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Proyecto Part ic ipa PerúV ig i l a Perú

Grupo Propuesta C iudadana

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Reporte Nacional N° 7 del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Perú)Lima, julio 2005

El Reporte Nacional N° 7 del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Perú) es unaPublicación del Proyecto PARTICIPA PERÚ.

El proyecto es ejecutado por un consorcio integrado por Catholic Relief Services – CRS, Grupo PropuestaCiudadana – GPC y Research Triangle Institute – RTI, y tiene como asociadas a la Comisión Episcopal deAcción Social - CEAS, el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica -CAAAP, y al Centro de laMujer Peruana Flora Tristán - CMP-FT.

PARTICIPA PERÚ busca fortalecer el rol y las capacidades de la sociedad civil en el proceso de descentraliza-ción, así como promover el derecho a la participación de la ciudadanía a través de:

• Información sobre el proceso de descentralización• Iniciativas para el marco legal de la descentralización• Participación en las instancias de concertación regional y municipal• Vigilancia Ciudadana del desempeño de las autoridades nacionales, regionales y locales

Elaborado por: Epifanio Baca, Responsable del Área de Vigilancia CiudadanaLevy del Águila, Analista del Área de Vigilancia CiudadanaJavier Paulini, Analista del Área de Vigilancia CiudadanaBeliza Espinoza, Analista del Área de Vigilancia Ciudadana

Diseño y diagramación: Renzo EspinelLuis de la Lama

Hecho el Depósito Legal: 1501162003-4569

Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, Lima 17

Impreso en el Perú

Esta publicación ha sido posible a través del apoyo de USAID-Perú, bajolos términos del acuerdo cooperativo No 527-A-00-00187-00. Las opinionesexpresadas por los autores, no necesariamente reflejan el punto de vistade USAID.

Esta publicación también contó con el aporte de la Open Society Institute(OSI), bajo los términos del acuerdo cooperativo No 20010740, y del Servi-cio de las Iglesias Evangélicas en Alemania para el Desarrollo (EED), bajolos términos del acuerdo cooperativo No 2002.0280G. Las opiniones expre-sadas por los autores, no necesariamente reflejan el punto de vista de laOSI ni del EED.

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INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 5

I. GESTIÓN PRESUPUESTAL ..................................................................................... 7

1.1 Panorama de la ejecución de las inversiones en el ámbito nacional ................... 7

1.2 Distribución de los montos de inversión ejecutados por niveles de gobierno ..... 8

1.3 Las instituciones del Gobierno Central ............................................................... 10

1.4 Los Gobiernos Regionales .................................................................................... 13

1.4.1 La distribución de los recursos de los Gobiernos Regionales ................... 13

1.4.2 El avance de la ejecución presupuestal por grupos de gasto ................... 15

1.4.3 El avance de la ejecución de las inversiones en losGobiernos Regionales.................................................................................. 17

1.4.4 Características de los proyectos declarados viables de los GobiernosRegionales .................................................................................................... 22

II. EL GOBIERNO CENTRAL Y EL MARCO NORMATIVODE LA DESCENTRALIZACIÓN ........................................................................... 27

2.1 Integración regional y descentralización fiscal .................................................. 27

2.2 Acreditación de capacidades y transferencias a los Gobiernos Regionales ...... 30

2.3 La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo ................................................................. 32

III. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA ................................... 33

3.1 Información presupuestal y político-normativa ................................................. 33

3.2 Portal de transparencia y otros medios de difusión ........................................... 35


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IV. CONSEJO REGIONAL Y PRODUCCIÓN NORMATIVA ................................ 37

4.1 Número de sesiones del Consejo Regional y asistencia a reuniones ................. 37

4.2 Ordenanzas de los Consejos Regionales ............................................................. 38

V. PARTICIPACIÓN CIUDADANA ........................................................................... 41

5.1 El Consejo de Coordinación Regional ................................................................. 41

5.2 Espacios de consulta y/o concertación entre el Gobierno Regionaly la sociedad civil .................................................................................................. 42

VI. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ........................................................................ 45

VII. EDUCACIÓN ............................................................................................................. 49

7.0 Consejos Participativos Regionales de Educación (COPARE) .......................... 53

VIII. SALUD ...................................................................................................................... 57

8.1 Convenios de Delegación en Salud ..................................................................... 60

8.2 Consejos Regionales de Salud (CRS) ................................................................... 61

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................... 65

9.1 Conclusiones ......................................................................................................... 65

9.2 Recomendaciones ................................................................................................. 69

ANEXO 1

Matriz de indicadores .................................................................................................. 71

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El Reporte Nacional Nº 7 del Sistema de Vigi-lancia Ciudadana del Proceso de Descentrali-zación (Vigila Perú) es producido por el Gru-po Propuesta Ciudadana en el marco del pro-yecto Participa Perú, con recursos de la Agen-cia Internacional para el Desarrollo de los Es-tados Unidos (USAID), del Open SocietyInstitute (OSI) y del Servicio de las IglesiasEvangélicas en Alemania para el Desarrollo(EED). Participa Perú es un consorcio inte-grado también por Catholic Relief Services(CRS) y Research Triangle Institute (RTI). Tie-ne como asociados al Centro Amazónico deAntropología y Aplicación Practica (CAAAP),al Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán(CMP-FT) y a la Comisión Episcopal de Ac-ción Social (CEAS).

Vigila Perú realiza seguimiento al proceso dedescentralización a nivel central y regional,utilizando una matriz de indicadores en lostemas de presupuesto, transparencia y acce-so a la información, participación ciudadana,educación y salud. El presente Reporte orga-niza y analiza la información del período ene-ro-abril 2005 en 15 regiones del país, asimis-mo trae información sobre el avance y aplica-ción del marco normativo de la descentrali-zación a nivel del Gobierno Central.

Las fuentes de datos que utiliza son los porta-les de transparencia de las entidades públicas(Ministerio de Economía y Finanzas, Congresode la República, Gobiernos Regionales, Mi-

nisterio de Salud, Ministerio de Educación,Consejo Nacional de Descentralización, etcé-tera). La información es obtenida mediantesolicitudes a los gobiernos regionales e insti-tuciones del Gobierno Central, así como a tra-vés de entrevistas a informantes clave. Las re-uniones de validación con funcionarios y au-toridades del Gobierno Central y de los go-biernos regionales constituyen una actividadimportante que nos permite no solo asegurarla consistencia de la información que publi-camos, sino también establecer vínculos decolaboración con ellos.

La elaboración de este reporte se desarrollóen un contexto político y social convulsiona-do por paros y movilizaciones de protesta enel norte, sur y oriente del país. Los producto-res agrarios de la costa, los transportistas, losproductores cocaleros, los frentes regionales,etcétera, se han movilizado planteando de-mandas diversas al gobierno (aumento de losprecios de sus productos, reajuste de las tari-fas de transporte deterioradas por el alza cons-tante en el precio de los combustibles, recha-zo a la firma del Tratado de Libre Comerciocon los EE.UU., mayor presupuesto para lasregiones, entre otras). Por otra parte, en estosmeses los gobiernos regionales estuvieronabocados a negociar y elaborar las propues-tas técnicas de integración regional y tambiéna organizar el proceso de formulación partici-pativa del presupuesto para el año 2006. Porúltimo, los gobiernos regionales de San Mar-


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tín y Puno estuvieron marcados por una se-vera crisis política originada en las demandasde vacancia de mandato para sus PresidentesRegionales, planteada por decisión de sus res-pectivos Consejos Regionales.

Entre los principales resultados que trae esteinforme podemos mencionar: a) Los GR deArequipa y Piura han sido los más eficientesen la ejecución financiera de sus recursos deinversión; en contraste, los GR de Pasco, Juníny Huancavelica registran los más bajos avan-ces en la ejecución de su presupuesto; b) elConsejo de Coordinación Regional (CCR) esel espacio institucional con mayores dificul-tades para consolidarse en el proceso de des-centralización en marcha; c) las actividadesen materia de descentralización y transferen-cia de funciones y competencias en el sector

salud han tenido un desempeño eficiente, porlo cual bien podría servir de modelo para losotros sectores.

El Reporte Nº 7 de Vigila Perú ha sido posiblegracias al esfuerzo desplegado por los equi-pos de CEDEPAS y CARE (Cajamarca),CIPCA (Piura), CEDEPAS (La Libertad),CEDEP (Ancash), CEAS y CEPCO (San Mar-tín), SEPAR ( Junín), ARARIWA y CBC(Cusco), DESCO (Huancavelica), CEDEP(Ica), CEDER y DESCO (Arequipa), la Aso-ciación SER (Ayacucho y Puno), el CentroLABOR (Pasco), y AJUPRODH (Huánuco). Atodos ellos nuestro agradecimiento y nuestrocompromiso de continuar este esfuerzo paradesarrollar las capacidades de vigilancia de lasociedad civil sobre el proceso de descentrali-zación.

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El Presupuesto Público para el 2005 asciendea S/. 49,387 millones. De este monto, el 77%(S/. 38,289 millones) se destina a las institu-ciones del gobierno central (GC), también de-nominado Gobierno Nacional. Otro 16%(S/. 7,732 millones) se destina a los Gobier-nos Regionales (GR) y el restante 7% (S/. 3,366millones) a los Gobiernos Locales (GL)1. Enestos montos se incluye todos los rubros degasto que manejan las instituciones públicas:pagos de planilla y de pensiones, la adquisi-ción de bienes y servicios, pagos de deuda,financiamiento de proyectos de inversión,inversiones financieras, otros gastos corrien-tes y otros gastos de capital.

Los reportes Vigila Perú se aproximan al aná-lisis del Presupuesto público desde una pers-pectiva territorial. El Ministerio de Economíay Finanzas (MEF) plantea que el presupuestopuede ser desagregado en dos grandes rubros:los montos a ejecutar en cada uno de los de-partamentos y los gastos de ámbitomultidepartamental2. En efecto, existen algu-nos rubros de gasto que no pueden ser asig-nados a una sola región sino que son gastosde ámbito nacional: el pago de los serviciosde la deuda externa e interna, que en el pre-

supuesto 2005 asciende a S/. 13,164 millones(entre intereses y amortización del capital), losgastos realizados por instancias del GobiernoNacional (Congreso, Relaciones Exteriores,Defensa, Contraloría General, Economía yFinanzas, entre otros), que ascienden aS/.10,362 millones y, los gastos previsionalespara el pago a pensionistas, que son obliga-ciones contraídas por el Estado en cada nivelde gobierno, que alcanzan la suma deS/. 7,182 millones. El monto de presupuestoque queda después de restar estos gastos as-ciende a S/. 18,679 millones (38% del Presu-puesto Público) corresponden a lo que, en re-portes anteriores, hemos denominado Presu-puesto Potencialmente Descentralizable3.

1.1 PANORAMA DE LA EJECUCIÓN DE LASINVERSIONES EN EL ÁMBITO NACIONAL

En el diseño seguido en los anteriores repor-tes, esta sección está destinada a analizar laejecución presupuestal del conjunto de insti-tuciones del Gobierno Central (GC) y los Go-biernos Regionales (GR). Este análisis se hacecon el propósito de ayudar a observar lo queocurre en el conjunto del país y no solo en lasquince regiones reportadas por Vigila Perú.

1 En el Presupuesto Público no se incluye los recursos directamente recaudados por los Gobiernos Locales a través delcobro de predios, arbitrios y otras tasas que en las zonas urbanas tienen montos significativos.

2 MEF. "Exposición de Motivos. Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2005". Págs. 51-52.3 Vigila Perú. Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización. Reporte Nacional No 2 y No 3.


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Para realizar este análisis, es necesario contarcon la información del gasto comprometidode todos los pliegos presupuestales —infor-mación que es accesible a través de una de lasventanas de la página de Transparencia Eco-nómica del Ministerio de Economía y Finan-zas (MEF)—. Es también necesaria la infor-mación del Presupuesto Institucional Modi-ficado (PIM); esta información no es accesi-ble a través de la página antes mencionada,por lo que debemos solicitarla a la DirecciónNacional de Presupuesto Público (DNPP) delMEF. En el reporte anterior accedimos a di-cha información, sin mayor dificultad, en losplazos que establece la ley. Para la elaboraciónde este reporte, en cambio, nuestra solicitudde información del PIM, presentada a laDNPP, no fue atendida y se incumplió, de estemodo, la Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública.

1.2 DISTRIBUCIÓN DE LOS MONTOS DEINVERSIÓN EJECUTADOS POR NIVELES DEGOBIERNO

Entre 1999 y 2004, en promedio, en las quin-ce regiones analizadas, el nivel de inversiónde las instituciones del Gobierno Central hadisminuido. En 1999, el gasto promedio porregión era de S/. 149 millones, mientras que,en 2004, este gasto asciende a S/. 93 millones.Lo contrario ha ocurrido con los GobiernosRegionales. En el mismo periodo de tiempo,estos han pasado de un gasto de S/. 16,1 mi-llones a uno de S/. 36 millones;4 cabe anotarque este cambio se produce recién a partir de2003 (véase Gráfico 1). Aun cuando es visibleque los GR están haciéndose cargo cada vezde una mayor proporción del gasto de inver-sión en sus territorios, es también claro quelos niveles de inversión agregado (GC+GR),en dichas regiones, han disminuido. Así,mientras en 1999 la inversión conjunta de losdos niveles de gobierno ascendía a S/. 165

millones por región, en 2004 esta desciende aS/. 129 millones.

¿Cómo se distribuye la ejecución de las in-versiones en las regiones entre el GobiernoCentral y los Gobiernos Regionales? Antes delaño 2003, cuando en las regiones operabanlos Consejos de Administración Regional(CTAR) como órganos desconcentrados delMinisterio de la Presidencia, las inversionesestaban altamente concentradas en las insti-tuciones del Gobierno Central —en 1999 es-tas instituciones tenían 9,3 veces más recur-sos de inversión que los CTAR—. A partir de2003, como producto de la reforma descen-tralista, se está produciendo una disminuciónde este indicador (inversión GC/inversión GR),el cual llegó a 2,6 en 2004 (véase Gráfico 1).Este cambio es importante en la medida enque uno de los objetivos del proceso de des-centralización es que las instituciones del GCtransfieran los recursos y activos que, segúnel espíritu de la legislación vigente, y tenien-do en cuenta el criterio de subsidiaridad, de-ben administrarse en los gobiernos subna-cionales. Sin embargo, este proceso tambiéndebiera implicar que, cada vez, una mayorcantidad de recursos en términos absolutos,sobre todo de inversión, se destinen a las re-giones. Esto no viene ocurriendo.

El aumento de los gastos de inversión de losGR, que se registra entre el 2003 y 2004, seexplica principalmente por la transferenciasde los Proyectos Especiales de Irrigación, an-tes a cargo del INADE, y por el aumento delos recursos del Canon que destinan íntegra-mente a inversiones.

La disminución de los gastos de inversión delGC, que se registra a lo largo de todo el perio-do, es parte de una problemática del gobier-no en su conjunto. Los grandes montos re-queridos para cubrir los gastos corrientes y

4 Se debe recordar que, durante el periodo comprendido entre 1999 y 2002, eran los Consejos Transitorios de Administra-ción Regional (CTAR) los encargados de la inversión en el nivel regional; a partir de 2003, los Gobiernos Regionalesasumen esta responsabilidad.

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previsionales, pagos de deuda que se incre-mentan aceleradamente5, junto a estrictoscompromisos de déficit fiscal, han converti-do a los gastos de inversión en la variable deajuste, por lo que su participación dentro delpresupuesto público cayó de 20% en 1999 a13% en 2005. Además, los últimos dos años

Esta tendencia a la disminución del ratio inver-sión GC/ inversión GR no es del todo homogé-nea, por lo que deben tomarse en cuenta susparticularidades en cada una de las regionesanalizadas. Una muestra de esta diversidad sepresenta en el Gráfico 2. Por ejemplo, en el casode la región de Ucayali, en el periodo analizado,los niveles de inversión del GC y el GR son muysimilares; sin embargo, en 2003 y en 2004, el

el GC ha iniciado transferencias en el marcodel proceso de descentralización (Proyectosdel INADE a los GR y proyectos de infraes-tructura social de FONCODES a las munici-palidades acreditadas) que explican tambiénesta disminución de niveles de inversión delas instituciones del GC.

ratio aumenta por la construcción de la carrete-ra Tingo María-Aguaytía-Pucallpa, a cargo dePro Vías Nacional, que hace que la inversióndel GC en dicha región se incremente deS/. 16,7 millones en el año 2002 a S/. 132,1 mi-llones en el año 2003. Una tendencia contrariaa la anterior se aprecia en la región de Ayacucho,donde el ratio inversión GC sobre GR ha dismi-nuido desde 35 en 1999 hasta 4 en 2004.

5 El porcentaje que representan los gastos financieros (pagos de deuda) del Presupuesto Público ha pasado del 18% en 1999a casi 27% el 2004.


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1.3 LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNOCENTRAL

Problemas metodológicos para elseguimiento de la ejecución presupuestaldel GC en regiones

Existe una limitación metodológica en el aná-lisis de la ejecución presupuestal de las insti-tuciones del GC en las regiones. El mejor in-dicador de este avance es el que relaciona elgasto comprometido (etapa de compromi-so) con el Presupuesto Institucional Modifi-cado (PIM). Las fuentes a las cuales tenemosacceso no tienen información, en el nivel re-gional, de ninguno de estos dos datos.6 Poreso, el análisis realizado en esta sección utili-za el gasto devengado (etapa de devengado)y el Presupuesto Institucional de Apertura(PIA) —ambos datos disponibles en la Ven-tana Amigable del Sistema Integrado de Ad-ministración Financiera (SIAF)—. Como semuestra en el reporte anterior, existen dife-rencias significativas en los montos que con-signan el PIA y el PIM.7 Cabe señalar que lainformación del PIM es más actualizada y,por lo tanto, más adecuada para hacer el se-guimiento del avance en la ejecuciónpresupuestal.

El GC está constituido por un conjuntode instituciones diversas

Es inconveniente realizar el análisis del GCcomo unidad, como un todo. La primera ra-zón es que el GC está conformado por unconjunto de instituciones que tienen funcio-nes muy diversas y muy disímiles entre sí;podemos observar una muestra de esta diver-

6 El SIAF Gobierno Central sí tiene información del gastoen la etapa de compromiso de las instituciones del GC,pero no de manera desagregada para cada región, sino aescala nacional. Es decir, se puede saber que a abril elcompromiso del Pliego Ministerio de Transportes y Co-municaciones fue de S/. 307.5 pero no se puede saberqué parte de ese monto se comprometió en una regióncomo Ucayali o Ayacucho.

7 Vigila Perú. Reporte Nacional N.o 6, pp. 15 y 16.

"Aun cuando es visible que los Gobier-

nos Regionales están haciéndose cargo

cada vez de una mayor proporción del

gasto de inversión en sus territorios, es

también claro que los niveles de inver-

sión agregado (GC+GR), en dichas re-

giones, han disminuido. Así, mientras

en 1999 la inversión conjunta de los dos

niveles de gobierno ascendía a S/. 165

millones por región, en 2004 ésta des-

ciende a S/. 129 millones".

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sidad si comparamos las inversiones que rea-liza la Presidencia del Consejo de Ministros(PCM), que corresponde a estudios, con laspequeñas obras de infraestructura de salud yeducación que construye el Fondo de Coope-ración para el Desarrollo Social (FONCODES).Una segunda razón la constituyen las diferen-cias que se encuentran en la gestión de losrecursos. Por ejemplo, las cifras del Cuadro 1muestran que, en la región La Libertad, elavance de la ejecución presupuestal del GCen su conjunto es 33%; sin embargo, este pro-medio oculta diferencias significativas entrelas distintas instituciones —basta comparar elgran avance registrado por el Ministerio deTransportes y Comunicaciones (MTC), de107% respecto del PIA, con el retraso que re-gistra el Ministerio de la Mujer y DesarrolloSocial (MIMDES) en esta región: 4% respectodel PIA—. Por las razones mencionadas, es re-comendable que el análisis de la distribucióno ejecución del presupuesto del GC se realicedetallando información de las instituciones queconforman este nivel de gobierno.

