Procesos de descentralización - FLACSOlas confrontaciones entre descentralización y...

Procesos de descentralización

en la Comunidad Andina

Fernando Carrión, editor

Procesos de descentralizaciónen la Comunidad Andina

Organización deEstados Americanos

ParlamentoAndino

© De la presente edición:FLACSO, Sede EcuadorPáez N19-26 y Patria, Quito – EcuadorTelf.: (593-2-) 2232030Fax: (593-2) 2566139www.flacso.org.ec

ISBN: 9978-67-073-4Derechos de autor No. 017472

Coordinación editorial: Alicia TorresCuidado de la edición: Edmundo Guerra, Soledad Fernández de Córdova, Jesús Pérez de Ciriza, Agenor MartíDiseño de portada y páginas interiores: Antonio MenaImprenta: Ekseption PublicidadQuito, Ecuador, 20031ª. edición: enero, 2003

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no son necesariamente las de las organizaciones que la auspician ni de sus Estados miembros.

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

LA DESCENTRALIZACIÓN EN SU CONTEXTO

La descentralización en América Latina: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15una perspectiva comparadaFernando Carrión M.

Posibilidades de una ley marco de descentralización para la Comunidad Andina de Naciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Rubén Vélez Nuñez

El contexto público de la descentralizaación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Anne-Marie Blackman

LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONESENFOQUE COMPARATIVO

Balance comparativo de la descentralización en los países de la Comunidad Andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Lautaro Ojeda Segovia

La descentralización andina:¿tema supranacional? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Fernando Carrión M.

Índice

LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES:LOS CASOS NACIONALES

La descentralización en Colombia:en busca del bienestar y la convivencia democrática . . . . . . . . . . . . . 127Fabio E. Velásquez C.

La descentralización en Bolivia:avances y retos actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177José Blanes

La descentralización en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221Alberto Adrianzén M.

Cambios constitucionales y descentralización en el Perú de hoy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243Manuel Dammert

La descentralización en Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259Carlos Mascareño

Ecuador: descentralización y participación ciudadana,proyecto de estudio e investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309Diego Peña Carrasco

COMENTRIOS DE LAS AUTORIDADES

Centro y periferia: un diálogo necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343Roque Sevilla

Descentralización para la modernización y el desarrollo . . . . . . . . . . 349Anunzziata Valdez

El Parlamento Andino: un factor de descentralización . . . . . . . . . . . . 353Enrique Chirinos Soto

Una comisión permanente del Parlamento Andino . . . . . . . . . . . . . . 357Eloy Luján Cruz

La descentralización, arma contra la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . 363Carlos Arturo López

La descentralización: problema complicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375Jamil Mahuad

COMENTARIO DE LOS TÉCNICOS

El centro: un gran vacío . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389Felipe Burbano de Lara

La descentralización y la distribución del poder . . . . . . . . . . . . . . . . 395Simón Pachano

Movimientos sociales y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . 401Fernando García

La descentralización y el Estado unitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405Abelardo Pachano

Descentralización de competencias: análisis comparativo . . . . . . . . . . 413Jonas Frank

El contexto público de la descentralización en el área andina . . . . . . . 423Mario Solezzi Ch.

Desde finales de los años ochenta, los países que conforman la ComunidadAndina de Naciones buscan impulsar sus procesos de democratización ymodernización y tomar como estrategia fundamental la descentralización.Tal situación es una respuesta a la crisis que viven los Estados centralistasante el proceso de globalización y las crecientes demandas de la sociedadcivil local y regional. Y esta reforma está cambiando de manera importantelas estructuras estatales.

Este proceso depende, en gran medida, de la decisión política de losgobiernos, del proceso de concertación y de la adecuación de los marcosjurídicos. La adopción de los marcos jurídicos, en materia dedescentralización, está relacionada, en la mayoría de los países de la región,con las reformas constitucionales.

Actualmente, y de manera paralela a los procesos de descentralización yal fortalecimiento de los procesos de autonomía territorial en los países dela región andina, se observa el desarrollo de los fenómenos de lainternacionalización y la integración regional, entre otros. Así, los procesosmencionados están dentro del contexto de la globalización, el que seconvierte en un referente de gran importancia para desarrollar estudiossobre los procesos de descentralización y participación ciudadana en losgobiernos locales.

Dadas estas circunstancias, el presente momento es apropiado para unanálisis de la realidad regional –sobre todo porque no se ha hecho—, enprimer lugar en el contexto internacional de la globalización. Este análisisayudará a estimular las ideas de los que trabajan en las áreas dedescentralización y gobierno local y a contribuir, tanto a la promoción devalores y prácticas necesarios para llevar a cabo estos procesos, como a la

Presentación

consolidación del compromiso y el espíritu participativo de los actoreslocales en los procesos políticos democráticos.

El trabajo que aquí se presenta es el resultado de las actividades que sedesarrollaron en el seminario Descentralización y participación ciudadana enlos gobiernos locales en el área andina, realizadas simultáneamente en lasciudades de Quito y Guayaquil, en noviembre de 1999. Previamente sesolicitaron estudios a especialistas sobre los cinco países de la región y sobretemas medulares considerados relevantes. Este conjunto de actividades fueposible gracias a la colaboración interinstitucional de FLACSO,UPD/OEA, CONAM, Universidad Católica de Guayaquil y el ParlamentoAndino.

Con este conjunto de actividades se buscaba intercambiar experienciasy formular resoluciones que tiendan a diseñar una visión andina sobredescentralización, en el entendido de que ella comienza a tener más uncarácter supranacional que subnacional, como se desprende del proceso deglobalización.

La estructura de este libro corresponde a la organización del seminario.Se trata de una primera visión de conjunto del área andina, seguida de lapresentación de cada uno de los países, y finalmente se presentan loscomentarios de actores relevantes.

Fernando Carrión M.Director

de FLACSO

Rubén PerinaProgramas Estratégicos para el Fortalecimiento

Democrático - OEA

Ruben VélezSecretario

Parlamento Andino

La descentralización en su contexto

Antecedentes

El proceso centralizador de la sociedad, la economía, la cultura, la políticay el territorio -en un contexto de globalización y revolución científico-tec-nológica- ha conducido al desarrollo de su antítesis: la descentralización. Es-ta evolución, que se inició en Europa antes de lo que ocurrió en AméricaLatina, requiere ser conocida y analizada, y que se realice un balance de lasprincipales experiencias, así como de la historia de los procesos particulares,puesto que se ha constatado que, aunque existen ciertas constantes, no hayun modelo general de descentralización: cada país, en cada momento, debeencontrar las soluciones más adecuadas para contrarrestar los efectos noci-vos tanto del centralismo como de su antónimo.

Este artículo pretende hacer un recorrido sintético por América Latinay observar los procesos particulares de descentralización, así como las deter-minaciones que definen su contenido, con el propósito de conocer expe-riencias y extraer lecciones de carácter general. Iniciamos con algunas con-sideraciones metodológicas; seguimos con las características de la descentra-lización europea y la latinoamericana, y con la situación de lo local en lospaíses del Continente, y concluimos con el señalamiento de los límites y li-mitaciones de este proceso.

La descentralización en América Latina:una perspectiva comparada

Fernando Carrión M.*

* Director de FLACSO-Ecuador, Editorialista del Diario Hoy ([email protected]).

Descentralización: posiciones y novedad del tema

La descentralización busca, principalmente, la distribución equilibrada ydemocrática de la centralidad -es decir, el poderen el interior del Estado.Esta coyuntura puede desarrollarse tanto a través de la llamada descentrali-zación horizontal, como mediante la descentralización vertical, procesos, am-bos, que deben actuar armónicamente para no producir asimetrías, desequi-librios o fraccionamientos1. La primera se refiere a la distribución del poderen un mismo nivel de la estructura del Estado; esto es, la búsqueda de equi-librios entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La segunda aludea los cambios en la correlación de poder entre los distintos niveles.

Si bien la descentralización se desarrolla preferentemente dentro del Es-tado, es claro que implica una readecuación de las relaciones entre éste y lasociedad. Es decir, la transferencia de competencias de una entidad consti-tuida a partir de una condición nacional a otra de orden provincial o local,produce, concomitantemente, la descentralización de un segmento de la so-ciedad, y genera así un cambio de interlocución social que posiciona local-mente a los actores, antes nacionales. Esto es así porque la sociedad tiendea reproducir sus instituciones a imagen y semejanza del carácter del Estado:el sistema político de un Estado centralista es, también, centralista.

La descentralización es consustancial al proceso de democratización delEstado, en tanto redefine la centralidad, es decir, el poder, dentro de la es-tructura estatal y, además, replantea las formas de representación y partici-pación de la población. Por tratarse de una distribución del poder entre losaparatos estatales y de la definición del peso de los actores que allí se expre-san, las características de cualquier proyecto descentralizador tendrán quever con la correlación de fuerzas en cada coyuntura específica. Esto signifi-ca que se define en un ámbito conflictivo de intereses, donde se producenlas confrontaciones entre descentralización y centralización, así como entrelos distintos proyectos descentralizadores existentes. Esto supone la existen-cia de varias posiciones respecto del tema y de los actores que las encarnen.

16 Fernando Carrión M.

1 La historia reciente nos muestra que América Latina se mueve a contracorriente, porque asistimosa un fortalecimiento, por un lado, del presidencialismo –que también se expresa localmente- y, porotro, de lo local.

Puntos de vista sobre la descentralización

La necesidad de reforma del Estado se ha convertido en un lugar común, noasí las vías para lograrla. Existe un arduo debate de ciertos temas fundamen-tales, uno de los cuales gira alrededor del movimiento centralización/des-centralización. Esto permite entender que, según sus ámbitos instituciona-les y su profundización, la descentralización es un campo de intereses con-flictivos en el que están inscritos actores sociales específicos. Cada uno deéstos tiene sus prácticas concretas que la moldean, la aceleran o la frenan, ydan lugar a un proceso altamente heterogéneo que –incluso- puede acarrearresultados perversos. Esta diversidad se manifiesta en distintas formas deconcebir los contenidos de la descentralización.

La descentralización tiene que ver con la transferencia de competenciasy recursos de un nivel central de gobierno (por ejemplo, un ministerio) ha-cia otro de distinto origen y que guarda autonomía (por ejemplo, un muni-cipio). La desconcentración hace referencia a la delegación de competenciasde una administración central (por ejemplo, un ministerio) a ciertos órganosdependientes (por ejemplo, una dirección provincial del mismo). Finalmen-te, el descentramiento o privatización se refiere a un proceso de debilitamien-to del lugar central que ocupa la política y lo público, por las vías de la in-formalización o la privatización, como un medio para aumentar la eficiencia,pero resigna la responsabilidad estatal, pública y política (Carrión 1996).

Los tres conceptos remiten a la categoría centro y se definen por una re-lación que involucra dos términos: centro y periferia. Se trata, por tanto, deun tema general –supranacional o nacional- que engloba la relación en suconjunto y no una sola parte de ella (como puede ser lo local)2. El peso decada uno de los tres conceptos determina una concepción distinta de la des-centralización, y en la definición de sus tipos debe también prestarse aten-ción a si se le asigna mayor significación a un órgano estatal (municipalis-ta), a un territorio específico (regionalista) o a un sector (salubrista)3.

La descentralización en América Latina: una perspectiva comparada 17

2 Si partimos de la consideración metodológica de que la suma de las partes no define el todo o, enel caso que tratamos, la suma aritmética de municipios o provincias no define un país, la hipótesises evidente.

3 El peso asignado a una de estas variables puede devenir en una descentralización asimétrica con con-secuencias perversas: mayor centralización.

Por otro lado, si consideramos la cualidad de centralidad presente en lostres conceptos, veremos que los dos casos iniciales implican una redistribu-ción de esa característica dentro del propio Estado y, el tercero, por el con-trario, implica una pérdida de la centralidad en lo público, la política y loestatal.

Algunas de las motivaciones presentes en estos procesos (eficiencia, efi-cacia, etc.) tienen intenciones y contenidos distintos, según el caso. Porejemplo, la descentralización facilita la participación y la representación; ladesconcentración abona a la gobernabilidad; la privatización auspicia la seg-mentación social. Por ello, no pueden ni deben ser vistos como una mismacosa, aunque formen parte de un mismo proceso. Lo que sí puede ocurrir,y de hecho sucede, es que los tres procesos ocurran simultáneamente, pues-to que no son excluyentes ni tampoco uno es condición de otro, además deque pueden desplegarse a escalas y en ámbitos distintos dentro del Estado.Por ejemplo, pueden impulsarse por separado o de manera simultánea ladescentralización, la desconcentración y/o el descentramiento en el ámbitonacional (p. ej., Colombia o Bolivia), provincial o departamental (p. ej.,Quito, en Ecuador, o Montevideo, en Uruguay).

Pero también hay que tener en cuenta que hay dos posiciones sobre eltema, que pueden sistematizarse así:

• Una orientación surge de una crítica a lo estatal, desde una perspectivade participación de la “sociedad civil”, a través de los llamados procesosde privatización, de la ampliación del mercado y de la maximización dela soberanía del consumidor. Es un mecanismo de difusión y generali-zación del mercado que disgrega la demanda y atomiza los conflictos. Elcaso más claro es el de Chile en la segunda época de la dictadura de Au-gusto Pinochet.

• La otra busca tanto democratizar el Estado como racionalizar la admi-nistración pública, y poner más énfasis en lo territorial que en lo secto-rial. Impulsa la gobernabilidad en todo contexto y el desarrollo econó-mico, a través de una mejor integración nacional (no homogeneización)y de una mayor participación de la población. El caso más significativoes el colombiano, que arranca con la constitución aprobada en 1991.


Las analogías

Conviene contrastar este corpus metodológico con los procesos reales, paralo cual las analogías ayudan mucho, pues leer otras realidades desde la pro-pia permite extraer consideraciones generales y experiencias concretas. Eneste caso, se pueden señalar dos perspectivas analíticas: compararse en eltiempo para reconstruir el proceso histórico, y compararse con otras reali-dades para conocer las particularidades de cada caso.

Una primera consideración que salta a la vista es que el tema se ha ge-neralizado y legitimado a lo largo del planeta. En la actualidad, la descen-tralización ocupa uno de los principales lugares dentro de la agenda de dis-cusión de América Latina, así como de África, Asia y Europa. Pero tambiénestá presente en los organismos multi y bilaterales, así como en los gobier-nos, los partidos políticos y los movimientos sociales. Es decir, está en la de-recha y en la izquierda, en el país pequeño y en el grande de cualquiera delos continentes. La generalización y la legitimación de esta temática se ase-meja, por ejemplo, al interés generado por la democracia, los derechos hu-manos o el desarrollo, a los que muy poca gente se opone. Lo cual no es-conde la existencia de contenidos diversos en disputa: se trata de un concep-to polisémico.

Esa consideración inicial, de generalización y legitimación, lleva a dossupuestos de análisis: el primero, que analizar la descentralización sin tomaren cuenta las tendencias provenientes de la globalización conduciría a inter-pretaciones erradas y limitadas; el segundo, que, según Forero et al., estaría-mos viviendo una ola global, y, según Sergio Boisier, una megatendencia, entanto “se deriva del hecho de tratarse de un fenómeno empujado por cua-tro poderosas fuerzas: la revolución científica y tecnológica; la reforma es-tructural del Estado; la creciente demanda autonómica de la sociedad, y latendencia a la privatización de las actividades públicas”.

La existencia de la megatendencia de la descentralización (generaliza-ción y legitimación) lleva a pensar que existen determinaciones generalespara todos los casos. Si esto es así, habría que plantearse, al menos, tres pre-guntas claves:

¿La descentralización es un proceso ineluctable? Si la respuesta es afirmativa,deberíamos pensar que todos los países, tarde o temprano, deben entrar en

19La descentralización en América Latina: una perspectiva comparada

esta lógica. Mientras Europa empieza antes que América Latina, Ecuadorempieza tardíamente el proceso (Carrión 1998) y Colombia entra tempra-namente. Pero, ¿cuáles son los factores que estimulan el ingreso de un paísa la descentralización y cuáles los que definen las velocidades que tenga elproceso?

¿El proceso de descentralización es autónomo? Se podría decir que hay una au-tonomía relativa, en el sentido de que los países tendrían una cierta flexibi-lidad para ingresar a la descentralización, proveniente de los límites que sur-gen entre algunas tendencias que son generales (límites estructurales) y otrasprovenientes de sus propias realidades. Es decir, los países tienen pocas po-sibilidades de diseñar las características de sus procesos particulares.

¿Es posible pensar en la existencia de un modelo de descentralización? La existen-cia de factores generales y la imposición de modelos por parte de los organis-mos internacionales así lo indican. Sin embargo, la revisión de los casosmuestra una realidad totalmente distinta: el proceso es diferente en Alema-nia, España, Bélgica o Inglaterra, así como en relación con Bolivia, Colom-bia o Brasil. Es decir, la descentralización no representa una experiencia ho-mogénea y tampoco es deseable y posible la existencia de un modelo único.

La descentralización en Europa

Porque hay factores generales que explicitan la descentralización, es impor-tante conocer los procesos que se desarrollan en otras latitudes. En esa pers-pectiva, la comparación con Europa es fundamental. Se debe empezar seña-lando que la descentralización europea es heterogénea en cuanto al origen ya las características que asume en cada país.

Origen y proceso de reversión en Europa

En Europa, la reversión del Estado centralista a uno descentralizado empie-za a finales de la década de los cuarenta, después de la Segunda GuerraMundial. El que Estados Unidos, vencedor en el conflicto, contara con un


modelo de Estado altamente descentralizado influyó sobre la revisión delEstado europeo, que en aquella época era unitario y centralizado4. Desde esemomento y de manera escalonada, la descentralización se fue extendiendopor todo el continente. Sin embargo, el proceso se ha realizado con flujos yreflujos, con un grado de heterogeneidad por países y con una velocidad ca-racterística propia de cada uno de ellos.

Inicialmente fueron los dos países más devastados por la guerra, Italia yAlemania, los que impulsaron esta corriente, y siguieron modalidades dis-tintas. En Alemania, Estado federal, la descentralización se realizó sobre labase de una estructura preexistente, con una disposición a profundizar lasautonomías de los Lander (Estados). Italia, por su parte, fortaleció la ten-dencia nacional de organización de su Estado. Esto significa que, en los dostipos de organización estatal (federal y unitaria) y en las dos formas de or-ganización territorial (regional y estatal), la descentralización se produjo conun factor común: fortalecimiento del orden intermedio de gobierno.

Un segundo momento de relanzamiento de la temática se produce enlos años setenta y ochenta, cuando nuevos países entran en el proceso. EnFrancia, gracias a la victoria socialista, la tendencia recibe un gran impulsoa través de consejos regionales, de los departamentos (administración peri-férica) y de la ampliación de las competencias de los gobiernos locales. EnInglaterra, luego de un gran esfuerzo en las administraciones locales duran-te el período Thatcher, comienza la devolución de los poderes a Gales y Es-cocia y, posteriormente, a Ulster, lo que en 1999 conduce a la elección delos primeros parlamentos en la historia escocesa y galesa. España se suma araíz de la caída de la dictadura de Franco para procesar el enfrentamiento delas “dos Españas”: la centralista, católica, monárquica y capitalista, con la fe-deral, laica, republicana y socialista (Ortega). En este caso, las circunscrip-ciones territoriales provienen de la existencia de comunidades con identidadhistórica, cultural y lingüística, que se reclaman como naciones.


4 “Es un hecho conocido la tendencia hacia la descentralización que se ha experimentado en Europacon posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, posiblemente bajo un inicio de la influencia de lacultura política de EE.UU. Siendo en aquel momento el país triunfador, contaba con un modelointerno de descentralización política, con lo cual rompe uno de los tabúes europeos ligados a la cul-tura de construcción de Estados, según el cual, cuanto más unitario y centralizado, más poderososería el Estado”; v. Ortega, p. 29.

Posteriormente, el proceso toma mucha fuerza en los países del este eu-ropeo tras la caída del muro de Berlín. Mientras las Alemanias se reunificanbajo la forma federal, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas pasa poruna Comunidad de Estados Independientes –que prácticamente no operó-hacia una Federación Rusa que contiene varios Estados y un grupo adicio-nal de otras 13 repúblicas independientes (Estonia, Latvia, Lituania, Bielo-rrusia, Moldavia, entre otras). Algo similar ocurre con Yugoslavia, donde seforma la Federación Yugoslava (Serbia, Kosovo y Montenegro) y quedan porfuera Macedonia, Croacia y Bosnia. Checoslovaquia, por su parte, se divideen dos países independientes.

En breve, se pueden señalar tres tendencias en el proceso. Primera, estáconsolidado en Alemania (Lander) y Suiza (cantones), pero más como ex-cepción que como norma; segunda, se desarrolla con gran virulencia en lospaíses del este europeo, como Yugoslavia, la Federación Rusa y Checoslova-quia, y no ha estado exento de luchas encarnizadas; tercera, se acelera en In-glaterra con las autonomizaciones de Ulster, Escocia y Gales, en España conlas comunidades autónomas, que pueden llevar más a una federación que aun federalismo, y en Bélgica cuando se produce la federalización de comu-nidades y provincias.

Por otro lado, también se pueden observar algunas constantes: dentrode la generalidad del proceso europeo se pueden encontrar ritmos y formaspropios de cada país; la descentralización se caracteriza por ser altamente di-námica y heterogénea, aunque inscrita en factores de orden general; se tra-ta de un proceso de larga duración que tiene más de 50 años y aún no con-cluye; es, además, un proceso abierto, que no se sabe cómo concluirá. Es, dealguna manera, una propuesta con poca posibilidad de anticipación de re-sultados, puesto que se conoce cuándo se origina y las características de laevolución seguida, pero muy poco respecto de cómo va a terminar.

El orden intermedio

El proceso de descentralización europeo le asigna mucho peso al orden in-termedio de gobierno, que se caracteriza por tener una gran diversidad desituaciones dentro del proceso de revalorización de la función que cumple ydel ámbito que representa. Va desde las concepciones tradicionales alrede-


dor de la provincia, el departamento o el condado hacia las nuevas, que tie-nen un contenido de carácter regional: federal, según los 11 Lander en Ale-mania; de las comunidades autónomas con 20 regiones en Italia y 17 en Es-paña; de áreas de planificación sin personalidad jurídica, como las ocho re-giones inglesas o las 21 francesas (Borja: 76).

En parte, este énfasis proviene de la necesidad de poner fin al minifun-dismo municipal, que tantos problemas de atomización trajo. Se percibeque un ente territorial superior al local fragmentado, surgido de la agrega-ción de ellos, podría solventar algunos de los problemas existentes. De allíque en toda Europa se reducen el número de municipios: en Inglaterra, de2.000, se pasa a 500; Francia promueve la mancomunidad de sus 38.000municipios; en Alemania, de 24.000, bajan a 3.500; en Austria, de 4.000, a2.300; en Suecia, de 2.500, a 270. Lo mismo ocurre en Bélgica, Holanda,Suiza, Dinamarca, entre otros. Paralelamente, se produce también un mo-vimiento inverso de división de los municipios grandes, como ocurre en Bo-lonia, Berlín, Londres, París y Rotterdam, entre otros, que en la prácticaoperan de manera descentralizada y tienen una organización tipo ciudad-Estado.

Las identidades más importantes y significativas se construyen en órde-nes territoriales medios. En España, por razones históricas y culturales, lasregiones tienen unidad, incluso, de idioma. En Italia, serán las formas de de-sarrollo las que crearán ámbitos sociales regionales; en Alemania, la deter-minación de la organización política reconoce una división histórica de he-cho. El caso de Bélgica es relativamente parecido al español.

No se puede desconocer la importancia que tiene el orden intermedioen la posibilidad de estructurar al Estado “nacional o multinacional”. Es enese contexto que se puede definir con mayor claridad la llamada unidad na-cional, porque surge de la suma de partes. A partir de allí se puede diseñarla “unidad en la diversidad”. Pero este proceso de descentralización susten-tado en el orden intermedio ha traído también algunos problemas: la crea-ción de nuevos organismos, sin que desaparezcan otros, ha incrementadolos ámbitos, los órganos y las superposiciones de competencias, así comolos costos de la administración pública. La gran enseñanza que queda esque la necesidad de reorganizar el conjunto del Estado no debe enfrentar-se desde una perspectiva unilateral, puesto que ésta genera más conflictosque soluciones.


El orden supranacional

Hay que resaltar que, en la década de los noventa, se consolida en Europaun movimiento supranacional, que lleva a la conformación de la Unión Eu-ropea, basado en un “esquema descentralizado de subordinación autonómi-ca”5. En este caso, el orden intermedio se define por los Estados nacionales,a través de una coparticipación concurrente de las potestades normativas6.

Este hecho añade un nuevo nivel en la organización territorial y redefi-ne la función de intermediación en el Estado nacional, con lo cual se intro-duce el contenido supranacional. Por vía de la globalización, la descentrali-zación deja de ser un tema subnacional y pasa a supranacional, y redefinelas relaciones local/nacional, nacional/global y local/global.

La globalización pone a ciertos países en condiciones de localidad o delocales. Allí se aquilata el rol del Estado nacional en una doble dimensión:como poder local y como orden intermedio de gobierno, que permite quelo subnacional no quede al margen del proceso general y que lo nacionalpueda ser un mecanismo de integración general a la globalización.

Por eso la necesidad de reivindicar el fortalecimiento del Estado nacio-nal como la única instancia que permite amortiguar los efectos diferencia-dores que tiene el proceso de globalización, al operar como filtro para quesus impactos no sean más regresivos y excluyentes de lo que ya son. Es de-cir, la redefinición de la relación local/nacional pasa no por el debilitamien-to de uno de los polos (el nacional), sino por el fortalecimiento de ambos(local y nacional), en tanto son dos caras de la misma moneda.

Por otro lado, y en un ámbito superior a la conexión anterior, tambiénse percibe un cambio en la relación global/local. Mientras la globalizaciónrequiere de lugares estratégicos explícitos para poder expandirse –es decir,localizarse-, lo local, para sobrevivir, debe tener la posibilidad de internacio-nalizarse por medio de la generación de las condiciones de competitividad


5 “La estructura de la UE se basa en un modelo descentralizado, donde se resalta la importancia delsegundo estrato, que en este caso son los Estados europeos, en la gestión de todos los asuntos de eje-cución de las decisiones comunitarias y en una casi total coparticipación concurrente de las potes-tades normativas”; v. Ortega.

