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13 mayo
2011
PROCESOS PARTICIPATIVOS
A NIVEL LOCAL
LOCAL PARTICIPATORY
PROCESSES
(spanish)PARTE-HARTZE PROZESUAK
UDALETAN
(espainieraz)
Working Paper
As a Working Paper, it doesnt reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.
Ekai Center
Innovating Public Policy
Goiru 1, A 2, 20500 Mondragn (Spain)www.ekaicenter.eu
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1. Durante los ltimos aos, en paralelo con la sensibilidad existente enel conjunto de los pases occidentales sobre la necesidad de
redisear los mecanismos de participacin poltica, tambin a nivel
local se viene incrementando la sensibilidad existente sobre la
necesidad de impulsar la participacin ciudadana en la gestin
municipal, a la vez que se reproducen distintas experiencias de
mayor o menor xito destinadas a abrir nuevos caminos en este
mbito.
En este contexto se sitan las distintas experiencias sobre los
presupuestos participativos o los procesos de consulta, en las que se
aplican metodologas diversas a la hora de integrar a los diversos
actores afectados y a la ciudadana en general. Buena muestra de
ello es que prcticamente todos los partidos polticos hacen mencin
de un modo u otro en sus programas electorales al diseo e
implementacin de procesos participativos.
2. El origen de esta proliferacin de menciones programticas (notanto de experiencias concretas) se halla en la creciente percepcin
de crisis del modelo participativo tradicional, de la crisis de lo que se
ha venido en llamar la concepcin hegemnica de la democracia y
que se sustancia con las siguientes caractersticas:
Contraposicin entre institucionalizacin y movilizacin
Valoracin tcitamente positiva de la apata poltica
Limitar el debate electoral a meros diseos electorales
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Tratar la pluralidad como agregacin de partidos y lucha entrelites
Dar una solucin minimalista al problema de la participacin
Todo ello genera una insuficiente respuesta al problema de la
representacin de la sociedad, y ha hecho aflorar una demanda de
un modelo de democracia ms participativo, tambin a nivel local
3. El advenimiento de la crisis ha trado consigo, entre otrasconsecuencias, la adopcin de medidas de ahorro del gasto pblico,
y del gasto social en concreto, que han generado un descontento
muy significativo y protestas de distinto signo en cuyo ncleo se
viene colocando de forma un tanto genrica an la demanda de una
innovacin democrtica.
4. La adopcin de las medidas de ajuste o recortes sociales hanchocado con una percepcin general de falta de coincidencia entre
las valoraciones que sobre el inters general existen en la ciudadana
y en una parte sustancial de las lites polticas. Todo ello ha
contribuido a arrojar ms sombras sobre las concepciones
tradicionales de la representacin democrtica y a impulsar la
bsqueda de nuevas vas de representacin y participacin, ante una
percepcin general de que una mayor toma en consideracin de la
sociedad civil en los procesos decisorios puede contribuir a la
recuperacin de la legitimidad de las instituciones democrticas.
Esta demanda social refleja probablemente que los esfuerzos
realizados hasta ahora en este mbito no han alcanzado un nivel
suficiente de eficacia poltica o de reconocimiento social.
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5.
Por otra parte es necesario partir del reconocimiento de la funcinque las administraciones locales democrticas ya realizan en cuanto
a instrumento de impulso de la participacin democrtica. Su menor
dimensin y su cercana geogrfica los convierten en cualquier caso
en un instrumento sensiblemente ms eficaz en la articulacin de
una democracia participativa efectiva.
Junto a los instrumentos tpicos de la democracia representativa, en
todos los entes locales existen espacios especficamente destinados
a impulsar la participacin a travs de distintos instrumentos
organizativos. Pero existe una conciencia general de insuficiencia de
estos instrumentos y la demanda de apertura de los entes locales a
nuevos mecanismos y procesos participativos contina creciendo.
6. Las razones de que los nuevos mecanismos de impulso de laparticipacin directa de los ciudadanos se estn articulando
principalmente a nivel local son bsicamente las siguientes:
Una mayor accesibilidad a la participacin de ciudadanos y entes
pblicos.
