PRORROGA DE LAS CONCESIONES DE SERVICIOS...

LA PRORROGA DE LAS CONCESIONES DE

SERVICIOS PUBLICOS EN ESPAÑA

CE ........... . Giur It ........ . LAR .......... . LAU .......... . LBRL. ........ . LCE .......... . LJCA ......... . LPA .......... . RAE .......... . RAP .......... . RCE .......... . RCCL ........ . RDM ......... . RDP .......... . RDPr ......... . REDA ........ . RSCL. ........ . RGD ...•...... Riv. Amm ..... . S ............. . TC ........... . TRRL ........ . TS ............ .

Por el doctor Jaime F. RODRIGUEZ-ARANA

Profesor de la Facultad de Derecho de Tenerife, España

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256 JAIME F. RODRIGUEZ-ARANA

I. PRINCIPIOS GENERALES

Las concesiones de servicios públicos son configuradas por nuestro Ordenamiento jurídico desde la perspectiva de la técnica contractual,' ya que se trata de una modalidad de contratos administrativos genéricamente denominada ges-tión de servicios públicos.

La prórroga de las concesiones de servicios públicos estatales2 se encuentra regulada directamente en el RCE en sus artículos 199,211 e indirectamente en los artículos 221 y 231 también del RCE.J

El artículo 199 RCE dispone:

" ... La gestión no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente su duración y las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que en ningún caso, pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas de noventa y nueve años".4

Y, el artículo 211 señala que los pliegos de cláusulas de explotación deberán contemplar los siguientes puntos:

"7. Plazo del contrato y prórrogas posibles. determinando con precisión la fecha en que el contrato comienza a surtir efectos".

En estos preceptos se reconoce la posibilidad de prórrogas, en el 199 con carácter general (ya sea contractual o forzosa) y en el 211 se exige que se encuentre determinada en 'el pliego. 5

En el artículo 221 se consagra el "ius variandi" a través del cual puede pensarse en que sea necesario operar con el principio del equilibrio financiero,

I Sobre la naturaleza jurídica de la concesión de servicios públicos, cfr. DOMJNGUEZ BERRUEl A de Juan, H incumplimiento en la concesión de servicios públicos, Madrid, 1.981, págs. 19 y ss. y la interesante S. del TS. de 11 de junio de 1.979.

2 Vid. LAUBADERE MODERNE, DEVOLVE, Trai(e des Contrats Administratífs, París, 1984, pág. 685.

] Como señala el TS en su S de 30 de junio de 1.973, la concesión administrativa, y esto es importante para entender el alcance de la prórroga, "atribuye a la Administración concedente unas facultades superiores a las que se desprenden y originan en un normal y ordinario contrato administrativo, dado que las facultades de control -tanto en las demaniales como en las de obra o de servicio público- no se fundamentan en lo convenido, con necesaria explicitadón de lo acordado, sino que responden a principios inminentes del sistema materializados en nonnas positivas en cuanto la Administración no deja de ser titular dominicial otorgante, además de aparecer en todo caso y de una manera inmediata revestida del imperio que le concede el llamado derecho policial o facultad de intervención, .que sin duda abarca al enjuiciamiento de si cumplen o no los requisitos precisos y adecuados para una normal prestación, en condiciones aceptables, de la obra. servicio y ocupación del demanio en que consista la concesión".

4 Como señala JEZE, Les contrats Administratifs, 1. IV, Paris, 1.936, pág. 410: ..... un1iervice public est, tres ordinariament, de dureé illimitée, c'est un procéde technique pour donner satisfaction á un besoin d'intérét général".

~ Pliego que como ha reiterado con frecuencia el TS constituye la Ley por laoque se rigen las Dartes. As!. las S. del TS. de 23 de noviembre de 1.968, y de 4 de mayo de 1.968.


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obteniendo como resultado la necesaria amortización de determinadas inversiones en un plazo mayor al pactado: 6

"La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios.

Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquel. ....

Por otra parte, también es posible pensar en que el plazo inmediatamente anterior a la reversión pueda ser ampliado por la Administración con el fin de asegurar que las instalaciones se encuentren en perfectas condiciones:

"Cuando finalice el plazo contractual, el servicio revertirá a la Administración, debiendo el empresario entregar las obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funci~namiento adecuados.

"Durante un período prudencial a la reversión deberá el Organo de la Administración competente adoptar las disposiciones encaminadas a que la entrega de los bienes se verifique en las condiciones convenidas".7

La prórroga, por lo que se refiere a su regulación positiva, pues, se encuentra escasamente prevista en la legislación estatal sobre gestión de servicios públicos: sólo aparece mencionada, sin más, en dos preceptos.8

En esta situación, era necesario acudir a la contratación local para comprobar en qué medida aparece y analizar las diferentes cuestiones que conlleva su regimen jurídico. El hecho de que el RCCL y el RSCL proporcionen más datos sobre el tema ayuda enormemente a la comprensión del sentido de la prórroga en el marco de los contratos de gestión de servicios públicos en general.

Ue ahí, que, especialmente. el estudio se centrará en la prorroga de las concesiones de servicios,9 en el ámbito municipal, máxime cuando en estos casos la problemática que se suscita es más variada y se encuentra expresamente prevista además (art. 59, RCCL), de forma obligatoria para el contratista.

~ El juego del interés público y del Jactor financiero es capital en el régimen de las concesiones de servicios públicos. Cfr. infra. de tratar de este tema en la concesión de los servicios públicos municipales.

7 Artículo 231 RCE. En el mü,mo sentido, el artículo LCE. Sobre la posibilidad de "renouveler la concessión durante "le perióde qui precede mmmédiatement l'expiration de la concessión", vid. JEZE, Op. cito pás:. 414.

~ El artículo 75 LeE y el articulo 221 RCE admiten la prórroga, a mi juicio, como consecuencia de la potestad que tiene la Administración para modificar, por razón del interés público, las características del servicio. Y una de ellas es el plazo contractual, que podrá ampliarse dentro del marco del tope legal, y que según el artÍCulo 64 LCE es de noventa y nueve años.

