a las del año 2009, e incluso inferior a la del año 2008, y muy inferior a la del año 2011. Por otra parte, posiblemente los presupuestos iniciales de 2009 fueron relativamente modestos por la crisis internacional del año anterior, aumentando durante ese año los ingresos fiscales debido a la recuperación económica, lo que evidentemente no se reflejaba en las previsiones presupuestarias.
18
sólo en 2011 supera a los gobiernos subnacionales con un 70,4%, si bien este notable incremento
tiene mucho más que ver con las empresas públicas que con el gasto del ejecutivo nacional.
CUADRO No 3. importes en cuentas corrientes de los gobiernos subnacionales (US$ millones)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Gobernaciones 216.4 299.6 357.4 387.2 315.2 406.5 569.4
Municipalidades 140.5 274.1 351.8 439.9 371.4 593.3 991.0
TOTAL 356.9 573.6 709.2 827.1 686.5 999.8 1.560.4
Fuente: Banco Central de Bolivia (BCB)
34. No obstante, debe tenerse el máximo cuidado a la hora de atribuir responsabilidades en relación
con el bajo porcentaje de ejecución presupuestaria sobre la base de los presupuestos reformulados.
Particularmente en el caso del MPD, y en especial del VIPFE, hay que considerar que las cifras de
ejecución sobre presupuestos iniciales–sobre los que tiene un mayor y mejor control- son bastante
mejores en términos porcentuales, y que en el caso de los reformulados la lentitud de su
tramitación, combinada con la del proceso de contratación y otros corsés institucionales y
financieros a que nos referiremos más adelante, que escapan de su ámbito de decisión, producen
ese efecto negativo. No pueden dejar de destacarse tampoco los grandes esfuerzos realizados por el
VIPFE para mejorar la preinversión y el unánimemente alabado despliegue de sus servicios
territoriales, aunque ambas líneas de acción, que serán analizadas y detalladas en este informe,
merezcan mayores y más profundos desarrollos.
35. Por otra parte, hay que enmarcar adecuadamente la situación boliviana en cuanto al bajo grado de
ejecución de las inversiones desde una perspectiva regional. No se trata de minimizar el problema,
pero sí de poner de relieve que este problema desafortunadamente es bastante compartido en la
región latinoamericana, incluido el nivel estatal, lo que con frecuencia se olvida al cuestionar la
capacidad gestora de los gobiernos subnacionales en América Latina. Así, el Cuadro No 4 presenta la
situación en algunos países de la región en el nivel nacional, que en términos generales no difiere de
la de Bolivia, aunque en términos medios este país presenta la peor situación. Dentro de un elevado
grado de inejecución, destaca en los países andinos la relativa estabilidad de Colombia y la creciente
mejora en Ecuador.
CUADRO No 4. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en presupuestos nacionales finales (2008-2011)
2008 2009 2010 2011
Bolivia 51 46 61 70
Perú 53 63 72 71
Colombia 75 76 72 s.d.
Ecuador 54 76 71 80
19
Fuente: Elaboración propia con diversas fuentes nacionales5
36. En el caso de las inversiones subnacionales es más difícil encontrar datos de porcentaje de ejecución
sobre presupuestos finales (reformulados). Perú ofrece en el nivel municipal unas cifras bastante
similares a las de Bolivia en el periodo 2008-2011, salvo la acusada caída de Bolivia en 2011. (Cuadro
No 5).
CUADRO No 5. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en presupuestos municipales finales (2008-2011)
2008 2009 2010 2011
Bolivia 60.9 69.8 s.d. 53.1
Perú 67.9 63.2 72.7 64.5 Fuente: Elaboración propia con diversas fuentes nacionales
6
37. También resulta evidente que esta preocupación por la aceleración de las inversiones locales no
debe ni puede separarse de la simultánea mejora de su calidad, sin la cual no podrían alcanzarse los
resultados que esperan tanto el gobierno nacional como los subnacionales en Bolivia. De hecho,
como se pondrá de manifiesto a lo largo de este informe, la baja tasa de ejecución de las inversiones
locales en Bolivia tiene mucho que ver con la calidad de elementos y aspectos clave del ciclo
inversor, que van desde la formación de los recursos humanos que participan en partes esenciales
del tal ciclo, como la misma calidad técnica de los instrumentos de planificación y de los proyectos y
de los términos de referencia que sirven de base a los procesos de contratación.
38. En definitiva, la ejecución de las inversiones locales es el resultado de procesos y mecanismos
institucionales existentes, relacionados tanto con etapas específicas del ciclo de la inversión como
con capacidades administrativas, que generan cuellos de botella en tres grandes áreas que deben
ser analizadas: (i) planificación y preinversión; (ii) gestión financiera; y (iii) contratación y ejecución.
Esta última área tiene naturaleza estructural. Además, hay otros importantes factores estructurales
que inciden en la celeridad y calidad del ciclo inversor, como son las características del sistema de
relaciones intergubernamentales y ciertas rigideces de la legislación anticorrupción, así como la
5 Fuentes: -Peru: MEF-SIAF in "Boletín Informativo", Enero 2012, Dirección General de Política de Inversiones
(http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/novedades/Boletin_Informativo_enero_2012.pdf) -Colombia: DNP-Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas, 2011 (www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=0F0FGN5B77zSI%3d&tabid=1219) -Ecuador: Ministerio de Finanzas de Ecuador/ eSigef (http://www.mef.gov.ec/web/portal/ejecucion-presupuestaria) 6 Véase nota anterior. Además, en el caso de Perú, los datos de 2008 y 2009 proceden del Policy Research
Working Paper 5763 (More Than You Can Handle. Decentralization and Spending Abilit of Peruvian Municipalities. Norman V. Loayza, Jamele Rigolini and Oscar Calvo-Gonzalez. World Bank, July 2011) y los de Colombia en el Departamento Nacional de Planeación (DNP), “Seguimiento a Proyectos de Inversión” (https://spi.dnp.gov.co/)
20
gestión de los recursos humanos vinculados a las inversiones locales. El informe se centra en
detectar las deficiencias existentes en esas áreas y factores, así como en aportar posibles soluciones
a las mismas.
39. Para ello se ha utilizado una metodología de evaluación rápida de la situación en esta materia,
mediante un trabajo de campo desarrollado en un periodo de tres semanas dividido en dos misiones
en Bolivia. Durante las misiones el equipo del proyecto ha realizado visitas a numerosas
instituciones y órganos nacionales (aparte de propio MPD, los Ministerios de Educación y el de
Medio Ambiente y Aguas: la Administración Boliviana de Carreteras (ABC); la Escuela de Gestión
Pública Plurinacional (EGPP); el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional
de Inversión Productiva y Social (FPS), a tres de los nueve departamentos del país (La Paz, Santa
Cruz, y Beni) y diez municipios, incluyendo los tres más poblados (La Paz, Santa Cruz de la Sierra, El
Alto, Guaqui, Viacha, Trinidad, San Javier, Cotoca y Montero), así como la Federación de
Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAM), la Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO) y la
Cámara de la Construcción de Santa Cruz (CADECOCRUZ). En definitiva, una muy amplia muestra de
actores institucionales –que comprende los tres niveles de poder territorial más relevantes en el
país7-, así como otros actores relevantes en la materia que han efectuado sus aportaciones sobre la
base de un amplio cuestionario-guía para las entrevistas orales en las que han participado
autoridades y funcionarios nacionales, alcaldes, secretarios de gobernaciones, miembros de
concejos municipales y asambleas departamentales, funcionarios y técnicos locales, miembros de
órganos de participación popular, y empresarios del sector (véase la lista completa de entidades y
organismos participantes en el Anexo No 1, y los cuestionarios-guía en el Anexo No 2).
40. Este estudio presenta las conclusiones obtenidas sobre la problemática existente en materia de
inversiones locales, sistematizándola de acuerdo con los grandes bloques de materias analizadas, así
como las medidas sugeridas en cada caso para mejorar su calidad y facilitar su ejecución. También
se señalarán las buenas prácticas detectadas en el nivel local, como un acervo propio que hay que
valorizar y consolidar. Pero para ello, como marco previo del análisis, y con la finalidad de
contextualizar debidamente el objeto de este estudio, el trabajo comienza presentando el mapa
subnacional boliviano, acompañado de una caracterización sucinta del perfil de las instituciones
que, esencialmente, lo integran: gobernaciones y municipios. También, con la misma finalidad, este
estudio efectúa una presentación de la planificación en el nivel local, y de las inversiones
subnacionales y de sus fuentes de financiación. Con ello será posible enmarcar la problemática que
se va a presentar y las soluciones que se van a proponer para su solución o mejora.
41. También debe señalarse que la matriz de problemas y cuellos de botella detectados, así como de las
soluciones propuestas, fueron ampliamente debatidos con el propio Viceministro del VIPFE, Harley
Jesús Rodríguez Téllez, y su equipo directivo durante una larga sesión de medio día de duración,
7 Por su reciente creación se excluyen las autonomías regionales y las autonomías indígenas originarias
campesinas.
21
existiendo un amplio consenso sobre la mayor parte de su contenido, que fue reformado en algunos
extremos puntuales como resultado de ese fructífero diálogo.
II. Los gobiernos subnacionales en Bolivia
a) Planta territorial
42. Bolivia está constituida por 9 departamentos y 337 municipios8, tras las últimas modificaciones del
mapa municipal en el año 2010. La distribución de los municipios por departamentos puede
observarse en el Cuadro No 69. Este mapa recoge enormes diferencias territoriales y demográficas,
tanto en el nivel de los departamentos como en el municipal. De acuerdo con las proyecciones del
censo en elaboración , la población de Bolivia se concentra en dos departamentos (La Paz y Santa
Cruz), que suman 5,6 millones de habitantes de los 10,4 millones del país en 201010, lo que
representa el 53.95% del total. Y las tres mayores ciudades, Santa Cruz (1.65 millones), El Alto (0.96
millones) y La Paz (0.84 millones) suman 3.45 millones de habitantes. En total, sólo hay 17
municipios con más de 50.000 habitantes en el país (Cuadro No 7). Los otros 320 municipios del país
tienen menos de 50.000 habitantes, e incluso un número muy elevado -221- no superan los 15.000.
Esa fragmentación municipal, elevada si se tiene en cuenta la baja densidad de población del país, y
la escasa población de la mayor parte de los municipios, son factores que van a tener incidencia en
la capacidad gerencial de los gobiernos municipales. Aunque buena parte de los problemas que se
abordarán se presentan en municipios de todos los tamaños, algunos son específicos de los más
pequeños o presentan en ellos características más acusadas.
43. Por otra parte, la fragmentación del mapa municipal no se ha visto compensada por un movimiento
asociativo vigoroso11. Si bien se llegaron a constituir en el país unas 80 mancomunidades para la
gestión en común de servicios y actividades municipales, en la actualidad solamente unas 30
funcionan de manera efectiva. Tampoco la realidad metropolitana, evidente en la conurbación La
Paz-El Alto, pero también en Santa Cruz y, en menor escala, en Cochabamba, ha sido objeto de un
8 11 de esos municipios han decidido transitar hacia el modelo de autonomía indígena.
9 La FAM clasifica a los municipios por Clase D: Mayores a 50.000 habitantes; municipios Clase C entre 15.000 y 50.000 habitantes; Municipios Clase B entre 5.000 y 15.000 habitantes y; municipios clase A hasta 5.000 habitantes. 10
Según proyecciones del Instituto Nacional de Estadística de Bolivia para el año 2010 (http://www.ine.gob.bo/indice/visualizador.aspx?ah=PC20407.HTM). 11
La cooperación horizontal en el nivel subnacional carece de vigor actualmente en Bolivia, tanto en el nivel municipal como en el departamental. Incluso la propia Federación de Asociaciones de Municipalidades de Bolivia (FAM) aparece muy debilitada en este momento, en relación con etapas anteriores.
22
impulso institucional que permita la colaboración entre los municipios englobados en esos espacios
urbanos esenciales para el país12.
CUADRO No 6. Municipios de Bolivia por departamentos
Departamentos Número de Municipios Población
Beni 19 437.234
Chuquisaca 30 650.570
Cochabamba 49 1.839.946
La Paz 85 2.839.946
Oruro 35 450.814
Pando 15 81.160
Potosí 43 788.406
Santa Cruz 50 2.785.762
Tarija 11 522.339
TOTAL 337 10,426,154 Fuente: Instituto Nacional de Estadística
CUADRO No 7. Municipios de Bolivia por tramos de población
CATEGORÍA SEGÚN POBLACIÓN NÚMERO DE MUNICIPIOS
Categoría A (menos de 5.000 h.) 84
Categoría B (de 5.000 a 15.000 h.) 137
Categoría C (de 15.001 a 50.000 h.) 89
Categoría D (más de 50.000 h.) 17
Total 337 Fuente: Federación de Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAM)
b) Ámbito competencial
44. Esos gobiernos subnacionales –departamentos y municipios-, a partir de la Nueva Constitución
Política del Estado (capítulo VIII, arts. 297 al 305) y la aprobación de la Ley Marco de Autonomía y
Descentralización “Andrés Ibáñez” (Ley 031, de 19 de julio de 2010), se encuentran ante un marco
en principio ampliado de competencias, que debe ser objeto de concreción y desarrollo legislativo,
así como de costeo y clarificación de los recursos oportunos para su ejecución (Anexo No 3).
12
Aunque la Ley Marco de Autonomía y Descentralización (Ley 031, de 19 de julio de 2010) prevé la creación por ley de regiones metropolitanas en las conurbaciones mayores de 500.000 habitantes (art. 25, de conformidad con los parágrafos I y II del art. 280 de la Constitución) y la conformación en cada una de ellas de un Consejo Metropolitano como órgano superior de coordinación para la administración metropolitana, integrado por representantes del gobierno autónomo departamental, de cada uno de los gobiernos autónomos municipales correspondientes y del nivel central del Estado (art. 26), sin embargo aún no se ha desarrollado este marco normativo.
23
45. Los municipios bolivianos desempeñan un rol central en la planificación y en la provisión de servicios
esenciales para la comunidad. Si se quisiera efectuar una caracterización de las municipalidades
bolivianas desde el punto de vista competencial, debería considerarse su papel en los cuatro
grandes perfiles en los que puede clasificarse las actividades municipales, siguiendo el modelo
elaborado por el profesor Gérard Marcou para el Consejo de Europa13: el perfil social, el económico,
el de urbanismo/medio ambiente, y el de policía/orden público (ver Cuadro No 8). En cada uno de
esos perfiles, la importancia del nivel municipal de cada país puede ser alta, media o escasa, y la
tendencia puede ser creciente, decreciente o sin cambios significativos. Para determinar el perfil de
los gobiernos locales, debe tenerse en cuenta diversos aspectos de sus competencias, considerando
no sólo la amplitud formal de las mismas o el volumen del gasto efectuado, sino también sus
potestades de planificación y regulación en cada ámbito, la mayor o menor intensidad de autonomía
en el gasto y de los controles o tutelas a que se encuentren sujetas en cada ámbito sectorial.
46. El análisis de las competencias de los municipios bolivianos nos indica la fortaleza de su perfil social,
económico y planificador. Parte de las infraestructuras de políticas sociales esenciales del Estado son
construidas y gestionadas en el nivel local, fundamentalmente el primer y el segundo nivel de salud
y las de la enseñanza en los niveles inicial, primario y secundario. Sin embargo, los recursos
humanos dependen y son retribuidos por el Estado, sin perjuicio de la posibilidad de que los
municipios contraten personal educativo o sanitario complementario, lo que ocurre en numerosos
casos y con frecuencia de forma intensiva14. También es creciente el papel de las municipalidades en
otros servicios de este perfil, como la asistencia social, los servicios sociales, la cultura y el deporte.
47. En lo que se refiere al perfil económico, sin duda la municipalidad boliviana ofrece un perfil
prestacional relativamente destacado. Uno de los grandes suministros como es el agua es de su
competencia (a diferencia de la energía eléctrica y gas), y también lo son el saneamiento, los
transportes, la recolección y el tratamiento de los residuos y la limpieza de las vías urbanas, así
como en general el mantenimiento del alumbrado público. Además, tienen facultades en materia de
aplicación de las disposiciones en materia de transporte y tránsito públicos dentro de la comuna.
Desde una perspectiva comparada, la importancia de este perfil destacada y creciente.
48. En el perfil urbanismo-medio ambiente, el papel de las municipalidades bolivianas es muy
significativo. Esencialmente por sus responsabilidades en la elaboración y ejecución del Plan de
Desarrollo Municipal (PDM), del Plan Operativo Anual (POA) y del Plan de Ordenamiento Territorial
13
Gérard Marcou (2008), L'Etendue et la nature des compétences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, Informe para el Comité Director para la Democracia Local y Regional (CDLR) del Consejo de Europa. Existe versión española, publicada por el antiguo Ministerio de Administraciones Públicas de España (en la actualidad Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) en 2008, con el título La extensión y naturaleza de las competencias de las entidades locales en los Estados miembros del Consejo de Europa. 14
A título de ejemplo, el municipio de Montero, con cerca de 100,000 habitantes, contrata con sus recursos a 270 médicos y paramédicos para reforzar los servicios de salud que son de la competencia estatal, y el de Cotoca, con 62,000 habitantes, hace lo mismo con unos 50 profesores para los centros de educación primaria y secundaria, y 49 médicos y paramédicos para los servicios de salud.
24
(PLOT), de construcción de viviendas sociales, salubridad, y espacios verdes. La importancia de este
perfil es también alta, y relativamente creciente en su tendencia.
49. En cambio, es bastante bajo el perfil de las municipalidades bolivianas en materia de policía y orden
público. No existen servicios de policía local salvo en algunas ciudades como La Paz y Santa Cruz, con
funciones limitadas de seguridad y sin que puedan usar armas (aunque la Constitución prevea la
posibilidad de constituir una Guardia Municipal), o funciones en materia de orden público, y sus
potestades sancionadoras son bastante limitadas, ciñéndose sus funciones en términos generales a
participar en la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o
catástrofes, único ámbito donde ostentan responsabilidades más significativas.
CUADRO No 8. Contenido material de los perfiles locales de competencia Perfil Social Perfil Económico Perfil Urbanismo-Medio
Ambiente
Perfil Policía/ Orden Público
*Asistencia social (servicio de
prestaciones o participación
en el procedimiento de
concesión)
*Establecimiento y gestión de
servicios sociales (personas
mayores, primera infancia)
*Sanidad pública
*Educación
*Cultura y Patrimonio
*Deportes
*Servicios domiciliarios
(agua, alcantarillado,
recolección y tratamiento de
residuos, calefacción)
*Energía
*Viario, alumbrado público
*Transportes públicos
*Vivienda social
(construcción y gestión)
*Medidas a favor del
desarrollo económico
*Planificación urbana
*Otros instrumentos de
planificación
*Licencias para la utilización
del suelo
*Creación y ordenación de
áreas de habitación
*Creación y ordenación de
zonas de actividad económica
*Salubridad (reglamentación
y control)
*Creación, mantenimiento,
protección, ordenación para
el público de espacios verdes
o naturales
*Reglamentación tendente a
asegurar el mantenimiento
del orden público material
*Potestades sancionadoras y
de persecución
*Dirección de la seguridad
pública o participación
directa en ella
*Lucha contra incendios y
salvamento
Fuente: Gérard Marcou (2008)
50. En resumen, el resultado del análisis muestra un municipio boliviano con un fuerte perfil social y
planificador, así como significativas funciones de perfil económico y con tendencia a incrementar su
perfil en estas áreas. Esto se debe esencialmente a la importancia de sus funciones en el ámbito de
la educación y la sanidad, y a un alto perfil en materia de urbanismo y medio-ambiente, mientras
que su perfil prestacional en el ámbito económico es significativo aunque más modesto, y muy
escaso su perfil en el ámbito de la policía y la seguridad (ver Cuadro No. 9).
25
CUADRO No 9. El perfil de los municipios bolivianos Perfil Social Perfil Económico Perfil Urbanismo/Medio
Ambiente
Perfil Policía/Orden
Público
Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia
Muy alta Creciente Alta Creciente Muy alta Creciente Escasa Sin
cambios
Fuente: Elaboración propia
51. Por lo que se refiere a los departamentos, debe partirse de que la reciente institucionalización de las
gobernaciones a partir de la Ley Marco de Autonomías de 2010 ha cambiado profundamente el
perfil de estas instituciones, pues anteriormente las prefecturas existentes en este nivel eran
básicamente instituciones representativas del ejecutivo central, jugando un papel distinto.
Presentan los departamentos un perfil social por debajo de los municipios, aunque no dejan por ello
de ostentar responsabilidades significativas en materia educativa (la administración, supervisión y el
control de los recursos humanos de los servicios educativos en el ámbito departamental) y de salud
(entre otras, ejercer la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema
Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales, proporcionar la infraestructura sanitaria,
suministros y el mantenimiento adecuado del tercer nivel, y coordinar con los municipios y
universidades públicas el uso exclusivo de los establecimientos del Sistema de Salud público), junto
con otras competencias en materia cultural y patrimonial permiten considerar medio/alto su perfil
social.
52. En materia económica, la relevancia del papel de los departamentos en carreteras y transportes,
fundamentalmente, así como en electrificación rural, en la promoción del desarrollo rural y del
desarrollo productivo en general, entre otros, hacen que su perfil económico resulte muy alto,
siendo además creciente su papel en este ámbito.
53. Otro tanto ocurre en materia de planificación y medio ambiente. El departamento debe elaborar el
Plan de Desarrollo Económico y Social del Departamento, el Plan de Ordenación Territorial de su
espacio físico y el Plan Departamental de usos del Suelo, así como también su POA. Asimismo
ostenta competencias en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales, y de
ejecución de las políticas de residuos del Estado. También en este caso su perfil es alto.
54. Un último paralelismo con los municipios es el bajo perfil del departamento en materia de seguridad
y orden público. También aquí su papel se reduce prácticamente a una participación en la política de
prevención de riesgos y reacción frente a los desastres naturales. En definitiva, como se refleja en el
Cuadro no 10, y aunque con funciones diferentes, el perfil general de los departamentos no es, en
términos genéricos, muy diferente del de los municipios, aunque no presenta una tendencia a la
ampliación de sus competencias tan marcada como éstos últimos.
26
CUADRO No 10. El perfil de los departamentos bolivianos Perfil Social Perfil Económico Perfil Urbanismo/Medio
Ambiente
Perfil Policía/Orden
Público
Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia
Medio/alto Sin
cambios
Muy alta Creciente Alta Sin
cambios
Escasa Sin
cambios
Fuente: Elaboración propia
55. En definitiva, las competencias locales presentan un panorama amplio en responsabilidades, sin
duda precisado de mayores clarificaciones y desarrollos en el contexto del nuevo marco
constitucional y legislativo, pero que va a determinar un peso significativo de las inversiones locales
en el conjunto de las inversiones públicas, que se refleja de forma sistemática en la evolución de los
gastos de inversión en los últimos años. Sin embargo, al igual que en otros países de la región, la
relevancia competencial de los gobiernos subnacionales en Bolivia plantea una cuestión
fundamental, relativa a si la capacidad gerencial de esas instituciones es la adecuada para gestionar
tal volumen de servicios y de efectuar las correspondientes inversiones, y en particular si la
disponibilidad de recursos humanos y su capacitación es suficiente para alcanzar resultados
eficientes en la construcción y el mantenimiento de los bienes de capital necesarios para ello.
c) La planificación local 56. En Bolivia existe toda una amplia gama de instrumentos de planificación en los distintos niveles de
poder territorial. El Cuadro No 11 ilustra la diversidad tipológica de instrumentos, así como los
respectivos órganos de aprobación y los actores que participan en el proceso de elaboración. Los
distintos documentos de planificación deben ser elaborados de acuerdo con esa normativa y con la
participación de diversas instancias institucionales y de la sociedad civil. Esa participación, con base
constitucional15 sin duda alguna merecedora de una valoración altamente positiva, dilata los
tiempos de cada proceso, pero ofrecen la posibilidad de introducir cambios como consecuencia de
las presiones que se ejercen sobre los órganos de aprobación, lo que también va a producir efectos
en materia de inversiones locales y, en ocasiones, va a generar distorsiones sobre el proceso de
planificación y de ejecución, como se especificará más adelante.
CUADRO No 11. Documentos de planificación DOCUMENTO ÓRGANO DE APROBACIÓN PARTICIPAN
Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) Asamblea Legislativa Plurinacional
Plan Sectorial Ministerio Sectorial compatibilizado por el MPD
Plan de Desarrollo Departamental (PDD) Consejo Departamental Instituciones regionales de la sociedad civil
Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Consejo Municipal Comité de Vigilancia, OTBs, organizaciones Sociales
Plan Estratégico Institucional (PEI) Máxima autoridad institucional Gobierno Departamental, Gobierno Municipal
15
El artículo 242 de la NCPE dispone que la participación y el control social implica, entre otros extremos, “coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado”. Otros estudios (FES-ILDIS y USAID, 2004) conforman la escasa relevancia que de hecho tiene el planeamiento municipal.
