Proyecto de Ley N° . “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN ...

Proyecto de Ley N° ____.

“POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN MEDIDAS PARA PROTECCIÓN DEL

PREPENSIONADO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

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C a r r e r a 7 N 8 - 6 8 O f i c i n a 2 2 4 B Edificio Nuevo del Congreso

v i c t o r . o r t i z @ c a m a r a . g o v . c o

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El Congreso de Colombia

DECRETA

Artículo 1. Objeto. Esta ley tiene por objeto proteger a las personas que estén próximas a

cumplir los requisitos para la pensión de vejez, estableciendo los criterios y derechos del que

goza.

Artículo 2. Prepensionado. El prepensionado es la persona vinculadas laboralmente al sector

público o privado, que le falten 3 años o menos para acreditar la edad de pensión de vejez o

teniendo la edad para pensionarse le faltaré 156 semanas o menos de cotización al sistema

pensional y así consolidar su derecho a la pensión.

Artículo 3. Protección Especial para el Prepensionado: El prepensionado gozará de

estabilidad laboral reforzada. Dentro del ámbito de aplicación de la presente ley, se entiende

estabilidad laboral reforzada al derecho de protección especial del que goza un trabajador para

evitar el retiro de su cargo o la terminación de su vinculación laboral, si éste, pone en riesgo o en

situación de vulnerabilidad el derecho a la pensión y el ingreso mínimo de la persona.

No podrán ser retirados del servicio, los servidores públicos y no habrá lugar a la terminación

laboral de los trabajadores particulares, que cumplan los requisitos del pre pensionado descrito

en el artículo 2do.

Parágrafo 1. Para obtener la anterior protección, el servidor público o trabajador del sector

privado, deberá comunicar a la entidad o empleador tal condición, acreditando la edad y/o

semanas que le hicieren falta para cumplir con los requisitos axiológico para la pensión de vejez.

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Parágrafo 2. El derecho de protección especial respetara la naturaleza del empleo público, en

ningún caso contrariara la constitución o la ley.

Parágrafo 3 Las Administradoras de pensiones deberán certificar previa solicitud de la entidad

o empleador, el tiempo de las semanas que le hiciere falta al servidor público o trabajador que

haya solicitado la protección que trata la presente ley.

Artículo 4. Servidores públicos en Condición de Provisionalidad. El servidor público

nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa que se encuentre en la

condición de prepensionado y ese cargo deba ser provistos por un cargo de carrera administrativa,

gozará de protección especial mediante la continuidad de su aporte al Sistema de Seguridad

Social tanto en salud como a pensión a cargo de la entidad o empleador, hasta el día que se le

notifique y quede en firme el reconocimiento de la pensión por parte de la entidad administradora

de pensiones o quien haga sus veces y sea incluido en la respectiva nómina de pensionados.

Artículo 5. Servidores públicos en Cargos de Libre Nombramiento y Remoción. El

servidor público nombrado en cargos de libre nombramiento y remoción que se encuentre en la

condición de prepensionado y sea retirado del servicio bajo el poder discrecional, gozará de

protección especial mediante la continuidad de su aporte al Sistema de Seguridad Social tanto

en salud como a pensión a cargo de la entidad o empleador, hasta el día que se le notifique y

quede en firme el reconocimiento de la pensión por parte de la entidad administradora de

pensiones o quien haga sus veces y sea incluido en la respectiva nómina de pensionados.

Parágrafo 1. Se excluye de la presente disposición los siguientes cargos de la Rama Ejecutiva

del Poder Público en el orden nacional:

1. Del Sector Central:

a) Los miembros de los Consejos Superiores de la administración;

b) Los ministros de despacho

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c) Los directores o presidentes de los departamentos administrativos;

d) Los superintendentes

e) Los directores o presidentes o gerentes de las unidades administrativas especiales sin

personería jurídica.

