PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE …

Radicación No. 11001-03-15-000-2020-01799-00

Control Inmediato de Legalidad

Concepto Ministerio Público

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Procuraduría General de la Nación - Primera Delegada ante el Consejo de Estado

Cra. 5ª No. 15-80 Bogotá, Colombia - PBX. 5878750 – [email protected]

www.procuraduria.gov.co

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 044 /2020

Bogotá, D. C., 2 de junio de 2020

Señores

CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA

Consejero Ponente Dr. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

E. S. D.

Ref: Expediente N° 11001-03-15-000-2020-01799-00

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

ACTO: Resolución 312 de 2020 expedida por la Secretaria

Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto, renunciando de

manera expresa al término contemplado en el numeral 5º del artículo 185 de la Ley

1437 de 2011, con el fin de coadyuvar en la agilidad que se requiere aplicar respecto

del trámite del presente proceso.

I. ANTECEDENTES

1.1. ACTO SOMETIDO A CONTROL.- La Secretaría Ejecutiva de la Jurisdiscción

Especial para la Paz remitió al Consejo de Estado el texto de la Resolución No. 312 de 1º

de abril de 2020, “Por la cual se implementa lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto

Legislativo 491 de 2020”, cuya literalidad corresponde al siguiente tenor:

"(…)

RESOLUCIÓN N° 312 de 2020 (1° de abril)

“Por la cual se implementa lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020”

LA SECRETARIA EJECUTIVA DE LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere, las Leyes 1437 de 2011 y 1957 de 2019, y el Reglamento General de la JEP (Acuerdo ASP 001 de 2020).

CONSIDERANDO

Que la Jurisdiccion Especial para la Paz ha acogido e implementado todas las medidas de prevencion y

contencion de la enfermedad por el COVID-19 dictadas por las autoridades de salud nacionales y distritales, las cuales se han materializado mediante los Acuerdos 008 y 009 de 2020 expedidos por el

mailto:[email protected]

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Organo de Gobierno, las Circulares 011 y 012 expedidas por la Secretaria Ejecutiva y las 013, 014 y 015 de 2020 expedidas por la Presidenta y la Secretaria Ejecutiva.

Que el Ministerio de Salud y Proteccion Social, mediante Resolucion 385 de 12 de marzo de 2020, declaro el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y

adopto una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagacion del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.

Que el Presidente de la Republica mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 declaro el Estado de Emergencia Economica, Social y Ecologica en todo el territorio nacional por el termino de treinta (30)

días, con el fin de conjurar la grave calamidad publica que afecta al país por causa del coronavirus

COVID-19.

Que en el marco de la referida declaratoria de Emergencia Economica, Social y Ecologica en todo el territorio nacional, el Gobierno Nacional expidio el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020

“Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atencion y la prestacion de los

servicios por parte de las autoridades publicas y los particulares que cumplan funciones publicas y se toman medidas para la proteccion laboral y de los contratistas de prestacion de servicios de las

entidades publicas, en el marco del Estado de Emergencia Economica, Social y Ecologica”.

Que el artículo 1 del referido Decreto dicto disposiciones de obligatorio cumplimiento a todos los

organismos y entidades que conforman las ramas del poder publico en sus distintos ordenes, sectores y niveles, organos de control, organos autonomos e independientes del Estado, y a los particulares

cuando cumplan funciones publicas.

Que el artículo 3 del referido Decreto senalo que buscando evitar el contacto entre las personas,

propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia eanitaria declarada por el Gobierno Nacional, las autoridades velaran por prestar los servicios a su cargo mediante la

modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la informacion y las comunicaciones.

Que dentro de las medidas adoptadas en el artículo 4° se dictaron disposiciones en materia de

notificacion o comunicacion de actos administrativos a seguir mientras permanezca vigente la

emergencia sanitaria declarada por Gobierno Nacional, por lo que corresponde regular el mecanismo

en que seran notificadas las actuaciones administrativas que se dicten en la Jurisdiccion Especial para

la Paz.

Que en merito de lo expuesto,

RESUELVE:

Artículo 1°. Sobre las nuevas actuaciones administrativas ante la Jurisdiccion Especial para la Paz.

Mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por Gobierno Nacional todo tramite,

proceso o procedimiento administrativo que pretenda iniciarse ante la Jurisdiccion Especial para la Paz, se debera remitir a traves del correo electronico institucional [email protected] y en este se debera

indicar la direccion electronica en la que se recibira la notificacion de la actuacion administrativa.

En todo caso, con la sola radicacion se entendera que se ha dado la autorizacion para recibir

notificaciones, y en caso de no indicarse se notificara al correo electronico desde el que se origino el

tramite.

Artículo 2°. Sobre las actuaciones administrativas que cursan ante la Jurisdiccion Especial para la Paz. Los ciudadanos que al momento de entrada en vigencia del Decreto Legislativo 491 de 2020, es decir, el

28 de marzo de 2020, tuvieran pendiente la decision de una actuacion administrativa ante la Jurisdiccion Especial para la Paz, deberan informar al correo electronico institucional [email protected]

la direccion electronica en la cual recibiran notificaciones o comunicaciones relacionando la fecha y el

numero con que se radico.

Artículo 3°. Notificacion de las decisiones administrativas. Mientras permanezca vigente la emergencia

sanitaria declarada por Gobierno Nacional la notificacion de las decisiones administrativas que adopte la Jurisdiccion Especial para la Paz se realizara a traves del correo electronico

[email protected] exclusivo para tales efectos.