9 Cfr. lnfra sobre la incidencia de la LBRL Y el texto refundido en toda esta materia.



adicional segunda del RCCL nos encontramos con el artículo 64 LCE, reiterado en el 199 RCE, en el que se admite la posibilidad de prórroga siempre que no se se rebase el plazo máximo legal de noventa y nueve años.

Esta disposición aplicada a la contratación local lleva consiguientemente a la afirmación de que, sin rebasar el tope de los cincuenta años," es posible la concesión de prórrogas. Este sería el supuesto de prórroga normal, mientras que el del artículo 59 RCCL está previsto para el caso de que realizadas dos subastas consecutivas o un concurso se encuentre la Corporación a falta de licitador. siempre que se trate de servicios o suministros que tengan por objeto necesidades permanentes.

Del estudio de la jurisprudencia y de la legislación aplicable en esta materia surgen toda una serie de cuestiones: su naturaleza jurídica, la evolución histórica, el fundamento de la prórroga, su carácter discrecional, la posibilidad de las prórrogas tácitas o de la tácita reconducción y otra serie de circunstancias, que serán tratadas en los epígrafes siguientes.

U.CLASES

De los anteriormente expuesto se deduce que la prórroga puede adoptar distintas modalidades, ya que puede haberse previsto legalmente," en el pliego concesional expresamente," o siguiendo la fórmula de la tácita reconducciqn;24 puede operar obligatoriamente para el contratista en los supuestos del artículo 59 RCCL, o entenderse otorgada tácitamente en determinados supuestos, siempre que lo exija el interés público, y, finalmente puede, tam-

21 Ello mientras no se promulguen o actualicen Jos Reglamentos de Contratación y de servicios de las Corporaciones por exigencias de la disposición final primera de la LBRL.

n Así, por ejemplo, en la ley belga de 28 de julio de 1.936. que completaba la de 10 de marzo de 1.925, sobre distribución de energía eléctrica, se autorizó la prolongación de los contratos en curso pdr un término de cinco años.

2l Así, en Francia,- el artículo 26 de "les cahiers des carges type pOUf les concessions de distribution publique de gaz (1.961) o el articulo 28 de le cahier des charges type pour les concessions de distribution publique d'energie électrique (1960): "Le renouvellement de la concession doit intervenir un an au moins avant la date de son expiratíon. L 'androite concedante a le droit de ne pas renouveler la concession si le maintien du servie ne present plus d'interet soit par suite de circonstances économiques ou techiniques de caractere permanent soit paree que J'autorite concedant juge preferable d'organiser un service nouveau. L 'autorité concedant doit, sous peíne de forclusion, notifier son intention de ne pas renouveler la concession deux ans au moins avant son expiration". En la terminología jurídica francesa se utilizan como sinónimos renovación y prórroga, lo cual implica numerosos problemas a la hora de configurar su naturaleza jurídica: Así supra epígrafe 111 de este capítulo.

24 La jurisprudencia administrativa belga, como señala ORIANNE (La leí et le contrat dans les concessions de service pubJic, Bruxelles, 1.961 pág. 289) no admite la prolongación de la concesión libremente pactada por las partes, tácita o expresamente. Así, el arrete "Soyal"de 9 de enero de 1.936, que anuló una "deliberatíon"del Consejo Comunal de Maeseyck"por considerar que "la prolongation a une concession nouvelle, prenant cours a l'expiration de la premiere, et qu'elle devait etre précédée d'une adjudication effective".


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bién acompañar a la "potestas variandi" de la Administración a petición del contratista cuando, por alguna causa ajena a su voluntad, se encuentre en una situación económicamente deficitaria. 25

III. LA MODULACION DEL "IUS VARIANDI" A TRAVES DEL INTERES PUBLICO COMO FUNDAMENTO DE LA CONCESION DE PRORROGAS

La doctrina, comúnmente, ha creído ver en la potestad de la Administración de modificar la prestación en que el contrato consiste -el llamado "ius variandi" o "potestas variandi"-la posibilidad de abrir prórrogas al contrario ya existan o no presiones en los pliegos concesiones.26

En este sentido, ALBI, considera que las Corporaciones locales pueden conceder discrecionalmente prórrogas que no excedan del plazo general de cincuenta años que señala el artículo 115.4 RSCL.27

Igualmente LO PEZ PELLICER, afirma que tanto en la doctrina como en la práctica no suele advertirse inconveniente alguno en virtud del artículo 127.1. la. al del RSCL que faculta a la Corporación para modificar discrecionalmente el tiempo de duración de la concesión, si bien esta modalidad ha de tener lugar por razones de interés público. 28

Pués bien, dicho artículo 127. Iº la. al dispone:

"La Corporación concedente, ostentará, sin perjuicio de las que procedan, las potestades siguientes:

" Por lo que se reJiere a la po~ibilidad de prórroga a petición del concesionario, JE LE recuerda en su Tratado sobre los Contrato~ AdminJ~tratrvos, de 1.930. pág. 427, que era frecuente en la práctica encontrarse con cláusulas, en el pliego concesional, que otorgaban al concesionario una ¡acuitad de "proJongation" de la concc~¡ón durante un tiempo determinado" mediante la "simple demanda ": "por example, le contra! de concession~, celle-ci pourra etre prolongee de 10 ans, si It: conccl>SiOnalrc le dbire". Se trata de c1ául>ulas que dejan al arbitrio del conccí.ionario el futuro temporal de la concesión, si bien antes del fin de la misma deberá, si quiere ejercitar dicha facultad, expresar inequívocamente su voluntad al respecto en cuyo caso la prórroga "se produll ínmmediatcmant et dHinitívement", de forma que "une manilestation de volante du concedam d'acceplcr la demande du concessionnaire n'est pas necessaiere". En estos caí.OS, además como señala el anct ~Societe Sud-Electricque "Si, en mcmc temp~ ou meme meteneurement, le concesí.ionaire demande une modificatíon de~ cJausel> du contra! de concession, cette demande ne peut pas etre cooslderee comme ayant annule implicitement la manifeí.tation de v91ante de prolonguer la concession". En estos planteamientos, sin embargo, todavía pueden encontrarse elementos típicos del régimen de los í.crvicios públicos del Estado liberal del Derecho. En nuestros días, las exigencias del Estado social y democrático deberá conducir esta cuestión por otros derroteros, en cuanto que el factor principal, ha de ser necesariamente la ~atisfacci.ón, en cada caso, del interés general.