6 El peso que va adquiriendo el Parlamento Europeo es notable, al extremo de que “un estudio re-ciente del Parlamento francés reveló que alrededor de 50% de la legislación nacional se produce enel ámbito comunitario”; v. Frank.

que lo posicionen en el concierto mundial de manera favorable7. En otraspalabras, se requiere de la formulación de un sistema global/local constitui-do en red, en donde la relación antedicha deja de ser antagónica, y pasa aser –más bien- complementaria.

De este breve recorrido se pueden extraer algunas conclusiones:

- Los peligros de no detener a tiempo la bomba de la confrontación re-gional pueden llevar a la disyuntiva de la integración (Suiza) o de la rup-tura (Yugoslavia).

- La concepción dinámica que tienen los Estados europeos permite en-tenderlos como procesos inacabados.

- El peso que se le asigna al orden intermedio en los procesos de descen-tralización.

- No hay modelo; cada país tiene que encontrar su propia vía.- La descentralización dejó de ser un tema local e incluso subnacional, pa-

ra convertirse en una problemática supranacional.

La descentralización en América Latina

Las etapas del proceso general

El resurgimiento de la cuestión local en América Latina tiene lugar a finalesde la década de los setenta y principios de los ochenta, en el contexto de laredemocratización que se vive en la región8. La reforma del Estado puso enel orden del día el debate sobre la descentralización, donde se inscribe el te-ma de lo local. Desde aquella época, se pueden percibir tres etapas en el pro-ceso de descentralización.


7 Según Castells/Borja (p.32), hoy en día la competitividad pasa más por el incremento de la produc-tividad que por la reducción de costos, y ésta depende de la conectividad, la innovación tecnológi-ca y la flexibilidad institucional.

8 Es interesante notar que en Europa este proceso se desarrolla desde finales de la década de los se-senta y principios de los setenta (v. Borja), lo cual significa que la oleada que vivimos llega con unadécada de retraso.

Primera etapa. Se caracteriza como la vía municipal de fortalecimiento de lolocal, a partir de la transferencia de recursos y competencias, así como de laampliación de su base social de sustentación, a través de la participación yla representación. Este proceso desencadena una marcada bipolarización en-tre lo local y lo central9, que produce –al menos- los siguientes efectos no-civos:

• El debilitamiento del contenido, la riqueza y la visión de lo nacional.• La pérdida de importancia del orden intermedio, llámese provincia, de-

partamento o región. La temática regional, tan importante en la décadaanterior, ha cedido ante el peso de lo municipal.

• La desorganización del conjunto de la estructura estatal, con una super-posición y una multiplicación de entidades estatales y la ausencia depropuestas respecto de la organización y los ámbitos del Estado.

• La hegemonía del poder municipal en la escena local tiende a homoge-nizar la cotidianidad y, lo que es más grave, por los efectos heterogéneosque produce la globalización en el territorio, a difundir la autonomía dela pobreza.

En otras palabras, la vía municipalista de fortalecimiento local –surgida ex-ternamente a lo local- generó la hegemonía de un tipo de poder local sobrelos otros y de éste sobre los intermedios, que tiende aceleradamente a ho-mogeneizar la escena local y a cuestionar la visión nacional. En América La-tina, los procesos más radicales de municipalización fueron el boliviano y elcolombiano; en el primer caso, a través de la creación de múltiples munici-pios y, en el otro, mediante una propuesta institucional general.

Segunda etapa. Su rasgo característico es el regreso de la mirada al ordenintermedio de gobierno, con el fin de remediar el vacío que produjo el ex-cesivo peso sobre lo municipal. Algunos países se encuentren en un momen-to de redefinición de estas estructuras provinciales o departamentales, con


9 La bipolarización municipio/gobierno nacional ha conducido, en el Ecuador de hoy, a fortalecer elcentralismo, que es precisamente lo que debe atacar la descentralización. Más aún, ha terminadopor debilitar la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME), por cuanto los municipios delas ciudades grandes (Quito, Guayaquil y Cuenca) están prescindiendo de su organización naturaly estableciendo relaciones directas con el gobierno. De esta manera, la AME se convierte, por la ló-gica perversa de su reivindicación, en un sindicato de municipios pequeños.

miras a establecer los vínculos de lo local y lo nacional. Así, tenemos que lospaíses federales Argentina, Brasil, México10 y Venezuela se encuentran en unmomento de fortalecimiento del federalismo, sobre la base de sus Estados.Los países unitarios retoman el tema del gobierno intermedio: Bolivia, so-bre la base de un prefecto delegado por el presidente y un concejo departa-mental elegido indirectamente por concejales municipales; Chile, al diferen-ciar el gobierno regional delegado y el gobierno provincial, y Colombia, conla elección del gobernador departamental.

Si esto está ocurriendo como tendencia general en América Latina, ¿porqué no pensar que hoy es necesario el orden intermedio y que es necesariocorregir el prevaleciente énfasis municipalista, a través de la formulación depropuestas generales sobre la organización y los niveles del Estado, que su-peran aquéllas que se encasillan en lo municipal o en lo provincial? El pro-ceso descentralizador que considera el orden intermedio de gobierno tienela cualidad de definir las relaciones entre los distintos órganos subnaciona-les, al construir nuevas formas de articulación intraestatal y, por tanto, po-tenciar la unidad del Estado nacional11.

En un proceso de reforma del Estado, es conveniente pensar global-mente en su estructura y no sólo en uno u otro de los órganos subnacionales.Creer que la diferencia entre la descentralización provincial y la municipal essólo de grado o de profundidad en el proceso es equivocado. Se cree más radi-cal la visión de origen municipal, e incluso se la justifica, por cuanto, al ser máspróxima a la sociedad civil, se la considera más democrática, menos corruptay más eficiente. Pero, sin duda, esta propuesta tiene muchos problemas.

Tercera etapa. Es la del reflujo del proceso, en curso actualmente. Venezue-la cambia de ritmo por el énfasis puesto en la reforma política; Colombia,por el conflicto militar que vive; Ecuador, por la aguda crisis económica;Bolivia, por el cambio de gobierno y la burocratización del proceso. Perú esun caso interesante, porque al ser uno de los países pioneros, pronto entró


10 México lo hace porque la lucha opositora revaloriza los Estados y por la crisis que atraviesa el con-junto del sistema político, basado, en este caso, en la fusión del partido, el gobierno y el Estado.

11 La descentralización que tiene en cuenta el orden intermedio “afecta la estructura del Estado y lanaturaleza de las relaciones entre los diversos ámbitos de gobierno. Implica, en consecuencia, nue-vas formas de articulación, a diferencia de la descentralización municipal, en la que los problemastienen, como ya se ha visto, forma esencialmente operativa”; v. Fernández.

en un franco proceso de estancamiento en el período del presidente Alber-to Fujimori, pero ahora existen signos alentadores de arranque del proceso.Chile sigue su evolución lenta, aunque con estancamiento relativo por losimpactos de la crisis asiática, que hoy parece haber superado.

Los regímenes políticos

En América Latina, las formas de organización estatal –unitaria o federal-no parecen ser una variable que influya en la descentralización. Si se haceuna evaluación rápida de cuál de los dos sistemas ha sido más eficiente y de-mocrático en el tratamiento del tema de la descentralización, se puede con-cluir que se trata de un falso problema.

México, país federal, es quizás uno de los más centralistas de la región12,y Argentina y Venezuela, también federales, tienen un significativo grado decentralización. Por contraparte, Colombia, Bolivia y Chile –países unita-rios- son ejemplos aleccionadores de descentralización. Brasil, país federal,mantiene y profundiza el proceso de fortalecimiento municipal. Ecuador,unitario, continúa centralizándose, y Perú, también unitario, involucionaluego de varios años de experiencias interesantes de descentralización.

En cambio, el corte democracia/dictadura sí es importante. Que las dic-taduras sean centralistas no significa que las democracias no lo sean, o que nohaya las excepciones de rigor. Lo que sí se puede aseverar es que los procesosde redemocratización que vive la región desde finales de los años setenta hanarrastrado tras de sí la cuestión de la descentralización13. En definitiva, de unau otra manera, en los países se viene discutiendo con fuerza el tema a partirdel proceso de retorno al régimen constitucional, lo cual evidencia su genera-lización y la necesidad de no desvincularlo de la democratización.


12 Basta señalar, como ejemplo, lo que sucede en la zona sur del país, en Chiapas, o el esquema alta-mente presidencialista que lo caracteriza, incluso, a la hora de la sucesión presidencial o de su rela-ción con los Estados o el parlamento.

13 Lo mismo ocurre en los tres países mediterráneos europeos: Grecia, Portugal y España. “En los trescasos las nuevas constituciones de 1975, 1976 y 1978, respectivamente, incluyen entre sus objeti-vos básicos la descentralización del Estado”; v. Borja.

Una revisión de los casos

Los Estados de América Latina que se plantean la descentralización han pro-ducido reformas legales que llegaron al texto constitucional: las nuevasconstituciones de Brasil (1998), Colombia (1991), Chile (1979, 1991),Ecuador (1979, 1995, 1998) y Perú (1979) contemplan el proceso. Sin em-bargo, eso no ha sido suficiente, por lo que ha requerido adicionalmente deleyes secundarias para impulsar algunas propuestas concretas. Este cuerpolegal ha tratado, entre otros, los siguientes temas:

Uniformismo. A partir del hecho de que la realidad local es heterogéneay que es factible regularla mediante un mismo instrumento jurídico, se bus-ca vencer la legislación uniformista y reconocer la diversidad –mas no la ex-clusividad- dentro de la unidad existente y dejar una amplia flexibilidad deorganización. El uniformismo es casi tan perjudicial como el centralismo,por lo que la mayoría de las propuestas consagran el principio de la diversi-dad de regímenes descentralizados14.

Según el caso, se pone más énfasis en ciertos órganos estatales que enotros. En Brasil, por ejemplo, se delega a los Estados la capacidad de crearmunicipios y regiones metropolitanas. En Venezuela, se definen nacional-mente las características municipales según criterios de población, desarro-llo económico y localización geográfica. En Ecuador se instauró en 1992 elrégimen especial, con la aprobación de la Ley de Distrito Metropolitano pa-ra aquellos municipios que superen el millón de habitantes y, a partir de lareforma constitucional de 1998, para las zonas que tienen condiciones étni-cas, naturales y demográficas que lo ameriten.

Parece factible, dentro de una ley general y nacional, delegar al ordenintermedio la creación de municipios, y que cada uno de éstos se organicede acuerdo con sus conveniencias. También se debe pensar en poderes loca-les y regionales generales, por tipos y especiales, porque es preferible definirun abanico de órganos subnacionales –no sólo el municipal-, con el fin deaprovechar y potenciar la heterogeneidad. Con ello se lograría mayor flexi-bilidad para captar y potenciar la diversidad.


14 Tanto dentro de un orden de gobierno como entre ellos. Esto significa que no conviene descentrali-zar únicamente hacia un ámbito, el municipal, por ejemplo, como si este órgano fuera homogéneo.

Intermediación. En todos los países se configura un orden intermedio de go-bierno. Sin embargo, no se trata solamente de desarrollar la función de in-termediación, sino que también debe cumplir –entre otros- con el propósi-to de fortalecer las sociedades regionales, convertirse en ámbito autónomode participación/representación y asumir la condición de filtro que impidala fragmentación municipal, como la base del clientelismo intraestatal.

Es fundamental que cualquier propuesta de descentralización contengala constitución de un esquema de intermediación entre los ámbitos nacio-nal y local. Este es uno de los principales escollos, ya que coexisten algunosmodelos de órganos de gobierno superpuestos, desarticulados y contradic-torios que se niegan entre sí. En otras palabras, no se trata del número deórdenes, sino de la lógica de funcionamiento y de articulación que tenga ca-da uno de ellos.

El gobierno intermedio permite romper con la marcada bipolarizaciónlocal/nacional que se produjo inicialmente, asociada ésta a la presencia demúltiples órganos o a su ausencia15. La tendencia actual es hacia la simplifi-cación y la constitución de este orden intermedio, sobre la base de la prio-ridad que se asigna a la entidad de origen político autónomo sobre la pura-mente administrativa independiente: las corporaciones de desarrollo regio-nal resignan su existencia en beneficio de las corporaciones en Colombia, delas prefecturas en Bolivia y de los Estados en Venezuela. En todo caso, sepercibe que es inconveniente tener más de tres niveles interrelacionados,aunque sea posible, como en el caso colombiano, tener zonas especiales pa-ra la población indígena o por razones culturales y turísticas particulares.

En Chile, después de “devaluar” las gobernaciones provinciales, se tra-baja con las intendencias, mientras en Bolivia se lo hace con prefectos dele-gados para la desconcentración administrativa; en Colombia, con goberna-ciones soberanas, y en los países federales, con los Estados. En Chile, los go-biernos regionales actúan como núcleo de interrelación entre la descentrali-zación y la desconcentración. En Bolivia, los prefectos departamentales vin-culan la delegación con la representación.

Es imprescindible constituir el orden intermedio a través de la búsque-da de un justo empate entre los órganos de representación (consejos provin-ciales o departamentales) y de delegación (corporaciones de desarrollo); en-


15 Colombia tiene regiones, departamentos y provincias. Chile y Ecuador, regiones y provincias.

tre los descentralizados funcionalmente (bancos de la vivienda) y territorial-mente (municipios); entre órganos piramidales (sectoriales) y paralelos (co-munas). Entre ellos existe yuxtaposición de competencias, se originan demanera diversa (por delegación, por elección directa o indirecta) y tienendistintas funciones.

Competencias. De manera directa, como en Chile, o progresiva, como en Ve-nezuela, las competencias en el plano local aumentan, sea por el incremen-to de las demandas en ese ámbito, por la solicitud de los gobiernos localeso por los traspasos de los órganos centrales. Sin embargo, este crecimientono tiene sentido si el órgano correspondiente no tiene capacidad de asumir-las, sobre todo allá donde, como ocurre en Brasil y Ecuador, los municipiospueden hacer lo que crean conveniente, sin estar obligados a realizar nada16.

El debate del momento es sobre la necesaria correspondencia que debeguardar la modalidad y la profundidad en la transferencia de competenciascon el incremento correspondiente de la capacidad de gestión (recursos, or-ganización, etc.); en caso contrario, se entraría en una lógica “perversa”.

La existencia de competencias concurrentes o compartidas es necesariaen la medida en que permita la transterritorialidad de las decisiones, que lapoblación tenga interlocutores y que abra la participación a distintos nive-les, e impida la pérdida del referente nacional. Se requiere que las compe-tencias exclusivas y concurrentes estén claramente definidas y que las auto-nomías no se confundan con autarquías.

Se deben fortalecer las competencias en los ámbitos local y provincial,de manera directa en aquellos gobiernos que tengan capacidad para hacer-lo, y progresiva en los restantes. El orden intermedio no sólo debe ser un es-calón dentro de la concepción vigente de los vasos comunicantes entre lo lo-cal y lo nacional, sino también fortalecerse con vistas a constituir un real go-bierno intermedio y no de transición. El estímulo financiero puede ser unaalternativa interesante para incentivar la mancomunidad y la coordinaciónde poderes locales.


16 A las competencias tradicionales se incorporan, por ejemplo, las de la policía, los recursos natura-les, el desarrollo rural, el crédito, la producción, la educación, la salud y la emergencia y la preven-ción en catástrofes.

Democracia local. Las modalidades de participación y representación políti-ca se amplían con la elección popular y directa de las autoridades uniperso-nales y colectivas en Colombia, Venezuela, Chile, Paraguay y Bolivia. Bue-nos Aires (1996) y el Distrito Federal de México (1997) son las últimas ciu-dades en elegir democráticamente sus autoridades17.

Ecuador y Brasil corrieron distinta suerte. El primero se estancó en elproceso, mientras el segundo ha ampliado las formas de participación y re-presentación política. Mediante la legislación sobre referéndum (Venezuela),consulta municipal, cabildo abierto, veeduría ciudadana (Colombia) y de-fensoría del pueblo (Paraguay), se busca incrementar la presencia ciudadana.

También hay nuevos cauces institucionales de participación. Por ejem-plo: por grupos de población (mujeres, negros, discapacitados), por la pres-tación/producción de servicios, por sectores o ámbitos territoriales (Brasil,Colombia), por los llamados presupuestos participativos (Brasil) o a travésde planes estratégicos (Argentina, Chile). Hay que pensar en novedosos me-canismos institucionales como los señalados y que no sean exclusivamentepolíticos, sino también cívicos, gremiales, de género, de carácter territorialy culturales, entre otros.

Finanzas. Existe una marcada tendencia al incremento de los recursos en losámbitos local y medio, sobre la base de mejorar la captación de los recursoslocales, redefinir los ingresos propios y redistribuir los recursos de maneratransparente –mediante ley-, para resolver las inequidades regionales y mu-nicipales. El tema de la autonomía económico-financiera debería pro-fundizarse, pero sin destacar las respectivas relaciones con las políticas ma-croeconómicas.

Es necesario determinar los mecanismos adecuados para la transferenciay la oportunidad de los recursos, eliminar la discrecionalidad (que fortaleceel clientelismo y la corrupción) y no estimular la dañina pereza fiscal. Pero,así como se deben distribuir armónicamente los recursos para generar equi-dad territorial, también hay que asignarlos equitativamente entre los distin-tos ámbitos del Estado.


17 Este hecho representa la culminación del ciclo de ampliación de la representación en América La-tina, que se inició con la elección popular de alcaldes en Colombia (1996), y el comienzo de la par-ticipación (v. Carrión 1997).

Colombia incrementó los ingresos municipales en un punto porcentualpor año respecto de los ingresos corrientes de la nación, hasta alcanzar 40%de los ingresos fiscales en 2001: 22% para los municipios y 18% para el ám-bito departamental. Estos recursos se destinarán a educación (30%), salud(20%), agua y saneamiento básico (20%), recreación, cultura y deporte(5%), y el resto de libre de inversión. Por su parte, Chile creó el Fondo Co-mún Municipal, que redistribuye el 50% de los ingresos de bienes raíces yde circulación vehicular. Finalmente, en el Ecuador la reforma constitucio-nal de 1995 estableció que 15% de los ingresos netos del Estado deben sertransferidos a los organismos seccionales autónomos.

El territorio. Sin duda, la actual división territorial de muchos de nuestrospaíses está obsoleta. La nueva condición urbana del continente, la pérdidade su razón de ser por muchas provincias-departamentos-Estados y la auto-matización territorial, entre otras, muestran una falta de correspondenciaentre la sociedad y la división político-territorial del Estado. Sin duda, estasituación obliga a pensar bajo el principio de la “democracia territorial”, conel fin de romper con los desequilibrios existentes.

Ello exige iniciar un nuevo proceso de territorialización: los municipiosmetropolitanos deben descentralizarse o recentralizarse (mancomunidades),definirse provincias especiales, regiones culturales (pueblos indígenas) y na-turales, y repensar el tema departamental. Parece no deseable tener más detres órdenes de división político-territorial, con las respectivas condiciones deexcepción: la provincia, con territorios especiales, y el cantón, con distritos.

Estos son algunos ejemplos. Chile definió 13 regiones con gobiernos re-gionales, personalidad jurídica y recursos propios. Tienen un intendente de-signado por el presidente y consejos regionales elegidos de manera indirec-ta por los concejos municipales. Colombia definió cuatro órdenes de go-bierno: departamentos, municipios, distritos (Bogotá, Cartagena, SantaMarta) y territorios indígenas, y dejar abierta la posibilidad de constituir re-giones y provincias. Los seis ámbitos tienen autonomía, elección, gestión,administración y recursos autónomos.

En el Perú, la constitución de 1979 definió el desarrollo descentraliza-do del Estado a través de sus principios y de la necesidad de regionalizar elpaís. En 1990, el territorio se dividió en 11 jurisdicciones regionales, Limay el Callao. Había una Asamblea Regional que se constituía con 40% de re-


presentantes elegidos directamente, 30% de alcaldes provinciales y 30% degrupos de base. Fujimori eliminó todo esto, y estancó el proceso.

Municipalización. En América Latina el uso del concepto municipio es muyamplio, pues cobija a los cantones en Ecuador, a las parroquias en Bolivia ya los municipios provinciales en Perú. Esta heterogeneidad o indefinicióntrae también muchos equívocos a la hora de las comparaciones. De todasmaneras, se percibe un incremento del número de municipios que lleva ha-cia un complicado proceso de fragmentación.

En la actualidad, en América Latina existen alrededor de 16.000 muni-cipios, cuando al principio de la década de los noventa eran 13.000. Estatendencia se desarrolla con mucha más fuerza en el Ecuador, sobre todo conel proceso de redemocratización que se inicia desde principios de los ochen-ta: en los últimos 25 años nacieron casi tantos municipios como en toda lahistoria nacional, puesto que, de 114 en 1974, se pasó a 214 en 2001.

Las preguntas que quedan son evidentes. ¿Lo que estamos viviendo esparte del proceso de pulverización de lo nacional en beneficio de lo local?¿Cómo asumir esas fracturas y diversidades que atraviesan la región, justo enun momento en que la globalización –antes que disolverlas- puede agudi-zarlas? Sin una propuesta real de descentralización, este proceso puede po-tenciar todos los vicios que arrastra y negar todas las virtudes que tiene.

Se debe detener el minifundismo municipal y provincial. La fragmenta-ción territorial no significa necesariamente más democracia18. El municipiono debe ser el único órgano de la descentralización, porque, en caso contra-rio, no sólo uniformiza, sino también homogeniza, polariza y atrofia a la so-ciedad y al Estado.

La comparación de casos latinoamericanos muestra la carencia de unmodelo de descentralización en la región, aunque hay tendencias generalesque se comparten. Sin embargo, la profundidad y las características se espe-cifican de manera diversa según el país. Así, tenemos procesos que ponenmás énfasis en el conjunto del marco institucional (Colombia), en la parte


18 El proceso de descentralización europeo se sustentó, entre otras variables y a diferencia de AméricaLatina, en la reducción del número de municipios. Como conclusión, de esta comparación inicialse puede afirmar, por un lado, que el incrementalismo municipal –en sus varias acepciones- es unlímite para la descentralización y, por otro, que la recentralización territorial actuó como condiciónpara la descentralización administrativa y política.

económico-financiera (Chile) o en la participación (Bolivia). Brasil tiene unritmo lento pero sostenido. Perú involuciona y hoy recupera su marcha. ElSalvador piensa en un esquema de recentralización territorial para descen-tralizar. Y el Ecuador camina lentamente y con muchos tropiezos.

La escena local en América Latina

El gobierno local

En América Latina, con la redemocratización que se inicia a finales de la dé-cada de los setenta, se vive una nueva forma de proximidad entre la políti-ca y la ciudad, que supera la tradicional relación clientelar construida porlos partidos, así como la ausencia de políticas urbanas. Por su parte, los pro-cesos de globalización, reforma, modernización y descentralización del Es-tado están produciendo mutaciones notables en la relación política/ciudad,en la que el municipio aparece como actor fundamental.

La imposición hegemónica del aparato municipal sobre los otros órga-nos de gobierno es el principal cambio en la profundización de la gestiónlocal19. La municipalización de la escena local, afirmada en el fortalecimien-to de los gobiernos municipales, en desmedro de otras instituciones públi-cas y privadas, es un hecho. En las grandes ciudades se amplía su base socialde sustentación, se incrementan sus competencias y surgen inéditas respon-sabilidades que desbordan su tradicional radio de influencia y jurisdicciónterritorial.

El municipio, depositario central del proceso, se constituye cada vez conmás fuerza en el eje hegemónico del gobierno de la ciudad, en el que parti-cipan múltiples órganos. La consolidación de la vía municipal del gobiernolocal, que lleva a la recentralización (posicionamiento) e internacionaliza-


19 Pero los municipios son distintos unos de otros; en el gobierno de la ciudad intervienen varios po-deres bajo la forma multicefálica del poder local. La gestión de las ciudades se hace en el marco deuna multiplicidad de poderes de distinto signo (público, privado, comunitario) y origen (local, re-gional, nacional), donde el municipio es un órgano más. En ellas, la gestión se realiza a partir deuna constelación de poderes que hace que su gobierno tenga lugar desde un conjunto de órganossociales dispuestos a la manera de un complejo institucional.

ción (cosmopolización) de la ciudad, significa también constituir un gobier-no de totalidad, contrario al tradicional municipio de servicios.

Este proceso no es homogéneo. Unos municipios tienen mayor dina-mismo que otros, sea por su ubicación en la red urbana nacional e interna-cional o porque han logrado un posicionamiento favorable en la coyuntu-ra. También es un proceso heterogéneo porque, en el interior de la adminis-tración municipal, se producen cambios con distinta intensidad y bajo lógi-cas de gestión diferentes.

El ejecutivo municipal presenta una mutación, del municipio de nota-bles (caciquil, patronal), hacia uno empresarial-moderno o hacia otro de-mocrático-participativo, y se consolida así dos modelos de gestión en el go-bierno de la ciudad. El primero define al alcalde como gerente y busca la efi-ciencia a partir de la administración de los servicios, al desarrollar la ciudaddel mercado como salida a la ciudad del caos, sustentada en un modelo pri-vatizador basado en una doble crítica: lo público es ineficiente, lo privadoes eficiente, y lo estatal es centralización, lo privado, descentralización. Elotro, que designa al alcalde como jefe de gobierno, tiene una visión de to-talidad e incorpora la participación en su esquema de gobernabilidad, conel fin de resignificar a la ciudad de lo político.

Ahora bien, también existen modificaciones en el ámbito de los conce-jos municipales, y se observa su “debilitamiento” relativo en las siguientes si-tuaciones:

• Con la profusión de las “empresas municipales”, que privilegian lo sec-torial, las decisiones fundamentales de política urbana se trasladan, delos concejos municipales, originados por voluntad popular, hacia los di-rectorios de las empresas, constituidos corporativamente20.