Paragrafo 1°. El correo electronico de notificacion que se envíe al administrado debera contener copia

del acto administrativo que se notifica o comunica, los recursos que legalmente proceden, las

autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.



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Paragrafo 2°. La notificacion o comunicacion quedara surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, la cual se certificara con la constancia de recibo que

generara el buzon de mensajes habilitado para la notificacion de estas actuaciones administrativas.

Artículo 4°. Inaplicabilidad a los tramites judiciales. Lo dispuesto en la presente resolucion no aplica

para la notificacion de tramites, actuaciones, procesos o procedimientos judiciales que adelantan las Salas de Justicia, Secciones del Tribunal Especial para la Paz y la Unidad de Investigacion y

Acusaciones de la Jurisdiccion Especial para la Paz.

Artículo 5°. Vigencia. La presente resolucion rige a partir de la fecha de su publicacion y hasta que se

supere la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Dada en Bogota D.C. el primero (1°) de abril de dos mil veinte (2020).

(firmado) MARIA DEL PILAR BAHAMON FALLA

Secretaria Ejecutiva (…)”

1.2. AUTO ADMISORIO.- Mediante proveído de 12 de mayo de 2020, dispuso el señor

Consejero Ponente, aprehender el conocimiento del control inmediato de legalidad de la

Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, proferida por la Secretaria Ejecutiva de la

Jurisdicción Especial para la Paz, atendiendo lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA,

esto es, "por tratarse medidas de carácter general dictadas por las autoridades nacionales

como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción".

1.3. INTERVENCIÓN DE LA JEP.- Mediante mensaje de datos de fecha 22 de mayo de

2020, la Secretaria Ejecutiva de la JEP, informó al Ponente que se publicó en la página web

de esa Jurisdicción el auto admisorio del presente proceso. Además, defendió la legalidad

del acto objeto de control al manifestar que el mismo, se expidió con fundamento en el

“artículo 111 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia en la JEP Ley 1957 de

2019, y tuvo como fundamento el Decreto Legislativo 491 de 2020, expedido por el

Gobierno Nacional.”

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para resolver sobre el asunto objeto de estudio, corresponde absolver en su orden los

siguientes temas jurídicos (i) Tratamiento constitucional y legal de los Estados de

Excepción, (ii) Noción y alcance del control inmediato de Legalidad, características,

requisitos formales y materiales (iii) Establecer si el acto objeto de control, esto es, la

Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, cumple con los presupuestos requeridos para

que proceda el control inmediato de legalidad, solo en caso afirmativo (iv) Abordar el

examen de legalidad desde la perspectiva formal y material del acto objeto de control, para

luego concluir (v) Sí se encuentra ajustado o no a derecho.

2.1. Los Estados de Excepción:

2.1. (i) Marco constitucional.- La Constitución Política de Colombia en el capítulo VI,

artículos 212 al 215, se ocupa de los Estados de Excepción, precisando que el Presidente de

la República, junto con la firma de todos los ministros, se encuentra autorizado para

declarar el "Estado de Guerra Exterior", el "Estado de Grave Perturbación del Orden

Público" y el "Estado de Emergencia".



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Se destaca de manera particular el "Estado de Emergencia", en tanto toca de manera directa

con el asunto objeto de revisión.

El artículo 215 de la Carta Política, faculta al Presidente de la República, a declarar el

Estado de Emergencia cuando se presenten hechos distintos a los previstos en los artículos

2121 y 2132 de la Constitución, que perturben o amenacen en forma grave e inminente el

orden económico, social, ecológico del país o constituyan grave calamidad pública. Cuya

declaratoria no podrá superar periodos de treinta días en cada caso, y que sumados no

podrán exceder noventa días en el año calendario. Decisión que debe ser motivada y por

virtud de ella puede dictar decretos con fuerza de ley, con el único propósito de conjurar la

crisis e impedir la extensión de sus efectos. La Corte Constitucional es la autoridad judicial

competente para decidir sobre su constitucionalidad.

2.1. (ii) Marco legal.- El legislador expidió la Ley 137 de 1994 "Por la cual se

reglamentan los Estados de Excepción en Colombia", la cual tiene por objeto regular las

facultades otorgadas al Gobierno durante los Estado de Excepción, las que sólo pueden ser

utilizadas cuando circunstancias de naturaleza extraordinaria hagan imposible el

mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

El artículo 36 ibídem, regula lo concerniente a la "Declaratoria del Estado de Emergencia

Económica, Social y Ecológica", y reitera lo establecido en la preceptiva constitucional,

precisando que en el decreto declarativo se deberá establecer la duración del Estado de

Emergencia, que no podrá exceder de 30 días y en ningún caso, sumados los Estados de

Emergencia podrán superar 90 días en el año calendario.

2.2. Noción y alcance del "Control Inmediato de Legalidad", sus características,

requisitos materiales y formales.

2.2. (i) La Ley 137 de 1994 en lo concerniente al control de legalidad, en su artículo 20, establece:

"CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de

Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso

administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48)horas siguientes a

su expedición.

2.2. (ii) Por su parte, la Ley 1437 de 2011 "Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo" en su artículo 136, preceptúa:

"CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante

los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del

Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia

establecidas en este Código.