27
Programa Operativo Anual (POA) Asamblea Departamental, Concejo Municipal Comité de Vigilancia, OTBs, organizaciones Sociales
Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT) Asamblea Departamental, Concejo Municipal Gobierno Departamental, Gobierno Municipal
Plan de Uso del Suelo (PLUS) Consejo Municipal Gobierno Municipal
Fuente: Elaboración propia
57. La Constitución Política del Estado (CPE) prevé la necesidad de articular la planificación entre los
distintos niveles de gobierno. Sin embargo, esa articulación es en la práctica más retórica que real, y
no se da con frecuencia. La creación de otros niveles de administración facultativos (el regional y el
indígena/originario/campesino) puede plantear mayores retos a la coordinación de los instrumentos
de planificación. El reconocimiento de amplios márgenes de autonomía puede conducir a menos
incentivos para la coordinación y a mayores dificultades prácticas para conseguirlas. Una dificultad
añadida es la dominante visión de corto plazo de muchas autoridades locales, sometidas a una
fuerte presión social que se materializaba en el “voto constructivo de censura” y ahora en la
revocatoria de mandato, que permite remover alcaldes con relativa facilidad (sólo en 2008 hubo 97
cambios de alcaldes en 84 de los entonces 327 municipios bolivianos). Esa presión se proyecta de
forma evidente sobre el contenido de los documentos de planificación, particularmente del
Programa Operativo Anual (POA) por su vinculación al presupuesto, e impide en muchas ocasiones
que se impongan perspectivas de largo plazo en la planificación local.
58. Los departamentos y municipios tiene la obligación legal de formular un Plan de Desarrollo
Departamental (PDD) y un Plan de Desarrollo Municipal (PDM), respectivamente, desde el año 1990,
en que la Ley 1178 (Ley SAFCO) estableció en sistema nacional de planificación. Desde ese
momento, casi todos los departamentos y municipios bolivianos han formulado un PDD o un PDM
en algún momento. Sin embargo, particularmente en el caso de los PDM, muchos de ellos ya han
expirado sin ser sustituidos por otros, lo que pone de manifiesto que los municipios no vislumbran la
utilidad operativa de estos instrumentos, formulándose de hecho solamente para dar satisfacción a
un requisito legal. Además, muy pocos están armonizados con otros niveles de gobierno. Solamente
unos pocos municipios utilizan los PDM como verdaderos instrumentos de gestión16.
59. También es cierto que, al desarrollarse los PDM mediante procesos participativos, algunos gobiernos
municipales han incluido a actores sociales (instituciones no territoriales, universidades, centros de
estudios sociales, organizaciones ambientales, de género y de otro tipo), con la finalidad de
desarrollar un plan integral que aúne aportaciones de diversa índole y procedencia. Ello ha
permitido que en algunos PDMs se hayan identificado e incluido demandas en áreas no
tradicionales, como medio ambiente, género, marginación social, servicios de empleo y capacitación
y emprendimientos, lo que ha impulsado la ampliación de los roles de las instituciones públicas
desee una perspectiva de políticas y servicios públicos.
16
Barrios, Franz S. et al. (2002), Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión Prefectural. La Paz: PAP-Holanda, 2002, p. 50.
28
60. El instrumento que en la práctica sustenta la elaboración del presupuesto anual en materia de
inversiones es el Programa Operativo Anual (POA). Para los actores sociales, no estar en el POA es
como no existir. Por tal razón la elaboración del POA y del presupuesto atrae altos niveles de
participación social. La inmediatez y el carácter de instrumentos de corto plazo de los POAs y
presupuestos los ha convertido en el instrumento de planeamiento de los gobiernos locales, y su
elaboración los ha convertido en el verdadero eje de la participación y de la presión social, sin que
importe la existencia de planes de medio o largo plazo. Por ello son los instrumentos de
planeamiento municipal más legítimos en Bolivia. Además, su aprobación debe ser informada a los
organismos nacionales responsables de las finanzas públicas, por lo que aúnan la exigibilidad en el
sentido de monitoreo fiscal, control y rendimiento social de cuentas. Otra consecuencia es que en
muy pocos casos los POAs reflejan las prioridades establecidas en los PDMs. Pero tampoco los POAs
constituyen una garantía absoluta de ejecución de previsiones planificadoras. Incluso, en su caso,
hay recientes estudios empíricos que acreditan que menos del 75% de la ejecución presupuestaria
se ajusta a lo definido en ellos17.
III. Las inversiones subnacionales
a) La importancia de las inversiones subnacionales
61. En el periodo 2003-2011 crecieron sustancialmente las inversiones locales (Cuadro No 12). También
su participación en el total de la inversión pública (Cuadro No 13), pero de forma menos acusada,
pues el porcentaje de los gastos de inversión subnacionales fue aumentando de forma continua en
los primeros años de ese periodo hasta estabilizarse relativamente en el periodo 2007-2009,
descendiendo a partir de 2010, de forma que partiendo de un 37,1% en 2003, se coloca en un
máximo del 62,0% en 2007, para bajar al 41,0% en 2011 debido al fuerte tirón que desde 2010
representa la creciente inversión de las empresas nacionales. Por otra parte, el peso relativo de los
municipios y departamentos, con altibajos, ha evolucionado en favor de los primeros, que superan
la inversión departamental desde el año 2008, especialmente en los dos últimos ejercicios. Las
previsiones para el año 2012 sobre presupuestos iniciales confirman estas tendencias, pues el gasto
del Gobierno central representaría un 27,8%, el de las empresas nacionales un significativo 28,8%, el
de los fondos inversión un 2,2%, la Administración departamental un 17,4% y la local un 23,8%.
CUADRO No 12. Resumen de evolución de la ejecución presupuestaria institucional (2003-2012), en millones de US$
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (previsión)
Administración central (incluyendo
246 296 301 281 327 461 511 690 1146 1840
17
Banco Mundial (2011), Servicios municipales y finanzas en Bolivia, p. 53. Así, por ejemplo, en el caso del municipio de El Alto se aprobaron en el año 2011 hasta 9 reformulados, lo que pone en evidencia el carácter formal del POA, aprobado por imperativo legal, pero sin incluir buena parte de las inversiones que se iban a realizar durante el ejercicio.
29
empresas nacionales)
Fondos de Inversión
3 90 90 71 55 73 107 100 130 72
Administración Departamental
92 118 142 326 357 324 398 271 345 567
Administración Local
159 97 96 202 266 493 423 460 533 773
TOTAL 500 601 629 880 1005 1309 1439 1521 2154 3252
Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE
CUADRO No 13. Distribución institucional de la inversión ejecutada 2003-2011 (%)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 GOBIERNO CENTRAL
48,5 49,1 46,7 31,0 30,2 28,4 27,9 31,5 29,0
EMPRESAS PÚBLICAS NACIONALES
0,2 0,2 1,0 0,9 2,4 5,7 7,6 13,9 24,0
FONDOS DE INVERSIÓN
14,2 15,0 14,3 8,1 5,4 5,4 7,5 6,6 6,0
ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL
17,7 19,5 22,7 37,1 35,5 24,0 27,6 17,0 16,0
ADMINISTRACIÓN LOCAL18
19,4 16,2 15,3 22,9 26,5 36,5 29,4 31,0 25,0
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100, 100,0 100,0 100,0 100,0
% GOBIERNOS SUBNACIONALES
37,1 35,7 35,7 60,0 62,0 60,5 57,0 48,0 41,0
Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE
b) La financiación de las inversiones subnacionales19
62. La financiación de los proyectos de inversión pública local requiere contar con recursos suficientes,
que en el caso de Bolivia proceden de fuentes y modalidades muy diversas originadas por las
condiciones de restricción fiscal en la que operan. Las distintas posibilidades de financiamiento van
desde el uso de recursos propios y la participación en los impuestos nacionales, hasta la búsqueda
de fuentes alternativas, como el cofinanciamiento, las donaciones y/o los créditos internos y
externos.
63. En el caso de los Municipios, las diferentes opciones utilizables para el financiamiento de la
inversión pública, son las siguientes:
(i) Recursos propios20 y/o coparticipación de impuestos (impuestos nacionales e IDH).
18
Por razones de difícil justificación las estadísticas del VIPFE incluyen dentro de la Administración Local junto con los municipios a las Universidades desde el año 2010 en sus estadísticas de ejecución financiera de inversiones. Representaron un 3.3% del gasto total de inversión en 2010 y un 2011. 19
Los parágrafos 30 a 34 de este estudio, convenientemente revisados y actualizados, proceden del previo estudio del Banco Mundial “Bolivia: El Programa de Gobierno 2010-2015. Tres retos para la Inversión Pública”(2011). 20
Son denominan recursos propios los recaudados directamente por los municipios, principalmente por conceptos de impuestos, tasas, patentes y otros. Impuestos: impuesto a la propiedad de bienes y vehículos e impuesto a las transacciones municipales; tasas: servicios de higiene y saneamiento, servicios técnicos, servicios administrativos, alumbrado público, recolección de basura, tarifas, teatros, terminal de autobuses, cementerios, mataderos, estacionamiento, mingitorios, bono de viajes, mercados, faeneo de ganado, venta de formularios, venta de valores
30
(ii) Financiamiento compartido con los departamentos, destinado a proyectos concurrentes en
diferentes sectores.
(iii) Financiamiento a través de las agencias internacionales de cooperación vía crédito o
donación.
(iv) Fondos de inversión y desarrollo (FNDR y FPS21) encargados de políticas de
cofinanciamiento.
(v) Recursos “contravalor” 22 administrados por el Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo (VIPFE), considerados en algunos casos como contraparte local, que
también gestiona la financiación internacional (sea mediante crédito o donación).
(vi) Otras alternativas: oficinas sectoriales de ministerios del nivel central del estado y/o
organismos23.
64. En caso de la inexistencia de financiamiento, los Municipios recurren también al VIPFE,
concretamente a la Dirección de Financiamiento Externo, que tiene la responsabilidad de apoyar la
negociación y contratación de todo financiamiento externo y de cooperación técnica que
comprometa los recursos públicos de los Municipios, en el marco de las restricciones del sistema de
crédito público24. La Figura No 1 resume en forma de esquema las posibilidades de financiamiento al
nivel municipal.
65. De la misma manera, los departamentos tienen un elenco de alternativas similares para decidir el
financiamiento de la inversión pública (Figura No 2):
(i) Recursos propios, 25 regalías y/o transferencias del gobierno central a través de la coparticipación de impuestos (IEHD e IDH).
municipales, contribuciones especiales y contribución de mejoras; patentes: industria general, patente anual de funcionamiento, patente mínima, patente de publicidad, derechos de asentamiento eventual; otros: multas e intereses, multas por intendencia, multas por incumplimiento, venta de servicios de salud, valores municipales, comprobante de caja, licitaciones públicas. 21
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), son fondos de inversión y desarrollo administrados por entidades financieras que canalizan recursos a los gobiernos subnacionales. Las funciones de las entidades financieras son: obtener recursos; asignarlos mediante procedimientos estandarizados y recuperar los recursos. 22
Fondos que se originan en convenios de cooperación financiera (donaciones y préstamos) de organismos internacionales o gobiernos extranjeros y que conforman recursos de contrapartida. 23
Este es el caso de la Administradora Boliviana de Carreteras. Algunos ministerios administran recursos disponibles para el nivel municipal. Tal el caso del Ministerio de Educación y del Ministerio de Autonomías. En el primer caso recursos denominados “canasta” (bajo esta modalidad varias fuentes cooperantes contribuyen a la ejecución de proyectos, con procedimientos comunes, lo que permite optimizar los recursos). En el segundo caso, a través del proyecto de desarrollo concurrente regional (PDCR), que incentiva al cofinanciamiento y a la concurrencia entre el nivel central y subnacional para la inversión productiva. 24
Referente a los controles de gestión de deuda, regula los niveles de endeudamiento y fija límites al crecimiento de la deuda. 25
Recursos generados principalmente por los servicios departamentales, venta de servicios: registro de maquinaria agrícola, alquileres, tasas, publicidad, trámites de títulos, escalafón docente, certificados, matriculas, control sanitario, legalizaciones, trámites de adopciones, peaje, venta de pliegos, alquileres, legalizaciones, etc.
31
(ii) Fondos de contraparte como financiamiento de proyectos concurrentes con los Municipios,
utilizando recursos de cofinanciamiento a través de los fondos de inversión y desarrollo (ya sea para pre-inversión o inversión).
(iii) Recursos contravalor gestionados por VIPFE, quien además gestiona la contratación de nuevos financiamientos externos a través de las agencias internacionales de cooperación, vía crédito o donación.
(iv) Gestión ante los sectores para obtener recursos de los mismos.
FIGURA No 1.
Fuente: El programa de Gobierno 2010-2015. Tres retos para la Inversión Pública. Banco Mundial.
66. Cuando los gobiernos subnacionales deciden utilizar mecanismos de endeudamiento, están sujetos
a controles administrativos formales para el manejo de la gestión de deuda. La regulación existente
introduce procedimientos y límites para regular los niveles de endeudamiento: el servicio de la
deuda (amortizaciones a capital, intereses y comisiones) comprometido anualmente no puede
exceder el 20% de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior; asimismo, el
valor presente de los flujos descontados de la deuda total no puede exceder el 200% de los ingresos
corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior26.
26 Indicadores de límites de endeudamiento: Ratio del Servicio de la Deuda y Ratio del Valor Presente de la Deuda.
VIPFE
Dirección de Financiamiento Externo
Recursos de Contravalor
Ministerio
de
Salud
Ministerio
de
Educación
Administradora
Boliviana de
Carreteras
(ABC)
Ministerio
de
Autonomías
S
E
C
T
O
R
E
S
PDCR
Recursos de Contravalor
PDCRFondos Canasta
FNDR FPS
Agencias Internacionales
de Cooperación
Municipios
S
A
L
U
D
C
A
M
I
N
O
S
A
G
R
O
P
E
C
U
A
R
I
O
ELECTRI
FICACION
INFRAES
TRUCTURA
E
D
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I
O
N
O
T
R
O
S
S
A
N
E
A
M
I
E
N
T
O
T
U
R
I
S
M
O
Prefecturas
Posibilidades de Financiamiento
FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN SUBNACIONAL: MUNICIPIOS
32
FIGURA No 2
Fuente: El programa de Gobierno 2010-2015. Tres retos para la Inversión Pública. Banco Mundial.
67. Por otra parte los gobiernos subnacionales están sujetos a una importante regla fiscal27, en lo
relacionado a la política presupuestaria. Los controles están establecidos básicamente en la
distribución del uso de recursos para atender los gastos corrientes y de capital. En el caso de los
municipios, el límite mínimo para el gasto de inversión es el 75% en un concepto amplio y un
máximo del 25% en gastos corrientes. Los departamentos están sujetos a la regla que fija un mínimo
del 85% para gastos de inversión y un máximo del 15% para gasto corriente, aún más restrictiva.
Debe señalarse que esta regla introduce una rigidez no deseable, ya que a mediano plazo el gasto en
inversión pública genera gastos corrientes adicionales para mantener en funcionamiento o en
estado de operación sus proyectos, sin que la vigente distribución de recursos sea adecuada a tal
efecto, considerando el notable aumento de las inversiones locales durante la última década. Por
otra parte, esto también fuerza a los gobiernos subnacionales a disfrazar gastos corrientes (como
algunos gastos de personal y gastos de mantenimiento) como gastos de inversión, para poder dar
cobertura presupuestaria a ese tipo de gastos.
27
En el caso de los municipios desde la gestión 2001 (Ley del Gasto Municipal) y las gobernaciones desde el año 1995 (Ley de Descentralización Administrativa).
VIPFE
Dirección de Financiamiento Externo
Recursos de Contravalor
Ministerio
de
Salud
Ministerio
de
Educación
Administradora
Boliviana de
Carreteras
(ABC)
Ministerio
de
Autonomías
S
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R
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S
PDCR
Recursos de Contravalor
PDCRFondos Canasta
FNDR FPS
Agencias Internacionales
de Cooperación
Municipios
S
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O
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U
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I
S
M
O
Gobernaciones
Posibilidades de Financiamiento
FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN SUBNACIONAL: GOBERNACIONES
33
CUADRO No 14. Presupuesto de inversión de gobiernos locales por fuente de financiamiento, 2010 (en millones US$)
FINANCIAMIENTO INTERNO FINANCIAMIENTO EXTERNO CO-FINANCIAMIENTO INTERNO
ENTIDADES TERRITORIALES
RECURSOS PROPIOS
COPARTICIPACIÓN Imp. Nal IDH
REGALÍAS CONTRAVALOR TGN OTROS TOTAL INTERNO
CRÉDITO DONACIÓN TOTAL EXTERNO
FONDOS DE INVERSIÓN
TOTAL GENERAL
DEPARTAMENTOS 5,52 35,37 67,16 184,20 2,85 18,99
23,22 337,31 16,85 4,61 21,64 0,80 359.57
% 1,5% 9,8% 18,7% 51,2% 0,8% 5,3% 6,5% 93,8% 4,7% 1,3% 6,0% 0,2% 100,0%
MUNICIPIOS 12,09 7,77 7,53 4,36 2,62 0,00 0,00 34,37 52,72 7,63 60,34 94,26 188,98
% 6,4% 4,1% 4,0% 2,3% 1,4% 0,0% 0,0% 18,2% 27,9% 4,0% 31,9% 49,9% 100,0%
Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE NOTAS: (a) Los fondos de inversión incluyen FNDR, FPS y PASA (b) Los datos municipales no representen una cobertura total
68. Las cifras presupuestadas para el año fiscal 2010 (ver Cuadro No 14) muestran un financiamiento
interno importante, de cerca del 94 por ciento del gasto de inversión en el caso de las
gobernaciones, debido en buena medida a las regalías (más de la mitad de los recursos para
inversión de los departamentos) y al IDH. En cambio, el financiamiento interno es menos importante
en los municipios (18,2%). El cofinanciamiento interno con el FPS FNDR y PASA28 representa 0,2%
en el caso de los departamentos y cerca del 50% para los municipios, siempre con relación al total
de inversión pública en cada nivel de gobierno29, siendo pues, fundamental para este nivel. Esta
situación generalmente se justifica por la necesidad de asegurar la apropiación de los proyectos por
parte de estos fondos y para asegurar la sostenibilidad del financiamiento futuro.
CUADRO No 15. Evolución de la inversión por tipo de recursos
Fuente: VIPFE
28
Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria 29
Incorpora los aportes de los gobiernos subnacionales.
34
69. Por otra parte, debe destacarse que en la evolución de la inversión nacional, sumados todos los
niveles, puede apreciarse un progresivo aumento del uso de recursos internos, con la consiguiente
reducción de los externos, debido al incremento sostenido de los primeros (Cuadro No 15). Los
créditos y donaciones externas han seguido aumentando en cifras absolutas, pero lo han hecho
mucho más los recursos internos, particularmente los recursos propios y el IDH. Ello significa una
dependencia menor del exterior y una progresiva mayor fortaleza relativa de las haciendas públicas
bolivianas, tanto en el nivel nacional como en el subnacional.
c) La distribución sectorial de la inversión subnacional
70. Los datos de La distribución sectorial de la inversiones subnacionales ponen de manifiesto la
diversidad tipológica de las mismas, particularmente en el caso de los municipios, y los ámbitos
sectoriales donde es más significativo ese esfuerzo inversor. En el caso de los municipios, los
sectores donde existen mayores inversiones son los de (i) urbanismo y vivienda, (ii) transportes, (iii)
educación y cultura, (iv) recursos hídricos, (v) salud, y (vi) saneamiento básico (Cuadro No 16). Son
un reflejo, desde la perspectiva del gasto, del amplio perfil competencial de los municipios
bolivianos anteriormente descrito, comprendiendo responsabilidades significativas tanto en
sectores de políticas sociales como económicos, de urbanismo y medio ambiente.
CUADRO No 16. Inversión pública municipal agregada por sectores, 2009-10 (%)30
Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE
30
Se destacan en amarillo los gastos más significativos de los municipios.
MUNICIPIO 2009 2010
100.00% 100.00%
ADMINISTRACION GENERAL 0.00% 0.01%
AGROPECUARIO 0.52% 0.80%
COMERCIO Y FINANZAS 0.00% 1.09%
COMUNICACIONES 12.42% 0.16%
DEFENSA NACIONAL 2.49% 3.41%
EDUCACION Y CULTURA 11.04% 12.08%
ENERGIA 2.16% 2.03%
INDUSTRIA Y TURISMO 0.49% 0.87%
JUSTICIA Y POLICIA 0.55% 0.58%
MINERO 0.00% 0.00%
RECURSOS HIDRICOS 1.70% 9.99%
SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL 5.05% 7.88%
SANEAMIENTO BASICO 4.10% 2.87%
TRANSPORTES 16.34% 14.61%
URBANISMO Y VIVIENDA 33.30% 37.39%
MULTISECTORIAL 9.84% 6.23%
35
71. En el caso del gasto departamental en inversiones, existe una concentración relativa en menos
sectores (Cuadro No 17), destacando de forma significativa y continuada en el tiempo el ámbito de
los transportes, seguido del sector agropecuario y de la energía, lo que ratifica la muy alta
importancia de los departamentos como institución al servicio del desarrollo económico. Le siguen,
a bastante distancia, los gastos en urbanismo y los sectores sociales (educación y salud),
contribuyendo al perfil medio/alto del departamentos en este último ámbito.
CUADRO No 17. Inversión pública departamental agregada por sectores, 2006-10 (%)31 DEPARTAMENTOS 2006 2007 2008 2009 2010
100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%
AGROPECUARIO 10.90% 10.92% 12.48% 12.19% 14.48%
COMUNICACIONES 0.04% 0.03% 0.07% 0.04% 0.01%
DEFENSA NACIONAL 0.00% 0.00% 0.13% 0.02% 0.24%
EDUCACION Y CULTURA 1.25% 1.96% 1.93% 2.09% 3.50%
ENERGIA 9.76% 13.90% 12.18% 14.06% 12.09%
HIDROCARBUROS 0.18% 0.17% 0.04% 0.04% 0.14%
INDUSTRIA Y TURISMO 1.25% 1.99% 1.01% 0.86% 0.63%
JUSTICIA Y POLICIA 0.19% 0.16% 0.09% 0.21% 0.52%
MINERO 0.00% 0.03% 0.07% 0.06% 0.06%
RECURSOS HIDRICOS 4.15% 4.12% 5.75% 3.34% 1.76%
SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL 4.03% 4.62% 3.12% 2.25% 2.96%
SANEAMIENTO BASICO 2.32% 2.32% 1.94% 3.13% 2.46%
TRANSPORTES 58.59% 51.49% 52.71% 52.00% 52.59%
URBANISMO Y VIVIENDA 3.06% 3.24% 4.49% 6.08% 4.72%
MULTISECTORIAL 4.28% 5.06% 3.98% 3.64% 3.85%
Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE
IV. Problemas y cuellos de botella existentes en el ciclo de la inversión pública subnacional y sus posibles soluciones
a) Consideraciones generales
72. Para abordar adecuadamente los problemas y cuellos de botella existentes en el ciclo de la inversión
pública subnacional en Bolivia, hay que tener en cuenta tanto el ciclo inversor en su totalidad, como
cada una de sus fases de manera singularizada. En este estudio vamos a abordar primeramente
cuestiones de índole general y de naturaleza estructural que afectan a la totalidad del ciclo, en
particular los relacionados con el sistema de relaciones intergubernamentales y con la legislación
anticorrupción. Con tal naturaleza estructural, se tratarán también aspectos que tienen que ver con
un factor horizontal fundamental, como son los recursos humanos y los efectos que su situación
31
Se destacan en amarillo los gastos más significativos de los departamentos.
36
actual proyecta sobre las inversiones locales, tratando a continuación los problemas relacionados
con cada una de las siguientes fases fundamentales:
a) Planificación y preinversión;
b) Gestión financiera y presupuestación
c) Contratación y ejecución
73. Al abordar cada uno de los problemas detectados, se plantearán las soluciones que se proponen
para cada uno de ellos (véase una matriz de los problemas detectados y soluciones propuestas en el
Cuadro No 17, al final de este informe, y un resumen del mismo en el Cuadro No 18). Con una
finalidad práctica, y para facilitar una estrategia dirigida a abordar de manera efectiva e inmediata
esta problemática, el informe concluye con un “Plan de Acción Rápida”, que comprende un paquete
seleccionado de las medidas indicadas (Cuadro No 19) que se consideran de efecto relevante y de
posible rápida aplicación si se adoptan las medidas institucionales y políticas necesarias para ello.
74. En la detección de esos problemas y cuellos de botellas, se ha tenido en cuenta esencialmente los
resultados de las entrevistas en profundidad realizadas con los actores nacionales, subnacionales e
internacionales indicados en el Anexo No 1 del estudio. En particular, ha sido de relevancia
fundamental el diálogo y el debate con el Ministerio de Planificación del Desarrollo, y en especial
con el VIPFE, para su adecuada identificación y para el planteamiento de las posibles soluciones
idóneas en cada caso. En la mayor parte de los supuestos se ha percibido un fuerte consenso sobre
los principales problemas a que se enfrentan los gobiernos subnacionales para lograr una inversión
de calidad ejecutada diligentemente.
75. En algunos casos, el trabajo de campo ha permitido identificar también algunas buenas prácticas
que son incorporadas a este documento en las partes correspondientes. En este sentido, el estudio
prefiere partir de una consideración de los contextos y procesos nacionales, sin perjuicio de
referencias puntuales a experiencias internacionales significativas que puedan aportar insumos
adecuados al tratamiento del ciclo inversor subnacional en Bolivia.
b) Problemas de carácter estructural
b.1) La debilidad del sistema de relaciones intergubernamentales
76. En primer lugar, deben destacarse una serie de problemas de carácter estructural, que se proyectan
sobre toda la acción pública en el país, y también de forma significativa sobre el ciclo inversor. El
primero de ellos es, sin duda, la debilidad del sistema de relaciones intergubernamentales en el país.