2" Recientemente, vid la S. del TS. de 21 de Julio de 1986. !7 ~La prolongaCión de la conceslOn por el tiempo necesario para que dentro de las condiciones

de la misma, pueda establecerse el equilibrio cC"onómico, constituye uno de los procedimientos más comunes" ALlH, Tratado ... pág. 643.

1~ LOPEZ PELUCER, La concesión admmistrativa en la esfera local, Madrid, 1.977, pág. 190.



" ... el derecho de modificación con que cuenta la Administración ( ... ) no es una atribución legal indiscriminada de libre criterio, sino una facultad reglada cuyo ejercicio queda subordinado a la aparición de meras necesidades materiales, que, no conttmpladas antes de la perfección del contrato, lo hagan indispensable para el mejor servicio del interés público, ... "38,

En definitiva, las prórrogas establecidas por motivos de interés público se admiten sin más problemas. Sin embargo, hay que poner como límite infranqueable a ellas, la desnaturalización de la causa y fin de dicha potestad. Así, no pueden usarse las facultades de modalización del servicio para evitar, sin ninguna causa, un nuevo concurso al término de la concesión. Tal eS el supuesto de la sentencia de 23 tie mayo de 1.983 que contemplaba el caso de una concesión por seis años que a un término que prórrogada por otros seis:

" ... ya que la primitiva concesión se otorgó por un plazo de seis años sin que en el .artículo 21 del correspondiente pliego de condiciones hiciera alusión a prórroga alguna, de ahí que su concesión implique, tal como razona el Consejo de Estado en su correspondiente informe, una nueva adjudicación del contrato prescindiendo del procedimiento normal establecido al efecto, que es el del concurso, tanto más si se contrasta el artículo 217.7 RCCL con, el artículo 78 LeE, es decir, que una vez finiquitado el plazo debería procederse a la reversión y convocatoria de un nuevo concurso, por todo lo cual, la nueva prórroga, otorgada por la Administración. sin estar plasmada en el Pliego de condiciones que siguió a la primitiva concesión, si bien no pudo afectar a los intereses económicos de la Administración, visto lo que al respecto le estipuló en la orden concediendo la prórroga, si puede incidir en los intereses legales de la misma, no protegiendo dichos intereses, al prescindir de las necesidad de un nuevo- concurso para conceder la prórroga controvertida ... ''39.

IV. LA PRORROGA SOLICITADA POR EL CONCESIONARIO,o

En el RCCL, la prórroga sólo se regula en el artículo 59 en garantía de la continuidad del servicio con una duración de seis meses. Se trata, como veremos más adelante, de un caso de prórroga obligatoria para el contratista, si así lo estima la administración.

Sin embargo, no es posible afirmar que esta sea la única modalidad de prórroga de las concesiones de servicios públicos municipales. Es más, esta figura ha de tener una operatividad mayor, cuando as! lo lo justifiquen la necesaria amortización y la rentabilidad mínima de la concesión.41

Por otra parte, el hecho de que no aparezca configurada la prórroga en general en el RCCL no supone mayor problema, pués en virtud de su

3~ S. del TS. de 1I de abril de 1.984. 39 Sobre los límites a la "potestas variandi", ARIf'lO ORlIZ, La teoría ... , pp. 229-230. 40 Que en opinión de DEF AV, Op. Cit. pág. 164 será un supuesto muy excepcional en los casos

de concesión. 41 LOPEZ PHLlCER, Op. Cit. pág. 191.



disposición adicional segunda resultará de aplicación el artículo 64 LeE en el que se preve la posibilidad de prórrogas con carácter' general:

..... La gestión no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente su duración y las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que en ningún caso pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas, de noventa y nueve años".42

Desde esta perspectiva, pués, parece que no existe inconveniente alguno en admitir la concesión de prórrogas por la Administración a instancias del concesIOnario.

En estos casos. analógamente a lo que ocurre en los contratos de obras, el concesionario debe:

a) solicitar la prórroga43 antes de la expiración del plazo concesiona1.44 En concreto, en el momento en que se ha producido la causa que le ha ocasionado el desequilibrio financiero,

b) El concesionario, en la solicitud de prórroga ha de acreditar fehacientemente la existencia y efectos de las causas originadoras del descenso de rentabilidad del servicio.

c) Igualmente en su escrito de petición de prórroga deberá -concretar, justificándolo, la posible duración de la prórroga y su opinión, motivada, sobre el incremento de las tarifas. Todo ello, de acuerdo con la amortizacióft de los gastos inherentes a la causa" de la prórroga y con la rentabilidad mínima del servicio. Además, también deberá comprometerse a cumplir el contrato en el plazo de prórroga.

Una vez que el concesionario haya cumplido su papel en el procedimiento de obtención de la prórroga, la Administración, de acuerdo con la satisfacción del interés general," decidirá" sobre el tema,

En todo caso, la duración de la prórroga, o prórrogas no puede exceder del plazo máximo de cincuenta años. De todas formas quizás. de acuerdo con el

42 En el mismo ~cntido, el artículo 199 RCE. 4.\ Para que pueda solicitar la prórroga el concesionario es claro que debe haberse distinguido

por gestionar el servicio en las mejores condiciones posibles. 44 Como señala Ff:RJ\,ANDEZ GARUA, Definición de servicio público, su aplicación al problema

del suministro de gas, Pamplona. 1.984, pág. 115, "las concesiones del servicio de gas se otorgarán por un plaLo máximo de 75 años del que no se puede exceder aún prorrogando por Orden Ministerial oportuna la vigente concesión. La prórroga ha de solicit<vse entre cinco y tres años ante~ de la fecha de caducidad de la misma, tiempo Jo suficientemente amplio como para que pueda efectuarse un reajuste económico y actualizado de todas las condiciones de la gestión

4.\ Ya sea en caloO de fut:rza mayor parcial, conducta responsable de la Administración, o de la doctrina de los riesgos imprevisibles.