2. Del Sector descentralizado por servicios:

a) Los directores o presidentes o gerentes de los establecimientos públicos;

b) Los directores o presidentes o gerentes de las empresas industriales y comerciales del

Estado;

c) Los superintendentes

d) Los directores o presidentes o gerentes de las unidades administrativas especiales con

personería jurídica;

e) Los directores o presidentes o gerentes de las empresas sociales del Estado;

f) Los directores o presidentes o gerentes de las empresas oficiales de servicios públicos

domiciliarios;

g) Los directores o presidentes o gerentes de los institutos científicos y tecnológicos;

h) Los directores o presidentes o gerentes de las sociedades públicas y de las sociedades

de economía mixta;

i) Los directores o presidente o gerente de las demás entidades administrativas nacionales

con personería jurídica que se creen, organicen o autoricen la ley para que formen parte

de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

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Parágrafo 2. Se excluye de la presente disposición los siguientes cargos de la Rama Ejecutiva

del Poder Público en el orden Distrital, Departamental o Municipal:

a) Los miembros de los Consejos Superiores de la administración;

b) Los secretarios de despacho;

c) Los directores o presidentes o gerentes de los establecimientos públicos;

d) Los directores o presidentes o gerentes de las empresas industriales y comerciales del

Estado;

e) Los directores o presidentes o gerentes de las empresas sociales del Estado;

f) Los directores o presidentes o gerentes de las empresas oficiales de servicios públicos

domiciliarios;

g) Los directores o presidentes o gerentes de los institutos científicos y tecnológicos;

h) Los directores o presidentes o gerentes de las sociedades públicas y de las sociedades

de economía mixta;

i) Los directores o presidente o gerente de las demás entidades administrativas nacionales

con personería jurídica que creen, organicen o autoricen la ley para que formen parte de

la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden Distrital, Departamental o Municipal.

Artículo 6. Trabajadores del Sector Privado. El trabajador del sector privado que se

encuentre en la condición de prepensionado y sea terminada su relación laboral sin justa causa,

gozará de protección especial mediante la continuidad de su aporte al Sistema de Seguridad

Social tanto en salud como a pensión a cargo del empleador, hasta el día que se le notifique y

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quede en firme el reconocimiento de la pensión por parte de la entidad administradora de

pensiones o quien haga sus veces y sea incluidos en la respectiva nómina de pensionados.

Artículo 7. Para la aplicación los artículos 4, 5 y 6 de la presente ley se tendrán en cuanta las

siguientes disposiciones:

1. La cotización efectuada por la entidad o empleador deberá obedecer al promedio de

cotización a la seguridad social de los últimos 3 años laborales.

2. Los beneficios que goza el prepensionado no corresponde en ningún caso, a relación laboral

alguna, y no tendrá la condición de servidor público o de trabajador.

3. El beneficiario gozará de esta protección hasta que éste tenga una nueva relación laboral,

algún contrato de prestación de servicios o alguna pensiones, rentas o remuneraciones que le

garantice los ingresos para el pago de la cotización que le permitan alcanzar su derecho a la

pensión.

4. La presente protección al servidor público no será aplicable a los servidores públicos

temporales o transitorios.

5. La presente protección no se aplicará para los servidores públicos que estén en periodo de

prueba, hayan obtenido una baja calificación que amerite su retiro, o sea sancionados

disciplinariamente, y para los trabajadores privados no procederá el amparo si su terminación del

contrato se da por justa causa o durante el periodo de prueba.

Parágrafo 1. Es deber del prepensionado de informar a la entidad o ex empleador el cambio

de condición de prepensionado que trata la presente ley so pena de las acciones penales, fiscales

o disciplinarias a que haya lugar.

Parágrafo 2. El empleador o la entidad podrá solicitar permanentemente a las adminIstradoras

de pensiones información del prepensionado con el fin de verificar si éste se encuentra cotizando

al sistema de manera independiente o bajo otro empleador. Así mismo podrá solicitarle a la UPPP

o quien haga sus veces, información del prepensionado con el fin de determinar si es afiliado

obligado a cotizar al Sistema General de Pensiones.

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Artículo 8. Pago de Cotización solo a Pensión para el Independiente Prepensionado. En

el caso de personas independientes que se encuentren en condición de prepensionados, que no

acrediten un ingreso mayor a un salario mínimo, que no estén vinculados laboralmente o no

cuenten con un contrato de prestación de servicios podrán realizar el pago sólo y exclusivamente

al sistema de seguridad social en pensión.

El independiente prepensionado podrá ser beneficiario del sistema de seguridad social en salud

ya sea como afiliado o beneficiario del régimen subsidiado en salud o como beneficiario de su

cónyuge o compañero o compañera permanente dentro del régimen contributivo o de su hijo si

depende económicamente de él.