• Con el desarrollo de los “planes estratégicos” (planes de la ciudad y nodel municipio), se constituyen cuerpos de decisión supramunicipales –ala manera de asambleas locales-, donde la representación se funcionali-


20 La oferta de la empresa se rige por criterios de eficiencia mercantil y produce cambios significativosdentro del municipio y en su relación con los habitantes. Sectorializa el mercado en tanto cada ser-vicio crea su propia clientela; especializa la acción municipal en los servicios (con lo cual las tasastienden a imponer su lógica tributaria sobre los impuestos) y corporativiza la gestión pública. Así,limita las formas de representación social, segmenta a la sociedad y distancia al municipio de la po-blación.

za con la perspectiva de encontrar la cooperación entre los sectores pú-blico, privado y comunitario.

• Con la necesidad de democratizar la toma de decisiones para definirprioridades de inversión, se generaliza el “presupuesto participativo”,donde las partidas las discuten con las organizaciones de base territorial(organizaciones barriales, comunitarias) y sectorial (salud, educación)de la ciudad.

Este debilitamiento relativo de los concejos municipales se produce en elcontexto de crítica a lo político y de ampliación de la representación social,a través de cauces diferentes a los partidos. Mientras en el primer caso hayuna representación sectorializada, corporativizada y delegada, en el segundoy el tercero hay un intento de ampliar la representación y de socializar el ma-nejo de la ciudad más allá del ámbito municipal.

La escena local

La transformación del municipio proviene del Estado y sus reformas, perotambién de su vínculo con la población. El profundo cambio por el queatraviesa el sistema político se observa en los tipos de liderazgo, en la parti-cipación popular y en los mecanismos de representación social. Hoy, enAmérica Latina, todas las autoridades municipales, alcaldes y concejales, sonelectas democráticamente, sin que haya delegación de un órgano superior.Países como Ecuador y Brasil, que tienen una vieja tradición de autonomíapolítica municipal, eligen ancestralmente sus alcaldes. Colombia inicia es-te proceso en 1986 y después siguen, entre otros, Bolivia, Venezuela y Para-guay. El ciclo de la “representación” por la vía electoral se cierra con la pri-mera elección popular de los alcaldes de Buenos Aires (1996) y de la Ciu-dad de México (1997).

Este hito histórico de los gobiernos locales de la región significó, a suvez, profundizar la vía ciudadana de la “participación”, y abrió una nuevaposibilidad para la salida a la crisis de gobernabilidad de la gran ciudad la-tinoamericana. Hoy la ciudadanía puede optar, tanto entre candidaturas ala alcaldía, como entre programas respecto al modelo de desarrollo urbano.Antes, la delegación de la autoridad y de su programa de gobierno desde un


poder vertical impedía interpretar la diversidad de la población y, además,interesar a la ciudadanía en participar en la solución de sus necesidades.

Uno de los aspectos sobre los que mayor incidencia tiene la elección po-pular del alcalde es la resignificación de lo público por la vía democrática.Primero, porque expresa la ruptura de un tipo de municipio delegado des-de un poder central y distante hacia otro construido –inversamente- desdela comunidad y, por tanto, más próximo a la sociedad local. En este senti-do, se convierte en el primer eslabón del nuevo poder público estatal. Se-gundo, por que hay una nueva forma de construcción de la voluntad colec-tiva de la ciudadanía, que surge de la discusión, el debate y la adscripción alos programas de gobierno propuestos, a las candidaturas, al llamado votoprogramático y a las consecuentes adhesiones que se suscitan. Esto no ocu-rría, porque no se debatía la ciudad desde una perspectiva de globalidad ymenos desde una posibilidad de gobierno, porque era una realidad que nose cuestionaba y porque la población estaba enajenada de esa posibilidad.

La elección de las máximas autoridades de las ciudades metropolitanasintroduce un elemento de equilibrio de poderes y permite augurar la posi-bilidad de la alternancia en el poder. Las ciudades capitales de América La-tina construyen sus gobiernos municipales con un signo político distinto alos nacionales21, Esto, que podría ser un factor democrático de equilibrio depoderes, puede convertirse, sin embargo, en un motor innecesario de con-flictos, debido al estilo de liderazgo que rige en el gobierno nacional. Lasciudades y sus gentes empiezan a sufrir los estragos: desinversión, informa-lización de las actividades urbanas y de la relaciones sociales, desinstitucio-nalización, etc.22.


21 Hoy, la mayoría de las metrópolis latinoamericanas tienen alcaldes electos de signo contrario al pre-sidente de la República: Bogotá, Buenos Aires, Montevideo, Lima, La Paz y Brasilia. En el Ecuador,esta norma se cumple por partida doble: las alcaldías de Quito (Democracia Popular), Guayaquil(Social Cristiano) y Cuenca (Nuevo País) son de distinto partido político entre sí y en relación conel presidente electo (Roldosista Ecuatoriano), su vicepresidenta (MIRA) y el actual presidente inte-rino (FRA) (1997).

22 Los casos más extremos son Lima y Quito. Lima fue el escenario de confrontación entre el presi-dente Fujimori y el alcalde Andrade, quien tuvo la primera intención de voto para la presidencia dela República. En 1997, Quito vivió la misma situación: el enfrentamiento entre el presidente Buca-ram y el alcalde Mahuad.

El poder local se fortalece, sobre la base de tres puntales:

• Por la ampliación de los ámbitos de representación y participación de lasociedad en el Estado, que abriga un ensanchamiento de la democracia.

• Por el reconocimiento de la autonomía local, expresado en la posibili-dad que tienen los municipios de diseñar las modalidades de gobiernoque crean más convenientes. Este hecho representa un respeto a la di-versidad y apunta hacia la descentralización estatal.

• Las autoridades locales electas obtienen el mandato de conducir y orien-tar el desarrollo urbano y, además, resignificar democráticamente lo pú-blico en la ciudad, en el poder y en el gobierno.

Con ello se desata un proceso de cambio de la sociedad local, que va másallá del hecho singular, pero significativo, de que los ciudadanos escojan asus mandatarios mediante el sufragio. Esto abre una posibilidad para que lapoblación pueda ejercer su condición de ciudadanía, y así se produzca unsaludable refrescamiento de la escena local y una transformación importan-te de la organización del Estado en su conjunto.

Con la continuidad de los procesos electorales se fortalecen la escena yla democracia locales, existe un incremento paulatino del número de votan-tes en cada una de las sucesivas elecciones en este ámbito y, además, votanmás personas que en los comicios nacionales. Se amplía la participaciónelectoral y, por tanto, la base social de sustento de los municipios.

Nuevas fuerzas y movimientos políticos irrumpen y se expresan en laselecciones, y cuestionan el tradicional sistema político. De igual manera,emergen liderazgos legitimados en su trabajo local, proceso que impedía elanterior sistema político de delegación. Por ejemplo, en Colombia, los sa-cerdotes llegan a la alcaldía; en Bolivia, los dirigentes indígenas toman el po-der municipal; en Chile, las mujeres asumen la responsabilidad y, en Brasil,lo hacen los dirigentes obreros.

Mediante las reformas estatales, el municipio ha potenciado la promo-ción de nuevos sujetos sociales debido a su condición estructural: es el apa-rato estatal más próximo a la sociedad civil y, por tanto, a la cotidianidad.


La hora del alcalde

Por su carácter y profundidad, esta mutación originada en la escena local co-mienza a tener repercusiones en el territorio nacional. Por un lado, tiende acambiar la forma de organizar el Estado mediante una transición de una es-tructura estatal organizada sectorialmente y delegada desde un vértice (pre-sidencia de la República), hacia una de base territorial que privilegia la re-presentación y la participación social. Así, la descentralización tiene la vir-tud de convertirse en la correa de transmisión de las transformaciones delcentro hacia lo local y viceversa.

La reforma del sistema político, que desmonopoliza las candidaturas delos partidos políticos y autoriza la reelección de autoridades, trae efectos enlos escenarios locales y nacionales. Permite una política de continuidad ydestierra, en lo local, la anacrónica “ley del péndulo” (que tanto daño ha he-cho al inaugurar el país o cantón con cada nueva administración), pero tam-bién abre la posibilidad de que se fortalezcan los partidos políticos y los cau-dillismos locales. Por otra parte, cambian las instancias y las modalidades derepresentación y participación sociales, y favorece su ampliación a la vez querelativizan la respresentatividad surgida en el seno de los partidos frente a laexpresada por nuevos liderazgos y actores sociales inéditos. El remozamien-to y la mayor participación y representatividad de lo local comienzan a te-ner alcance nacional.

Muchas alcaldías exitosas empiezan a alcanzar figuración política en ámbi-tos superiores y a disputar electoralmente las gobernaciones, las diputaciones,los ministerios y las presidencias: es cada vez más frecuente en América Latinaque algunos alcaldes se conviertan en presidenciables. En Ecuador, por ejem-plo, el 10 de agosto de 1992 ocurre un hecho inédito en la historia nacional:Sixto Durán Ballén, ex alcalde de Quito, asume la presidencia de la Repúbli-ca; León Febres Cordero, ex presidente constitucional, se convierte en alcaldede Guayaquil, y Jamil Mahuad, ex candidato presidencial, llega a la alcaldía deQuito. Esta tendencia se confirma en 1996: Abdalá Bucaram, ex alcalde deGuayaquil, reemplaza en la presidencia a Durán Ballén, mientras los alcaldesde Quito y Guayaquil son reelegidos. Los cuatro provienen de cuatro partidospolíticos distintos y ganan sus respectivas elecciones de forma polarizada.

Este hecho político novedoso se presenta en varios países de la región.Algunos de los actuales presidentes o candidatos presidenciales fueron pre-


viamente alcaldes de ciudades importantes: Armando Calderón, en El Sal-vador; Álvaro Arzú, en Guatemala; Fernando de la Rúa, en Argentina; Ar-noldo Alemán, en Nicaragua, y Andrés Pastrana, en Colombia. A ellos hayque añadir ciertos ex alcaldes que llegaron a puestos expectantes en las cam-pañas presidenciales en sus respectivos países: Manuel Camacho Solís, enMéxico; Tabaré Vásquez, en Uruguay; José Francisco Peña Gómez, en Re-pública Dominicana, y Rodrigo Paz, en Ecuador, entre otros. En Europa,destacan los casos de Cesar Samapio, ex alcalde de Lisboa, que llega a la pre-sidencia de Portugal, así como Jacques Chirac, ex alcalde de París, que go-bierna los destinos de Francia.

¿Por qué los alcaldes de las grandes ciudades se transforman en candi-datos presidenciales? ¿Se trata de un nuevo comportamiento político-electo-ral? Indudablemente que sí. Para su explicación, se pueden ensayar algunasde las siguientes hipótesis.

En primer lugar, el peso de las ciudades metropolitanas es cada vez ma-yor en la política de la hora actual de América Latina. En esa línea de refle-xión, abonan la concentración de población en las ciudades –más aún delelectorado- , la consideración de la ciudad como un actor relevante en losprocesos políticos nacionales, el fortalecimiento de los poderes locales en elmarco de la reforma del Estado y el progresivo proceso de urbanización dela política, entre otros. Además, el desprestigio de la democracia y sus insti-tuciones proviene, en gran medida, de la lejanía física y funcional de los go-biernos respecto de la ciudadanía.

En segundo lugar, las políticas de descentralización revalorizan el rol delos municipios, que aparecen como los órganos estatales directamente vin-culados a la cotidianidad y los más próximos a la sociedad civil. Hay un pro-ceso de metamorfosis en la relación sociedad/Estado, que se expresa en laaproximación de la sociedad civil al municipio, y que fomenta nuevas for-mas de participación y representación de la ciudadanía y del otorgamientode mayor poder a los órganos autónomos. Se les considera de servicio emi-nentemente urbano, capaces de promocionar –por su carácter omnipresen-te en el proceso de contacto con los habitantes- a nuevos sujetos sociales, co-mo los jóvenes, deportistas, mujeres, ambientalistas, etc.

Los municipios, al menos de las ciudades metropolitanas, a diferenciade los otros organismos estatales, desarrollan múltiples tareas que en mu-chos casos, por su origen y significación, tienen influencia nacional. El


ejercicio del poder local genera menos desgaste político que el nacional,por el sentido que tiene la obra física y porque las demandas fundamenta-les de la sociedad se dirigen hacia el poder central. El desencanto que pro-duce la crisis se canaliza preferentemente hacia ese ámbito, y revaloriza laacción alcaldicia. De esta manera, los municipios de las ciudades grandesse convierten en lugares donde los nuevos actores políticos tienden a ma-nifestarse. Por esto los alcaldes tienen en la actualidad mejores posibilida-des de reelección y, a su vez, un puesto privilegiado en la disputa por la pre-sidencia de la República.

En tercer lugar, es cada vez más notoria la tendencia del redirecciona-miento del sistema político, debido a la crisis de las ideologías y de las ins-tituciones tradicionales –como el parlamento y los partidos políticos- quearrastran a sus actores hacia funciones distintas a las que desempeñaban.

En síntesis, las características del modelo globalizador, del ajuste estruc-tural y de la urbanización están produciendo nuevas y más complejas for-mas de integración social. Se erosionan las creencias colectivas y se redefi-nen las identidades, tanto sobre la base de nuevas centralidades políticas co-mo de la mercantilización de las relaciones sociales23.

En este contexto, la política y lo político reducen su condicionalidad deser elementos unificadores de la vida social y resignan su cualidad de articu-ladores de las diferencias (Lechner et al., p. 9). La política estructurada ori-ginalmente alrededor de la ciudad-Estado o del Estado nacional, según elmomento histórico que se trate, empieza a tomar posición alrededor de latríada mercado-ciudad-Estado.

Los límites a la descentralización

“Si el esfuerzo descentralizador se enfrenta a la inercia histórica y tradicio-nal centralizadora, ¿cuáles son los factores históricos y estructurales que blo-quean la descentralización?” Al intentar responder a esta pregunta formula-da por Alfredo Rodríguez (p.56), se pueden señalar, al menos, los siguien-tes factores:


23 Un ejemplo de esta situación lo brinda la prestación de los servicios urbanos cuando define un ti-po particular de relación: el ciudadano (criterio político) deja de ser tal para convertirse en usuario(consumidor), contribuyente (administrativo) o cliente (económico).

La resistencia al cambio se presenta como un obstáculo cultural y administra-tivo de las personas, los actores sociales y las instituciones para romper conlos procesos inerciales en los cuales están inmersos. Se expresa cuando, porejemplo, los profesores denuncian que la descentralización fragmentará susdemandas y, por tanto, su organización, pero también en el ámbito local,cuando las autoridades municipales se oponen a la participación ciudadana.

El centralismo, como una relación social que tiene su base de sustentaciónlocal y nacional, se opone a la descentralización en la medida en que sus ac-tores principales pierden los privilegios que disfrutan. El centro justifica suactitud por la supuesta incapacidad de los entes locales para asumir las nue-vas competencias, porque la dispersión de recursos no permite el desarrolloo por la dificultad que entraña el control de la corrupción, entre otros.

El centralismo existe porque crea, para su reproducción, las bases loca-les que le permiten fortalecer las relaciones centro-periferia. En ese sentido,la vieja tradición municipalista, que caracteriza a países como el Ecuador,sirve como mecanismo para perpetuar las élites locales, estructuradas –a suvez- sobre relaciones patronales, gamonales y caciquiles. Sobre estas basesconstruyeron el poder político y económico los grupos dominantes locales.

De allí que un proceso de descentralización que redefina las relacionesde poder y diseñe una nueva organización estatal tiene resistencias en estosgrupos locales vinculados –para su existencia y reproducción- con el centra-lismo. Por eso, en estos casos, la propuesta central del municipalismo giraalrededor de la distribución económica y no de un cambio en las relacionesde poder.

El fiscalismo. Según el centro, el incremento de las transferencias económi-cas, concebidas como gasto, debilita el gobierno y el desarrollo nacionales y,por lo tanto, tiene efectos en las variables macroeconómicas (inflación, dé-ficit). Para la periferia, la descentralización debe adoptarse sobre la base demayores ingresos de redistribución nacional, sin el incremento de nuevascompetencias y de nuevos recursos locales. Esta polarización es terreno fér-til para el clientelismo intraestatal.

El municipalismo y el unilateralismo, llevados al extremo, creen encontrar so-lución a todos los problemas. Se convierten en el actor central, el objeto y


el fin de la descentralización. Por ello se sostiene que, al crear más munici-pios y entregarles más funciones, se tendrá más democracia, eficiencia y de-sarrollo. Esta posición conduce a la pérdida de una perspectiva nacional dedescentralización, a desconocer el tema crucial del gobierno intermedio y ahomogeneizar el propio desarrollo local, al no reconocer la existencia deotros poderes locales.

Paradójica y desgraciadamente, en el Ecuador de hoy el municipio –co-mo uno de los actores fundamentales- se ha convertido en uno de los facto-res más negativos para la descentralización. Según una encuesta realizada alas autoridades municipales, existe poco interés en la transferencia de nue-vas competencias, en la ampliación de la democracia local y en el incremen-to de los recursos propios.

En general, las autoridades municipales no demandan más competen-cias, pero tampoco quieren el fortalecimiento de la democracia local. Laparticipación popular y el mejoramiento de la representación social erosio-naría las bases sociales sobre las cuales descansa su poder. La participaciónpopular es aceptada sólo si no está institucionalizada y, además, bajo un es-quema de cooptación que garantice y reproduzca la clientela.

En esta perspectiva, un incremento de competencias significaría no só-lo más responsabilidades, sino también una transformación de la escena ysociedad locales, en tanto que ésta se ampliaría sobre la base de su comple-jidad y de la presencia de nuevos actores descentralizados, que tenderían adisputar la hegemonía clientelar clásica.

En síntesis, la vieja tradición municipalista que ha caracterizado alEcuador y que ha sido uno de los aspectos que los ecuatorianos reivindica-mos como algo positivo, es un aspecto negativo y regresivo, ya que ha con-solidado élites locales muy fuertes, vinculadas directamente con el centralis-mo y estructuradas sobre la base de redes clientelares, caciques y patronos.

¿Qué es, entonces, lo que reivindican las autoridades municipales? De-mandan más recursos, siempre y cuando sean de transferencia del gobiernonacional, sin que se obligue a los municipios a recaudar más eficientemen-te los recursos propios –lo cual evidentemente rompería con las formas tra-dicionales de relación clientelar que se han mantenido con la población- niconduzcan a la llamada “pereza fiscal”.


El localismo, en tanto pierde de vista la relación centro-periferia y pone enprimer plano lo local sobre lo nacional, se inscribe en la corriente del smallis beautiful, que lleva a la atomización o minifundización de la política. Poresta vía puede sustituirse el autoritarismo central por el caciquismo local yla localización de la conflictividad social.

Por ello, en la medida en que se municipalice o localice el debate de ladescentralización y se crea que los municipios, los alcaldes, lo local, son el ejede la descentralización, también se pierde de vista que se trata de una rela-ción social particular, de colonialismo interno, que entraña la relación cen-tro-periferia. La descentralización debe ser concebida como una propuesta deconfianza nacional, que atraviesa todo el territorio y requiere de amplios con-sensos para su realización. El tema no corresponde al orden local –porque lasuma de municipios no define un país-, sino al nacional, lo cual no se perci-be desde los municipios ni tampoco desde el gobierno central.

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46 Fernando Carrión M

Presentación

El optimismo de la postguerra y el crecimiento de los gobiernos nacionaleshasta llegar a la hipertrofia fueron las condiciones que permitieron concep-tualizar al “Estado interventor”, el cual, posteriormente, se desarrolló conbase en medidas centralizadoras. Fue este fenómeno mundial el que afec-tó en mayor o menor grado a todos los países de América Latina.

En estas últimas décadas, el Estado ha sido puesto en el banquillo de losacusados. En este punto vale citar algunos comentarios de Hugo OrdóñezEspinoza, en su conferencia dada en la Universidad del Azuay, en 1991,cuando dice:

“Al Estado se le imputan muy grandes delitos: estorba la vida del hombre,enerva y paraliza sus iniciativas, esteriliza el poder creador de las colectivi-dades y los pueblos, persigue implacablemente a la libertad y, en cuantopuede, acaba con ella. Para algunos, el Estado es el enemigo público nú-mero uno de la libertad y el progreso. Ellos dicen que hay que tomar me-didas contra él, si no para aniquilarlo por completo -ya que esto no es po-sible pues el Estado es un mal necesario e inevitable-, por lo menos paralimitar su capacidad de hacer daño. Así sostienen que hay que mutilarloo, al menos, maniatarlo…

Posibilidades de una ley marco de descentralización para la Comunidad Andina de Naciones

Rubén Vélez Núñez*

* Secretario General del Parlamento Andino.

“Hay que achicar el Estado, porque ha crecido demasiado y se ha vueltoacromegálico, dicen los más; hay que racionalizar el Estado, sostienen losque piensan que la prepotencia ha hecho que el Estado pierda la razón y eljuicio; hay que modernizar el Estado, propugnan otros, para quienes losmales que él causa y trae, obedecen a que, desde hace mucho tiempo, nosigue el ritmo de la historia y se ha quedado rezagado. El hecho es que to-dos quieren reformar el Estado…”1

A nadie pueden sorprender los profundos cambios que ha sufrido el mun-do contemporáneo en los últimos tiempos, cambios que han puesto de ma-nifiesto la crisis del Estado y su incapacidad para adaptarse y asumirlos. Aeste Estado se le presenta la necesidad de replantear su papel dentro de la so-ciedad y, dentro de esta necesidad, surge la descentralización como una es-trategia para mejorar la gestión pública.

Es importante señalar que la descentralización política del Estado con-temporáneo debe conceptualizarse simplemente como un proceso de carác-ter político, que implica y exige la distribución territorial del poder públicoentre entidades políticas dotadas de autonomía y gobiernos propios.

Con la descentralización como estrategia, surge una nueva forma de go-bernar, que expresa una clara tendencia a transferir el poder hacia dos direc-ciones opuestas: hacia arriba, a los organismos supranacionales, y hacia aba-jo, a núcleos más pequeños, para descentralizar la toma de decisiones. El ob-jetivo, en ambos casos, es acercar el gobierno a los gobernados, dar mayorlegitimidad al sistema y responsabilizar a los ciudadanos en la toma de de-cisiones que afectan su propio destino.

Así, la descentralización aparece como un instrumento idóneo para im-pulsar la participación de la sociedad civil, instrumento que permite que lasinstituciones estén en una situación de mayor proximidad con el ciudadanoy crea las bases para que éste ejerza mayor fiscalización y mayor control ha-cia los representantes. Desde esta perspectiva, genera una presión para laelección popular de éstos, en todos los niveles, y obliga a las institucionesdel Estado a responder efectivamente a las condiciones de exigencia de losciudadanos, al abrir nuevos canales de interlocución entre el Estado y la so-

48 Rubén Vélez Núñez

1 Ordoñez, Hugo. “Descentralización, desconcentración y regionalización: requisitos y viabilidad”,en “Cuenca y su Futuro”. CORDES. Universidad del Azuay. Azuay, p. 324.

ciedad. El resultado es un “Estado poroso”, con condiciones de circulaciónpermanente con el resto de la sociedad, porque este Estado se coloca al “al-cance de la mano”, en la medida en que las unidades político-administrati-vas más pequeñas se enmarcan en la actividad ciudadana.

Vuelvo a citar a Hugo Ordóñez cuando dice:

“Pero las cuestiones del Estado no deben ser jamás asuntos de moda.Sin embargo, entre nosotros lo son, y lo han sido con gran frecuencia, co-mo lo son, en general, para los pueblos que marchan a la zaga de la histo-ria y viven de la imitación y el transplante, para resolver sus problemas.Estos países, y en esto nos referimos concretamente a los latinoamericanos,han seguido los modelos europeos, primero, luego los norteamericanos, ydespués han empezado a mirar los modelos asiáticos -los de Japón y los“cuatro tigres”- y se han puesto a imitarlos, a calcarlos… y, a la postre, loshan falsificado y caricaturizado”.2

Es así cómo los países de la Comunidad Andina asumen la necesidad demodernizar sus Estados: toman al Estado como una creación del hombre y,por ende, eminentemente mutable y perfectible. Para alcanzar el desarrollodel Estado, se plantea la necesidad de su cambio y transformación. No obs-tante, esto debe ser dirigido por cada pueblo, de conformidad con sus nece-sidades específicas; es decir, allí donde exactamente lo necesite y en la me-dida y el modo adecuados, en la búsqueda de fortalecer sus procesos de de-mocratización y descentralización. Para cumplir este propósito, es necesa-ria la conjunción de tres condiciones: la decisión política de los gobiernos,el proceso de concertación y la adecuación de los marcos jurídicos.

Al respecto, Ordóñez advierte: “Es necesario que le pongamos muchaseriedad y objetividad, mucho realismo, al debate sobre el centralismo y ladescentralización; que lo desarrollemos sobre la base de realidades de nues-tro medio claramente identificadas y definidas, pues sólo así podremos es-tablecer la verdad objetiva del centralismo y sus alcances, y qué es lo que de-bemos hacer en cuanto a él, y cómo y cuándo.” 3

Posibilidades de una ley marco de descentralización 49

2 Ibid. p. 326.

3 Ibid. p. 327.

No voy a profundizar en conceptos sobre descentralización, desconcen-tración y regionalización, en el ámbito del Derecho Público y del DerechoAdministrativo, lo que, en parte, ya han hecho en forma brillante los expo-sitores anteriores y que, además, estoy seguro lo comentarán los que vienendespués. Tampoco pretendo profundizar sobre los cambios y tendenciasmundiales que hacen más ostensible la necesidad de reformar el Estado; nisobre la llamada tercera ola, donde se dice que no estamos en una era decambio, sino en un cambio de era, en la que lo único constante será el cam-bio. Ni tampoco sobre la clara tendencia que existe en el mundo contem-poráneo hacia la formación de grandes bloques, como paso previo hacia latotal globalización de la economía; ni sobre los cambios tecnológicos, ni lanecesidad de redefinir el Estado, pues, estoy seguro, estos puntos serán ana-lizados con mayor profesionalismo y profundidad por los académicos de loscinco países que intervendrán en horas de la tarde.