1 Guerra exterior. 2 Grave perturbación del orden público.



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Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se

efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

Lo descrito en la normativa, permite concluir que el control inmediato de legalidad es la

herramienta jurídica establecida por el legislador para efectuar el examen de legalidad de

los actos administrativos de alcance nacional, departamental o local, que se expidan en

desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, cuya

finalidad se circunscribe a verificar si las decisiones, adoptadas en ejercicio de la función

administrativa, no sobrepasen las finalidades y los límites establecidos por la Constitución,

por la Ley y por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos. Cuyo ejercicio o control

le compete de manera oficiosa a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

2.2. (iii) En cuanto a los presupuestos requeridos para que proceda el control

inmediato de legalidad a la luz de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994,

el Consejo de Estado en sentencia de 2 de noviembre de 1999, indicó:

"1. Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio

de la función administrativa 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos

legislativos expedidos en los estados de excepción. Entonces, para que se pueda ejercer el control

inmediato de legalidad, deben concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del

acto administrativo”

La misma Corporación, mediante Auto de 31 de marzo de 2020 Exp. 11001-03-15-000-

2020-00948-00, sobre el tema en cuestión, precisó:

“Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de

legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de

autoridades nacionales, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de

excepción y (iv) cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de

excepción correspondiente"

2.2. (iv) En cuanto a los elementos y/o características que definen el "control inmediato de

legalidad", la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de julio de 2014,

Radicación No. 11001-03-15-000-2011-01127-00, precisó y reiteró sobre las líneas

jurisprudenciales que sobre el tema en cuestión se han venido dando, destacando que tales

instrumentos orientan el juicio que sobre los actos administrativos ha sido confiado a la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en virtud del referido control inmediato de

legalidad.

"(...) elementos que definen el control inmediato de legalidad. Estos son: i) Su carácter

jurisdiccional; (ii) integralidad; iii) autonomía; iv) oficiosidad; v) causalidad normativa o conexidad; vi)

proporcionalidad y, vii) necesidad.

(i) Su carácter jurisdiccional, habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a

través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se

resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se

produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado3;

ii) En razón de la integralidad se desatan dos aspectos a comprobar: el primero atinente al

contenido del control y el segundo con relación al parámetro de revisión. El primer aspecto, comporta

una verificación en el cumplimiento de múltiples requisitos formales y materiales que deben satisfacer

los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, como son los siguientes: ...la

competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la

3 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, Radicación número: 11001-03-15-000-

2010-00388-00(CA)



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proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la

exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extension de sus efectos” .

ii.a) En este sentido, el contenido del control determina que el juicio de legalidad exija una

confrontación normativa entre los decretos expedidos bajo el amparo de decretos legislativos, en una

primera medida con los decretos de los que deriva normativamente y luego, en caso de requerirse,

respecto de la totalidad del ordenamiento jurídico.

ii.b) Bajo esta orientación, la corporación ha señalado que la integralidad que se predica del

control inmediato de legalidad no es asimilable a la que se deriva del juicio automático de

constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos expedidos al

amparo de la declaratoria del estado de excepción, pues “no es lo mismo revisar una norma legal de

excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al

“resto del ordenamiento jurídico”. De ahí que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la

jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá

laposibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de

inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con

fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de

realizar el control inmediato de legalidad4 .

iii) Del principio de autonomía se deriva que la competencia del Consejo de Estado no se

encuentra supeditada, para entrar a conocer del asunto, de la previa decisión de la Corte Constitucional

sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada, “sin perjuicio de que deba estarse a

los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo, si ésta ya se profirió, o para cuando se profiera”5

iv) Como control oficioso se señala que según el inc. 2º del art. 20 de la Ley 137 de 1994 las

autoridades competentes que expidan las medidas administrativas sujetas a control de legalidad, las

enviarán a la jurisdicción contenciosa administrativa, “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas

siguientes a su expedición”. Quiso el legislador que el examen de legalidad no necesitara de la iniciativa

de los particulares, aunque no la excluye6 ; basta que las normas sean expedidas para que surja la

competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las profiere de remitirlas a examen.

Luego, si la autoridad ejecutiva incumple su deber legal de enviarlas a esta jurisdicción, dentro del

término de las 48 horas siguientes a su expedición, el juez administrativo está facultado para asumir el

examen de las mismas en forma oficiosa o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho

constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona.

v) La causalidad normativa o conexidad refiere dos aspectos: de un lado la relación entre los

hechos que habilitan al gobierno a convertirse en legislador extraordinario y los motivos expuestos en la

declaratoria del estado de excepción y, de otro, la verificación de la cadena de validez entre las distintas

normas que se expiden para resolver las causas y/o neutralizar los efectos generados por la situación de

anormalidad. El primero es una constatación que corresponde a la Corte Constitucional y el segundo,

además, al Consejo de Estado, teniendo en cuenta el nivel de normas objeto de desarrollo. Como es

sabido, corresponde a la Corte el control de conexidad de los decretos que desarrollan la declaratoria del

estado de excepción y al máximo juez de lo contencioso administrativo el de los reglamentarios que a su

turno desarrollan los primeros. No sobra agregar que el juicio de conexidad que en esta corporación se

realiza, se puede ver afectado por las decisiones de la Corte Constitucional.

vi) El principio de proporcionalidad demanda al intérprete que en la valoración de las medidas

excepcionales se verifique el carácter transitorio de las mismas y qué tan adecuadas, ajustadas y

conformes resultaron para la obtención de los fines perseguidos con su implantación7. En opinión de la