No se trata en absoluto de un problema exclusivo o específicamente boliviano, aquejando a la
mayor parte de los países de la región latinoamericana. Tampoco es exclusivo del sector inversor,
37
pero teniendo en cuenta la importancia de las inversiones en la acción pública local, lo afecta de
manera particularmente intensa.
77. Ese problema implica que la densidad de las relaciones de cooperación y coordinación dentro del
nivel central, por un lado, y entre el nivel central y los gobiernos subnacionales, por otro, es
insuficiente y debe engrosarse. Una serie de mitos y prejuicios se proyectan de forma negativa sobre
ese sistema de relaciones. En sentido horizontal, los celos defensivos del espacio competencial de
cada Ministerio u organismo hacen difíciles muchas veces las relaciones de cooperación. Y sin
embargo, el Estado moderno se caracteriza esencialmente por un sistema de relaciones
interdependientes, donde los distintos ámbitos competenciales se entrelazan como consecuencia
misma de la complejidad creciente de la sociedad, y de la interrelación y yuxtaposición entre los
distintos espacios de la acción colectiva y de la actividad pública. Los sectores de acción no deben
ser contemplados como compartimentos estancos, sino como vasos comunicantes que concurren al
tratamiento de las necesidades sociales.
Recuadro No 1. Algunas experiencias en materia de cooperación vertical
intergubernamental
En España, la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL) es un órgano paritario de
cooperación entre la administración del Estado y las locales (provinciales y municipales),
presidido por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. Los representantes locales
son designados por la Federación Española de Municipios y provincias (FEMP). La Comisión
informa cada cuatro años el importe y los criterios de distribución de la participación estatal en
los denominados planes provinciales de obras y servicios, a través de los cuales se planifican y
financian las inversiones para cubrir los déficits en equipamientos y servicios básicos de los
pequeños y medianos municipios. Existe también una encuesta de infraestructuras locales que
permite identificar las necesidades, dotaciones y déficits en esta materia en todo el territorio
nacional, elaborado municipio a municipio con la colaboración de las provincias.
En numerosos países hay ejemplos de cooperación intergubernamental vertical sectorial en
los más diversos ámbitos, dirigidos a alcanzar (i) Acuerdos sobre conjuntos de resultados en la
prestación de servicios basados en objetivos nacionales; (ii) alineando el desarrollo y los planes
de inversiones nacional y locales con los resultados acordados; (iii) monitoreando la ejecución
de las inversiones requeridas y la provisión de otros resultados con los resultados esperados; y
(iv) proporcionando apoyo –o medidas de intervención- para garantizar las inversiones y otros
inputs son ejecutados para garantizar la prestación de los servicios. Ejemplos destacados de
estas políticas son los siguientes:
a) La reforma educativa norteamericana basada en la Ley “ningún niño se queda atrás” (No Child Left Behind Act) de 2001. Esta Ley incrementa la participación federal en la educación pública haciendo a las escuelas responsables de los resultados de los estudiantes por medio de test e informes de resultados de frecuencia anual, de manera que todos los estudiantes alcancen resultados satisfactorios en lectura y matemáticas en el año 2014. Aunque el mandato es federal, los estados son responsables del diseño
38
de sus propios exámenes para medir el nivel de resultados según su propia definición de aptitud32.
b) En el caso de los servicios de salud en el Reino Unido, reciben el 80% del presupuesto del Servicio Nacional de Salud (NHS), distribuidos mediante contratos con los proveedores locales de tales servicios, siendo monitoreados en la ejecución para comprobar que los servicios que prestan son adecuados, por medio de la Strategic Health Authority, dependiente del Departamento (Ministerio) de Salud. Una organización independiente -la Care Quality Commission- regula todos los servicios de salud33.
c) En Chile, comenzó a mediados de los años setenta la evaluación de los proyectos de inversión y en la actualidad todos los proyectos están sujetos a análisis de coste-beneficio. El Gobierno de Chile estableció el Sistema nacional de Inversiones (SIN) en el Ministerio de Desarrollo Social. El objetivo es el de realizar evaluaciones de todos los proyectos públicos de inversión sobre la base de análisis de coste-beneficio, de coste-eficiencia, estimación de costes ocultos, capacitación para el diseño y evaluación de proyectos, y una base de datos integral de proyectos. La selección de los proyectos se hace en el nivel ministerial y sólo los proyectos que alcanzan una tasa de retorno social mínima pueden financiarse con fondos públicos. Este proceso previene de la incorporación de proyectos por razones políticas en el parlamento durante la tramitación de los presupuestos y de otro tipo de presiones clientelares o sectarias34.
78. En este sentido, el adecuado tratamiento de los problemas de la inversión local en Bolivia requiere,
en el nivel gubernamental, una fuerte colaboración y coordinación entre los Ministerios y
organismos con más incidencia en la materia. Al proceso de identificación y tratamiento de los
problemas y cuellos de botella deben ser asociados de forma activa, al menos, el Ministerio de
Planificación del Desarrollo, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Ministerio de Medio
Ambiente y Aguas, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Autonomías,
la Administración Boliviana de Carreteras (ABC), la Escuela de Gestión Pública Plurinacional, el FNDR
y el FPS.
79. Esa colaboración, además, debería estructurarse en la creación de un grupo de trabajo ad hoc que
sirva de marco de reflexión e impulso de las reformas necesarias para un ámbito esencial en un país
en pleno proceso de desarrollo. En este sentido, la importancia de las reformas que hay que abordar
32 Fuentes: http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/107-110.pdf
http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/schools/nochild/nclb.html http://www.rand.org/publications/randreview/issues/summer2010/nclb.html http://topics.nytimes.com/top/reference/timestopics/subjects/n/no_child_left_behind_act/index.html 33
Fuentes: http://www.nhs.uk/NHSEngland/thenhs/about/Pages/overview.aspx -http://www.nhs.uk/choiceintheNHS/Rightsandpledges/NHSConstitution/Documents/nhs-constitution-interactive-version-march-2012.pdf 34 Fuente:
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=2&Itemid=38
39
requieren el establecimiento de una coordinación al máximo nivel entre los diversos ministerios
afectados. La solución óptima, dado el alcance y la significación de esta materia, así como sus
implicaciones multisectoriales, pasaría por la creación de una Comisión Delegada especial del
Consejo de Ministros (véase Recuadro No 2), coordinada por el Vicepresidente, que integraría a
todos los Ministros con competencias sectoriales en la materia. Para asegurar la necesaria
continuidad y apoyo técnico en sus trabajos de este órgano de naturaleza política, así como la
ejecución y el seguimiento de sus acuerdos, debería crearse un órgano de apoyo de segundo nivel
formado por miembros de nivel de Dirección General, coordinados por un Viceministro35. Esta
Comisión Delegada impulsaría y coordinaría las reformas normativas y no normativas necesarias
para poder alcanzar el fin indicado.
Recuadro No 2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno en España
En el caso español, el artículo 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, prevé lo siguiente: “Artículo 6. De las Comisiones Delegadas del Gobierno. 1. La creación, modificación y supresión de la Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. 2. El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:
a. El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión. b. Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran. c. Las funciones que se atribuyen a la Comisión. d. El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.
3. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior podrán ser convocados a las reuniones de las Comisiones Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente. 4. Corresponde a las Comisiones Delegadas como órganos colegiados del Gobierno:
a. Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
b. Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
c. Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.
d. Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.
5. Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.”
80. En materia de técnica legislativa, y para abordar las soluciones a estos problemas, parece más
oportuno el uso de una única Ley y de un único Decreto Supremo que lleve el título de la política de
que se trata, para hacerla bien visible (“por ejemplo, Ley de Medidas para la Mejora y Aceleración
de las Inversiones Locales”), que contengan todas las reformas necesarias en diversas leyes y
35
La existencia de Comisiones Delegadas es ajena a la práctica gubernamental boliviana. En la actualidad, existen tres Comisiones en el Gabinete: una económica, otra social y, finalmente, una tercera política. Aquí lo que se propone es la creación de una Comisión ad hoc muy operativa para la finalidad específica de la mejora y la aceleración de las inversiones locales, apoyada además por un órgano de segundo nivel integrado por Directores Generales.
40
reglamentos, respectivamente, en vez de acudir a toda una serie de reformas singulares y dispersas
de esos instrumentos normativos. De esta forma, un órgano intersectorial –la Comisión Delegada-
conduciría a la producción de una reforma integrada y coherente. Así se gana en coordinación,
coherencia, visibilidad e impacto político, y se subraya la voluntad gubernamental de mejorar este
ámbito de manera decidida.
81. Por lo que se refiere a la colaboración vertical entre el gobierno nacional y los subnacionales, el mito
que proyecta más resistencias a esa cooperación es un entendimiento inadecuado de la significación
de los procesos de descentralización y del reconocimiento de las autonomías territoriales. Unos
procesos y un principio que en principio, deberían comportar consecuencias positivas en la
relaciones entre el poder político y la sociedad civil, al distribuirlo y acercarlo, pero en cuya
aplicación no se puede hacer abstracción de las condiciones de desarrollo económico y social
existentes en cada momento y lugar, del ritmo e intensidad adecuados para su implementación y de
la necesidad de que el Estado central mantenga el liderazgo del proceso en todo momento. Y sobre
todo, por las mismas razones indicadas al tratar de la cooperación horizontal en el nivel estatal, no
pueden utilizarse como una palanca para impedir un sistema de relaciones densas de cooperación y
coordinación con el nivel central, fundamental para obtener las mayores sinergias en la acción
pública y para un uso eficiente de los recursos públicos36.
82. En todo caso, la mejora del sistema de relaciones intergubernamentales, mediante una intensa
cooperación y coordinación en el ámbito de las inversiones subnacionales, constituye una medida
estructural ineludible si se pretende avanzar de forma decidida en la senda de la mejora de la
calidad y la aceleración del ritmo inversor. Por otra parte, aunque un sistema de relaciones
intergubernamentales puede fortalecerse con cambios legislativos que establezcan un entramado
institucional de mecanismos y procesos de cooperación, se trata fundamentalmente de un tema de
cultura administrativa que no requiere necesariamente tanto de mecanismos formales como de
voluntad de cooperación, que bien puede canalizarse en sus primeras etapas por mecanismos
informales o poco rituales pero efectivos, formalizados mediante simples acuerdos de cooperación.
83. En este sentido, como se detallará más adelante, uno de problemas subyacentes en el ciclo de las
inversiones locales es la solución de ciertos trade-offs significativos (Cuadro No 18) que condicionan
la eficacia y la eficiencia de las inversiones subnacionales, y que están directamente vinculados a la
gobernanza y a las líneas maestras del sistema de relaciones intergubernamentales. El primero de
ellos es la tensión entre control y gestión por resultados. El modelo boliviano está dominado por los
mecanismos de control sobre los gobiernos subnacionales, que llegan a ser abrumadores y detraen
buena parte del tiempo y de la energía de los decisores políticos y de los técnicos. Los esfuerzos de
los ministerios implicados –esencialmente el de Economía y Finanzas, pero también en cierta
36
Hay diferencias en las relaciones verticales entre los distintos niveles de gobierno. Las relaciones entre el Estado y los departamentos presentan un fluidez desigual, según la sintonía política con el gobierno nacional, como variable dominante. La cooperación entre los departamentos y sus municipios parece más densa en términos generales, aunque también depende de cada departamento en particular. Por ejemplo, en el departamento de Santa Cruz parecen bastante robustas, en términos generales.
41
medida el de Planificación del Desarrollo- se centran demasiado en la recolección de datos y
documentos, cuando lo que se necesita esencialmente es una actitud proactiva y estratégica que
oriente a los gobiernos subnacionales hacia la optimización de sus recursos y a la eficiencia en la
ejecución de sus presupuestos, algo que requiere cooperación, coordinación, orientación, visión
estratégica y planificación y financiación alineadas en el medio y largo plazo.
b.2) El difícil equilibrio entre participación y liderazgo estratégico de la
comunidad
84. El segundo trade-off significativo se produce en los niveles locales, y que también será abordado
más adelante, se refiere a la tensión que técnica y materialmente se manifiesta entre la atomización
de la inversión o la concentración de la misma siguiendo criterios estratégicos, pero que finalmente
es el resultado de un problema de gobernanza como es el del punto de equilibrio entre las presiones
de las organizaciones sociales, tendentes a la resolución de sus problemas más inmediatos y
cotidianos, y el papel de las instituciones municipales y departamentales como planificadoras y
ordenadoras del futuro de la comunidad, que la haría propender hacia actuaciones más
estructurales y estratégicas.
CUADRO No 18. Trade-offs de gobernanza fundamentales en las inversiones locales
Ámbito Primer polo Segundo polo
Relaciones gobierno central /
gobiernos subnacionales
Control Gestión por resultados
Relaciones gobiernos
subnacionales / sociedad civil
Participación (atomización) Liderazgo estratégico
(actuaciones estructurales)
Fuente: Elaboración propia
b.3) La excesiva vaguedad e inconcreción de la legislación contra la corrupción en el sector público
85. Otro problema que se proyecta con fuerza sobre todo el sector público boliviano es el generado por
la Ley 004 de 31 de marzo de 2010, de lucha contra la corrupción, enriquecimiento ilícito e
investigación de fortunas (“Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz”). No cabe duda de que un marco legal
fuerte y decidido contra la corrupción es absolutamente necesario, pero ese marco debe ser claro y
transparente, tanto en la exigencia de responsabilidades como en los procedimientos para su
determinación. En este sentido, es casi unánime la queja percibida en los gobiernos subnacionales
sobre la excesiva generalidad e indefinición que la ley genera por la excesiva criminalización de
conductas, así como la no prescripción de algunos de sus tipos penales y la aplicación retroactiva de
42
otros, lo que produce en la práctica administrativa cotidiana efectos perversos, retrasando o
paralizando la toma de decisiones por la sombra de dudas que la misma ley proyecta sobre la
responsabilidad de los actores públicos.
86. Sin duda alguna se trata de un factor que desborda el ámbito de responsabilidades del Ministerio de
Planificación del Desarrollo, pero que también se proyecta de manera muy intensa sobre el ciclo
inversor. En todo caso, se trata de llamar la atención sobre la necesidad de abordar un problema
relevante de forma realista, lo que debería pasar por una modificación de la ley o, cuando menos,
por un desarrollo reglamentario adecuado que especificase suficientemente los casos y
procedimientos de aplicación de la ley para introducir la mayor seguridad jurídica posible en este
ámbito tan sensible37.
b.4) Principales problemas en los recursos humanos participantes en el ciclo inversor
87. En el ámbito de los recursos humanos afectados al ciclo inversor, los actores participantes en las
entrevistas, tanto en el nivel nacional como en los subnacionales, han coincidido de forma unánime
en la detección de los dos grandes problemas existentes: Por un lado, una gran rotación de personal
que pone en riesgo la continuidad en la ejecución de los proyectos y programas, problema que se
manifiesta particularmente en los departamentos y en los municipios grandes; y, por otro lado, la
necesidad de una mejor cualificación y de un proceso de formación permanente de los profesionales
implicados en el ciclo de la inversión pública, sobre todo en los municipios pequeños y medios, pero
también de alcance general.
-El alto grado de rotación del personal de los gobiernos subnacionales
88. El alto grado de rotación del personal de los gobiernos subnacionales (y no sólo de ellos) es un grave
problema de la Administración Pública boliviana, que produce efectos directos sobre todo el ciclo de
las inversiones públicas. Efectos que se hacen más evidentes en los pequeños y medianos
municipios, debido a la escasez de recursos humanos con que cuentan y a la dificultad de rápida
sustitución de las bajas que se producen. El momento más crítico de rotación es, sin duda, el
posterior a la renovación de los gobiernos locales tras las oportunas elecciones, donde cambia
buena parte del personal de departamentos y municipios. Pero también a lo largo del mandato se
producen bastantes rotaciones. No son escasos los supuestos en que un esfuerzo formativo por
parte de los gobiernos locales se ve respondido por una rápida rotación del personal beneficiario,
37
También la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) en Bolivia ha puesto de relieve en sus reuniones con el equipo de este trabajo los efectos perversos de esta legislación sobre la praxis institucional y administrativa, y la necesidad de un desarrollo reglamentario clarificador que introduzca mayor seguridad jurídica en el sistema de lucha contra la corrupción.
43
desplazándose a otras administraciones o al sector privado. Este problema presenta dimensiones
verdaderamente dramáticas. Ya en el año 2002 la Contraloría remitió un informe al Congreso
Nacional38, planteando los efectos negativos de la alta tasa de rotación sobre el planeamiento y la
ejecución presupuestaria municipal, haciendo discontinuo al primero y deficiente el control en la
segunda, requiriendo un cambio significativo en el vigente statu quo por medio del establecimiento
de reglas para evitar la alta rotación de personal en los municipios.
Recuadro No. 3. Factores no jurídicos pueden limitar la rotación
Hay factores no jurídicos que pueden constituir un freno para la rotación. La actitud de los
alcaldes y el compromiso con su comunidad de numerosos empleados públicos son factores
destacados de esa naturaleza.
En el municipio de Viacha (Departamento de La Paz), el alcalde indicó que había mantenido
después de ganar las elecciones a la mayor parte de los empleados de la etapa anterior para
garantizar la continuidad en la gestión pública. Indicó que la lealtad institucional no tiene por
qué resentirse con el cambio de mayorías políticas si los empleados públicos perciben que se les
trata con ecuanimidad, y que un cambio radical de staff puede paralizar la gestión municipal por
un largo periodo.
En el municipio de San Javier (Departamento de Beni), el Alcalde señaló que de un staff de 25
personas, solamente dos habían rotado para ir a trabajar a la Gobernación del Departamento, lo
que significaba para ellos una clara promoción profesional. Sin embargo, el resto del personal se
siente fuertemente arraigado en el municipio porque nacieron y se criaron allí y sienten un
fuerte compromiso con su comunidad y su tierra.
También el Alcalde de Cotoca (Departamento de Santa Cruz) destacó el compromiso de su
equipo con el municipio por ser la mayoría nacida y criada en el mismo, lo que había limitado
hasta ahora ese riesgo.
No obstante, todos reconocieron que la exigencia de un tiempo razonable de permanencia en
las posiciones administrativas resulta necesaria.
89. Como medidas para frenar la rotación, es posible imaginar una diversa batería de medidas, pero
posiblemente muy pocas de ellas serían factibles en el corto plazo. Cierta flexibilidad retributiva
coadyuvaría, sin duda, a retener a los profesionales más valiosos. Sin embargo, la falta de recursos
de la mayor parte de los municipios y la escasa flexibilidad de la legislación boliviana en materia de
retribuciones públicas no facilitan esa posibilidad. La medida que se presenta como más impactante
en este ámbito es, sin duda, el establecimiento de un número mínimo de años en una posición para
poder rotar en las Administraciones públicas, que razonablemente podría ser un plazo de tres años
entre el comienzo y el final de cada mandato, bien sea dentro de una misma administración, bien
entre distintos entes. Debería hacerse la salvedad en casos excepcionales, como podría ser el
nombramiento para la ocupación de altos puestos directivos, o la promoción mediante pruebas
38
Informe del Contralor General al Honorable Congreso Nacional, 2002.
44
selectivas a puestos superiores al ejercido. Solo así se podría garantizar una continuidad necesaria
en la aplicación de los programas y en la ejecución de los proyectos públicos. Una medida que
requiere la adopción de los oportunos cambios legislativos.
- La escasa cualificación de numerosos empleados públicos
90. El otro problema crónico en materia de recursos humanos, y también de alcance general, pero que
se proyecta de forma muy intensa, es el de la capacitación de los empleados públicos, en este caso
de los subnacionales. Esta necesidad está bastante generalizada y es reconocida por todos los
actores entrevistados. Esa falta de cualificación se proyecta sobre las distintas etapas del ciclo
inversor, pero afecta de manera particular a la planificación y a la preinversión, de cuya calidad
depende el ciclo inversor, y en general se pone de manifiesto particularmente en el ámbito de
supervisores, fiscales de obra y proyectistas. En general, la capacitación que se encuentra ofertada
por el Gobierno central, procedente esencialmente de la Contraloría General del Estado, se enfoca
esencialmente en materias como presupuestos, contabilidad e incluso gestión de recursos humanos,
y es una formación de carácter netamente jurídico-formal y muy ritual.
91. En materia de capacitación se hace preciso el diseño de una oferta de cursos (incluida la formación a
distancia, utilizando para ello a la Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP)), con la debida
coordinación con el Ministerio de Planificación del Desarrollo y de la FAM para la correcta
identificación de las necesidades formativas en cada momento. También, a medida que se vayan
fortaleciendo, deberían asociarse a la oferta formativa las escuelas de gestión pública de ámbito
departamental. Esta oferta, de carácter estable, debería orientarse preferentemente a las
posiciones claves en el ciclo inversor e impartirse mediante el uso intensivo de técnicas de
formación interactiva a distancia basada en plataformas informáticas.
92. También es relevante la labor de orientación que realizan las Oficinas Territoriales (unidades
desconcentradas) del Ministerio de Planificación del Desarrollo.
Recuadro No. 4. La estrategia de formación continua en España en el nivel subnacional España cuenta con una larga experiencia en materia de política de formación continua en todos los niveles administrativos. Además de la estrategia propia del Estado central, cada Comunidad Autónoma (nivel intermedio de base regional) tiene su propia estrategia que comprende tanto a la administración de la Comunidad Autónoma como una oferta dirigida a los municipios. En la elaboración de estas estrategias participan los sindicatos de empleados públicos y las asociaciones de municipios, y se asocia a las universidades y a los centros de formación de las Comunidades Autónomas. De hecho, cada Comunidad Autónoma tiene su propia escuela de función pública (al servicio tanto de sus funcionarios como de los de los municipios) y una escuela regional de policía (que forma a los policías locales). También algunas grandes ciudades
45
del país (Madrid, Barcelona) tienen escuelas municipales de formación. Asimismo se procura realizar cursos en todo el territorio de forma desconcentrada, y cada vez se imparten Más cursos “on line”. La oferta formativa es muy variada y completa, y abarca no sólo aspectos legales o administrativos, sino también el ámbito tecnológico (informática, comunicaciones), atención al público, planificación, técnicas directivas, materias técnicas, y otros muchos ámbitos. Prácticamente todos los funcionarios participan con mayor o menor intensidad en esta oferta formativa.
c) Problemas en materia de planificación y preinversión
c.1) Problemas en materia de planificación
-Carencia de alineación de la planificación local con las prioridades de la
política de desarrollo nacional
93. En el ámbito de la planificación, son significativos los problemas que se detectan en el ámbito de los
gobiernos subnacionales bolivianos. Ya se indicó anteriormente la carencia de conexión entre los
diversos eslabones de la planificación del desarrollo –nacional, departamental y municipal-. Es
preciso ir hacia un modelo donde efectivamente el Plan de Desarrollo Económico y Social constituya
el marco de referencia para los Planes Sectoriales, por un lado, y para los Planes de Desarrollo
Departamental (PDD) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), por otro, de forma que la escala
de instrumentos de planeamiento sea coherente.
94. En la actualidad, muy pocos municipios tienen capacidad para poder realizar un PDM conforme con
la regulación vigente, y ello conduce a que sean consultoras externas las que los redactan, haciendo
más difícil su socialización. En este sentido, debe simplificarse la regulación de los PDM y PDD,
evolucionando hacia planes operativos, funcionales y realistas, que permitan su desarrollo mediante
programas y acciones, y el establecimiento de indicadores para medir la consecución de sus
objetivos intermedios (outputs) y finales (outcomes). Es a partir de los instrumentos de planificación
como debe desarrollarse la planificación, que debe contemplarse también con una perspectiva
plurianual. Obviamente, este cambio de orientación también precisaría la capacitación del personal
integrante de las áreas de planeación.
95. Es precisamente en el marco de la planificación donde encuentra sentido esa plurianualidad, que en
principio podría fijarse sobre la base de un plazo de cuatro años. Por otra parte, la planificación
plurianual sobre la base de un cuatrienio no implica rigidez, pues los planes deben articularse de
manera flexible, de forma que puedan acoger imprevistos y, en todo caso, ser revisados cada dos
años. También la participación popular en la planificación y la preinversión debe organizarse sobre
esta base plurianual, para permitir a los actores sociales participar en la detección de los déficits de
la comunidad en su conjunto, y no sólo los de su barrio o comunidad- y participar en buscarles una
46
solución progresiva sobre la base de una visión de conjunto y estratégica. También la financiación
deberá, pues, articularse sobre esa base plurianual, lo que se tratará en detalle más adelante al
abordar la financiación de las inversiones. La planificación subnacional debe ser a la vez coherente
con los planes de escala superior y participativa para integrar las necesidades y demandas locales
(Véase Cuadro No 19).
CUADRO No 19. Incentivos para el gobierno nacional y para gobiernos subnacionales en un marco de planificación, inversión y financiación plurianual
GOBIERNO NACIONAL GOBIERNOS SUBNACIONALES -Mayor alineación de planificación e inversiones subnacionales con los objetivos de planificación nacional
-Planificación e inversiones locales vinculadas de manera efectiva
-Fomento de las inversiones locales en un marco de previsibilidad de la financiación de medio y largo plazo
-Marco de estabilidad financiera con horizonte de cuatro años para la financiación de la ejecución de los planes y de las inversiones en ellos previstos
-Mejor funcionamiento del sistema de relaciones intergubernamentales, con más diálogo y coordinación y de más calidad
-Diálogo y cooperación fluida con el nivel central
Fuente: Elaboración propia
-La pérdida de funcionalidad y el escaso rigor de los instrumentos de
planeamiento
96. La falta de alineación de los planes afecta a su funcionalidad, y en general tanto PDD como PDM
carecen del rigor necesario, al convertirse en meros instrumentos teóricos desvinculados de las
inversiones, en vez de verdaderos instrumentos plurianuales de planificación que sirvan de base
necesaria para los presupuestos de ese periodo. El mayor problema se plantea en el nivel municipal,
donde no hay incentivos suficientes para que los municipios redacten e implementen un PDM. En
primer lugar, en muchos municipios ni siquiera existe un PDM. En otros, ya dejaron de estar vigentes
y no han sido actualizados o sustituidos por otros. Los que lo tienen, normalmente no lo usan como
marco para los POAs ni, por lo tanto, para la presupuestación, produciéndose un divorcio entre
planificación, preinversión y presupuestación (Recuadro No 5).
