CASO: PROYECTO DE LEY 1142/2016-CR, QUE REGULA LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO (Ejercicio solo para uso académico)

JULIO HARO CARRANZA Y ROBERTO HERNANDEZ DE LA CRUZSECRETARIOS TECNICOS

DEPARTAMENTO DE COMISIONES DEL CONGRESO DE LA REPÙBLICA05 DE JUNIO DE 2017

Centro de Capacitación Parlamentaria

Curso: Análisis Costo Beneficio

Co

nte

nid

o

1. Antecedentes y contexto

2. Problema

3. Definición de objetos normativos

4. Identificación de opciones de política normativa

5. Análisis de impacto normativo y económico

6. Presentación de conclusiones y propuesta normativa

7. Comentarios07/06/2017 ACB 2

1. Antecedentes y contexto

Empresa Trabajador

Estado

Estado Empleador

Servidor público

El Estado como juez y parte

a) Relación laboral privada y relación laboral pública

Relación privada

Relación pública

El Estado interviene

para evitar la explotación

El Estado como juez y parte

Modelos del

empleo público

Modelo cerradoModelo Abierto

Tesis estatutaria Tesis contractualista

b) Modelos de la función pública

DERECHO A LA NEGOCIACIÓN

COLECTIVA (Constitución art. 28 y 42)

PRINCIPIO DE PROVISIÓN PRESUPUESTARIA

(Constitución art. 77 y 78)

SERVIDORES PÚBLICOS ESTADO EMPLEADOR

c) Negociación colectiva: dos fuerzas en pugna

NECESIDADES POSIBILIDADES

2. Problema

a). Identificación del problema

1. EL PROBLEMA: Descontento en laadministración pública por faltade regulación de la negociacióncolectiva económica (NCE).

2. CONSECUENCIAS NEGATIVAS SON:a) Pérdida del poder adquisitivo

y mayor conflicto social.b) Estos efectos impiden una

mejor atención del Estado alos ciudadanos que podríanobservarse en la pérdida dela productividad tanto delsector público como privado,y menor capacidad deconsumo del servidorpúblico.

07/06/2017 ACB 8

Población no

afectada; 26,050,000

; 81%

Población afectada;

5,950,000 ; 19%

b). Priorización del problema¿Cuál es la magnitud y la dimensión del problema identificado?Problema de alcance nacional y de carácter urgente en razón a que el Tribunal Constitucional ha dado un plazo máximo que vence en julio de este año (vacation setentiae).

Involucraría a 1´190,000 servidores públicos que si lo multiplicamos por cinco (Promedio de miembros de una familia) afectaría a una población de 5´950,000 que representa el 19% de la población (32 millones aprox.).07/06/2017 ACB 9

c). Causas y efectos del problema

Descontento en la administración pública por falta de regulación NCE

Interés en legislar

Causas

Problema

Efectos

Leyes que prohíben

Conflicto socialPérdida Poder

adquisitivo

Pérdida en

productividad

Pérdida tiempo

tramite

administrativo

Perjudica sector

privado

Menor

capacidad de

consumo

Ley servir, D.L 276 Ley de ppto

Arbitrariedad

del Estado

Pérdida de eficiencia en

el servicio público

Congreso Poder Ejecutivo Falta de atención a

las exigencias de

organismos

sindicales

Problemas

Económicos

y crecimiento

del déficit

Amenazas de

sanciones a

árbitros

Falta de incremento

remunerativos

Eliminación

de facultades

en materia

remunerativa07/06/2017 ACB 10

d) Grupos de interés afectado: ¿Qué grupos de interés deberían incorporarse enel proceso de elaboración y aprobación de la propuesta normativa?

Grupos Interes Problemas percibidos Recursos y mandatos

Servidores de las

entidades públicas

afiliados a sindicatos

Incrementar

remuneraciones

Prohibición por normativa

vigente. Arbitrariedad

estatal: TSC

Normas y sentencia

del Tribunal

Constitucional

Servidores no afiliados

a sindicatos de las

entidades públicas

Incrementar

remuneraciones

No considerados en el

beneficio y sujetos a

discreción estatal.