Parágrafo 1. El independiente prepensionado perderá tal condición si el ingreso base de

cotización a pensión es superior a un salario mínimos legal vigente, por lo que deberá cotizar

tanto al sistema de seguridad social en salud como en pensión por el ingreso base de liquidación

declarado.

Parágrafo 2. El Ministerio de Trabajo reglamentará la materia.

Artículo 9. Derogatorias. La presente ley deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Artículo 10. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.

VÍCTOR MANUEL ORTIZ JOYA Representante a la Cámara

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

OBJETO DE LA LEY.

Con esta iniciativa se pretende en primer lugar, establecer, por medio de ley, la definición de pre

pensionado, entendidas como las personas que estén próximas a cumplir los requisitos para la pensión

de vejez, en segundo lugar diseñar una protección especial para todas las personas que se encuentren

en estado de pre pensionados, la cual consiste en garantizar la estabilidad laboral o su aporte a la

seguridad social dependiendo el caso, todo encaminado a evitar que el contratante rompa el vínculo

de manera arbitraria y discriminatoria.

Busca que se eleve a rango legal los diferentes y numerosos pronunciamientos emitidos por nuestro

máximo ente en la jurisdicción constitucional, la Corte Constitucional1, donde ha amparado los

derechos de nuestros pre pensionados, todo aquello a través de la garantía de la estabilidad laboral

reforzada, la cual se deriva del derecho fundamental a acceder a los derechos ya adquiridos, pero que

aún no se gozan de ellos.

Este proyecto busca proteger a las personas que estén próximas a cumplir los requisitos para la

pensión de vejez, estableciendo los criterios y derechos del que goza. Para lograr este objetivo este

proyecto de ley toma 4 medidas que ayuden a fortalecer los mecanismos que tiene esta población

para garantizar el derecho a la pensión.

En primer lugar, este proyecto crea una definición del concepto de pre pensionado teniendo como

base la definición jurisprudencial de la Corte Constitucional2, la cual ha definido esta población como

la persona vinculadas laboralmente al sector público o privado, que le falten 3 años o menos para

1 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-357 de 2016. Disponible en Internet: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm 2 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-357 de 2016. Disponible en Internet: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm

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http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm





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acreditar la edad de pensión de vejez o teniendo la edad para pensionarse le faltaré 156 semanas o

menos de cotización al sistema pensional y así consolidar su derecho a la pensión.

En segundo lugar, el proyecto establece la protección de estabilidad reforzada para el pre pensionado,

entendido como el derecho de protección especial del que goza un trabajador para evitar el retiro de

su cargo o la terminación de su vinculación laboral, si éste, pone en riesgo o en situación de

vulnerabilidad el derecho a la pensión y el ingreso mínimo de la persona.

La tercera medida busca clasificar las medidas de protección según el tipo de trabajador que sea,

creando medidas para los servidores públicos de carrera administrativa, otras para los provisionales,

otras para los de libre nombramiento y remoción y, por último, para los trabajadores del sector privado.

En cuarto lugar, el proyecto busca crear la posibilidad que en el caso de personas independientes que

se encuentren en condición de prepensionados, que no acrediten un ingreso mayor a un salario

mínimo y que no estén vinculados laboralmente o no cuenten con un contrato de prestación de

servicios podrán realizar el pago sólo y exclusivamente al sistema de seguridad social en pensión,

Gozando del servicio subsidiado de salud. Esta medida busca crear un incentivo para la formalización

pensional del trabajador independiente que no goce de ingresos superiores a un salario mínimo para

poder terminar su aporte y gozar del derecho a la pensión.

MARCO JURIDICO

Constitucional

No hay duda respecto a la protección constitucional, legal y jurisprudencial que se le ha otorgado en

materia laboral a los prepensionados en Colombia, dirigida a todas las personas trabajadoras sin

distinción alguna, bien sea que se desenvuelvan en el sector público como en el privado, así como a

las vinculadas mediante la figura del libre nombramiento y remoción.