41' Vid. los epígrafes IV y V sobre la funcionalidad del interés general en materia de prórroga de l¡¡ concesión de los servicIOs públicos municipales. Especialmente, .vid. El Dictamen del Consejo de Est¡¡do de 13 de diciembre de 1.950.

4' Como señalan LAL'BADERE, MODI:.R~f, DEVOLVE, Op. Cit. pág. 685 " ... la prorogation peuvent etre decides en cours d'executlOn du contrat ou au moment de son expiration".



nistración y obligatorio para el contratista, sino porque de hecho se acepta esa prórroga del contrato y la situación legal de la misma y obligatoria, si como en este caso, la Administración pudiendo haber obrado de otro modo, no lo hizo, sin que por ser la persona del concesionario la misma ( ... ) y porque entre ambas concesiones del servicio median notables diferencias que debían haberse valorado por la Administración y que tácitamente las vino aceptando y consintiendo, con lo que la prórroga de la anterior concesión se produjo hasta el momento en que la nueva pudo empezar a cumplirse",S4

Pero, ¿cuáles son los límites a la posibilidad de concesión de prórrogas tácitas por la Administración? Para contestar a esta pregunta hay que tener en cuenta que la concesión de servicios constituye una institución compleja integrada por elementos intimamente relacionados entre si, de tal modo que es imposible tratar uno aislándolo de los restantes. Precisamente, el equilibrio de unos elementos con otros es la esencia de la institución. N o olvidemos que estamos en presencia de un contrato bilateral y que constituye un principio de la teorla general del Derecho la equivalencia y equilibrio de las prestaciones. Ello se refuerza más en el ámbito del Derecho Administrativo, Ordenamiento basado en el equilibrio entre las prerrogativas de la Administración y las garantías de los administrados. La interrelación de elementos a que nos estamos refiriendo produce como consecuencia natural que las facultades de las partes aparezcan enmarcadas entre estrechos limites.

En primer lugar, la prórroga, por COIIIÓlUir una excepción al principio del "contractus lex" y sobre todo, al principio de publicidad y concurrencia, sólo es aceptable cuando venga exigida por razones fundadas en el interes del ser.vicio y lo exiga la continuidad del mismo, la concurrencia de circunstancias imprevisibles, la urgencia de una remodelación de aquel u otras razones similares.

En segundo lugar, estas prórrogas tácitas no deben ser muy desproporcionadas respecto al plazo inicial de la concesión, pues desnaturalizaría los términos del contrato al aparecer como un medio fraudulento de adjudicación dirClCta obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley."

y finalmente, en ningún caso el plazo inicial más las prórrogas tácitas podrán recuperar el plazo total máximo marcado por la Ley para las conce-

54 La S. delTS. de 31 de marzo de 1.980, señaló con claridad que la falta de un convenio escrito no es incompatible con la existencia de la prórroga de un concierto de voluntades en el que COIICUI"J'eIl el ro ti· $, aIIjeto y ca_ 1 ' .... que" ¡ ..... de""'¡' r . tad

con el artículo 1261 del ce en relación con el 1.282 del mismo cuerpo legal, ya que de los actos po.steriores al vencimiento pactado se deduce terminantemente la voluntad de la Corporación municipal de tener por prorrogado el contrato". Con relación con la aplicación del artículo 1.82 CC en relación con los contratos administrativos, el Consejo de Estado en su Dictamen dI! 14 de julio de 1.954 señaló que "deben tenerse presentes como criterio rectores de aquella interpreta· ción el respeto a la intención de las partes. y el valor de los actos de los contratantes, anteriores. cortineos y posteriores al contrato ... ".

55 Consideración aplicable a las prórrogas expresas igualmente.



SlOnes de servicio que para el régimen local es de cincuenta años según el artículo 115.4. RSCL y de noventa y nueve años según el artículo 199 RCE para el Estado.

VII , LA PRORROGA POR TACITA RECONDUCCION

Durante bastante tiempo no se admitió la prórroga pactada en el seno de la contratación administrativa. Ello porque se pensaba, no sin razón, que dicha modalidad de prórroga iba en contra de los principios básicos que presiden la contratación administrativa, pues equivaldría a suprimir las garantías que la Ley exige y que las Corporaciones locales no pueden dejar de cumplir al contratar las obras o servicios públicoS,56!O cual es rigurosamente cierto. Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo es un Derecho flexible que se adapta a la realidad social y debe proporcionar los medios adecuados para la satisfacción del interés general en cada caso. La interrelación y el equilibrio de ambos elementos permite buscar soluciones prácticas.

La doctrina civilista al realizar la exégesis del artículo 1566 CC afirma que la tácita reconducción es una excepción a la regla de la extinción del contrato de arrendamiento por vencimiento del plazo y "no constituye una simple prórroga del primer contTato, sino un contrato nuevo"S7, Ello explica que el tiempo de duración del nuevo arrendamiento no sea el estipulado para e1 primitivo, sino el de los artículos 1.577 y 1.581 del Ce.

Pués bien, la tácita reconducción ha sido admitida tanto en lajurisprudencia como en la doctrina,58 en la contratación administrativa,59 Asíel derogado

_", MARQl;!::~, Reglamento de contratación de las corporaciones locales, Madrid, si. pág. 213.

'" VId. sobre el tema la nota 63 y, en general, el capítulo 1. 1I1. Eneste sentido, lasS. del TS. de 25 de marzo de 1957, de 13 de noviembre de 1963 o de 26 de octubre de 1964. En el Derecho francés, la ap-licación de cláusulas de tácita reconducción las concesione!> de servicios público!>, a "ece~, cq uivale a la "renouvelkment" del plazo no, en mi opinión, a la renovación de la CI;lr1Cesión misma.