Los asuntos sometidos a participacin son ms conocidos por los
ciudadanos y menos complejos
La consecucin del ciclo participativo (propuesta, elaboracin,
decisin y control) resulta menos dificultosa
Es ms fcil tejer redes basadas en la confianza mutua
7. Los mbitos bsicos en que se estn aplicando estas experiencias anivel local son: los presupuestos de los entes locales y grandes
proyectos de los mismos, generalmente vinculados a nuevas
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infraestructuras o a decisiones que requieren un consenso formalaparente.
8. Al mismo tiempo que parece evidente la apuesta generalizada,desde un punto de vista conceptual, por una cada vez mayor
implicacin de la sociedad civil en la gestin de la administracin,
cabe cuestionarse si esta apuesta conceptual y la repeticin de
experiencias prcticas destinadas a materializarla- tiene ya una
plasmacin suficiente como para poder entender que nos
encontramos ya ante un cambio efectivo en el paradigma de las
estructuras democrticas. La respuesta a nuestro modo de ver es
negativa. Ni las apuestas conceptuales o tericas ni las experiencias
prcticas concretas se han traducido en un o varios modelos
aceptados y generalizados de participacin ciudadana a nivel local.
Los programas electorales o las definiciones conceptuales casi nunca
llegan a concretar efectivamente el alcance y la orientacin de la
participacin propuesta, lo que denota una evidente falta de
conocimiento y de seguridad al abordar el tema. Se trata, incluso, de
un problema de credibilidad de las concepciones participativas.
9. De momento, los procesos participativos se sitan casi siempre enlos mrgenes de los procesos decisorios polticos locales:
Los asuntos sometidos a procesos participativos no son centrales
en la gestin de las administraciones
La finalidad de poner en marcha el proceso participativo no es
realmente una redistribucin, aunque sea parcial, del poder
local efectivo.
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10.Ciertamente, las motivaciones profundas que llevan a losresponsables pblicos locales a poner en marcha procesos
participativos son variadas. As, en casos concretos nos podemos
encontrar con una voluntad real de distribuir poder, profundizar en
el funcionamiento democrtico o crear o explorar nuevas lgicas de
creatividad en la gestin pblica.
En ocasiones, podemos encontrar tambin con que existe una
voluntad de decisin prefijada que condiciona todo el proceso. En
estos casos en los que la administracin segn la informacin que
maneja y los criterios que tiene, entiende que la decisin a adoptar
debe ser y va a ser adoptada en un sentido concreto, los procesos
participativos no tienen sentido. Aunque parezca evidente, es
necesario recordar que estos procesos se deben de poner en marcha
en los casos en que se est realmente dispuesto a asumir el
resultado del proceso participativo en los trminos planteados a la
ciudadana, o al menos a escuchar o tener en cuenta dicho resultado
antes de adoptar la decisin correspondiente. De lo contrario, el
desprestigio tanto de los procesos participativos como de la
administracin que los ha impulsado es inevitable.
11.La motivacin que induce a los entes locales a establecermecanismos, procesos o sistemas de participacin no puede ser una
voluntad instrumental, o al menos no solo instrumental. Es decir
que, para que surta efectos cara al especfico asunto sometido a
esquemas participativos como cara a impulsar la valoracin y
disposicin de los ciudadanos a participar, es necesario establecer
procesos con la necesaria libertad de debate y decisin a los
participantes, tcnicamente efectivos y bien articulados y, por
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supuesto, cuyos resultados sean valorados y tenidos en cuenta deforma coherente con las expectativas creadas en los ciudadanos en
el momento de su puesta en marcha.
12.Los mecanismos de participacin son habitualmente complejos. Suefectividad depende de que los ciudadanos se impliquen no
solamente en el momento de adoptar la decisin formal que
corresponda, sino tambin en el proceso anterior y posterior al
mismo1. En concreto, podemos identificar los siguientes aspectos del
proceso participativo que deben tenerse en cuenta al respecto:
Propuesta: sobre todo a travs de peticiones concretas, buzones
de sugerencias, peticiones directas, etc.
Informacin: A travs de distintos instrumentos: comunicacin
postal, internet, reuniones con colectivos especficos, etc.