Arbitrariedad estatal: TSC

Normas y sentencia

del Tribunal

Constitucional

EstadoMeritocracia y eficiencia

de los servicios públicos

Oposición de sindicatos de

la Administración PúblicaRégimen servicio civil

ArbitrosMayor ingreso

profesionales

Arbitrariedad estatal:

amenazas de sanciones

Normas y sentencia

del Tribunal

Constitucional

Sociedad en generalMejorar servicio público y

paz socialAgitación sindical

Normas y sentencia

del Tribunal

Constitucional

Sector privado Mejorar competitividadIneficiencia servicios

públicos

Normas y sentencia

del Tribunal

Constitucional07/06/2017 ACB 11

e) Escenario base: ¿Cómo evolucionará el problema si no se interviene?

1. Se mantiene la disconformidady descontento de los servidorespúblicos incrementándose laineficiencia en la prestación deservicios.

2. Al mantenerse o incrementarsela ineficiencia en la prestaciónde servicios, ello ocasionaconsecuencias negativas en laproductividad del sectorprivado al incrementarse elmayor tiempo en los trámitesadministrativos.

3. Pérdida de capacidadadquisitiva con los efectos enmenor capacidad de consumo.

07/06/2017 ACB 12

3. Definición de objetos normativos

a). Justificación de la Intervención del Estado¿Qué se busca alcanzar con la intervención gubernamental?

Satisfacción de los servidores de la administración pública por laexistencia de una regulación normativa racional y equilibrada en susremuneraciones que mejore su bienestar económico y social ypermita contribuir con una mayor eficiencia en la prestación de losservicios públicos con un impacto positivo en sector privado.07/06/2017 ACB 14

b). Identificación de los objetivos: ¿Cuáles son los objetivos generales y específicos de la intervención del Estado en el problema que se busca resolver?

Satisfacción de los servidores de la administración públicapor la existencia de una regulación normativa racional yequilibrada en sus remuneraciones que mejore subienestar económico y social y permita contribuir con unamayor eficiencia en la prestación de los servicios públicoscon un impacto positivo en sector privado.

1. Reducción de

conflictos sociales

2. Incremento del poder

adquisitivo de los servidores

públicos

3. Mayor eficiencia y

productividad en la

prestación de los servicios

públicos

4. Facilitar los trámites

administrativos y mejora de la productividad

en el sector privado.

5. Mayor capacidad de

consumo en el mercado

Objetivo general

Objetivo específicos07/06/2017 ACB 15

4. Identificación de opciones de política normativa

¿Qué opciones de política está considerando?

• No hacer nada y mantener la situación actual (escenario base).Pérdida del poder adquisitivo y otros factores negativos.1

• Que en la negociación se indexe al costo de vida y luego unmayor incremento que no debe pasar del 20% del promedioremunerativo mensual y que el plazo de negociación seaanual.

2

• La negociación debe ser cada dos años y considerando unaumento razonable y equilibrado que no afecte la caja fiscal.

• Además el Estado debe reservar un monto para realizaraumento teniendo como base la evaluación del personal(meritocracia).

307/06/2017 ACB 17

5. Análisis de impacto normativo y económico

a). Análisis de impacto normativo y económico (1/2)

Cuando no se requiere un ACB Si No

¿Es una declaración de interés público o de interés nacional? X

¿Se trata de lineamientos de políticas generales de administración o de comunicaciones? (los impactos no pueden ser claramente identificados)

X

¿Son los impactos regulatorios poco significativos? (no mayores a S/ X millones o Y UIT).

X

¿Contiene la propuesta escenarios preliminares? (no se tiene clara la justificación para que el Estado intervenga con una propuesta normativa y se busca opiniones sobre opciones a desarrollar para una propuesta normativa)

X

¿ Existen una única opción disponible? (el caso de las normas que ya han sido evaluadas o que están en proceso de implementación)

X

Si todas las respuestas son afirmativas, no se requiere un ACB y puede procederse al análisis del impacto de la propuesta en el marco normativo. En caso se estime que los impactos regulatorios son poco significativos, puede elaborarse una matriz de impacto distributivo.

07/06/2017 ACB 19

Cuando se requiere un ACB Si No

¿Es un tema incluido en el Título III Régimen Económico de la Constitución Política del Estado?

X

¿Es una norma con contenido regulatorio? (existe una expectativa de cumplimiento por parte de las empresas y los ciudadanos)

X

¿Se estima que los impactos son significativos? (mayores a S/ X millones o Y UIT)

X

¿Es un tema que tiene impacto en competencia, apertura de mercados, empleo, productividad, inversiones, innovaciones o medio ambiente?