Relativa concentración institucional delas inversiones

Las inversiones del Gobierno Central se con-centran en un grupo de instituciones quemanejan considerables montos de inversión.El Cuadro 1 presenta las cifras de las sieteinstituciones que manejan más del 80% delos recursos de inversión del GC en las quin-ce regiones analizadas. Estas instituciones sonlas siguientes: las universidades nacionales,el Ministerio de Trabajo y Promoción del Em-pleo (MTPE), el Ministerio de Agricultura(MINAG), el Ministerio de Energía y Minas(MEM), el Ministerio de Transportes y Co-municaciones (MTC) y el Ministerio de laMujer y Desarrollo Social. La concentración

8 Vigila Perú, Reporte Nacional Nº 6, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2004, pp. 12-14.

es mayor en algunas regiones; éste es el casode Ucayali, donde la inversión del MTC co-rrespondiente a Pro Vías Nacional —mejo-ramiento de la carretera Tingo María-Aguaytía-Pucallpa— representa el 92% de lainversión presupuestada del GC para dicharegión.

La necesidad de hacer análisis del gastode las instituciones del GC por regiones

En un contexto de descentralización, es in-dispensable que el análisis de la ejecución y ladistribución de presupuesto público de lasinstituciones del GC se haga regionalmente.Es importante que la ejecución presupuesta-ria sea adecuada a escala nacional, pero, tam-bién, lo es que los compromisos de inversiónen la región, consignados en el presupuestode apertura, sean respetados. Una situaciónmuy común entre las instituciones del GC esque pueden mostrar avances significativosrespecto del conjunto de la institución, peroavances poco significativos en algunas regio-nes. Así por ejemplo, a finales de 2004, elMinisterio de Transportes y Comunicacionestenía un nivel de ejecución en su conjunto del92% de su presupuesto; sin embargo, en re-giones como Piura sólo había ejecutado el 16%de su presupuesto de apertura8.

Corresponde a los Gobiernos Regionales asu-mir el rol de supervisión de la ejecuciónpresupuestal de las instituciones del GC ensus respectivas regiones. Tal tarea debería sercomplementada por los Consejos de Coordi-nación Regional (CCR), los Consejos de Co-ordinación Local (CCL) y/o diversas institu-ciones de la sociedad civil. Esto contribuiría aviabilizar una participación ciudadana indis-pensable para la consolidación del proceso dedescentralización efectiva.


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1.4 LOS GOBIERNOS REGIONALES

1.4.1 La distribución de los recursos delos Gobiernos Regionales

Uno de los temas de mayor crítica a los Go-biernos Regionales es la supuesta prioridadque estas instituciones dan al gasto corrienteen desmedro de las inversiones, lo que por logeneral se asocia a los gastos burocráticos delpago de planillas de sus funcionarios. Sinembargo, es preciso tomar con cuidado estasafirmaciones, ya que, como se muestra ense-guida, pueden estar basadas en análisis erra-dos producto del desconocimiento de la es-tructura presupuestal actual de los GR.

El análisis de la distribución, por unidadesejecutoras, del presupuesto institucional deapertura de quince Gobiernos Regionales9

indica que solamente 15% del presupuestototal está destinado a las unidades ejecutorasdel propio GR, como son las sedes centrales,las sub regiones y los proyectos especiales. Elresto de los recursos está destinado a los lla-

9 El análisis en esta sección se realiza con la información del PIA, ya que no se ha tenido acceso a la información del PIMpor unidades ejecutoras.

10 Son los Directores Regionales los que manejan el presupuesto de estas unidades ejecutoras, y estos dependen directa-mente de los ministerios respectivos.

mados "sectores", dentro de los que destacaneducación (66 %) y salud (16%). Sobre losrecursos asignados a los "sectores" en la ac-tualidad, los GR tienen competencias limi-tadas, por lo que esta diferenciación adquieremayor sentido.10 Ningún profesor y ningúnmédico se definiría, si se le pregunta, comofuncionario o trabajador del GR, tampoco lasociedad civil los identifica como tales.

De manera contable se puede afirmar que,en promedio, cada GR dispone de aproxima-damente S/. 390 millones. Sin embargo, so-lamente S/. 57 millones (aproximadamenteUS$ 18 millones), que representan el 15% deltotal, están destinados a los gastos de las acti-vidades propias del GR.

Este tipo de desagregación es esclarecedor dela realidad financiera de los GR. En efecto, sise toma en cuenta la totalidad de gastos fi-nancieros asignados al GR, la conclusión esque los GR serían una de las institucionesmás burocráticas, ya que destinan el 88% desu presupuesto a gastos corrientes. Sin em-


1 4

bargo, si tomamos en cuenta sólo los gastosde las unidades ejecutoras propias del GR(sede central, sub regiones y proyectos es-peciales) se encuentra que son institucio-

nes relativamente intensivas en la ejecuciónde inversiones, ya que 76% de su presu-puesto estaría asignado a este rubro (véasegráfico 4).

Los rubros de gasto a los que más presupues-to se asigna son Personal y Obligaciones So-ciales (65%), Obligaciones Previsionales(16%), Bienes y servicios (7%) dentro de lacategoría de gasto corriente, e Inversiones(11%) dentro de la categoría gasto de capital(véase Cuadro 2). La parte del presupuestoque retienen las unidades propias del GR va-ría según estos rubros de gasto. En el caso depersonal y obligaciones sociales, y en el de

obligaciones provisionales, el gasto asignadoa los sectores llega al 97%, lo que se explicaporque la mayor parte de los fondos son des-tinados a los sueldos y pensiones de maestrosy personal del sector salud. En promedio,anualmente, a los GR se les asigna S/. 254millones para el pago de planillas; de estemonto, solamente S/. 7,4 millones (3% deltotal) se destina al pago de trabajadores y fun-cionarios de las dependencias del GR.

Cuadro 2

ESTRUCTURA DEL P IA DE LOS GOBIERNOS REG IONALES POR GRUPO GENÉRICO DE GASTOY T IPO DE UNIDADES E JECUTORAS

Dependencias del GR 3% 3% 12% 52% 99% 100% 61% 15% Sede central, unidades 3% 3% 12% 52% 99% 100% 61% 15% ejecutoras provinciales y proyectos especialesTotal sectores asigandos 97% 97% 88% 48% 1% 0% 39% 85%financieramente al GR Educación 79% 80% 26% 22% 1% 0% 8% 67% Salud 16% 10% 53% 21% 0% 0% 27% 16% Otros sectores 2% 6% 9% 5% 0% 0% 4% 3%Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%Participación en total 65% 16% 7% 0% 11% 0% 1% 100%

Inversiones Inversiones Otros gastos financieras de capital

Tipo de unidadesejecutoras

Gastos CorrientesTotal

Gastos de CapitalPersonal y Obligaciones Bienes Otros

obligaciones previsionales y gastossociales servicios corrientes

Fuente: SIAF. Ventana Amigable. Elaboración: Vigila Perú

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11 El análisis del avance de la ejecución presupuestal que se presenta en esta sección no desagrega entre institucionespropias del GR (sede central, sub regiones y proyectos especiales), sector salud, sector educación y otros sectores, apesar de que el análisis realizado en la sección anterior muestra su importancia. Esta desagregación ha sido imposible, yaque no tuvimos acceso a la información del PIM por unidades ejecutoras y grupos de gasto.

De manera esquemática se presenta los principales pagos, gastos y compras incluidos en loscuatro principales rubros de gasto antes analizados, según el tipo de unidades ejecutoras.

El análisis presentado muestra la importan-cia de distinguir entre el gasto asignado al GR,del cual éste tiene absoluto control, de lospagos que también le son asignados pero que,en la práctica, son administrados por depen-dencias que no están bajo su responsabilidaddirecta, como salud y educación; en estos ca-sos, la función del GR es la de "ventanilla".Una de las recomendaciones que se despren-de es que se debe tener cuidado al analizar elaumento de recursos para las planillas, ya que,en los últimos años, el rubro personal y obli-gaciones sociales se ha incrementando prin-cipalmente por el aumento en las remunera-ciones a los profesores y médicos; este aumen-to es una decisión del Gobierno Central y noes competencia de los GR.

1.4.2 El avance de la ejecuciónpresupuestal por grupos de gasto11

El pago de planillas es muy homogéneo y nopresenta retraso en ninguna de las regionesanalizadas. En promedio, el avance de la eje-cución de estos gastos es de 33%; el mayoravance se ha registrado en el GR Ucayali (36%)y el menor avance en nueve GR (33%). Estatendencia es consistente con los resultados deaños anteriores. La explicación es la prioridadque tiene este tipo de pagos, pues de no reali-zarse se pondría en riesgo el funcionamientoinstitucional de los GR, así como el normalfuncionamiento de los colegios y estableci-mientos de salud. Similar tendencia tiene elpago de pensiones a los cesantes y jubilados

Dependencias Pago de trabajadores Pago a pensionistas Pago de servicios Proyectos dedel propio GR y funcionarios del de la ley 19990 de de los estableci- inversión en las

Gobierno Regional trabajadores de la mientos del GR funciones deex CTAR y (agua, luz, teléfono). educación,Corporaciones de Adquisición de salud,Desarrollo materiales de oficina. transportes,

Pago de personal agricultura, etc.contratado

Sector Sueldos de maestros Pago a pensionistas Pago de servicios de (a)educación y personal la ley 20530 del los centros educativos

administrativo sector educación (agua, luz, teléfono).de los colegios, de la (maestros y Adquisición deDirección Regional de personal materiales educativos.Educación y de las administrativo Pago de profesoresUnidades de Gestión jubilados) contratadosEducativa Local

Sector salud Sueldo de médicos, Pago a pensionistas Pago de servicios (agua, (a)enfermeras, técnicos, la ley 20530 del sector luz, teléfono) de lospersonal administrativo salud (médicos, hospitales, centros yde hospitales, centros enfermeras, técnicos puestos de salud,y puestos de salud y y personal DIRESA. AdquisiciónDirección Regional de administrativo de medicamentos.Salud jubilados) Pago de personal de

salud contratado

Tipo de unidades Personal y Obligaciones Bienes Inversionesejecutoras obligaciones sociales previsionales y servicios

(a) Los gastos de inversión en las funciones educación y salud son realizados por instituciones del Gobierno Central (INFES,FONCODES, MINSA) o unidades ejecutoras (sede central y sub regiones) del propio GR.


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(obligaciones previsionales). La ejecución promedio de estos gastos es de 35%; y es tambiénmuy homogénea, el mayor avance es el registrado por el GR de Ayacucho (37%) y el menoravance el registrado por ocho GRs (34%).

La ejecución del rubro bienes y servicios, apesar de que en promedio no registra retra-sos, es muy heterogénea entre regiones. Así,mientras que los GR de Ica y Puno tienen unavance de 19% y 24%, los GR de Junín y Aya-cucho registran avances de 34% y 41% res-pectivamente (véase Cuadro 4). Algo similarocurre con los Otros gastos de capital que, enpromedio, registran un avance de 35%, peroen el que la heterogeneidad es incluso mayor.

Mientras que el GR de Ancash ha avanzado so-lamente en ejecutar el 5% de su PIM, el GR deCajamarca registra un avance superior al 55%.

Las causas que explican esta diversidad y losatrasos registrados no han sido investigadasen el marco de la elaboración del reporte na-cional. Sin embargo, se puede encontrar ele-mentos sobre este tema los reportes regiona-les12. Se espera que en nuestras próximas edi-

12 Los reportes regionales pueden ser descargados de página WEB www.participaperu.ogr.pe13 Dado que los GR de La Libertad y San Martín no entregaron información del Presupuesto Institucional Modificado (PIM),

no son considerados en este Cuadro, ni en ninguno de los análisis que requieran de esta información.

Cuadro 3AVANCE PROMEDIO DE LA E JECUC IÓN PRESUPUESTAR IA DE LOS GOB IERNOS REG IONALES

POR GRUPOS DE GASTO , A ABR I L 2005

Gastos Corrientes 247,8 81,8 33% Personal y obligaciones sociales 219,3 73,5 33% Bienes y servicios 26,7 7,5 28% Otros gastos corrientes 1,8 0,8 42%Gastos de Capital 46,6 7,3 16% Inversiones 42,3 5,8 14% Inversiones financieras 0,1 0,0 0% Otros gastos de capital 4,2 1,5 35%Gasto Previsional 52,7 18,2 35% Obligaciones Previsionales 52,7 18,2 35%Total 347,1 107,2 31%

Total PIM Compromiso a abril Compromiso/PIMMill. S/. Mill. S/. %

Fuente: Gobiernos Regionales. SIAF SP - Gobierno Central. Elaboración: Vigila Perú

Cuadro 4 13

E J ECUC IÓN PRESUPUESTAR IA DE LOS GOB IERNOS REG IONALES A ABR IL DEL 2005Bienes y Servicios Otros gastos de capital

GR PIM Compromiso Compromiso GR PIM Compromiso CompromisoMill. S/. a abril / PIM Mill. S/. a abril / PIM

Mill. S/. % Mill. S/. %Ayacucho 15,9 6,5 41% Ayacucho 1,2 0,7 61%Junin 35,2 12,1 34% Cajamarca 19,4 10,7 55%Piura 39,9 12,4 31% Cusco 13,4 6,4 48%Huanuco 16,4 4,8 30% Ucayali 1,1 0,3 30%Ucayali 24,8 7,3 30% Junin 3,4 0,9 26%Huancavelica 18,1 5,3 29% Arequipa 4,1 0,9 21%Cajamarca 46,2 13,4 29% Ica 3,4 0,6 17%Cusco 33,5 9,6 29% Huanuco 1,3 0,2 16%Arequipa 37,7 10,7 28% Pasco 1,8 0,3 15%Pasco 10,4 2,8 27% Puno 2,4 0,3 13%Ancash 42,5 10,7 25% Piura 2,1 0,2 11%Puno 43,6 10,6 24% Huancavelica 1,8 0,1 7%Ica 36,7 6,9 19% Ancash 7,0 0,3 5%Promedio 30,8 8,7 28% Promedio 4,8 1,7 35%

Fuente: SIAF Gobierno Central. Gobiernos Regionales. Elaboración: Vigila Perú

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ciones este tema pueda ser explicado conmayor detalle.

En general, se aprecia que los retrasos mássignificativos están en el rubro de inversio-nes; este rubro será analizado con mayordetenimiento en la sección siguiente.

1.4.3 El avance de la ejecución de lasinversiones en los GobiernosRegionales

El avance en la ejecución presupuestal de lasinversiones es analizado a partir de dos

indicadores: "Compromiso/PIM" y "Compro-miso/Calendario". Cada uno de estos indica-dores responde a preguntas distintas. El pri-mero mide qué tanto se avanzó en la ejecu-ción de los gastos de inversión presupuesta-dos para todo el año, mientras que el segundomide la capacidad de gastar fondos que esta-ban autorizados para cada mes; es decir, mideel nivel de uso de las autorizaciones de gasto.Estos indicadores no son sustitutos entre sí, sonindicadores complementarios. A continuaciónson presentadas, esquemáticamente, algunasconclusiones a las que se puede arribar al ana-lizar de manera conjunta ambos indicadores.

Uso de las autorizaciones de gasto(compromiso/PIM)

Al analizar las cifras que arroja este indicadorse aprecia una gran heterogeneidad y diversastendencias entre los diversos GR analizados:14

• GR como los de Piura y Arequipa, desdeenero hasta abril, han comprometido re-cursos por encima del promedio.

• GR como los de San Martín y Pasco, en lamayor parte de los meses, tienen ejecu-ciones muy bajas, pero, en uno de ellos(febrero y abril, respectivamente), mues-tran los mejores índices de ejecuciónpresupuestal.

• GR como el de Huancavelica donde todoslos meses se registran ejecuciones muy pordebajo del promedio.

Indicador: Uso de autorizaciones de gasto "Compromiso/Calendario"

Significativo uso Restringido usode autorizaciones de gasto de autorizaciones de gasto

(*) Al finalizar los primeros cuatro meses del año una ejecución homogénea supondría que se ha gastado aproximadamenteel 33% del presupuesto anual. De la misma manera, a mitad de año se esperaría una ejecución de 50%.

Avancesignificativo

Indicador:Avance ejecuciónpresupuestal"Compromiso/PIM"

Avancerestringido

El GR tiene una buena performance en laejecución del gasto público, ya que hagastado la mayor parte de los recursos quele fueron autorizados y esto representa unavance significativo respecto supresupuesto anual.

El atraso en la ejecución se explicaprincipalmente porque existieronlimitaciones en las autorizaciones de gastode parte del MEF. Esta no autorización seexplica:• porque el MEF no contaba con losrecursos o porque a pesar de que los teníano creyó conveniente autorizar este gasto(responsabilidad MEF)• porque los GR pidieron autorizaciones decalendario pequeñas debido a que sabíanque no iban a poder ejecutar los recursos(responsabilidad GR)

El gobierno regional ha utilizado unporcentaje pequeño de los gastos quele fueron autorizados; sin embargo,esto ha sido suficiente para tener unavance de la ejecución adecuada delpresupuesto anual.Esto sólo es posiblecuando el MEF autoriza gastos en unacantidad que supera lo esperado en unaejecución homogénea del gasto a lolargo del año (*).

Las limitaciones en autorizaciones degasto no han sido la principal causa delos atrasos; en otras palabras, el retrasoregistrado no se explica porque el GRno tuviera recursos para gastar.

14 Las cifras de este indicador están expresadas en porcentajes y pueden variar de 0% (nula utilización de la autorización degasto) hasta 100% (total utilización del gasto autorizado).


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Avance en la ejecución presupuestal(compromiso/PIM)

En promedio, los Gobiernos Regionales ana-lizados han ejecutado 14% de los recursospresupuestados para el año.15 Los GobiernosRegionales que presentan un avance por arri-

ba del promedio son Arequipa, Piura,Ancash, Ayacucho y Ucayali. Los GobiernosRegionales que muestran niveles de avancemuy pequeños son Huánuco, Junín y Pascoque, al mes de abril, ejecutaron menos del5% de los recursos presupuestados (véaseGráfico 6).

Ahora veamos el resultado conjunto de los dos indicadores. Para este análisis se sigue la meto-dología sugerida a inicios de esta sección. Tal como lo muestra el Cuadro 5 se distinguen dosgrupos de GR.

15 Por la situación mencionada en la nota anterior respecto de La Libertad y San Martín, el análisis de esta sección solamenteincluye trece de los quince GR que analiza el reporte. Este vacío, como se verá más adelante, es producto del incumpli-miento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública por parte de estos Gobiernos Regionales.

Indicador: Uso de autorizaciones de gasto "Compromiso/Calendario"

Cuadro 5

CLAS I F ICAC IÓN DE LOS GR EN BASE A LOS AVANCES REG ISTRADOS EN LOS DOSINDICADORES DE SEGUIMIENTO UT IL IZADOS

Indicador: Mayor al Arequipa, Piura, Ancash,Avance promedio Ayacucho, Ucayaliejecución Ica, Huánuco, Puno, Cusco,presupuestal Menor al Cajamarca, Pasco, Junín,"Compromiso/ promedio HuancavelicaPIM"

Mayor al promedio Menor al promedio

Elaboración: Vigila Perú


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• El primero lo conforman aquellos GR conmayor avance tanto en la ejecuciónpresupuestal respecto del PIM como enla utilización del calendario. En este gru-po resaltan los GR de Arequipa y Piuradonde el avance de ejecución de los re-cursos del PIM llega al 27% para ambos yel porcentaje de utilización de los calen-darios asignados es elevado (88% y 81%respectivamente); forman parte de estegrupo con buena performance de gastolos GR de Ancash, Ayacucho y Ucayali.

• El segundo grupo está conformado porlos GR con menor avance tanto en la eje-cución presupuestal respecto del PIMcomo en la utilización del calendario. Eneste grupo aparecen Junín y Huancavelicacomo los GR con menor avance en la eje-cución presupuestal (3% para ambos) ycon menor utilización de sus autorizacio-nes de gasto (26% y 15% respectivamen-te); forman parte de este grupo tambiénlos GR de Ica, Huánuco, Cusco, Cajamarcay Pasco. Los retrasos registrados por estosGR no han tenido como causa limitacio-nes en autorizaciones de gasto. Contabancon recursos pero no los gastaron.

Principales razones que explican el retra-so en la ejecución de inversiones

Hay un conjunto de razones que explicaríanlos retrasos; estas, vale decirlo, son propias delos primeros meses del año. Son las siguien-tes:

• Los meses de enero a abril corresponde aperiodos de lluvias en las zonas de sierray selva; esta condición climática afecta laejecución de inversiones, sobre todo en in-fraestructura. Este tipo de obras son lasque, en su mayoría, ejecutan los GR.