Corte Constitucional,

4 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de

1999, exp. CA- 011, CP. Ricardo Hoyos Duque; posición posteriormente reiterada en la decisión de Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo C.P. Mauricio Torres Cuervo, sentencia del 22 de febrero de 2011, radicación numero:

11001-03-15-000-2010-00452-00(CA). 5 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencias A-010 de enero 26

de 1999, C.P. Daniel Manrique Guzmán; CA-013 de 2 de febrero de 1999, C.P. Ricardo Hoyos Duque; CA-009 de 23 de

febrero de 1999, C.P. Silvio Escudero Castro; CA-020 de 24 de agosto de 1999, C.P. Alberto Arango Mantilla. 6(pie de página de la cita) Consejo De Estado, Sala Plena, sentencia del 7 de febrero de 2000, exp. CA-033, C.P. Alier

Eduardo Hernández Enríquez. 7 (pie de página de la cita) Los principios de proporcionalidad y necesidad fueron recogidos en la decisión del Consejo de

Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia de 3 de mayo de 1999, rad.

CA- 011, actor: Superintendencia Bancaria, demandado: circulares externas n.º 085 del 27 de noviembre de 1998 y 002 de

febrero 9 de 1999 expedidas por la Superintendencia Bancaria.



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(...) busca que la medida no sólo tenga un fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera

que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado

mínimo. De esta forma, la comunidad queda resguardada de los excesos o abusos de poder que podrían

provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la

administración” 8.

vii) Por último, el principio de necesidad pretende que las medidas tomadas por fuera de la

normalidad surjan como herramientas indispensables para la superación del estado de crisis que se

expone en la declaración del estado de excepción. (…)”

2.2. (v) En cuanto al procedimiento y limites del control inmediato de legalidad, la Sala

Plena del Consejo de Estado9, ha precisado que involucra el estudio de los parámetros y

límites, formales y materiales que deben ser observados al expedir el acto, lo que equivale a

determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad) con respecto

a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

Consecuente con lo anterior, el examen de legalidad del acto objeto de control, conlleva a:

(i) revisar el cumplimiento de aspectos formales, esto es, que se encuentre expresamente

identificado con número, fecha, determinación de la competencia, indicación de las

atribuciones constitucionales y facultad legal en que se fundamenta, parte considerativa,

parte resolutiva, indicación de su vigencia, expresión del mecanismo de publicidad y las

firmas correspondientes; superado lo anterior, procede (ii) analizar el cumplimiento de los

aspectos materiales, esto es su conexidad con las normas en las que se basa y la

proporcionalidad de las medidas adoptadas10, lo cual implica confrontar su contenido con

las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción

(artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de

excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con

ocasión de la declaratoria del estado de excepción.

2.3. CASO CONCRETO.

2.3. (i) Presupuestos de procedibilidad.

En concepto del Ministerio Público la Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, cumple

con los presupuestos requeridos para que proceda el control inmediato de legalidad, por

cuanto corresponde a:

Un acto de contenido general, en tanto crea situaciones jurídicas que obligan de

manera impersonal e igual tanto a los funcionarios como a los usuarios de la

Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), en materia de inicio y de notificación o

comunicación de las actuaciones administrativas que se surtan dentro de esta

Corporación, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el

Gobierno Nacional.

Dictado en ejercicio de la función administrativa, por cuanto el inicio y la

notificación o comunicación de las actuaciones administrativas, hace referencia a la

forma de prestar el servicio administrativo por parte de la JEP.

8 (pie de página de la cita) Corte Constitucional, sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citada en la

sentencia C-403/10, M.P. María Victoria Calle Correa. 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-

0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. 10 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de 24 de mayo de 2016, Radicación núm: 11001 03 15 0002015 02578-00



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Expedido por una autoridad nacional, la Jurisdicción Especial para la Paz fue

creada por el Acto Legislativo 01 de 2017, el cual en su artículo transitorio 5º

establece que “…estara sujeta a un regimen legal propio, con autonomía

administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria

y autonoma…”. De igual manera, su parágrafo 2º, dispone que para efectos de

gobierno y administración, ejercerá las mismas funciones asignadas a la Sala

Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, Corporación, que conforme al

parágrafo 1º del artículo 11 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de

Justicia), tiene competencia en todo el territorio nacional.

A su vez, el artículo 12411 de la Ley 1957 de 2019 (Estatutaria de la Administración

de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz), estableció que la JEP es uno de

los órganos con sección en el presupuesto general de la Nación. De las disposiciones

transcritas, se puede concluir, que pese a que la norma no cataloga expresamente a la

JEP como un órgano de orden nacional, la misma le da un tratamiento de tal

categoría.

Proferido en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020

por el cual se declaró el estado de excepción, debido a que en su parte

considerativa se hace referencia de manera expresa al referido Decreto, al indicar

“…Que el Presidente de la República mediante Decreto 417 de 17 de marzo de

2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el

territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la

grave calamidad pública que afecta al país por causa del coronavirus COVID-19.”.

Por consiguiente, su propósito es alcanzar los fines que dieron lugar a la

declaratoria del estado de emergencia, en tanto que con las medidas transitorias

adoptadas, se busca limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y

garantizar el derecho fundamental a la salud pública.