Ó~ En la doctnna Hahana, vid. BAZOLl, la riconduzione tácita nei contratti deBa publica Amministrazione, Giurisprudentia Italiana, 1960,1, pág. 1176 Y 55 o MANDO, Inammissibilatá deBa nnnoval.ione tacita del contratto dí locazione stipulato con una Publica Amministrazione, en Rassegna deBa Avvocatura deHo Stato, 1, n, pág. 1177 Y 55. En general, como señala BARDUSCO, la voluntad de las personas jurídico-públicas ha de ser expresa, no presunta: "in quanto per la sua produzione ocorre che lloro organi prendano effettivamente l'iniziativa ed exprimano ogni de terminazione in ati lormali" (La strutturua dei contrat'ti delle Publichc Amministrazioni, Milano, 1974, pág. 26).

Ahora bien, en los casos de tacita reconducción hay que entender que es precisamente el ¡nterés público el elemento que aconseja su adopción ya que lo normal, coIl}ll señala BAZOLl, loe. cit, es

que ''J'attivitá contratuaJle deHo satato é sempere arrivitá di cattavazione di un preventivo atto amministrativo da cui risulta predeterminato il continuto del succesivico contratto in ordine alla soddis fazione di un determinato interesse publico". De ahi qu·e la prórroga tácita sin más constituya una peligrosa modalidad de prórroga en la que la Administración debe "delicadamente" apreciar la exigencia del interés público. De todas tormas, mientras que la prórroga tácita no es más que una prórroga pactada en la medida en que aparece en el pliego del contrato; aunque puede también ser voluntaria en cuanto la Administración guarde silencio durante un período de tiempo muy superior al~ fijado en el contrato.


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tos y ofrecimientos de la empresa adjudicataria, hacía absolutamente improcedente la necesidad de una prórroga, que careciendo de-objeto, deviene de cumplimiento imposible" y "la tarea de asegurar un fácil y económico mantenimiento post-campaña del control de muridum alcanzado y con la finalidad evitar una eventual reinfestación, cuestión esta última que ni fue contratada, ni se corresponde con el precio de la campaña -calculado para los dos únicos años iniciales. b4

Aunque la distinción es acertada, las conclusiones no pueden compartirse por dos razones:

En primer lugar, como señala el Tribunal Supremo:

"En la medida en que, precisamente, en esta diferenciación radica la clave de la compatibilidad de ambas cláusulas y la razón de ser de la prórroga pactada, toda vez que, de otro modo, su consignación conduciría al absurdo, en el mejor de los casos, y a la ,consecuencia inadmisible, en cualquier otro de que, en contra de la seguridad jurídica y de la buena fe que debe caracterizar a la contratación administrativa, resultaría permitido que en los pliegos de condiciones de la Administración consignara unas que aparentemente resultaran favorables para el administrativo y estimularan su participación en el concurso, pero cuya efectividad se deja imposibilitada de antemano, incluyendo otra practica mente incompatible con aquellas. b5

Y, en segundo lugar, a partir del diferente régimen de los contratos administrativos, parece que en este caso, el Tribunal de Instancia aplicó la doctrina de la prórroga de los contratos se obra, que es totalmente diferente a la de las concesiones de servicios pÚ,blicos, pués mientras en aquéllos constituye una excepción en sentido estricto, en éstas el principio de continuidad y la frecuencia de cláusulas de prórrogas por tácita reconducción le confiere un sentido un tanto más general. Así, desde la perspectiva del funcionamiento de esta figura en ambas modalidades de contratación, la sentencia citada del Tribunal Supremo señala la posibilidad de prórrogas pactadas, ya examinada, y califica de necesidades permanentes no realizables en un tracto único el contenido de la presente concesión:

"en relación con el cumplimiento contractual, se distingue el de servicios del ·de obra, puesto que el primero es de tracto sucesivo, generalmente de larga duración o instrumento de prestaciones públicas, mientras que el segundo, aunque sirva de infraestructura a un servicio público, se 'contrae de inmediato a unas realizaciones materiales "inter parles" de más breve duración, acotadas ya "a priori", distinción que afecta al dispar trat~miento en el régimen de prórrogas, pués, a propósito del de obra, previene que sólo será prorrogable por causa justificada, no imputable al contratista que impida realizarlas dentro del plazo previsto ( ... ) el 59 RCCL, relativo al de servicios o suministros que tenga por objeto atender necesidades permanentes, se dispone que podrá ser prorrogado en su término final por la

64 S. del TS. de 10 marzo de 1.982. 651bidem.



Corporación, obligatoriamente para el contratista hasta que realizadas dos subastas com.ecutiva~ ( ... ) prorrogabilidad que no puso en duda; en un supuesto de un pacto de análogo carácter, la S de 31 de marzo de 1980 por no poder desconocer la naturaleza prorrogable de un contrato que en sus cláusulas habla de "prórrogas ~ucesivas", disponiendo expresamente que a su finalización, las partes podrán otorgar otro o prorrogar el existente con las notificaciones que, en su caso, se estimen pertinentes, y es que esas necesidades permanentes propias de los contratos de servicios o suministros, no realizables en un tracto único, indudablemente se dan en el que aquí se concertó porque ( ... ) la realidad siempre bien distinta es lade ver logrado el exterminio total e irreversible de los roedores en el plazo pactado, por más que la campaña fuese total y adecuada, desde el punto de vista técnico, la prestación del contratista, lo cual justificaba y dejaba aconsejado que, aunque con menor intensidad, se prolongara del contrato para impedir, en la medida de lo posible, la reproducción de los cuestionados múridos o el exterminio de un mínimo porcentaje residual al término del plazo inicial, ya que prestaciones quedarían aún a cargo del adjudicatario, con aptitudes para constituir el objeto de la prórroga ( ... ) aunque no fueren más que las propias del mantenimiento de los logros alcanzados y de la prevención de una nueva infestación de roedores" M