• El ciclo propio de los proyectos de inver-sión implica que la ejecución se inicia ela-borando documentos como el expedien-te técnico, el levantamiento de informa-

ción socio-económica, la contratación depersonal o las licitaciones. Estos procesosdemandan una cantidad de recursos pe-queña.

• Los funcionarios que ejecutan y moni-torean las inversiones ocupan parte de sutiempo monitoreando la ejecución deobras que quedaron pendientes el perio-do anterior y que, por ejemplo, fuerontransferidas para su ejecución en conve-nio con las municipalidades.

• El MEF asigna calendario de oficio duran-te el primer trimestre del año y no, comose hace el resto del año, en base a la solici-tud de los GR. El problema surge porquese autoriza gastos a los GR, que por lasdificultades antes expuestas no van a po-der ser ejecutados.

Otro conjunto de razones encontradas sonparte de la problemática que se registra a lolargo de todo el año. Estas razones son las si-guientes:

• Inconvenientes en los procesos de licita-ción de las obras: adjudicaciones declara-das desiertas debido a la poca participa-ción de proveedores, incumplimiento delos ofrecimientos de contratistas e impug-naciones al proceso de selección.

• En el caso de los Recursos DirectamenteRecaudados y las transferencias del Ca-non, se aprecia que el nivel de captaciónreal de recursos de los GR ha sido menora las autorizaciones de gasto del MEF. Estoocurre debido a que, para l caso de estasfuentes de financiamiento, las autorizacio-nes de calendario se hacen en base a esti-maciones que puede diferir de los recur-sos realmente disponibles. En algunosmeses se encuentra que los recursos quelos GR captaron o les fueron transferidoseran mucho menores a los que les autori-zaron a gastar, existiendo, una restricciónreal (y no legal) para gastar.

2 1


• La inestabilidad política han tenido algu-nos GR como los de San Martín o Puno;esta inestabilidad provoca cambios de fun-cionarios y afecta, incluso paraliza, la tomade decisiones y, por tanto, la ejecución deinversiones.

• Deficiencias en algunos de los formu-ladores de proyectos hacen que sus pro-yectos no cumplan con las exigencias delSistema Nacional de Inversión Pública(SNIP). Estas deficiencias también se tras-ladan a la elaboración de expedientes téc-nicos y planes de trabajo.

Comparación con el año anterior

El año pasado, al mes de abril, el avance en laejecución de las inversiones de los GR anali-zados fue, en promedio, 12%; esta cifra es in-ferior en dos puntos porcentuales al avanceregistrado el presente año. Como se apreciaen el Gráfico 7, GR como los de Junín,Huánuco y Cusco presentan un avance infe-rior al registrado para igual periodo del año2004. En cambio, GR como los de Arequipa,Piura, Ancash y Ayacucho muestran nivelesde ejecución superiores a los del año anterior.Gobiernos Regionales como Arequipa y Piurano solamente tienen niveles de ejecución ade-cuados sino que, también, muestran mejorasrespecto del año anterior.

"Las razones que explican los atrasos en

la ejecución presupuestal de las inversio-

nes pueden ser divididas en dos grupos. En

primer lugar, los factores propios de los

primeros meses del año: la asignación de

calendario "de oficio" por parte del MEF,

las lluvias en las zonas de sierra y selva,

el ciclo propio de los proyectos de inver-

sión que requiere una menor ejecución fi-

nanciera al inicio y la ejecución de obras

que quedaron pendientes el periodo ante-

rior. En segundo lugar, intervienen facto-

res de tipo estructural: demoras en los pro-

cesos de licitación de las obras, inestabi-

lidad política que viven algunos GR y defi-

ciencias de algunos de los formuladores

para elaborar proyectos que cumplan con

las exigencias del Sistema Nacional de In-

versión Pública (SNIP)".


2 2

1.4.4 Características de los proyectosdeclarados viables de los GR

Respecto del proceso de declaratoria de via-bilidad de proyectos, tres fueron los princi-pales hallazgos presentados en el reporte na-cional anterior. El primero era que la capaci-dad de los GR de producir una mayor canti-dad de proyectos viables había aumentado.El segundo hallazgo fue que cada vez unamayor proporción de los proyectos eran eva-luados por las propias Oficinas de Programa-ción e Inversiones (OPI) de los GR. Por últi-mo, el tercer hallazgo fue que una cantidadconsiderable de proyectos era de montos pe-queños y localizados en ámbitos que no co-rrespondían a lo que se esperaba fueran pro-yectos de "envergadura regional". Estos treshallazgos son confirmados en las estadísticasrecogidas para este reporte; sin embargo, esnecesario hacer algunas precisiones.

Sobre lo primero, es cierto que la mayoría deGRs tiene una cartera de proyectos viablescuyo "valor" total excede dos o tres veces elpresupuesto asignado para inversiones, lo quereflejaría en cierta medida que los equipos téc-nicos de los GRs están desarrollando sus ha-bilidades y destrezas en formulación y eva-luación de proyectos. Sin embargo, el proble-

ma es algunas autoridades regionales son bas-tante permeables y flexibles para recibir nue-vos proyectos e incluirlos en el Programa deInversiones, aun a costa de desplazar proyec-tos viables, por lo que a inicios de año existeun porcentaje considerable de proyectos enproceso de viabilidad.

En cuanto a lo segundo, cabe indicar lo si-guiente: el hecho que una mayor proporciónde proyectos hayan sido evaluados por las OPIde los GR puede estar asociado a que los pro-yectos de inversión se estén fraccionando afin de evitar que su evaluación caiga dentrodel ámbito de una OPI sectorial o de la DGPM.Esto ocurre, por lo general, cuando un GR hadecidido ejecutar en el más breve plazo unproyecto y, finalmente, no desea "correr el ries-go" de que su proyecto sea "rechazado" u "ob-servado". Asociado a este problema, esta el dela calidad de la evaluación que realizan lasOPI. Los resultados de la "Evaluación del Usode Facultades Delegadas al Gobierno Nacio-nal y a Gobiernos Regionales" realizada por laDirección General de ProgramaciónMultianual (DGPM) muestra que sólo 38%de los proyectos evaluados por las OPI de losGR hubieran tenido la misma calificación queles hubiera otorgado el equipo evaluador dela Sede Central de la DPGM en el MEF1

16 Vigila Perú. Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización. Reporte Nacional No 6. Pág. 24

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Finalmente, en relación al tercer hallazgo, debetenerse en cuenta, como muestra el Cuadro 6,que un número significativo de proyectos via-bles de montos pequeños no significa necesa-riamente que la mayor parte de la inversiónde los GR esté destinada a este tipo de proyec-tos. Por ejemplo, el año 2004, el 48% de losproyectos declarados viables en Arequipa son

Además, el hecho de que los proyectos ten-gan ámbito de centro poblado, multicentropoblado, distrital, multidistrital o provincialno significa necesariamente que sean proyec-tos pequeños. Tampoco ocurre que los pro-yectos de ámbito departamental o multi-provincial correspondan a proyectos de mon-

tos grandes. Como muestran las estadísticasdel cuadro 7, en promedio, los proyectos quetienen ámbito multicentro poblado tienencostos superiores a los proyectos de ámbitodepartamental. Es importante anotar que másdel 30% de los proyectos declarados viablestiene un costo superior al millón de soles.

menores a S/. 200 mil; sin embargo, estos re-presentan solamente el 7 % del costo total delos proyectos de este GR. Del total de proyec-tos declarados viables en las quince regionesanalizadas, el 25% son menores a S/. 200 mil;no obstante, estos proyectos solamente repre-sentan el 3% del costo total de los proyectos deinversión declarados viables.

Cuadro 6

NÚMERO Y COSTO TOTAL DE PROYECTOS DE LOS GR DECLARADOS V IABLES POR EL SN IPEL 2004 EN 15 REG IONES

Arequipa 97 48% 48,6 7%

Cusco 70 43% 46,5 5%

Ucayali 177 37% 99,1 7%

Puno 62 31% 65,9 3%

Junín 49 24% 33,3 4%

Cajamarca 84 21% 65,0 3%

Ica 26 15% 17,8 3%

Piura 65 15% 55,2 2%

San Martín 52 15% 43,7 3%

Pasco 44 14% 47,7 1%

Ancash 74 14% 71,3 2%

Ayacucho 31 13% 37,9 1%

Huánuco 29 10% 22,7 1%

Huancavelica 96 9% 100,7 1%

La Libertad 48 2% 68,9 0%

Total 1,004 25% 824,4 3%

Departamento Número % proyectos menor Costo total % de costo que representande proyectos a S/. 200 mil de los proyectos los proyectos menores

Mill. S/. a S/. 200 mil

Fuente: Banco de Datos del SNIP. Elaboración: Vigila Perú


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La Ley de Bases de la Descentralización plan-tea la necesidad de que cada uno de los nive-les de gobierno realice acciones en el ámbitoque le compete. Por esto, uno de los requeri-mientos que se hace a los GR es que imple-menten proyectos de inversión consideradosde su ámbito: interprovinciales, departamen-tales o regionales y que sean de gran enverga-dura en términos de monto. Esto no ha veni-do ocurriendo así. Uno de los problemas queafrontan los GR es la "atomización" de susrecursos de inversión. Una de las hipótesis esque la metodología que esta siendo utilizadaen el presupuesto participativo contribuye ala profundización de esta problemática: losrecursos de inversión están siendo asignadosproporcionalmente al número de provinciasque conforman la región y a su vez, el ejerci-cio es repetido a nivel de la provincia con res-pecto a sus distritos. Además, como se men-cionó los GR tienen el incentivo a formularproyectos de montos pequeños para asegu-rarse que sean evaluados por la propia OPIdel GR.

Las críticas han surgido principalmente entorno a la ejecución de proyectos como laconstrucción de arcos de ingreso de un pue-

blo, el mejoramiento de aulas de un centroeducativo, la restauración de parroquias ola construcción de lozas deportivas. Se tra-ta de proyectos de bajo costo que bien po-drían ser implementados por los gobiernoslocales respectivos. Sin embargo, surgendudas de si proyectos como la construcción,mejoramiento o ampliación de puentes, tro-chas carrozables, carreteras, sistemas deagua y desagüe, canales de riego, electrifi-caciones, cuyo costo sea mayor a un millónde soles, pueden ser implementados por lasmunicipalidades, sobre todo por las delámbito rural.

La pregunta es si el segundo grupo de pro-yectos no deberían ser también considera-dos como proyectos del ámbito de los GR apesar de que se ubiquen en un centro po-blado o distrito específico. Es evidente queexiste una demanda insatisfecha en relacióncon estos proyectos que los municipios nopueden satisfacer adecuadamente con los re-cursos a su disposición. En este contexto, al-gunos GR han asumido que este tipo de pro-yectos son de su competencia, respondien-do así a esta demanda no satisfecha, pero in-dispensable de ser atendida.

Cuadro 7

NÚMERO DE PROYECTOS DECLARADOS V IABLES EL 2004 EN LOS 15 GR ANAL IZADOSDIST INGUIENDO POR MONTO Y ÁMBITO

Cen. Pob. 92 97 194 114 150 647 64% 0,7

Mult. Cen. Pob. 1 9 30 17 62 119 12% 1,3

Dist. 20 14 33 23 40 130 13% 0,7

Mult. Dist. 1 4 8 34 47 5% 1,8

Prov. 2 1 7 2 7 19 2% 1,0

Mult. Prov. 4 1 3 5 3 16 2% 0,6

Dptal. 2 2 4 8 9 25 2% 1,0

Mult. Dptal. 1 1 0% 1,9

Total 122 124 275 177 306 1,004 100%

% 12% 12% 27% 18% 30% 100%

Menos entre entre entre Mas de Totales CostoS/. 100,000 S/. 100,000 S/. 200,000 S/. 500,000 S/. 1’000,000 promedio

y S/. 200,000 y S/. 500,000 y S/. 1’000,000 Mill. S/.

Fuente: Banco de Datos SNIP. Elaboración: Vigila Perú

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Si bien esto se entiende en municipalidadesrurales, que manejan escaso presupuesto, seobserva también que algunos GR deciden eje-cutar pequeños y medianos proyectos enel ámbito de la capital de la Región, proyec-tos que entran en competencia con las obrasque ejecuta el municipio de la provincia capi-tal de la región. Las razones que explican estasituación es la necesidad que tienen los presi-dentes regionales mantener su presencia po-lítica y electoral, que se encuentra sobre todoen dichas ciudades.

Se entiende la necesidad que tienen los presi-dentes regionales de buscar su legitimidadpolítica y mostrar los resultados de su gestión.Con los montos de inversión restringidos quemanejan, si los GR desearan implementar sóloproyectos de magnitud considerable, seimplementarían una cantidad pequeña de ellos,lo que rompe con la lógica del impacto políti-co de las obras que todos los gobiernos tienen.Lo que no es adecuado es que se implementenobras con reducido impactos o que hayan po-dido ser financiados por otras instancias.


2 6

2 7


2 . 1 INTEGRACIÓN REG IONAL YDESCENTRAL IZAC IÓN F ISCAL

Sin duda, el tema que ha movilizado con ma-yor intensidad el proceso de descentralizaciónal iniciar el 2005 ha sido el proceso de inte-gración regional. A fines de 2004 se contabaya con la Ley de Incentivos para la Integra-ción y Conformación de Regiones (Ley 28274)y su respectivo reglamento, pero se extendie-ron los plazos de presentación de los expe-dientes técnicos sustentatorios de las posiblesintegraciones regionales en dos ocasiones: el12 de enero se extendió la fecha límite inicialdel 31 de enero al 31 de marzo (Ley 28465);luego, sobre el penúltimo día de este nuevoplazo, se dio otra extensión hasta el 30 de abril(Ley 28481). La ley mediante la cual se esta-blece este segundo aplazamiento, Ley 28481,estableció también una reducción del límitemínimo de firmas para proponer iniciativasde integración regional cuando éstas proce-den de ciudadanos no vinculados a partidospolíticos ni a movimientos regionales inscri-tos en el Jurado Nacional de Elecciones. Enefecto, este límite disminuyó del 15% origi-nal al 10%; esta medida, no obstante, llegó

demasiado tarde como para que pudiera in-cidir sobre la generación de nuevas propues-tas provenientes de la sociedad civil regional.

El 20 de mayo fue establecido como fecha lí-mite para que el Consejo Nacional de Des-centralización (CND) resuelva sobre los ex-pedientes técnicos presentados por las distin-tas propuestas de integración interregional.Los meses previos fueron testigos de las difi-cultades de este proceso. Ellas alcanzan a lapropia dirección del proceso descentralizadora cargo del CND, quien flexibilizó (R.P. N.o

028-CND-P-2005) los requisitos que él mis-mo había planteado mediante R.P. N.o 069-CND-P-2004: por ejemplo, varios expedientesno contaban con todas las firmas requeridas,pero se decidió que todos entren a trámite. Des-taca, en esta línea, la aceptación del expedientede la Región Callao; este expediente presentauna propuesta para permanecer como regiónno integrada, lo cual contraviene la orientaciónpolítica y legal del proceso de integración.

Los expedientes técnicos presentados para suevaluación por el CND fueron 17. Son lossiguientes:


2 8

Como era de esperar, las propuestas han pro-cedido de diversos actores (Gobiernos Regio-nales, Alcaldes, Consejos Regionales, Conse-jos de Coordinación Regional y organizacio-nes de la sociedad civil) y en direccionesdiscordantes. Lo que llama especialmente laatención es lo ocurrido en el sur del país, dedonde proceden casi la mitad de los expedien-tes, y en donde los presidentes regionales sos-tienen más de una propuesta de integración—en el caso de Puno y Tacna, nada menosque cinco propuestas distintas—.

Camino a los referéndums que se programenpara aprobar la conformación de las regionesel próximo 30 de octubre, al cierre de nues-tro reporte se ha confirmado —con fecha 20

de mayo— la aprobación por parte del CNDde solo cinco expedientes técnicos:

1. Ancash-Huánuco-Junín-Lima provincias-Pasco

2. Apurímac-Cusco

3. Arequipa-Puno-Tacna

4. Ayacucho-Huancavelica-Ica

5. Lambayeque-Piura-Tumbes

En cuanto a los estímulos económicos en prode la integración regional, no se ha concreta-do el aporte del Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (FIDE) a los proyec-tos de desarrollo regional e interregional, puesno hay recursos aún destinados para este fon-

Cuadro 8

PROPUESTAS DE INTEGRACIÓN REG IONAL

1. Región Tumbes-Piura-Lambayeque Presidentes Regionales

2. Región Tumbes-Piura-Lambayeque-Amazonas- Alcaldes y Sociedad Civil de Amazonas yCajamarca Cajamarca

3. Región Amazonas, San Martín, Loreto y Ucayali Presidentes Regionales, CRs y CCRs

4. Región La Libertad-Loreto-San Martín Sociedad Civil

5. Región Áncash-Lima Provincias-Huánuco- Presidentes RegionalesPasco-Junín

6. Región Huancavelica-Ayacucho-Ica Presidentes Regionales

7. Región Huancavelica-Ayacucho-Ica -Junín Sociedad Civil y Alcaldes de Huancavelica

8. Región Apurímac-Cusco Presidentes Regionales

9. Región Cusco-Apurímac-Madre de Dios Sociedad Civil de Madre de Dios

10. Región Tacna-Moquegua-Puno-Madre de Dios- Presidentes RegionalesArequipa

11. Región Moquegua-Tacna Presidentes Regionales

12. Región Puno-Arequipa Presidentes Regionales y Sociedad Civil

13. Región Tacna-Puno-Arequipa Presidentes Regionales

14. Región Arequipa-Moquegua-Tacna-Madre Presidentes Regionalesde Dios-Puno

15. Madre de Dios-Moquegua-Puno-Tacna Presidentes Regionales

16. Región Arequipa-Moquegua-Tacna-Madre Sociedad Civil (Cámaras de Comercio y otros)de Dios-Puno

17. Callao Presidente Regional

Región propuesta Promotores de la Iniciativa

Fuente: "El Proceso de Integración de Regiones". En: Grupo Propuesta Ciudadana, Participa Perú, Nº 24 (mayo, 2005).

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do —se suponía que estos recursos iban a pro-ceder de las nuevas privatizaciones—. Recuér-dese que el Reglamento de la Ley de Incenti-vos para la Integración y Conformación deRegiones (D.S. N.o 063-2004-PCM) estableceque los proyectos de influencia interregionalpresentados al FIDE tendrán prioridad sobreaquellos estrictamente regionales.

Por su parte, la asignación del 50% de la re-caudación impositiva regional (impuesto a larenta de personas naturales, impuesto gene-ral a las ventas e impuesto selectivo al consu-mo), prevista por la Ley de Incentivos para laIntegración y Conformación de Regiones,plantea un escenario incierto, pues no define

si este ingreso de los GR será en reemplazo dela asignación que actualmente disponen, seapor inversiones y/o por gastos corrientes, o simás bien será adicional a sus actuales fuentesde financiamiento procedentes del GC, o si,finalmente, se tratará de una fórmula inter-media. Esta definición debiera quedar a car-go del Reglamento de la Ley de Descentrali-zación Fiscal (Decreto Legislativo 955), el cualse encuentra aún pendiente.

Otro punto a considerar es el del papel de lasJuntas de Coordinación Interregional (JCI) enel proceso de integración regional. A la fecha,se han conformado siete en torno de los si-guientes proyectos:

Cuadro 9

JUNTAS DE COORDINAC IÓN INTERREG IONAL

Amazonas Corredor Bioceánico Norte y Oriente (IIRSA)Cajamarca Circuito Turístico del Norte y OrienteLambayeque Eje Agro exportador Norte y OrientePiura Eje Vial IVSan Martín Proyecto de Desarrollo Forestal Sierra NorteTumbes

Apurímac Carretera Interoceánica del Sur (Ruta 26)Cusco Gas de Camisea

Proyecto Las BambasPromoción turística de ChoquequiraoRevaloración de camélidos sudamericanosPromoción de exportacionesProyecto Desarrollo Forestal Sierra Centro-Sur

Loreto Rehabilitación y modernización de los puertos de Iquitos,San Martín Yurimaguas y Pucallpa

Asfaltado carreteras F. Basadre y F. BelaundeProtección de la flora y fauna amazónicasPromoción del eco turismoApoyo a los programas de Reforestación de Cuencas de los ríosPonaza y Mishquiyacu

Ancash Carretera Interoceánica del Centro (IIRSA)Huánuco Promoción de Ejes Turísticos RegionalesJunín Promoción de cadenas agro exportadorasLima Provincias Ampliación y modernización Aeropuerto de JaujaPasco

Arequipa Carretera Interoceánica del Sur (IIRSA)Madre de Dios Promoción del turismo en la Macrorregión SurMoquegua Rescate y revaloración de la crianza de camélidos sudamericanosPuno Promoción de las exportacionesTacna Mejoramiento de puertos de Ilo y Matarani

Junta de Coordinación Departamentos Proyectos de DesarrolloRegional Integrantes

Norte y Oriente(INTERNOR)

Apurímac-Cusco

RegiónAmazónica

MacreorregiónNorcentroOriente

MacrorregiónSur


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Todas las Juntas de Coordinación Inter-regional se encuentran conformadas desde elaño pasado, a excepción de la JCI Cajamarca-La Libertad, que se instaló el 11 de marzo de2005. Desde su diseño, las JCI no tenían comopropósito exclusivo la integración regional entérminos político-administrativos, aunque lamayor parte de ellas —cuatro de siete al 30de abril de 2005— se han conformado, desdeel segundo semestre de 2004, agrupando a lasmismas regiones que luego serían parte de laspropuestas de integración político-administra-tiva presentadas al CND por los GR. En otroscasos, posibilidad perfectamente abierta por laley, estas Juntas se han definido en función deproyectos específicos de interés común que nonecesariamente han ido de la mano con unaexpectativa de integración regional en térmi-nos políticos.