Recuadro No 5. Alcaldes que no ven la necesidad del PDM
El municipio de Cotoca (62.000 habitantes, departamento de Santa Cruz) carece de PDM, y
tampoco parece que el Alcalde le vea la utilidad inmediata al instrumento. Como tantos
municipios bolivianos, se basa en un POA anual que negocia con los actores de la sociedad civil,
posteriormente vertido en el presupuesto.
El Alcalde señaló que redactar un PDM cuesta en un municipio de sus características entre
300.000 y 400.000 Bs, que es el precio de unas tres o cuatro aulas que considera prioritarias en
un contexto de escasez de recursos. El problema radica, como señaló, en que no hay un
47
incentivo claro para redactar un PDM, y sí en cambio para destinar esos recursos a un servicio
demandado con urgencia por los ciudadanos.
También destacó que los representantes de la sociedad civil no comprenderían que se
destinases esos recursos a un PDM cuya utilidad no vislumbran. No obstante, está dispuesto a
hacer un PDM más adelante en un contexto financiero más favorable, y de hecho esa es su
voluntad.
Eso no significa que el Alcalde y su equipo no valoren ni tengan una visión de largo plazo, y que
la misma no inspire su actuación, pero no la tienen formalizada en ningún documento de
planificación municipal.
97. Por ello no es de extrañar que toda la presión popular se concentre en un instrumento más
inmediato y de corto plazo como es el POA. La inclusión en el mismo es una victoria para los actores
interesados, que inician así su acceso efectivo al presupuesto local. Todo lo que no esté en el POA
carece de existencia y la presión se produce cada año fiscal. Los propios POAs ceden muchas veces a
la presión y, para dar satisfacción a los intereses vecinales, se incluyen actuaciones para las que se
sabe que se carece de financiación. Si bien es cierto que para incorporar una inversión al
presupuesto se debe pasar por el POA, no todo el POA va a ser finalmente ejecutado. Es preciso que
los POAs constituyan instrumentos veraces y realistas que sean incorporados al presupuesto, y no
simples mecanismos de satisfacción de demandas.
-Falta de coordinación entre planificación y presupuestación
98. Más importante aún sería vincular la financiación a un modelo de planificación plurianual, de
acuerdo con lo anteriormente descrito, en el que los recursos de todos los actores se integraran en
un marco sistemático de financiamiento, distribuyéndose las contrapartes estatales (procedentes
del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), del Fondo Nacional Productivo y Social (FPS), de
los Ministerios Sectoriales y de la cooperación internacional) y las procedentes de las gobernaciones
de acuerdo con sus especialidades funcionales. Pero de manera integrada, de forma que se
garantizase la ejecución de las inversiones previstas en los presupuestos durante el periodo de
vigencia del PDD o del PDM. Ello requeriría acuerdos entre los gobiernos locales y el gobierno
nacional sobre los contenidos esenciales de los instrumentos de planeamiento subnacional, que
encuentran su fundamento en la coordinación de instrumentos de planificación antes indicada,
como base de la financiación plurianual negociada y de la colaboración entre todos los niveles de
poder territorial (véase en el Anexo No 4 un posible modelo esquemático de coordinación de
planificación e inversión pública subnacional en Bolivia).
99. En el caso de las grandes áreas metropolitanas del país (La Paz-El Alto, Santa Cruz y Cochabamba)
debería seguirse un camino más complejo, que podría basarse en el modelo francés de
48
convenio-programa Estado-Región y de los Contratos de Ciudad. Básicamente, sobre la base de una
normativa que estableciese el marco regulador necesario para ello, mediante un proceso negociado
entre el Estado (a través del MPD y los ministerios sectoriales afectados), el departamento
correspondiente y los municipios del área metropolitana. Con un horizonte temporal plurianual
(cuatro años nuevamente) se fijarían los grandes objetivos en materia de políticas metropolitanas
fundamentales, como el transporte, el ciclo hidráulico y el medio ambiente (incluyendo el ciclo de
los residuos), las acciones a desarrollar por cada uno de los actores públicos participantes, la
distribución de la financiación y la programación de la ejecución de las inversiones. Todo ello en un
marco de coordinación dirigido a ofrecer respuestas coherentes a los problemas de las grandes
aglomeraciones urbanas del país.
c.2) Problemas de preinversión
-La escasa calidad de la preinversión (incluyendo los proyectos técnicos y los términos de referencia)
100. Un problema de primera magnitud es la escasa calidad que presenta en numerosos
casos la documentación de la fase de preinversión, incluyendo particularmente los propios
proyectos y los términos de referencia. Se trata de una cuestión crucial, pues de la calidad de estos
documentos depende en buena medida el éxito de la etapa de contratación. En general, la
experiencia comparada en la región latinoamericana pone de manifiesto que la mayor parte de los
retrasos en la fase de contratación, o incluso su fracaso, se debe a la baja calidad de los proyectos y
de los términos de referencia, que disuaden a los posibles contratistas y hacen inviable la
adjudicación de los contratos de inversiones. Ello pone de manifiesto la gran relevancia de una
buena formulación y evaluación económica de los proyectos. Hay que garantizar un piso de calidad
en las decisiones de preinversión, más allá de la recomendable simplificación de los procedimientos
en el caso de los proyectos de baja escala.
Recuadro No 6. La visión de los empresarios sobre la calidad de los proyectos municipales y departamentales Existe una fuerte unanimidad entre todos los actores en el reconocimiento de la baja calidad de la preinversión, que va desde los municipios y departamentos, al FNDR y el FPS, así como por las patronales de la construcción. La Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO) y la Cámara de la Construcción de Santa Cruz (CADECOCRUZ) colaboraron con este estudio planteando su perspectiva sobre los proyectos de obras municipales. Sus principales conclusiones en la materia son las siguientes:
49
- Debilidad en la preinversión subnacional, que no crea incentivos para la inversión. La calidad de los proyectos técnicos municipales y departamentales es muy baja en casi todos los casos. En muchas ocasiones hay una enorme diferencia entre el proyecto y la realidad que hay que abordar. La mayoría de las empresas ya tienen asumido en sus costes que deberán replantear el proyecto asumiendo el coste correspondiente a su cargo.
- Los precios de referencia que figuran en los proyectos son con mucha frecuencia irreales, no permiten ajustes y no tiene relación alguna con la realidad del mercado.
- No existe en el país una normativa tecnológica de la construcción de carácter imperativo y vinculante. Sí hay normas tecnológicas, producidas por un organismo denominado Instituto Boliviano de Normalización y Calidad (IBNORCA)39, pero carecen de esas características que las conviertan en verdaderas normas jurídicas. Están particularmente interesados en normativas sobre los hormigones (en cuya actualización han colaborado) y en las normas sobre prevención de incendios, particularmente las vinculadas a las instalaciones eléctricas.
- Inexistencia de normativa de responsabilidad de los consultores responsables del diseño e los proyectos (en muchos casos se limitan a una copia pura y simple de proyectos anteriores similares).
101. En este ámbito, es clave el papel que pueden jugar, por un lado, un esfuerzo
continuado de capacitación articulado a nivel nacional, como se expuso anteriormente, y por otro, la
colaboración del VIPFE con los departamentos y municipios del país. Esta colaboración se articularía
tanto desde el nivel central del VIPFE, como a través de sus Oficinas Territoriales ya desplegadas en
ocho de los nueve departamentos del país y cuyo establecimiento y actividad ha sido
unánimemente aplaudido por todos los actores consultados en la elaboración de este estudio. Por lo
que se refiere al nivel central, el VIPFE puede apoyar estableciendo un marco regulador claro de la
preinversión, así como elaborando proyectos-tipo (modulares) para los tipos más frecuentes de
inversiones locales que resulten estandarizables (incluyendo programas informáticos para su uso) y
términos de referencia tipo. De hecho, el VIPFE ya ha comenzado a desarrollar un gran esfuerzo en
esta dirección40, elaborando un Reglamento Básico de Preinversión, así como (i) perfiles mínimos
para proyectos en general y para diversos tipos de proyectos sectoriales; (ii) metodologías para la
preparación y evaluación de proyectos, aplicables también a diversos tipos de proyectos sectoriales;
y (iii) metodologías para la elaboración de términos de referencia para diversos ámbitos sectoriales
y para planes. El esfuerzo realizado por el Viceministerio en este ámbito ha sido notable y sienta una
base sólida para continuar avanzando en la mejora de la calidad de la preinversión en el nivel
subnacional.
102. Sin embargo, ese esfuerzo debe verse también acompañado de otros por parte de
los ministerios sectoriales, que deben establecer claramente los requisitos sectoriales que deben
cumplir los proyectos, actualizarlos y darles la debida publicidad. Esto no está ocurriendo en el
grado debido, y en algunos casos –como ocurre en materia de salud–, existe una manifiesta
debilidad en este tema, así como una clara necesidad de actualización en otros. La página web del
39
Institución representante de ISO en Bolivia. 40
Véase http://www.vipfe.gob.bo/index.php?opcion=com_contenido&ver=contenido&id=2169&id_item=692
50
VIPFE podría servir de punto de conexión para la adecuada difusión entre los gobiernos
subnacionales de los requisitos técnicos sectoriales, estableciendo los correspondientes links con las
de los ministerios y organismos sectoriales. Para la correcta implementación de procedimientos y
sistemas simplificados de inversión pública en los niveles subnacionales, se necesita actualizar las
normas de preinversión vigentes, para luego establecer parámetros mínimos y simples que permitan
la aplicación de dichas normas en todo el ámbito nacional. Por ejemplo, el Programa de Agua y
Saneamiento del Banco Mundial, en coordinación con el Ministerio de Medio Ambiente y Agua,
tiene previsto apoyar con la asistencia técnica necesaria para la actualización de las normas vigentes
en el sector de agua y saneamiento.
103. El esfuerzo de mejora de la preinversión, ya iniciado de forma clara en el caso del
VIPFE, requiere que los gobiernos subnacionales sean capaces de utilizar debidamente los
instrumentos técnicos diseñados, lo que exige a su vez una labor de amplia difusión y capacitación.
Esa capacitación, sin embargo, será insuficiente en muchos municipios rurales que sencillamente
carecen de recursos humanos para la implementación de la preinversión. En este sentido, es
fundamental el papel que pueden jugar las Oficinas Territoriales del VIPFE, que han sido muy
positivamente valoradas por los gobiernos subnacionales y están siendo objeto de reforzamiento.
En la actualidad, las ocho oficinas existentes (una en cada departamento, excepto en el de Pando),
disponen de dos analistas regionales en seis casos, y de uno sólo en otros dos (Beni y Tarija). Estas
oficinas están experimentando un proceso de fortalecimiento progresivo, tanto en lo que se refiere
a su dotación de recursos humanos como de recursos materiales (sedes, movilidad). Sin embargo,
ese proceso debe fortalecerse y acelerarse, tanto en sus funciones como, paralelamente, mediante
la ampliación de sus recursos humanos desde una perspectiva interdisciplinar, de forma que puedan
atender las demandas y necesidades de apoyo de los municipios –particularmente de los pequeños-
en todas las fases y aspectos del ciclo inversor. Estas Oficinas podrán incorporar a las oficinas
territoriales del FPS y servir también de ventanillas para los fondos (FNDR y FPS).
104. Una unidad tipo de Oficina Territorial debería ser capaz no sólo de asesorar y ayudar
a los municipios y departamentos en la remisión de informaciones, manejo de sistemas y
documentos al nivel central, sino también de adoptar un papel mucho más proactivo y de
colaboración en los ámbitos de planificación, preinversión, presupuestación y gestión financiera y
contratación. En este sentido, deberían incluir al menos un especialista en cada uno de los ámbitos
de (i) planificación, (ii) preinversión, (iii) presupuestación y gestión financiera y (iv) contratación41.
En materia de preinversión, que es el área donde se presentan las necesidades mayores
inmediatas, las Oficinas Territoriales, cuando así lo soliciten municipios y departamentos, deberían
poder asesorarles, analizar y revisar sus proyectos, e incluso, excepcionalmente, elaborar proyectos
sencillos cuando carezcan absolutamente de los recursos necesarios para ello. Esas unidades
41
Los integrantes de las Oficinas Territoriales en Beni y Santa Cruz coincidieron esencialmente con este diagnostico y propuestas. En una fase más avanzada, y una vez consolidada esta reforma, se podría pensar en la incorporación de un equipo básico de sectorialistas en materias de relevancia en la inversión municipal.
51
deberían también servir de punto nodal para contactar a los municipios con especialistas en
preinversión de los distintos ministerios y organismos estatales cuando el grado de especialización
de la inversión así lo requiera. Particularmente, en materia de colaboración técnica con los
municipios, existe amplia experiencia comparada que parte de la constatación de las limitaciones de
la capacidad gerencial de los pequeños municipios, aunque a veces se utilizan instituciones
subnacionales intermedias en vez del Estado (Recuadro No 7). Por otra parte, estos equipos podrían
colaborar de forma más intensiva con los municipios más carentes de recursos mediante una
fórmula de convenio de colaboración entre el MPD y el municipio.
Recuadro No 7. Colaboración técnica con los municipios desde niveles supramunicipales Existen numerosas experiencias de colaboración técnica con los municipios desde instancias supramunicipales. En Francia hay una larga tradición de cooperación técnica desde las prefecturas de los departamentos, elaborándose incluso directamente los proyectos cuando los municipios carecen de capacidad para ello, lo que es muy frecuente dada la enorme fragmentación territorial del país (más de 36.500 municipios). En España, la asistencia técnica, jurídica y económica a los municipios se articula fundamentalmente desde el segundo nivel local, las provincias, que equivalen de hecho a los departamentos bolivianos por su posición institucional. Pero también las Comunidades Autónomas (nivel regional, formado por 17 Comunidades), está desarrollando una amplia colaboración en la preinversión municipal. Es muy frecuente que los proyectos y los términos de referencia en los pequeños municipios sean elaborados por las provincias o por las Comunidades Autónomas, en un país que cuenta con 8.114 gobiernos municipales. Por lo que se refiere a América Latina, en Colombia el Banco de Programas y Proyectos de Inversión (BPIN) es el responsable de brindar asistencia técnica y apoyo a las áreas administrativas, operativas o técnicas de cada departamento o municipio en la identificación, preparación, formulación y evaluación de programas y proyectos de inversión, y en la preparación y consolidación de planes institucionales de desarrollo42. En Perú, hay ocasiones en que para los municipios los recursos no son el mayor problema, sino las capacidades técnicas para ejecutar buenos proyectos, y, para tener un buen proyecto se requiere contar con buenos estudios. A fin de superar estas debilidades, el MEF ha puesto al servicio de los gobiernos sub nacionales su apoyo técnico, a fin de elaborar estudios de preinversión estandarizados, para obras como escuelas, comisarias y otros pequeños proyectos. De esta manera, se pone a disposición un Banco de Proyectos para que las autoridades de los distritos del interior del país que no tienen capacidad para efectuar este trabajo técnico puedan tomar estos estudios y aplicarlos a sus requerimientos para ejecutar las obras. Complementariamente, también puede existir la necesidad de recursos para el financiamiento de la elaboración de estudios de preinversión. Por ello, el Consejo de Ministros conformó en octubre de 2011 un fondo de S/. 100 millones, a través del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel).
42
Véase http://www.dnp.gov.co/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas.aspx
52
Este fondo asignará recursos a gobiernos locales, empresas prestadoras de servicios de saneamiento y gobiernos regionales para elaborar estudios de preinversión y sus estudios técnicos para proyectos de inversión pública que se enmarquen en los sectores prioritarios en el nivel regional y local. De esta forma se pretende ir cerrando las brechas que existen entre los gobiernos locales, por su heterogeneidad en cuanto a capacidades técnicas43.
105. Una fórmula que podría facilitar significativamente la redacción de proyectos en los
municipios y departamentos, tanto de planificación como de obras, es la realización de prácticas,
tesis o trabajos dirigidos por parte de técnicos (ingenieros, arquitectos) procedentes de las
universidades que hayan finalizado sus licenciaturas y se encuentren realizado estudios de posgrado
(másteres, estudios de doctorado), mediante los oportunos convenios entre los correspondientes
gobiernos autónomos locales y las universidades.
106. Por otra parte, la problemática de la preinversión también comprende la escasez de
proyectos disponibles en la mayor parte de los municipios para poder gestionar la obtención de las
oportunas contrapartes, siendo muy pocos los gobiernos subnacionales en los que existe un
verdadero banco o cartera de proyectos. Esto se debe a la combinación del carácter cortoplacista de
la planificación –centrada esencialmente en los POAs– y en la falta de recursos humanos cualificados
para la redacción de los proyectos, pero también en la carencia de tiempo material por la dedicación
que requieren los cuantiosos trámites requeridos por la normativa vigente en materia de
preinversión y de presupuestación. En todo caso, la existencia de un banco de proyectos consiste en
una buena práctica, no siempre fácil, especialmente para los pequeños municipios, que facilita tanto
la búsqueda de financiación como el adecuado desarrollo del ciclo inversor en el medio plazo, y los
gobiernos subnacionales más avanzados parecen tener claras ideas sobre ello.
Recuadro No 8. La preinversión en diversas entidades territoriales
La gobernación del Departamento de Santa Cruz es consciente de la importancia de la preinversión de
calidad para el desarrollo del departamento. Dispone siempre de una cartera de proyectos acorde con
sus prioridades y necesidades, de forma que puede adoptar respuestas rápidas cuando desarrolla la
búsqueda de financiación.
La gobernación también impulsa a los municipios de su territorio para que elaboren proyectos técnicos
de las inversiones previstas con la debida diligencia, tanto en las actuaciones cofinanciadas con el
departamento como en general, en su papel de dinamizador del desarrollo de Santa Cruz.
Se detecta en el trabajo de la gobernación una fuerte preocupación por la planificación y por la
optimización de los recursos disponibles.
En el municipio de Trinidad (capital del departamento de Beni) no disponen de un banco de proyectos,
pero sí de proyectos tipo que les permiten avanzar más rápidamente cuando surgen las necesidades.
43
Véase http://www.mef.gob.pe/contenidos/prensa/boletines/noticias_mef/boletin_19_opt.pdf
53
- La excesiva atomización de la inversión
107. Uno de los mayores problemas a los que se enfrenta la inversión pública local en
Bolivia, desde el punto de vista de la calidad es el de la gran fragmentación y dispersión,
integrándose en mucho casos por un conjunto de numerosas actuaciones menores, poco articuladas
entre sí, que responden a las demandas de un conjunto de actores representativos, denominados
juntas vecinales, Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) –con frecuencia producto de la suma
de varias juntas vecinales- y los Comités de Vigilancia44, formados por delegados de las OTBs, que
son verdaderos articuladores de demandas. En el mundo rural, existen las “comunidades”, que
suelen coincidir con el municipio y que desempeñan un notable papel participativo. Todas estas
entidades juegan un papel fundamental en la determinación de las inversiones locales, pero al
mismo tiempo representan intereses muy fragmentados tendiendo a dar satisfacción a demandas
muy localizadas, por lo que propenden a un resultado de extrema atomización. Por otra parte, esta
participación está formalizada: para la aprobación del POA es preciso acreditar que se ha sido
sometido al informe del Comité de Vigilancia, informe que es preceptivo, pero no vinculante.
108. Muchos alcaldes se encuentran sometidos a tal presión por parte de los órganos
participativos que prácticamente han perdido su liderazgo a manos de los mismos, quienes deciden
de hecho la mayor parte o la totalidad de la inversión municipal en tales casos. Otros han logrado a
través del ejercicio de un liderazgo responsable, y de una siempre compleja acción pedagógica con
los representantes de los movimientos sociales, un equilibrio entre la atención de las demandas
procedentes de la base y la realización de inversiones estratégicas al servicio de todo el municipio o
de partes significativas del mismo, que sirvan de soporte al desarrollo de toda la comunidad
(Recuadro No 9). En este sentido debe destacarse que Bolivia dispone de una amplia historia de
participación de la comunidad en la definición de las prioridades e inversiones locales, pero la
participación ciudadana no se ha visto enriquecida con información adecuada sobre las necesidades
reales de mejorar el capital humano o de incrementar la productividad local para priorizar las
inversiones requeridas. En general el fortalecimiento del papel de las comunidades locales se ha
guiado por finalidades políticas –más control sobre las autoridades locales-, en vez de desarrollar un
papel de mejora de los resultados. En este sentido, algunos países han desarrollado mecanismos de
participación que implican un valor añadido en el proceso inversor (Perú, Brasil y Colombia: véase el
Recuadro No 10).
Recuadro No 9. Alcaldes, participación popular e inversiones
El Alcalde de El Alto, la segunda ciudad más poblada del país, explicó que se encuentra sometido
a una enorme presión por parte del Comité de Vigilancia, que prácticamente deciden la mayor
parte de las inversiones con el resultado de una enorme dispersión, e incluso con entrega a los
mismos de los materiales con los que se van a ejecutar las actuaciones en los barrios. La
situación es de extrema gravedad porque se trata de una ciudad con un enorme crecimiento
44
Los Comités de Vigilancia deberían ser más órganos de fiscalización y monitoreo que parte de la demanda.
54
demográfico, basada en buena medida en la inmigración interior, con enormes déficits de
infraestructuras y necesitada de un gran esfuerzo de planificación e inversiones estratégicas.
El Alcalde de Guaqui (Departamento de La Paz) explicó que una comunidad logró presionar para
la construcción de unos baños colectivos en un área donde el agua potable sólo llegaría dos
años más tarde, con la consiguiente inutilidad y deterioro de la obra.
El Alcalde de Viacha (Departamento de La Paz) ha desarrollado una amplia labor pedagógica
para convencer a los miembros del Comité de Vigilancia de la importancia de ciertas actuaciones
estratégicas para el desarrollo de toda la ciudad, y ha conseguido que una parte significativa del
presupuesto se destine a ese tipo de actuaciones. Con una política similar, el Alcalde del
municipio de Trinidad (capital del Departamento de Beni) ha conseguido que el Comité de
Vigilancia acepte que casi la mitad de la inversión se concentre en grandes infraestructuras y
equipamientos estratégicos.
El Alcalde de Montero (Departamento de Santa Cruz) explica que después de haber satisfecho
durante varios años las necesidades y demandas más urgentes de las comunidades, está
tratando de lograr un equilibrio entre las mismas y las inversiones más estructurantes, sobre
todo en los ámbito de educación, salud y viario básico.
Otros Alcaldes ofrecen a cada unidad de base un cierto número limitado de actuaciones. Así, el
Alcalde de San Javier (Departamento de Trinidad) permite a cada una de las 21 Comunidades del
municipio presentar hasta cinco necesidades, de las que se compromete a atender dos previa la
oportuna negociación. Otro tanto hace el Alcalde de Cotoca (Departamento de Santa Cruz), que
otorga una inversión a cada comunidad y barrio, aunque estas pueden plantear hasta dos
necesidades cada una de ellas.
Todos ellos estuvieron de acuerdo en que una regla fiscal que reservase a las inversiones más
importantes un porcentaje significativo del presupuesto sería de gran utilidad.