Sin embargo, frente a la pretensión de la Empresa de que se le indemnicen lo~ daños y perjuicios originados por la denegación municipal de la prórroga, el Tribunal Supremo, los desestima, ya que:

"en las actuaciones practicadas hay ausencia total de la concrección exigible a la misma respecto de las bases conforme a las cuales, siq uiera en ejecución de sentencia, podría fijarse su "quantum", ya que, a los fines de calificar su procedencia, ello no se cumple con la simple y genérica alusión a "trabajos de preparación para la campaña a seguir durante el período de prórroga, con inversión de medios económicos y técnicos, adquisición de material a emplear, mantenimiento de personal en las zonas de actuación, renuncia a dirigir esfuerzos hacia otras esferas, etc" sin especificar el contenido de cada uno de estos conceptos y, sobre todo, cuando ni siquiera se intentó probarlos".~7

También en materia de daños y prejuicios, ahora en relación con la rescisión por un Ayuntamiento de una concesión de limpieza municipal antes de finalizar la prórroga natural (tácita reconducción), el Tribunal Supremo señaló que:

"La circunstancia de que el contratista haya sido privado de la prestación del servicio tres meses antes de la expiración natural de la prórroga establecida, constituye un incumplimiento contractual, que genera la consiguiente responsabilidad por los daños y perjuicios ocasionados, y que la evolución de estos daños y

~o Ibidem. 07lbidem.



perjuicios debe ser establecida como resultado de comparar la situacion real con la que hubiera debido producirse si el desenvolvimiento normal del contrato se hubiera ~ejado llevar a su justo término".6H

Por otra parte, en los casos en que se determine que la prórroga será por tácita reconducción sin especificar la unidad de tiempo, parece que habrá que entenderla por plazos similares a los de plazo concesional de años completoS. 69

Finalmente, también el Tribunal Supremo se ha encargado de determinar, en materia de concesiones de servicio público, la funcionalidad del preaviso inherente a los prorrogados por la tácita reconducción al señalar que consiste:

"en una convención que proclama la prórroga del contrato como posibílídad sometida a la voluntad de los contratantes y no con carácter automático de forma de esta cláusula no puede dar lugar a indeterminación del contrato, pués la duración de ésta se sujeta y vincula a la opinión de los interesados, quienes pueden poner fin a aquel en cualquier momento. 70

Ahora bien, si no se utiliza el preaviso previsto, la concesión, se prorroga automáticamente. Pero si fuera del plazo se decide poner fin al contrato, el concesionario perjudicado tendrá derecho a la indemnización de daños y perjuicios.

En definitiva, en materia de concesión de servicios públicos, por contraste con los supuestos de arrendamiento civil, la tácita reconducción no da lugar a una nueva concesión. ,En este caso, el principio de continuidad de los servicios públicos lo impide. Se trata de la misma concesión sometida a un nuevo plazo en cuya determinación debe jugar el principio de proporcionalidad.

Es más~ la exigencia de la misma continuidad del servicio aconseja en muchos casos la adopción de cláusulas de esta naturaleza, cuyo régimen se encuentra perfectamente delimitado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

VII. LA PRORROGA FORZOSA DEL ARTICULO SIl RCCL7I

En el artículo 59 RCCL se regula un supuesto de prórroga legal, discrecional para la Administración y obligatoria para el contratista" cuando se trata

6~ S. del TS. de'} diciembre de 1981. 6~ Así, la S. del TS. de 9 de diciembre de 1981. 70 S. del TS. de 5 de marzo de 1.984. En el régimen de la prórroga de las concesiones de servicios

públicos, el denominado preaviso es un presupuesto de ejercicio de la prórroga. Es, como señala JEZE, Op. Cit. pág: 249, una "condition essentialle il ne peit pas etre remplace par la simple connaissance qu'acrait le concédant de l'intention dun concessionnaire d'user de son droiC'. Así, el arret "Commune de Magalas", de 28 de junio de 1918 del Conseil d'Etat.

JI Lo expuesto en este capítulo debe aplicarse "mutandis rnutandis" a los arrendamientos y cOl1ciertos de servicios públicos.

n Como ya se ha expuesto, el hecho de que el RCCL sólo recoja la prórroga le¡al del artículo 59 no significa que existan otras modalidades de prórroga.



de contratos referentes a servicios o suministros que tengan por objeto atender "necesidades permanentes", es decir, las que no pueden sufrir interrupción sin inevitable y cuantioso perjuicio para el vecindario, como señaló ALB!.

A. Referencia Histórica

El precedente inmediato del actual artículo 59 RCCL lo constituye el artículo 6.12 del Reglamento de 1.92473

En él se preveía. en términos muy similares a los del artículo 59 RCCL, la posibilidad de que termine la vigencia de un contrato, sin haberse tramitado otro nuevo, con tiempo suficiente para que no se produzca una solución de continuidad en servicios que, por su naturaleza, no pueden interrumpirse,74 Por ello, en dicho precepto, se señalaría que debería consignarse obligatoriamente, en todos los pliegos, una cláusula de prórroga de los contratos que, al término de los mismos, no pueda interrumpirse. 75

En este precepto, la prórroga forzosa sólo era operativa sí se consignaba dicha cláusula en el pliego, circunstancia no requerida en la regulación actual. De todas formas, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1.911, aunque no se haya hecho constar dicha cláusula, será preceptiva la prórroga76 en cuanto que "establecida por una disposición vigente son perdurables sus efectos",77

Por otra parte, dicha cláusula de prórroga forzosa, aún en el caso de contratos relativos a necesidades permanentes, no podía imponerse en los casos en que los Ayuntamientos quedasen obligados al cumplimiento de los distintos servicios comunales,78 puesto que, como señala ALBJ, en relación al artículo 6.12 del Reglamento de 1.924, "se estaría inicialmente, en la situación que trata de determinar el precepto que comentamos como consecuencia de la tramitación que fija y podrla la Corporación asumir directamente, la prestación del servicio evitando soluciones de continuidad".'9

B. Ambito de aplicación

El artículo 59 RCCL dispone:

n ALBI, Los contratos ... pág. 317. 74 AUH, Los contratos ... pág. 316. 7~ ALBI, Los contratos ... pág. 316. 711 En el vigente artículo 59 RCCL la Corporación tiene potestad úiscrecional para adoptar la

prórroga legal. 77 En el mismo sentido, la S. del TS. de 13 enero de 1.932. H Así, el artículo 115 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1.935, en sus números Jº al 42: Iº Policía Urbana y rural. "2Q Policía de seguridad y de circulación para regular el tráfico en las

poblaciones que lo precisen. 3º Administración y custodia del patrimonio municipal, cuidando de la repoblación forestal. 4º Servicios contra incendios.