La cuestión que aquí aparece es que el proce-so de integración regional se mueve en dosplanos. El primero es el de la integración po-lítico-administrativa, que se habrá de desa-rrollar a través de la conformación de lasnuevas regiones. El segundo tiene que vercon la articulación de espacios geo-económi-cos según intereses productivos y comercia-les comunes. Son dos rutas de integración re-gional. Pueden o no cooperar entre sí y po-tenciarse recíprocamente. En este sentido,queda por ver si las JCI seguirán funcionan-do una vez que haya concluido el proceso de

conformación de las nuevas regiones y cuálserá, en ese nuevo contexto, su aporte al pro-ceso descentralizador.

2 .2 ACRED I TAC IÓN DE CAPAC IDADESY TRANSFERENC IAS A LOSGOBIERNOS REGIONALES

La ley y el reglamento del sistema de acredi-tación de los gobiernos regionales y localespara la transferencia de competencias y fun-ciones sectoriales fueron aprobados el añopasado. Estas normas generaron una serie decuestionamientos particularmente referidos ala estrechez de los plazos establecidos y lacuestión de si dentro de ellos se podría desa-rrollar un proceso que cumpla con los objeti-vos trazados.

Para el caso del Plan Anual de Transferencias2004, que desde un inicio ya estaba desfasa-do, el proceso de acreditación corrió de la se-gunda quincena de noviembre de 2004 hastael 18 de marzo de 2005, fecha en que el CNDemitió las resoluciones gerenciales respectivasde acreditación o no acreditación; es decir, secumplió en cinco meses un proceso que enlos años sucesivos tomará un año entero. Enmedio de un cronograma tan apretado, se havisto especialmente perjudicada la capacita-ción y asistencia técnica que el CND debíaofrecer a los GR durante el proceso de acredi-tación. En este caso, se ha establecido que la

Ayacucho Asfaltado carretera Huancavelica-RumichacaHuancavelica Promoción de ejes turísticos regionalesIca Promoción de cadenas agro exportadoras

Revaloración camélidos sudamericanosRescate y revaloración de cultivos andinosModernización del puerto San Juan de MarcotaMejoramiento del aeropuerto de PiscoProyecto hidroenergético y de desarrollo agrícola Pampas Verdes

Cajamarca Corredor Bioceánico Norte y Oriente (IIRSA)La Libertad Circuito Turístico del Norte y Oriente

Eje agro exportador Norte y Oriente

Junta de Coordinación Departamentos Proyectos de DesarrolloRegional Integrantes

AyacuchoHuancavelicaIca

CajamarcaLa Libertad

Fuente: Consejo Nacional de Descentralización, http://www.cnd.gob.pe, "Resumen Temático: Conformación de Regiones", abrilde 2005.

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capacitación se dé después de la acreditación(R.P. 012-CND-P-2005).

Finalmente, 16 de los 25 Gobiernos Regiona-les fueron acreditados; ninguno de ellos lo fueen todas las funciones y competencias a lasque postularon —las postulaciones másexitosas fueron, en este orden, Puno, Piura,Apurímac, Amazonas y Arequipa, con másde cincuenta funciones específicas acredita-das—. Los GR no acreditados podrán presen-tar subsanaciones para completar los vacíosen sus solicitudes hasta el 15 de julio próxi-mo. Al cierre de nuestro reporte, de los nue-ve GR no acreditados, el CND ha aceptadolas subsanaciones presentadas por Lamba-yeque, Tumbes y Ucayali, ha rechazado laspresentadas por Ancash, Callao, Huánuco yJunín, mientras que los GR de Lima provin-cias y Ayacucho no han intentado aún apelarla decisión original del CND.

Cada año las transferencias se sujetan a unplan elaborado por el CND que debe ser pro-mulgado por Decreto Supremo a más tardarel 6 de abril, de acuerdo con el Reglamentode la Ley del Sistema de Acreditación de losGobiernos Regionales y Locales (Ley 28273).En lo que respecta al año 2005, a pesar deque los sectores han presentado sus respec-tivos planes de transferencia y, sobre la basede ellos, el CND ha entregado el Plan Anualde Transferencia de Competencias, el Ejecu-tivo aún no ha llevado a cabo la respectivaaprobación mediante Decreto Supremo. Deeste modo, las regiones no tienen noticia delas competencias a las cuales pueden postu-lar para que les sean transferidas a partir deenero de 2006, y todo el proceso se viene atra-sando por meses. Debe señalarse, también,que desde los GR no se ha observado ningu-na protesta por este incumplimiento que pa-recería no preocuparles.

El diseño del proceso de transferencia de com-petencias sectoriales y acreditación de los GRtiene la virtud de plantear una "hoja de ruta"que ordena el curso progresivo de la descen-tralización a través de un mecanismo de "ofer-

"El proceso de integración regional se

mueve en dos planos: 1) la integración

político-administrativa, que se habrá

de desarrollar a través de la confor-

mación de las nuevas regiones; 2) la

articulación de espacios geo-econó-

micos según intereses productivos y

comerciales comunes que las Juntas

de Coordinación Interregional pueden

recoger".


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ta y demanda" de las competencias a sertransferidas: año a año los GR solicitan de-terminadas transferencias de un conjuntopuesto a disposición por el respectivo PlanAnual del CND. Como parte de este diseño,se ha establecido una instancia de planifica-ción de mediano plazo: el Plan Quinquenalde Transferencias. Éste tiene por propósitoque el CND elabore una propuesta concer-tada para el quinquenio a partir de las pro-puestas que los sectores y los GR le haganllegar con anticipación.

El primero de estos planes quinquenales es elPlan Quinquenal de Transferencias 2005-2009.En esta primera experiencia, los plazos paraque los sectores, en coordinación con los GR,hagan llegar sus propuestas de transferenciasal CND han sido sumamente ajustados. Enefecto, los plazos corrieron entre la segundaquincena de noviembre de 2004 y enero de2005 —inicialmente se había previsto que seasolo hasta fines de diciembre de 2004—, conlo que el CND presentó el Plan Quinquenalrecién al concluir marzo (R.P. 026-CND-P-2005). Tratándose de un marco general delproceso de transferencias, que habrá de pau-tar el contenido de los planes anuales por ve-nir, cabe preguntarse por el sentido de elabo-rar un Plan Quinquenal con plazos que hanlimitado la necesaria concertación de los di-versos actores involucrados en el proceso, ysi no sería mejor permitir una redefiniciónconcertada de este Plan.

En lo que toca a los Proyectos Especiales delInstituto Nacional de Desarrollo (INADE), seaprobó con fecha 22 de enero la transferenciadel proyecto "Afianzamiento y Ampliación delos Recursos Hídricos de Tacna" al GR respec-tivo (D.S. 005-2004-PCM). Actualmente, que-dan once proyectos por transferir.17 Los tresprogramas cuya transferencia ha quedadopendiente de los años 2003 y 2004 ("Chine-

cas", "Lago Titicaca" y "Sierra-Centro-Sur")reflejan la discordancia entre las propuestasprocedentes del Ministerio de Vivienda y lasdecisiones tomadas por el CND. Ninguna deestas dos instancias —a pesar de que el INADEdepende del Ministerio de Vivienda— pare-ce haber tomado en cuenta los lineamientostécnicos del INADE, especialmente referidosa las dificultades de los proyectos multirre-gionales, fronterizos y binacionales; todo locual ha empantanado estos procesos de trans-ferencia. En este contexto, resulta incierta lasuerte de los cinco Proyectos Especiales queel Plan Quinquenal prevé transferir para elpresente año.

2.3 LA LEY ORGÁN ICA DEL PODEREJECUT IVO

Esta ley constituye uno de los más serios re-trasos en la conformación del marco norma-tivo del proceso descentralista. Su propósitoes definir cuál será la estructura orgánica delGobierno Central, así como cuáles las com-petencias y funciones que retendrá en el mar-co de un Estado descentralizado. La Ley Or-gánica del Poder Ejecutivo (LOPE) es crucialpara concluir con el diseño de conjunto de laestructura política del país y evitar superpo-siciones y vacíos que establezcan una situaciónde conflicto constante entre los distintos nive-les de gobierno (central, regional y municipal).

De acuerdo con la Ley de Bases de la Descen-tralización, esta ley orgánica debió estar listapara el segundo semestre de 2002. En los he-chos, estamos ya ante un tercer aplazamien-to. A la fecha, el proyecto de ley respectivo seencuentra estancado en la Comisión de Des-centralización, Regionalización y Moderniza-ción de la Gestión del Estado del Congreso dela República, lo que ha llevado a su posterga-ción hasta el 15 de junio del presente año (Ley28505).

17 Cabe anotar las diferencias que la página web del INADE, el Plan Quinquenal del CND y la página web del MEF arrojanal cierre de este reporte acerca de los Proyectos Especiales pendientes de transferencia: doce según la primera, que notiene actualizada la transferencia del proyecto "Tacna", y nueve según los dos últimos, que han dejado de tomar en cuentalos proyectos "Lago Titicaca" y "Chinecas", dando por efectivas transferencias que, aunque programadas, no se hanconcretado.

3 3


Hacia fines del periodo que corresponde a estereporte, se cumplieron dos años de lapromulgación de la Ley de Transparencia yAcceso a la Información Pública (Ley 27806,22 de abril de 2003). Esta información es re-cogida por nuestros equipos regionales en lasquince circunscripciones estudiadas por el sis-tema Vigila Perú. Una vez reunida y consoli-dada, ella nos muestra que se mantiene, entérminos generales, el mismo nivel delcuatrimestre anterior (septiembre-diciembrede 2004) en lo que se refiere al acceso a la in-formación de la ciudadanía respecto del des-empeño de los GR. Algo semejante ocurre conlas acciones de transparencia de los GR, espe-cialmente a propósito del funcionamiento delos portales web.

3.1 INFORMAC IÓN PRESUPUESTAL YPOL ÍT ICO-NORMATIVA

Para el caso de la información presupuestal,el comportamiento de varios de los GR estu-diados muestra cambios significativos. Así,mientras en el cuatrimestre anterior (setiem-bre-diciembre de 2004) Ayacucho, Junín ySan Martín cumplían debidamente con ofre-cer la información solicitada, completa y enlos plazos de ley, en el actual cuatrimestre

(enero-abril de 2005) su situación es la opues-ta: la información no fue entregada a tiempoy lo que fue entregado estaba incompleto,como puede verse en el Cuadro 10. El casocompletamente opuesto que merece ser des-tacado es el de Huánuco, cuya respuesta antelos pedidos de información ha evolucionadoconsiderablemente, de peor a mejor, en losúltimos meses.

Por el lado de las tendencias constantes, des-taca el buen desempeño de Ica, a la vez quelas deficiencias de Ancash y Cajamarca. Otrasmejoras que deben mencionarse en lo que ainformación presupuestal se refiere corres-ponden a Cusco, Huancavelica, Pasco yUcayali.

Como contraparte, el caso de Puno es de es-pecial preocupación, pues no entregó infor-mación alguna, dada la particular situaciónde desgobierno del GR ante la orden de de-tención impuesta sobre su Presidente, quienterminó siendo suspendido por 120 días porel CR. La reorganización de funcionarios bajoel mando de la Vice Presidenta del GR noparece ir de la mano —según reporta nuestroequipo regional— de la voluntad de atenderlos pedidos de información.


3 4

En cuanto a la información político-normati-va, centrada en las actas del CR, ha sido tam-bién entregada de un modo variable. En efec-to, seis GR lo han hecho oportunamente y demodo completo (Arequipa, Cajamarca, Ica,Junín, La Libertad y Piura), a la vez que otroscuatro entregaron la información de maneraincompleta y fuera de los plazos de ley(Ayacucho, Cusco, San Martín y Huánuco).18

Se trata de una situación que está lejos de seróptima: además de Puno —que tampoco lohiciera para el caso de la informaciónpresupuestal—, Ancash no entregó informa-ción —ni dentro ni fuera de los plazos de ley—a nuestros equipos regionales de vigilancia.

Los GR que han hecho entrega de informa-ción político-normativa conforme a ley vie-nen haciendo de esta conducta una tenden-cia continua, cuando menos, desde inicios de2004. Se trata de prácticas gubernamentalesque bien pueden servir de ejemplo a seguirpor parte del resto de los GR en nuestro país.El caso de Ancash es, nuevamente, la contra-parte negativa, con una tendencia reiteradade no informar ni entregar las actas corres-pondientes. Huánuco ha entregado informa-ción, pero incompleta y fuera de los plazosde ley, en una tendencia que, en los últimosperiodos, lo coloca muy cerca del perfil deAncash.

18 Nótese que en Cusco y Huánuco se aprecia una actitud completamente contraria a la que muestran respecto de la entregade información presupuestal.

Cuadro 10

INFORMACIÓN PRESUPUESTAL Y POL Í T ICO-NORMAT IVA

CP CF IF NE CP CF IF NE

Áncash

Arequipa

Ayacucho

Cajamarca

Cusco

Huancavelica

Huánuco

Ica

Junín

La Libertad

Pasco

Piura

Puno

San Martín

Ucayali

Gobierno Información presupuestal Información político-normativaRegional

CP: Información completa entregada dentro de los plazos de ley.CF: Información completa entregada fuera de los plazos de ley.IF: Información incompleta entregada fuera de los plazos de ley.NE: No entregó al cierre de este reporte ninguna información.Fuente: Reportes Regionales Vigila Perú. Elaboración: Vigila Perú.

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De manera general, debe tomarse en cuentaun par de condiciones que dificultan la en-trega de información de parte de los GR. Porun lado, en particular para este cuatrimestre,se halla la superposición de los procesos deintegración regional, transferencia de compe-tencias y funciones, y el Presupuesto Partici-pativo. Esto perjudicó la capacidad del perso-nal encargado en los GR para responder a lassolicitudes planteadas. Tal circunstancia fueparticularmente notoria en el caso de Piura,donde la Gerencia de Planeamiento, Presu-puesto y Acondicionamiento Territorial fue laque se hizo cargo de todos estos procesos, a lavez que, por medio de ella, se procesaba la in-formación solicitada. Se trata de una situacióna tomar en cuenta a la hora de juzgar lo ocurri-do en el cuatrimestre que nos toca analizar.

En segundo lugar, y más allá de la coyunturadel periodo, existen problemas con el diseñoorgánico de los GR en lo que toca a su capaci-dad para responder a las solicitudes de infor-mación y asignar personal para esta tarea. Porsupuesto, cuando se dan cambios de perso-nal y de altos funcionarios en los GR, esta si-tuación se agrava. En este sentido, los severoscasos de inestabilidad política conocidos enPuno y San Martín deben ser tomados encuenta para explicar su deficiente entrega deinformación.

Por otro lado, en más de una ocasión, algu-nos GR han indicado que los retrasos se de-ben a la "falta de firmas" de parte de los fun-cionarios que deberían autorizar la entrega deinformación, lo cual contraviene la Ley deTransparencia y Acceso a la Información queprecisamente dispone que no son necesariaseste tipo de autorizaciones, a excepción de loscasos de seguridad nacional.

3.2 PORTAL DE TRANSPARENC IA YOTROS MED IOS DE D I FUS IÓN

Considerado en conjunto, el estado de losportales web de transparencia de los Gobier-nos Regionales mantiene las tendencias delaño anterior. Los portales de Arequipa,Huancavelica, Junín y Pasco siguen siendo losmejores, a la vez que los de Ancash, Ayacuchoy Puno ofrecen portales que carecen de in-formación relevante para que los ciudadanospuedan tomar noticia del manejo interno desus respectivos GR (véase Cuadro 11). EnAncash, a excepción de la presentación delResumen Ejecutivo de la Audiencia Públicade Rendición de Cuentas 2004, domina la in-formación referida a los compromisos oficia-les de las autoridades, mientras que, enAyacucho, no se cuenta con los equipos y re-cursos técnicos necesarios para una adecua-da implementación del portal.

La mayor parte de los portales suele ofre-cer información valiosa, pero muchas ve-ces incompleta y/o desactualizada, a la vezque un portal como el de Cusco ha perdi-do parte de la calidad que ofrecía al no con-tar con la información presupuestal. Espe-cial mención merece el caso de Puno, don-de se ha dado una situación desconcertan-te: los funcionarios aducen haber sacadode línea el portal "para que el Presidentesuspendido no recoja información a travésde él". El caso del portal de Junín, en cam-bio, merece ser destacado especialmente enesta ocasión, pues ha tomado iniciativascomo la de colocar enlaces en los que sepromueve la inversión privada y la parti-cipación ciudadana, a la vez que se infor-ma sobre los procesos de contratación encurso en el GR.


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El empleo de otros medios de difusión paralas acciones de transparencia de los GR es unapráctica aún lejos de ser mayoritaria y/o con-tinua. Solamente cerca de la mitad de los GR(Arequipa, Cajamarca, Cusco, Huancavelica,Ica, Junín y Pasco) emplearon, en el primercuatrimestre de 2005, medios de prensa paradifundir información sobre su funcionamien-to. Por el contrario, los GR de Huancavelica yPiura han elaborado medios propios para estepropósito, lo cual los coloca en una posiciónde excepción frente a lo que hasta ahora hansido capaces de implementar el resto de los GR.

La casi total ausencia de medios propios parahacer efectiva la transparencia de los GR y elhecho de que siete GR (Ancash, Ayacucho,Huánuco, La Libertad, San Martín, Puno yUcayali) no dispongan de ningún medio dedifusión distinto al portal web pone de mani-fiesto tanto la débil voluntad política como laescasez de recursos logísticos y económicos afavor de una práctica política regional acordecon el cumplimiento del marco normativo dela descentralización y el horizonte de una par-ticipación ciudadana informada.

Cuadro 1 1

PORTALES DE TRANSPARENC IA Y OTROS MED IOS DE D I FUS IÓN

Completa Incompleta y/o Sin Medios propios Medios de prensa Ningúny desactualizada información (boletines, (notas de prensa, otro

actualizada (*) relevante publicaciones, espacios medio deetc.) contratados) difusión

Ancash

Arequipa

Ayacucho

Cajamarca

Cusco

Huancavelica

Huánuco

Ica

Junín

La Libertad

Pasco

Piura

Puno

San Martín

Ucayali

Gobierno Portal de transparencia Otros medios de difusiónRegional

(*) En el caso de que el portal web no presente, hacia el 30 de abril, la información correspondiente a los rubros de presupuesto,gastos administrativos y/o político-normativa. La deficiencia en uno de estos rubros es suficiente para estimar que el portal noestá completo y/o actualizado.Fuente: Reportes Regionales Vigila Perú. Elaboración: Vigila Perú.

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4.1 NÚMERO DE SESIONES DELCONSEJO REGIONAL Y ASISTENCIAA REUNIONES

Todos los GR vienen cumpliendo con la disposi-ción legal de realizar cuando menos una sesiónordinaria al mes.19 El ritmo de sesiones (ordina-rias y extraordinarias) de los CR se ha incrementado

de modo continuo a lo largo de nuestros últimosreportes: 121 que definen un promedio de 8,6para el cuatrimestre frente al promedio anual2004 de 8,0 sesiones para cada cuatrimestre. Elmayor número de sesiones lo ostentan Pasco(14), Ica (13) y Arequipa (12), mientras que LaLibertad representa el extremo opuesto con solo4 sesiones realizadas (véase Cuadro 12).