2.3. (ii) EXAMEN FORMAL del acto administrativo objeto de control.

En concepto del Ministerio Público, los requisitos atinentes a la competencia y forma se

cumplieron, pues el acto administrativo objeto de control, esto es la Resolución No. 312 de

1º de abril de 2020, fue expedida por la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial

para la Paz, funcionaria competente para ello, pues su proferimiento obedeció a las

facultades otorgadas en la Ley 1957 de 2019 (que si bien no se detalla expresamente, se

considera que corresponde a la consagrada en el artículo 112 numeral 2312). Acto que

11 “ARTÍCULO 124. <Esta modificación a sido introducida en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 que compiló la

Ley 38 de 1989> El artículo 91 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994 quedará de la

siguiente manera:

Artículo 91. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y

comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones

incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución

Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del

nivel directivo, o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto

General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera

independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán

ejercidas por el Consejo Superior de la Judicatura; igualmente en el caso de la Jurisdicción Especial para la Paz serán

ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma. (…)” 12 “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.”

ARTÍCULO 112. FUNCIONES. El Secretario Ejecutivo ejercerá las siguientes funciones transitorias y permanentes:

(...)

23) Diseñar protocolos, instrumentos, modelos de servicio, servicios comunes y demás herramientas de gestión

encaminadas al mejoramiento continuo de la calidad de los servicios prestados a la ciudadanía y a los despachos

judiciales.



http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/acto_legislativo_01_2017.html

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0270_1996.html#INICIO

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1957_2019_pr002.html#124


http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0111_1996_pr002.html#110


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adicionalmente, consta de objeto, causa, motivo y finalidad, elementos que se concretan en

su considerando.

Por lo demás, sumado a lo ya indicado, se encuentra que la citada Resolución cumple con

los demás requisitos formales, tales como contar con encabezado, estar identificado con

número, fecha, el nombre, cargo y la respectiva firma del funcionario que lo expidió.

En cuanto a su vigencia, se anotó en la parte resolutiva que “…rige a partir de la fecha de

su publicación y hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Gobierno

Nacional”, lo que de suyo implica que es valida desde su expedición y tiene fuerza

vinculante.

2.3. (iii) EXAMEN MATERIAL del acto administrativo objeto de control.

El examen material de la Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, expedida por la

Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, implica estudiar dos

aspectos: (i) su conexidad con las normas en las que se fundamenta y (ii) la

proporcionalidad de las medidas adoptadas.

2.3. (iii) 1. Conexidad13.- A través de este factor se establece si la materia del acto objeto

de control tiene fundamento constitucional, y si existe relación directa y específica entre el

estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para

conjurarlo, lo cual implica confrontarlo, con las normas superiores que dieron origen a su

expedición como: a) Los mandatos constitucionales sobre derechos fundamentales, b) Las

normas convencionales que limitan a los estados para suspender las garantías y libertades

fundamentales, c) Las normas constitucionales que rigen los estados de excepción, d) La

Ley estatutaria de Estados de Excepción, e) El decreto de declaratoria del estado de

excepción y f) Los demás decretos legislativos expedidos en el marco de una declaratoria

de emergencia, siempre y cuando tengan relación con la temática desarrollada por el acto

sometido a control. Veamos:

a) Con los mandatos constitucionales sobre derechos fundamentales:

La Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, contiene una decisión relaciona con el inicio

y la notificación o comunicación de las actuaciones administrativas que se surtan dentro de

la JEP, en razón de la contingencia generada por el COVID-19

De los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, se destacan

respecto del caso que nos ocupa, los establecidos en los artículos 29 y 49.

Con respecto al primero, esto es el derecho al debido proceso, que resulta aplicable a toda

clase de actuaciones judiciales y administrativos, la H. Corte Constitucional en sentencia C-

012 de 2013, sobre el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones

administrativas como garantía de este derecho fundamental, señaló:

Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como:“(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la

13 Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda

relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para

conjurarlo. Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno

y otro hay una correlación directa.



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ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está

previamente determinado de manera constitucional y legal”14. Ha precisado al respecto, que con dicha

garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administracion, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los

administrados”15. De este modo, el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de

igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad

administrativa16.

4.1.2. Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad. Los artículos 209 y 228 de la C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función

administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una mera formalidad, ya

que consiste en dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones17, las

actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y

participación ciudadana, así como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para

garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo

prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal. La realización del principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas

concurrentes”18, compete al Legislador y varía de acuerdo con el tipo de actuación. Asimismo, requiere

de las autoridades y de la administración, una labor efectiva y diligente para alcanzar el objetivo de

dar a conocer el contenido de sus decisiones a los ciudadanos.

4.1.3. Precisamente, una de las formas en las que se concreta el principio de publicidad es a través de las notificaciones, actos de comunicación procesal que garantizan el “derecho a ser

informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sancion”19. A través de la notificación se

materializan los principios de publicidad y contradicción en los términos que establezca la ley, de modo

que sólo cuando se da a conocer a los sujetos interesados las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria y para la interposición de recursos20.

En otras palabras, los actos judiciales o de la administración son oponibles a las partes, cuando sean

realmente conocidos por las mismas, a través de los mecanismos de notificación que permitan concluir

que tal conocimiento se produjo21. Adicionalmente, este procedimiento otorga legitimidad a las

actuaciones de las autoridades administrativas y judiciales22.