Elaboracin de las propuestas: los procesos participativos tpicos
se han verificado en esta fase a travs de reuniones de grupos
de ciudadanos, o de una representacin de los mismos,
colaboracin de expertos en el asunto tratado,
Resolucin: generalmente la participacin ciudadana se ha
traducido en consultas organizadas por entes locales oagrupaciones ciudadanas y con o sin validez vinculante.
1 sta es una de las razones por las que con cierta frecuencia se ha cuestionado el
mecanismo de referndum como claramente insuficiente o incluso perjudicial para la
salud democrtica- si no est acompaado por la intervencin ciudadana en estadios
anteriores de informacin, debate, elaboracin de propuestas, definicin de la
cuestin sometida a referndum,
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Ejecucin y control: encuestas de satisfaccin, reunionesvalorativas, etc.
13.Con excesiva frecuencia, los procesos participativos no tienen encuenta estas fases del ciclo decisorio participativo. O, en los casos en
que las mismas se tienen en cuenta, no se consideran o gestionan
con el suficiente detalle y atencin.
14.Uno de los elementos esenciales en los procesos participativos es eldel debate o deliberacin. Supone la introduccin de procesos de
intercambio de informacin, ideas y propuestas que en la
interrelacin se complementen, se corrijan mutuamente y se vayan
integrando en la propuesta definitiva. La efectividad de los procesos
participativos, y la propia implicacin en el mismo de los
participantes, es mucho mayor en la medida en que es un proceso y
un producto colectivo al que han aportado todos los participantes y
en el que todos ellos han tenido oportunidad de aprender y
contrastar sus criterios. Es esencial que el modelo de participacin
local tenga en cuenta el elemento deliberativo sobre todo en la fase
de elaboracin de las propuestas.
15.Habitualmente, los instrumentos de democracia participativapuestos en marcha se limitan a aspectos muy concretos de la gestinmunicipal, y no se expanden a otros aspectos de la misma. La
participacin ciudadana en los entes locales tiene una lgica tica,
sociolgica y sicolgica que choca con su aplicacin arbitraria a
aspectos puntuales de la gestin administrativa.
16.Nuestra visin de los procesos participativos es, preferentemente,integral. Esto significa que el conjunto de los procesos participativos
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deben ser objeto de una visin conjunta de la participacin condiferentes modalidades y objetivos y, ms an, que estos procesos
participativos deben ser combinados con los instrumentos
habituales de la democracia representativa y con los que puedan
establecerse para una mejora de los mismos, para disear tanto un
sistema de participacin local en el ente pblico afectado como un
sistema de adopcin de decisiones que, en lnea con lo expuesto,
integre y combine los objetivos e instrumentos de democracia
representativa y de democracia directa o participativa.
Todo ello, por supuesto, no resta valor a las experiencias
participativas concretas ya sean de carcter puntual, experimental o
institucionalizado.
17.Estos sistemas de participacin local pueden integrar:Procesos participativos al uso o nuevos procesos con nuevas
metodologas (combinacin entre democracia participativa y
representativa, participacin atenuada cuando se trata de
integrar una gran cantidad de ciudadanos en el proceso, etc.)
Creacin de estructuras de coordinacin que colaboren con los
departamentos municipales pero canalizando los instrumentos
de empowerment hacia:
- Usuarios del servicio o ciudadanos en general- Asociaciones vecinales, deportivas, culturales, agentes
sociales, etc.
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Tomar en consideracin la modalidad decisoria / participativams adecuada para cada fase del proceso participativo
(propuesta, elaboracin, decisin formal, ejecucin-control)
Desde el punto de vista de los destinatarios, existen mbitos de
gestin que aceptan o precisan procesos participativos con todos los
colectivos locales, o en los que adems de los ciudadanos como tales
pueden entrar a participar organizaciones representativas de los
mismos, y que adems alcanzan a reas de la gestin municipal
hasta entonces no abordadas. Prcticamente todos los procesos
municipales admiten de una manera u otra la introduccin de
instrumentos o procesos participativos.
18.Una de las claves de los procesos participativos es determinarcorrectamente los agentes o ciudadanos que deben tomar parte en
los mismos.