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La Constitución Política en su artículo 25 establece que “El trabajo es un derecho y una obligación

social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene

derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”3

En línea, nuestro estatuto superior continúa reiterando en su canon 48 que: “La Seguridad Social es

un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del

Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que

establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la

Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley…4”

Así mismo, la efectividad del ejercicio del derecho al trabajo está sometida a la vigencia directa en las

relaciones laborales de unos principios mínimos fundamentales establecidos en el artículo 53 de la

Carta Política, como se verá:

“Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por

lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la

cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos

establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y

discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de

las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los

sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y

el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

3 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia de 1991. Ver enlace: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html 4 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia de 1991. Ver enlace: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html

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Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación

interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la

dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.5”

Es así como la Constitución establece en cabeza del Estado Colombiano la protección especial de

grupos de personas, específicamente una población laboralmente vulnerable, que, por sus

condiciones particulares y su posición de indefensión dentro de la sociedad, pueden ser susceptibles

de abusos y discriminación, como es el caso de las personas que, por su avanzada edad, tales como

los pre pensionados se encuentran en esta situación de debilidad.

Jurisprudencia.

La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos, ha señalado que a fin de proteger el derecho

constitucional a la estabilidad laboral reforzada a los prepensionados procederá el reintegro o

renovación del contrato laboral cuando se configuren las siguientes situaciones, incluso ampliándolo

a el sector privado con la Sentencia T - 357 de 20166:

a- Cuando su desvinculación suponga una afectación de su mínimo vital derivada del hecho de que

su salario y eventual pensión son la fuente de su sustento económico. Sentencia T - 357 de 20167.

b- Cuando la terminación de su contrato ha sido motivada en la edad del actor al no evidenciarse un

incumplimiento de las obligaciones contractuales.

En sentencia T-638 de 2016, la Honorabe Corte Contitucional reza lo siguiente: La Corte ha

establecido que la estabilidad laboral es una “garantía que tiene todo trabajador a permanecer en el

empleo y a obtener los correspondientes beneficios salariales y prestacionales, incluso contra la

5 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia de 1991. Ver enlace: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html 6 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-357 de 2016. Disponible en Internet: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm 7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-357 de 2016. Disponible en Internet: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm

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voluntad del patrono, si no existe una causa relevante que justifique el despido. La doctrina ha

entendido entonces que el principio de estabilidad laboral configura, en cabeza de los trabajadores,

un verdadero derecho jurídico de resistencia al despido, el cual es expresión del hecho de que los

fenómenos laborales no se rigen exclusivamente por el principio de la autonomía de la voluntad, ya

que están en juego otros valores constitucionales, en especial la propia dignidad del trabajador y la

búsqueda de una mayor igualdad entre patrono y empleado. Por ello, en función del principio de la

estabilidad laboral, y de la especial protección al trabajo (CP arts 25 y 53)8, no basta el deseo

empresarial para que pueda cesar una relación de trabajo, sino que es necesario que se configure

una justa causa, en los términos señalados por la ley, y en armonía con los valores constitucionales”9.

En línea con la misma sentencia la corte manifiesta que, “La estabilidad laboral de los prepensionados

es una garantía constitucional de los trabajadores del sector público o privado, de no ser desvinculados

de sus cargos cuando se encuentren ad portas de cumplir con los requisitos para acceder a la pensión

de vejez. De otro lado, no basta la mera condición de prepensionado, sino que se precisa verificar si

hubo afectación de los derechos fundamentales”10

Si la estabilidad opera para todos los trabajadores, con mayor razón se presenta para la protección de

las personas en condición de prepensionados, ya que durante este periodo se requiere del empleador

una mayor asistencia y respeto a su condición, casos en los que opera la presunción de despido por

discriminación en razón de su avanzada edad, debiendo el empleador asumir la carga de la prueba

que apoye el factor objetivo que le permita efectuar el despido legalmente.

Ley 790 de 2002.

Los antecedentes de las sentencias mencionados se remontan a partir de la Ley 790 de 2002, norma

que planteo el procedimiento para desarrollar una renovación de la administración pública. Pero dentro

8 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia de 1991. Ver enlace: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html 9 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-638 de 2016. Disponible en Internet: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm 10 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-638 de 2016. Disponible en Internet: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-357-02.htm

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de esta norma los legisladores incluyeron una redacción que protegieran a los empleados estatales

que pudieran ser vulnerables ante la posible liquidación de empresas u otras entidades y que

estuvieran a solo tres años de pensionarse. Esto fue el germen de los que se conoció como reten

social, base de la estabilidad reforzada que aplica jurisprudencialmente para los pensionados:

“Artículo 12 Protección especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno

Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la

Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con

limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los

requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término

de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”11.