19 Solo nos hace falta la información de Puno que, a la fecha, no dispone de Secretario General; de modo que no ha sidoposible obtener información alguna sobre las sesiones del CR.

Cuadro 12

SES IONES Y AS ISTENC IA AL CONSE JO REG IONAL

Ancash 7 s.i.Arequipa 12 100,0Ayacucho 9 100,0Cajamarca 7 100,0Cusco 7 98,6Huancavelica 9 90,0Huánuco 9 97,8Ica 13 90,0Junín 8 95,0La Libertad 4 100,0Pasco 14 100,0Piura 9 95,6Puno s.i. s.i.San Martín 5 98,8Ucayali 8 95,0

Promedio 8,6 96,9

Consejo Regional Número Porcentaje de asistenciade sesiones(*) de los Consejeros Regionales

(*) Incluye sesiones ordinarias y extraordinarias.Fuente: Reportes Regionales Vigila Perú. Elaboración: Vigila Perú.


3 8

Cabe destacar la iniciativa de los GR que handecidido realizar algunas de estas sesiones demanera descentralizada; ello es muy bien re-cibido por las localidades en las que estas se-siones se llevan a cabo. Es el caso de Ancash(2 de 7), Arequipa (3 de 12) y San Martín (4de 5).

Al mismo tiempo, resulta altamente positivoel elevado porcentaje de asistencia de los con-sejeros regionales. Salvo en el caso deHuancavelica e Ica (90%), su asistencia se en-cuentra por encima del 95%. Cuando se pro-dujeron, las inasistencias fueron debidamen-te justificadas en la gran mayoría de los casos.

4 .2 ORDENANZAS DE LOS CONSE JOSREGIONALES

La producción de Ordenanzas Regionalesmantiene el promedio del cuatrimestre sep-tiembre-diciembre 2004: arriba de siete Or-denanzas por CR y muy por encima del pro-medio de cuatro Ordenanzas para el periodoenero-abril de 2004. Pasco, Arequipa,Cajamarca y Ucayali son las regiones que hanproducido más ordenanzas (diez o más),mientras que Ancash, San Martín y Huánucoson las menos productivas (cinco o menos).

En cuanto al contenido de las Ordenanzas(véase Cuadro 13), a escala nacional se man-tiene la tendencia a priorizar los temas vincu-lados con la constitución orgánica de los GR(22). En efecto, los GR están aún en plenoproceso de definición de buena parte de susorganigramas institucionales y diferenciaciónde competencias en su interior.

No obstante, la creciente implementación delos procesos ligados al PresupuestoParticipativo (12) ha orientado de manera im-portante en este periodo la producción legis-lativa regional. También lo han hecho los te-mas referidos a las políticas económicas de losGR, especialmente en lo referido al desarrollode la competitividad regional (15) —por ejem-plo, el fomento a la inversión privada enCajamarca, Cusco, Huancavelica, San Mar-

"A escala nacional se mantiene la ten-

dencia a priorizar los temas vincula-

dos con la constitución orgánica de los

Gobiernos Regionales. En efecto, los

Gobiernos Regionales están aún en ple-

no proceso de definición de buena par-

te de sus organigramas institucionales

y diferenciación de competencias a su

interior".

3 9


Fuente: Reportes Regionales Vigila Perú. Elaboración: Vigila Perú.

Cuadro 13

ORDENANZAS REG IONALES

Planes concertados y Plan de Desarrollo Concertado 5Presupuesto Participativo Plan Anual 1

Presupuesto Participativo 12 22 21,6%Plan de Inversiones 1Plan Vial Participativo 3

Participación de la Políticas de participación ciudadana 3sociedad civil CCR 1

Transparencia y accesoa la información

Constitución orgánica Funcionamiento del CR 7Desarrollo institucional del GR 15

Herramientas de gestión TUPA 3ROF, MOF, CAP, PAP 3 6 5,9%Plan Anual de adquisiciones 0

Remuneraciones aautoridades y dietas

Política económica Desarrollo y competitividad 15Agro / ganadería 2Transporte 0Pesquería 1

Política en salud 2 2 2,0%

Política en educación 3 3 2,9%

Turismo 5 5 4,8%

Política de atención a lapobreza e inclusión social

Política ambiental 3 3 2,9%

Política de género 2 2 2,0%

Cultura 1 1 1,0%

Límites territoriales 1 1 1,0%

Fiestas cívicas yreconocimiento públicos

Otros 1 1 1,0%

Total 102 102 100%

Área Número portema

Tema PorcentajeTotal

4 3,9%

2 2 2,0%

22 21,6%

2 2 2,0%

18 17,7%

3 3 2,9%

5 5 4,8%


4 0

tín y Ucayali, así como el apoyo a la pesca enAncash y a la ganadería en Ucayali—. Este tipode Ordenanzas dan cuenta de una importan-te iniciativa de estos GR en el sentido de laimplementación de políticas de desarrollo re-gional que no se limiten al empleo habitual(infraestructura) de los recursos de inversióna su disposición.

Las políticas sectoriales de salud (2), educa-ción (3) y turismo (5) ocupan un lugar me-nor, al igual que las de atención a la pobreza einclusión social (3), donde, sin embargo, des-tacan ordenanzas importantes en Cajamarca

y La Libertad —en el caso de esta última re-gión, sobre la tercera edad—. La preocupa-ción en lo que toca a la implementación delos mecanismos de la participación ciudada-na está presente, pero es menor (4).

Se han dejado de lado ordenanzas antes pre-sentes en torno de temas de adquisicionesdel GR y declaración de zonas de desarro-llo. Al mismo tiempo, las preocupacionesde género (2) y los problemas relacionadoscon las poblaciones campesinas y nativas (0)ceden paso a las fiestas y reconocimientospúblicos (5).

4 1


5 . 1 E L CONSE JO DE COORD INAC IÓNREGIONAL

Del mismo modo que en los años anteriores,el funcionamiento del Consejo de Coordina-ción Regional (CCR) sigue caracterizado poruna profunda precariedad, al punto de po-der ser definido como el flanco débil de lainstitucionalidad a través de la cual se vienedesarrollando el proceso de regionalización.

Como primer dato, podemos considerar queen cuatro regiones (Ancash, Huánuco, La Li-bertad y San Martín) el CCR no se ha reuni-do en el último cuatrimestre. Cierto es que laley señala la obligación de solamente dos se-siones ordinarias al año; no obstante, hay pro-cesos clave que se han venido desarrollandoen estos últimos meses (integración regional,Presupuesto Participativo) que requerían dela convocatoria al CCR. En Ancash, la únicainformación registrable al respecto es que elGR convocó individualmente a los miembrosdel CCR para ocuparse de la integración re-gional.

En los casos en los que se realizaron sesiones,la anticipación con que se planteó la convo-catoria fue menor a diez días en todas las re-giones, salvo en Ayacucho y Huancavelica enque se convocó con mayor tiempo. EnCajamarca, durante una sesión ordinaria seconvocó a otra extraordinaria para media hora

después, sin que sea posible preparación al-guna de la misma por parte de los represen-tantes. A su vez, la documentación prepara-toria para una adecuada participación en lassesiones fue entregada, en casi todos los ca-sos, con menos de una semana de antelación;más aún, en varias ocasiones, se entregó elmismo día de la sesión o al inicio de la misma(Puno, Arequipa).

Es obvio que estas circunstancias comprome-ten la asistencia —ha habido sesiones progra-madas que se suspendieron por falta dequórum— y la calidad de la participación delos miembros de sociedad civil en el CCR,dadas las distancias que en muchos casos(Ayacucho, por ejemplo) deben recorrerse ylas agendas personales de cada uno de ellos.A esto se añade la precariedad económica.Aunque de acuerdo con un sano criterio deindependencia política la Ley 27867, modifi-catoria de la LOGR, impide que los gastos delos miembros del CCR sean asumidos por elGR, la carencia de recursos económicos signi-fica que, en muchos casos, ellos no puedanhacer frente a los gastos operativos que impli-can sus viajes a la capital regional y los costosde sacar adelante las sesiones mismas.

Los temas tratados en las sesiones han sido,en su amplia mayoría, los de la integraciónregional y el Presupuesto Participativo. Losprimeros han sido incluso motivo de convo-


4 2

catoria a sesiones extraordinarias. En algunasde ellas, se ha tenido ocasión de discutir losexpedientes técnicos de las respectivas pro-puestas de integración regional.

De manera general, los GR han divulgado es-casamente las actas del CCR. Esto no iría encontra de la ley y pondría de manifiesto uncompromiso con esta instancia de participa-ción ciudadana que, por lo pronto, es muydébil. Al mismo tiempo, debe destacarse laausencia de una participación decidida departe de los alcaldes provinciales y los repre-sentantes de la sociedad civil, de modo quecontribuyan a hacer de este espacio un prota-gonista de la concertación regional.

Como corolario de esta situación, reportamosque, en el pasado cuatrimestre, debió empe-zarse a llevar a cabo la renovación de los re-presentantes de sociedad civil ante el CCR.20

Aun ampliando el periodo de análisis de nues-tro reporte hasta fines de mayo, solo pode-mos informar de elecciones realizadas en cin-co regiones (Ancash, Ayacucho, Cajamarca,Pasco y Piura) de las quince que conformanVigila Perú, mientras que, en la amplia ma-yoría de ellas, o apenas se ha realizado la con-vocatoria, o ni siquiera se ha cumplido coneste paso inicial. Hay, en consecuencia, unamarcada tendencia hacia el incumplimientoen esta renovación, tendencia que podrá sermejor evaluada en nuestro próximo reporte(mayo-agosto de 2005).

5.2 ESPACIOS DE CONSULTA Y/O CONCERTACIÓNENTRE EL GOBIERNO REGIONAL Y LASOCIEDAD CIVIL21

En los primeros cuatro meses de 2005, se hamantenido un promedio de surgimiento de

estos espacios apenas menor (14) al de loscuatrimestres del año pasado (15). No obs-tante, el panorama se perfila negativo si to-mamos en cuenta que estos espacios han apa-recido en solo siete de las quince regiones.

Destacan los diversos espacios creados enArequipa a favor del desarrollo de la compe-titividad y la exportación. Se trata de formasde promoción de la producción regional querevelan tanto el liderazgo del GR como unavance consistente en materia de concertaciónentre éste y la sociedad civil. Cajamarca, aun-que en menor medida, también viene avan-zando en la constitución de estos espacios.

En el caso de Piura, se ha instalado la Funda-ción por Piura. Esta fundación intenta articu-lar, bajo el marcado liderazgo de su Presiden-te Regional, diversas propuestas de desarro-llo en el contexto de la integración regional.Tales propuestas son parte del papel prota-gónico que el GR de Piura espera tener enrelación con Tumbes y Lambayeque, comoparte de la macro región Norte.

Los espacios referidos a reparaciones por laviolencia política han tenido un perfil de im-portancia en Huancavelica e Ica, al tiempoque en Cusco se ha profundizado en el inte-rés por los temas de infancia y adolescenciacon la creación del Diálogo Regional por laInfancia. Por su parte, La Libertad avanza enlos temas de inclusión mediante el ConsejoRegional del Adulto Mayor.

En el caso de Ayacucho, se tiene noticia decerca de quince Consejos Consultivos de so-ciedad civil en diversos temas sectoriales, peroque carecen del respectivo reconocimiento ofi-cial. Cosa semejante ocurre con Pasco y Piura

20 Su elección anterior —y primera— fue en 2003 y, según las variaciones del caso en cada GR, ya se han cumplido o estánpor cumplirse los dos años de funcionamiento que la ley establece.

21 Por este tipo de espacios nos referimos a aquellos que se desprenden de iniciativas de la sociedad civil y/o de los GR, quetrascienden cualquier disposición legal de carácter nacional y que, finalmente, han sido reconocidos por normas regionales.

4 3


respecto de los espacios no formalizados quehan venido apareciendo en estas regiones entorno del tema de las regalías mineras.

Para la región Ica, la movilización —no ofi-cialmente reconocida— ha venido por el ladodel Tratado de Libre Comercio (TLC) y el temade puertos y aeropuertos. Por la coyunturade la integración regional, en Huancavelica sehan desarrollado diversos espacios de sociali-zación del Expediente Técnico (Ayacucho-Ica-Huancavelica) que no han supuesto instan-cias oficiales.

Los Gobiernos Regionales de Ancash, Pasco yPuno, a su turno, muestran la misma tenden-cia de limitarse a los espacios establecidos porla ley sin promover iniciativas propias. Engeneral, persiste la ausencia de temas de in-clusión social referidos a pobreza extrema,poblaciones rurales, campesina y nativas.

Por último, en relación con la continuidad delos espacios creados en anteriores cuatri-mestres, la tendencia pronunciada es, o bienla de un reconocimiento oficial que luego notermina de consolidarse en una práctica cons-tante en los espacios de concertación, o bienla de su discontinuidad. En sentido contra-rio, debe destacarse la continuidad del Con-sejo Regional de Turismo en La Libertad y,sobre todo, el caso de San Martín, donde sehan mantenido en funcionamiento el Conse-jo Regional de Juventud, el Consejo Regionalde la Persona con Discapacidad y el ConsejoRegional de la Mujer, la Niña, el Niño, el Ado-lescente y el Adulto Mayor.

"Del mismo modo que en los años

anteriores, el funcionamiento del

Consejo de Coordinación Regional

(CCR) sigue caracterizado por una

profunda precariedad, al punto de po-

der ser definido como el flanco dé-

bil de la institucionalidad a través

de la cual se viene desarrollando el

proceso de regionalización".


4 4

4 5


Desde el presente reporte, informaremos so-bre la marcha del Presupuesto Participativo(PP) en sus diversas fases de desarrollo. Enprimer lugar, consideraremos los momentosclave que debieran estar ya implementados aabril de 2005 para el presupuesto a ejecutarse

en 2006, de acuerdo con las pautas del "Ins-tructivo del Ministerio de Economía y Finan-zas para la Planificación Participativa del Pre-supuesto Regional y Local". Veamos la mar-cha del proceso en cada región, según sus tresprimeras fases.

Cuadro 14

AVANCE DEL PRESUPUESTO PART IC IPAT IVO(* )

Ancash X X

Arequipa X X

Ayacucho X X

Cajamarca

Cusco

Huancavelica X X

Huánuco X

Ica X

Junín

La Libertad X

Pasco X

Piura X X

Puno X X X

San Martín

Ucayali

Total 12 9 7

Región Convocatoria Identificación Capacitacióndel proceso de agentes participantes de agentes participantes

(*) Se está considerando, en los tres rubros, de manera estricta, la fecha límite del 30 de abril de 2005.Fuente: Reportes Regionales Vigila Perú. Elaboración: Vigila Perú.


4 6

El cuadro muestra que el proceso ha sido con-vocado formalmente en doce de las quinceregiones, a lo cual debe añadirse que, en casitodos los casos, ello ha ocurrido con retraso.La tendencia es decreciente según se avanzaen las fases siguientes; es decir, menos regio-nes han llevado a cabo la identificación de losagentes participantes (9) y aun menos han ini-ciado los talleres de capacitación (7).

Lo que llama especialmente la atención esque, en algunas regiones (Arequipa yAyacucho), se haya alterado la secuencia plan-teada en el Instructivo, al punto de habersedesarrollado sesiones de capacitación de agen-tes participantes sin que medie una convoca-toria oficial que dé inicio al proceso. En el casoparticular de Arequipa, se ha procedido aimplementar los talleres de capacitación coninvitaciones a discreción del GR. Cierto es quela programación de las fases del PP planteadaen el Instructivo no es legalmente vinculante,sin embargo, alterar la secuencia sistemáticade un proceso complejo como éste sin dudahabrá de tener repercusiones sobre la calidaddel mismo.

También debe indicarse que en algunas re-giones se ha confundido la temática del PPcon la convocatoria a las elecciones al CCR.Esto remite a un problema de superposiciónentre ambas instancias que se arrastra de lasexperiencias anteriores22. El Instructivo del PP2006 define el papel de concertación, convo-catoria y vigilancia del CCR a favor de la mar-cha de los PP. No obstante, en la práctica, losactores implicados en ambas instancias sue-len confundir las funciones y espacios pro-pios de cada una de ellas.

Los GR con mejor cumplimiento de las fasesdel proceso han sido Cajamarca, Cusco, Junín,San Martín y Ucayali. Por el lado de los défi-cits, sobresalen Ancash, Huancavelica y Piura.

22 El año pasado recogimos varias situaciones en las cualesel CCR terminaba apareciendo como un agente partici-pante más en el Presupuesto Participativo.

"El proceso del Presupuesto Parti-

cipativo se ha convocado formalmen-

te en 12 de las 15 regiones que for-

man parte del sistema Vigila Perú".

"Los Gobiernos Regionales con me-

jor cumplimiento de las fases del pro-

ceso han sido Cajamarca, Cusco,

Junín, San Martín y Ucayali. Por el

lado de los déficits, sobresalen

Ancash, Huancavelica y Piura".

4 7


En Ancash se planteó una convocatoria muylimitada, solo hacia las autoridades munici-pales; además, se han programado para losmeses siguientes cinco talleres de priorización,sin que esté prevista la correspondiente capa-citación que les es previa de acuerdo con elInstructivo.

Otras regiones que vienen desarrollando unasecuencia distinta a la propuesta por el Ins-tructivo son Piura y Huánuco. En el primercaso, la apertura del Registro de Agentes Par-

Este año tenemos dos Comités de Vigilanciaque deben funcionar en paralelo. Ellos tienenel papel de fiscalizar el proceso del PP e infor-mar sobre sus hallazgos a la sociedad civil y alCCR. Se trata de dos Comités, debido a queel año 2004 debió instalarse el Comité de Vi-gilancia (2004-2005) que fiscalizaría la ejecu-ción de las obras a lo largo de 2005, a partir

S A C A D Aticipantes se dio casi dos meses antes de laconvocatoria oficial, pero la acreditación delos mismos no ha sido posible debido a que enla reunión convocada hubo falta de quórum.En Huánuco, la convocatoria formal ocurrióluego del inicio de la identificación de los a-gentes participantes.

Las mayores dificultades en torno del PP seevidencian en la instalación y funcionamien-to de los Comités de Vigilancia, tal cual lo ilus-tra el Cuadro 15.

de las decisiones tomadas el año anterior. Almismo tiempo, debe estar ya en funciones elComité de Vigilancia para el ciclo 2005-2006,pues el nuevo Instructivo dispone que las fun-ciones de esta instancia del PP ya no se ini-cien recién al final del proceso como en los añosanteriores, sino que su fiscalización debe ha-cerse efectiva desde las primeras fases del PP.

Cuadro 15

INSTALAC IÓN DEL COMITÉ DE V IG I LANC IA

Ancash X X

Arequipa X X

Ayacucho X X

Cajamarca X X

Cusco X

Huancavelica

Huánuco X X

Ica

Junín

La Libertad X X

Pasco X X

Piura X

Puno X X

San Martín X

Ucayali

Total 7 4

Región 2004 - 2005 2005 - 2006

Fuente: Reportes Regionales Vigila Perú. Elaboración: Vigila Perú.


4 8

Considerando este nuevo diseño, los déficits delPP se hacen más evidentes: solo se han instala-do siete Comités de Vigilancia para el ciclo 2004-2005 y cuatro para el ciclo 2005-2006, a la vezque, en más de la mitad de las regiones, ningu-no de los Comités de Vigilancia correspondien-tes a ambos años se encuentran instalados.

Debe decirse que, en la amplia mayoría delos casos, esta instalación ha sido, en buenacuenta, una acción formal del GR —especial-mente, para la ejecución 2004-2005— convistas a cumplir con las exigencias de desem-bolso presupuestal del MEF. Su instalación,pues, no ha significado una práctica efectivade vigilancia ciudadana sobre la ejecución ydesarrollo de los presupuestos participativosregionales. Podemos citar el caso de San Mar-tín: instalado desde julio del año pasado, elComité de Vigilancia 2004-2005 no ha tenidouna sola reunión a la fecha.

Si consideramos el proceso del PP en su con-junto, vemos una situación en la que, aun-que el propio ejercicio de tomar decisionesconcertadas fomenta el valor de la participa-ción, quedan aún muchos problemas pordespejar.