Es importante tener en cuenta que los procesos locales de
participacin no necesariamente tienen que ser instrumentos de
democracia directa. No siempre es necesaria o conveniente la
participacin directa de todos los ciudadanos afectados por el
proceso, o no en todas las fases del mismo. Es imprescindible en
todo caso una reflexin previa sobre el papel que debe tener en elproceso la ciudadana organizada a travs del movimiento
asociativo: asociaciones culturales, deportivas, asociaciones de
padres, asociaciones vecinales, juveniles, de comerciantes, colectivos
de trabajadores de sectores determinados, etc.
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19.El diseo de los procesos participativos debe realizar un examenprevio especfico sobre la identificacin no slo de la capacidad sino
tambin del inters de los ciudadanos requeridos para tomar parte
en los mismos. Todo proceso de participacin tiene un coste para los
implicados en el mismo, requiere de ellos un esfuerzo de tiempo, de
anlisis, en ocasiones tambin de poner en riesgo relaciones o
imagen, etc. Los ciudadanos deben percibir que el coste que
requiere esta participacin se justifica en base a los resultados del
proceso.
20.A da de hoy, los mbitos de aplicacin ms habituales de losprocesos participativos locales son los siguientes:
Procesos de elaboracin de propuestas de forma participativo
Integracin de administrados y usuarios en organismos de
coordinacin
Integracin de asociaciones populares en organismos de
coordinacin del sector en el que actan
Integracin de administrados, ciudadanos y usuarios en las
comisiones municipales
Procesos de consulta sobre determinadas decisiones estratgicas
o de infraestructura
Debate y aprobacin de determinados mbitos presupuestarios
21.Cuando ello sea posible, la institucionalizacin o normativizacin delos procesos participativos es un importante paso adelante en el
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impulso de estos procesos. Tales normativas deben regular slodeterminados aspectos de los procesos y, fundamentalmente:
Las materias necesariamente sujetas a estos procesos
participativos
El carcter de la participacin y su ubicacin dentro del proceso
decisorio global (informacin, propuesta, elaboracin, decisin y
control)
Los ciudadanos y agentes participantes o los mecanismos para
seleccionarlos
22.Los responsables locales deben tener en cuenta el significativosobrecoste que puede suponer la puesta en marcha de los procesos
participativos
El coste del cambio en los modelos decisorios
El coste derivado de la mayor complejidad del proceso de
decisin
El coste de formacin de las personas o colectivos implicados
El coste derivado de las nuevas estructuras necesarias para
poner en marcha estos procesos (dedicacin de responsables
polticos, tcnicos, consultores, etc. )
En ocasiones, la compensacin de gastos o dedicacin de
ciudadanos o asociaciones participantes en el proceso.
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Casi siempre, el mayor problema generado por estos gastosaadidos deriva de la insuficiente previsin de los mismos en el
momento de decidir la puesta en marcha del proceso.
23.Por otro lado, la puesta en marcha de estos procesos, junto a lamejora en la calidad de las decisiones adoptadas y a la mayor
implicacin de los ciudadanos en las mismas, puede tambin generar
reducciones de gastos que deben tenerse en cuenta:
Reduccin de gastos de comunicacin entre los entes locales y
los ciudadanos, dado que el propio proceso puede generar vas
de comunicacin de mayor eficiencia que las habituales.
Reduccin de gastos de ejecucin, en la medida en que se
pueden generar menos resistencias por parte de los ciudadanos
y las asociaciones representativas a la aplicacin de las
decisiones adoptadas.
Reduccin de la distancia entre ayuntamiento y vecinos, puesto
que estos adquieren funciones que le son propias al
ayuntamiento
Ahorro en gastos de asesora en la medida en que los ciudadanos
y colectivos participantes aporten informacin, ideas o debatesque, de otra forma, hubiera sido necesario conseguir mediante
la contratacin externa de consultores.
Reduccin de presupuestos destinados a otros objetivos de la
entidad local en cuanto a implicacin de los ciudadanos,
potenciacin del asociacionismo, transparencia informativa, etc.
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24.El establecimiento de mecanismos y/o sistemas de participacinredunda en un mayor conocimiento de las polticas pblicas por
parte de los ciudadanos, dado que para que estos procesos con
frecuencia generan un incremento de informacin y contraste entre
los agentes implicados, necesario para poder aportar ideas o
propuestas de inters para el proceso.