X

¿Exista un número importante de personas afectadas por la propuesta normativa? (el porcentaje podría ser establecido por cada comisión ordinaria, dependiendo del problema identificado)

X

¿Busca la propuesta adecuarse a estándares considerados en tratados internacionales?

X

¿Existen impactos importantes en un sector económico (o varios sectores económicos) o un grupo de interés (o varios grupos de interés) específico(s)?

X

Si alguna de las respuestas es afirmativa, se requiere un ACB y puede procederse a determinar el tipo de ACB a aplicar. Si alguna respuesta fuera negativa, en esos

casos corresponde solo aplicar la matriz de impacto distributivo.

a). Análisis de impacto normativo y económico (2/2)

07/06/2017 ACB 20

b). Análisis del impacto esperado de las opciones de política normativa

1. Impacto en el presupuesto público

2. Impacto en el bienestar en la

sociedad

3. Impacto en la prestación de los servicios públicos

4. Impacto en la competitividad de las empresas del sector

privado

5. Impacto en clima laboral en las

entidades públicas

07/06/2017 ACB 21

c) Análisis del impacto distributivo de las opciones de política normativa. ¿Quiénes serán afectados por el problema y la propuesta normativa o regulatoria? (consumidores, empresas, gobierno, pequeña empresa, etc.

07/06/2017 ACB 22

1. No hacer nada y mantener la situación actual (escenario base)

Grupos Impacto positivo Impacto negativo

Servidores de las

entidades públicas

afiliados a sindicatos

Pérdida del poder

adquisitivo

Servidores no afiliados

a sindicatos de las

entidades públicas

Pérdida del poder

adquisitivo

Estado

Utiliza recursos para

diferentes programas

sociales y proyectos de

inversión

Arbitros

Existe amenaza de sanción

que no le permite ejercer

sus facultades

Sociedad en general Conflicto social

Sector privado

Perdida de competitividad

por ineficiencia

administrativa07/06/2017 ACB 23

2. Que la remuneración promedio se indexe a la inflación más un incremento por negociación colectiva que no debe ser mayor al 20% del promedio remunerativo mensual. A dicho monto hay que adicionar por sobre costo laboral el 50%. El convenio será anual.

07/06/2017 ACB 24

Grupos Impacto positivo Impacto negativo

Servidores de las

entidades públicas

afiliados a sindicatos

Mejora en sus

remuneracionesNinguno

Servidores no afiliados

a sindicatos de las

entidades públicas

Por discrecionalidad del

Estado puede mejora sus

remuneraciones

Ninguno

Estado

Al tener servidores

publicos dignamente

remunerados se mejoría

la eficiencia y atención en

los servicios públicos

Financiar S/. 12,336 millones de

aumento remunerativo, que

incluye: la indexación a la

inflación, un aumento del 20% más

los sobrecostos laborales estimado

en 50% de la remuneración. Esta

cifra representa el 9% del

presupuesto 2017 y que podría

afectar el financiamiento de los

programas sociales y proyectos de

inversión públicos

ArbitrosNo existiría amenazas y

sancionesNinguno

Sociedad en general

Mejor clima social

considerando que

representan cerca del 20%

de la población

Podría afectar programas sociales y

pago de mayor impuesto

Sector privado

Mejora de la

productividad por

eficiencia en la prestación

de los servicios públicos

Podría financiarse con mayores

impuestos que aumentaria la

presión tributaria

3. El aumento debe ser razonable y mesurado, que no afecte irracionalmente la caja fiscal. Además el Estado debe reservar un monto para realizar aumento teniendo como base la evaluación del personal (meritocracia).En la primera negociación debe ser un ajuste hasta el 10% de la remuneración promedio considerando que no hay aumentos de hace muchos años. El 10% se obtiene de acumular la inflación de los 3 últimos años. El convenio tendría una duración de 2 años.

07/06/2017 ACB 25

Grupos Impacto positivo Impacto negativo

Servidores de las

entidades públicas

afiliados a sindicatos

Mejora en sus

remuneracionesNinguno

Servidores no afiliados

a sindicatos de las

entidades públicas

Por discrecionalidad del

Estado puede mejora sus

remuneraciones

Ninguno

Estado

Al tener servidores

publicos dignamente

remunerados se mejoraría

la eficiencia de los

servicios públicos

Financiar S/. 5,229 millones de aumento

remunerativo, que incluye: un

incremento inicial del 10% más los

sobrecostos laborales estimado en 50%

de la remuneración. Esta cifra

representa el 3.6% del presupuesto

2017 y que podría afectar el

financiamiento de los programas

sociales y proyectos de inversión

públicos. Se debería considerar el 7%

para aumento general y 3% para

aumento meritocratico.