Sin embargo, es importante expresar algunos criterios desde la ópticade la Comunidad Andina, según la cual la descentralización no debe enten-derse desde la perspectiva de entidades localistas, aisladas y autónomas, si-no, por el contrario, debe ser concebida como un conjunto de unidades in-terdependientes y coordinadas. El Estado central será el encargado de cons-truir y dar sentido a esta mediación y coordinación, pues sin él las unidadeslocales carecerían de capacidad para sobrevivir. Así, el Estado será el hace-dor de la territorialización de la globalidad.

Actualmente, y de manera paralela a los procesos de descentralización yel fortalecimiento de los procesos de autonomía territorial en los países dela región andina, se observa el fortalecimiento de los fenómenos de la inter-nacionalización y la integración regional.

Posibilidades de una ley marco

Por todo lo expuesto, el Parlamento Andino, en el marco de las funcionesque le son propias y con base en el convenio de cooperación interinstitu-cional, suscrito con la Organización de los Estados Americanos, a través dela Unidad para la Promoción de la Democracia, ha reconocido que la des-centralización es una estrategia fundamental para el desarrollo de sus Esta-dos y busca la armonización de los marcos jurídicos en esta materia, los cua-


les, hasta el momento, se han enmarcado dentro del contexto de las refor-mas constitucionales.

Inicialmente, estas reformas constitucionales tomaron las experienciasinternacionales relacionadas con el tema como parámetro de estructuración,lo que provocó un intento de compatibilización normativa. Este intento, sinembargo, sólo se concretó en su etapa inicial, pese a que la integración cre-ciente de los intereses y las relaciones internacionales requiere de una polí-tica continuada.

Para concretar el tema que se me ha asignado –Posibilidades de una LeyMarco de Descentralización para la Comunidad Andina–, es importanteubicar al Parlamento Andino en el contexto de los órganos del SAI, deacuerdo a su composición, atribuciones, competencias, alcances, etc., con elpropósito de establecer su legitimidad en la propuesta de esta posible leymarco, a través del ámbito de su jurisdicción supranacional.

En este sentido, me permito exponer algunos breves comentarios sobrela base jurídica que haría posible la realidad de este propósito.

El nuevo reordenamiento mundial en materia normativa trajo consigo unajoven figura jurídica, conocida como derecho de la integración o derecho co-munitario. Éste se ha gestado desde hace dos décadas, con características pro-pias hasta ahora desconocidas en el Derecho Comparado, y surge como una de-manda de las instituciones económicas para amparar a nuevos actores sociales.

El Derecho Comunitario no es un derecho extranjero, ni siquiera underecho exterior; es un derecho propio de los Estados miembros de una co-munidad supranacional. Este derecho es tan propio de los Estados como suderecho nacional, y tiene la característica especial de prevalecer sobre la nor-matividad nacional de los países miembros. De este modo, el derecho co-munitario es el instrumento jurídico que garantiza el ordenamiento jurídi-co de una comunidad de naciones.

El Derecho Comunitario tiene como fuente al Derecho Internacional yal derecho de los tratados internacionales en materia de integración, y co-mo sus características más importantes se pueden señalar las siguientes:

- Aplicabilidad inmediata o autónoma. Lo que se refiere a que las normasde derecho comunitario se incorporan automáticamente al orden jurí-dico interno de cada uno de los Estados miembros, sin necesidad denorma alguna de derecho interno que las adopte.

51Posibilidades de una ley marco de descentralización

- Aplicabilidad directa. Consiste en la capacidad para generar derechos yobligaciones en los ciudadanos de los Estados miembros reconocidos, yque los faculta para exigir ante sus jueces nacionales el reconocimientode los derechos que les confieren los tratados, reglamentos, disposicio-nes y acuerdos, entre otros.

- Aplicabilidad de los jueces nacionales. Determina que todo juez nacio-nal de los Estados miembros es, al mismo tiempo, juez comunitario.

- Supremacía. Impone que las normas comunitarias tienen jerarquía su-perior a las normas de derecho interno de los Estados miembros.

En el contexto del derecho comunitario, el Parlamento Andino -en ejerci-cio de las atribuciones que le fueran otorgadas en el protocolo modificato-rio del Acuerdo de Cartagena-, si bien no tiene poder colegislador, debidoa la falta de legitimidad por no haber concluido los procesos de eleccionesdirectas de sus representantes, sí tiene la facultad de participar en la genera-ción normativa del proceso de integración, mediante sugerencias a los órga-nos del sistema sobre los proyectos de normas de interés común, para su in-corporación en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.

En razón de la importancia regional de la descentralización y la perti-nencia de una ley marco, el Parlamento Andino, como órgano deliberantede la Comunidad Andina de Naciones, en cumplimiento de sus objetivos yatribuciones, ha realizado, hasta ahora, las siguientes acciones para promo-ver la armonización normativa, con una política continuada en este tema:

• El noveno período ordinario de sesiones (1992) en Caracas, Venezue-la, promovió, a través de la decisión No. 471, la participación de losgobiernos locales en el proceso de integración andina.

• En noviembre de 1997, el Parlamento Andino, en coordinación con laESAP y la Asociación de Municipalidades de Colombia, Perú y Ecua-dor, promocionó y llevó a cabo el “Primer encuentro de municipalidadesde los países del área andina”, cuyo objetivo fue el intercambio de opi-niones sobre las experiencias adquiridas en el proceso de descentraliza-ción, en los distintos aspectos relacionados con el régimen municipal.


• El Parlamento Andino, de igual forma, ha impulsado la constitución dela Junta de Alcaldes Andinos, así como la realización de eventos que fa-vorecieran su conformación y desarrollo, a pesar de que esta iniciativatodavía no haya alcanzado su óptima materialización4.

Con todos estos antecedentes, se ha concretado el seminario regional de“Descentralización y participación ciudadana en los gobiernos locales”, pro-movido por la Unidad para la Promoción de la Democracia de la SecretaríaGeneral de la OEA (UPD/OEA), la Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (FLACSO) y la Secretaría General del Parlamento Andino, paracontribuir fructíferamente al proceso de integración a través de una pro-puesta de ley marco sobre descentralización y gobiernos locales.

A partir de estos objetivos, el seminario planteó las siguientes metas:

• Facilitar el análisis comparativo de la legislación nacional relacionadacon la descentralización en los Estados de la región andina, a los efectosde desarrollar nuevos conocimientos en la materia.

• Facilitar la actualización y el intercambio de experiencias y conocimien-tos entre actores, legisladores, funcionarios de los poderes ejecutivos, laacademia y representantes de organizaciones de la sociedad civil sobrelos procesos de descentralización en la región andina.

• Identificar los temas de interés común, los principios doctrinarios, lasinstituciones nacionales y locales y las aplicaciones de procedimientosque puedan ser útiles para el impulso de los procesos de descentraliza-ción, así como la instrumentación jurídica que éstos requieran.

• Crear la Comisión Legislativa Andina sobre descentralización, gobier-nos locales y la sociedad civil, que contribuya a ampliar y fortalecer losespacios de negociación y debate en los congresos andinos, y que pro-mueva la generación de políticas y propuestas de ley relacionadas con laparticipación de la sociedad civil en los procesos municipales de tomade decisiones.

53Posibilidades de una ley marco de descentralización

4 Parlamento Andino, actos decisorios, decisiones y resoluciones, 1980-1998. Compilación y edición: Dr.Rubén Vélez.

• Promover la elaboración del marco referencial político, legal e institu-cional, que facilite el análisis y la discusión de propuestas de reformas alas leyes de descentralización, gobierno local y participación ciudadana.

• Desarrollar un modelo de legislación regional que armonice las diferen-tes legislaciones nacionales sobre el tema.

• Institucionalizar una verdadera asociación andina de municipalidades,con actores directos en el proceso de integración andina.

Finalmente, el resultado que se obtendrá en la conclusión de este seminariose convertirá en un importante documento que sirva a los líderes políticoscomo un instrumento de reflexión sobre la importancia del acercamiento delos gobiernos locales entre sí y del desarrollo de la participación ciudadana,con el fin de hacer más eficaces los procesos de descentralización en la su-bregión andina, de manera que se justifique la creación de la ley marco, cu-yos presupuestos los expondrá el doctor Galo Chiriboga, en su tema.


En los últimos años, casi todos los países del hemisferio han pasado portransformaciones de orden político, económico y social. Estas transforma-ciones se han dado en el contexto de una serie de influencias a niveles su-bregional e internacional, tales como los esfuerzos de integración, la crecien-te globalización de los mercados, entre otras.

Un aspecto notable de este profundo proceso de transformaciones es elhecho de que prácticamente todos los Estados del hemisferio hayan em-prendido el camino de la descentralización, el establecimiento de gobiernoslocales y la promoción de la participación ciudadana en los asuntos públi-cos, sobre todo en los niveles subnacional o local. Los orígenes de este fenó-meno descentralista surgen de distintos contextos y en variadas circunstan-cias, muchas veces como parte integral de esfuerzos de reforma y moderni-zación estatal. Tras años de una gestión pública de enfoque centralista, has-ta autoritario en algunos casos, el péndulo de la historia está en proceso devolver hacia el lado del poder local, tendencia que ha sido denominada la“revolución silenciosa”. Poco a poco, ajustes y reformas institucionales ten-dientes a establecer la descentralización político-administrativa, fiscal y eco-nómica están siendo llevados a cabo mediante reformas constitucionales ylegislativas y políticas ejecutivas.

El contexto público de la descentralización

Anne-Marie Blackman*

* Especialista principal, Unidad para la Promoción de la Democracia, Secretaría General de la Or-ganización de los Estados Americanos.

Así se refleja una preocupación hemisférica por establecer sistemas degestión pública en mayor sintonía con nuestros tiempos. Los gobiernos lo-cales están, en muchas instancias, en el núcleo de las reformas y los esfuer-zos de modernización. La descentralización se perfila como un marco de po-líticas y, al mismo tiempo, como un instrumento para hacer frente a los dis-tintos desafíos de gobernabilidad de la región.

No cabe duda de que los procesos de descentralización iniciados en dis-tintos países, hace aproximadamente una década, en algunos casos más, to-davía no están cerca de ser completados. Posiblemente, una de las leccionesmás importantes que se podría desprender de los procesos de descentraliza-ción establecidos en países como Estados Unidos o la Unión Europea, es laconsolidación de los mismos en el largo plazo.

En América Latina, los procesos de descentralización han venido desa-rrollándose a ritmos distintos y según modelos distintos. En algunos casos,se trata de fortalecer, de recuperar, de reinventar esquemas establecidos enotra época y, en otros, de abrir caminos y marcos totalmente nuevos. Losprocesos son tan variados como el espectro de Estados que integran el he-misferio y, por lo tanto, no creo que sea posible calificar la descentralizaciónen la región como un proceso homogéneo, por la gran variedad de proyec-tos en curso, de experiencias y de marcos institucionales. Aquí, en la Comu-nidad Andina, se perfilan experiencias tan distintas como las de Bolivia yColombia, y se aprecia la misma diversidad de experiencias en la subregiónde Mercosur. Por ejemplo, en los casos de Brasil y Argentina, dos Estadosde sistema federal. En el istmo centroamericano hay, además, otra dimen-sión, puesto que los todavía incipientes y frágiles procesos descentralizado-res se enmarcan en los esfuerzos de democratización, pacificación y recon-ciliación nacional, tras años de conflicto civil en esa subregión. Los Estadosde la Comunidad Caribeña (CARICOM), independizados en las décadasdel sesenta y del setenta, a pesar de su limitada extensión territorial, tam-bién se encuentran en proceso de redefinir y de fortalecer sus sistemas de go-bernabilidad local y comunitaria.

A pesar de las notables diferencias en los procesos de descentralizacióndel hemisferio, se pueden identificar tendencias comunes. Por ejemplo: porprimera vez en varios países se ha introducido la elección popular de auto-ridades locales, responsables ante el electorado local, innovación tendiente aampliar el espacio democrático. Según un analista internacional, un mayor

56 Anne-Marie Blackman

número de autoridades locales ha sido elegido en el hemisferio desde co-mienzos de la década del noventa, que a lo largo de los últimos doscientosaños.

Otro aspecto común a todos los procesos es el acercamiento de las au-toridades estatales, es decir, locales, a la comunidad, lo que ha ampliadooportunidades para una permanente interacción entre ciudadanía y Estadoen el medio local. El poder local ofrece una opción alternativa, más asequi-ble o factible, para la resolución de problemas locales y de interés comuni-tario, y más oportunidades para la creatividad y las iniciativas locales. Elreordenamiento territorial que implican los procesos de descentralización hasignificado en algunos países que, por primera vez, algunas poblaciones enzonas rurales, alejadas o marginales, dispongan de mayor acceso a instanciasestatales, como el municipio, para conseguir una atención más inmediata asus necesidades diarias o prioritarias.

También se puede apreciar que los procesos de descentralización no sonprocesos de progresión lineal. Dentro del mismo país, y según las circuns-tancias coyunturales, se avanza, se retrocede o se estanca en el proceso dedescentralización.

Con distintos matices, el debate sobre la descentralización gira en tor-no a la transferencia de competencias del nivel central a los niveles locales,sobre todo en la entrega de servicios esenciales, tales como salud y sanea-miento básico, educación e infraestructura básica. La base fundamental detodo el proceso es la descentralización fiscal y, a lo largo del hemisferio, con-tinúa el debate acerca de la adecuada división de tareas y la correspondien-te asignación de recursos entre los actores principales de la gestión pública:gobierno central y, en dependencia del sistema vigente, poderes estatales,departamentales, provinciales o municipales.

Seguramente, todos ustedes estarán conscientes de la complejidad de es-tos procesos. Si bien la descentralización se ha perfilado como un marco, yal mismo tiempo como un instrumento básico de reforma estatal, a travésdel hemisferio deja planteada una serie de interrogantes fundamentales. Porejemplo: ¿cuáles son los propósitos u objetivos fundamentales de la descen-tralización?; ¿cuáles son los modelos más apropiados de descentralizaciónfiscal dentro del contexto macro-económico nacional?; ¿cuáles son los me-canismos más adecuados para la transferencia de responsabilidades del nivelcentral a los niveles sub-nacionales?; ¿cómo resolver la enorme disparidad

57El contexto público de la descentralización

que puede existir en la capacidad operacional entre municipios en un mis-mo país, y cómo apoyar a municipios de menor capacidad? Es más, quedanpendientes, en varios países, aspectos fundamentales de todo el proceso, co-mo, por ejemplo, el marco jurídico general de la descentralización y las nor-mas y los arreglos institucionales adecuados para establecer un proceso dedescentralización de acuerdo a las circunstancias nacionales.

Quizás, hoy en día, uno de los desafíos más grandes para los procesosde descentralización de la región es la capacidad para demostrar mejorasapreciables en el nivel de bienestar socio-económico de los países, en uncontexto de renovación democrática. Para citar sólo uno de los varios estu-dios internacionales sobre el tema, un informe de la organización Inter-American Dialogue, con sede en Washington, D.C., publicado en el presen-te mes, pronostica un futuro oscuro para la región y pone en tela de juiciola capacidad de las recientes reformas de modernización, para producir di-videndos de crecimiento equitativo y bienestar socio-económico.

Una consideración fundamental, sin embargo, es que la democracia,por sí misma, no es garantía de bienestar socio-económico. Por otra parte,podemos pensar en regímenes autoritarios, no sólo en este hemisferio, quehan logrado cierto grado de eficiencia y prosperidad económica, pero a uncosto social más bien alto. La consolidación de la democracia, tarea de es-fuerzo permanente, puede ser considerada como una condición esencial pa-ra avanzar en el proyecto socio-económico, pues deja sentadas las bases pa-ra un trabajo concertado de todos los sectores sociales. Con palabras de laCarta Constitutiva de la Organización de los Estados Americanos, “…la de-mocracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, lapaz y el desarrollo de la región”. De la misma manera, cabe recordar que ladescentralización ofrece nada más y nada menos que un marco de oportu-nidades, de espacios, para las iniciativas, las aspiraciones y la atención a lasnecesidades y prioridades locales.

Un desafío importante estriba en la necesidad de una conceptualizaciónmás integral de la descentralización, que sería importante reforzar a travésdel hemisferio. Obviamente, no existen fórmulas uniformes aplicables a to-dos los países. Cada país encuentra su propio camino, con base en sus tra-diciones y cultura, su evolución institucional, el diálogo y una visión com-partida del futuro como resultado de procesos de construcción de consen-so, para mencionar sólo algunos factores. También es evidente que la exis-


tencia del marco jurídico adecuado no garantiza la puesta en marcha de unproceso adecuado de descentralización. En la interpretación de ese marcogeneral son esenciales políticas específicas, estrategias, instrumentos y meca-nismos.

Otro desafío planteado por los procesos de descentralización es la ade-cuación y la transformación de los papeles tradicionales de los principalesactores estatales: autoridades centrales y locales. El papel de las autoridadescentrales -incluidas las autoridades legislativas- en la determinación de po-líticas, la preservación de la cohesión social y de la estabilidad económica esclave. No obstante, en el proceso de descentralización también se transfor-ma este papel de ejecutor: la autoridad central se convierte en catalizador,regulador y promotor de políticas para favorecer una sólida gobernabilidadnacional, mientras que las autoridades locales asumen plenamente las mis-mas responsabilidades en el contexto local. En este orden de ideas, quizáslos debates sobre la promoción de reformas “desde arriba” y “desde abajo”sean un tanto académicos. Aunque parecería en este momento que, por logeneral, las reformas estatales han sido impulsadas desde arriba, es decir,desde el nivel central, en el esquema de la plena transformación de los pa-peles, los niveles centrales y locales se convierten más bien en interlocuto-res, con una retroalimentación permanente sobre el impacto de las políticasnacionales en el nivel local y viceversa.

El desarrollo institucional y el fortalecimiento de capacidades son dosretos fundamentales. Quisiera hacer una reflexión sobre el hecho de que esposible que, en la reforma institucional, las mayores dificultades no necesa-riamente son de orden técnico. La problemática que plantea la descentrali-zación es la de dejar firmemente establecido en las sociedades de todo el he-misferio un nuevo paradigma. Si el modelo centralista ha de dejar camino auno de descentralización, es fundamental este cambio psicológico. Es esen-cial que el desarrollo institucional sea enfocado en tres sectores principales:

• Autoridades centrales, con el objeto de fortalecer su capacidad paraafianzar el marco de políticas de la descentralización.

• Autoridades locales, con el objeto de fortalecer su capacidad para cum-plir con los mandatos del electorado.


• La sociedad civil en todas sus expresiones y formas organizadas, con elobjeto de impulsar una participación informada y constructiva de laciudadanía en temas locales.

Cabe destacar la participación ciudadana como un componente esencial, sino indispensable, de los procesos de descentralización. Esta participaciónpodría convertirse en una manera de fortalecer la democracia representati-va, al crear lazos más sólidos entre la sociedad y las instancias del gobiernoy al fomentar la capacidad de los actores de la sociedad civil, para influir enel proceso de toma de decisiones sobre políticas públicas que más directa-mente afectan a su vida diaria. Otro reto muy importante es el de estable-cer un diálogo permanente entre la sociedad civil y las autoridades locales,con miras a la consolidación de una cooperación solidaria.

Este fortalecimiento institucional implica la búsqueda de fórmulas ymecanismos más eficaces de gestión pública: adecuación de la gestión pú-blica a la nueva gobernabilidad descentralizada, para tomar en cuenta la am-plia gama de actores de la sociedad civil; reformulación o creación de servi-cios de apoyo a la descentralización, incluidos bancos de datos, tecnologíasy herramientas apropiadas, y políticas de comunicación social para sensibi-lizar a la ciudadanía. El fortalecimiento institucional también implica per-manente seguimiento, evaluación y evolución de los procesos. El fortaleci-miento institucional, eventualmente, podría contemplar la profesionaliza-ción de la carrera municipal; es decir, la formación de un cuerpo de profe-sionales con experiencia y sólidos conocimientos técnicos. Entre otras, seríainteresante analizar la experiencia de Estados Unidos con los llamados citymanagers.

Considero que la sistematización de la participación ciudadana en todaslas etapas de la toma de decisiones sobre políticas públicas es otro desafíopendiente. Si bien uno de los grandes avances de los últimos años ha sido elreconocimiento de la importancia de la participación ciudadana, y sobre to-do en el nivel municipal, parecería que todavía esta participación no se dade una manera sistemática. Existe a lo largo del hemisferio gran número deorganizaciones de la sociedad civil -entidades sociales de base, fundaciones,ONGs, asociaciones comunitarias, juntas vecinales y otros- que ya formanuna base sólida para la organización de la participación ciudadana en los go-biernos locales. Sería importante incorporar de manera sistemática a estas


organizaciones en el proceso de toma de decisiones, como interlocultores,como agentes de cambio, de consulta, de ejecución, de evaluación de políti-cas públicas, y asegurar una articulación permanente entre estas institucio-nes y los niveles central y local, para la formulación y la implementación depolíticas de desarrollo y como parte integral del proceso político. Asimismo,es esencial fortalecer a aquellas organizaciones capaces no sólo de generar ac-ciones en beneficio del conjunto social, sino también de ser agentes multi-plicadores. Ampliar la participación ciudadana para asegurar la participaciónde minorías tradicionalmente excluidas, como mujeres, jóvenes, poblacionesindígenas, comunidades negras y otras, es parte integral de este desafío.

En conclusión, no puedo dejar de destacar que los temas de la descen-tralización y la participación de la sociedad civil forman parte de la agendahemisférica definida por los Estados miembros de la organización, y han si-do identificados para una acción cooperativa por las autoridades hemisféri-cas más altas, los jefes de Estado y de gobierno de las Américas. Por lo tan-to, la OEA ha estado brindando su apoyo a todo el proceso, al servir de fo-ro de intercambio de experiencias y de opiniones.


La descentralización en la Comunidad Andina de Naciones

Enfoque comparativo

Introducción

El objetivo de este trabajo es ofrecer un balance comparativo de los princi-pales temas y problemas de la descentralización en los países del área andi-na y de sus perspectivas, sobre la base de los casos presentados en el semina-rio andino “Descentralización y Participación Ciudadana en los GobiernosLocales”, organizado por la FLACSO, el Parlamento Andino y la Unidadpara la Promoción de la Democracia, de la Secretaría General de la OEA,durante los días 18 y 19 de noviembre de 20011, y de otros documentos.

El balance está organizado en torno a siete ejes temáticos: fundamentos dela reforma, principales hitos normativos, recursos y mecanismos financieros, par-ticipación social, resultados más destacados, problemas comunes y perspectivas.

Es necesario tener presente que, en el pasado reciente, se han realizadoanálisis comparativos respecto de algunos procesos de descentralización,tanto de países federales como unitarios, en América Latina. Tal es el caso,por ejemplo, del estudio comparativo realizado por CLACSO en 1986-

Balance comparativo de la descentralización en los países de la Comunidad Andina

Lautaro Ojeda Segovia*

1 Las ponencias presentadas fueron: Carlos Mascareño, “Balance de la descentralización venezolana:logros, limitaciones y perspectivas”; Fabio E. Velázquez C., “La descentralización en Colombia: enbusca del bienestar y la convivencia democrática”; Diego Peña Carrasco, “Ecuador: descentraliza-ción y participación ciudadana. Proyecto de estudio e investigación”; Alberto Andrianzén, “La des-centralización en el Perú”, y José Blanes, “La descentralización en Bolivia: avances y retos actuales”.

* Sociólogo, investigador social y profesor universitario.

1988 alrededor de las políticas de descentralización en varios países latinoa-mericanos. Los resultados de dicho estudio fueron publicados en 1989.

Tal estudio comparativo estuvo dirigido por Jordi Borja y FernandoCalderón, y participaron en él investigadores de distintos países de Améri-ca Latina, pertenecientes a varios centros miembros de CLACSO. Este tra-bajo pretendió elaborar un panorama completo respecto de cuatro dimen-siones: organización político-administrativa de los gobiernos locales; las di-versas formas de organización y gestión municipal; la estructura y las carac-terísticas de la hacienda municipal y las características de la función públi-ca municipal, especialmente las referidas a capacitación para la gestión y alos recursos humanos. El estudio se realizó en ocho países: Argentina, Bra-sil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú y Venezuela.

Seis años más tarde, en 1995, el Programa de Gestión Urbana de Na-ciones Unidas, PGU, en colaboración con la Sociedad de Cooperación Téc-nica del gobierno alemán (GTZ) publicó los resultados de informes nacio-nales sobre descentralización en ocho países: Argentina, Brasil, Colombia,Chile, Ecuador, Perú, México y Venezuela.

El Proyecto Regional de Descentralización Fiscal, a cargo de la Divisiónde Desarrollo Económico de la CEPAL, con la colaboración de la Sociedadde Cooperación Técnica Alemana (GTZ), ha realizado varios estudios, even-tos y publicaciones sobre el tema de la descentralización fiscal en América La-tina que, sin duda, contribuyen a alimentar e iluminar el debate sobre temasclaves para el desarrollo y el fortalecimiento de los procesos de descentraliza-ción, pero a la vez configuran de mejor manera la agenda de trabajo de aca-démicos, y quizá de los políticos, sobre este tema de trascendental importan-cia para el futuro económico, político y social de América Latina.

Otros organismos internacionales, como el Banco Mundial, el Banco In-teramericano de Desarrollo, el Centro Latinoamericano de Capacitación yDesarrollo de los Gobiernos Locales (CERCADEL), del IULA, USAID, hanrealizado estudios, foros y eventos sobre diversos tópicos de la descentraliza-ción. Numerosos centros académicos ecuatorianos, públicos y privados, sehan preocupado igualmente de estos temas, con énfasis en su realidad local.

En fin, el tema de la descentralización ha generado una amplia biblio-grafía. De allí que este trabajo aspira –al igual que otros similares– a contri-buir para el debate que se desarrolla con diversas intensidades y particulari-dades en los países de la Comunidad Andina.