Uno de especial relevancia es la complejidaddel proceso mismo y la exigencia de capacita-ción no solo para los agentes participantes sinopara el propio personal del GR a cargo deviabilizar política y administrativamente labuena marcha de cada una de las fases. A estocabe añadir la limitada iniciativa, tanto de lasociedad civil —ausentismo que en ocasionesha significado falta de quórum para las reunio-nes—, como del GR respectivo –plazos defi-nidos sin mayor previsión, documentaciónque no es entregada a pesar de ser necesariapara el buen desarrollo de las fases en mar-cha, etc.–.

4 9


23 En el caso de educación y salud, existía una desconcentración previa de funciones. Los recursos humanos, activos físicosy presupuestos de las Direcciones Regionales se encontraban bajo la responsabilidad de los Consejos Transitorios deAdministración Regional (CTAR) y pasaron a ser administrados por los Gobiernos Regionales.

EDUCACIÓNEDUCACIÓN

7

La implementación de una gestión descentra-lizada en educación se basa en la transferen-cia de recursos y capacidades de decisión alos Gobiernos Regionales y Locales paraoptimizar los servicios educativos con crite-rios inclusivos que potencien el desarrollohumano de los educandos y la sociedad engeneral. Corresponde al CND y al Ministeriode Educación (MED) coordinar y dirigir lasacciones para la transferencia y aplicación decompetencias y funciones entre los tres nive-les de gobierno.

El Plan Quinquenal de Transferencias Secto-riales 2005-2009 del CND, aprobado el 28 demarzo de 2005, contempla la transferencia de21 funciones para el sector educación clasifi-cadas en el artículo 47 de la Ley N.o 27867,Ley Orgánica de Gobiernos Regionales(LOGR). Sin embargo, el Plan no incluye latransferencia de ninguna función para esteaño. De acuerdo con el Plan, el sector debefocalizar sus actividades durante el 2005 enlos aspectos referidos a la adecuación admi-nistrativa de los Gobiernos Regionales de LimaMetropolitana, Lima Región y Callao (véaseel Reporte Nacional N.o 6).

Tanto el Ministerio de Educación (MED)como expertos en el tema educativo coincidenen señalar que existe un gran número de fun-ciones que ya están siendo ejercidas parcial ototalmente por las Direcciones Regionales deEducación (DRE).23 De acuerdo con la Oficinade Coordinación y Supervisión Regional(OCSR) del MED, el grueso de las competen-cias administrativas y de funcionamiento delsector educación ya ha sido transferido a losGR por medio de las DRE. Estas funciones,sin embargo, son básicamente administrativascomo el pago de sueldos, gastos de funciona-miento, la compra de bienes y servicios y elpago de pensiones. Además, las DRE y lasUnidades de Gestión Educativa Local (UGEL)tienen la facultad, de acuerdo a ley, de con-tratar, trasladar o reasignar personal tantodocente como administrativo. Estas funcionesabarcan alrededor del 95% del presupuestoasignado. El monto de inversión es, entonces,limitado a pequeñas obras de infraestructurao capacitación.

Dentro de las funciones que las DRE puedenejercer, se encuentra la referida a la diversifi-cación curricular (LOGR 47, inciso C). Esta


5 0

24 Tal como lo hiciera el año pasado el sector salud de acuerdo con lo establecido en el Plan Anual de Transferencias de 2004.

LA IMPORTANC IA DE L AS INST I TUC IONES EDUCAT IVAS

Las Instituciones Educativas (IE) tienen un rol protagónico en la concepción de un sistemaeducativo descentralizado. Se busca reforzar su autonomía para que sean capaces de to-mar decisiones que garanticen la calidad de las acciones formativas y pedagógicas. Debenelaborar su Proyecto Educativo Institucional recogiendo los lineamientos de política ynormas nacionales, regionales y locales. Además, deben conformar su Consejo EducativoInstitucional (CONEI) como espacio de diálogo y concertación de la comunidad educati-va. Los padres y estudiantes deben vigilar la gestión del director y profesores de la escuela.Actualmente se han constituido el 38% de los CONEI a escala nacional; pero su funciona-miento y estabilidad son todavía un reto para todos los involucrados.

función debe ser, específicamente, ejercidapor las Instituciones Educativas (IE). Explique-mos esta situación. Los directores y docentesde las escuelas tienen la facultad de adaptar elcurrículo básico elaborado por el Ministeriode Educación, según la realidad regional yparticular de la localidad. Sin embargo, en lapráctica, esta función no ha sido ejercida porla mayoría de las IE y son pocos los casos quehan logrado asumir esta responsabilidad. Ellose explica, de un lado, porque los GobiernosRegionales no cuentan con las capacidadesnecesarias para desarrollar estas funciones, yde otro, a que falta implementar un sistemade capacitación e incentivos que promuevaneste tipo de competencias.

Otra función importante que los GR vienenejerciendo recientemente es el diseño del Pro-yecto Educativo Regional (LOGR 47, inciso B).Más adelante en el análisis regional veremoscómo vienen asumiendo esta función a travésde la Gerencia de Desarrollo Social y la DRE.

En el marco del proceso de transferencias, deacuerdo a la ley, el MED debe firmar Acuer-dos de Gestión con los Gobiernos Regionalesy Locales para la delegación de funciones.24

El MED ha diseñado un Acuerdo de GestiónMarco que suscribirá con Gobiernos Regio-nales y Locales; está aún pendiente la emisióndel dispositivo legal que apruebe los

lineamientos para su firma. En el marco deesos acuerdos se plantea, por ejemplo, la po-sibilidad de formalizar la colaboración y asis-tencia técnica del MED a las regiones para lamejora de instrumentos para la gestión delpersonal (Sistema Único de Planillas, NEXUS—sistema de plazas— y racionalización). Es-tos posibles Acuerdos de Gestión ya han sidoavanzados con Lima Provincias, Huancavelica,Pasco, Lambayeque, La Libertad, Loreto y SanMartín.

En ese contexto, el MED viene entablando ne-gociaciones con diversas municipalidades. Porejemplo, ha sostenido conversaciones con lamunicipalidad distrital de Magdalena del Marpara la suscripción de un acuerdo que com-prenda la intervención de la municipalidaden la inclusión de temas relacionados con laidentidad histórica de los educandos en el cu-rrículo escolar, así como contribuir a moni-torear el cumplimiento de las horas efectivasde clases por parte de los docentes y contri-buir al fomento de la práctica del deporte,brindando facilidades de horario y localesdeportivos a los estudiantes. Otros municipioscon los que se coordinarían convenios de estanaturaleza son los distritos de Miraflores ySurquillo. En las regiones, la municipalidadde Cajamarca elevó una propuesta a la DRE yal GR para crear un curso de formación de laidentidad de la región. Según nos informan,

5 1


25 Plan de Transferencia Sectorial del Quinquenio 2005-2009CND, p.33.

se prevé que a lo largo del año se esté dandola firma de estos convenios.

En relación a la transferencia de funciones yel rol de los Gobiernos Locales, el Plan Quin-quenal indica que «Es importante señalar quea diferencia de la dependencia directa entreGobierno Nacional y Ministerio de Educación,así como entre el Gobierno Regional y las Di-recciones Regionales de Educación, en elplano provincial y distrital no existe una rela-ción de dependencia entre las UGEL y lasInstituciones Educativas respecto de losGobiernos Locales. Esta situación determinaque, a nivel local, no existan aún canales insti-tucionales permanentes que permitan unacomunicación, coordinación y articulación deesfuerzos para la gestión educativa entre lasmunicipalidades y las UGEL. Lo que evidenciaque el sector ha tenido una escasa desconcen-tración a este nivel de gobierno».25 Esta situa-ción plantea cuestiones importantes queafectan el rol de las municipalidades en ladescentralización de la educación.

La Ley N.o 27972, Ley Orgánica de Munici-palidades (LOM) estipula que todas las fun-ciones que le competen en materia educativaa las municipalidades son compartidas con elGobierno Nacional y Regional, sin distinguircon claridad que acciones le corresponderíanconcretamente a las municipalidades en elmarco de la gestión descentralizada. Ello esclaramente una deficiencia grave en el diseñode la descentralización.

Entre las funciones asignadas a las municipa-lidades en la LOM (Articulo 82°), tenemos porejemplo, el diseño, ejecución y evaluación delproyecto educativo local; la promoción y apoyode la diversificación curricular; las accionesreferidas al equipamiento e infraestructura delas instituciones educativas; y el apoyo al fun-cionamiento del Consejo Participativo Localde Educación (COPALE). Un somero análisis

"Aunque en el año 2005 no está

prevista la transferencia de compe-

tencias en el sector educación, el

Ministerio de Educación y los

Gobiernos Regionales y Locales

firmarán Acuerdos de Gestión para

iniciar el proceso de delegación de

algunas funciones".


5 2

demuestra que estas funciones que son prác-ticamente iguales a las establecidas en la LeyGeneral de Educación (Artículos 73°- 78°)para las UGEL, con las que el Gobierno Localno tiene relación orgánica como señala el PlanQuinquenal.

La cuestión se ha complicado con la aproba-ción, a finales de abril, del Decreto SupremoN.o 009-2005-ED el Reglamento de la Gestióndel Sistema Educativo, (Titulo V de la LeyGeneral de Educación (LGE), Artículos 63° al82°) que establece las funciones que le com-peten al MED, las DRE y las UGEL. Esta nor-ma establece que la UGEL es una instancia deejecución descentralizada del Gobierno Regio-nal con autonomía en el ámbito de su com-petencia, y les asigna las mismas funcionesque la LOM atribuye a los Gobiernos Locales.

Esto plantea un conflicto normativo entre loestablecido en la LOM y LGE, puesto quemientras que la LOM asigna estas funcionesa los Gobiernos Locales, el reglamento de la LeyGeneral de Educación, las asigna a las UGELen tanto instancia del Gobierno Regional. Paragarantizar la descentralización y definir cla-ramente el rol de los Gobiernos Locales, espreciso definir a quién y en qué aspectos es-pecíficos (ya que se trata de funciones com-partidas) corresponden estas funciones, puesello determinará el proceso de descentraliza-ción y las implicancias que de ello se deriven.En esa perspectiva, le corresponde al MED yal CND resolver esta importante cuestión. Deno ser así, se podría llegar a una situación enla cual los Gobiernos Locales no tendrían unrol activo en las decisiones concernientes a lasituación educativa de su localidad.

En el terreno de la difusión de la políticadescentralista en educación, el MED ha desa-rrollado un taller con el objetivo de dar a co-nocer a las regiones las orientaciones y normaspara la gestión del año escolar 2005, presen-tar acciones para la implementación del Plande Emergencia Educativa y propuestas paracontinuar con el proceso de descentralizacióndel sector. El evento contó con la participa-

ción de directores regionales de educación,directores de las áreas de gestión pedagógicae institucional, directores de UGEL de LimaMetropolitana y gerentes de desarrollo socialde los Gobiernos Regionales; fueron un totalde 111 asistentes.

De otro lado, un actor importante en el pro-ceso de la descentralización educativa es elConsejo Nacional de Educación (CNE), orga-nismo que tiene a su cargo la elaboración delProyecto Educativo Nacional (PEN). Las ac-ciones del CNE se han orientado a laimplementación del plan de abordaje del PENy a dar continuidad a los diálogos regionalesen el marco de la construcción de políticas dearticulación entre el Proyecto Educativo Na-cional y el Regional. Con este propósito, elCNE ha desarrollado un conjunto de propues-tas de política para el PEN, organizadas encinco campos de acción: equidad de la edu-cación, calidad de la educación, renovaciónde la gestión y descentralización, desarrollomagisterial y sociedad educadora. La difusióny consulta de la propuesta del documento delPEN se tiene prevista a partir del 12 de julio,como parte del proceso de retroalimentacióny reajuste de sus contenidos.

El CNE también realizó el Diálogo Regionalen Huancavelica el 24 y 25 de febrero. Para laorganización se contó con el apoyo delConsejo Participativo Regional de Educación(COPARE), la Municipalidad Provincial deHuancavelica y el Instituto EDUCA. Se sos-tuvieron cinco reuniones con 148 personas;en ellas participaron representantes del Estado,del sector productivo, de las organizacionesde la sociedad civil, así como representantesde la comunidad educativa, alcaldes y repre-sentantes estudiantiles de algunas institucio-nes educativas.

La descentralización educativa plantea en laactual coyuntura, una serie de desafíos. Entreéstos se encuentra la planificación de un sis-tema educativo que responda a la aplicacióndel Proyecto Educativo Nacional, que debearticularse con los proyectos educativos regio-

5 3


nales y locales en construcción, aplicando ladiversificación curricular en concordancia conlas realidades de cada región y sus provincias,y potenciando la participación activa de lasInstituciones Educativas en la toma de deci-siones en su jurisdicción. Otro reto es afianzarlos espacios de concertación y vigilancia quepromuevan una relación de horizontalidadentre el Estado y la sociedad civil. Y finalmen-te, el desafío de tomar una clara decisión entorno del rol de los Gobiernos Locales en ladescentralización de la educación, a partir dela problemática mencionada líneas arriba.

7 .0 CONSE JOS PART IC IPAT IVOSREG IONALES DE EDUCAC IÓN(COPARE)

Es responsabilidad de las Direcciones Regio-nales de Educación dirigir la construcción delos proyectos educativos regionales; para ello

Cuadro 16

Ancash * Se ha previsto la conformación de comisiones de trabajo, pero este espacio no hadesarrollado actividades durante el periodo observado.

Arequipa *Se realizó el Curso Taller "Elaborando el Proyecto Educativo Regional" (PER).* Tratamiento de la problemática de la carrera pública magisterial.

Ayacucho * No ha desarrollado actividades durante el periodo observado.

Cajamarca * No ha desarrollado actividades durante el periodo observado.

Cusco * Se realizó un taller para trabajar el marco normativo del COPARE y el ProyectoEducativo Regional (PER).* Participación en talleres provinciales organizados por la DRE para presentar los avancesen la construcción del Proyecto Educativo Regional y los proyectos educativos locales.

Huancavelica *Actividades de acompañamiento a la constitución y funcionamiento de los ConsejosEducativos Institucionales en las escuelas.* Se realizó el I Diálogo Regional de Educación en coordinación con el Consejo Nacionalde Educación.

Huánuco * No ha desarrollado actividades durante el periodo observado.

Ica * Se conformaron comisiones de trabajo: a) PER, b) Formalización y constitución delCOPARE, c) Formación y Capacitación.

Junín * Participación activa en la Reestructuración de la Dirección Regional de Educación.

Región Principales actividadesPeriodo enero - abril 2005

deben convocar a la sociedad civil y las auto-ridades regionales por medio del COPARE,en coordinación con la Gerencia de Desarro-llo Social del Gobierno Regional.

Actualmente se han conformado 25 COPAREen el nivel nacional; falta constituirse el de LimaMetropolitana. En el caso de las quince regio-nes a las cuales hacemos seguimiento, la con-formación de estos consejos se realizó duranteel 2003 y 2004; solamente en el caso de Ica elCOPARE fue reinstalado en febrero de este año.Si miramos la composición de los COPARE,se observa que en 12 de las 15 regiones anali-zadas es mayor la participación de la sociedadcivil que la del Estado. La sociedad civil estarepresentada por gremios de trabajadores, co-legios profesionales, universidades, institutostecnológicos superiores, servicios privados deeducación, las Apafas y las iglesias, entre otrosrepresentantes26. En el Cuadro N.° 16 se ob-serva el desempeño de los COPARE.

26 En el Reporte Nacional N.° 6 se puede encontrar una desagregación detallada de los integrantes de la sociedad civil en losCOPARE.

CONSEJOS PARTICIPATIVOS REGIONALES DE EDUCACIÓN (COPARE)


5 4

La Libertad * No ha desarrollado actividades durante el periodo observado.

Pasco * Elaboración de un manual para la constitución de los Consejos Provinciales de Educacióny los Consejos Institucionales en las escuelas.* Tratamiento de problemas como la emergencia educativa, la educación rural y laeducación básica alternativa.

Piura *Se realizó el taller de capacitación sobre organización y funcionamiento de los ConsejosParticipativos Regionales y Locales.

Puno * Se realizó el taller de capacitación sobre organización y funcionamiento de los ConsejosParticipativos Regionales y Locales.*Avances en la primera fase del Proyecto Educativo Regional: sensibilización y diagnósticoeducacional.

San Martín * Se realizó el taller de capacitación sobre organización y funcionamiento de los ConsejosParticipativos Regionales y Locales.

Ucayali * Se avanzó en la etapa de formulación del Proyecto Educativo Regional.* Aprobación del Reglamento del COPARE.

Región Consejos Participativos Regionales de Educación - Principales actividadesPeriodo enero - abril 2005

Fuente: Reportes regionales Vigila Perú. Elaboración Vigila Perú.

Todos los COPARE que se han mantenidoactivos durante el primer cuatrimestre delaño, han incurrido en actividades dirigidas ala elaboración del Proyecto Educativo Regio-nal (PER) así como a delimitar las competen-cias que pueden ejercer los miembros delCOPARE para potenciar el funcionamiento dedicho espacio. En menor medida, las activi-dades de los COPARE también han estadodirigidas a apoyar la conformación de losConsejos Participativos Locales de Educación.Veamos a continuación el comportamiento delos COPARE en las regiones.

En un primer grupo de regiones (Arequipa,Cusco y Junín) los COPARE se han reunidocon mayor frecuencia en el periodo observa-do. Manteniendo igual ritmo de actividad queen el 2004. Por ejemplo, el COPARE en Cuscoha propiciado talleres de sensibilización de lacomunidad educativa que contaron con par-ticipación masiva. Asimismo, el comité técni-co del Proyecto Educativo Regional (PER) haparticipado en capacitaciones con especialis-tas del Foro Educativo y la ONG Tarea. EnJunín, el COPARE ha continuado el acompa-ñamiento a la reestructuración de la DRE ini-ciado a mediados de 2004 a iniciativa de laGerencia de Desarrollo Social; sin embargo,debido a la suspensión de la Comisión Reor-

ganizadora de la DRE, en la cual participabandiversos representantes del COPARE, la tota-lidad de sus miembros renunciaron a su car-go por la paralización de estas acciones de fis-calización y moralización del sector.

Un segundo grupo de regiones (Ica, Ucayali,Puno, Pasco y Huancavelica) han desarrolla-do actividades con mayor dinamismo en loscuatro primeros meses del año en compara-ción con las acciones que realizaron en el 2004.Por ejemplo, en Pasco, además de tener reunio-nes periódicas para tocar temas como la ela-boración del PER, organizaciones e institucio-nes de la región han firmado un Pacto Socialpor la Educación.

En el caso de Piura, el COPARE ha manteni-do cierta inestabilidad por los constantes cam-bios de director regional de educación que sehan producido desde el año pasado. Asimis-mo, ha habido retrasos en la formulación delProyecto Educativo Regional, debido a que elGobierno Regional informó que el PER no ob-tuvo el financiamiento que requería al nocumplir con los requerimientos del SistemaNacional de Inversión Pública.

En otro grupo de regiones (Ancash, Ayacucho,Cajamarca, Huánuco y La Libertad), el CO-

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PARE no ha tenido actividades durante el pe-riodo; se trata de una tendencia que se man-tiene si miramos su funcionamiento en 2004.

De otro lado, en el caso de Cajamarca, si bienel COPARE no ha sesionado en el periodo,existe un grupo impulsor del PER, conduci-do por la Gerencia de Desarrollo Social. Estegrupo ha realizado actividades de sensibili-zación con diferentes actores regionales y haculminado el cuatrimestre con la elaboracióndel Proyecto Educativo "Una propuesta edu-cativa para el desarrollo integral y sosteniblede la región Cajamarca"; este proyecto ha sidopresentado al director de la DRE en abril, conla expectativa de buscar financiamiento ex-terno.

Podemos observar que los COPARE presen-tan un comportamiento similar en las líneasde trabajo que han venido desarrollando. Elmejor funcionamiento de algunos COPAREes el resultado de la disposición de las autori-

dades regionales y la sociedad civil para dia-logar y generar caminos de concertación. Sinembargo, a partir de todo lo dicho anterior-mente es válido empezar a preguntarse ¿cuá-les son las garantías para la implementacióny ejecución de las actividades que actualmentese están planificando? ¿Qué hará que un Go-bierno Regional cumpla con las metas de lar-go plazo que son trazadas en los PER? Aún esdifícil anticipar estas respuestas. No obstan-te, la labor de vigilancia que la sociedad civilinvolucrada en estos espacios pueda consti-tuir y fortalecer, deberá convertirse en unaherramienta de control social para el futurocumplimiento de los compromisos asumidos.