25.El inters de la utilizacin de las tecnologas de la informacin y lacomunicacin en los procesos participativos probablemente se ha
sobrevalorado. Ciertamente, las TIC se estn utilizando cada vez ms
en los procesos decisorios, sobre todo en la fase de comunicacin de
la propuesta, pero cada vez ms tambin en las fases de elaboracin
de la propuesta (videoreuniones) o en la de decisin (voto remoto).
Pero, aunque las expectativas creadas al respecto son grandes, lo
cierto es que estas tecnologas, an siendo de gran utilidad, tienen
slo un carcter instrumental y casi nunca esencial en los procesos
participativos.
26. Las tecnologas de la informacin y comunicacin pueden ayudarciertamente a una expansin de los agentes intervinientes a
diferentes niveles en la administracin pblica, y a una mayor y
mejor comunicacin entre ellos, pero en ningn caso son un
elemento esencial. Su incidencia fundamental radica en la reduccin
de costes de desplazamiento de personas. Gracias a ellas la
informacin puede transmitirse de un lugar a otro con ms facilidad
o es posible de alguna forma la celebracin de reuniones a distancia.
Inciden, por lo tanto, en la reduccin de los costes de los procesos
participativos, tanto para el ente local como para el ciudadano. Y
esto, por supuesto, es importante, pero no esencial.
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Esto es ms claro an en el mbito local especialmente en laspequeas entidades locales- que en los mbitos regionales o
nacionales. Las indicadas reducciones de gastos de desplazamiento
son, lgicamente, sustancialmente inferiores en el mbito local.
Las TICs pueden ser inters a efectos de la transmisin de
informacin, o incluso en ciertos procesos decisorios, pero de menor
inters en las fases de debate y elaboracin de propuestas.
Junto a la escasa reduccin de los gastos de desplazamiento, hay que
tener en cuenta que la fase de debate requiere tejer unas relaciones
de confianza entre opiniones diferentes que son mucho ms fciles
de alcanzar mediante el contacto directo. Si este trato directo se
sustituye por otras formas de comunicacin, ser ciertamente ms
difcil establecer esta relacin de confianza.
27.Finalmente, uno de los mbitos de especial relevancia para impulsarla participacin ciudadana en la actividad de los entes locales es el
de los servicios pblicos locales.
Junto a los procedimientos administrativos tradicionales de
informacin o consulta en el mbito de la gestin de los servicios
locales, de carcter fundamentalmente reactivo con respecto a
decisiones ya adoptadas por la Administracin, los organismos
pblicos van impulsando de forma creciente otras lneas de
actuacin ms novedosas como son:
aprovechamiento de las tecnologas de la informacin y
comunicacin, a las que ya hemos aludido.
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consideracin del usuario de servicios pblicos como un clientecuya relacin debe gestionarse con criterios de anticipacin,
calidad y eficiencia.
profundizar en los mtodos de democracia directa, dando
capacidad de decisin a los usuarios en determinados mbitos
gestin de presupuestos participativos en este mbito de los
servicios municipales.
impulsar el asociacionismo de los usuarios de servicios pblicos
como mtodo activo de participacin de los mismos. Las
entidades locales deberan tambin colaborar sistemticamente
con las asociaciones de usuarios para difundir buenas prcticas
participativas y disear y mejorar las existentes.
Finalmente, un instrumento clave para impulsar la participacin de
los usuarios en la gestin de los servicios pblicos locales es, sin
duda, la adopcin de decisiones de impulso de la mutualizacin /
cooperativizacin total o parcial de la gestin de determinados
servicios.
28.Por ltimo, la gestin pblica en el impulso de nuevos modelos departicipacin en el mbito local debe ser prudente. El propiocarcter novedoso de estos procesos, su escasa experimentacin
prctica, su trascendencia en los modelos de gestin pblica y su
repercusin en la imagen de los gestores locales ante los ciudadanos
obligan a extremar las cautelas en el diseo, puesta en marcha,
desarrollo y ejecucin de los mismos.
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Todo ello requiere de las autoridades locales, a la vez, una actitudpositiva y proactiva cara al impulso de estos nuevos modelos de
gestin, un mximo esfuerzo de gestin cara al seguimiento y
atencin al desarrollo de los procesos y una mxima atencin a los
riesgos y oportunidades que se vayan detectando a lo largo de los
mismos.