Recuadro No 10. Algunas experiencias participativas en planificación e inversión en América
Latina
-En el caso de Brasil, durante los años ochenta y noventa se realizó la transición a la democracia, siendo uno de los medios usados l establecimiento de mecanismos para la participación de los ciudadanos en la formulación, gestión y monitoreo de proyectos sociales. El marco institucional incluye consejos de gestión, audiencias públicas, conferencias, presupuesto participativo y mecanismos deliberativos en las agencias reguladoras. Los Consejos de Gestión Pública y el Presupuesto Participativo contribuyen a fortalecer la trasparencia, el control local y la redistribución de recursos para las áreas desfavorecidas. El proceso del presupuesto participativo constituye una práctica local de deliberación pública de asuntos presupuestarios. Permite la participación de los ciudadanos en el establecimiento de las prioridades del gobierno en infraestructuras y servicios sociales básicos. El producto final del proceso del presupuesto participativo es un plan ejecutivo. El plan es enviado al nivel federal como parte del presupuesto, y sometido a la legislatura para revisión y decisión final. Además, en Brasil se han creado Consejos de Gestión Pública para las políticas de educación, salud y medio ambiente, entre otras. Estos consejos se organizan en todos los niveles de gobierno y permiten a los ciudadanos disponer de una voz en los asuntos públicos y proporcionan un mecanismo para una mayor y más cercana responsabilidad. Los municipios disponen de fondos integubernamentales. De acuerdo con el Tribunal de Cuentas, estos
55
Consejos han contribuido a un mayor control de los recursos públicos, denunciando el mal uso de recursos en áreas como la educación45. -En el caso de Perú, la ley de Bases de la Descentralización (2002) y la Ley Marco del Presupuesto Participativo (2003) desarrollaron el presupuesto participativo en el nivel subnacional, haciendo esta última obligatorio el presupuesto participativo en los niveles regional y local. Este marco fue ampliado en el año 2007 con nueva legislación. En el año 2007, el proceso se amplió mediante el establecimiento de una vía por la cual los beneficiarios de un proyecto pueden monitorearlos durante su ejecución. Por otra parte, las decisiones de gasto deben alinearse con los Planes de Desarrollo Nacional y el papel de la sociedad civil se ve acotado porque u equipo técnico preselecciona los proyectos que se incluyen en una base de datos (SNIP), sobre los cuales se proyectan las preferencias de los participantes d la sociedad civil. Un Comité de Vigilancia monitorea los acuerdos alcanzados en el contexto del proceso del presupuesto participativo46. -Finalmente, en el caso de Colombia, entre 2008 y 2010 más de 300 proyectos fueron evaluados utilizando “auditorías visibles” en las que participaron 25.600 personas. Las auditorías visibles fueron implementadas en Colombia para monitorear las inversiones de las regalías del petróleo y son consideradas como una vía para estimular la participación popular en el buen uso de los recursos públicos. Esta técnica es el resultad de un acuerdo entre la Dirección de Regalías y el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción y también implica la colaboración de los siguientes órganos gubernamentales: la Vicepresidencia de la Republica; el Departamento Nacional de Planeación; el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; el Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, así como algunos grupos del sector privado. La página web del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción parece sugerir que el alcance de esas auditorías se ha ampliado más allá de los departamentos que reciben regalías, afectando a toda una serie de ámbitos sectoriales. Esta técnica implica que se celebran al menos tres reuniones entre los actores que implementan los proyectos y los beneficiarios. Durante el desarrollo de esas reuniones la comunidad es informada de los proyectos, se especifican los beneficiarios, se efectúan sugerencias y se efectúan ajustes, se evalúan los progresos en los proyectos y se presentan los pasos finales47.
45
Fuente: Ministerio do Planejamento, Orcamento e Gestao, Brasil (http://www.planejamento.gov.br) 46
Fuentes: Ley de Bases de la Descentralización, http://www.redrrss.pe/material/20090128192545.pdf Grupo Propuesta Ciudadana, “Hacia un Presupuesto Participativo basado en resultados,” febrero febrero 2011. http://www.descentralizacion.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb18308d59d73/separata_xvi_ciclo.pdf Martín Tanaka, “La Participación Ciudadana y el Sistema Representativo,” diciembre 2007. Programa Pro Descentralización PRODES-USAID. http://www.prodes.org.pe/pdf/La_Participacion_Ciudadana_y_el_Sistema_Representativo.pdf Portal de Presupuesto Participativo, Dirección Nacional del Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/portal_pp/html/index.php 47
Fuentes: “Auditorías Visibles,” Departamento Nacional de Planeación (DNP), Colombia. http://www.dnp.gov.co/Programas/Regal%C3%ADas/Auditor%C3%ADasVisibles.aspx “¿Qué son las auditorias visibles?”, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, Presidencia de la República, Colombia. http://www.anticorrupcion.gov.co/audvisibles/index.html#ver
56
109. En esta materia, sería de gran utilidad una norma fiscal que requiriese que un
porcentaje sustancial del presupuesto (el 60% al menos) se reserve a la ejecución de actuaciones
estratégicas o estructurantes, entendiendo por tales los que están al servicio de toda la localidad o
de una parte significativa de la misma y que responden a una prospectiva temporal de más amplio
alcance. Todo ello sin perjuicio de la efectiva participación popular en el proceso de selección de
tales inversiones, que debería producirse de forma consultiva.
110. Otro fenómeno abundante consiste en una cierta confusión entre participación en la
planificación de la inversión y ejecución de las obras. Muchas veces las comunidades y juntas
vecinales no sólo participan en la determinación de las inversiones que deben ejecutarse, sino que
son ellas mismas las ejecutoras efectivas de las obras, recibiendo los materiales necesarios del
municipio. Con frecuencia ese proceso es negociado, pero en otros se trata de una verdadera
exigencia de los Comités de Vigilancia, que posteriormente proceden al reparto de los mismos entre
los vecinos ejecutores de la actuación. El gran problema derivado de este tipo de actuaciones es
que, en general, la calidad de las infraestructuras es muy baja y los deterioros suelen surgir
rápidamente. En algunos casos, particularmente en las pequeñas y alejadas comunidades rurales,
puede estar justificada esta práctica, pero en general resulta más pertinente acudir a empresas
profesionales para la ejecución de los trabajos. Un fenómeno bien distinto es la colaboración y
aportación de los vecinos con trabajos sencillos pero que suponen un ahorro de recursos
económicos, al tiempo que la parte más compleja de la obra se realiza de forma profesional (un
ejemplo abundante consiste en colaborar ejecutando las zanjas por donde han de pasar
conducciones de agua o de saneamiento básico, que luego son instaladas por empresas), si bien la
experiencia parece poner de manifiesto que la calidad suele resentirse y que no todos los vecinos
colaboran finalmente en este tipo de actuaciones. En definitiva, no se trata de excluir la
participación, siempre necesaria, sino de canalizarla por cauces racionales para evitar confusión de
roles.
- Los excesivos requisitos formales para proyectos de pequeña entidad
111. El Reglamento Básico de preinversión exige un Estudio Integral Técnico, Económico,
Social y Ambiental (TESA) a todas las obras mayores, entendiendo por tales las de importe superior a
un millón de bolivianos. Sin embargo, ese importe puede considerarse demasiado bajo para la
exigencia de una documentación tan compleja, y posiblemente sería adecuado elevar la cantidad a
unos dos millones de bolivianos48. En ese sentido se han expresado numerosos técnicos municipales,
entendiendo que tal medida puede favorecer la aceleración de numerosas obras locales. En cambio,
la exigencia del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, parece que más que a la cuantía, debe
vincularse a la tipología de la actuación, el sector de que se trate y a su grado de impacto, para
48
Además del indudable efecto acumulado de la inflación.
57
tratar de eliminarlo o minimizarlo de forma efectiva. Por ejemplo, actuaciones que pueden ser
costosas, como la repavimentación de una gran avenida urbana ya existente, no parece que
conduzcan a un impacto ambiental significativo. En cambio, actuaciones menores en términos
económicos, realizadas en espacios protegidos o su entorno pueden producir alteraciones
significativas, o acabar conduciendo a ellas49.
e) Problemas de financiación y presupuestación
-Lentitud de los reformulados y consecuencias excesivas en caso de
incumplimiento de obligaciones formales
112. La complejidad y lentitud en la aprobación de los reformulados de los presupuestos
subnacionales en Bolivia son excesivas y deberían abordarse de forma que se simplificaran unos
trámites que en ocasiones implican un retraso de varios meses en la ejecución de las obras previstas
en los mismos. Esos trámites, previstos en el Decreto Supremo No 29881, de 7 de enero de 2009,
implican, en diversos supuestos, la remisión a la Asamblea Plurinacional para ser aprobadas por Ley
(así ocurre en ciertos casos de presupuestos adicionales, incrementos en el grupo 1000, traspasos
de gastos de inversión a corriente, y en los departamentos traspasos de recursos destinados a
proyectos de inversión en caminos); al Ministerio de Economía y Finanzas (en ciertos casos de
presupuesto adicional, traspasos interinstitucionales y traspasos intrainstitucionales y la asignación
presupuestaria en la partida de gasto “incremento de Caja y Bancos”); al VPCF (en ciertos casos de
traspasos interinstitucionales o intrainstitucionales) o al VIPFE (ciertos traspasos interinstitucionales
e intrainstitucionales). Sólo en escasos supuestos las modificaciones pueden ser realizadas de forma
exclusiva en el seno de la propia entidad local.
113. Ese sistema comporta consecuencias negativas para la aceleración de las inversiones,
y en puridad debería sustituirse por otro en el que los reformulados fuesen aprobados
exclusivamente por las entidades territoriales, remitiendo la aprobación y todos los datos al
Gobierno central. Cuando menos, la aprobación por la Asamblea Plurinacional50 debería reducirse a
49
En materia de simplificación de inversiones locales, véase el estudio “La Inversión Pública en Bolivia: Aspectos Institucionales, Operativos y Financieros”, Banco Mundial, 2009, apartados 9, 15 y ss., y el informe “Sistema nacional de Inversión Pública. Aplicación de Metodologías Simplificadas para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión”, Banco Mundial, 2011. 50
La CPE en su artículo 158 establece que es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional “aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el órgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley, este deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado”. No hay especificación alguna en la CPE para los reformulados.
58
un plazo de 15 días, ampliables de forma motivada por la propia Asamblea a otros 15,
entendiéndose aprobado por silencio el reformulado en defecto de acuerdo expreso.
114. Otro problema de gran entidad es la exigencia a los municipios de numerosos
documentos de gestión financiera en el marco de una intensa labor de control. En algunos casos, la
no remisión de la documentación comporta el congelamiento de las cuentas de la entidad afectada,
con lo que se produce de hecho una paralización de la prestación de los servicios que acaban
pagando los ciudadanos y los empleados públicos no responsables del retraso en la entrega de
documentos (por ejemplo, la no entrega en plazo de estados financieros, de los estados mensuales
de ejecución presupuestaria, de las planillas de personal,…). Esos congelamientos, aunque se cumpla
luego con la obligación de remitir la documentación requerida, no se levantan antes de un periodo
de diez o más días desde que ya se han cumplido las obligaciones formales. A mediados de marzo de
2012, según informaciones del propio Ministerio de Economía y Finanzas, 67 de los 337 municipios
bolivianos tenían congeladas sus cuentas51, y se han dado recientemente situaciones aún mucho
peores. Evidentemente las leyes deben cumplirse, pero la medida de la congelación parece excesiva
por sus consecuencias, bastando a estos efectos suspender las transferencias estatales a la entidad
territorial afectada para conseguir el objetivo buscado.
-Techos presupuestarios calculados demasiado a la baja
115. Los techos presupuestarios en relación con las transferencias que debe efectuar el
Ministerio de Economía y Finanzas a departamentos y municipios se están fijando sobre cálculos
demasiado a la baja (cerca de 30% menos en 2011 de la liquidación final), con el consiguiente
aumento de los saldos de caja y bancos al final de ejercicio. En este momento de fin del año fiscal
llegan las transferencias producto de la liquidación final real, que es mucho más alta que la
inicialmente calculada, con su consiguiente inaplicación en la práctica a inversiones durante el año
en que debieron ser recibidos tales fondos, por imposibilidad efectiva de efectuar los trámites
necesarios dentro del ejercicio fiscal. Cierta precaución derivada del precio internacional de los
hidrocarburos, que incide en la recaudación del IDH, puede ser razonable, pero no es el único
recurso que se traspasa y en todo caso no justifica una desviación tan grande. Una cifra en torno al
5% sería prevención suficiente a estos efectos. En todo caso, cuando menos, sería muy positivo que
los ajustes al presupuesto considerando los ingresos efectivos sean rápidos, casi automáticos.
51
Diario Página Siete, edición de 13 de marzo de 2012, p. 9.
59
-Unos porcentajes demasiado bajos de gastos corrientes en los
presupuestos
116. El porcentaje de los presupuestos que debe reservarse a inversiones es excesivo
(75% en los municipios y 85% en los departamentos52) e impide disponer de más recursos humanos
de calidad y de recursos adecuados para el creciente mantenimiento. En la práctica, ello produce
que muchos gastos corrientes se disfracen de inversión para poder atender otras necesidades.
Todos los gestores locales consultados coincidieron en que esos porcentajes deberían reducirse. Si
bien es muy difícil establecer una cifra que resulte ideal para todos los gobiernos subnacionales, la
mayoría compartió, no obstante, que en el corto plazo esos porcentajes de gastos de inversión
deberían reducirse en torno a un 5% en ambos casos, para poder atender de forma adecuada los
gastos corrientes a que deben hacer frente53. Además, también en ambos casos, sería positivo
desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios, como
política para incentivar la recaudación de estos ingresos.
e) Problemas en materia de contratación y ejecución
- Carencia de una ley moderna de contratación de inversiones
117. Existe una notoria carencia de una legislación específica en materia de contratación
de obras e inversiones públicas. La normativa vigente en materia de contrataciones, el Decreto
Supremo 0181, es el resultado de la evolución, mediante sucesivas reformas, desde una legislación
dirigida a la contratación de compras y suministros, para poder cubrir la contratación de obras
públicas. Por todo ello, se hace necesaria la elaboración urgente de una ley específica en materia de
contratos de inversiones, que sin duda alguna encontraría su mejor instrumento de regulación en un
completo y coherente Código de la Contratación Pública que comprendiese la regulación de las
distintas modalidades de contratación (compras, obras públicas, servicios públicos, consultorías,
etc.). No sólo la materia de inversiones precisa una nuevo y más completa regulación, sino que
también hay una carencia de regulación del contrato de consultoría, necesaria para el buen
desarrollo de las inversiones. Ese código debería graduar la complejidad de las formalidades y el
grado de competencia necesarios en el proceso de contratación atendiendo a la cuantía y a la
complejidad técnica de la inversión.
52
En el cálculo de estos porcentajes no se tiene en cuenta los recursos externos, las donaciones ni el IDH. 53
Tanto en las gobernaciones como en los municipios visitados hubo unanimidad en la necesidad de reducir estos porcentajes, y acuerdo mayoritario en que el 5 por ciento es una cifra adecuada de referencia.
60
-Retrasos en materia de contratación
118. En la actualidad, cuando faltan licitadores, hay que esperar a dos licitaciones para
que se pueda proceder a la contratación directa. Esta medida supuso un avance sobre el sistema
anterior, que requería tres licitaciones sucesivas desiertas. Pero el avance no ha resultado suficiente
en muchos casos, ya que de acuerdo con los datos del Sistema de Información de Contrataciones del
Estado (SICOES), el 25% de las licitaciones son declaradas desiertas. Por ello debe analizarse en
profundidad cuáles son las causas reales de este alto porcentaje de licitaciones desiertas, vinculadas
en la mayor parte de los casos a la escasa calidad de la preinversión (proyectos y términos de
referencia).
119. En todo caso, una manera más efectiva de acelerar las inversiones podría ser la
creación de un contrato de ejecución rápida para las inversiones de entre 20.000 y 250.000 Bs que, a
diferencia del actual contrato directo, en el que se negocia con una sola empresa, requiriese la
solicitud de, al menos, tres ofertas a empresas cualificadas en un plazo muy breve, adjudicándose
mediante una combinación de criterios de cualificación e historial empresarial, que actuarían como
criterio de preselección e invitación, y la oferta económica, que determinaría la adjudicación final
entre los seleccionados. Los criterios de selección deberían fijarse previamente para cada contrato a
efectos de objetivar el proceso. Asimismo la capacidad de las empresas invitadas debería
determinarse previamente mediante informe técnico que constaría en el expediente de
contratación. Esta medida aceleraría un número muy importante de contratos de importe pequeño,
ahorrando alrededor de tres meses en el proceso de contratación. Se trata de buscar para obras
menores una vía rápida intermedia entre la contratación directa –no deseable como regla general- y
la licitación pública, demasiado larga para actuaciones con importe reducido.
Recuadro No 11. Los problemas de la contratación, según el sector empresarial
Según CABOCO y CADECOCRUZ, los principales problemas en materia de contratación son los
siguientes:
- Necesidad de una nueva legislación de calidad en materia de contrataciones públicas.
- Carencia de un registro oficial de contratistas, regulado y gestionado por el Estado, para mejorar el sector empresarial, facilitar a los gobiernos buenas empresas y evitar la competencia desleal y el intrusismo.
- Obsesión por la baja económica, cuando el factor clave debería ser la cualificación y el historial de las empresas.
- Carencia de precios unitarios realistas y de mercado y de mediciones correctas en numerosos proyectos, así como su mala calidad técnica, desincentivan la presentación a licitaciones.
- Falta de personal cualificado en materia de contratación en numerosos municipios.
- Inexistencia de un marco regulatorio de responsabilidades de los consultores en materia de diseño de proyectos.
61
120. Otra causa de retraso radica en que la aprobación de los proyectos de obras,
convenios de financiamiento y de los contratos de las inversiones previstas en el Presupuesto
aprobado por la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal se atribuye a esos mismos
órganos, con la consiguiente ralentización del procedimiento. Esto carece de sentido en puridad,
puesto que al aprobar el presupuesto se están aprobando todas las actuaciones previstas en el
mismo, por lo que debería corresponder al ejecutivo toda acción de ejecución y desarrollo del
presupuesto, dando cuenta luego a la Asamblea o al Concejo a título informativo y de control. Esta
medida podría introducirse mediante las cartas orgánicas de los gobiernos territoriales autónomos,
y en todo caso debería modificarse la Ley municipal en tal sentido.
121. También es importante garantizar que el control en la ejecución de las obras se
realice por profesionales cualificados, tanto internos de la propia Administración como contratados
externamente, para asegurar una adecuada gestión de los contratos. Ello nos reconduce
nuevamente tanto a la necesidad de una formación de calidad para el personal, como, en el
segundo grupo, a la necesidad de una regulación adecuada de los contratos de asistencia.
122. Finalmente, hay que destacar la necesidad de un verdadero registro oficial de
contratistas, regulado y gestionado por el gobierno central, que racionalice el mapa empresarial con
exigencias de calidad para participar en los contratos públicos, de complejidad y requisitos
adecuados a las características de los distintos tipos de inversiones, y que permita excluir el
intrusismo profesional en este ámbito. Se trata de una medida que beneficia tanto al sector formal
de la construcción como al propio sector público.
- Problemas relacionados con la falta de capacidad técnica de los
municipios
123. Existe una falta de capacitación en muchos gobiernos subnacionales para aprobar o
actualizar sus propios reglamentos y manuales de procesos de contratación. Por ello, debería
procederse a la elaboración por el Gobierno central de un reglamento tipo de contratación y de
manuales de procesos de contratación para municipios y departamentos, aplicables en defecto de
los que deseen aprobar los gobiernos subnacionales.
124. Hay dificultades en muchos municipios para contratar inversiones por falta de
recursos humanos cualificados (permanente o transitoria) que permita tramitar el proceso de
contratación. Por ello, se debería introducir la posibilidad de que el Ministerio de Planificación del
Desarrollo pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico de municipios
o departamentos, a petición de estos y en casos excepcionales. Hay un claro precedente en el caso
del FPS, que contrata por delegación algunas obras cuando concurre esa falta de capacitación en el
nivel municipal.
62
- Problemas relacionados con la ejecución de las obras
125. Se producen retrasos graves en la ejecución por los contratistas en numerosas
ocasiones, sin que haya causa justificada para ello. En muchos casos, esto se debe a que contratistas
poco escrupulosos se presentan con bajas temerarias a numerosas licitaciones para ganarlas y
obtener el 20% de anticipo habitual, sin tener capacidad técnica ni gerencial suficiente para ello, a
fin de logar la adjudicación, retrasando luego su ejecución. Ello justifica la creación de un registro de
empresas incumplidoras en el nivel nacional que impida su actuación en el sector público y que
también permita identificar a los empresarios que se limitan a cambiar de denominación o a
constituir una nueva sociedad que de hecho es continuidad de otra anterior incumplidora.
126. Hay un excesivo número de obras municipales ejecutadas directamente por las
comunidades, no por el sector profesional o empresarial, lo que genera muchos problemas de
calidad en las inversiones. Este fenómeno se produce esencialmente en los pequeños municipios,
pero tampoco son ajenos tal hecho numerosos municipios medianos y hasta algunos grandes.
Como regla general, habría que reducir al mínimo el excesivo número de inversiones municipales
ejecutadas directamente por la comunidad sin calidad ni criterios técnicos, o definir criterios claros
para saber cuándo pude darse esta participación.
63
CUADRO No 20. INVERSIONES SUBNACIONALES EN BOLIVIA. MATRIZ DE PROBLEMAS Y DE MEDIDAS PROPUESTAS54
ÁMBITO PROBLEMAS MEDIDAS PROPUESTAS A CORTO PLAZO
MEDIDAS PROPUESTAS A MEDIO PLAZO
EXIGE CAMBIO
NORMATIVOO NUEVA NORMA
OBSERVACIONES
CONTEXTO GENERAL: SISTEMA DE RELACIONES INTERGUBERNAMEN- TALES
Falta de grado suficiente de cooperación entre actores del nivel central que inciden en esta política y con las Entidades Territoriales Autónomas (gobernaciones y municipios)
Coordinación más estructurada entre Ministerio de Planificación del Desarrollo, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y Ministerios sectoriales en materia de inversiones locales. Creación de una Comisión Delegada ad hoc de nivel Ministerial presidida por Vicepresidente para coordinar e impulsar la reforma
No Medida clave para el avance de posibles reformas
CONTEXTO GENERAL: ANTICORRUPCIÓN
La Ley 004 de 31 de marzo de 2010 (Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz) crea un sistema muy general e indefinido de lucha contra la corrupción que genera efectos paralizantes o de retraso en la gestión pública por temor a posibles responsabilidades
Necesidad de cambio o al menos de desarrollo reglamentario de la ley especificando casos y procedimientos de aplicación para introducir mayor seguridad jurídica
Sí
RECURSOS HUMANOS Muy alta movilidad y rotación de personal (I)
Necesidad de desempeñar los puestos de trabajo por un periodo mínimo de 3 años entre el inicio y el final de
Sí Medida clave
54
Se destacan en rojo las medidas que se consideran prioritarias. En negrilla y rojo las tres medidas que podrían producir un gran impacto a corto plazo con una excelente relación coste-beneficio.
64
cada mandato, salvo casos excepcionales
RECURSOS HUMANOS Muy alta movilidad y rotación de personal (II)
Posibilidad de utilizar incentivos salariales para retener a personal cualificado
Sí
RECURSOS HUMANOS Escasa cualificación en muchos casos, especialmente en municipios pequeños y medios
Coordinación con la EGPP para diseño e impartición de cursos (incluidos a distancia) para formación en responsabilidades del ciclo inversor para técnicos municipales y departamentales
No Medida clave. Incluye cursos generales y cursos especializados para posiciones claves en el ciclo inversor
PLANIFICACIÓN E INVERSIÓN
Escaso rigor en la elaboración de los instrumentos de planificación de inversiones en el nivel municipal y/o departamental (PMDs y PDDs)
Mayor conexión entre planificación nacional y subnacional y evolución hacia un modelo de planificación de inversiones plurianual, revisable(ie., cada dos años), que sea más práctico, simple y realista, que sirva de base necesaria para los presupuestos del mismo periodo cuatrienal
Sí Medida clave en el medio plazo
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Pérdida de funcionalidad y escaso rigor de los instrumentos de planeamiento
Garantizar que los POA sean verdaderamente realistas y operativos y se reflejen en los presupuestos
No
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Falta de coordinación entre planificación y presupuestación (I)
Vincular la financiación al modelo de planificación plurianual, de forma que los recursos de todos los actores se integraran en un marco sistemático de financiamiento,
Sí Medida clave en el medio plazo
65
distribuyéndose las contrapartes estatales (procedentes del FNDR), del FPS, de los Ministerios Sectoriales, y de la cooperación internacional) y las de las gobernaciones de acuerdo con sus especialidades funcionales, pero de manera integrada
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Falta de coordinación entre planificación y presupuestación (II)
Utilización del modelo de convenio-programa entre Estado, Departamento y Municipios para grandes áreas metropolitanas, coordinando políticas esenciales (transporte, ciclo hidráulico, medio ambiente y residuos, …) mediante programas, actuaciones y financiación concertadas
sí Medida Clave en el medio plazo conectada con anteriores Constituiría un paso transcendental en las grandes aglomeraciones urbanas del país
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Escasa calidad de los proyectos técnicos (I)
Colaboración del Ministerio de Planificación del Desarrollo a través de sus Servicios Territoriales (unidades desconcentradas) en cada Departamento, que deberán ser reforzadas y con composición pluridisciplinar. Posibilidad de que actúen en los municipios más necesitados mediante convenio.
No Medida clave. Un equipo tipo debería disponer de un analista financiero, un técnico para la preinversión y proyectos, un especialista en contrataciones y un especialista en planificación
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Escasa calidad de los
proyectos técnicos (II)
Elaboración por el ministerio
de proyectos estandarizados
para obras sencillas o
No
66
repetitivas (proyectos
modulares) de
infraestructura, como
paquete de soft informático
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Escasa calidad de los proyectos técnicos (III)
Realización de prácticas, tesis o trabajos dirigidos por parte de técnicos (ingenieros, arquitectos) procedentes de las universidades que hayan finalizado sus licenciaturas y se encuentren realizado estudios de posgrado (másteres, estudios de doctorado)
No Mediante convenios con las universidades
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Escasa calidad de los
términos de referencia (I)
Colaboración del Ministerio a
través de sus unidades
desconcentradas en cada
Departamento, que deberán
ser reforzadas y con
composición pluridisciplinar
No
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Escasa calidad de los
términos de referencia (II)
Elaboración por el Ministerio
de términos de referencia
modelo o tipo
No
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Los Estudios Técnicos
Económicos, Sociales y
Ambientales (TESA) se
exigen para proyectos de
importe muy reducido (a
partir de los Bs 1.000.000),
lo que alarga la fase de
Elevar el importe en que
basta el Estudio de
Identificación (EI) a Bs.