7Q ALBI, Los contratos .... pág. 317



"Iº Los contratos referentes a servicios o suministros que tengan por objeto atender necesidades permanentes podrán ser prorrogados en su término final por la Corporación, obligatoriamente para el contratista hasta que, realizadas dos subastas consecutivas o un concurso, según procediese, se encuentre aquella, a falta de licitador, en las condiciones eximentes de ambas formas de contratación. 2º Esta prórroga se extenderá hasta que el nuevo contratista se haga cargo del servicio o la Corporación interesada comience a prestarlo por administración, sin que pueda exceder en ningún caso de seis meses".

La prórroga establecida en este precepto sólo será operativa en aquellos contratos "referentes a servicios o suministros que tengan por objeto atender necesidades permanentes", es decir aquellos que no pueden quedar en suspenso por el evidente daño ocasionado al vecindario. 80

Además de esta circunstancia, es preciso que el día de su terminación no se haya concluido otro nuevo que los sustituya.

Evidentemente, aunque se trate de contratos relativos a servicios o suministros que tengan por objeto atender necesidades permanentes, la prórroga forzosa no les será de aplicación en la medida en que la Co(poración en estos casos podría asumir directamente la prestación delliervicio o la verificación del suministro, evitando soluciones de continuidad.81

C. Requisitos

De acuerdo con el tenor de este artículo pueden señalarse los siguientes:

l. Que se trate de contratos referente a servicios o suministros que tengan por objeto atender necesidades permanentes.

2. Que una vez llegado el día de la terminación, no se hubiera concluido otro nuevo que lo sustituya.

3. Que desde el término del contrato hasta que el nuevo contratista" se haga cargo del servicio o la Corporación interesada comience a prestarlo por administración, no pasen más de seis meses.

D. Fundamento

La facultad de prorrogar forzosamente el contrato para el contratista a instancias de la Corporación debe entenderse como una manifestación más del "ius variandi" de que gozan los Entes administrativos. Pero dicha prerro-

HU Ya se trate de concesiones, arrendamientos o conciertos de servicios públicos. De ah! que el artículo 59 RCCL resulte aplicable a cualesquiera de los contratos de gestion de servicios públicos, siempre, claro está, que se den las condiciones que exige este precepto.

~I Vid. especialmente los números 4 y 5 de este precepto y los comentarios de MARQUES, O¡;. Cit. pág. 160.

~2 En virtud de concurso, subasta o concurso-subasta.



gativa de la Administración debe estar modulada por la satisfacción del interés púbJico. lIJ

E. Alcance

En el artículo 59 RCCL se admite, de forma tasada y para supuestos reglados, las prórrogas en el contrato de servicios de forma obligatoria para el contratista y discrecional para la Administración.

Es claro que esta modalidad de prórroga de seis meses en garantía de la continuidad del servicio no constituye límite a las potestades de la Administración, si no más bien el límite de aceptación obligatoria de la misma por el concesionario, Es decir, el artículo 59 RCCL no prejuzga la posibilidad de prórrogas superiores a los seis meses aceptadas voluntariamente por el concesionario cuando lo exige el servicio,b4 como ya hemos señalado.

F. Condiciones de realización

Como regla general, la prórroga deberá realizarse en las mismas condiciones que el contrato en vigor, sin que pueda el Ayuntamiento alterarlas de modo alguno.)(5

Sin embargo, en la medida en que la prórroga exija nuevas inversiones para el contratista, éste podría solicitar un aumento de las trifas como fórmula correctora del equilibrio financiero, Ello aunque la decisión de prorrogar suponga necesariamente un claro desequilibrio para el contratista,

G. Duración

Según el artículo 592 RCCL citado:

"Esta prórroga se extenderá hasta que el nuevo contratista se haga cargo del :-.ervióo o la Corporación interesada comience a prestarlo por adm~nistración, sin que pueda exceder en ningún caso de seis meses".

Si bien el "dies a qua" parece claro que debe ser el de la finalización del contrato, el plazo final de la prórroga, cuya duración no puede exceder de seis meses a partir del término contractual, ofrece algunas dudas.

h' Clr. MAK()LI-.~, Dp. C1L pág, 212 Y ARLI:: Mo,,".wl'., Dp. Cit. pág. 77: "la razón es obvia: este pri\ilcglo de la Administración está l"O función del interes del servicio público, con el fin de que no ;,e interrumpa la satisfacción de la necesidad permanente que d mismo implica",

,.¡ [Uo, porque, como se ha dicho, la concesión y amplitud de las prórrogas en los contratos de ;,crvicios es algo posible y lícito siempre que vengan exigidas por el interés público y respondan a la convivencia municipal y a los principios de buena administración.

k) Así la S. dcilS. de 13 de enero de 1.932, citada por ALBI, Los contratos ... , pág. 318: "considerando que esta prórroga legal de los conlratos de servicios públicos permanentes ( ... ) ha de aplicarse en los mismos términos en que el contrato se celebró, sin que pueda ser motivo de novación en tanto no haya expresión de mutuo consentimiento para ello .....