(Negrilla fuera del texto)

Respecto al contenido y alcance de la notificación electrónica, señaló:

…tal y como lo ha reconocido la Corte en múltiples decisiones23, en el marco de los diferentes

tipos de notificación dispuestas por el legislador, la que se realiza por correo24, incluido el electrónico,

representa un mecanismo adecuado, idóneo y eficaz, que garantiza el principio de publicidad y el

debido proceso, porque es una manera legítima de poner en conocimiento de un determinado proceso o

actuación administrativa, a los sujetos interesados.

(Negrilla fuera del texto)

Por lo anterior, la medida bajo estudio no vulnera el derecho fundamental al debido proceso

de los usuarios y público en general que acuda a la JEP, pues, como se anotó, el inicio y

14 (pie de página de la cita) Sentencia T-796 de 2006. 15 (pie de página de la cita) C-980 de 2010, T-442 de 1992.

16 (pie de página de la cita) C-980 de 2010. 17 (pie de página de la cita) C-980 de 2010,C-929 de 2005, C-957 de 1999 18 (pie de página de la cita) C-1114 de 2003. 19 (pie de página de la cita) Ibídem 20 (pie de página de la cita) T-165 de 2001, C-641 de 2002, C-978 de 2003, C-783 de 2004 y C-802 de 2006. 21 (pie de página de la cita) C-096 de 2002. 22 (pie de página de la cita) C-980 de 2010. 23 (pie de página de la cita) T-082 de 1994, T-182 de 1994, T-548 de 1995 y SU-195 de 1999. 24 (pie de página de la cita) La jurisprudencia ha precisado que la notificación por correo, entendida, de manera general,

como la diligencia de envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del afectado o interesado, cumple con el

principio de publicidad, y garantiza el debido proceso, sólo a partir del recibo de la comunicación que la contiene (C-980

de 2010, C-096 del 2001).



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notificación de actuaciones administrativas por medio de correo electrónico, se encuentra

plenamente justificado en virtud de la crisis sanitaria actual generada por el COVID-19, la

cual impide que los procedimientos y actuaciones administrativas se desarrollen de manera

normal.

De hecho, lo que se busca con esta clase de medida es garantizar el debido proceso, en

tanto el uso de las herramientas digitales como el correo electrónico, es un mecanismo

adecuado y eficaz para garantizar la continuidad en la prestación del servicio administrativo

de esta Jurisdicción Especial, bajo la observancia del principio constitucional de seguridad

jurídica.

Con respecto al derecho a la salud, de que trata el artículo 49 de la Constitución Política,

es pertinente destacar, su doble connotación al ser un derecho fundamental y al mismo

tiempo un servicio público, por ende dos facetas distintas que se encuentran estrechamente

ligadas: por una parte, se trata de un servicio público vigilado por el Estado; mientras que,

por la otra, se configura en un derecho que ha sido reconocido por el legislador estatutario

como fundamental.

Consideración que debe analizarse a la luz de los fines esenciales del Estado, consagrados

en el artículo 2º constitucional, para inferir que la obligación de seguridad y protección del

Estado es expresa y concreta. En este caso entendida la salud, como parte de esa seguridad

que debe brindar el Estado a sus habitantes en el territorio nacional, lo cual conlleva a

adoptar medidas transitorias, como las establecidas en el acto objeto de control, las que de

manera alguna vulneran el derecho a la salud. Por el contrario, buscan garantizar la

seguridad de la salud de los servidores y de los ciudadanos que requieran adelantar trámites

ante la JEP.

b) Con las normas convencionales que limitan a los estados para suspender las

garantías y libertades fundamentales.

Bien es sabido que las normas que se expiden en un tiempo de emergencia, no pueden

suspender derechos humanos, ni coartar libertades fundamentales25, de conformidad con el

Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos26 y de acuerdo con los artículo 27 y

29 de la Convención Americana de Derechos Humanos (o Pacto de San José)27

25 En virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles los siguientes:

“[el] derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a

tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición

de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y

confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de

irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la

familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser

condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no

ser extraditados. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos

derechos.” 26 Artículo 5 27 Artículo 27. Suspensión de Garantías

1). En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado

parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la

situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean

incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna

fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2). La disposición precedente no autoriza la

suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad

Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9

(Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18

(Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las

garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

3). Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados partes

en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las



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Al analizar el contenido de la Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, no observa el

Ministerio Público, limitación alguna respecto de las garantías fundamentales consagradas

en los instrumentos internacionales en mención.

c) Con las normas constitucionales que rigen los estados de excepción.

Al respecto se tiene que la Resolución materia de examen fue expedida en el marco y con

ocasión del Decreto Legislativo No. 417 de 2020, por el cual se declaró el Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, el cual, a su vez

fue expedido al amparo de la norma constitucional que rige esta situación, esto es, el

artículo 215 cuyo alcance ya fue objeto de estudio en el acápite de "Estados de Excepción".

d) Con la Ley estatutaria de Estados de Excepción.

De la simple observancia de la Resolución No. 312 de 1º de abril de 2020, no encuentra el

Ministerio Público que hubiese vulnerado los postulados de la ley estatutaria que regula los

estados de excepción (Ley 137 de 1994), particularmente el artículo 46 de dicha ley, ya que

las disposiciones que contiene han sido expedidas ante circunstancias de naturaleza

extraordinaria que hacen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los

poderes ordinarios del Estado.

e) Con el Decreto de declaratoria del estado de excepción, esto es, el Decreto Legislativo

No. 417 del 17 de marzo de 2020.