Finalmente, en el cuadro N.° 17 se observa laconformación de los Consejos ParticipativosLocales de Educación (COPALE), si bien lainstalación de estos espacios se ha producidoen varias provincias dentro de las regiones delSistema Vigila Perú, su funcionamiento es aúnincipiente.

(*) De acuerdo al COPARE Piura de todos los COPALE que se conformaron sólo el deChulucanas continúa funcionando.Fuente: Reportes regionales Vigila Perú. Elaboración Vigila Perú.

Cuadro 17

CONFORMAC IÓN DE LOS CONSE JOS PART IC IPAT IVOS LOCALESDE EDUCAC IÓN (COPALE ) A ABR I L DEL 2005

Ancash 20 20

Arequipa 0 8

Ayacucho 4 11

Cajamarca 11 13

Cusco 12 13

Huancavelica 7 7

Huánuco 11 11

Ica 1 5

Junín 0 9

La Libertad 12 12

Pasco 2 3

Piura (*) 1 8

Puno 0 13

San Martín 9 10

Ucayali 3 4

N.° total de provinciaspor región

Regiones COPALE conformados


5 6

5 7


En el sector salud, el proceso de transferen-cias de competencias y funciones se viene tra-bajando en forma ordenada, participativa yoportuna. El Ministerio de Salud (MINSA)coordina una serie de actividades con los Go-biernos Regionales para ponerse de acuerdoen criterios comunes que orienten el procesode transferencias de forma gradual, informa-da y con responsabilidades compartidas en-tre ambos niveles.

El año 2004 finalizó con la presentación delPlan de Mediano Plazo del sector al CND; estedocumento, previamente consensuado en elnivel nacional con los Gobiernos Regionales,incluía un total de 16 funciones —que agru-paban 124 facultades— a transferir de acuer-do con el artículo 49 de la LOGR. El 2005, elMINSA realizó el IV Encuentro Nacional el 22y 23 de febrero. En dicho encuentro se reunie-ron, nuevamente, los GR, representados porsu presidente regional y/o las Gerencias deDesarrollo Social, y las Direcciones Regiona-les de Salud (DIRESA); en esta ocasión, tam-bién estuvieron presentes miembros de la

sociedad civil como observadores. Como re-sultado de este evento, los asistentes apro-baron la propuesta del Plan Anual de Trans-ferencias de Salud 2005; este plan establecía,para este año, la transferencia de quince fun-ciones que agrupaban 73 facultades. De estasfacultades, alrededor de 51 son funciones es-pecíficas que ya se encuentran desconcen-tradas y vienen siendo ejercidas por lasDIRESA.27 Esta propuesta fue entregada alCND.

Sin embargo, el CND consideraba que 15funciones que agrupaban 73 facultades era unnúmero excesivo para transferir en el 2005 y,al publicarse el Plan de Transferencias Secto-rial del Quinquenio 2005-2009, el CND sola-mente asigna la transferencia de ocho funcio-nes –que agrupan 22 facultades- a salud parael año 2005. De las 22 facultades asignadaspara el 2005 las DIRESA vienen ejerciendo 15facultades. Es así que el plan aprobado por elCND no tomó como referencia el proceso deconcertación interna que el sector realizó a lolargo del año 2004.

27 Tomado del Boletín PHRplus, marzo de 2005.

SALUDSALUD

8


5 8

Cuadro 18

TRANSFERENCIAS QU INQUENALES DEL SECTOR SALUD

a) Formular y aprobar políticas regionales en concordancia con 1 2 — — — 3políticas nacionales.

b) Formular y ejecutar concertadamente el Plan de Desarrollo 7 6 — — 1 14Regional

c) Coordinar las acciones de salud integral en el ámbito regional — 6 3 1 — 10

d) Participar en el sistema nacional coordinado y 1 — — — — 1descentralizado de salud

e) Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de 2 2 1 — — 5promoción de la salud

f) Organizar los niveles de atención de salud del Estado, en — 3 2 — — 5coordinación con los Gobiernos Locales

g) Organizar y mantener los servicios de salud, en coordinación — 8 1 — — 9con los Gobiernos Locales

h) Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y privados — 1 1 1 — 3

i) Conducir y ejecutar la prevención y control de daños de — 4 2 — — 6emergencias y desastres

j) Supervisar y controlar la producción, distribución y consumo — 9 2 — — 11de medicamentos

k) Promover y preservar la salud ambiental de la región — 4 10 — — 14

l) Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura 1 7 — — — 8y equipamiento

m) Poner a disposición de la población información útil sobre la 6 3 — — — 9gestión del sector

n) Promover la formación y desarrollo de los recursos humanos 3 14 4 — — 21y la investigación

o) Evaluar periódicamente los logros alcanzados por la región 1 2 1 — — 4en materia sanitaria

p) Ejecutar, en coordinación con Gobiernos Locales de la — — 1 — — 1región, acciones para elevar la nutrición.

Total 22 71 28 2 1 124

Funciones Regionales en Salud (LOGR)Artículo 49

Facultades a ser transferidas por cada año

2005 2006 2007 2008 2009 Total

Fuente: Plan de Transferencias Sectorial del Quinquenio 2005-2009 (CND). Elaboración: PHRplus.

5 9


E L PLAN ANUAL 2005 ¿CUÁNTO MÁS ESPERAREMOS?

Hasta la fecha, el Consejo de Ministros no ha publicado el Decreto Supremo que apruebael Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales yLocales del año 2005. Se conoce que la versión final del Plan fue oportunamente presenta-da por el CND a fines de marzo.

Sin embargo, un aspecto positivo que se aprecia en el Plan es que el CND ha otorgado unnúmero mayor de funciones al sector salud de las que inicialmente habían sido asignadaspor el Plan Quinquenal para este año. De ocho funciones y 22 facultades programadas seha pasado a trece funciones —que agrupan un total de 37 facultades— para este año. Eneste sentido, el MINSA ha jugado un rol proactivo; además, es el único caso en el cual haocurrido un incremento de las funciones a transferir del plan quinquenal al anual. Saluda-mos el proceso de concertación y negociación realizado entre el MINSA y el CND.

Es urgente que el Plan Anual 2005 sea aprobado a la brevedad, al mismo tiempo, debidoal atraso ya incurrido, será indispensable modificar el cronograma de actividades a reali-zarse este año para iniciar las transferencias en el 2006.

Como hemos mencionado, muchas de lasfunciones que serán transferidas en un pri-mer momento por el MINSA ya son ejerci-das desde hace varios años por las DIRESA.Por ejemplo, podemos mencionar las referi-das en el artículo 49 de la LOGR, inciso A y B.Según dicha norma, el presupuesto, los re-cursos humanos, el acervo documentario ylos bienes muebles son manejados por lasDIRESA. De otra parte, el inciso D, que serefiere a la participación en el Sistema Nacio-nal Coordinado y Descentralizado en Salud,se traduce en la participación del director ymiembros de la DIRESA, así como represen-

tantes del Gobierno Regional (Gerencia de De-sarrollo Social principalmente) en el ConsejoRegional de Salud (CRS). El desempeño delos CRS en las quince regiones que hace se-guimiento Vigila Perú se puede apreciar en elanálisis del ámbito regional.

De otro lado, al cierre de elaboración de estereporte se llevó a cabo el V Encuentro Nacio-nal MINSA-Gobiernos Regionales. En dichoevento se trataron los requisitos que debenser cumplidos de acuerdo con la Ley de Acre-ditación, los Indicadores de Gestión para cons-truir un sistema de monitoreo que asegure la

Cuadro 19

FUNCIONES Y FACULTADES APROBADAS Y POR APROBAR EN LA DESCENTRALIZACIÓN EN SALUD

Número de funciones 16 15 08 13(LOGR Art. 49)

Número de facultades 124 73 22 37

Total de Funciones Propuesta Original Aprobado en el Plan Plan Anualy Competencias presentada por el MINSA Quinquenal del CND por aprobar

2005-2009 para transferir en el 2005 para el 2005 2005

Fuente: Ministerio de Salud. Elaboración Vigila Perú.


6 0

correcta implementación de las competenciasa ser transferidas y los aspectos concernien-tes a la Implementación del Plan de Fortaleci-miento de Capacidades. En esta reunión, elMINSA se comprometió a realizar un eventoespecial para acordar, una vez aprobado elPlan Anual 2005, las siguientes etapas de tra-bajo del proceso de descentralización y trans-ferencias.

Finalmente, es importante recordar que alestar pendiente la aprobación de la Ley Orgá-nica del Poder Ejecutivo (LOPE) - que debedefinir las competencias sectoriales que esta-rían a cargo del Gobierno Nacional- surge unainterrogante que es necesario plantear en eldebate: ¿cómo se establecerán los niveles decoordinación sobre la base de un nuevo mo-delo de competencias compartidas en salud anivel nacional, regional y local? A nuestro pa-recer, este es uno de los mayores retos queenfrenta el proceso de descentralización ensalud y, por consiguiente, uno de los mayoresdesafíos que debe afrontar la reforma integraldel sector.

Además, como parte de la información queconsignamos en este reporte nacional, damoscuenta del funcionamiento del Consejo Na-cional de Salud (CNS), instancia consultivadel MINSA que tiene como objetivo discutir,concertar, plantear y participar en la formu-lación de la política nacional de salud. Hastael momento queda aún pendiente la incor-poración de dos representantes de los Conse-jos Regionales de Salud en el CNS, como setenía previsto desde el año pasado.

El CNS realizó, entre enero y abril, dos sesio-nes. Actualmente se encuentra trabajando unsistema de monitoreo para recopilar informa-ción actualizada del trabajo y actividades querealizan los Consejos Regionales de Salud(CRS) de manera oportuna. Han efectuado

también nueve talleres provinciales para apo-yar la implementación de los Consejos Pro-vinciales de Salud (CPS). A principios demayo, se dio la elección de los representantesde los servicios de salud privados, de los tra-bajadores del sector y de las organizacionessociales de la comunidad ante el CNS. Final-mente, se espera que el CNS y los CRS ten-gan una participación más directa en el pro-ceso de descentralización.

8.1 CONVEN IOS DE DELEGAC IÓN ENS A L U D

En 2004, el MINSA y 23 Gobiernos Regiona-les y sus respectivas DIRESA firmaron losConvenios de Delegación —figura legal ex-puesta en el Plan Anual de Transferencias2004 que establece la delegación de funcio-nes por parte del MINSA para ser ejercidaspor los GR—. Entre estas funciones se encuen-tran, que el presidente regional adquiere lacompetencia de designar y cesar a funciona-rios de salud, diferentes al director regional;designar también al representante del MINSAante los Directorios de Beneficencia; asimis-mo el GR puede conducir actividades de con-trol de salud ambiental28.

Vigila Perú ha hecho seguimiento a la ejecu-ción de las acciones contempladas en estosconvenios. En Arequipa, Ayacucho, Piura yUcayali por ejemplo, el presidente regional hadesignado al personal de la DIRESA de acuer-do con la terna propuesta por el director re-gional. En el caso de Ica, el Consejo Regionalaprobó por unanimidad el cuadro de asigna-ción de personal de la DIRESA. De otro lado,en el caso de Cajamarca, el presidente regio-nal ha delegado al director regional la desig-nación de los funcionarios a su cargo. A suvez, los presidentes regionales han designadosegún el caso a los Directores de BeneficenciaPública en las regiones.

28 En el Reporte Nacional N.o 5 se describe en detalle los puntos que abarca este convenio.

6 1


En referencia a las acciones que vienen reali-zando los GR en materia ambiental, los equi-pos regionales han informado de diversas ini-ciativas. Así, por ejemplo, en Huánuco, laDIRESA, en coordinación con autoridades delGR, dirige campañas de salud ambiental com-prometiendo la participación de las universi-dades, los Gobiernos Locales y el Instituto deDesarrollo Medio Ambiental de la región. Enel GR de Ucayali se está disponiendo de re-cursos directamente recaudados para traba-jar en busca de la reducción de la contamina-ción de la laguna de Yarinacocha. Finalmen-te, en el caso de Pasco, la Gerencia Regionalde Medio Ambiente y la DIRESA realizaránun estudio para analizar el contenido de plo-mo en la sangre de la población circundantea la actividad minera. Solamente en el casode la región Junín, por segunda vez consecu-tiva, la Gerencia de Desarrollo Social no supoinformar al equipo regional de Vigila Perúsobre los avances del Convenio, ya que des-conocen su existencia.

8.2 CONSE JOS REG IONALES DE SALUD(CRS)

Los Consejos Regionales de Salud son espa-cios que buscan contribuir al ejercicio ciuda-dano de la participación y concertación delEstado con la sociedad civil. En el nivel nacio-nal se han instalado 24 CRS; solo falta consti-tuirse los CRS de Lima Provincias y LimaMetropolitana.

En la composición de los miembros de losCRS, al igual que en los COPARE, el núme-ro de representantes de la sociedad civil esmayor, en 9 de las 15 regiones de Vigila Perú.Representados por sindicatos de trabajado-res del sector salud, colegios profesionales,en especial el Colegio Médico, así como pordelegados de ONGs y finalmente agencias de

cooperación internacional.29 A continuaciónpresentamos el resumen de las actividadesque han desarrollado durante el periodo com-prendido entre los meses de enero y abril de2005.

En el cuadro N.o 20 se aprecia que, a diferen-cia de los COPARE, existe mayor actividadde los CRS en las regiones del sistema VigilaPerú y, en la mayoría de los casos, éstas hanestado principalmente dirigidas a la elabora-ción del plan regional de salud y a laimplementación de procesos participativospara la definición de las prioridades regiona-les de salud.

De un lado, encontramos regiones como Ica,en donde el Plan Regional Concertado en Sa-lud ya ha sido concluido y aprobado por elConsejo Regional. En Huancavelica, la cul-minación de este plan incluyó la participa-ción de los Consejos Provinciales de Salud.El CRS de Cusco cuenta con una versión pre-liminar del plan que entrará en proceso deconsulta. En el caso de Junín, la formulacióndel Plan también pasó por un proceso de con-sulta a través del portal de transparencia dela DIRESA.

En un segundo grupo de regiones, ubicamosa La Libertad, San Martín, Pasco y Ucayali.Estas regiones han desarrollado actividadesque responden a la implementación de dife-rentes instrumentos (consultas ciudadanas,encuestas y talleres) para la identificación delos principales problemas sanitarios y la elec-ción concertada de las prioridades regionalesde salud. Por ejemplo, en Pasco, las priorida-des regionales elegidas en talleres concer-tadamente con la población fueron las siguien-tes: saneamiento básico, desnutrición infan-til, contaminación ambiental, mortalidadmaterno perinatal y violencia familiar.

29 En el Reporte Nacional N.° 6 se puede encontrar una desagregación detallada de los integrantes de la sociedad civil en losCRS.


6 2

Fuente: Reportes regionales Vigila Perú. Elaboración Vigila Perú.

En Piura, el CRS realizó un diagnóstico de larealidad hospitalaria de la región; el tema prin-cipal fue la devolución del Hospital CayetanoHeredia al MINSA por parte de ESSALUD,así como la operatividad total de los hospita-les de Santa Rosa y Chulucanas. Este diag-nóstico fue presentado por el director regio-nal de salud al Consejo Regional, con el obje-tivo de promover la promulgación de una

ordenanza que considere este tema como prio-ritario. Además, en el V Encuentro Nacionalorganizado por el MINSA, se informó sobreel proceso de devolución de hospitales en elnivel nacional. Estos hospitales suman un to-tal de 13 y su devolución ha implicado undebate de alrededor de ocho años que esperasolucionarse prontamente.

Cuadro 20

Ancash * Apoyo a la conformación de los Consejos Provinciales de Salud de la región.

Arequipa * Elaboración del documento de "Política Regional Sectorial de Salud 2004-2012"* Elaboración del Plan de Enfermedades Transmisibles y de Atención EspecializadaItinerante.

Ayacucho * No ha desarrollado actividades durante el periodo observado.

Cajamarca * Avances en la elaboración del Plan Regional Concertado en Salud.

Cusco * Participación en la elaboración de talleres de sensibilización.* Se cuenta con una versión preliminar del Plan Regional Concertado en Salud.

Huancavelica * Se ha concluido la elaboración Plan Regional Concertado en Salud.

Huánuco * Los miembros del CRS han realizado pasantías con autoridades regionales cuzqueñas.* Realización de talleres y capacitación en políticas de salud, especialmente en el temade mortalidad materna.

Ica * Se ha concluido la elaboración del Plan Regional Concertado en Salud.

Junín *Elaboración del Plan Regional Concertado en Salud.*Se realizaron talleres provinciales de sensibilización en el marco de la Cruzada deDerechos y Responsabilidades Ciudadanas en Salud.

La Libertad *Preparación de la Consulta Ciudadana de Salud para definir las prioridades y políticasde salud.

Pasco * Elaboración del Taller para la definición de las prioridades regionales de salud.* Apoyo en la Cruzada de Derechos y Responsabilidades Ciudadanas en Salud.

Piura * Elaboración de un diagnóstico de la realidad hospitalaria en la región.*Se realizaron reuniones de sensibilización para la conformación de los ConsejosProvinciales de Salud.

Puno * La DIRESA no cumplió con entregar la información.

San Martín * Se concluyó la encuesta regional de las necesidades de salud.* Elaboración de un Plan de Comunicación para la priorización Participativa deNecesidades de Salud.

Ucayali * Análisis de los resultados de las encuestas sobre el estado de la salud realizadas en el 2004.* Realización de once cónclaves distritales y, posteriormente, del cónclave regional parala definición de las prioridades regionales de salud.

Región Principales actividadesPeriodo enero – abril 2005

CONSEJOS REGIONALES DE SALUD (CRS)

6 3


En esa reunión, el MINSA informó que elproceso de desintegración funcional MINSA-ESSALUD se debe realizar hospital por hos-pital. En cada región donde haya hospitalesintegrados se deben constituir ComisionesRegionales de Desintegración y ComisionesLocales de Desintegración, con representantesdel MINSA y de ESSALUD. Asimismo, am-bos organismos pueden suscribir ConveniosEspecíficos en donde se establezcan normasaplicables a cada uno de los hospitales inclui-dos en el proceso. Concluida la entrega de loshospitales, se pueden celebrar convenios recí-procos de servicios de salud en cada región.

Cabe acotar que muchas de las actividadesejecutadas por los CRS cuentan con el apoyode Organizaciones No Gubernamentales in-ternacionales y agencias de cooperación como

PHRPlus, Pathfinder Internacional, USAID,CARE Perú, Proyecto Policy y Prisma.

En el caso de los Consejos Provinciales deSalud (CPS) la información recogida por losequipos regionales de Vigila Perú muestra quesolamente las regiones de Ancash, Arequipa,Cusco, Huánuco, Junín, Ica, La Libertad yUcayali han conformado CPS en el periodoobservado; en los otros casos se mantiene elmismo número de CPS instalados a lo largode 2004. En Cajamarca y Puno las DIRESAno cumplieron con entregar la informaciónpara este cuatrimestre. En Ica y Junín los CRSque se encuentran en la capital de provinciahan asumido el rol de consejos provinciales yregionales simultáneamente. Al igual que enel caso de los COPALE, los CPS están aún enun proceso de constitución.

Cuadro 2 1

CONFORMAC IÓN DE LOS CONSE JOS PROV INC IALES DESALUD (CPS) A ABR I L DEL 2005

Ancash 20 20

Arequipa 5 8

Ayacucho 4 11

Cajamarca 0 13

Cusco 8 13

Huancavelica 6 7

Huánuco 8 11

Ica 4 5

Junín 8 9

La Libertad 8 12

Pasco 2 3

Piura 0 8

Puno 5 13

San Martín 2 10

Ucayali 2 4

N.° total de provinciaspor región

Fuente: Reportes regionales Vigila Perú. Elaboración Vigila Perú

Regiones CPS conformados


6 4

CONVEN IOS ENTRE EL GOB IERNO REG IONAL Y LAS INST I TUC IONES QUEACTÚAN EN EL ÁMB I TO DE LA EDUCAC IÓN Y LA SALUD EN LAS REG IONES

En la medida en que la gestión de los Gobiernos Regionales avanza, existe una mayorcoordinación entre la sede regional, por medio de su Gerencia de Desarrollo Social, y lasDirecciones Regionales de Educación y Salud. Hemos registrado la firma de conveniosentre el GR y las organizaciones de la sociedad civil que realizan acciones específicas en elcampo de la salud y la educación en este cuatrimestre.