278 JAIME F. RODRlGUEZ-ARANA

Es claro que si en alguna de las licitaciones que haya que convocar (art. 59.1. RCCL) hubiera rematante, la prolongación forzosa se impondrá hasta que el mismo tome posesion de sus funciones y, si no lo hubiere, el contratista deberá continuar hasta queel Ayuntamiento efectue una adjudicación directa y entre en funciones el adjudicatario o pueda la Corporación montar el servicio por su cüenta.86

Realmente, el párrafo primero puede dar lugar, en una interpretación literal, a que la prórroga finalice dentro de las condiciones eximentes de subasta y concurso, lo cual ocurrirá antes de que termine el contrato en vigor, con lo que, prácticamente, no se producÍria la prórroga y se llegaría a la finalización del servicio, circunstancia en contradicción con el principio de continuidad. Por ello, el párrafo segundo de este precepto permite concretar el Uhasta que, realizadas dos subastas consecutivas o un concurso según procediere, se encuentre aquella, a falta de lícitador ... "del párrafo primero de una manera coherente y en armonía con el principio de continuidad de los servicios públicoS.87

¿Qué ocurrida si pasados los seis meses no haya nuevo contratista ni la Administración esté en condiciones de montar el servicio por su cuenta? Parece evidente que la Administración no podra ampararse en el artículo 59 RCCL para adoptar un nuevo acuerdo de prórroga, pero sí que podría, a mi juicio, autorizar una nueva prórroga a través del régimen general por necesidades del servici08S

H. La facultad administrativa de prórroga forzosa: consecuencias.

En estos casos, la prórroga obligatoria para el contratista puede ocasionarle un notable desequilibrio financiero en la gestión del servicio que la Administración debe compensar:

..... la Administración, por razones de interés público unidas a la necesidad de continuidad del servicio y mientras no se seleccione al nuevo contratista, impone coactivamente la permanencia del anterior con unas consecuencias equiparables a las producidas cuando la Administración hace uso de las facultades que forman el contenido del "ius variandi", con la ineludible contrapartida de la compensación económica a favor del contratista o concesionario de su servicio público ... ".89 Por ello la prórroga forzosa:

"si bien ha de ser forzosa para el contratista, ello no impide que, sin embargo, haya de ser indemnizado, valga la expresión, por el mayor coste de los servicios, etc. en los términos del artículo 57 IQ e. del RCCL y preceptos concordantes.9o

~I> ALBI, Los contratos ... pág. 311:L M7 En este sentido respecto del articulo 6.12. del Reglamento de 1.924, la S. del TS. de 13 de

enero de 1.932. ~~ Lo que a todas luces es claro, es que no puede prorrogar sobre la base del artículo 59 RCCL

el contrato más allá de seis meses. Así la S. del TS de 11 de junio de 1966. 89 S. del TS. de 22 de marzo de 1.985. 90Ibidem.



Es decir, el contratista, de acuerdo con el artículo 57 l.e) RCCL91 puede reclamar la revisión de precios o indemnizaciones en caso de que durante el período de la prórroga forzosa se produzcan:

"aumentos que exceda del diez por ciento del precio de los materiales o jornales que de hecho viniere satisfaciendo el contratista, cuando fuese establecido por precepto obligatorio y no existiere demora imputable en relación con los plazos señalados por el pliego de condicione!! ".92

Por otra parte, aunque en estos contratos se establezcan cláusulas de renuncia del contratista a la revisión de precios,93 dichos pactos constituyen un verdadero obstáculo que impide el funcionamiento de la revisión en los supuestos excepcionales de este precepto (arl. 57. l. e RCCL) y por lo tanto, como la prórroga forzosa se desenvuelve fuera del marco de la voluntad del adjudicatario (arl. 57.l.e) "in fine"), constituyendo un supuesto análogo a los nacidos del "ius variandi", da lugar, si hacen más oneroso el contrato, a la debida compensación económica al contratista. Por lo que, dicho período -de prórroga forzosa- está fuera del ámbito del plazo prohibitorio de revisión de previso, toda vez que dicha cláusula sólo contempla la duración pactada del contrato y de sus prórrogas voluntarias, ya sean expresas o tácitas, "pero no la situación de prórroga forzosa, unilateralmente impuesta por necesidades del servicio pú blico ". 94

Finalmente,.. también la jurisprudencia ha sentado que la facultad de prorrogar forzosamente los contratos de servicios públicos no puede interpretarse de modo tan absoluto que autorice el mantenimiento de condiciones económicas cuya onerosidad dimane de la inaplicabilidad de disposiciones administrativas de carácter obligatorio dictadas con posterioridad al concierto de voluntades. 95

~I Recuérde.'te que el Decreto de 25 de febrero de 1.'}55 suspendió la vIgenCIa deJ.apartadoe del articulo 57.1 re~pecto a los contrato.'. de obra~ y (lue la juri~prudenCla ha ente"ndido aplicable también la revisión de precios en materia de concesiones administrativas:" ... porque aunque la institución de la revisión de precios ha sido pensada doctrinal y legalmente con una orientación dirigida básicamente al contrato de obras p<ablicas, ha si como en ésta trata de modular la rigidez del principio de riesgo y ventwa para el contratista, cuando la institución se trasvasa, como ocurrr rn el caso de autos ( contratos de concesión dr servicios p<ablicos, el principio jurídico inspirador 4Je la misma es rl del rquilibrio de al retribuciÓn ~onómica del concesionario al que se refirre con cadcter genrral, el artículo 126. 2b) del Reglamento de Servicioo" (S. del TS de 14 de octub,.. de 1982)

~c Salvo ljue expresamente lo autorizara alguna disposición aplicable a la Administración local, dictada con posterioridad a la fecha de su forn'alización.

~J Cfr. la sentencia apelada confirmada por la del TS. citada en las notas inmediatamente antcnon:s.

94 S. del Ts. de 22 de marLO de 1.9t<i5. ~\ Así, en la sentencia del l'ribunal Supremo de l 1 de junio de 1.966 se anula, respecto de un

contrato de suministro de alumbrado público, la ¡naplicabilidad por parte de la Administración, durante el período de prórroga forzosa de los recargos autorizados por la Jefatura Provincial de Industria al concesionario en virtud de acogimiento del mismo al régimen de tarifas topes.


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