66 Lautaro Ojeda Segovia

Análisis comparativo de los fundamentos de la descentralización en los países andinos

Durante la década de los sesenta, las democracias de Colombia y Venezue-la estaban centradas políticamente. En Colombia, todos los cargos políticosdel gobierno nacional eran designados y no elegidos. El Presidente designa-ba a los gobernadores provinciales, quienes, a su vez, designaban a los alcal-des municipales. En Venezuela, los gobernadores estatales eran designados ylos alcaldes eran elegidos a partir de listas partidarias fijas y cerradas. Desde1878 hasta 1942, los alcaldes fueron designados directamente por el Presi-dente. En 1942, un nuevo código municipal autorizó elecciones directas,pero estuvo vigente sólo cinco años. De 1949 a 1987, no se realizaron elec-ciones locales, los concejos municipales fueron totalmente abolidos y, unavez más, los alcaldes fueron designados por el gobierno central.

Desde finales de la década de los setenta, con diversos ritmos e intensi-dades, los países andinos cuestionan al Estado, unitario o federal, y lo cali-fican de obsoleto, inoperante e ineficiente. Las razones específicas para em-prender procesos de reforma del aparato estatal son diversas.

En Bolivia, las demandas de descentralización se articularon alrededorde los movimientos cívicos, de las luchas regionales que se desarrollaron pa-ralelas a las diversas formas de caudillismo y expresaron la profunda frag-mentación del país. Mientras los movimientos cívico departamentales ha-bían avanzado en su protagonismo, no pasaba lo mismo en los partidos po-líticos; éstos se mostraban reticentes a enfrentar el tema. A estas razones ha-bría que agregar el debilitamiento del Estado empresario y la comprobaciónde que la corrupción había alcanzado niveles insospechados.

En Perú, la “situación explosiva, a la que llevó el centralismo agobiantey un Estado intervencionista, ineficaz y sobredimensionado, así como lascrecientes demandas”2, tornaron imperativos los cambios en la estructuramisma del Estado; es por ello que la Constitución de 1979 postula una or-ganización estatal descentralizada.

Balance comparativo de la descentralización 67

2 Franz Thedieck/Eduardo Buller. “Descentralización de la Administración en el Perú”, en PGU,GTZ ¿Descentralizar en América Latina?, Serie Gestión Urbana. Vol. 3, UNCHS, PNUD, BM,GTZ, Quito,1995:200.

En el Ecuador, el Estado centralista, inequitativo y obsoleto es, sin du-da, la principal causa de la demanda de descentralización, y actualmente deautonomía. El Estado unitario-centralista, señala Fernando Carrión, entraen crisis a raíz de la firma de los acuerdos de paz con el Perú y con el ago-tamiento del Estado petrolero.

Los argumentos más reiterados que se han presentado para reclamar lareforma del Estado ecuatoriano son la crisis, el desprestigio y, quizá, el ago-tamiento del Estado centralista, oligárquico; la pérdida paulatina de capaci-dad económica, política y administrativa del gobierno central; la mayorcomplejidad de las responsabilidades y atribuciones del gobierno central; lademanda de mayor autonomía de los niveles locales; la desilusión por los re-sultados de la planificación central y el aumento de las demandas por am-pliar la participación y, por tanto, la democracia participativa en el aparatoestatal y local.

Colombia inicia en forma temprana procesos de descentralización. Lascausas inmediatas se encuentran principalmente en las movilizaciones ciu-dadanas regionales y locales, en los numerosos paros cívicos, que se convir-tieron en factores de desestabilización institucional. En este contexto, la des-centralización pasó a ser un instrumento de apertura política, capaz de com-batir la contrainsurgencia.

Venezuela inicia en 1989 el desarrollo de un sistema político descentra-lizado, motivado, básicamente, por la excesiva concentración y el control delas decisiones, de la información y de los recursos de toda índole, principal-mente los provenientes de la renta petrolera. La descentralización fue impul-sada, al inicio, como un hecho en esencia político, orientado a resolver losproblemas de gobernabilidad, mediante la redistribución del poder.

En 1985 se crea la comisión presidencial para la reforma del Estado(COPRE), que pone especial énfasis en la creación de una nueva autono-mía, la de los Estados que, hasta ese momento, funcionaban como apéndi-ces del gobierno central.

Como se puede constatar, las razones y los argumentos presentes en lospaíses andinos –sean éstos unitarios o federales– para la reforma político-ad-ministrativa son similares en términos estructurales, aunque coyuntural-mente tengan sus propias especificidades en cada país.

En todos los casos, los procesos de descentralización desarrollados en lospaíses andinos se hallan íntimamente ligados a la crisis de legitimidad del


sistema político, así como a la necesidad de recuperar la credibilidad en elEstado y en sus instituciones políticas, y de esta forma evitar la desestabili-zación del régimen democrático.

Al parecer, la descentralización en los países andinos no es fruto de unasecuencia de reformas cuidadosamente diseñadas con el fin de mejorar elcomportamiento del sector público, sino más bien responde a una serie deconcesiones a demandas regionales o locales, con el propósito de lograr es-tabilidad política.

En suma, los argumentos para emprender procesos de descentralización,en los países andinos, giran alrededor del rechazo al centralismo económicoy político, impulsado por conflictos y demandas regionales y locales.

Principales hitos normativos

La legislación existente sobre el tema que trata este trabajo es no sólo am-plia, sino compleja, y en no pocos casos contradictoria y ambigüa. Perotambién recoge, en algunos casos, como el boliviano y el colombiano, aspi-raciones y demandas profundamente populares, especialmente en lo que serefiere a la distribución de recursos económicos y a la participación ciuda-dana. Por otra parte, se destacan dos fenómenos: el formalismo y las exage-raciones legalistas, así como la poca importancia que la mayoría de políticosy gobernantes da, en la práctica, al cumplimiento de la normatividad crea-da por ella misma.

A continuación se revisan los principales hitos normativos de cada país.

La descentralización boliviana comenzó con las elecciones municipales quese llevaron a cabo por primera vez, después de décadas, en 1987. Luego, en1994, se aprobó un amplio paquete de leyes para la descentralización.

Este paquete contenía tres componentes principales: primero, redefiníalos límites de las municipalidades, para que abarcaran tanto áreas rurales co-mo urbanas; en efecto, esto amplió las jurisdicciones de las municipalidadesa todo el territorio; segundo, aumentó las rentas municipales, al duplicar laescala de participación en los ingresos (de 10% a 20% de los impuestos cen-trales que se podían compartir a nivel nacional) y al otorgar a las municipa-

69Balance comparativo de la descentralización

lidades poder exclusivo (en lugar de concurrente) para aplicar impuestos so-bre bienes y vehículos; tercero, traspasó, de una amplia gama de activos fí-sicos, junto con la responsabilidad por su mantenimiento y nuevas cons-trucciones, al ámbito municipal; cabe señalar que, entre estos activos, se en-cuentran las escuelas primarias y secundarias, los puestos de salud y hospi-tales de segundo y tercer nivel3.

La reforma de la Constitución, en 1993, municipaliza una parte del pre-supuesto general de la nación, a la vez que desaparecen las corporaciones re-gionales de desarrollo (CORDES), con lo que termina el proyecto de rei-vindicaciones descentralizadoras regionales y se inaugura la era de los mu-nicipios y de la movilización social y organizativa en torno a los mismos.

En cumplimiento de la ley, se transfiere a los gobiernos municipales lainfraestructura de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales ymicro-riego, con la obligación de administrarla, mantenerla y renovarla.

En agosto de 1994, el Congreso sanciona la nueva Constitución delpaís. Al tratar del régimen interior, dispone que el Poder Ejecutivo está acargo de cada departamento y se administra por el prefecto, designado porel Presidente de la República. El prefecto, a su vez, designa y tiene bajo sudependencia a los subprefectos, en las provincias, y a los corregidores, en loscantones, así como a las autoridades administrativas departamentales, cuyonombramiento no esté reservado a otra instancia (Art. 109).

En 1995, el gobierno promulga la ley de descentralización administra-tiva No.1654. Un año después, se aprueba la ley de descentralización admi-nistrativa (LDA). Conforme a esta ley, el prefecto preside el ejecutivo depar-tamental y es designado por el Presidente de la República; además, estáacompañado por un cuerpo de consejeros nombrado por los municipios.

En octubre de 1999 se promulga la ley orgánica de municipalidades, cu-ya finalidad esencial es regular la aplicación y el funcionamiento del régi-men municipal.

Perú. Al finalizar el poder militar del General Morales Bermúdez, la Cons-titución de 1979 postulaba una organización estatal descentralizada, que enel Artículo 79 definía al Perú como un “Estado unitario, representativo y


3 Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry y William R. Dillinger. Más allá del centro. La descentrali-zación del Estado. Banco Mundial, Washington, 1999:10.

descentralizado”, definición que se mantiene en la Constitución vigente(1993, Art. 43).

Después de la restitución de las corporaciones de desarrollo, CORDES,a comienzos de 1982 (ley 23853) y de un programa de fortalecimiento dela administración local, el gobierno de Belaúnde dio al presidente Garcíaimportantes impulsos hacia al regionalización.

En la Constitución de 1979, que estuvo vigente hasta 1993, se encuen-tran las siguientes referencias a la descentralización.

El Art. 79 define al gobierno peruano como unitario, representativo ydescentralizado. Como bien precisa la Constitución, la descentralizaciónopera como forma de gobierno y no como forma de Estado, es decir, fun-ciona como distribución del poder político.

La otra mención se encuentra en el capítulo XII, que lleva por título Dela Descentralización, Gobiernos Locales y Regionales, y que comprende 17 ar-tículos. En lo que se refiere a las regiones, dispone que “las regiones se cons-tituyen sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica, ad-ministrativa y culturalmente y conforman unidades geoeconómicas. La des-centralización se efectúa de acuerdo con el Plan Nacional de Regionaliza-ción” (Art.259).

Se precisa, además, la autonomía económica y administrativa de las re-giones y sus recursos. Se crea el fondo de compensación regional, que serádistribuido equitativamente por el Poder Legislativo en la ley de presupues-to del sector público, de acuerdo a criterios como la población residente, ladesocupación o subocupación, la tasa de migración y el rendimiento del im-puesto a la renta.

El 8 de junio de 1984 se promulga la ley orgánica de municipalidadesNo. 23853. En la misma fecha, se decreta el Plan Nacional de Regionaliza-ción como una ley No.23878, con apoyo de todos los partidos representa-dos en el Congreso. Esta ley precisa varios aspectos que la Constitución de1979 norma de manera general. Así, establece las funciones y competenciasespecíficas de las municipalidades; señala, en particular, la capacidad de lasmunicipalidades para generar y administrar sus propias rentas (no se tratade impuestos en sentido estricto, sino de tasas, arbitrios y derechos).

En diciembre de 1984, mediante la ley 24030, que establece normas re-lativas al financiamiento del sector público, se crea el impuesto de promo-ción municipal que, junto con el fondo de compensación municipal, serán


modificados mediante el decreto legislativo 776, en 1993, llamado ley detributación municipal.

La ley de bases de regionalización (ley N.24650) se modifica durante elgobierno de Alan García, con la ley 24792, de 1988. Las principales modi-ficaciones se refieren a las fronteras de las regiones, y principalmente a laubicación, la importancia, las competencias y los fundamentos de la orga-nización de los gobiernos regionales, así como su dotación financiera, sinadoptar una regulación económica definitiva, que necesitaría una autono-mía formal de las regiones para operar4. Para la ampliación de competenciassectoriales administrativas de los gobiernos locales, se formula la economíapresupuestaria, y se plantea la “obligación del poder ejecutivo de incremen-tar en cada ejercicio anual no menos del 2,5% de los ingresos permanentesdel tesoro para ser transferidos a las regiones, hasta que sea el 60%; destinael 25% del impuesto general de las ventas, IGV(...).”

Con estas modificaciones se promulgaron 11 leyes de región, con lo quese creó una cantidad igual de regiones.

Las leyes de conformación de las once regiones fueron promulgadas, ensu mayoría, bajo enormes presiones de tiempo y plazos y con intervencióndirecta del propio Presidente de la República, sin mayor consulta a las po-blaciones de base involucradas5.

La Constitución vigente en 1993 dispone, en el Artículo 43, que: “ElEstado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descen-tralizado(...)”. Al respecto, Adrianzén comenta que la Constitución no haquerido asumir el tema de la descentralización como una forma de Estado,sino como una forma de gobierno, es decir, como una forma de administrarlos asuntos públicos y no como la forma en que se estructura el Estado pe-ruano. Se pregunta: ¿cómo y cuándo se ejerce el poder político? La respues-ta es que éste se concentra en el gobierno central.

Bajo el título De la descentralización, las regiones y las municipalidades, laConstitución de 1993 aborda estos temas, pero los trata en forma genéricay restringida. Concretamente, la regionalización se desarrolla en sólo tres ar-tículos. La descentralización es entendida como un proceso permanente, sinplazos definidos (Art. 188).


4 Véase al respecto, la Franz Thediek/Eduardo Buller, op.cit:200.

5 Idem: 219.

De acuerdo al Artículo 189, el territorio de la república se divide en re-giones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones seejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Alreferirse a los municipios, en la Constitución, no se hace ninguna distinciónen cuanto a las competencias entre municipalidades provinciales y distritales.

Ecuador. A partir de la Constitución de 1979, vigente hasta 1998, se gene-ra una amplia legislación relacionada con la descentralización y la descon-centración6.

Por la importancia que tienen para la normatividad posterior relativa a ladescentralización, se destacan, al menos, dos disposiciones introducidas porla Constitución de 1997:

El Artículo 1º incorpora, en la definición del Estado ecuatoriano, tres con-ceptos que dan cuenta de los signos de la problemática de la época: la des-centralización y su carácter pluricultural y multiétnico.

La disposición relativa al financiamiento de la descentralización (Art. 149,inc. C), dice:

“Para ser efectiva la autonomía económica, sin perjuicio de otros recursosque se asignen a los gobiernos seccionales autónomos, destínase el quincepor ciento del presupuesto del gobierno central en beneficio de los conse-jos provinciales y municipios del país; y será distribuido conforme a la ley,en base a planes de inversión tanto provinciales como municipales”.


6 En orden de antigüedad se destacan las leyes de: Régimen Municipal, Desarrollo Seccional y de Re-forma a las leyes de Régimen Municipal, por las que se crean el Fondo de Desarrollo Seccional (FO-DESEC) y el Fondo de Inversiones Municipales, FIM (1990); Régimen para el Distrito Metropoli-tano de Quito (1993); Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicospor parte de la Iniciativa Privada (1993) y los Reglamentos: Sustitutivo del Reglamento General de laLey de Modernización (1994) y Orgánico Funcional del Consejo Nacional de Modernización, CO-NAM (1994); Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (1994); la Ley de creacióndel Fondo de Solidaridad (1995), la Constitución Política de la República del Ecuador Reformada(Codificada en 1996); la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Cen-tral para los Gobiernos Seccionales (1997); el Reglamento de Aplicación de la Ley Especial de Distri-bución del 15% (1997); la Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social(1997); Ley de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable de Galápagos (1998);Constitución Política de la República del Ecuador aprobada por la Asamblea Constituyente (1998).

A continuación se comentan brevemente dos leyes, un reglamento y laConstitución vigente.

Ley especial de distribución del 15% del presupuesto del gobierno central paralos gobiernos seccionales (1997). Esta ley establece los porcentajes de distribu-ción del fondo de descentralización (15%) y la gradualidad en la aplicaciónde la ley; en este sentido, dispone que la entrega de fondos

“se iniciará a partir del 1 de julio de 1997, con el equivalente al 3% del Pre-supuesto del Gobierno Central, excepto los ingresos provenientes de crédi-tos externos; el 7% desde enero de 1998; el 11% desde enero de 1999; y el15% desde enero del año 2000” (Primera disposición transitoria).

Reglamento de aplicación de la Ley especial de distribución del 15% del presu-puesto del gobierno central para los gobiernos seccionales (1997). Este regla-mento establece los criterios de distribución del fondo de descentralización,el destino de los recursos, la posibilidad de que éstos puedan ser objeto defideicomiso y la realización, por parte de la Contraloría General del Estado,de exámenes especiales, auditorías financieras y auditorías operacionales, pa-ra verificar la verdad, el cuidado, la propiedad y la legalidad de las operacio-nes financiadas con los recursos del fondo de descentralización.

Ley especial de descentralización del Estado y de participación social (1997).Durante el debate de la ley de descentralización, se elaboraron 12 versionesanteriores. La versión final recoge muy débilmente la riqueza de las versio-nes anteriores.

Esta ley precisa, entre otros aspectos, las definiciones de descentralización,desconcentración y participación social; las finalidades, las posibles transfe-rencias a los concejos municipales y consejos provinciales de determinadasfunciones, atribuciones y responsabilidades; la condición de suscribir con-venios para la transferencia de funciones, la creación del comité permanen-te de desarrollo provincial, la desconcentración de funciones y los tipos ymecanismos de participación social.

La ley deja intacta la estructura político administrativa del Estado, noaborda el tema de la tributación local, deja en la voluntad de los organismos


seccionales la transferencia de atribuciones y responsabilidades, reduce la des-centralización a la transferencia de fondos y aborda el fenómeno de la parti-cipación social en términos formales, es decir, sin capacidad de decisión.

La nueva Constitución, aprobada por la Asamblea Constituyente(1998), en el ámbito de la descentralización, merece profunda reflexión ydebate, puesto que en ella se consagran principios inéditos en la historiaconstitucional ecuatoriana, pero a la vez deja de lado problemas fundamen-tales, como la estructura político administrativa del Estado, las autonomíasy la regionalización, entre otros.

Las reformas más relevantes de la Constitución vigente7, en relación conla descentralización, se refieren a:

• Cambios en la división político territorial, en la que se incorporan otrosniveles: el de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuato-rianas (Art. 224).

• Introduce el principio “todo es descentralizable”, con excepción deaquellas competencias consideradas como esenciales, propias del gobier-no central, y por tanto intransferibles, como son la defensa y la seguri-dad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones inter-nacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión deendeudamiento externo y otras que la Constitución y los convenios in-ternacionales expresamente excluyan (Art. 226).

• Obligación de transferencia de recursos y de atribuciones, principio quese expresa claramente en el Art. 226, inc. 2do., que dispone: ”No podráhaber transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recur-sos sin la de competencia”.

• Introducción o fortalecimiento de mecanismos de participación ciudada-na. La Constitución introduce un conjunto de mecanismos de participa-ción ciudadana principalmente a través de la consulta local, la revocatoriadel mandato, el control social, la rendición de cuentas, el voto programá-tico y la iniciativa popular en la presentación de leyes, y reconocimientodel derecho de los movimientos sociales por ejercer dicha iniciativa.


7 En el trabajo de mi autoría “Encrucijadas y Perspectivas de la Descentralización en el Ecuador, AB-YA-YALA, Quito,1998, desarrollo estos aspectos. Además en el trabajo “La Descentralización en elEcuador, Avatares de un proceso inconcluso”, Abya-Yala, Quito, 2000, recojo el debate legislativoy las propuestas de reforma a esta Constitución.

• Ampliación de los criterios de asignación y distribución de recursos.Además de los criterios contemplados en la ley de descentralización–necesidades básicas insatisfechas, número de habitantes del cantón oprovincias–, se agregan tres más: la capacidad contributiva, los logros enel mejoramiento de los niveles de vida y la eficiencia administrativa(Art. 223, inc. 2do.)

• Prohibición de realizar asignaciones discrecionales, salvo en caso de ca-tástrofes.

• Nueva estructura de los consejos provinciales. Anteriormente, los con-sejos provinciales se integraban en su totalidad por elección popular. Enadelante, éstos se conformarán en forma mixta, esto es, la mitad másuno será elegida por votación popular, y los restantes serán designadosde conformidad con la ley y por los concejos municipales de las provin-cias (Art. 233).

• Restricción de la labor de los consejos provinciales al área rural.• Transferencia a los municipios de la planificación, la organización y la

regulación del tránsito y el transporte terrestre.• Nuevas atribuciones de las gobernaciones y cambio de régimen político

administrativo de las tenencias políticas y de las juntas parroquiales. Deacuerdo a esta disposición, las juntas parroquiales, antes designadas porel alcalde de su respectivo cantón, serán elegidas y formarán parte delrégimen seccional autónomo, que se hallaba integrado anteriormentesólo por los municipios y consejos provinciales.

• Planificación descentralizada. El sistema nacional de planificación se or-ganizará con la participación de los gobiernos seccionales autónomos yde las organizaciones sociales que determine la ley.

En el caso colombiano, la centralización de competencias estuvo acompa-ñada por una centralización de recursos. En 1950, la nación concentraba el58,4% del ingreso público; en 1981, el 79,6%. Los municipios participa-ban en la distribución del ingreso en un 17,8% en 1950; tres décadas mástarde, su participación era sólo de 9,1%.

Los ingresos municipales propios alcanzaban, en 1970, apenas al 9,9%.Una década más tarde, representaban el 20,6%.

El gobierno del presidente Belisario Betancur (1982–1986) preparó dosproyectos: uno sobre régimen departamental y otro sobre régimen munici-


pal. El primero se convirtió en la ley 03, de 1986, reglamentada por el de-creto 1222 de 1986 (código de régimen municipal). El Congreso aprobó,igualmente, el acto legislativo No. 1 de 1986, reformatorio de la Constitu-ción, que ordenaba la elección popular de alcaldes. Este acto legislativo fueconocido como estatuto de descentralización, y por medio de él se entregóa los municipios un número considerable de competencias.

Dos leyes posteriores completaron el proceso de descentralización de com-petencias: la ley 29, de 1989, que entregó a los alcaldes la facultad de nombrar,remover y administrar el personal docente de los establecimientos educativosoficiales, y la ley 10, de 1990, que descentralizó el sistema de salud.

La reforma fortaleció los fiscos municipales. Mediante la ley 14, de1983, la nación cedió a los departamentos los impuestos de timbre nacio-nal para vehículos y consumo de licores, y amplió la base tributaria y las ta-rifas de algunos impuestos municipales. Posteriormente, la ley 12, de 1986,dispuso un incremento progresivo del porcentaje del IVA, y transfirió a losmunicipios hasta un 50%, en 1992, y un porcentaje adicional para los mu-nicipios de menos de 1’000.000 de habitantes, en función de su poblacióny su esfuerzo fiscal.

El acto legislativo No. 1, de 1986, reglamentado mediante la ley 78 delmismo año, ordenó la elección de alcaldes en todos los municipios a partirde 1988. La consulta popular fue reglamentada por la ley 42, de 1989. Lareforma introdujo mecanismos de participación ciudadana y comunitariaen la gestión política, en las juntas administradoras locales, en la represen-tación de los usuarios en las juntas directivas de los establecimientos queprestan servicios públicos domiciliarios y en la contratación comunitaria pa-ra la construcción de obras y la prestación de servicios.

El presidente Gaviria, en su perspectiva de modernización estatal, en lu-gar de fortalecer los gobiernos locales, planteó la privatización de los servi-cios, la no regulación de la acción de los agentes económicos, la despolitiza-ción y la tecnocratización de la gestión pública, bajo el lema de la eficienciay la eficacia. En cuanto al manejo centralizado del proceso, el gobierno deGaviria intentó, a través de las iniciativas legislativas, un control de la des-centralización desde el gobierno central (leyes como la de competencias derecursos [ley 60, de 1993] y la de servicios públicos [ley 142, de 1994] soninstrumentos que garantizan una presencia importante del gobierno centralen el manejo de las competencias locales.


La Constitución de 1991 modificó sustancialmente la estructura del Es-tado colombiano y lo definió como “un Estado social de derecho, organiza-do en forma de república unitaria, descentralizado, con autonomía de sus en-tidades territoriales; con estructura democrática, participativa y pluralista,fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridadde las personas que la integran y la prevalencia del interés general” (Art. 1).

El Artículo 286 define las entidades territoriales: departamentos, distri-tos, municipios y territorios indígenas. Y agrega que la ley podrá darles elcarácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constitu-yan en los términos de la Constitución y de la ley.

Con las reformas políticas de la Constitución de 1991 se abrió la posi-bilidad de elegir mandatarios locales y departamentales; de intervenir en laformación de sus planes de desarrollo y en el proceso presupuestal, a travésdel sistema nacional de planificación participativa; de controlar la ejecuciónde los programas de gobierno propuestos por los candidatos, mediante unaeventual revocatoria del mandato; de exigir el cumplimiento de leyes y depresentar iniciativas de origen popular, entre otros mecanismos de democra-cia participativa y directa8.

A partir de 1991, el Congreso de la República inició un proceso de re-glamentación de la Constitución, en particular en el ámbito de la descen-tralización y la participación ciudadana en la gestión local. Se inició lo quelos analistas colombianos denominan una “cascada legislativa”, que aún noconcluye y que deja como saldo un marco legal e institucional complejo y–por momentos– enmarañado.

Venezuela. A pesar del carácter federal, en realidad el Estado venezola-no ha transitado por una historia de centralismo que ha marcado su fisono-mía, la actitud de los líderes, la percepción de la población, la distribuciónde los recursos y el reparto de las competencias y funciones entre los dife-rentes niveles de gobierno.

Una mirada histórica de las constituciones venezolanas da cuenta de lacontradicción federalismo-centralismo. Dicho de otra forma, de un federa-lismo ficticio con contenidos centralistas que llega a extremos como, en elcaso de Juan Vicente Gómez, quien consolida el carácter centralizador del


8 Véase sobre este tema, la publicación de Clemente Forero y otros, “Descentralización y Participa-ción Ciudadana”, Tercer Mundo Santafé de Bogotá, 1997:XV.

Estado venezolano al punto de prohibir a los Estados crear impuestos. Di-cha tendencia se profundiza aun más con la Constitución de 1925, quereemplaza definitivamente las rentas estatales por la figura del situado cons-titucional. Determina, además, la renuncia de sus competencias por partede los Estados.

En la Constitución de 1961 se consagran las bases de la descentraliza-ción y, en los años 1988 y 1989, se promulga un conjunto de leyes relacio-nadas con la descentralización9 y se aprueba la ley sobre elección y remociónde los gobernadores de Estado, reformada en el siguiente año. En esta ley seconsagra la figura del alcalde, gracias a su elección en forma directa y a lapromulgación de la ley orgánica de descentralización, delimitación, y trans-ferencia de competencias del poder público en 1989. De esta manera, el pri-mer domingo de 1989 se realizaron las primeras elecciones directas, univer-sales y secretas de gobernadores y alcaldes de la historia republicana de Ve-nezuela.