CONTEXTO:

Esta iniciativa parte de la necesidad de salvaguardar el derecho a la pensión que deberían gozar los

trabajadores, dado la grave crisis que vive el país a la hora de hablar de cobertura pensional. Pues

según cifras de Fedesarrollo:

“El sistema pensional colombiano que se originó en la reforma de la Ley 100 no ha logrado solventar

de forma satisfactoria las funciones de protección social que debe cumplir. Presenta problemas de

baja cobertura, ineficacia de los mecanismos de solidaridad, inequidad en los subsidios otorgados, y

un alto costo fiscal”.12

La crisis de cobertura manifestada se aprecia a la hora de analizar los dos componentes que se utilizan

para medir la cobertura la acumulada de ahorro de los cotizantes durante su vida laboral y la des

acumulada que el porcentaje de adultos mayores que recibe una pensión:

“En términos de la fase de acumulación, los niveles de cobertura del sistema en la población activa

son apenas cercanos al 35%. El problema más grave es que las tasas más bajas de cotización se

11 DE LA ADMINISTRACIÓN, Programa de Renovación. Pública-PRAP, Ley 790 (2002, diciembre 27). Diario Oficial (45.046). 12 VILLAR, Leonardo, et al. Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protección económica para la vejez en Colombia. 2018.

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concentran precisamente en la población más vulnerable (panel B). Además, los trabajadores que

logran aportar a pensión tienen que mostrar una alta densidad en las cotizaciones para cumplir los

requisitos para una pensión mínima”.

“la cobertura en la fase de desacumulación, esto es, el porcentaje de adultos mayores que recibe una

pensión, resulta en la actualidad inferior al 25% de acuerdo con estimaciones realizadas a partir de

encuestas de hogares. Más preocupante aún es que según varios estudios, como Núñez y Castañeda

(2012) y Vaca (2012), el porcentaje de los actuales trabajadores afiliados que cumplirá los requisitos

mínimos para una pensión en el futuro se reduciría a alrededor del 17%; López y Lasso (2012), por su

parte, estiman que la probabilidad de pensionarse de los actuales trabajadores es mucho menor, de

8,7% para el RPM y 11,1% para el RAIS, con una probabilidad mucho menor de los no calificados

(1,5%) que de los calificados (35%-45%)”.

“el porcentaje de cotizantes activos dentro de la población ocupada es de cerca del 35%, del total de

la población mayor en edad de pensionarse apenas 24% cuentan con una pensión contributiva de

alguno de los dos regímenes, y se estima que bajo los parámetros actuales esta cifra se reduzca a

niveles cercanos al 17% en 2050”.

“Los bajos niveles de cobertura del sistema pensional colombiano, tanto en términos del porcentaje

de cotizantes como del porcentaje de adultos mayores que reciben una pensión responde en alto

grado a la alta incidencia de la informalidad laboral en Colombia”13

Adicionalmente este mismo escenario de crisis lo ha reconocido la Anif:

“Paradójicamente, bajo un escenario de este tipo, los pagos pensionales a cargo del fisco estarían

descendiendo de sus niveles actuales del 4.1% del PIB hacia el 1.1% del PIB en 2050. Esto se explica

por la baja cobertura pensional de solo el 30%, lo cual representará todo un drama social, ya que la

población mayor de 60 años se habrá prácticamente triplicado (pasando de 5.5 millones a 15 millones

hacia 2050). Cabe recordar que el RPM actualmente cuenta con el 27% de los afiliados y atiende el

95% de los pensionados, pero debido a las altas exigencias de tiempo y densidad de cotización

13 VILLAR, Leonardo, et al. Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protección económica para la vejez en Colombia. 2018.

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(mínimo 25 años) estas obligaciones pensionales se irán diluyendo en el tiempo, dejándonos con

menor presión fiscal, pero con esa preocupante “bomba social” de gran cantidad de ancianos con

riesgo de indigencia”14.

Por lo tanto, se hace necesario tomar todas las medidas necesarias que garanticen que los

colombianos puedan completar sus aportes y gozar en plenitud del derecho a la pensión, formalizando

con legislación los derechos adquiridos vía jurisprudencia.

14 CLAVIJO, Sergio, et al. Elementos para una Reforma Estructural Pensional (rep). Documento de trabajo. bogotá: anif, 2017.

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