ArbitrosNo existiría amenazas y

sancionesNo es considerado en la NCE

Sociedad en general

Mejor clima social

considerando que

representan cerca del 20%

de la población

Podría afectar programas sociales y

pago de mayor impuesto

Sector privado

Mejora de la

productividad por

eficiencia en la prestación

de los servicios públicos

Podría financiarse con mayores

impuestos que aumentaria la presión

tributaria

6. Presentación de conclusiones y propuesta normativa

a). ¿Cuáles fue las opción que alcanzó mayor consenso?

Opción 3

1. Considerar un aumento del 10%

de la remuneración promedio.

2. Del total: 7% es aumento general y

3% por meritocracia.

3. Vigencia del convenio: 2 años.

4. Arbitraje: descartado y se

propone un órgano colegiado (Poder

legislativo, judicial, BCRP, defensoría y

consejo fiscal).

07/06/2017 ACB 27

b). Diferencia de opción 2 con opción 3

Opción 2:

1. Vigencia del convenio: 1 año.

2. En el aspecto económico:

representa inflación más 20%

de negociación (S/. 8,224

millones) (Incluyendo costos

no salariales 50% más

asciende a S/. 12, 336

millones equivalente al 9%

del presupuesto.

3. Toma como base la inflación

(la indexación puede ser un

peligro para la inflación).

4. Arbitraje: Tribunal arbitral de

3 personas que se nombra

por negociadores.

Opción 3:

1. Vigencia del convenio: 2

años.

2. En el aspecto económico:

representa S/. 3,486 millones

(Incluyendo costos no

salariales del 50% más

ascendería a S/. 5,229 y

equivale al 3.6 % del

presupuesto 2017.

3. No toma como referencia la

inflación.

4. Arbitraje: Poderes del estado

(no incluye Poder Ejecutivo) y

entidades técnicas. 07/06/2017 ACB 28

Sobre el arbitraje

Sector privado Sector público

SindicatoArbitroEmpresa SindicatoArbitroEntidad pública

“Arbitro decide sobre ingresos de la empresa”

“¿Arbitro independiente puede decidir sobre ingresos del Estado?”07/06/2017 ACB 29

7. Comentarios adicionales

Comentarios

1. la propuesta legislativa debería venir del Poder Ejecutivo (Iniciativa de gasto)

Opción 3:“S/. 5,229 millones equivalente al 3.6%

del presupuesto”

Opción 2:“S/. 12,336 millones

equivalente al 9% del presupuesto”07/06/2017 ACB 31

Financiamiento: S/. 5,229 millones ó S/. 12,336 millones, modificaría estructura del presupuesto…

2. Programas sociales

003-1426: MIDIS- PROGRAMA NACIONAL CUNA MAS - PNCM 378,350,811

004-1427: MIDIS- FONDO DE COOPERACION PARA EL

DESARROLLO SOCIAL - FONCODES243,764,880

005-1428: MIDIS- PROGRAMA NACIONAL DE APOYO

DIRECTO A LOS MAS POBRES- JUNTOS1,008,100,000

006-1441: MIDIS- PROGRAMA NACIONAL DE ASISTENCIA

SOLIDARIA PENSION 65801,837,646

007-1456: PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACION

ESCOLAR QALI WARMA1,590,026,870

TOTAL 4,022,080,207

Unidad Ejecutora PIA

GASTO CORRIENTE 95,658,432,833 67%

GASTO CAPITAL 34,325,756,141 24%

SERVICIO DE LA DEUDA 12,487,329,571 9%

TOTAL 142,471,518,545 100%

PART. %RUBROS PIA - 2017

1. Gasto de capital

“Trasladar recursos a gasto corriente”07/06/2017 ACB 32

Comentarios

2. Es importante conciliar los efectos de los derechos a lanegociación colectiva con el equilibrio financiero delpresupuesto público. Ambos son necesarios e indispensables ennuestra sociedad.

Principios constitucionales:

Art. 28 CPP Art. 78 CPP

Negociación colectiva económica Equilibrio presupuestal

07/06/2017 ACB 33

Comentarios

3. La meritocracia debe mantenerse a efecto de lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos.

07/06/2017 ACB 34