De acuerdo con el Artículo 137 de la Constitución de 1961, “el Con-greso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cáma-ra, podrá atribuir determinadas materias de la competencia nacional a losEstados o a los municipios, a fin de promover la descentralización adminis-trativa”.

La Constitución vigente, aprobada en 1999 por la Asamblea Constitu-yente, se refiere a la transferencia en otros términos, pero con consecuenciassimilares, al disponer que: “Los Estados descentralizarán y transferirán a losMunicipios los servicios y competencias que gestionaren y que estén en ca-pacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos,dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles delPoder Público” (Art. 165).

La nueva Constitución, aprobada en 1999 por la Asamblea NacionalConstituyente, define a la República Bolivariana de Venezuela como un Es-tado federal descentralizado. El territorio nacional se divide en el de los Esta-dos, el distrito capital, las dependencias federales y los territorios federales.El territorio se organiza en municipios.


9 Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, Ley sobre el Período de los Pode-res Públicos de los Estados, Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación yelección de la figura del Alcalde, y Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferen-cia de Competencias del Poder Público.

Define a los Estados como entidades autónomas e iguales en lo políti-co, con personalidad jurídica plena y con la obligación de mantener la in-dependencia, la soberanía y la integridad nacional, y a cumplir y hacer cum-plir la Constitución y las leyes de la república.

El gobierno y la administración de cada Estado corresponden a un go-bernador o gobernadora, quien será elegido(a) por un período de cuatroaños.

El poder legislativo de cada Estado se ejercerá por un consejo legislati-vo, conformado por un número no mayor de 15 ni menor de siete integran-tes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y alos municipios (Art. 162).

El artículo 184 dispone que la ley creará mecanismos abiertos y flexiblespara que los Estados y los municipios descentralicen y transfieran a las co-munidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen,previa demostración de su capacidad para prestárselos.

Estas disposiciones presentan, al menos, tres problemas, de gran trascen-dencia para la legislación de los demás países andinos: la decisión de trans-ferencia tiene que ver con la voluntad de los organismos subnacionales degestionarla; para que la transferencia ocurra, los organismos subnacionalesdeberán demostrar la capacidad para prestar los servicios que aspiran asumir,y, finalmente, el alcance del concepto de descentralización administrativa.

Recursos y mecanismos de financiamiento

Bolivia. Tal como norma la Constitución en Bolivia, en su Art. 146, los in-gresos tributarios dividen las rentas del Estado en nacionales, departamen-tales y municipales, y se establece que dichas rentas se invertirán indepen-dientemente de sus tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos y en re-lación con el plan general de desarrollo económico y social del país. Estable-ce, además, que estos recursos no serán centralizados en el tesoro nacional10.

El Art. 201 de la Constitución dispone que el concejo municipal “tienepotestad normativa y fiscalizadora y que los gobiernos municipales no po-


10 Para mayor información consultar el texto de Fernando Medina y Mario Galindo, Descentralizaciónfiscal financiera en Bolivia, en “Ministerio de Desarrollo Humano de la República de Bolivia, Parti-cipación ciudadana y descentralización en Bolivia”, Nueva Sociedad, Caracas, 1997.

drán establecer tributos que sean tasas o patentes, cuya creación requiere dela aprobación de la cámara de senadores”.

A través de la ley orgánica de municipalidades, se reconocen los siguien-tes criterios básicos para delimitar el dominio tributario municipal con elgobierno central:

Dominio tributario exclusivo. La Constitución reconoce a los gobiernos mu-nicipales la facultad que tienen de imponer, dentro de su jurisdicción, pa-tentes, tasas de servicios públicos municipales, contribuciones para obraspúblicas municipales e impuestos sobre hechos generados, no gravados porel gobierno central.

Dominio tributario de coparticipación. Corresponden las participaciones aque tienen derecho las municipalidades, conforme a las disposiciones legales.

Por su parte, en el nivel departamental, las corporaciones de desarrollo ba-san su régimen económico y financiero en las regalías departamentales y enlos recursos del fondo compensatorio departamental.

Como soporte a la inversión pública y el cofinanciamiento con las ins-tituciones de desarrollo del Estado, especialmente corporaciones regionalesde desarrollo, alcaldías municipales y prefecturas, se tienen tres fondos deinversión: el fondo de inversión social (FIS), que hasta 1991 tenía como de-nominativo fondo social de emergencia; el fondo de desarrollo campesino(FDC) y el fondo nacional de desarrollo regional (FNDR).

Los ingresos nacionales establecidos en la ley 1551 están sujetos a un ré-gimen de coparticipación que establece alícuotas de la siguiente magnitud:75% para el tesoro general de la nación; 20% para los gobiernos municipa-les y 5% para las universidades. Los criterios para la distribución de estos re-cursos están en función del tamaño poblacional de cada jurisdicción.

Adicionalmente, las atribuciones de recaudación y gasto de los impues-tos sobre la propiedad rural, los inmuebles urbanos y los vehículos automo-tores pasan a ser exclusivamente de dominio municipal.

En el Perú, afirman Thediek y Buller (1995), no se ha conformado unsistema de solidaridad financiera de las regiones e intercomunalmente. Paraigualar las diferencias económicas y sociales entre las regiones, se creó unfondo de compensación regional dotado de un mínimo del 8% de los in-


gresos corrientes del Estado. Este fondo dispone, junto con el 20% de laparte de la recaudación de la explotación de recursos naturales, el 25% delimpuesto al valor agregado nacional.

El gobierno central, en 1991, desautorizó la administración del fondo;el Ministerio de Finanzas no dotó de los medios determinados legalmente.En definitiva, el fondo jamás entró en funcionamiento debido al incumpli-miento del gobierno central.

La Constitución peruana de 1993, en el Art. 77, inciso segundo, dispo-ne que “el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos. Su pro-gramación y ejecución responden a los criterios de eficiencia, de necesida-des sociales básicas y de descentralización”. Sin embargo, esta disposición,comenta Adrianzén, no ha sido posible aplicarla por la inexistencia de regio-nes y gobiernos regionales.

El grado de centralismo en el manejo del presupuesto es tal que “los sec-tores pertenecientes al gobierno central representan aproximadamente el75% del total del presupuesto del año 2000”.

El Artículo 77 dispone: “Corresponde a las respectivas circunscripcio-nes, conforme a la ley, recibir una participación adecuada del impuesto a larenta percibido por la explotación de los recursos naturales en cada zona, encalidad de canon”. El Artículo 193, que se refiere a los bienes y rentas mu-nicipales, agrega a los recursos antes señalados los recursos asignados por elfondo de compensación municipal que se crea por la ley, según los tributosmunicipales.

Al tratar sobre las regiones, la Constitución precisa que sus bienes y ren-tas propias se establecen en la ley, así como su estructura y funciones se es-tablecen por la ley orgánica.

La Constitución ecuatoriana de 1996 dispuso que se destine el 15 % delpresupuesto del gobierno central en beneficio de los consejos provinciales ymunicipios del país.

En 1990 se crea el fondo de desarrollo seccional, en sustitución del fon-do nacional de participación, FONAPAR, con los siguientes ingresos y asig-naciones: 2% de los ingresos corrientes netos del presupuesto del Estado,calculado sobre la base de las cifras previstas en el presupuesto del Estadodel año respectivo, a partir de 1991; la participación de tres mil millones desucres anuales provenientes de la producción y exportación del petróleo; losingresos que, por disposiciones legales vigentes, hasta la expedición de esta


ley, se destinaren a través del FONAPAR a los municipios y consejos pro-vinciales.

Este fondo se distribuirá de la siguiente manera: 2% para municipioscapitales de provincia; el saldo se dividirá, a su vez, en: 20% para consejosprovinciales y el Instituto Nacional de Galápagos, el 75% para las munici-palidades y 5% para la cuenta de reserva para emergencias.

Establece, así mismo, los criterios y porcentajes de distribución de esosingresos para los organismos seccionales. En el caso de los consejos provin-ciales (20% del fondo), dispone que se distribuirá el 60% en proporción di-recta a la población de la respectiva circunscripción territorial, 20% en pro-porción a la superficie territorial de la misma jurisdicción y 20% en propor-ción a las necesidades básicas insatisfechas.

Los criterios de distribución para los municipios son, en parte, simila-res a los de los consejos provinciales (75% del fondo): 60% distribuido a ca-da municipalidad en las siguientes proporciones: el 60%, de acuerdo al nú-mero de habitantes; 30%, en relación con las necesidades básicas insatisfe-chas de las comunidades, medidas por los siguientes indicadores: ingreso percápita, tasa de mortalidad infantil, desnutrición y crecimiento poblacional,déficits de infraestructura y servicios básicos; el 10%, en relación al gradode evolución de la eficiencia administrativa, medida sobre la base del esfuer-zo realizado en la recaudación de los ingresos propios y al manejo de losegresos y su financiamiento. El 40 % restante será transferido al Banco delEstado para constituir el fondo de inversiones, que servirá de contrapartenacional para la obtención de créditos o como financiamiento complemen-tario para las inversiones.

La actual Constitución mantiene el mismo porcentaje (15%) de laConstitución de 1979 y dispone que, entre los recursos que deberán recibirlos organismos del gobierno seccional autónomo, están las asignaciones, que“no podrán ser inferiores al quince por ciento de los ingresos corrientes delpresupuesto del gobierno central”, así como los recursos que reciban en vir-tud de la transferencia de competencias (Art. 232).

El reglamento de aplicación de la ley especial de distribución del 15%del presupuesto del gobierno central para los gobiernos seccionales estable-ce los criterios de distribución del fondo de descentralización.


Además de los recursos precisados anteriormente, existe una amplia ba-se legal (alrededor de 15 leyes y fondos11) que regula la distribución, el ma-nejo y la transferencia de recursos o participación en rentas a favor de losmunicipios y consejos provinciales.

La subcomisión de lo económico y fiscal de la comisión para la descen-tralización, las autonomías y las circunscripciones territoriales12 aclara quetoda ley a favor de los gobiernos seccionales ha partido del concepto de noafectar los recursos ya asignados (“derechos ganados”), es decir, se constitu-yen en recursos adicionales sin que el gobierno central transfiera ningunacompetencia a los gobiernos seccionales.

Colombia, desde finales de la década de los sesenta, inició un proceso dedescentralización basado en la transferencia automática de ingresos de la na-ción. La ley N.46, de 1971, estableció el denominado situado fiscal, segúnel cual el 13% de los ingresos ordinarios de la nación estarían destinados afondos educativos y de salud departamentales. Sin embargo, el gobiernocentral mantuvo el control de estos fondos.

Unos años más tarde, se estableció el impuesto sobre las ventas y unporcentaje de sus recaudos se destinó al financiamiento de los municipios.A medida que una serie de reformas elevaron sus tasas y lo fueron convir-tiendo en un impuesto sobre el valor agregado, IVA, de base amplia, fue in-crementándose el porcentaje destinado a los municipios, y llegó al 30% en1983, y se previó una elevación paulatina hasta el 50% entre 1986 y 1992.

Estas tendencias se consolidaron y acentuaron con la nueva Constituciónde 1991, sobre cuya base se sustituyó la cesión parcial del IVA por una parti-cipación creciente en los ingresos corrientes de la nación. Además, destinó elciento por ciento de las regalías petroleras y mineras a las entidades territoria-les. Estos cambios condujeron a que las transferencias automáticas de ingresosde la nación a las entidades territoriales pasaran, de representar menos del 30%,a representar más del 50% de los ingresos corrientes de la nación13.


11 Entre los principales fondos se encuentran los de: Salvamento del Patrimonio Cultural, de Desarol-llo de la Provincia de Bolívar, de Saneamiento de la Provincia de El Oro, de Desarrollo Provincial,de Vialidad Rural de la Provincia de Manabí, de Riego para la Provincia de Cotopaxi, del SectorAgropecuario de la Provincia de Chimborazo, de Desarrollo de la Amazonía , de Desarrollo de laProvincia de Pichincha, de Desarrollo de la Provincia del Carchi,

12 Subcomisión de lo Económico y Fiscal de la Comisión para la Descentralización, las Autonomías ylas Circunscripciones Territoriales, “Propuesta del Modelo de Descentralización Económica – Fis-cal”, Quito, abril 2000:10.

Por su parte, los departamentos tienen el encargo de administrar los re-cursos cedidos por la nación, planificar los aspectos relacionados con suscompetencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones decoordinación, subsidiaridad y concurrencia relacionadas con las competen-cias municipales, etc.

Los municipios tienen, además de competencias en los campos de laeducación y la salud, otras relacionadas con la prestación de los servicios deagua potable, alcantarillado, soluciones en el tratamiento de aguas y dispo-sición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, directamente oen asociación con entidades públicas, comunitarias o privadas o mediantecoparticipación con personas privadas o comunitarias.

En materia de recursos, existen dos tipos de transferencias: el situadofiscal y la participación en los ingresos corrientes de la nación (PICN).

El situado fiscal es trasladado a los departamentos y distritos para financiarlos gastos de educación y salud. Un 15% del situado fiscal se distribuirá en par-tes iguales entre los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales. El85% restante se asignará en proporción al número de usuarios actuales y poten-ciales de los servicios mencionados, al tener en cuenta el esfuerzo fiscal ponde-rado y la eficacia administrativa de la respectiva entidad territorial. El 75% delsituado fiscal será destinado a gastos en educación y el 25%, a gastos en salud.

En cuanto al PICN, el Art. 357 de la Constitución establece su distri-bución así: un 60% en proporción directa al número de habitantes con NBIy al nivel relativo de pobreza de los habitantes del respectivo municipio; el40% en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa yel progreso mostrado en la calidad de vida.

Los municipios deben asignar estos recursos según la siguiente pauta:30% para educación, 25% para salud, 20% para agua potable y saneamien-to básico; 5% para educación física, recreación, deporte, cultura y aprove-chamiento del tiempo libre y 20% de libre inversión.

La participación de los municipios en los ingresos de la nación se incre-mentará año por año, del 14% en 1993, hasta alcanzar el 22%, como mí-nimo, en 2002.


13 Estas conclusiones han sido tomadas de Guillermo Perry y Marcela Huertas, La Historia de una cri-sis anunciada: regulando el endeudamiento de las Municipalidades y los Departamentos en Colombia,en “Descentralización Fiscal en América Latina. Nuevos desafíos y Agenda de Trabajo”, CE-PAL/GTC, Santiago de Chile, 1997.

Dispone, además, que los departamentos y municipios en cuyo territo-rio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así comolos puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursoso productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar de las re-galías y compensaciones.

Otros mecanismos de financiación de las entidades territoriales son laregalías y la cofinanciación. Con este objeto, la Constitución creó el fondonacional de regalías. Con este fondo se realizarán proyectos de promociónde la minería y de preservación del ambiente y se financiarán proyectos re-gionales de inversión, definidos como prioritarios en los planes de desarro-llo de las respectivas entidades territoriales.

En materia de cofinanciación, el gobierno nacional creó el sistema decofinanciación de proyectos. Con este objetivo, fueron creados tres fondos:el fondo de inversión social (FIS), el fondo de inversión rural (FIR) y el fon-do de infraestructura vial y urbana. El gobierno actual ha venido desmon-tando este sistema.

Según la Constitución venezolana, son ingresos de los Estados(Art.167), entre otros, “los recursos que les corresponde por concepto del si-tuado constitucional. El situado es una partida equivalente a un máximo delveinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmentepor el Fisco Nacional, el cual se distribuirá entre los Estados y el distrito ca-pital en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje porpartes iguales, y el setenta por ciento restante en proporción a la poblaciónde cada una de dichas unidades”.

La Constitución precisa que “en cada ejercicio fiscal, los Estados desti-narán a la inversión un mínimo del cincuenta por ciento del monto que lescorresponda por concepto de situado”; el situado entrará en vigencia a par-tir del 1ro. de enero de 2001, conforme lo dispone la décima disposicióntransitoria.

El numeral 5 de este artículo determina que el porcentaje del ingresonacional ordinario estimado que se destine al situado constitucional no se-rá menor al 15 % del ingreso ordinario estimado.

Los principales ingresos de los municipios (Art. 179) proceden de las ta-sas por el uso de bienes y servicios, los impuestos sobre actividades econó-micas de industria, comercio, servicios de índole similar, con las limitacio-nes establecidas en la Constitución, como la creación de aduanas e impues-


tos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales oextranjeros; el impuesto territorial rural o sobre predios urbanos; los deriva-dos del situado constitucional.

En Venezuela, el incremento de los recursos financieros de los entes te-rritoriales logró un primer objetivo, puesto que los ingresos de los Estadosy municipios pasaron, del 17,18% del presupuesto nacional en 1989, a re-presentar el 28,39% en 1988 y el 27,07% en 1999. Sin embargo, la estruc-tura de los ingresos de los Estados venezolanos, en la década 1990–1999, nologró variar sustancialmente, lo que significa que se mantiene la “absolutadependencia de las transferencias del gobierno central”.

Por su parte, los ingresos propios de estas entidades, estimados para1999, fueron del 1,61%, porcentaje que se diferencia muy poco del 0,97%de 1989, antes de la descentralización.

La conclusión a la que llega Carlos Mascareño en su ponencia es que“un proceso de descentralización que apunta a incrementar la eficiencia yeficacia de los servicios públicos, tendría que contar con un per cápita realque superara con creces el objetivo para el cual había sido creado. No ha si-do así y esta situación, inolcultable, compromete la sostenibilidad de unproceso complejo como la descentralización”.

Participación social

El 20 de abril de 1994, el gobierno boliviano promulga la ley de participa-ción popular durante el gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Loza-da. El Artículo 1 de esta ley reconoce, promueve y consolida el proceso departicipación popular, y articula a las comunidades indígenas, campesinas yurbanas en la vida jurídica, política y económica del país. El Artículo 2 re-conoce personalidad jurídica a las organizaciones territoriales de base urba-nas y rurales, que se expresan en las comunidades campesinas, los pueblosindígenas y las juntas vecinales, organizadas según sus usos, costumbres odisposiciones estatutarias y a sus representantes: capitanes, jilicatas, curacas,mallcus, secretarios(as) generales y otros(as).

Con la ley de participación popular, Bolivia irrumpe en los esquemas ymodelos de descentralización en América Latina. La aplicación de esta leycambia profundamente al país, pues genera un nuevo escenario al abrir un


importante espacio para la participación de nuevos sujetos sociales y políti-cos que, marginados hasta entonces, se incorporaron a la vida nacional enforma determinante.

Las miles de organizaciones (comunidades campesinas e indígenas y jun-tas vecinales), que no sólo habían permanecido al margen del Estado, sinoque habían sobrevivido a pesar de él, comenzaron a ser reconocidas a travésdel otorgamiento de personalidad jurídica, con trámites rápidos y gratuitos.

Este reconocimiento de las organizaciones de la sociedad civil significóel reconocimiento de casi 13.000 de ellas, y la creación de 464 concejalesmunicipales indígenas y campesinos en las elecciones generales del 3 de di-ciembre de 1995, sobre un total de 1.60014.

Los principales impactos de la ley de participación, los resume José Bla-nes en los siguientes aspectos:

• Las reformas modernizadoras en el campo económico y en el aparatodel Estado han desplazado los viejos actores sociales.

• Se han incrementado las prácticas participativas en todos los niveles delpaís y se han roto muchos diques de carácter autoritario, tradicional ygeneracional que las impedían.

• Las organizaciones tradicionales van perdiendo legitimidad y alcancesen la representación de sus prácticas, mientras que, por otro lado, se vaproduciendo una renovación de los espacios.

• Por el lado de la demanda social, la tendencia general apunta a anidaren los espacios marcados por el Estado. Éste es un indicador de las ba-jas condiciones de autonomía de los actores sociales.

• En términos generales, se ha incrementado, aunque de forma incipien-te, la conciencia de los derechos ciudadanos, sobre todo en el nivel lo-cal. El problema central es que no existe un desarrollo similar de lascondiciones para el ejercicio de dichos derechos. Además, no existe unhorizonte claro de posibilidades reales para dichos derechos, ni la facti-bilidad, igualmente real, de convertirlos, de demandas, en realidades.


14 Un detenido análisis de la participación ciudadana en Bolivia se desarrolla en el libro “El pulso dela democracia. Participación ciudadana y descentralización en Bolivia”, República de Bolivia, Secre-taría Nacional de Participación Popular, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1997.

• Muchas prácticas participativas se han convertido en monedas de cam-bio para la negociación política de las demandas.

• El incremento de la conciencia colectiva sobre los derechos y las dificul-tades para satisfacerlos –sobre todo la expansión demográfica de la par-ticipación política- enfrenta a los partidos con la sociedad, al concebir-los como mecanismos de corrupción. Con ello, la democracia va sien-do cada vez más cuestionada y pierde legitimidad. Mientras tanto, la de-mocracia participativa se va constituyendo en la demanda cada vez másgeneralizada.

• Las prácticas participativas están atravesando un momento de cambiosy ambigüedades, particularmente por la falta de mecanismos y herra-mientas adecuadas de participación. Frente al derecho reconocido, noexisten mecanismos reales y operativos.

• La implementación de la LPP ha implicado una movilización social ypolítica masiva de la población, sin precedentes, y a pocos años de la res-tauración de la democracia.

• Los pueblos indígenas tienen niveles de organización territorial diferen-tes al resto, lo que en muchos casos es fundamental para su relación conel Estado y la sociedad.

En el ámbito de la participación social, la legislación peruana reconoce loscabildos abiertos, las juntas de vecinos, los comités vecinales, las comunida-des indígenas, los clubes sociales, los clubes de madres, las comunidades au-togestionarias, las empresas privadas, los partidos políticos, las rondas urba-nas o campesinas, los comités de defensa y asociaciones de vivienda.

Poco se puede decir sobre la participación social en el Perú puesto que,como lo reconocen numerosos analistas, “no existió la intención del gobiernoperuano de construir espacios de participación social, en el sentido de unaampliación de la influencia de las clases marginadas en las decisiones políticas;por el contrario, las condiciones fueron dadas para el aprovechamiento porparte de las élites regionales, del poder político transferido desde el centro”.15

Es, además, consenso entre las fuerzas de oposición, afirma Adrianzén,calificar al gobierno presente (del presidente Fujimori) no sólo como auto-ritario sino como “hipercentralista”.


15 Thedieck y Buller, Op.cit.:227.

A partir de los noventa, la legislación sobre participación social en elEcuador se ensancha y se profundiza16. Desde entonces, se aprueban: la leyde modernización del Estado (1993), la ley de régimen para el distrito me-tropolitano de Quito (1993), la ley de descentralización y participación so-cial (1997) y la nueva Constitución (1998). Todas ellas dedican espaciosmás o menos relevantes a la participación privada y comunitaria.

En la ley de modernización, la participación, aparte de las declaracionesretóricas, se concentra en la iniciativa privada, en razón de que el objetivobásico de la ley era posibilitar las privatizaciones. Un segundo sujeto de laparticipación son los gobiernos seccionales a través de la descentralizaciónadministrativa que, en definitiva, se trata de la desconcentración y la racio-nalización administrativa.

La ley de régimen del distrito metropolitano de Quito también mencio-na la “participación de la comunidad”, en la perspectiva del financiamientoque podría aportar en los proyectos destinados a satisfacer sus necesidades.

La ley de descentralización presenta novedades, como señalan Barrera yUnda17. La participación social aparece aquí como participación ciudadana,sin distingos ni señalamientos de ningún actor específico. Además, presen-ta una definición más clara y amplia: “es el sistema por el cual se involucraactivamente a todos los sectores sociales en la vida jurídica, política, cultu-ral y económica social del país, con la finalidad de mejorar las condicionesde vida del habitante ecuatoriano, con miras a una más justa distribuciónde los servicios y recursos públicos “ (Art. 3, inc. 3ro.). Pero, en el momen-to que identifica actores, reduce, por un lado, a los ámbitos territoriales yfuncionales de los gobiernos seccionales, y, por otro, excluye actores actua-les existentes; además, porque al determinar las atribuciones, éstas son másbien de carácter formal antes que de índole decisoria.

Los autores citados advierten una virtud adicional de esta ley: reconoceparticipaciones específicas de las organizaciones de los pueblos indígenas ynegros.


16 Un detenido y profundo análisis acerca de la participación social en el Ecuador ha sido publicadopor el Centro de Investigaciones CIUDAD: Mario Unda y Margarita Aguinaga, “Como rayo en elcielo sereno. Reflexiones acerca de la participación popular en el Ecuador”, CIUDAD, Quito, 2000.

17 Augusto Barrera y Mario Unda, “Participación y sociedad en el Ecuador”, en Augusto Barrera yotros, “Participación, Descentralización y Gestión Municipal. Elementos para una reforma demo-crática”, CIUDAD, Quito 1998:30-31.

La nueva Constitución plantea el mayor despliegue de participación“que se ha visto en la legislación reciente”, puesto que, para ella, la partici-pación es parte de los derechos políticos, económicos, individuales y colec-tivos de sectores sociales específicos: indígenas y negros, mujeres, jóvenes yniños, discapacitados y usuarios. La participación en la vida política se am-plía grandemente: de elegir y ser elegido, se pasa a proponer iniciativas deley, a controlar a los funcionarios, a revocar el mandato de los elegidos, aexigir que los funcionarios y ofertores de servicios (públicos y privados) asu-man las responsabilidades de sus actos, si éstos dañan o afectan a la gente.

En resumen, de acuerdo con Barrera y Unda:

“De un tiempo a esta parte, se ha tratado mucho más de la participaciónen las leyes. En un primer momento la participación como anexa a lo ins-titucional, condicionada, controlada. Luego comienza a ser tenida encuenta, aunque de modo casi declarativo, sin sustancia ni correlatos con laaplicabilidad de lo dicho. Aparece además vinculada a las reformas neoli-berales, a la privatización, a la participación de los capitales en los negociosque venía manejando el Estado. Después se reconoce en su mayor ampli-tud, aunque se limita a los espacios locales. Por fin, se nos viene ligada alos derechos, ellos mismos ampliados”18.