Se tiene la certeza que el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la

facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo

previsto en la Ley 137 de 1994, expidió el Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de

2020, mediante el cual declaró el "Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica

en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario", con el fin de

conjurar la crisis que surgió de la expansión en el territorio nacional del brote de

enfermedad por nuevo coronavirus - COVID-19, cuyo crecimiento exponencial es

previsible, hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave

afectación al orden económico y social del país.

Para tal efecto adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis e impedir: (i) la

propagación de la COVID-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y

demás sectores de la vida nacional.

Para determinar la gravedad de la calamidad pública y sus efectos en los aspectos

económicos y sociales, hizo alusión en la declaratoria de estado de emergencia a varias

circunstancias y aspectos, entre otros, los siguientes:

"1. PRESUPUESTO FÁCTICO

A. Salud pública

Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó el nuevo coronavirus

- COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.

disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que

haya dado.



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Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el

primer caso de brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.

Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud, solicitó a los países la

adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del

virus.

Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar

brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la

velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se

habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos

semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13

veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a

tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo

de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

(…)

Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección

Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de

emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el

30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir

y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, así:

(...)

F. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a

adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control

sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación

del servicio a través del teletrabajo.

(...)

Que según la OMS, la pandemia del nuevo el nuevo (sic) coronavirus COVID-19, es una

emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e Inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

(...)

B. Aspectos económicos

a. En el ámbito nacional

Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo coronavirus COVID-19 hasta configurar una

pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema

económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta

(...)

2. PRESUPUESTO VALORATIVO

Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus

- COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos

negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además, de ser

una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del

país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se

trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución

Política.

(...)

Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un

reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las

necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de

los efectos hacía todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos

económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las

acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las

condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación.

(...)

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN



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Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que

cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la

crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace

necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la

totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al

sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país.

(...)

Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de

Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a

mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. No

obstante, dado que la magnitud de la llegada del COVID-19 a Colombia no ha sido dimensionada en

su totalidad, tas medidas que se anuncian en este decreto no agotan los asuntos que pueden

abordarse enejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción, lo que significa que en

el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por

tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis.

Medidas (...)

Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la

Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y

las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una

herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.

(...)

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace

necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al

usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y

jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y

de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace

necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la

prestación de los servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y

la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.

Que ante el surgimiento de la mencionada pandemia se debe garantizar la prestación

continua y efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias

para cumplir con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. (...)"

(Resaltado y subrayado ajeno al texto original)

Del contenido y alcance del acto administrativo objeto de control, y su confrontación con el

Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, encuentra el Ministerio Público que la

decisión de iniciar y notificar o comunicar las actuaciones administrativas mediante el uso

de medios tecnológicos (correo electrónico), corresponde en esencia y es desarrollo de las

medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en dicho Decreto, de manera concreta,

aquellas encaminadas a limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19, de

proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, y de

habilitar las actuaciones administrativas a través de medios tecnológicos, sin que ello llegue

a desconocer el derecho al debido proceso. Lo cual permite afirmar que el supuesto

material de la conexidad entre ellos es evidente, dada la correlación directa y especifica

entre las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y las tomadas por la JEP.

Se destaca además, que si bien el acto objeto de control hace referencia en su parte

considerativa, a otra disposición administrativa que surgió en días anteriores a la

declaratoria de emergencia, esto es, la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020



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expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, que refiere de manera concreta a

"la adopción de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID -

19 y mitigar sus efectos", también es evidente que tal acto administrativo, constituye el

presupuesto fáctico en el componente de "salud pública" del Decreto Legislativo 417 de

2020, lo cual constituye un todo, que no se puede analizar de manera aislada o

independiente, pues dicha resolución hace parte integral del decreto con fuerza de ley que

declaró el estado de excepción.

f) Con los demás decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria de

estado de emergencia, siempre y cuando tengan relación con la temática desarrollada

por el acto sometido a control, en este caso, con el Decreto Legislativo 491 de 28 de

marzo de 2020.

El Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215

de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del

17 de marzo de 2020, expidió el Decreto Legislativo No. 491 de 2020, por el cual adoptó

medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de

las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, en el marco del

Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Esta normativa, entre otras cosas, en su parte considerativa expuso:

(…) Que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el

fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-

19, en la parte considerativa señaló, entre otros aspectos:

«Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar

la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID19. […]

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y

de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se

hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención

personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las

actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y

de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se

hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas

mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de

defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.

Que con el fin de evitar la propagación de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el

Gobierno nacional podrá expedir normas para simplificar el proceso administrativo

sancionatorio contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa».

Que el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 señaló que el Presidente de la

República, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa, podrá adoptar medidas

necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. (…).

De igual manera, en su parte resolutiva, dispuso:

Artículo 1. Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de

control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones



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públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la

Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad

de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses

generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento

jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de

la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre

las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el

artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de

trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que

emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. (…)

Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la

notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el

efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección

electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la

autorización.

En relación con las actuaciones administratrivas que se encuentren en curso a la expedición del

presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones. Las autoridades, dentro de los tres (3) días

hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo

electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el

presente artículo.

El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o

comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las

autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha

y hora que deberá certificar la administración.