Las regiones que han suscrito convenios de cooperación con organizaciones de la sociedadcivil en el ámbito social son Arequipa, Cajamarca, Pasco y Huánuco. En el caso de Arequipa,de los tres convenios firmados en educación destaca el suscrito con el Programa de Coope-ración Hispano-Peruano (cooperación española); este convenio tiene el objetivo deimplementar un programa de educación básica alternativa para jóvenes y adultos. El Go-bierno Regional se compromete a facilitar la infraestructura necesaria y la DRE tiene laresponsabilidad de brindar asistencia técnica al proceso de evaluación de la propuesta.

Asimismo, el Gobierno Regional de Arequipa y el Gobierno Regional de Cajamarca hanfirmado convenios con la Organización Panamericana de la Salud (OPS) para laimplementación de programas de cooperación técnica en temas prioritarios como la re-ducción de la mortalidad materna y de la malnutrición crónica. En esta misma línea en-contramos al Gobierno Regional de Huánuco, que ha firmado un convenio con la ONGInternacional Pathfinder para implementar un programa de corto plazo en el desarrollode competencias del personal asistencial y administrativo de salud. La DIRESA de Pasco,a su vez, ha firmado un convenio con la ONG Prisma para el apoyo en actividades decapacitación en temas de manejo y almacenamiento de medicamentos.

Encontramos también convenios, como el firmado por el Gobierno Regional de Huánucocon municipalidades distritales y centros poblados, para la capacitación a docentes y pa-dres de familia. El aporte de las municipalidades se traduce en apoyo logístico, mientrasque las DRE facilitan el material y el personal calificado para dichos eventos.

De otro lado, por ejemplo, en Ucayali, se firmaron seis convenios de cooperacióninterinstitucional entre el GR y la DRE. Estos convenios son de corto plazo y están dirigi-dos, en su mayoría, a promover actividades de capacitación a docentes y actividades de-portivas y artísticas para el alumnado; en estas acciones, el GR contribuye económicamen-te y la Dirección Regional participa con recursos humanos.

6 5


9.1 CONCLUSIONES

PRESUPUESTO

1. Entre 1999 y 2004, el monto de inversiónen regiones de las instituciones del GC y losGR, de manera conjunta, ha disminuido; sinembargo, la proporción de dicho monto quelos GR manejan ha aumentado. Así, el montode inversión de los GR, en las regiones anali-zadas, ha aumentado, en promedio, de S/. 16a S/. 36 millones, pero no ha podido com-pensar la disminución de la inversión de lasinstituciones del GC —de S/. 149 millones aS/. 93 millones—. El proceso de descentrali-zación debe ayudar no solamente a que unamayor proporción del gasto de inversión seaejecutado por los niveles subnacionales sinoa que se aseguren mayores recursos para lasregiones.

2. Solamente el 15% del presupuesto asigna-do a los GR está destinado a las UnidadesEjecutoras consideradas del propio GR, comoson la sede central, las sub regiones y los pro-yectos especiales. El resto de los recursos estádestinado a los llamados «sectores» —dentrode los que destacan educación (66%) y salud(16%)—, sobre los que los GR tienen compe-tencias limitadas.

3. Gran parte del gasto corriente asignado alos GR está destinado a pagos de maestros y

personal del sector salud. Si se toma en cuen-ta solamente los gastos de la sede central, lassub regiones y los proyectos especiales de losGR, se encuentra que el 76% del presupuestode este nivel de gobierno está asignado a in-versiones.

4. Los GR de Arequipa y Piura han sido losmás eficientes en la ejecución financiera desus recursos de inversión. A la vez, son los quepresentan mayores avances en la ejecución delpresupuesto anual y los que han gastado unporcentaje elevado de los calendarios que lesfueron autorizados. En contraste, los GR dePasco, Junín y Huancavelica registran los másbajos avances en la ejecución de su presupues-to, y los que hicieron menos uso de sus auto-rizaciones de gasto.

5. Al mes de abril, las razones que explicaríanlos atrasos en la ejecución presupuestal de lasinversiones pueden ser dividas en dos gru-pos. En primer lugar, están los factores queson propios de los primeros meses del año: laasignación de calendario «de oficio» por par-te del MEF, las lluvias en las zonas de sierra yselva, el ciclo propio de los proyectos de in-versión que requiere una menor ejecución fi-nanciera al inicio y la ejecución de obras quequedaron pendientes el periodo anterior. Ensegundo lugar, intervienen factores de tipoestructural y que no son exclusivas de los pri-meros meses del año: demoras en los proce-


6 6

sos de licitación de las obras, inestabilidadpolítica que viven algunos GR y deficienciasde algunos de los formuladores para elaborarproyectos que cumplan con las exigencias delSistema Nacional de Inversión Pública(SNIP).

6. En promedio, en el año 2005, el avance enla ejecución de las inversiones de los GR ana-lizados fue dos puntos porcentuales superioral registrado el 2004; sin embargo, existemucha heterogeneidad entre regiones. GRcomo los de Junín, Huánuco y Cusco presen-tan un avance inferior al registrado para igualperiodo de 2004. En cambio, GR como los deArequipa, Piura, Ancash y Ayacucho mues-tran niveles de ejecución superiores a los delaño anterior.

7. Que un GR tenga un número significativode proyectos viables de montos pequeños nosignifica necesariamente que la mayor partede la inversión esté destinada a este tipo deproyectos. Del total de proyectos declaradosviables, el 25% tienen montos menores a S/.200 mil y son considerados pequeños; noobstante, estos proyectos solo representan el3% del costo total de los proyectos de inver-sión declarados viables.

8. Los proyectos que tienen como ámbito elcentro poblado, el distrito o la provincia nonecesariamente son proyectos pequeños entérminos de monto. Se encuentra una seriede proyectos —como la construcción, mejo-ramiento o ampliación de puentes, trochascarrozables, carreteras, sistemas de agua ydesagüe, canales de riego y electrificaciones—que pertenecen a los ámbitos antes descritospero que, en la mayoría de casos, requierenuna inversión que supera el millón de soles.

ACCESO A LA INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA

9. En nuestros anteriores reportes se habíapuesto de manifiesto una mejora en la capa-cidad y efectiva respuesta de parte de los GRa las solicitudes de información realizadas porlos equipos regionales. No obstante, el primer

cuatrimestre de 2004 revela que este progre-so no continúa de la misma manera: algunosGR, que anteriormente presentaban un ade-cuado cumplimento de la Ley de Transparen-cia y Acceso a la Información, ahora mues-tran comportamientos deficientes e inclusoopuestos a dicha conducta. Cierto es que haytambién casos en sentido contrario y tenden-cias dispares a este respecto, especialmentepara el caso de la información político nor-mativa; sin embargo, la tendencia dominan-te consiste en que la progresiva mejora de loscuatrimestres anteriores se ha detenido: la si-tuación ni ha mejorado ni ha empeorado res-pecto del periodo septiembre-diciembre 2004.

10. Se han considerado, en segundo lugar, losesfuerzos de transparencia de los GR. Dichosesfuerzos consisten en la utilización y organi-zación de recursos propios para hacer posi-ble que la población se informe, más allá deque ésta plantee o no solicitudes formales yespecíficas para obtener información. Nueva-mente, se mantienen las tendencias del añopasado: poco más de la mitad de los portalesweb implementados por los GR muestraninformación que se halla incompleta odesactualizada. Con menor frecuencia y enuna proporción semejante aparecen, por unlado, los portales con información completay actualizada, y los que, por el otro, no dispo-nen casi de información presupuestal, políti-co-normativa y administrativa para que la ciu-dadanía tenga el debido conocimiento de lamarcha de los GR. Debe destacarse que las

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páginas web de Arequipa, Huancavelica,Junín y Pasco son portales con informacióncompleta y actualizada, y pueden servir deejemplo para los otros GR.

11. A partir de esta situación respecto del ac-ceso a la información y la transparencia sepone de manifiesto: a) la ausencia, de partede los GR, de un diseño organizacional ade-cuado que les permita hacer frente a los pedi-dos de información recibidos, a la vez que leshaga capaces de generar, por propia iniciati-va, fuentes de información para la ciudada-nía; b) la falta de recursos para abordar estatarea; c) la débil voluntad política parapriorizar esfuerzos a favor del acceso a la in-formación y la transparencia, junto con las li-mitaciones derivadas de los litigios judicialesque han significado, en algunos GR, lasvacancias de ciertos funcionarios clave.

CONSEJO REGIONAL Y PRODUCCIÓN NORMATIVA

12. Todos los CR cumplen con sesionar, deacuerdo a ley, cuando menos una vez al mesy, en conjunto, muestran una tendencia deincremento continuo en el ritmo de sus se-siones en relación con los cuatrimestres ante-riores.

13. El número de Ordenanzas Regionales pro-ducidas mantiene el promedio del anteriorcuatrimestre (septiembre-diciembre 2004):siete OR por región. Su contenido se mantie-ne enfocado en los temas de constitución or-gánica de los GR. No obstante, el Presupues-to Participativo ha generado una atenciónimportante —los meses de enero a abril sondecisivos para este proceso—, al igual que lasOR referidas a la promoción de la compe-titividad y el desarrollo regional; estas ORmerecen una consideración especial por es-tar vinculadas con iniciativas de los propiosactores regionales para perfilar las políticaseconómicas de los GR. En un lugar marca-damente secundario quedan los temas de sa-lud, educación, atención a la pobreza e inclu-sión social; sin embargo, destaca, en sentido

contrario, el interés por la promoción del tu-rismo en varias de las regiones analizadas.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

14. El CCR es el espacio institucional con ma-yores dificultades para consolidarse en el pro-ceso de regionalización. Así, en cuatro regio-nes, no se ha sesionado durante el cuatri-mestre, a pesar de estar en juego temas querequerían el papel concertador establecidopara el CCR, tales como la integración regio-nal y el Presupuesto Participativo. De hecho,en los casos en los que se efectuaron sesiones,éstos han sido los temas que dominaron laagenda. En cualquier caso, las sesiones delCCR efectuadas han presentado diversos pro-blemas relacionados con convocatorias plan-teadas con escaso margen de antelación, faltade documentación para lograr una participa-ción informada y ausencia de recursos eco-nómicos y logísticos para realizar los viajes delcaso y concretar las sesiones.

15. La formación de espacios de consulta y/oconcertación entre el GR y la sociedad civil,reconocidos por OR y al margen de cualquierdisposición legal de carácter nacional, ha man-tenido el ritmo de aparición del año pasado.A pesar de ello, debe considerarse que hanaparecido en solo siete de las quince regionescontempladas en nuestro reporte. Quizás másimportante que atender al surgimiento denuevos espacios empiece a ser la considera-ción del funcionamiento y continuidad de losespacios anteriormente conformados. En estesentido, debe indicarse que, salvo excepcio-nes, la mayor parte de estos espacios deconcertación no desarrollan una práctica quese sostenga en el tiempo y tienden, más bien,a la discontinuidad.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

16. Con o sin convocatoria oficial de por me-dio, el proceso del Presupuesto Participativose ha iniciado en todas las regiones salvo enPuno. En la gran mayoría de ellas (12), aun-


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que casi siempre con retraso, se ha dado ya laconvocatoria oficial. En menor medida se hanproducido la identificación de agentes parti-cipantes (9) y el inicio de los talleres de capa-citación (7). El inicio de 2005 confirma que,en estos primeros años de PP, se vienen dan-do considerables retrasos en relación con lasfechas planteadas por el Instructivo, así comodiscrepancias entre los plazos formales defi-nidos por el propio GR y las fechas efectivasde realización de las respectivas actividades.En algunos casos, incluso, hay procesos queen los hechos han invertido la secuencia for-mal del proceso. Si bien esta secuencia no esvinculante, permite ordenar un ciclo por de-más complejo como el del PP.

17. Los Comités de Vigilancia del PP destacanpor constituirse en una instancia del PP que,por lo pronto, difícilmente podrá tener un des-empeño eficiente de acuerdo con el objetivode su diseño. Solamente están en funcionessiete Comités del PP 2004-2005 y cuatro del2005-2006. Ambos deben funcionar en para-lelo, pues, de acuerdo con el nuevo Instructi-vo, su función ya no comienza al final del pro-ceso, sino al inicio del mismo. La sola conside-ración de estos números muestra una suerteincierta para los Comités de Vigilancia que, enmuchos casos, se han instalado para cumplircon las exigencias formales del MEF.

18. En conjunto, el proceso del PP alienta, enparte de la sociedad civil regional, el valor y laimportancia de participar en la definición delas asignaciones presupuestales. Al mismotiempo, se trata de un proceso complejo quechoca con severos obstáculos: a) falta de ca-pacitación de los agentes participantes y delos propios funcionarios del GR a cargo delproceso; b) limitaciones económicas ylogísticas para hacer viables cada una de lasfases del proceso; y c) escasas iniciativas de lasociedad civil y los GR para hacer frente a estasituación.

EDUCACIÓN Y SALUD

19. El Plan Quinquenal de Transferencias Sec-toriales 2005-2009 del CND no incluyó la pro-gramación de ninguna transferencia para elsector educación en el 2005. Sin embargo,entre las actividades que ha realizado el MEDpara el periodo, destaca la discusión de losposibles Acuerdos de Gestión que firmaránel MED y los Gobiernos Regionales y Locales,de acuerdo con lo que establece el PlanQuinquenal de Transferencias. Se espera queestos acuerdos sean firmados a lo largo delaño y, así, darle continuidad al proceso dedescentralización educativa. Sin embargo, esnecesario que, previamente a la firma de es-tos convenios con las municipalidades, tantoel CND como el MED definan el rol que ju-garán los Gobiernos Locales en la descentrali-zación educativa.

20. Las actividades en materia de descentrali-zación en el sector salud se están convirtien-do en un modelo para los otros sectores. Parael periodo observado, el MINSA y los Gobier-nos Regionales decidieron concertadamentesu propuesta de transferencias sectoriales co-rrespondientes al año 2005. A pesar de que elCND no tomó el conjunto de la propuestaconsensuada que el sector formuló, cabe re-saltar que mediante un proceso de negocia-ción e intercambio entre el MINSA y el CND,el MINSA ha logrado que el Plan Anual deTransferencias Sectoriales 2005 incluya latransferencia de un número mayor de facul-

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tades que las que el CND estableció en el PlanQuinquenal. De ocho funciones y 22 faculta-des programadas, se ha pasado a trece fun-ciones que agrupan un total de 37 facultades.

21. Al cierre de la publicación de este reporteaún no ha sido publicado el Plan Anual deTransferencias Sectoriales 2005, que tiene unatraso significativo de tres meses. Esta demo-ra está generando un serio desfase en los pa-sos que deben cumplir los GR para el proce-so de acreditación. Se espera que el CNDpublique el Plan en el transcurso de los próxi-mos días y se regule, así, el proceso de trans-ferencias.

22. La mayoría de los Consejos ParticipativosRegionales de Educación (COPARE) han de-sarrollado actividades. Solamente losCOPARE de Ancash, Ayacucho, Cajamarca yLa Libertad no han sesionado durante el pe-riodo observado. Entre los que han manteni-do actividad sostenida en los cuatro primerosmeses del año destacan los COPARE deArequipa, Cusco y Junín. Con un menor des-empeño se encuentran los de Ica, Ucayali,Puno, Pasco y Huancavelica. En todos los ca-sos, las actividades priorizadas están referidasa la construcción del Proyecto Educativo Re-gional y a la capacitación interna de los miem-bros del COPARE en lo que respecta a susroles y funciones.

23. En el caso de los Consejos Regionales deSalud (CRS) se observa que las brechas en sudesempeño son menores en comparación alas de los COPARE, pues su comportamientoen el periodo es bastante más homogéneo. So-lamente el CRS de Ayacucho no ha tenido ac-tividades durante el cuatrimestre y, para elcaso de Puno, la información no fue entrega-da. Destacan los CRS de Ica, Huancavelica yJunín que han terminado con la elaboracióndel Plan Regional Concertado de Salud. EnPasco, San Martín y La Libertad, se trabaja-ron procesos participativos para la definiciónde las prioridades regionales. Finalmente, losCRS han apoyado la constitución de los Con-sejos Provinciales de Salud.

9.2 RECOMENDACIONES

1. En la página web de Transparencia Econó-mica del Ministerio de Economía y Finanzas,debe ser puesta a disposición de la ciudada-nía la información del PresupuestoInstitucional Modificado y la ejecución delgasto en la etapa de compromiso de todas lasinstituciones públicas para cada una de lasregiones del país. Esta información es funda-mental para posibilitar que instituciones dela sociedad civil hagan seguimiento ymonitoreo de las instituciones públicas den-tro de su ámbito y región, y ayudaría aefectivizar la participación de la sociedad ci-vil en el ámbito público —lo que constituyeuno de los objetivos explícitos del gobierno—.

2. En un contexto de descentralización, es in-dispensable que el análisis de la ejecución y ladistribución de presupuesto público de lasinstituciones del GC se haga regionalmente.La información disponible debería permitireste tipo de análisis. Asimismo, los indicado-res de evaluación de estas instituciones debe-rían incluir una desagregación y unas metasregionalizadas.

3. Todo análisis que se haga de los GR deberíadistinguir entre el gasto asignado al GR, delcual éste tiene absoluto control, de los pagosque también le son asignados, pero que, en lapráctica, son administrados por dependen-cias que no están bajo su responsabilidad di-recta.

4. Es necesario seguir profundizando en ladefinición de qué tipos de proyectos de in-versión le corresponde ejecutar a cada uno delos niveles de gobierno. Actualmente, los GRfinancian una serie de proyectos de inversiónde ámbito centro poblado, distrital o provin-cial, y que tienen montos significativos. Enteoría, estos proyectos no le competen, peroes necesario que los ejecuten, ya que las mu-nicipalidades —sobre las que recae esta res-ponsabilidad— no cuentan con los recursospara financiar estos proyectos.


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5. Corresponde a los Gobiernos Regionalesadecuar su diseño institucional de forma quepuedan responder, de manera completa ydentro de los plazos de ley, a los pedidos deinformación de parte de la ciudadanía. Cuan-do menos, el o los funcionarios a cargo de estatarea debieran disponer de la autoridad nece-saria para acceder a las diversas fuentes deinformación del GR.

6. Es necesario que los Consejos Regionales ylos Presidentes Regionales propongan inicia-tivas específicas de financiamiento, hacia elMEF y/o el CND, para favorecer los esfuer-zos de transparencia del Gobierno Regional,con vistas a obtener recursos económicos,logísticos y capacitación del personal a cargode la implementación y mantenimiento delportal web y de la producción de otros me-dios propios de información. Esta medidadebe ser complementaria con la recomenda-ción anterior, pues no se trata de un asuntomeramente económico: algunos GR, con susactuales recursos presupuestales, ofrecen yaportales web completos y actualizados, quedebieran ser tomados como ejemplo de lo queesta herramienta puede permitir.

7. En el caso de los problemas de convocatoriay ausencia de recursos disponibles para el fun-cionamiento del Consejo de Coordinación Re-

gional (CCR), resulta clave considerar la débilvoluntad política de los GR y la escasa iniciati-va de parte de los representantes de la socie-dad civil en el CCR para impulsar estos espa-cios. Es necesario que estos representantes searticulen con otros actores regionales capacesde apoyar su financiamiento vía la cooperacióninternacional. En el contexto actual de los es-pacios regionales, a las ONG les corresponde-ría un papel protagónico en esta articulación.

8. Para hacer frente a la complejidad y enver-gadura del proceso del Presupuesto Parti-cipativo, sugerimos lo siguiente: a) desarro-llar iniciativas de los Gobiernos Regionales enel sentido de financiar los costos operativosdel proceso y obtener capacitación del MEF,no solo para los agentes participantes, sinotambién para los propios funcionarios regio-nales a cargo; b) evaluar la figura impractica-ble de un Comité de Vigilancia que funcionadesde el inicio del proceso y que, en conse-cuencia, dura dos años, lo cual plantea unaexigencia de tiempo, recursos y capacidadesque los actores responsables simplemente nopodrán asumir a escala regional —por lo pron-to, ni siquiera viene siendo viable el modelode un Comité de Vigilancia que inicia funcio-nes una vez que ha concluido el proceso dedecisión presupuestal, como es el caso de losComités de Vigilancia 2004-2005—.

Los reportes nacionales y regionales se encuentran en:

www.participaperu.org.pe

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