Debe destacarse, además, la participación ciudadana en la gestión local, ori-ginada particularmente en municipios pequeños e indígenas, en los que seratifican formas tradicionales de participación, y nuevas formas, como losparlamentos cantonales y los consejos cantonales.

Finalmente, en la perspectiva de la participación social, no es posiblepasar por alto las movilizaciones sociales ocurridas en marzo de 1999 enGuayaquil, alrededor del tema de la autonomía provincial. Éstas, desgracia-damente, estuvieron atravesadas por intereses regionales de la bancocracia.A pesar de la evidente manipulación del tema, es posible reconocer un efec-to indirecto positivo de tales movilizaciones, que consiste en volver a ponersobre el tapete del debate político los temas del centralismo, la descentrali-zación e incluso de la autonomía, hecho que ratifica la necesidad de realizarreformas profundas en la estructura misma del Estado ecuatoriano.


18 Barrera y Unda, Op.cit:33.

En la coyuntura actual, es posible atribuir la posición de movimientossociales regionales, organizaciones municipales y políticas como una de lascausales del cambio de orientación del Presidente de la República respectodel llamado a consulta popular sobre autonomía.

Sobre la participación ciudadana en Colombia, Fabio Velásquez afirmaque existe, en este momento, una amplia oferta de participación institucio-nal en el ámbito territorial, especialmente municipal; las posibilidades deintervención ciudadana son numerosas y tocan prácticamente a todos losámbitos de la gestión pública.

La elección de alcaldes y, en parte, de las juntas administradoras locales,agrega Velásquez, han ampliado el campo de representación de los interesesciudadanos, en comparación con lo que sucedía antes de 1986.

En cuanto a la universalidad de las decisiones, los datos del estudio delBanco Mundial sobre capacidad de gestión y el seguimiento que hace Pla-neación Nacional a la descentralización, especialmente en lo referente al usode las transferencias, muestran un saldo positivo.

En materia de transparencia y control ciudadano e institucional de la ges-tión, la nueva legislación obliga a las autoridades locales a informar sobre susdecisiones y a rendir cuentas a la ciudadanía. Mecanismos como la veeduríaciudadana, la revocatoria del mandato y los cabildos abiertos han llevado a lasautoridades locales a multiplicar los canales de comunicación con la población.

Sobre los mecanismos de participación, Velásquez destaca los concejosmunicipales y departamentales de planeación, las juntas municipales de sa-lud y de educación, los comités municipales de desarrollo rural, las veedu-rías ciudadanas y las juntas de acción comunal (45.000 en todo el país). Noobstante esto, agrega, el funcionamiento de estas instancias no ha estadoexento de problemas: la oferta de mecanismos es excesiva y termina por con-fundir a la gente y desmotivarla para su uso. De otra parte, varios de esosmecanismos tienen problemas, pues son potestativos, o bien la norma res-tringe su alcance. Algunos mecanismos tienen poca capacidad de incidir enlas decisiones por ser meramente consultivos o de iniciativa y fiscalización.

Reconoce Velásquez que se han multiplicado las organizaciones civilesen todo el país, pero su trabajo, en ocasiones, queda reducido al ámbito delos intereses corporativos. El grueso de la población permanece desinforma-da o simplemente no se interesa por tener una intervención más activa en lasolución de sus problemas y los de su entorno barrial o municipal.


A pesar de existir un conjunto de normas que propician la participación,no parece haber actores comprometidos con ella. Algunos sectores, los mástradicionales de la dirigencia política, tienen temor a perder poder si pro-mueven la participación. Al parecer, un importante sector de la población,especialmente en las capas pobres, la supervivencia propia y de su familia esla prioridad básica; además, no conocen los mecanismos de participación olos ven como simples instrumentos de reproducción de los vicios que han ca-racterizado tradicionalmente el ejercicio de la política en Colombia.

Este panorama se agrava por la gran desconfianza del ciudadano en lasinstituciones de representación y participación: la invitación a participar enlas decisiones municipales es entendida como una trampa o simplementecomo una invitación a jugar como “idiotas útiles” en procesos que casi siem-pre terminan beneficiando exclusivamente a sus promotores. Todo estoplantea un aspecto crucial: la legitimidad de la participación a los ojos de losciudadanos.

La descentralización en Venezuela ha logrado, según Mascareño, un con-junto de fortalezas, entre las que se destacan las siguientes: la comunidad haincrementado su grado de conciencia sobre la importancia de su aporte en elmejoramiento de la calidad de vida; en algunos casos, la sociedad civil se hamovilizado para la discusión y la aprobación o no de un referéndum que in-cide sobre el pago de servicios públicos. La sociedad civil se ha convertido enfacilitadora de la gestión gubernamental; su presencia y permanente observa-ción incide en el mejoramiento de los servicios públicos.

Entre las principales limitaciones y debilidades se pueden mencionar és-tas: el grado de participación de la comunidad en los procesos de gestión esbajo; tienden a crearse inequidades en la distribución de los recursos, poraquello de que a mayor contacto y capacidad de gestión, mayores recursosobtenidos; no existen mecanismos reales de control sobre la formulación delpresupuesto, de manera que éste se adecue a las necesidades reales de la po-blación; en su gran mayoría las organizaciones dependen de los recursos delgobierno; el ritmo en las relaciones de gestión está determinado por loscambios de tendencias por parte de los gobernantes de turno.


Resultados más destacados

Los principales impactos que produce la descentralización en Bolivia se re-lacionan con la participación política, especialmente en las comunidades, ysus líderes, quienes, como nunca antes, se han involucrado en los procesospolíticos. Por su parte, los partidos políticos han ampliado su base operati-va y sus posibilidades de captación de clientelas partidarias.

La racionalidad, según la cual el Estado es el que controla y dirige elproceso con su propia lógica, sufre modificaciones, puesto que, frente lasiniciativas verticales estatales, comienza a gestarse un proceso inverso, estoes, desde la sociedad hacia el Estado, y en él, uno de los ejes fundamentaleses el poder local; en otras palabras: el desarrollo endógeno en el marco deplanes y propuestas exógenas.

Desde la perspectiva de la sociedad y sus formas de apropiación de laley, existen importantes avances en el terreno democrático, y sobre todo enel de la participación social. Esto implica un proceso de reconstrucción y re-conversión de la cultura de las relaciones tradicionales de la sociedad civilcon el Estado.

Blanes plantea que, en términos generales, la situación ha mejorado, asícomo las perspectivas futuras para la implementación de las políticas. Lascondiciones locales para la inversión en infraestructura han mejorado signi-ficativamente, así como también la capacidad local para responder a las exi-gencias de las políticas nacionales.

Los municipios pequeños, que nunca antes recibieron recursos ni res-ponsabilidades, precisa Blanes, han iniciado una etapa de fortalecimientoque empezó desde cero. Los municipios medianos ya habían desempeñado,de forma espontánea, actividades de inversión en el campo de la infraestruc-tura social.

El concepto de desarrollo local tiene ahora un marco institucional quepuede ser muy positivo. A partir de la LPP, el municipio es un punto decoordinación para la articulación de propuestas de desarrollo.

Los municipios están actuando en temas de valor político y de merca-do. Lo social es visto por los municipios como el terreno más amplio parael ejercicio de las relaciones clientelares.

En las áreas rurales y de pequeños centros urbanos, los municipios seconstituyeron en mecanismos de Estado y dejaron de ser, como antes lo


eran, mecanismos de carácter predominantemente cívico. Los diferentes ac-tores y la ciudadanía han tomado conciencia de los derechos y deberes quepasan por la administración del municipio. Los resultados de los proyectosmejoraron al incorporar en ellos la participación de la población y los me-canismos de vigilancia.

Ha aumentado, en términos generales, la cobertura poblacional de losservicios sociales básicos. La implementación de la planificación participativaimpulsa la movilización de la población para priorizar las obras de inversión.

Probablemente, el campo de mayor impacto se refiere al ámbito finan-ciero, destaca José Blanes, y el que ha tenido mayores consecuencias positi-vas, en particular en la relación con la implementación de la infraestructu-ra social.

El proceso de planificación participativa reglamenta los recursos de lacoparticipación, pero deja abierto el destino de los recursos propios, los quegeneralmente suelen emplearse en grandes obras de infraestructura y desa-rrollo urbanos y, sobre todo, en gastos operativos y de personal. Estos recur-sos son difícilmente fiscalizables; no así aquéllos que son canalizados por elgobierno.

Los fondos de inversión social han estimulado a los municipios a con-seguir contrapartes financieras.

Como se ha mostrado en este trabajo, existe en el Ecuador una amplia,aunque no suficiente, legislación sobre descentralización. A pesar de esto, esevidente la falta de voluntad política del gobierno central para aplicar dichanormatividad, pero también la ausencia de voluntad de la mayoría de losgobiernos seccionales de utilizar la legislación y de poner en marcha el pro-ceso de descentralización. Precisamente esta ausencia se ha convertido enuno de los argumentos para la demanda de autonomía, en boga actualmen-te en el Ecuador.

Por otro lado, aunque el debate sobre descentralización y autonomía noes amplio ni suficiente, hay numerosas propuestas, proyectos y anteproyec-tos de ley que muestran el interés de algunos grupos sociales y políticos porenfrentar el tema y resolverlo. En este sentido, un informe del BID sobre ladescentralización en Ecuador (1996)19 precisa que las demandas sobre des-


19 BID, “Perspectivas de la descentralización política, administrativa y fiscal en el Ecuador”, Serie Es-tudios Económicos y Sociales, Washington, 1996:27.

centralización han logrado colocar este tema entre los de mayor visibilidaden la agenda política de los gobiernos y de las campañas electorales. Tam-bién ha contribuido a la divulgación y al análisis de los tópicos relevantes dela descentralización.

La descentralización se propuso en Colombia tres grandes objetivos: ga-rantizar una prestación eficiente y eficaz de los servicios y mejorar la calidadde vida de la población; democratizar la gestión pública y aumentar la go-bernabilidad en el ámbito local y regional.

De manera general, las evaluaciones reconocen que ha mejorado la pres-tación de servicios, sobre todo en términos de cobertura, dotación de in-fraestructura educativa, de salud y de saneamiento ambiental. Desgraciada-mente, los modelos clientelistas de gestión, la corrupción y los bajos nivelesde innovación en aspectos administrativos y financieros han impedido lo-grar la eficiencia y la eficacia en la prestación de servicios.

Ha habido una importante oferta participativa en los últimos quinceaños. Se trata de una oferta institucional, cuya fuente ha sido el Estado y susgobernantes. El marco institucional es amplio y, en cierto modo, excesivo.

A pesar de las dificultades, puede decirse que el saldo neto de la descen-tralización, después de los quince años de vigencia del proceso de descentra-lización en Colombia, es positivo, al punto que se considera un proceso irre-versible.

Los principales efectos de la descentralización en Colombia los resumeFabio Velásquez en los siguientes:

Desde la perspectiva económica.

• Los entes territoriales, especialmente municipales, han ganado una im-portante capacidad de gasto, y por tanto una mayor capacidad de res-puesta a las demandas del territorio y de la población. En las ciudades,el aumento del gasto ha incidido en la reactivación económica y la ge-neración del empleo.

• La planificación económica, social y territorial es uno de los avancesmás destacados. La obligación de formular y aprobar planes de desarro-llo ha obligado a las autoridades regionales y locales a mirar estratégica-mente su territorio, examinar potencialidades económicas y sociales.


En el ámbito social, evaluaciones recientes muestran que, en el período1995-1997, se ha mantenido la tendencia hacia el mejoramiento de los in-dicadores de cobertura en educación, especialmente en el número de niñosatendidos por establecimientos oficiales y de niños promovidos. Algo simi-lar ocurre en salud.

Ha aumentado el presupuesto destinado a fortalecer la participación, ala capacitación de líderes y a la difusión de mecanismos de intervención ciu-dadana.

En el campo político, el primer logro que los entes territoriales valorancomo patrimonio inalienable es el de la autonomía territorial, que se sinte-tiza en la frase “librarse del yugo del centralismo”. Sin duda, se han come-tido errores en el manejo de dicha autonomía: el despilfarro de recursos pú-blicos y la corrupción son, en parte, fruto de la mal entendida autonomía,pero ésta también ha servido como pivote para construir un futuro mejordesde las propias comunidades políticas.

En este nuevo escenario han aparecido nuevos liderazgos y fuerzas polí-ticas alternativas, que han ampliado el espectro de escogencia de los ciuda-danos y propiciado el ensayo de nuevos modelos de gestión.

La devolución de competencias y recursos a los municipios y la apertu-ra de canales de participación han contribuido a la distensión social. Sinembargo, subsisten factores que afectan la gobernabilidad; quizá el más im-portante sea la violencia. Las estadísticas más recientes indican que cada meses asesinado un alcalde en Colombia y que un buen número de ellos han si-do secuestrados o amenazados por grupos armados, los que tienen una cre-ciente influencia en el territorio nacional. En 1985, su presencia era percep-tible en 173 municipios; once años más tarde, en 1996, en aproximadamen-te 600, y actualmente en cerca de 700. Por otra parte, se afirma que los pa-ramilitares tienen presencia en cerca de 400 municipios.

Otro factor que traba la gobernabilidad es la excesiva injerencia del go-bierno nacional en los asuntos locales al aducir corrupción o despilfarro, co-mo si el gobierno nacional estuviera exento de esas prácticas.

Mascareño, en un intento por identificar los principales impactos y lo-gros de la descentralización en Venezuela, señala, en primer lugar, un con-junto de factores u obstáculos que han impedido e impiden que se ponganen práctica los objetivos de la descentralización. Además, presenta el proble-ma de la ausencia de estadísticas sistemáticas y confiables que permitan la


comparación del antes y del después de la descentralización. Con estas ad-vertencias hace una revisión de los resultados obtenidos en los servicios desalud, educación, deporte, vivienda, desarrollo habitacional, agua potable,saneamiento, transporte y comunicaciones (puertos y aeropuertos).

Las principales ventajas y limitaciones que el autor citado precisa en laaplicación de la descentralización, especialmente en los servicios sociales, serefieren a la nueva oferta de desarrollo social en los Estados y municipios, alcalor de la descentralización múltiple y variada.

Los Estados y municipios actúan en áreas de infancia, alimentación,empleo, salud, educación y comunidad. A pesar de algunos logros en estosámbitos, Mascareño encuentra problemas como el solapamiento y la dupli-cación de esfuerzos sobre la misma población. Según la opinión de la socie-dad civil sobre los servicios públicos descentralizados, es positivo que la ad-ministración de los servicios esté cerca del ciudadano, pues allí -manifiestala población encuestada sobre este tema- se controla mejor su desempeño y,en alguna medida, los servicios funcionan mejor.

Problemas comunes

Uno de los problemas más complejos que enfrenta la mayoría de los paísesque son objeto de este análisis es el financiero, en particular la armonizacióny la adecuación de las diversas leyes y los fondos relacionados con la descen-tralización.

El tema del endeudamiento externo de los organismos subnacionales esparticularmente conflictivo. Así, en el caso boliviano, los grandes munici-pios han creado situaciones de endeudamiento difícilmente solucionables,que han al gobierno el control de los actuales niveles de endeudamiento,que en el momento superan el 25% de los ingresos corrientes.

En el caso ecuatoriano, el análisis del presupuesto del Estado muestraclaramente el gran peso que tiene en sus ingresos el endeudamiento internoy el externo, así como las rentas del petróleo, recursos sin los cuales el finan-ciamiento de la descentralización se vuelve conflictivo20.

Es notoria la ausencia o la débil participación de la población en la ela-boración de leyes relativas a la descentralización, así como en el seguimien-to y control de la inversión. Inclusive, en el caso del Estado boliviano, es no-


toria la debilidad para conducir el proceso de aplicación de la ley de parti-cipación popular, que se reconoce débil, así como se advierte la debilidadendógena de los municipios para resolver sus propios problemas

Uno de los principales desafíos actuales, salvo el caso colombiano, es laausencia o la debilidad de la planificación nacional y local; de allí la necesi-dad de fortalecerla con la incorporación de los niveles micro sociales y su ar-ticulación con los macro urbanos. En el caso boliviano, la planificación par-ticipativa sorprendió a todo el país y puso en apuros a muchos municipios,los cuales tuvieron que asumir la administración de grandes infraestructu-ras, como hospitales generales, para prestar servicios a una población que in-cluso excedía a la que habitaba en los límites del propio municipio. Entrelos municipios medianos se presentaron también esos problemas: se recibela infraestructura, pero no se puede tomar decisiones en la formulación depolíticas.

El déficit de capacitación en planificación y gestión social es evidente enla casi totalidad de los países de la Comunidad Andina, así como de su ins-titucionalización dentro de marcos de flexibilidad.

Otro de los desafíos que debe enfrentar y resolver la descentralizació-n/autonomía es el de la capacidad de los niveles subnacionales para hacersecargo de nuevas atribuciones. Éste es un tema conflictivo, en razón de loscriterios que se utilicen para calificar a un organismo subnacional como ca-paz. Además, se debe precisar que tal calificación es una condición previa,simultánea o consecuente a la asunción de responsabilidades, así como lasfacultades de las provincias o comunidades para crear tributos; la relación dela provincia con el municipio en materia de ejecución de competencias; larelación entre retención de un porcentaje de la tributación de carácter na-cional y la asunción de competencias con esos recursos.


20 El analista y parlamentario Vicente Albornoz, al relacionar el presupuesto del gobierno con la au-tonomía y descentralización, plantea: “Si el país no puede endeudarse en el futuro y si la mayor par-te de las provincias no se autofinancian, ¿con qué recursos va el Gobierno Central a cubrir las defi-ciencias financieras de las provincias?, ¿con qué recursos va el Gobierno Central a cubrir las defi-ciencias financieras de las provincias?”. Más adelante agrega: “Dado que el 30% de los gastos esta-tales son asignables a las provincias y que éstas en conjunto aportan con impuestos separables conmenos del 20% de los ingresos gubernamentales, no debe sorprender que la mayoría de las provin-cias deficitarias, es decir, aportan menos de lo que reciben y sigan siendo altamente dependientesde las transferencias del Gobierno Central”, CORDES, 2000:12.

100

Sin duda, la descentralización de funciones, responsabilidades y recur-sos hacia niveles más cercanos a la ciudadanía aparece como la vía de reno-vación organizacional del Estado tradicional de múltiples virtudes.

Los temas relativos a la forma de Estado y de gobierno no forman partedel debate; éste gira más bien alrededor de la supuesta o real contradicción ocomplementariedad entre el Estado autonómico y el Estado descentralizado.

Quedan múltiples desafíos de orden legal. Por ejemplo: el alcance delconcepto de descentralización administrativa, que para los casos de Vene-zuela y Ecuador es de gran trascendencia, pues como bien expone Mascare-ño, si este término se entiende como la delegación que el ente central reali-za en favor de entes subordinados, con fines de agilidad o descarga de tra-bajo, no existe trasmisión de potestades de rango legal, sino delegación defacultades de gestión y, por tanto, el poder continúa en posesión del podernacional, el que se mantiene como responsable último de esos sectores, conpoderes de dirección, supervisión y control.

A propósito de estos temas, Gustavo Linares comenta 21 sobre si el actoprevisto en el artículo 137 (de la anterior Constitución) se refiere a unatransferencia o a una delegación, con relación al alcance de los términos“descentralización administrativa”.

En relación con el primer tema, según Linares, la idea de una cesiónirrevocable y absoluta de materias de la competencia nacional a los Estadospor intermedio del mecanismo establecido en el art. 137, “repugna a la no-ción misma de la Constitución, que tiene como una de sus notas esencialesla superrigidez, es decir, la necesidad de un sistema especial y extraordinariode modificación que implica siempre la participación de instancias distintasal Congreso de la república, esto es, mediante una enmienda, quizás una re-forma constitucional. Por lo que se trata, concluye, de una delegación decompetencias y no de la transferencia irrevocable. Dado que sí es revocable,habilita al poder nacional para que supervise y controle el modo en que losEstados ejerzan delegación.

Y en cuanto al alcance de la descentralización administrativa, el mencio-nado autor recuerda que la doctrina entiende este término como la creación

Lautaro Ojeda Segovia

21 Gustavo Linares, “Instrumentos legales para avanzar en la descentralización”, en Rafael de la Cruz(coordinador), “Descentralización, Gobernabilidad, Democracia”, Edit. Nueva Sociedad, Caracas,1992:77.

de entes subordinados a las personas públicas territoriales, en los cuales se des-carga funciones administrativas propias de éstas, con miras a una mayor agi-lidad de gestión. En otros términos, la descentralización administrativa su-pone la transmisión de potestades administrativas a los entes descentraliza-dos y nunca de trasmitir potestades de rango legal.

En conclusión, de acuerdo a esta interpretación, la descentralización ad-ministrativa no extingue la titularidad sobre los Estados y municipios, pues-to que es el poder nacional el que posee y se mantiene como responsable úl-timo de esos sectores, con poderes de dirección, supervisión y control.

La capacidad de los organismos subnacionales para asumir nuevas com-petencias y responsabilidades es uno de los asuntos más complicados, en ra-zón de los criterios que habría que aplicar para calificar a un organismo lo-cal de capaz. Se debe, así mismo, precisar si se trata de una condición pre-via, simultánea o consecuente de la asunción de responsabilidades y de lostiempos y ritmos que debe o puede seguir el ente recipientario para asumirnuevas responsabilidades.

Perspectivas

Entre los desafíos que los países de la Comunidad Andina deben enfrentaren adelante se encuentran la no correspondencia entre los recursos asignadosy la responsabilidad delegada al nivel de gobierno; las regulaciones excesivaso la ausencia de buenas políticas por parte del nivel nacional de gobierno; lapresencia de los intereses clientelares – partidistas en el manejo de recursoshumanos, con lo que la productividad del servicio se encontrará limitada, yel desarrollo y la aplicación de tecnologías de gestión apropiadas como parareplantear los paradigmas en la prestación de un servicio determinado.

La contradicción y la tensión entre federalismo y centralismo es unasunto que debe ser enfrentado seriamente en el caso venezolano. En estesentido, Mascareño considera que los personeros del gobierno central vene-zolano, eventualmente, profundizarán su centralismo a través del control delas finanzas públicas, entre otros medios. El “Congresillo” (comisión legis-lativa derivada de la Asamblea Nacional Constituyente) aprobó una refor-ma del FIDES, y le quitó un 20% a las gobernaciones y alcaldías, y se loasignó a la “sociedad civil”. Recientemente se reformó la ley de asignaciones


económicas especiales y se sustrajo un 20% de las gobernaciones para adi-cionárselo a los municipios.

Los movimientos centralistas del actual gobierno auguran una difícil si-tuación para la descentralización. El Presidente, según el autor, no confía enlos mandatarios regionales y locales.

El autor concluye señalando que “una nueva tensión centralismo – fe-deralismo está planteada en el país. El centralismo, por los momentos, estáganando posiciones. No es posible avizorar si así será por mucho tiempo”.

Fabio Velásquez, en su análisis sobre Colombia, formula un conjunto derecomendaciones que bien podrían ser asumidas y aplicadas por los demáspaíses de la Comunidad Andina, relativas a reformas de orden legislativo,fortalecimiento de las finanzas municipales, flexibilización de la descentra-lización, fortalecimiento de los departamentos en el ejercicio de sus funcio-nes, fortalecimiento de la participación y de sus actores, desconcentraciónen las grandes ciudades, evitar la duplicación de esfuerzos en materia de in-versión, atribuciones para enfrentar la violencia y el orden público, fortale-cimiento institucional y un cambio radical de la cultura política.

El papel de las universidades y los centros de investigación puede ser degran trascendencia en ámbitos como el económico tributario. En este senti-do, es importante destacar la labor de algunas universidades guayaquileñasy de entidades de investigación quiteñas, tendiente a aclarar las contradic-ciones que se observan en materia de registros de recaudaciones tributariasy gastos gubernamentales por provincias, pues no puede ser que, al utilizarlas mismas fuentes, existan tantas discrepancias en las informaciones estadís-ticas consultadas. Es necesario enfrentar los temas de metodologías de cál-culo de tributos, impuestos y asignaciones como asuntos fundamentales pa-ra viabilizar y ejecutar cualquier tipo de reforma.

El tema de la condicionalidad o discrecionalidad en las transferencias derecursos del gobierno central a los gobiernos locales debe ser enfrentado y re-suelto en forma clara y precisa; de lo contrario, se pueden generar problemasque pueden incidir en la gobernabilidad misma, como sucede con el mode-lo colombiano de descentralización, que se centra en las transferencias de re-cursos fiscales del gobierno central a las entidades territoriales. Se trata detransferencias condicionadas, con destino específico, a determinados secto-res, en un sistema en el que el recaudo se mantiene altamente centralizado.


Es necesario fortalecer las instancias de representación ciudadana, garan-tizar la universalidad de las decisiones locales en función del bien colectivo,asegurar la transparencia y, en consecuencia, el control institucional y ciuda-dano de la gestión, y propiciar el acercamiento entre el gobierno local y losdistintos sectores sociales, a través de canales específicos de participación

En el caso peruano, como se señaló antes, el gobierno del presidente Fu-jimori se caracterizó por ser ”hipercentralista”, lo que significa que en el país“no sólo no existe un real proceso de descentralización y regionalización, si-no que éste está bastante lejos de llevarse a cabo. El Perú se encuentra atra-sado, si se lo compara con los otros países que conforman la ComunidadAndina” concluye Adrianzén.

Reflexiones finales

La descentralización representa una profunda transformación de la estruc-tura político administrativa del Estado, así como de la cultura política. Deallí que un proyecto de descentralización debe trascender y, probablemente,enfrentar objetivos o intenciones de determinados gobiernos centrales quebuscan con ella, en unos casos, mantener su poder, al entregar algunas res-ponsabilidades menores a municipios o provincias, o amortiguar la crisis yconflictividad social a través de la transferencia de reducidos presupuestospúblicos, y en esta forma legitimar el Estado.