En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se

seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o

registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…)

(Resaltado ajeno al texto original)

Del contenido del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 y su cotejo con la Resolución No.

312 de 1º de abril de 2020, se observa que de las medidas acogidas en su“Artículo 1°.

Sobre las nuevas actuaciones administrativas ante la Jurisdicción Especial para la

Paz.”; “Artículo 2°. Sobre las actuaciones administrativas que cursan ante la

Jurisdicción Especial para la Paz.”; y “Artículo 3°. Notificación de las decisiones

administrativas y sus dos parágrafos.”, son desarrollo directo de las disposiciones

adoptadas en el citado Decreto Legislativo 491, específicamente la establecida en su

artículo 4º, que impone la notificación o comunicación de los actos administrativos por

medios electrónicos durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria, a fin de

garantizar la salud pública, y el debido proceso durante la prestación del servicio

administrativo.



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Ahora, el acto objeto de control inmediato en su “Artículo 4°. Inaplicabilidad a los

trámites judiciales”, dispuso no aplicar la notificación electrónica en los procedimientos

judiciales adelantados por las Salas de Justicia, Secciones del Tribunal Especial para la Paz

y la Unidad de Investigación y Acusaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz,

excepción que resulta apenas lógica, dado que no es la Secretaría Ejecutiva, la dependencia

competente para hacerlo.

Dentro del contexto anotado, concluye el Ministerio Público que la Resolución No. 312 de

1º de abril de 2020, guarda relación directa y especifica con i) el estado de emergencia

declarado mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, y ii) su desarrollo

legislativo a través del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, por cuanto la decisión

contenida en dicha Resolución, se desprende normativamente de los referidos Decretos

Legislativos, en tanto las medidas adoptadas por la Jurisdicción Especial para la Paz, tienen

como propósito conjurar en alguna medida la crisis sanitaria por razón de la expansión en el

territorio nacional del brote de enfermedad del COVID-19.

Sumado a lo anterior, advierte el Ministerio Público que su contenido guarda concordancia

con las disposiciones legales pertinentes. Veamos:

Con relación a la notificación electrónica, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 56, dispone:

“Las autoridades podran notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que

el administrado haya aceptado este medio de notificación. (…) La notificación quedará

surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo,

fecha y hora que debera certificar la administracion”. Ahora, si bien la Ley establece que

para ello se requiere la aceptación del administrado, es lógico, que dada la situación de

confinamiento obligatorio, y con el fin de no paralizar la función administrativa, dicha

autorización, se presuma con la sola radicación virtual del trámite, pues, en estos

momentos, la manera más idónea para garantizar la notificación o comunicación de la

actuación, es por medio del correo electrónico.

De igual manera, frente al uso de las herramientas tecnológicas en la actuación

administrativa, el artículo 57 ibídem, estipula: “Las autoridades, en el ejercicio de sus

funciones, podrán emitir válidamente actos administrativos por medios electrónicos

siempre y cuando se asegure su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo con la

ley.”

En cuanto a la notificación personal, el artículo 67, numeral 1º del CPACA, autoriza que

una de las modalidades por la cual se puede efectuar, es “Por medio electrónico”.

Adicional a que, deberá entregársele “al interesado copia íntegra, autentica y gratuita del

acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente

proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.”

En esa medida, la decisión administrativa de carácter general contenida en la Resolución

No. 312 de 1º de abril de 2020, deviene de disposiciones legales, que resultan aplicables a

las actividades administrativas, para el caso concreto una situación grave de calamidad

pública, originada en la contingencia del COVID-19, que requiere de la adopción de

medidas al interior de las entidades públicas, entre ellas, el uso de las herramientas

tecnológicas para iniciar, notificar o comunicar las actuaciones administrativas (Decreto

Legislativo 491 de 2020-art. 4º-), precisamente para garantizar el distanciamiento social y



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aislamiento, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del referido virus

(Decreto Legislativo 417 de 2020).

2.3 (ii). 2 Proporcionalidad28.

La decisión contenida en el acto objeto de control, resulta proporcional, como quiera que

los medios empleados son idóneos y necesarios para corresponder con la finalidad de los

Decretos Legislativos No. 417 de 17 de marzo de 2020 y 491 de 28 de marzo de 2020, en

tanto el uso de las herramientas electrónicas para iniciar, notificar o comunicar las

actuaciones administrativas de la JEP, contribuye a que las medidas de aislamiento por

razón de la emergencia sanitaria, se puedan materializar de manera efectiva, sin que se

genere afectación a los funcionarios y usuarios, pues su propósito y la medida adoptada,

configura una relación reciproca, que busca de una parte, limitar las posibilidades de

propagación del COVID-19 y proteger la salud pública, y de otra parte, garantizar la

prestación del servicio y el derecho fundamental al debido proceso de los administratos,

durante el tiempo que permanezca dicha emergencia.

III. CONCLUSIÓN

El análisis que antecede, permite al Ministerio Público concluir que la Resolución No. 312

de 1º de abril de 2020 expedida por la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial

para la Paz, “Por la cual se implementa lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto

Legislativo 491 de 2020”, no viola ninguna norma constitucional, convencional o legal y

cumple con todos los requisitos formales y sustanciales exigidos en el ordenamiento

jurídico, lo que de suyo conlleva a declarar su legalidad.

Del Honorable Consejo de Estado, atentamente,

28 Correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo.

VFA/HABC



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