2.000.000, exigiéndose los
Estudios Técnicos
Económicos, Sociales y
Ambientales (TESA) sólo a
partir de ese importe, e
Sí
67
preinversión
incluso excluirlo cuando no
exista impacto ambiental
posible
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Falta de proyectos para atender necesidades de inversión
Elaboración de cartera de proyectos de forma coordinada con las previsiones de los instrumentos de planificación de largo plazo
No
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Excesiva fragmentación y dispersión de la inversión en actuaciones menores debido a presiones comunitarias de pequeña escala
Necesidad de una norma fiscal de reserva un determinado porcentaje de la inversión anual (al menos el 60%) a obras estratégicas de impacto al servicio de todo el municipio o de una parte significativa del mismo, sin perjuicio de la participación popular en la decisión
Sí Medida clave. La medida podría introducirse a través de la Ley de presupuestos del Estado de cada año
PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN
Confusión entre participación en la planificación de la inversión y ejecución de las obras
Garantizar en la práctica el derecho de participación en la planificación pero no en la ejecución de las inversiones, salvo excepciones justificadas
No
PRESUPUESTACIÓN Excesiva lentitud en los reformulados de los presupuestos
Suprimir la necesidad de que los reformulados se aprueben por órganos externos al municipio o al departamento, sin perjuicio de la obligación de remitir la información al Gobierno central. En su defecto, fijar un plazo de 15 días para que
Sí Medida clave. La aprobación externa es contraria al principio de autonomía y ralentiza la ejecución de inversiones. Bastaría con informar de los reformulados al Gobierno a efectos
68
sean aprobados por la Asamblea Plurinacional, ampliables por ésta a otros 15, entendiéndose aprobados por silencio en otro caso
de control y de contabilidad nacional
PRESUPUESTACIÓN Efectos demasiado severos
por el incumplimiento de
deber de remisión de
informaciones y
documentos (muy amplios)
que hacen recaer los
efectos de congelaciones de
cuentas sobre ciudadanos y
empleados públicos
La no remisión de
documentos o informaciones
merece sanción, pero no la
paralización de la gestión de
una entidad pública Basta
paralizar nuevas
transferencias de fondos
hasta que se cumplan los
trámites
Sí No se debería
paralizar un gobierno
local mediante
congelaciones como
consecuencia de la no
remisión de
documentos o
informaciones, pues
ello paralizar servicios
que afectan a los
ciudadanos y
perjudica a empleados
públicos no
responsables
PRESUPUESTACIÓN Los techos presupuestarios se están fijando sobre cálculos demasiado a la baja (30% menos en 2011), con el consiguiente aumento de los saldos de caja y banca
Necesidad de calcular los techos presupuestarios de forma más realista, evitando desvíos superiores al 5% al final del ejercicio
No Medida clave Unos techos más realistas permitirían presupuestos más altos, y por lo tanto mayor inversión durante el ejercicio presupuestario
PRESUPUESTACIÓN El porcentaje de los presupuestos que debe reservarse a inversiones es excesivo (75% en los municipios y 85% en los departamentos) e impide disponer de más recursos
Esos porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en ambos casos. Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los
Sí Medida clave. En la práctica, muchos gastos corrientes se disfrazan de inversión para poder atender otras necesidades
69
humanos de calidad y de recursos adecuados para el creciente mantenimiento
recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos)
CONTRATACIÓN Carencia de una legislación específica en materia de contratación de obras e inversiones públicas
Elaboración de una Ley de Contratos de Inversiones Públicas
Sí Medida clave en el medio plazo
CONTRATACIÓN Lentitud de los procedimientos de contratación que difiere la ejecución de las inversiones (I)
En defecto o mientras se aprueba la nueva legislación específica señalada en el apartado anterior, modificación el Decreto Supremo 181/2009, creando una nueva modalidad de contratación rápida con petición de tres ofertas para inversiones entre 20.000 y 250.000 bolivianos
Sí Medida clave. Mediante esta medida, se agilizarían buena parte de los contratos con un sistema de contratación rápida que une características de la directa con cierta competencia (petición de tres ofertas al menos)
CONTRATACIÓN Lentitud de los
procedimientos de
contratación que difiere la
ejecución de las
inversiones (II)
La aprobación de los
proyectos de obras y de los
contratos de las inversiones
previstas en el Presupuesto
aprobado por la Asamblea o
el Concejo debe
corresponder al ejecutivo
local
Sí (por medio
de las Cartas
Orgánicas
Departamenta
les y
Municipales)
Medida Clave.
Una vez aprobado el
presupuesto, la
ejecución de sus
previsiones debe
corresponder al
ejecutivo por razones
de celeridad y
eficacia, sin que
tengan por qué
retornar a la
asamblea proyectos
de obras y contratos
ya previstos en el
70
presupuesto
CONTRATACIÓN Falta de capacitación en
muchos gobiernos
subnacionales para aprobar
sus propios reglamentos y
manuales de procesos de
contratación
Elaboración por el Gobierno
central de un reglamento
tipo de contratación y de
manuales de procesos
contratación para municipios
y departamentos, aplicables
en defecto de los que deseen
aprobar los gobiernos
subnacionales
No
CONTRATACIÓN Dificultades en muchos municipios para contratar inversiones por falta de recursos humanos cualificados (permanente o transitoria)
Introducir posibilidad de que el MPD pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico con municipios
SÍ Medida operativa relevante. Se trataría de convenios ad hoc (por operación) que no alterarían la titularidad ni el mantenimiento de la inversión por parte de los gobiernos subnacionales
CONTRATACIÓN Necesidad de depurar el mercado de la obra pública de actores no profesionales
Creación de un registro de contratistas en el nivel nacional
Sí Medida relevante. Con esta medida se coadyuva decididamente a regularizar el mercado de empresas de la obra pública y a elevar su calidad
CONTRATACIÓN Retrasos en la ejecución por
los contratistas en
numerosas ocasiones
Creación de un registro de
empresas incumplidoras
Sí Vinculada con la
anterior
EJECUCIÓN Excesivo número de obras municipales ejecutadas
Reducir el excesivo número de inversiones municipales
No
71
directamente por las comunidades (no por el sector profesional o empresarial)
ejecutadas directamente por la comunidad sin calidad ni criterios técnicos
TEMAS ESENCIALES: - Colaboración, coordinación y alineación permanente entre Estado y gobiernos sub-nacionales: mejora del sistema de relaciones intergubernamentales y de la cooperación interadministrativa (horizontal, dentro del Estado, y vertical, con las gobernaciones y municipios). -Fortalecimiento de las Oficinas Territoriales del Ministerio de Planificación del Desarrollo. - Concentrarse en los recursos humanos: oferta de calidad de formación permanente y marco de exigencia de mayor estabilidad profesional. - Mejora técnica de la preinversión. - Planificación de medio-largo plazo coordinada con el presupuesto y alineada con las prioridades nacionales de desarrollo. -Flexibilización de los actuales techos presupuestarios en materia de inversión y gasto corriente y mejor cálculo de las transferencias a realizar cada año a los gobiernos territoriales por participación en tributos estatales e IDH. - Necesidad de Ley de contratos de inversiones y de reformas en el sistema de contratación que la agilicen.
72
CUADRO No 21. RESUMEN POR MATERIAS DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS Y MEDIDAS PROBLEMAS ESTRUCTURALES DE CONTEXTO GENERAL
Problema Medidas a corto plazo Medidas a medio plazo Exige cambio normativo Observaciones Falta de densidad en la coordinación entre los actores del nivel central que inciden es esta política y entre estos y las Entidades Territoriales Autónomas
Coordinación más estructurada, con la creación de una Comisión Delegada ad hoc de nivel ministerial presidida por Vicepresidente
No No Medida clave
Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz criminaliza conductas en muy alto grado con aplicación retroactiva y sin prescripción
Cambio de la ley o al menos desarrollo reglamentario de la ley
Sí
PROBLEMAS ESTRUCTURALES RELACIONADOS CON LOS RECURSOS HUMANOS PARTICIPANTES EN EL CICLO INVERSOR Problema Medidas a corto plazo Medidas a medio plazo Exige cambio normativo Observaciones Muy alta movilidad y rotación de personal
(i)Necesidad de desempeñar los puestos por periodo mínimo de 3 años entre mandatos (ii)Posibilidad de utilizar incentivos salariales
- (a) Sí (b) Sí
(a) medida clave
Escasa cualificación en muchos casos Coordinación con la EGPP para diseño e impartición de cursos (incluidos a distancia)
No Medida clave
PROBLEMAS EN LAS DIVERSAS ETAPAS DEL CICLO DE LA INVERSIÓN55 PLANIFICACIÓN PREINVERSIÓN PRESUPUESTACIÓN CONTRATACIÓN EJECUCIÓN Problemas (i)Escaso rigor en la elaboración de instrumentos de planificación de inversiones en niveles subnacionales (ii)Pérdida de funcionalidad y escaso rigor de instrumentos de planeamiento (iii)Falta de coordinación entre planificación y presupuestación
Problemas (i)Escasa calidad de proyectos técnicos -Escasa calidad de términos de referencia (ii)Los TESA se exigen para proyectos de importe muy reducido (iii)Falta de proyectos para atender necesidades (iv)Excesiva fragmentación y dispersión de la inversión en actuaciones menores (v)Confusión entre participación en la planificación de la inversión y la ejecución de las obras
Problemas (i)Excesiva lentitud en los reformulados de los presupuestos (ii) Efectos demasiado severos por el incumplimiento de deber de remisión de informaciones y documentos (muy amplios) que hacen recaer los efectos de congelaciones de cuentas sobre ciudadanos y empleados públicos (iii)Los techos presupuestarios se están fijando sobre cálculos demasiado a la baja (30% menos en 2011), con el consiguiente aumento de los saldos de caja y banca (iv) El porcentaje de los
Problemas (i)Carencia de una legislación específica en materia de contratación de obras e inversiones públicas (ii) Lentitud de los procedimientos de contratación que difiere la ejecución de las inversiones (iii) Falta de capacitación en muchos gobiernos subnacionales para aprobar sus propios reglamentos y manuales de procesos de contratación (iv) Dificultades en muchos municipios para contratar inversiones por falta de recursos
Problemas (i) Excesivo número de obras municipales ejecutadas directamente por las comunidades (no por el sector profesional o empresarial)
55
Las medidas con asterisco (*) requieren cambios normativos.
73
presupuestos que debe reservarse a inversiones es excesivo (75% en los municipios y 85% en los departamentos) e impide disponer de más recursos humanos de calidad y de recursos adecuados para el creciente mantenimiento
humanos cualificados (permanente o transitoria) (v) Necesidad de depurar el mercado de la obra pública de actores no profesionales (vi) Retrasos en la ejecución por los contratistas en numerosas ocasiones
Soluciones a corto plazo (i)Garantizar que los POA sean verdaderamente realistas y operativos y se reflejen en los presupuestos
Soluciones a corto plazo (i) Colaboración en la elaboración de proyectos y de términos de referencia del Ministerio de Planificación del Desarrollo a través de sus Servicios Territoriales (unidades desconcentradas) en cada Departamento, que deberán ser reforzadas y con composición pluridisciplinar. Posibilidad de que actúen en los municipios más necesitados mediante convenio ii) Elaboración (por el ministerio de proyectos estandarizados para obras sencillas o repetitivas (proyectos modulares) de infraestructura, como paquete de soft informático, y de términos de referencia modelo o tipo (iii)Realización de prácticas, tesis o trabajos dirigidos por parte de técnicos (ingenieros, arquitectos) procedentes de las universidades que hayan finalizado sus licenciaturas y se encuentren realizado estudios de posgrado (másteres, estudios de doctorado) (iv)Elevar el importe en que basta el Estudio de Identificación (EI) a Bs. 2.000.000, exigiéndose TESA sólo a partir de ese importe (*) (v) Necesidad de una norma fiscal de reserva un determinado porcentaje de la inversión anual (al menos el 60%) a obras estratégicas de impacto al servicio de todo el municipio o de una parte significativa del mismo, sin perjuicio de la participación popular en la decisión (*)
Soluciones a corto plazo (i)Suprimir la necesidad de que los reformulados se aprueben por órganos externos al municipio o al departamento, sin perjuicio de la obligación de remitir la información al Gobierno central. En su defecto, fijar un plazo de 15 días para que sean aprobados por la Asamblea Plurinacional, ampliables por ésta a otros 15, entendiéndose aprobados por silencio en otro caso (*) (ii) La no remisión de documentos o informaciones merece sanción, pero no la paralización de la gestión de una entidad pública Basta paralizar nuevas transferencias de fondos hasta que se cumplan los trámites (iii) Necesidad de calcular los techos presupuestarios de forma más realista, evitando desvíos superiores al 5% al final del ejercicio (iv) Esos porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en ambos casos. Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos) (*)
Soluciones a corto plazo (*) (i) En defecto o mientras se aprueba la nueva legislación específica señalada en el apartado siguiente de medidas a medio plazo, modificación el Decreto Supremo 181/2009, creando una nueva modalidad de contratación rápida con petición de tres ofertas para inversiones entre 20.000 y 250.000 bolivianos (*) (ii) La aprobación de los proyectos de obras y de los contratos de las inversiones previstas en el Presupuesto aprobado por la Asamblea debe corresponder al ejecutivo local (*) (iii) Elaboración por el Gobierno central de un reglamento tipo de contratación y de manuales de procesos contratación para municipios y departamentos, aplicables en defecto de los que deseen aprobar los gobiernos subnacionales (iv) Introducir posibilidad de que el MPD pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico con municipios (*) (vi Creación de un registro de contratistas en el nivel nacional (vi) Creación de un registro de empresas incumplidoras (*)
Soluciones a corto plazo (i)Reducir el excesivo número de inversiones municipales ejecutadas directamente por la comunidad sin calidad ni criterios técnicos
74
(vi) Garantizar en la práctica el derecho de participación en la planificación pero no en la ejecución de las inversiones, salvo excepciones justificadas
Soluciones a medio plazo (i)Mayor conexión entre planificación nacional y subnacional y evolución hacia un modelo de planificación de inversiones plurianual, revisable (ie., cada dos años), que sea más práctico, simple y realista, que sirva de base necesaria para los presupuestos del mismo periodo cuatrienal (*) (ii)Vincular la financiación al modelo de planificación plurianual, de forma que los recursos de todos los actores se integraran en un marco sistemático de financiamiento, distribuyéndose las contrapartes estatales (procedentes del FNDR), del FPS, de los Ministerios Sectoriales, y de la cooperación internacional) y las de las gobernaciones de acuerdo con sus especialidades funcionales, pero de manera integrada (*) (iii)Utilización del modelo de convenio-programa entre Estado, Departamento y Municipios para grandes áreas metropolitanas, coordinando políticas esenciales (transporte, ciclo hidráulico, medio ambiente y residuos, …) mediante programas, actuaciones y financiación concertadas (*)
Soluciones a medio plazo (ii) Elaboración de cartera de proyectos de forma coordinada con las previsiones de los instrumentos de planificación de largo plazo
Soluciones a medio plazo --
Soluciones a medio plazo (i)Elaboración de una Ley de Contratos de Inversiones
Soluciones a medio plazo --
Observaciones -Todas las medidas en este ámbito son clave para la mejora
Observaciones -Las medidas a corto plazo (i) y (v) son clave
Observaciones -Las medidas a corto plazo (i), (iii) y (iv) son claves
Observaciones Las medidas a medio plazo (i), y las medidas a corto plazo (ii) y (VI) son claves
Observaciones --
75
V. Propuesta de Plan de Acción Rápida
127. En el capítulo anterior se han señalado los problemas detectados y las soluciones
propuestas para acelerar y mejorar las inversiones locales en Bolivia. Hay medidas de corto y de
medio plazo, y en los cuadros No 20 y 21, además de sistematizarlas, se indica qué medidas se
consideran clave para un éxito duradero de la reforma propuesta. Sin embargo, dentro de este
amplio conjunto de medidas, se hace preciso delimitar un paquete mínimo que pueda
implementarse en el corto plazo, constituido por medidas que puedan ser asumidas o propugnadas
por el MPD, que permita alcanzar efectos de mejoría rápidos y, por lo tanto, legitimen el
completamiento de la acción reformadora. En su mayoría se trata de medidas consideradas clave,
pero también se incluyen algunas que, aunque carecen de tal naturaleza, implican una continuidad
con líneas de actuación ya comenzadas por el MPD.
128. No se pretende incluir aquí todas las medidas incluidas en los Cuadros No 20 y 21, ni
siquiera todas las consideradas claves, sino sólo un paquete básico mínimo, sin perjuicio de que el
MPD pueda incluir otras que estime pertinentes y de posible aplicación inmediata. Como los
problemas que se pretenden resolver y la naturaleza de las medidas propuestas ya han sido
ampliamente descritas en el capítulo anterior, nos limitaremos a enumerar tales medidas,
incluyendo solamente una breve justificación de las razones de su inclusión en esta propuesta de
Plan de Acción Rápida.
129. En primer lugar, y desde una perspectiva de economía política de la reforma, el
esfuerzo impulsor del MPD necesita, en el caso de numerosas medidas, encontrar un marco
institucional idóneo, pues esas medidas requieren el concurso de otros diversos Ministerios. La
creación de un órgano ad hoc y temporal de coordinación, preferentemente liderado por la
Vicepresidencia, que podría tener la naturaleza de Comisión Delegada ad hoc del Consejo de
Ministros, o similar en su composición y funcionamiento, facilitaría extraordinariamente la tarea. Un
órgano o equipo de segundo nivel, con rango de Directores Generales, facilitaría y alimentaría la
tarea del órgano de primer nivel y se responsabilizaría de la ejecución y seguimiento de las medidas.
130. Por lo que se refiere a las medidas mínimas de fondo, el Cuadro No 22 ofrece el
marco descriptivo y justificativo de las mismas. Básicamente, se incluyen medidas en materia de
gestión de recursos humanos, fortalecimiento de la planificación y a la pre-inversión, mejora del
marco presupuestario y financiero, y mejora de la contratación y la ejecución que, combinadas,
deberían generar sustanciales mejoras.
76
CUADRO No 22. PLAN DE ACCIÓN RÁPIDA PARA LA ACELERACIÓN Y MEJORA DE LAS
INVERSIONES LOCALES
No AMBITO MEDIDA JUSTIFICACIÓN
1 GESTIÓN DE
RECURSOS HUMANOS
Diseño, organización e
implementación por el MPD de un
plan de formación en colaboración
con la EGPP para formar
adecuadamente a los gerentes
locales en los distintos ámbitos del
ciclo inversor
Hay un fuerte déficit formativo
en el nivel local que requiere
ser abordado con carácter
inmediato y con una visión
integral. Podría crearse la
carrera de gerente local sobre
la base de esta formación
2 GESTIÓN DE
RECURSOS HUMANOS
Exigir la permanencia del personal
gestor en los puestos de trabajo
durante un periodo de tres años
entre mandatos, salvo casos
excepcionales
La formación no basta si los
gestores rotan al ritmo actual.
Es un problema que hay que
abordar de forma directa. Se
podría vincular la incorporación
a la carrera de gerentes locales
a la asunción de este
compromiso de permanencia
mínima
3 PLANIFICACIÓN Y
PREINVERSIÓN
Fortalecimiento de los equipos
territoriales del VIPFE
Estos servicios están
desarrollando una función muy
positiva y hay una fuerte
demanda para su
fortalecimiento y ampliación a
los distintos aspectos del ciclo
inversor, sobre todo en los
municipios más pequeñas que
carecen de recursos para
mantener personal de. Esta
medida y las dos anteriores
4 PLANIFICACIÓN Y
PREINVERSIÓN
Continuar con la tarea de
elaboración por el MPD de proyectos
estandarizados para obras pequeñas
o repetitivas (proyectos modulares)
y de términos de referencia modelo
o tipo, desarrollando paquetes de
soft informático
Se trata de continuar un
trabajo de gran relevancia que
ya ha comenzado y
desarrollado en buena medida
el VIPFE
5 PLANIFICACIÓN Y
PREINVERSIÓN
Hacer un mayor esfuerzo en obras
de carácter estratégico y estructural
al servicio del territorio, reservando
a las mismas al menos el 60% del
Hay una fragmentación
excesiva de la inversión que no
permite atender
adecuadamente inversiones
77
gasto en inversiones del presupuesto
de cada gobierno subnacional
estructurales fundamentales
para el desarrollo
6 PLANIFICACIÓN Y
PREINVERSIÓN
Elevar el importe de los proyectos
para los que se exige el TESA
Simplificaría la elaboración de
los proyectos
7 PRESUPUESTACIÓN Simplificar la tramitación de los
reformulados de los presupuestos
El procedimiento actual es
demasiado lento y retrasa la
contratación y ejecución de
nuevas inversiones durante el
ejercicio
8 PRESUPUESTACIÓN Reducir los efectos demasiado
severos (congelación de cuentas) de
la no remisión de documentos e
información presupuestarias al
Gobierno central
La congelación de cuentas la
acaban pagando los ciudadanos
y paraliza la gestión municipal.
Hay medidas suficientemente
fuertes de otra naturaleza para
corregir los incumplimientos de
la legislación (p.e., paralizar
nuevas transferencias)
9 PRESUPUESTACIÓN Calcular de forma más realista los
techos presupuestarios, evitando
desvíos a la baja excesivos (buscar
evitar desviaciones superiores al 5%)
Los techos calculados muy a la
baja obligan a aprobar
presupuestos más reducidos,
con lo que al final del ejercicio
se acumulan los saldos de caja
y banca que preocupan al
Gobierno
10 PRESUPUESTACIÓN Los porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en el caso de Gobernaciones (pasando al80%) y en los municipios (pasando al 70%). Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos)
Los porcentajes actuales para
gastos de inversión son
excesivos porque no permiten
atender los crecientes gastos
de mantenimiento de las
nuevas inversiones ejecutadas
los últimos ejercicios. La
reducción del porcentaje no
perjudicaría a las inversiones,
sino que permitiría aflorar
gastos corrientes que de forma
creciente se disfrazan como de
inversión en el nivel local
11 CONTRATACIÓN Y
EJECUCIÓN
Modificación del Decreto Supremo
181/2009, creando una modalidad
de contratación rápida para
inversiones entre 20.000 y 250.000
Estos contratos de pequeña
cuantía representan una parte
muy significativa de los
presupuestos locales y podrían
78
Bs. acelerarse de forma notable
con esta sencilla reforma
12 CONTRATACIÓN Y
EJECUCIÓN
La aprobación de los proyectos de
obras y de los contratos de las
inversiones previstas en el
Presupuesto aprobado por la
Asamblea debe corresponder al
ejecutivo local
Como ocurre en otros países,
simplificaría mucho la
ejecución presupuestaria que
no tengan por qué retornar a la
asamblea proyectos de obras y
contratos ya previstos en el
presupuesto, salvo para dar
cuenta de los mismos
13 CONTRATACIÓN Y
EJECUCIÓN
Introducir posibilidad de que el MPD
pueda contratar inversiones por
delegación mediante convenio
específico con municipios
Se trataría de convenios ad hoc
(por operación) que no
alterarían la titularidad ni el
mantenimiento de la inversión
por parte de los gobiernos
subnacionales y que podrían
resolver situaciones concretas
y/o transitorias de incapacidad
gerencial
Fuente: Elaboración propia
131. Las medidas incluidas en el Plan de Acción Rápida no deberían considerarse de forma
separada y aislada, sino que forman parte de un paquete que presenta interrelaciones y, más que
una simple suma, es un conjunto combinado e integrado de acciones que, juntas, pueden producir
efectos muy positivos en la dirección esperada. Por ello, en el caso de las que implican reformas
normativas, sería preferible su adopción conjunta en el marco de un solo instrumento normativo (o
de dos, en el caso de las medidas que requieran decreto en vez de ley). Ello permitiría a la vez dar
más impulso y visibilidad a la reforma.
132. A título de ejemplo, con la aplicación de estas reformas, si se calculase de forma más
ajustada el techo presupuestario habría menos saldos de caja y banca y se dispondría de más
recursos durante el ejercicio para realizar inversiones; si se simplificase el procedimiento de
aprobación de los reformulados, se ahorrarían entre dos y tres meses en la ejecución de una
inversión; si existiese un procedimiento simplificado para inversiones menores que son la mayoría,
se ahorrarían unos tres meses en la ejecución de las mismas; si en el caso de las inversiones
previstas en el presupuesto, los proyectos y contrataciones pudiesen ser aprobados por el ejecutivo,
se ahorraría normalmente (en ocasiones bastante más) alrededor de un mes. En muchos casos se
combinan y concurren dos y hasta tres de los posibles ahorros citados.
133. Si además se logra reforzar suficientemente a las oficinas territoriales del MPD y se
forma a través de la acción conjunta de MPD y EGPP una carrera de gestores locales, se habrá dado
79
un salto de gigante en la mejora de la gestión de las inversiones locales en Bolivia y se habrán
sentado bases de largo plazo para una mejora continua y para logar la efectiva aplicación de las
reformas propuestas.
134. Las medidas normativas propuestas en materia presupuestaria y contractual
beneficiarían a todos los gobiernos subnacionales, pero algunas son particularmente ventajosas
para los pequeños y medianos municipios. Así, la existencia de un contrato rápido para pequeñas
inversiones constituye una gran ventaja para estos últimos porque la mayor parte de sus inversiones
entrarían dentro de los límites de ese tipo de contrato. El reforzamiento de las oficinas territoriales
del VIPFE beneficiaría de manera particular a los pequeños y medianos municipios, porque carecen
de recursos humanos suficientes. La creación de una carrera de gestores locales beneficiaría a todos
los municipios, pero también de forma más acusada a los pequeños y medianos.
135. Sin perjuicio de todo ello, debería comenzarse a trabajar de forma inmediata en la
preparación de reformas de medio plazo que supondrían un modelo más avanzado de planificación
y gestión de inversiones locales en Bolivia. En particular, debería prestarse atención a los siguientes
temas:
a) Necesidad de una legislación moderna de contratos públicos, lo que permitiría regular
adecuadamente la contratación de inversiones en todas sus modalidades y los contratos de
consultoría y para servicios especiales.
b) Necesidad de ir hacia un modelo más avanzado de planificación operativa plurianual (4
años), con coordinación entre planificación, financiación y presupuestación, en un marco de
cooperación y coordinación entre el Estado y los gobiernos subnacionales.
c) Creación de un modelo de convenios-programa plurianuales de inversión para las tres
grandes áreas metropolitanas del país, mediante la concertación de las inversiones
estratégicas entre el Estado, las gobernaciones respectivas y los municipios.
d) Creación de un registro de empresas y de empresas incumplidoras.
80
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y OTRAS FUENTES
- Banco Mundial (2009), La Inversión Pública en Bolivia: Aspectos Institucionales, Operativos y Financieros.
- Banco Mundial (julio de 2011), Servicios municipales y finanzas en Bolivia. Hacia el acceso universal en agua y saneamiento.
- Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: El Programa de Gobierno 2010-2015. Tres Retos para la
Inversión Pública. - Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: Aplicación de Metodologías Simplificadas para la
Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión.
- Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: Sistemas de Información de Apoyo a la Inversión Pública Descentralizada.
- Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: Sistema de Información sobre Financiamiento Externo.
- Barrios, Franz S. et al. (2002), Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión Prefectural. La Paz: PAP-Holanda.
- Contralor General de Bolivia (2002), Informe del Contralor General al Honorable Congreso Nacional.
- Dabla-Norris, Era Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou, (2011), Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency, Washington, DC: IMF Working Paper, WP 11/37
- Diario Página Siete, edición de 13 de marzo de 2012, p. 9
- Gérard Marcou (2008), L'Etendue et la nature des competences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Estrasburgo.
- Kai Kaiser (2011), Investing to Invest. Strengthening Public Investment Management (PIM) for Inclusive Growth & Poverty Reduction. PowerPoint Presentation at the ADB, Manila, November 2011.
- Norman V. Loayza, Jamele Rigolini and Oscar Calvo-Gonzalez (2011) More Than You Can Handle. Decentralization and Spending Abilit of Peruvian Municipalities, (Washigton, DC: Policy Research Working Paper 5763 (August).
- Rajaram, Anand, et al. (2010), 'Framework for Reviewing Public Investment Efficiency', (Washington, DC: World Bank Policy Working Paper, No. 5397 (August)
81
- World Bank, (2010), Strengthening Public Investment Management: A PEFA Style Drill-Down Indicator Framework, Washington, DC
Sitios web
- www.ine.gob.bo/indice/visualizador.aspx?ah=PC20407.HTM
- www.vipfe.gob.bo
- www.fam.bo
- www.planificacion.gob.bo
- www.dnp.gov.co/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas.aspx
- www.mef.gob.pe/contenidos/prensa/boletines/noticias_mef/boletin_19_opt.pdf
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ANEXO 1 LISTA DE ENTIDADES Y ORGANIZACIONES VISITADES
- Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD)
- Ministerio de Economía y Finanzas
- Ministerio de Medio Ambiente y Aguas
- Ministerio de Educación
- Viceministerio de Inversión Pública y Financiación Externa (VIPFE)
- Administración Boliviana de Carreteras (ABC)
- Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP)
- Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
- Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS)
- Servicio Territorial del VIPFE en Beni
- Servicio Territorial del VIPFE en Santa Cruz
- Gobernación del Departamento de La Paz
- Gobernación del Departamento de Santa Cruz
- Gobernación del Departamento de Beni
- Municipio de La Paz
- Municipio de El Alto
- Municipio de Santa Cruz de la Sierra
- Municipio de Guaqui
- Municipio de Viacha
- Municipio de San Javier
- Municipio de Cotoca
- Municipio de Montero
- Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO)
- Cámara de la Construcción de Santa Cruz de la Sierra (CADECOCRUZ)
- Cooperación Técnica Alemana en Bolivia (GTZ)
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ANEXO 2 CUESTIONARIOS GUIA
CUESTIONARIO
PLANIFICACIÓN Y PRE-INVERSIÓN EN EL NIVEL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL
1. Identificación de proyectos – Evaluación de los proyectos - Banco de Proyectos de Inversión .............. 83 2. Instrumentos de Planificación estratégica (PND, PG) ............................................................................... 84 3. Selección de proyectos a ejecutar ............................................................................................................ 84 4. Elaboración del Presupuesto -POA-Programación plurianual de inversión ............................................. 85 5. Ejecución del Presupuesto de Inversión – Seguimiento - Reprogramación ............................................. 85
1. Identificación de proyectos – Formulación y Evaluación de los proyectos - Banco de
Proyectos de Inversión
1. ¿Cómo se canalizan las demandas sociales?
2. ¿Cuentan con un banco de proyectos municipal para concertar con la sociedad civil? 3. ¿Considera que la calidad de los proyectos es la adecuada?
4. ¿Dónde suelen presentarse los problemas en la elaboración de los proyectos que conspiran contra
su calidad? En particular, identifique cuales son los principales problemas de la pre-inversión tanto para el EI y los Estudios TESA
5. ¿Sería positiva la colaboración voluntariamente solicitada y prestada de los órganos
desconcentrados del Ministerio de Planificación del Desarrollo para mejorar la planificación municipal y/o departamental (POA/PEDES)?
6. ¿Y sería positiva la colaboración voluntariamente solicitada y prestada de los órganos
desconcentrados del Ministerio de Planificación del Desarrollo para mejorar la calidad de los proyectos, o llegado el caso para redactarlos cuando falten especialistas en los municipios?
7. ¿Qué opinión le merece la posibilidad de la misma colaboración por parte de las Gobernaciones?
8. ¿La existencia de proyectos estandarizados e informatizados para obras sencillas elaborados por el
Ministerio de Planificación del Desarrollo le parecería positiva? 9. ¿En caso de uso de tales proyectos estandarizados, podría ser positivo un procedimiento
simplificado de aprobación del proyecto?
10. ¿Existen iniciativas de inversión que asocian los Municipios/Departamentos en consorcios o mancomunidades?
84
2. Instrumentos de Planificación estratégica (PND, PG)
11. ¿Se ha implantado el Sistema de Planificación en el Municipio (o en el Departamento)? ¿Se ha instaurado parcial o totalmente los instrumentos PDM, PEI, POA (DDD, PEI y POA en los Departamentos)? ¿Por qué no se han cubierto, en su caso? ¿Cuáles son los planes futuros de cobertura?
12. ¿Qué instrumento de Planificación es el que más utiliza el Municipio (o el Departamento)? ¿Qué vinculo metodológico existe entre Planificación y la Inversión y el presupuesto?
13. ¿Cuál es la interacción entre el PND, el Plan Sectorial, con el PDM (el PDD en el caso de los
Departamentos), el PEI y el POA? 14. ¿Qué normas internas, metodologías, respaldan el funcionamiento del Sistema de Planificación?
¿Establece la forma de distribución de los recursos? 15. ¿Cuáles son los sistemas de evaluación y de indicadores que se utilizan? ¿Se tiene dificultad en la
construcción de indicadores financieros y no financieros? 16. ¿Los objetivos de gestión están en concordancia con los objetivos estratégicos del Plan Sectorial y el
PND?
3. Selección de proyectos a ejecutar
17. ¿La planificación de las inversiones se realiza en la práctica con la antelación suficiente? 18. ¿Es realmente participativa la elaboración del POA? ¿Por qué procedimientos se realiza la
participación? ¿Cuál es el proceso de concertación con los sectores organizados de la sociedad Civil? ¿Difiere entre los diferentes sectores?
19. ¿Cómo se canalizan las demandas sociales? ¿cuál es el proceso de priorización? ¿difiere entre los
sectores? ¿Cómo distribuye los recursos? 20. ¿Cómo se construye su cartera de proyectos? ¿el PDM/PDD contiene criterios de priorización para
las decisiones? ¿Cómo incorpora criterios de priorización de la inversión? 21. ¿Los proyectos que se incluyen en el POA están dirigidos en su mayor parte a todo el municipio o
son solamente de alcance de comunidad o de barrio?
22. ¿En qué medida las presiones para la inclusión en la planificación de pequeños proyectos de comunidad o barrio entorpecen o puede entorpecer la incorporación de proyectos más estratégicos, al servicio de grandes áreas del municipio o de todo el mismo?
85
23. ¿Existen imposiciones de proyectos de inversión de algún sector o del gobierno central? ¿Existe coordinación con el gobierno central para los proyectos de inversión, por ejemplo, se construyen escuelas previamente al asignado los profesores?
24. ¿Cuál el grado y calidad de formulación de los proyectos para los que se asigna recursos para
ejecución?
4. Elaboración del Presupuesto -POA-Programación plurianual de inversión
25. ¿Se ha implantado el Sistema de Planificación en el Municipio (o en el Departamento)? ¿Se ha instaurado parcial o totalmente los instrumentos PDM, PEI, POA (DDD, PEI y POA en los Departamentos)? ¿Por qué no se han cubierto, en su caso? ¿Cuáles son los planes futuros de cobertura?
26. ¿Qué año fue aprobado el último PDM, el PEI y el POA (PDD, PEI y POA en el caso de los
Departamentos)? 27. ¿Considera que su POA y PDM/PDD es realista? 28. ¿Es realmente participativa la elaboración del POA? ¿Por qué procedimientos se realiza la
participación? ¿Cuál es el proceso de concertación con los sectores organizados de la sociedad Civil? ¿Difiere entre los diferentes sectores?
29. ¿Cómo se determinan los techos de recursos para inversión? ¿Cómo es el proceso de selección
definitiva de los proyectos a ejecutar? ¿Cómo se aprueba la formulación de los proyectos, en cuanto al cumplimiento de la normativa de preinversión?
30. ¿Existen estimaciones de requerimientos de inversión a nivel multianual? ¿Cuentan con una
programación plurianual de inversiones? 31. ¿Considera que una base plurianual para la planificación de las inversiones (por ejemplo, cuatro
años,| con revisión cada dos o cuando surjan necesidades ineludibles) contribuiría a mejorar la situación?
5. Ejecución del Presupuesto de Inversión – Seguimiento - Reprogramación
32. ¿Cuántas veces se modifica el POA /PDD durante el año en términos medios (indicar los cambios en los tres últimos años)?
33. ¿A qué se deben esas modificaciones?
34. ¿Hay seguimiento permanente de los Planes Sectoriales o los Planes de Desarrollo Municipal? ¿Se realiza evaluaciones de los objetivos estratégicos? ¿Cuál es la metodología?
86
CUESTIONARIO GESTIÓN FINANCIERA DE INVERSIONES SUBNACIONALES
1. ¿Cuáles fueron los porcentajes de ejecución presupuestaria de las últimas tres gestiones
2009, 2010 y 2011 (sobre presupuesto reformulado)? ¿Qué fuentes de financiamiento fueron las que menos se ejecutaron?
2. ¿Cuáles son las causas principales para no ejecutar el presupuesto total de inversión en una gestión? enumere algunas.
3. ¿A cuánto asciende los Saldos en Bancos? ¿Cuáles son las causas principales para mantener
estas disponibilidades importantes? 4. Describa brevemente como se canalizan los recursos y los cuellos de botella para su
recepción, de las principales fuentes de financiamiento de la inversión: Coparticipación Tributaria (Participación Popular), IDH, Donaciones, Crédito Externo, Fondos de Inversión, Contravalor, otros.
5. ¿Los organismos financiadores de externos (Donación y Crédito) exigen descargos
financieros? ¿Es requisito para los próximos desembolsos? ¿Hay demoras? 6. El Presupuesto es utilizado como un instrumento de Planificación o como un instrumento
de “Administración de Techos de Gasto”? ¿el Presupuesto es formulado con autonomía, se relaciona al marco estratégico del PDM (o PDD en el caso de los Departamentos) y del PND?.
7. ¿Un proyecto de inversión, para su ejecución necesariamente debe estar inscrito en el POA?
¿Hay excepciones? 8. ¿Cómo se distribuyen las asignaciones presupuestarias para la inversión? ¿Existe una
metodología de priorización? 9. ¿Cómo evalúa la vinculación entre el PND y el Presupuesto, estableciendo para cada línea
presupuestaria una correspondencia con los objetivos generales del PND, a través del código ASPE?
10. ¿Los gastos de inversión y los gastos corrientes asociados se realizan conjuntamente o
independientemente? ¿Su opinión de la regla fiscal 25% gastos Corrientes y 75% gastos de Capital (15% y 85% respectivamente en el caso de los Departamentos)?
11. ¿Cuáles son las estrategias de Financiamiento de la Inversión Pública (mediano y largo
plazo)?, ¿Se identifica las necesidades de financiamiento?
87
12. ¿Puede explicar brevemente el procedimiento para el desembolso de gasto de inversión? ¿Cuáles son los principales cuellos de botellas? ¿Hay demoras en la aprobación de planillas de avance?
13. ¿Los créditos presupuestarios aprobados anualmente son suficientes para iniciar un
proceso de licitación? 14. ¿Qué problemas identifica en la aprobación de las modificaciones presupuestarias, dentro
de una gestión, procesos internos del municipio (Concejo Municipal) y por la aplicación del DS de “Modificaciones Presupuestarias” (DS 29881)? ¿Qué cambiaría del DS 29881?
15. ¿La aprobación del DS Nº 957 de 10/08/2011 de traspasar recursos entre proyectos de
inversión que incrementen el monto de la partida 12100 “Personal Eventual”, siempre que no incrementen el monto del grupo 10000 y el requisito para el registro en el Catálogo de Proyectos de Inversión único el “Dictamen de Asignación de Recursos” del SISIN suscrito por la MAE, han agilizado los procesos de inversión pública? ¿Cómo lo evalúa?
16. ¿Cómo afectan los DS de austeridad vigentes (DS 27327, 29274) en lo relacionado a que las consultorías pueden ser renovadas después de transcurrido un periodo igual al de la duración del contrato previa autorización de la MAE; que las entidades que cuenten con unidades jurídicas, no pueden contratar abogados externos o asesores jurídicos para cumplir labores inherentes a las funciones propias de esta unidad y; la prohibición de compra o alquiler de vehículos?
17. ¿Cree usted que la aprobación de la Ley de lucha contra la corrupción, enriquecimiento
ilícito e investigación de fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (Ley 004) afecta (y en particular si retrasa) en algún grado la contratación de la inversión? ¿Por qué?
18. ¿Considera que sería necesario un claro desarrollo reglamentario de la Ley 004 que precise
los procedimientos para su aplicación y aclare las dudas que pueda generar su redacción?
19. ¿Cómo evalúa los procedimientos para el registro de la información y la ejecución financiera de los proyectos de inversión en el SISIN WEB y el SIGMA? ¿Hay algunas restricciones?
88
CUESTIONARIO CONTRATACIÓN DE INVERSIONES SUBNACIONALES
1. ¿Usted cree que hay demoras en la habilitación del SICOES por parte del órgano Rector el
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas?
2. ¿Existen demoras en los procesos de licitación atribuibles a la Normas Básicas del Sistema de
Administración de Bienes y Servicios (DS 181)? ¿Puede enumerar algunas y especificar las
causas?
3. Enuncie algunos retrasos en el proceso de Adquisición, y sus posibles causas. ¿Hay dificultades
de coordinación institucional?
4. ¿Cuál es el porcentaje de licitaciones declaradas desiertas?
5. ¿Considera que el acceso a la contratación directa cuando una convocatoria nacional hubiese
sido declarada desierta por segunda vez es una mejora suficiente? ¿Qué explica que empresas
que no acuden a la convocatoria nacional sí estén interesadas en la contratación directa?
6. ¿Qué le parecería si el acceso a la contratación directa pudiese realizarse cuando la convocatoria
nacional hubiese sido declarada desierta por una vez? ¿Podría ser positivo aceptar esta solución
al menos dentro de ciertos límites económicos?
7. ¿Considera que sería positiva la posibilidad de poder delegar voluntariamente en la
Administración del Estado o en la Gobernación la contratación de inversiones municipales, caso
por caso, sin alterar la titularidad municipal de la inversión y sobre bases de colaboración,
cuando no exista en el municipio capacitación suficiente para desarrollar adecuadamente el
proceso de contratación y seguimiento y control adecuado de la ejecución de la inversión?
8. ¿Cree usted que la aprobación de la Ley de lucha contra la corrupción, enriquecimiento ilícito e
investigación de fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (Ley 004) afecta (y en particular si
retrasa) en algún grado la contratación de la inversión? ¿Por qué?
9. ¿Considera que sería positivo un claro desarrollo reglamentario de la Ley 004 que precise los
procedimientos para su aplicación y aclare las dudas que pueda generar su redacción, o piensa
que esa no es la solución? ¿Cuál otra solución es la adecuada, en su caso?
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CUESTIONARIO RECURSOS HUMANOS DEL SECTOR DE INVERSIONES EN NIVELES
SUBNACIONALES
1. ¿Está vigente el Estatuto del Funcionario Público y la Carrera Administrativa?
2. ¿Qué prima para la selección de personal: (a) Funcionarios electos, (b) Funcionarios designados, (c) Funcionarios de libre nombramiento y/o, (d) Funcionarios de carrera?
3. ¿Cuáles son los puestos o cargos más relevantes en relación con las inversiones en el nivel
municipal/departamental (particularmente en los ámbitos de (i) planificación, (ii) pre-inversión,
(iii) contratación y (iv) gestión financiera)?
4. ¿Tienen programado anualmente contratación de personal técnico de proyectos? ¿Cuáles son
los principales cuellos de botella para su contratación?
5. ¿Se presentan problemas de rotación y movilidad de recursos humanos en estos ámbitos?
6. ¿Cuál es el grado de rotación del los servidores públicos en las áreas de Administración
Financiera, Contratación y Planificación e Inversión?
7. ¿Cuáles son las causas de la rotación? ¿Cuenta con algún indicador?
8. ¿La remuneración salarial vigente es un impedimento para el reclutamiento de personal?
9. ¿Es posible en la actualidad jugar con incentivos económicos o de otro tipo para estimular la
fidelización del personal cualificado?
10. ¿Qué medidas considera que podrían adoptarse para poner freno o desestimular la movilidad
excesiva?
11. ¿Considera que el personal en estos ámbitos está suficientemente formado?
12. ¿Cada cuanto tiempo reciben capacitación los funcionarios del municipio en la Gestión
Financiera, Contratación, y Planificación e Inversión?
13. ¿Qué tipo de capacitación se ha impartido recientemente en esas áreas?
14. ¿A través de qué entidades desarrolla esa capacitación?
15. ¿Cuáles son los principales déficits formativos en su opinión?
90
16. ¿Considera que la Escuela de Gestión Pública Plurinacional podría desarrollar un papel positivo
de formación en el nivel local (sobre todo por vía de formación a distancia por Internet?
17. ¿Podrían las escuelas de gestión público de ámbito departamental o regional constituir un
instrumento relevante para la formación de los técnicos municipales y departamentales en
materia de inversiones locales?
18. ¿Qué le parecería si el Ministerio de Planificación del Desarrollo amplía y fortalece sus unidades
desconcentradas en cada departamento para colaborara y apoyar a los municipios en todas las
fases y aspectos del ciclo inversor (planificación, pre-inversión, contratación, gestión financiera,
control y evaluación)?
19. ¿En qué terrenos considera que podría ser más útil esa ayuda?
20. En el caso de los municipios, ¿Considera que las Gobernaciones podrían desarrollar esas mismas
funciones de apoyo en el ciclo inversor?
21. ¿Le parece positiva la posibilidad de contratar temporalmente (bien mediante contratación
externa por vía licitatoria, bien mediante contratación laboral temporal), cuando fuese
necesario, expertos procedentes del sector privado o de otros países de la región para trabajar
en la Gobernación o el municipio, en aquellas áreas del ciclo inversor en las que la capacitación
sea insuficiente?
91
Abreviaciones y Acrónimos del cuestionario
ASPE: Área, Sector, Política y Estrategia DS: Decreto Supremo EI: Estudio de Identificación IDH: Impuesto Directo a los Hidrocarburos MAE: Máxima autoridad Ejecutiva PDD: Plan Departamental de Desarrollo PDM: Plan de Desarrollo Municipal PEI: Plan Estratégico Institucional PND: Plan Nacional de Desarrollo POA: Programa de Operaciones Anual SICOES: Sistema de Contrataciones Estatales SIGMA: Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SISIN: Sistema de Información Sobre Inversiones TESA: Estudios Integrales Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales
92
ANEXO 3. COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (SEGÚN LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN)
MATERIA GOBIERNOS DEPARTAMENTALES AUTÓNOMOS
GOBIERNOS MUNICIPALES AUTÓNOMOS GOBIERNOS INDÍGENA ORIGINARIOS CAMPESINOS AUTÓNOMOS
SALUD a) Formular y aprobar el Plan Departamental de Salud en concordancia con el Plan de Desarrollo Sectorial Nacional. b) Ejercer la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales. c) Proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del tercer nivel. d) Proveer a los establecimientos de salud del tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. e) Coordinar con los municipios y universidades públicas el uso exclusivo de los establecimientos del Sistema de Salud público para la formación adecuada de los recursos humanos, en el marco del respeto prioritario del derecho a las personas. f) Planificar la estructuración de redes de salud funcionales y de calidad, en coordinación con las entidades territoriales autónomas municipales e indígena originario campesinas en el marco de la Política Nacional de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural. g) Establecer mecanismos de cooperación y cofinanciamiento en, coordinación con los gobiernos municipales e indígena originario campesinos, para garantizar la provisión de todos los servicios de salud en el departamento. h) Acreditar los servicios de salud dentro del departamento de acuerdo a la norma del nivel central del Estado.
a) Formular y ejecutar participativamente el Plan Municipal de Salud y su incorporación en el Plan de Desarrollo Municipal. b) Implementar el Sistema Único de Salud en su jurisdicción, en el marco de sus competencias. c) Administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural. d) Crear la instancia máxima de gestión local de la salud incluyendo a las autoridades municipales, representantes del sector de salud y las representaciones sociales del municipio. e) Ejecutar el componente de atención de salud haciendo énfasis en la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad en las comunidades urbanas y rurales. f) Dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del primer y segundo nivel municipal para el funcionamiento del Sistema Único de Salud. g) Dotar a los establecimientos de salud del primer y segundo nivel de su jurisdicción: servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. h) Ejecutar los programas nacionales de protección social en su jurisdicción territorial. i) Proporcionar información al Sistema Único de Información en Salud y recibir la información que requieran, a través de la instancia departamental en salud.
a) Formular y aprobar planes locales de salud de su jurisdicción, priorizando la promoción de la salud y la prevención de enfermedades y riesgos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Política Nacional de Salud. b) Promover la gestión participativa de los pueblos indígena originario campesinos en el marco de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural.
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i) Ejecutar los programas epidemiológicos en coordinación con el nivel central del Estado y municipal del sector. j) Elaborar y ejecutar programas y proyectos departamentales de promoción de salud y prevención de enfermedades en el marco de la política de salud. k) Monitorear, supervisar y evaluar el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio. l) Apoyar y promover la implementación de las instancias departamentales de participación y control social en salud y de análisis intersectorial. ll) Fortalecer el desarrollo de los recursos humanos necesarios para el Sistema Único de Salud en conformidad a la ley que lo regula. m) Informar al ente rector nacional del sector salud y las otras entidades territoriales autónomas sobre todo lo que requiera el Sistema Único de Información en salud y recibir la información que requieran. n) Cofinanciar políticas, planes, programas y proyectos de salud en coordinación con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en el departamento. ñ) Ejercer control en el funcionamiento y atención con calidad de todos los servicios públicos, privados, sin fines de lucro, seguridad social, y prácticas relacionadas con la salud con la aplicación de normas nacionales. o) Ejercer control en coordinación con los gobiernos autónomos municipales del expendio y uso de productos farmacéuticos, químicos o físicos relacionados con la salud. p) Ejecutar las acciones de vigilancia y control
j) Ejecutar las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva en concordancia y concurrencia con la instancia departamental de salud.
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sanitario del personal y poblaciones de riesgo en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva, en coordinación y concurrencia con los gobiernos municipales. q) Vigilar y monitorear las imágenes, contenidos y mensajes que afecten la salud mental de niños, adolescentes y público en general, emitidos por medios masivos de comunicación, asimismo las emisiones sonoras en general.
HÁBITAT Y VIVIENDA a) Formular y ejecutar políticas departamentales del hábitat y la vivienda, complementando las políticas nacionales de gestión territorial y acceso al suelo, financiamiento, tecnologías constructivas y otros aspectos necesarios. b) Desarrollar las normas técnicas constructivas nacionales según las condiciones de su jurisdicción. c) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas.
a) Formular y aprobar políticas municipales de financiamiento de la vivienda. b) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas, conforme a las políticas y normas técnicas aprobadas por el nivel central del Estado. Competencias exclusivas para: 1. Diseñar, aprobar y ejecutar el régimen del desarrollo urbano en su jurisdicción. 2. Formular, aprobar y ejecutar políticas de asentamientos urbanos en su jurisdicción.
a) Políticas de vivienda y urbanismo conforme a sus prácticas culturales y a las políticas definidas en el nivel central del Estado. b) Programas y proyectos de construcción de viviendas, conforme a las políticas y normas técnicas aprobadas por los niveles: central del Estado y departamental.
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
a) Elaborar, financiar y ejecutar subsidiariamente planes y proyectos de agua potable y alcantarillado de manera concurrente y coordinada con el nivel central del Estado, los gobiernos municipales e indígena originario campesinos que correspondan, pudiendo delegar su operación y mantenimiento a los operadores correspondientes, una vez concluidas las obras. Toda intervención del gobierno departamental debe coordinarse con el municipio o autonomía indígena originaria campesina beneficiaria.
a) Ejecutar programas y proyectos de los servicios de agua potable y alcantarillado, conforme a la Constitución Política del Estado, en el marco del régimen hídrico y de sus servicios, y las políticas establecidas por el nivel central del Estado. b) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de agua potable en el marco de sus competencias, y cuando corresponda de manera concurrente y coordinada con el nivel central del Estado y los otros niveles autonómicos; así como coadyuvar en la asistencia técnica y planificación. Concluidos
a) Los gobiernos indígena originario campesinos, en el ámbito de su jurisdicción, podrán ejecutar las competencias municipales.
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b) Coadyuvar con el nivel central del Estado en la asistencia técnica y planificación sobre los servicios básicos de agua potable y alcantarillado.
los proyectos podrán ser transferidos al operador del servicio. c) Proveer los servicios de agua potable y alcantarillado a través de entidades públicas, cooperativas, comunitarias o mixtas sin fines de lucro conforme a la Constitución Política del Estado y en el marco de las políticas establecidas en el nivel central del Estado. d) Aprobar las tasas de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, cuando estos presten el servicio de forma directa. -Los gobiernos municipales tienen la competencia exclusiva del alcantarillado y establecimiento de las tasas sobre la misma.
EDUCACIÓN Distribución de competencias regulada por ley especial
Distribución de competencias regulada por ley especial
Distribución de competencias regulada por ley especial
TELEFONÍA FIJA, MÓVIL Y TELECOMUNICIACIONES
a) Formular y aprobar el régimen y las políticas departamentales de comunicaciones y telecomunicaciones, telefonía fija redes privadas y radiodifusión b) Reglamentar los servicios de telefonía fija, redes privadas y radiodifusión con alcance departamental. c) Supervisar el uso de las frecuencias electromagnéticas de alcance departamental, de acuerdo al Plan Nacional de Frecuencias Electromagnéticas.
a) Respetando el régimen general y las políticas sancionadas por el nivel central del Estado, los gobiernos municipales autorizarán la instalación de torres y soportes de antenas y las redes
a) Los gobiernos de las autonomías indígena originario campesinas autorizan el funcionamiento de radios comunitarias en su jurisdicción conforme a las normas y políticas aprobadas por los niveles central del Estado.
PATRIMONIO CULTURAL
Competencias exclusivas: 1. Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural departamental y descolonización, investigación y prácticas de culturas ancestrales de naciones originarias y pueblos indígenas, idiomas oficiales del Estado Plurinacional, en el marco de las políticas estatales.
Competencias exclusivas: 1. Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural municipal y descolonización, investigación y prácticas de culturas ancestrales de naciones originarias y pueblos indígenas, idiomas del Estado Plurinacional, en el marco de las políticas estatales.
Competencias exclusivas: 1. Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural municipal y descolonización, investigación y prácticas de sus culturas ancestrales y sus idiomas, en el marco de las políticas estatales.
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2. Elaborar y desarrollar normativas departamentales para la declaración, protección, conservación y promoción del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo, dentro de los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural. 3. Apoyar y promover al consejo departamental de culturas de su respectivo departamento. 4. Generar espacios de encuentro e infraestructura para el desarrollo de las actividades artístico culturales.
2. Elaborar y desarrollar normativas municipales para la declaración, protección, conservación y promoción del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo, dentro de los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural. 3. Generar espacios de encuentro e infraestructura para el desarrollo de las actividades artístico culturales
2. Elaborar y desarrollar sus normativas para la declaración, protección, conservación, promoción y custodia del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo, dentro de los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural. 3. Promocionar, desarrollar, fortalecer el desarrollo de sus culturas, historia, avance científico, tradiciones y creencias religiosas, así como la promoción y fortalecimiento de espacios de encuentros interculturales.
RECURSOS NATURALES a) Ejecutar la política general de conservación y protección de cuencas, suelos, recursos forestales y bosques.
a) Ejecutar la política general de conservación de suelos, recursos forestales y bosques en coordinación con el gobierno departamental autónomo. b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios para la ejecución de la política general de suelos.
a) Gestión y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales, en el marco de la política y régimen establecidos por el nivel central del Estado, en concordancia con la competencia del Numeral 3 del Parágrafo III del Artículo 304 de la Constitución Política del Estado. b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios de acuerdo a sus normas y procedimientos propios para la ejecución de la política general de suelos y cuencas. -Competencia exclusiva de participar y desarrollar los mecanismos necesarios de consulta previa sobre la explotación de recursos naturales, entre otros.
BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE
a) Reglamentar y ejecutar, en su jurisdicción, el régimen y las políticas de residuos sólidos, industriales y tóxicos aprobadas por el nivel central del Estado.
a) Reglamentar y ejecutar el régimen y las políticas de residuos sólidos, industriales y tóxicos, en su jurisdicción. b) Proteger y contribuir a la protección del
a) Proteger y contribuir a la protección según sus normas y prácticas propias, el medio ambiente, la biodiversidad, los recursos forestales y fauna silvestre,
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b) Proteger y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental en su jurisdicción.
medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental en su jurisdicción. -Competencia exclusiva de administrar áreas protegidas municipales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda.
manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental. -Competencia exclusiva de administración y preservación de áreas protegidas en su jurisdicción, en el marco de las políticas y sistemas definidos por el nivel central del Estado. -Competencias exclusivas de: 1. Preservar el hábitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prácticas culturales. 2. Definir y ejecutar proyectos para la investigación y el aprovechamiento productivo de la biodiversidad, sus aplicaciones científicas y productos derivados, para su desarrollo integral.
RECURSOS HÍDRICOS Y RIEGO
a) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de riego de manera concurrente y coordinada con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas e implementar la institucionalidad del riego prevista en ley del sector. b) Diseñar y ejecutar proyectos hidráulicos, conforme al régimen y políticas aprobadas por el nivel central del Estado.
a) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de riego y micro riego de manera exclusiva o concurrente, y coordinada con el nivel central del Estado y entidades territoriales autónomas en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos. b) Diseñar, ejecutar y administrar proyectos para el aprovechamiento de recursos hídricos. -Competencia exclusiva de los sistemas de micro riego en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos
a) Elaborar, financiar, ejecutar y mantener proyectos de riego de manera concurrente y coordinada con el nivel central Estado y entidades territoriales autónomas. -Competencia exclusiva de mantener y administrar sistemas de riego
ÁRIDOS Y AGREGADOS -Manejo de áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda
DESARROLLO RURAL INTEGRAL
a) Formular, aprobar y ejecutar políticas departamentales para la agricultura,
a) Ejecutar las políticas generales sobre agricultura, ganadería, caza y pesca en
a) Formular y aprobar políticas de promoción de la agricultura y
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ganadería, caza y pesca, en concordancia con las políticas generales. b) Fomentar la transformación e incorporación de valor agregado a la producción agrícola, ganadera y piscícola. -Competencia exclusiva para: 1. La promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario. 2. Implementar y ejecutar planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria en el marco de las políticas, estrategias y normas definidas por autoridad nacional competente.
concordancia con el Plan General del Desarrollo Rural Integral en coordinación con los planes y políticas departamentales. b) Promover el desarrollo rural integral de acuerdo a sus competencias y en el marco de la política general.
ganadería. b) Formular y aprobar políticas de promoción de la recuperación de los conocimientos y tecnologías ancestrales, preservando sus fundamentos técnicos y científicos. c) Adoptar políticas para la recuperación de cultivos y alimentos tradicionales. -Deberán participar la planificación del desarrollo rural de todas las entidades territoriales autónomas
DESARROLLO PRODUCTIVO
Competencias exclusivas: 1. Promoción del desarrollo productivo con la generación de empleo digno en concordancia con el Plan General de Desarrollo Productivo. 2. Promover complejos productivos en su jurisdicción en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo. 3. Formulación de proyectos para el acceso a mercados departamentales y promoción de compras estatales en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. 4. Promover en coordinación con el nivel central del Estado una institucionalidad para el financiamiento del desarrollo productivo a nivel departamental. 5. Ejecutar políticas públicas a nivel departamental para elevar la productividad y competitividad del sector productivo en el marco de la economía plural y el plan de desarrollo productivo. 6. Formular y promover planes, programas y
Competencias exclusivas: 1. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo. 2. Promover complejos productivos en su jurisdicción, en base al modelo de economía plural en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo. 3. Formular y ejecutar proyectos de infraestructura productiva para el acceso a mercados locales y promoción de compras estatales, en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. 4. Coordinar una institucionalidad para el financiamiento de la infraestructura productiva a nivel municipal. 5. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos de industrialización de la producción nacional, promoviendo la comercialización a nivel local.
1. Fomento de la recuperación de saberes y tecnologías ancestrales, orientadas a transformación y valor agregado. 2. Los gobiernos indígena originario campesinos resguardarán y registrarán sus derechos intelectuales colectivos. 3. Los gobiernos indígena originarios campesinos en el ámbito de su jurisdicción podrán ejecutar las competencias municipales. 4. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo.
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proyectos de industrialización de la producción a nivel departamental. 7. Formular, proponer y ejecutar políticas, planes, programas y proyectos de comercialización de la producción nacional a nivel departamental. 8. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organización administrativa y empresarial. 9. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos sobre capacitación técnica y tecnológica en materia productiva a nivel departamental.
6. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organización administrativa y empresarial, capacitación técnica y tecnológica en materia productiva a nivel municipal
PLANIFICACIÓN Competencias exclusivas: 1. Diseñar y establecer el plan de desarrollo económico y social del departamento, incorporando los criterios del desarrollo económico y humano, con equidad de género e igualdad de oportunidades, considerando a los planes de desarrollo municipales e indígena originario campesinos, en el marco de lo establecido en el Plan General de Desarrollo. 2. Coordinar los procesos de planificación de los municipios y de las autonomías indígena originaria campesinas de su jurisdicción.
Competencias exclusivas: 1. Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Desarrollo Municipal, incorporando los criterios del desarrollo humano, con equidad de género e igualdad de oportunidades, en sujeción a ley especial, conforme a las normas del Sistema de Planificación Integral del Estado y en concordancia con el Plan de Desarrollo Departamental. 2. Crear una instancia de planificación participativa y garantizar su funcionamiento, con representación de la sociedad civil organizada y de los pueblos indígena originario campesinos de su jurisdicción.
Competencias exclusivas: 1. Definir e implementar sus formas propias de desarrollo económico, social, político, organizativo y cultural, con equidad de género e igualdad de oportunidades, de acuerdo con su identidad y visión, en sujeción a ley especial
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
- Competencias exclusivas: 1. Diseñar el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental, de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, en coordinación con los municipios y las autonomías indígena originaria campesinas. 2. Diseñar y ejecutar, en el marco de la política general de uso de suelos, el Plan Departamental de Uso de Suelos en coordinación con los gobiernos municipales e
-Competencias exclusivas: 1. Diseñar el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial y en coordinación con el gobierno departamental y las autonomías indígena originario campesinas. 2. Diseñar y ejecutar en el marco de la política general de uso de suelos, el Plan de Uso de Suelos del municipio en coordinación con el gobierno departamental y las autonomías
-Competencias exclusivas: 1. Diseñar y ejecutar, en el marco de la política general de uso de suelos, el Plan de Uso de Suelos de la entidad territorial indígena originario campesina, en coordinación con los gobiernos departamental y municipal. 2. Planificar y regular la ocupación territorial en su jurisdicción, elaborando y ejecutando planes y proyectos de redistribución poblacional
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indígena originario campesinos. indígena originario campesinas. en el ámbito de su jurisdicción, conforme a sus prácticas culturales.
TURISMO -Competencias exclusivas: 1. Elaborar e implementar el Plan Departamental de Turismo en coordinación con las entidades territoriales autónomas. 2. Establecer las políticas de turismo departamental en el marco de la política general de turismo. 3. Promoción de políticas del turismo departamental. 4. Promover y proteger el turismo comunitario. 5. Supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios turísticos, con excepción de aquellos que mediante normativa municipal expresa hubieran sido definidos de atribución municipal; preservando la integridad de la política y estrategias nacionales de turismo. 6. Establecer y ejecutar programas y proyectos para emprendimientos turísticos comunitarios. 7. Velar por la defensa de los derechos de los usuarios de servicios turísticos y de los prestadores de servicios legalmente establecidos. 8. Autorizar y supervisar a las operadoras de servicios turísticos, la operación de medios de transporte aéreo con fines turísticos, así como las operaciones de medios de transporte terrestre y fluvial en el departamento.
-Competencias exclusivas: 1. Elaborar e implementar el Plan Municipal de Turismo. 2. Formular políticas de turismo local. 3. Realizar inversiones en infraestructura pública de apoyo al turismo. 4. Supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios turísticos que mediante normativa municipal expresa hubieran sido definidos de atribución municipal, preservando la integridad de la política y estrategias nacionales de turismo. 5. Establecer y ejecutar programas y proyectos que promocionen emprendimientos turísticos comunitarios.
-Competencias exclusivas: 1. Formular y aprobar políticas de turismo destinadas a fomentar el desarrollo del turismo sostenible, competitivo en apego de la Ley de Medio Ambiente y Biodiversidad. 2. Elaborar y ejecutar programas y proyectos que contribuyan a facilitar emprendimientos comunitarios turísticos. 3. Diseñar, implementar y administrar en su jurisdicción servicios de asistencia al turista. 4. Supervisar y fiscalizar la operación de medios de transporte turístico.
TRANSPORTES -Competencias exclusivas: 1. Aprobar políticas departamentales de transporte e infraestructura vial interprovincial e intermunicipal. 2. Planificar y promover el desarrollo del transporte interprovincial por carretera,
-Competencias exclusivas: 1. Planificar y desarrollar el transporte urbano, incluyendo el ordenamiento del tránsito urbano. 2. Efectuar el registro del derecho propietario de los vehículos automotores legalmente importados, ensamblados o fabricados en el territorio nacional. Los gobiernos municipales
-Competencias exclusivas: 1. Mantenimiento y administración de caminos vecinales y comunales. 2. Construcción de caminos vecinales y comunales en concurrencia con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, según corresponda.
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ferrocarril, fluvial, y otros medios, en el departamento. 3. Ejercer competencias de control y fiscalización para los servicios de transportes de alcance interprovincial e intermunicipal. 4. Regular el servicio y las tarifas de transporte interprovincial e intermunicipal. 5. Planificar, diseñar, construir, mantener y administrar las carreteras de la red departamental. 6. Clasificar las carreteras de la red departamental, vecinal y comunitaria en el departamento. 7. Apoyar en la planificación de obras de infraestructura de caminos en la jurisdicción de las autonomías indígena originaria campesinas del departamento. 8. Construir y mantener líneas férreas, ferrocarriles y otros medios de la red departamental. 9. Construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el tráfico de alcance departamental.
remitirán al nivel central del Estado, la información necesaria en los medios y conforme a los parámetros técnicos determinados para el establecimiento de un registro centralizado, integrado y actualizado para todo el país. 3. Desarrollar, promover y difundir la educación vial con participación ciudadana. 4. Regular las tarifas de transporte en su área de jurisdicción, en el marco de las normas, políticas y parámetros fijados por el nivel central del Estado. 5. La competencia exclusiva municipal en transporte urbano, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano, se la ejercerá en lo que corresponda en coordinación con la Policía Boliviana. 6. Planificar, diseñar, construir, mantener y administrar los caminos vecinales, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda.
ENERGÍA Regulación por ley sectorial Regulación por ley sectorial Regulación por ley sectorial
SEGURIDAD CIUDADANA
Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial
RELACIONES INTERNACIONALES
Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial
GESTIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE DESASTRES NATURALES
-Competencias exclusivas: 1. Conformar y liderar comités departamentales de reducción de riesgo y atención de desastres, en coordinación con los comités municipales. 2. Consolidar los indicadores de riesgo y reducción del mismo y atención de desastres informados por los gobiernos municipales,
- Competencias exclusivas: 1. Ser parte del Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias (SISRADE) que en el nivel municipal constituye el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos entre entidades municipales, públicas, privadas y las organizaciones ciudadanas, así como los
- Desarrollarán y ejecutarán sus sistemas de prevención y gestión de riesgos en el ámbito de su jurisdicción acorde al manejo integral que históricamente tienen de sus territorios y los conocimientos ancestrales sobre el hábitat que ocupan.
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efectuando el seguimiento correspondiente a escala departamental. 3. Definir políticas, en programas y proyectos que integren la reducción de riesgos de desastre tanto de tipo correctivo como prospectivo. 4. Evaluaciones del riesgo, aplicando los criterios, parámetros y metodología común para clasificar los mismos, monitorearlos, comunicarlos dentro del ámbito departamental y reportarlos al Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias (SISRADE). 5. Elaborar sistemas de alerta temprana vinculados a más de un municipio. 6. Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en el país. de acuerdo a la clasificación del riesgo. 7. Declarar desastre y/o emergencia, en base a la clasificación respectiva y acciones de respuesta y recuperación integral de manera concurrente con los gobiernos municipales e indígena originario campesinos. 8. Normar, diseñar y establecer políticas y mecanismos de protección financiera para enfrentar contingencias y permitir la recuperación por desastres en el nivel departamental. 9. Definir políticas y mecanismos que garanticen la financiación de medidas de
recursos físicos, técnicos, científicos, financieros y humanos que se requieran para la reducción de riesgo y atención de desastres y/o emergencias. 2. Normar, conformar y liderar comités municipales de reducción de riesgo y atención de desastres. 3. Aplicar la metodología común de indicadores de riesgo y reducción del mismo y atención de desastres, formulada por el nivel central del Estado, efectuando el seguimiento correspondiente a escala municipal. 4. Definir políticas, en programas y proyectos que integren la reducción de riesgos de desastre tanto de tipo correctivo como prospectivo. 5. Realizar evaluaciones exhaustivas del riesgo, aplicando los criterios, parámetros y metodología común para clasificar los niveles de riesgo de desastre, monitorearlos, comunicarlos en el ámbito municipal y reportarlos hacia el Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias (SISRADE). 6. Gestionar y consolidar información municipal a través de un mecanismo que promueva la gestión comunitaria de la información y el conocimiento sobre riesgo, desastre y/o emergencia. 7. Generar e integrar la información sobre amenazas de orden meteorológico, geológico, geofísico y ambiental.
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reducción de riesgos de desastre incorporadas dentro de la gestión del desarrollo.
8. Implementar sistemas de alerta temprana. 9. Promover el desarrollo de una sociedad civil activa capaz de articular necesidades y prioridades en términos de reducción de riesgo, desastres y/o emergencia. 10. Aplicar el análisis de los factores de riesgo de desastre en la planificación del desarrollo municipal, la programación operativa, el ordenamiento territorial y la inversión pública municipal en coordinación con los planes de desarrollo del nivel central y departamental del Estado 11. Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en el país, de acuerdo a la clasificación de riesgo. 12. Declarar desastre y/o emergencia, de acuerdo a la categorización que corresponda. Ejecución de respuesta y recuperación integral con cargo a su presupuesto. 13. Definir políticas y mecanismos de protección financiera para enfrentar contingencias y permitir la recuperación por desastres en el nivel municipal.
Fuente: Elaboración propia
Document of the World Bank
ANEXO 4. MODELO ESQUEMÁTICO PARA LA COORDINACIÓN DE PLANIFICACIÓN E INVERSIÓN PÚBLICA SUBNACIONAL EN BOLIVIA
(Para municipios pequeños y medios) La coordinación y coherencia entre la planeación y la inversión pública en el nivel subnacional en Bolivia presenta deficiencias y fallas que, en última instancia, constituyen una manifestación de las debilidades del sistema de relaciones intergubernamentales en el país, así como de déficits de cooperación y colaboración entre los diversos niveles de poder territorial y, en definitiva, de densidad institucional. Este importante tema sólo puede abordarse desde una perspectiva de relaciones interadministrativas que permita la integración de las perspectivas de la oferta y la demanda de inversiones en el nivel local, y la integración de enfoques top-down y bottom-up que permitan una adecuada articulación de coordinación y de autonomía, con una coherente distribución de responsabilidades en el proceso planificador e inversor y un feed-back coherente en las relaciones entre Estado (órganos centrales y oficinas territoriales) y Municipios. El modelo básico que se propone sería un Plan Nacional de Inversiones Locales, que respondería a la arquitectura institucional que más adelante se describe, inspirado en algunas de sus líneas maestras al modelo español de planes provinciales de obras y servicios, que permitió al país en su etapa desarrollista superar los déficits históricos de obras y servicios locales y equilibrar el territorio en esta materia. La distribución de misiones y objetivos dentro de ese modelo sería la siguiente:
I. NIVEL ESTATAL (ÓRGANOS CENTRALES): A) Misiones: 1. Determinar las infraestructuras locales básicas susceptibles de recibir financiación estatal, de acuerdo con:
a) La lista de competencias de los municipios
b) Las prioridades del desarrollo nacional y su estrategia
2. Establecer la obligación de que las municipalidades realicen un inventario básico de infraestructuras y equipamientos locales de su territorio para detectar y objetivar los déficits, estableciendo los criterios básicos comunes para esos inventarios municipales. 3. Llevar en el Ministerio de Planificación del Desarrollo la coordinación y suma de los inventarios locales, que deberán publicarse en la página web del mismo. 4. Establecer la obligación de que los municipios sólo pueden solicitar por esta vía financiación para las infraestructuras y servicios deficitarios de acuerdo con su inventario. 5. Fijar la obligación de que los municipios formulen unos planes cuatrienales de inversiones acordes con estos déficits, revisables cada dos años, debiendo publicarse en la página web del Ministerio. 6. Establecer modelos básicos indicativos para la contratación de las inversiones, el seguimiento y control de su ejecución, la certificación de gastos y los controles de calidad. 7. Aportar un porcentaje de la inversión (que puede proceder de los Ministerios sectoriales, del FNDR, del FPS y de financiación externa), que puede ampliarse en determinados municipios o departamentos atendiendo a circunstancias económicas, sociales y geográficas. 8. Publicar en la página web cada una de las obras financiadas, indicando su presupuesto y la distribución de su financiación, especificando las fuentes.
B) Objetivos: 1. Lograr una coordinación básica de las inversiones locales, sin perjuicio de la autonomía local. 2. Estimular a los municipios para que desarrollen sus capacidades efectivas de planeamiento en materia de inversiones, sobre bases realistas. 3. Permitir la progresiva superación de los déficits en materia de infraestructuras y servicios locales. 4. Lograr la máxima transparencia y publicidad en todo el proceso planificador e inversor.
II. SERVICIOS TERRITORIALES DEL MPD EN EL NIVEL DEPARTAMENTAL A) Misiones:
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1. Dar apoyo técnico y jurídico los municipios que lo precisen para la elaboración de los inventarios municipales de infraestructuras y equipamientos locales. 2. Recoger la información de los inventarios municipales, los planes de inversión plurianuales municipales y los proyectos de obras para los que se formula petición de financiación, y la elevan al Ministerio de Planeamiento. 3. Dar apoyo técnico y jurídico a los municipios para la elaboración de los documentos contractuales y los procesos de contratación. 4. Eventualmente, cuando los municipios carezcan de capacidad gestora suficiente y a petición de los mismos (y siempre con su participación, colaboración y apoyo), realizar mediante delegación los inventarios y/o los proyectos de obras, los documentos contractuales y los procesos de contratación. 5. Realizar con su personal técnico el control y las certificaciones de obras, junto con los técnicos municipales, y las elevan al Ministerio de Planificación del Desarrollo.
B) Objetivos: 1. Colaborar con los municipios de su territorio en la planificación y gestión de inversiones, particularmente con los que presenten menor capacidad técnica y económica. 2. Colaborar con el Estado para conseguir el logro de los objetivos de la estrategia de desarrollo nacional.
3. Fomentar la cooperación interadministrativa. III. MUNICIPIOS A) Misiones: 1. Elaborar el inventario de infraestructuras y equipamientos municipales, de acuerdo con los criterios básicos fijados por el Estado. 2. Elaborar el plan cuatrienal de inversiones, conforme con los déficits existentes y detectados al elaborar el inventario, sujeto a revisión cada dos años. 3. Redactar los proyectos de obras necesarios para la ejecución de los planes de inversiones. 4. Solicitar la inclusión del proyecto en el Plan Nacional de Inversiones Locales, a fin de conseguir la financiación parcial (y excepcionalmente total) del Estado y el Departamento. 5. Contratar las inversiones para su ejecución.
B) Objetivos: 1. Atender las necesidades del desarrollo de la comunidad local, optimizando el uso de los recursos disponibles. 2. Desarrollar un planeamiento coherente que sirva de base a las inversiones locales. 3. Establecer la propia priorización de las inversiones de acuerdo con el planeamiento local en el marco de la estrategia nacional de desarrollo.
TEMAS A TENER EN CUENTA EN EL MODELO: -Inversiones que afecten a varios municipios -Controles de calidad en las inversiones -Participación social en el proceso en el nivel municipal
REGLAS BÁSICAS PARA UNA COOPERACIÓN FLEXIBLE Y BASADA EN LA LEALTAD INSTITUCIONAL RECÍPROCA:
Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administraciones del Estado, y de los Municipios deberán en sus relaciones recíprocas:
a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
b. Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.