Para que la descentralización sea sostenible, es decir, para que cuentecon el apoyo de la población, así como con el respaldo gubernamental, esnecesario que el debate se ‘deselitice’ y llegue a la más amplia mayoría de lapoblación. Por este camino será posible lograr un consenso nacional. En es-ta perspectiva, es imprescindible desarrollar una política de información queposibilite a los ciudadanos a la comprensión de los fines, contenidos y al-cances del proceso.

Pero transitar hacia la construcción de la cultura de consenso supone uncambio significativo de la cultura política tradicional de conflicto y disenso.Esa cultura deberá reconocer la diversidad, definir nuevos mecanismos derelación con las diferentes regiones que componen el espacio nacional, conel fin de promover el desarrollo equilibrado y armónico de lo local y regio-nal; buscar el fortalecimiento de los actores de la sociedad civil; definir una


nueva lógica de relación entre el Estado y la sociedad, lo que, en suma, su-pone una reconstitución policéntrica del Estado y de sus diversas expresio-nes de organización y autogobierno de la sociedad.

Esa cultura política debe, además, trascender el carácter meramente for-mal de los procedimientos y traducirse en acciones políticas, en prácticas co-municativas que internalicen socialmente normas de reciprocidad entre ac-tores diversos.

La descentralización no es sinónimo de democratización, ni una refor-ma descentralizadora conduce necesariamente a ella. Es más, como lo ha de-mostrado Jordi Borja, puede tener efectos perversos aun en un contexto po-lítico democrático. Por ello resulta impropio hablar de democratización sinpreguntarse por la conformación y por el funcionamiento del sistema polí-tico nacional y del local, modalidades de relación entre los actores sociales,actores políticos y Estado, municipio, departamento, región.

La falta de democracia en los sistemas políticos y administrativos delárea andina, y por qué no decirlo, latinoamericana, no radica en la sola con-centración de facultades en el gobierno central, sino también en la construc-ción y la acumulación del poder en términos socio-históricos, en la lógicade su funcionamiento y en la articulación de los diferentes niveles de gobier-no del sistema político global. Por ello, que no sea extraño que la descentra-lización no solamente pueda dejar de tener efectos democratizantes, sinoque puede reforzar las formas tradicionales de dominación política y social.Y no se trata de negar radicalmente las posibilidades de democratización, si-no de presentarla como un instrumento de democratización necesario, pe-ro sin duda insuficiente.22


22 Susana Peñalva y María Grossi desarrollan este tema a propósito de la síntesis de los estudios reali-zados por CLACSO sobre descentralización en su trabajo “Gobierno y Democracia Local en Amé-rica Latina. Procesos, tendencias de la administración y de la política municipal”, en Jordi Borja,Fernando Calderón, Maria Grossi y Susana Peñalva, “Descentralización y Democracia. GobiernosLocales en América Latina”, CLACSO, SUR, CEUMT, Santiago de Chile, 1989.

Antecedentes

Descentralización e integración: potencialidad regional

La Comunidad Andina de Naciones tiene una extensión territorial de4´718.000 kilómetros cuadrados y una población que supera los 110 millo-nes de habitantes1. El bloque sub-regional tiene un significativo peso en elcontexto de América Latina, tanto por la cantidad de población y territoriocomo por el producto interno bruto. Sin embargo, los aportes e impactosen la región –que podrían ser mayores- se han visto disminuidos por la fal-ta de integración entre los países y por la concentración del desarrollo en zo-nas reducidas de los territorios nacionales.

La región se caracteriza por una alta diversidad, que se expresa, porejemplo, en una división político-administrativa que tiene cinco países, 122gobiernos intermedios (departamentos o provincias) y 2.567 gobiernos lo-cales (municipios)2, pero también en que hay una dispersión significativarespecto del número de municipios, porque mientras en Colombia existen1.092 municipios, en Perú hay 233, es decir, una diferencia cercana a lascinco veces; en que demográficamente un país (el Ecuador) es uno de los

La descentralización andina: ¿tema supranacional?

Fernando Carrión M.*

* Director de FLACSO-Ecuador, Editorialista del Diario Hoy ([email protected]).

1 Esto significa una densidad poblacional de 23,6 habitantes por kilómetro cuadrado.

2 Ver Cuadro No.1.

más densamente poblados de América Latina y otro ( Bolivia) es uno de losmenos; en que la geografía andina está compuesta por cadenas montañosas(Andes), cuencas hidrográficas (Amazonas) y riberas oceánicas (Atlántico yPacífico), lo cual produce una biodiversidad inigualable a nivel mundial. Es-

ta diversidad se encuentra subsumida en Estados centralistas que no han si-do capaces de reconocerla y más bien, por el contrario, se han convertido enfuente permanente de homogeneización y conflictos, al extremo que en laactualidad existe claramente la inadecuación a esta heterogeneidad. Los Es-tados nacionales son económicamente ineficientes, políticamente poco re-presentativos, distantes y autoritarios; socialmente injustos, porque incre-mentan las inequidades, marginan y excluyen; culturalmente son homoge-neizadores justo en un contexto en que las diferencias se expresan creativa-mente; territorialmente, porque agudizan los desequilibrios regionales, ur-banos y rurales, y ambientalmente, porque producen altos niveles de conta-minación y de ruptura de la sustentabilidad. La multiplicación de compe-

Fernando Carrión M.106

Cuadro 1

País Departamentos Municipios Población Superficie

al 2000

Perú 24 depto./ 1 prov. 233 27’135.689 1’285.220

constitucional

Bolivia 9 deptos.

112 provincias 312 8’139.180 1’098.581

Venezuela 23 estados 714 23’535.282 912.050

1 dist. federal

74 dependencias

federales que son

islas en el Mar Caribe

Ecuador 22 provincias 216 12’782.161 283.560

Colombia 32 dptos. 1.092 40’036.927 1’138.910

1 distrito capital

Totales 122 2.567 111’629.779 4’718.321

tencias en distintos órganos del Estado, el control minoritario de la tecno-logía, la reducción de los mercados por la vía de la demanda y de los ámbi-tos territoriales que definen, van contra su propia esencia. También abonanen el desprestigio de la democracia y sus instituciones, que en gran medidaproviene del manejo que se ha hecho de la crisis económica y de la consti-tución de gobiernos de lejanía física y funcional.

Es frente a este Estado centralista, ineficiente y antidemocrático quesurge la necesidad de la descentralización. De allí que, en este principio desiglo y de milenio, el conjunto de los países que conforman la CAN entrena la búsqueda de una nueva forma de organización de su estructura de Es-tado, en la que la descentralización y la consolidación de un esquema de in-tegración subregional forman parte constitutiva fundamental.

La condición centralista del Estado, la búsqueda de la integración regio-nal desde la diversidad y el proceso de globalización han conducido a la dis-cusión actual sobre centralización-descentralización3 y sobre los mecanismosde integración, lo cual supone definir los actores y los órganos específicos dela descentralización y la integración (por cierto, ambos muy débiles). De allísurge la pregunta, base de este artículo: ¿La descentralización puede ser unfactor de integración regional o, por el contrario, un freno?

La pregunta es pertinente si tomamos en cuenta el caso de la Unión Eu-ropea que consigue su constitución de manera simultánea a los procesos dedescentralización que vive cada uno de los países que la componen; es de-cir, una reforma del Estado en la que se dan la mano la descentralización,para fortalecer los gobiernos locales, y la integración regional, para consti-tuir una propuesta supranacional. Y lo hace como consecuencia de la globa-lización, para asumir la diversidad y la integración, porque el Estado centra-lista termina siendo pequeño para la globalización y grande para lo local4.

Más evidente es la pregunta si se toma en cuenta que los países que compo-nen la Comunidad Andina de Naciones llevan a cabo –con sus especificidades,

La descentralización andina: ¿tema supranacional? 107

3 Se debe consignar que esta discusión y estas demandas no son nuevas: existe desde los inicios de laformación de los Estados nacionales. En otras palabras, el debate sobre la descentralización no es nue-vo, porque periódicamente ha entrado a la palestra desde alguna región geográfica o sector social.

4 “Los estados nacionales son demasiado pequeños para controlar y dirigir los flujos globales de po-der, riqueza y tecnología del nuevo sistema, y demasiado grandes para representar la pluralidad deintereses sociales e identidades culturales de la sociedad, perdiendo por tanto legitimidad a la vezcomo instituciones representativas y como organizaciones eficientes” (Borja y Castells, 1997: 18).

ritmos y formas propias, pero en el marco de algunas reformas estructurales queles son comunes- procesos de reforma del Estado encaminados hacia la descen-tralización y la integración, inscritos en fenómenos de internacionalización.

Uno y otro no son movimientos a contracorriente sino, por el contrario,caras de la misma moneda. Hoy el proceso de globalización exige esta diná-mica de internacionalización y de localización simultáneas, es decir, de glo-calización (Robertson 1992). Es que lo local, para desarrollarse, tiene que in-ternacionalizarse, y lo global, para existir, requiere de lugares estratégicos des-de donde proyectarse ubicuamente: lo local (Sassen 1999). Por ello, lo glo-bal no puede ser visto como algo externo a lo local, sino como parte consti-tutiva de él; es decir, que tanto uno como el otro existen en la relación.

Pero también debe verse a la integración como necesaria para defendersede los efectos perversos de la globalización. Esto es, que la descentralizaciónpuede ser un mecanismo para la integración, porque en caso contrario se en-traría en un proceso de pulverización de lo nacional, justo en un momentoen que la globalización puede agudizar las fracturas y diversidades de lo local.Se requiere de una instancia de integración y cohesión regional andina querespete la heterogeneidad y que defina los lazos entre lo local y lo global.

El objeto de conocimiento andino

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) no ha sido reflexionada –comounidad- desde la perspectiva de la descentralización. Lo que existe es una bi-bliografía importante sobre cada uno de los países por separado, pero ine-xistente en términos del análisis subregional. A lo sumo, lo que existe sonpublicaciones que compilan estudios de caso aislados sin que existan inten-tos de comparación y mucho menos de la misma realidad andina (CAN).En esta perspectiva, se pueden señalar los libros que compilan estudios decasos nacionales en los ámbitos andino (Franky 2000) y latinoamericano.En este ámbito hay ejercicios más reflexivos –como los de Borja y Calderón(1989)– que abrieron el camino sobre la base de estudios de casos naciona-les hechos expresamente con términos de referencia comunes; el de Aghóny Krause (1996) sobre descentralización fiscal es quizás el más ambicioso,porque si bien está basado en estudios nacionales, tiene un análisis transver-sal, y el de Haas y Carrión (1995), que busca una visión multidimensionalextraída de los estudios de casos nacionales.


Tanto en las publicaciones como en los seminarios internacionales laconstante ha sido, hasta ahora, la misma: presentación de casos aislados, na-cionales o locales. A ello debe añadirse que tampoco existen investigacionescomparativas que tengan como objeto de estudio realidades que superen lonacional o las experiencias locales, porque lo que existe son estudios parcia-les por países y desde una óptica subnacional.

Esto significa que hace falta comparar los casos de los países y construirvisiones más comprensivas a nivel regional y subregional. No existe una vi-sión regional andina, ni homogeneidad en los procesos de descentralizacióne integración de los cinco países, lo cual resta la posibilidad de afirmar quehay una descentralización típicamente ‘andina’, lo cual significa que es difí-cil –por el bajo nivel de integración regional y por el nivel del conocimien-to existentes– definir o caracterizar la descentralización andina como un to-do, incluso ni siquiera como ‘unidad en la diversidad’.

Una óptica de conjunto y una reflexión supranacional pueden aportar ala comprensión andina de los fenómenos de la descentralización y la inte-gración. Para ello se deben realizar estudios transversales, comparativos y ge-nerales que permitan encontrar algunas constantes y determinaciones co-munes, extraer experiencias intercambiables e integrarse más.

El solo hecho de proponerse un ejercicio de este tipo ya es importante,aunque se trate –por lo pronto– de un avance en términos negativos, es de-cir, de dejarlo señalado. Primero, porque metodológicamente se supera elenfoque de la descentralización como si fuera un tema local. La importan-cia de una reflexión regional, más que forzar a que haya cierta homogenei-dad sobre el proceso de descentralización en el área andina, puede llevar acrear la necesidad de entender la descentralización como un tema suprana-cional –que supera lo nacional y lo local, porque los contiene– y, sobre to-do, a constituir un nivel supranacional5. En otras palabras, se busca alertaren la inexistencia de una reflexión regional, que debilita y empobrece las vi-siones casuísticas y, lo que es más grave, termina convirtiendo los casos enexperiencias locales y, a éstas, en una realidad, presa de la globalización6.


5 Este es el caso de la Unión Europea.

6 Un ejemplo evidente es el de los servicios: mientras la propiedad es global, la gestión tiende a frac-cionarse de manera local.

En suma, la descentralización no es un tema local sino supranacional,donde la integración de los países de la Comunidad Andina –a la manera de“subordinación autonómica”– permitirá construir una visión compartida.

La descentralización como proceso

La descentralización es un proceso que forma parte de la reforma del Esta-do y de la sociedad en tanto profundiza la democracia, mejora la goberna-bilidad y auspicia el desarrollo económico. La reforma del Estado incorpo-ra el criterio de la democracia territorial, propio de la descentralización, conel fin de permitir una real reforma de la articulación del Estado y la socie-dad civil.

La descentralización es un proceso largo y no un hecho episódico –comopuede ser la aprobación de una ley– que tiene múltiples componentes quese van definiendo en el tiempo y el espacio. Por este carácter y dada la bajacapacidad técnica y política de ciertos organismos locales para asumir la re-forma, es necesario prever su progresividad, lo cual no significa que sea irre-versible. Es un proceso inacabado que no tiene un fin predeterminado, queno es un fin en sí mismo y que debe ser flexible (pluri-institucional), diver-so, integrador y abierto en constante redefinición, que se puede saber cómoempieza pero no cómo termina. Por eso hay que empezar rápido y bien; es-to es, con un fuerte consenso y con legitimidad, pero con la consciencia deque estarán en constante revisión.

La descentralización es un proceso complejo en el que actúan –directa oindirectamente– múltiples actores, cada uno de los cuales tiene su propia vi-sión y posición. Esto lleva a plantear la necesidad de construir la posibili-dad, a partir de la identificación de los sujetos de la descentralización y suspropuestas, de lograr un proceso de concertación que llegue a un consensohegemónico alrededor de un proyecto colectivo.

La descentralización es un proceso integral que tiene que ir más allá delEjecutivo nacional, al Estado en su conjunto, a la sociedad, al territorio y asus relaciones. Porque, en caso contrario, por ejemplo, una medida unilate-ral de descentralización puede convertirse en una acción centralizadora. Esdecir, que la descentralización debe abarcar todos sus componentes. La des-centralización debe llegar, entre otros, a los parlamentos donde, por ejemplo,


se debe repensar su composición, representación y funcionamiento desde es-ta perspectiva. ¿Por qué no estudiar mayores atribuciones legislativas para losconcejos municipales? ¿Por qué no establecer vínculos de los concejos muni-cipales y los consejos provinciales con el Parlamento? ¿Por qué no pensar enuna fórmula para que los alcaldes se expresen en el parlamento a través de co-misiones o foros regionales o nacionales? También es necesario recuperar lacualidad legislativa municipal, porque son pocos los que legislan.

La descentralización es un proceso histórico-cultural, nacional y regional.La constitución de sociedades regionales-locales con ámbitos de identida-des específicas debe tenerse en cuenta para no violentar los procesos reales.La descentralización es un proceso de ida y vuelta, que tiene aspectos de cen-tralización, porque se trata de una reorganización de la sociedad y el Esta-do en su conjunto. Por ejemplo, la necesidad de que las ciudades grandesse descentralicen en su interior y las pequeñas se agrupen en instancias su-periores y formen asociaciones y mancomunidades de manera que ganenen escala7.

La descentralización es un proceso holístico que no resuelve todo, pero sítiene que ver con todo: democracia, desarrollo y gobernabilidad. Restringir-la a un solo ámbito puede conducir a situaciones de mayor centralización oa asimetrías. Y es un proceso histórico que ocurre en un momento y un lugarespecíficos.

Las etapas

La descentralización y su antítesis, el centralismo, tienen una larga historiaen la región. Nacen durante la Conquista, cuando se organiza una adminis-tración colonial vertical y jerárquica que impone su lógica desde la Coronahacia sus virreinatos, capitanías y audiencias. Posteriormente, en la época enque se constituyen los Estados nacionales –sea bajo la forma federal o la uni-taria–, el proceso centralista se mantiene, en tanto la Independencia no mo-


7 Para este rango de ciudades se deben, por un lado, diseñar estímulos técnico-administrativos, tribu-tarios, financieros, etc., para inducir a crear agrupaciones o mancomunidades municipales y; porotro, un marco legal que incentive una real integración horizontal municipal y provincial que ge-nere “economías de aglomeración”. La experiencia de mancomunidades municipales en Santa Cruz(Bolivia) es interesante que sea estudiada (Molina, C.H).

difica sustancialmente la organización administrativa que heredó8. En la fa-se republicana, el proceso continúa, sin que hasta la presente fecha el pro-ceso sea revertido9.

En este proceso, la necesidad y la posibilidad de la descentralización hanestado presentes, y han provocado de manera permanente un enfrentamien-to entre los que apoyan una tesis y los que detentan la otra. Esto significaque el tema de la descentralización no es nuevo en la región. Lo que ocurrees que se lo retoma periódicamente bajo distintas denominaciones y con én-fasis en alguna de sus variables.

Así, por ejemplo, la discusión respecto a organización estatal al momen-to de la constitución de los Estados nacionales, entre centralistas y federalis-tas, todavía no concluye (Colombia). En términos administrativos, se ha en-sayado mucho. Por ejemplo, en el Perú de 1873 con los consejos departa-mentales o las declaraciones constitucionales de autonomía municipal encasi toda la región. Posteriormente, en la década del sesenta, el privilegio seotorga desde el Estado a la sociedad civil a través del impulso a los llamadospolos de desarrollo (Ecuador y Bolivia). Desde la perspectiva territorial, sepueden percibir versiones que tienen como base la multi-capitalidad (Boli-via) o la redefinición de la capitalidad (Ecuador), así como también las lla-madas regionalizaciones impulsadas en Perú.

De este sumario planteamiento se pueden extraer tres conclusiones:

• La centralización, tanto como la descentralización, deben ser vistas ensu real contexto histórico10.

• La descentralización siempre ha estado presente en la historia latinoa-mericana.

• En dependencia del momento y del lugar que se trate, se le ha asignado


8 Esto demuestra que la forma de gobierno (federal o unitaria) no garantiza la cualidad centralista odescentralizada de un régimen político. Más aún, cuando Venezuela tiene una situación híbrida, enla que conviven entre un federalismo formal y una operación como país unitario centralizado.

9 Sin embargo, se puede adelantar que los casos de Colombia y Bolivia muestran signos alentadores,aunque bajo revisión constante.

10 La centralización fue un factor positivo en algunos momentos de la historia, como -por ejemplo-,a la hora de la constitución de los Estados nacionales, y lo es aún, entre otras razones, como eje re-distribuidor de recursos.

mayor peso a una de las variables de la descentralización. Es decir, siem-pre ha tenido un énfasis unilateral.

Si la descentralización no es nueva y si siempre ha habido una visión reduc-cionista, ¿donde radica, en la actualidad, la novedad, y cuáles son sus carac-terísticas y elementos? Hoy lo nuevo viene dado por una lógica hegemóni-ca impuesta por una doble trilogía:

• La primera, por la apertura (globalización), la reestructuración econó-mica (ajuste) y la modernización del Estado (privatización), inscritosdentro del movimiento de globalización/localización.

• Y, la segunda, por una visión de la descentralización reduccionista, queprivilegia el proceso como exclusivo del Ejecutivo nacional, de los ser-vicios y hacia los municipios. De esta manera, se llega a establecer unparalelismo entre descentralización y municipalismo y, por tanto, acreer que son lo mismo11, y así se pierde de vista el carácter estructuraly global del proceso.

Esta ola de descentralización se inicia en el área andina (ola global, segúnForero, 1997) a finales de la década del setenta y principios de los añosochenta, cuando el proceso de redemocratización se afianza en la región,aunque empieza a tener resultados efectivos a finales de la década de losochenta. La descentralización se caracteriza por tener causas internas distin-tas, arranque del proceso amparado en la autonomía política y tres fases se-cuenciales.

La descentralización en el área andina presenta un cuadro variadode situaciones donde cada país tiene su peculiaridad, lo cual no niega la exis-tencia de ciertas tendencias generales. Entre ellas, se debe mencionar que,en todos los países, la descentralización es uno de los puntales de la reformadel Estado. Esto es, que en los cinco países que forman parte de la CAN losunifica la necesidad de la descentralización, aunque las vías escogidas seandistintas. En general, se puede afirmar que la reinvindicación autonómicanace bajo dos vías predominantes:


11 O incluso a creer que el municipalismo es más de avanzada por ser más próximo a la sociedad civil.

• La una, proveniente de las demandas de las regiones emergentes y ricasde cada uno de los países, que tienden a integrarse a mercados regiona-les supranacionales, como el Cono Sur (Santa Cruz), la cuenca del Pa-cífico (Guayaquil) o son enclaves económicos con dinámicas propias(Mérida con el petróleo y Medellín con la industria). En este caso, la ca-pital y el Estado nacional representan un freno para las elites económi-cas locales, por lo cual reinvindican como autonomía la reducción deltamaño del Estado (privatización), el libre comercio (apertura) y la re-localización de ciertas funciones de la capitalidad.

• Y la otra, por la ausencia o el déficit de Estado en las localidades y re-giones más apartadas de la capital, que ven cómo los municipios se con-vierten en la única referencia de poder estatal para los ciudadanos y enla única instancia donde representarse para canalizar sus demandas ha-cia los niveles centrales.

Cada país entra a la descentralización con expresiones diversas, pero todosarrancan a través de la búsqueda de la autonomía política, entendida ésta apartir de la elección popular de las autoridades locales. El proceso, que sedesarrolla como efecto dominó12, se inicia en Perú en 1981, con la elecciónpopular de alcaldes, y sigue en 2002 con los presidentes regionales. Poste-riormente, continúa en Colombia con la elección de los alcaldes (1986) ygobernadores (1992); en Bolivia, con la de alcaldes en 198713, y Venezuela,tanto de alcaldes como gobernadores, en 1989. Ecuador lo hace tradicional-mente, tanto de sus autoridades locales como de las provinciales14.

Sin embargo, los casos muestran que el hecho de tener autonomía po-lítica no garantiza por sí misma la descentralización, porque si no tienecompetencias (autonomía administrativa) y recursos (autonomía fiscal), di-fícilmente puede ejercer la autoridad. Es decir, que la autonomía política esuna condición necesaria para la descentralización (por ser la base de la au-tonomía), pero insuficiente. Si ello existe, puede producir dos alternativas:


12 Se podría decir que un fantasma recorre el área andina en la década del ochenta: la descentraliza-ción.

13 El prefecto departamental es delegado presidencial y cuenta con un consejo electo por los concejosmunicipales.

14 La excepción que confirma la regla es el Ecuador, que tiene la elección de sus autoridades localesdesde hace mucho tiempo, aunque se restablece en 1979 con el regreso a la democracia.

• Primera: la elección de autoridades locales y/o regionales (autonomíapolítica), sin contar con los medios autonómicos administrativos y eco-nómicos, puede ser contraproducente y regresiva, en tanto puede desle-gitimar la autoridad local, la institucionalidad y el propio proceso dedescentralización. Descentraliza el conflicto, pero no lo procesa, porqueno tiene los medios suficientes (competencias y recursos), con lo cual larepresentación pierde sentido, las demandas se represan peligrosamentey se convierte en un arma de doble filo que termina volviéndose sobresí misma.

• Segunda: la elección de autoridades locales y/o regionales (autonomíapolítica) puede convertirse en el factor desencadenante del proceso15, entanto sirve para construir el actor institucional de la descentralización ycanalizar las demandas locales ya no mediante la confrontación de losparos cívicos (Venezuela) o la guerra (Colombia). Para que ello ocurra,deberán reinvindicar los campos económicos y competenciales, con locual puede ser una base interesante para arrancar el proceso desde lo lo-cal (Bolivia) o las regiones (Perú).

Cuando los actores institucionales de la descentralización adquieren legiti-midad democrática, reinvindican mecanismos de redistribución de los re-cursos (autonomía económica). En Colombia se profundiza con la Constitu-ción Política de 1991, que establece nuevas condiciones de redistribución delos ingresos; en 1995, en Bolivia, con la aprobación de la ley de participa-ción popular; en el Ecuador, con la ley del 15 por ciento (1997). En gene-ral, la transferencia de competencias ha sido (autonomía administrativa) laparte más compleja, al ser la que permite definir la estructura de Estado, larelación entre los niveles y las interlocuciones con la sociedad civil.

Este proceso tiene un primer momento en el que se pone énfasis en losmunicipios como eje y fin de la descentralización. Este enfoque produjo al-gunos problemas en la propia estructura del Estado, entre los que se debeseñalar la polarización marcada entre lo nacional y lo local, el vaciamientode competencias y recursos en el nivel intermedio y la superposición insti-tucional. En el nivel intermedio, es notoria la indefinición de la instanciapolítico administrativa (regiones, provincias o departamentos), así como la


15 En este caso puede operar como el origen de la descentralización y no como el fin.

“dispersión concentrada” de la acción sectorial de los gobiernos nacionalesy la atrofia de la estructura de los Estados nacionales.

Como consecuencia de estos problemas, a finales de los noventa se pro-duce un cambio de mirada, y se ingresa a una segunda fase, que tiene comobase al nivel intermedio de gobierno. Así, tenemos que Venezuela transitaen una redefinición del federalismo, sobre la base de un nuevo pacto fede-ral que queda trunco. En Bolivia y Colombia se trabaja desde los departa-mentos, pero bajo dos modalidades distintas; mientras el primero lo hacesobre la base de una fórmula mixta de encuentro de autoridades de distin-to ámbito y origen, el segundo se acerca a un modelo federal. En Ecuador,se fortalece en el discurso, la tesis de la regiones y, en la realidad, el de lasprovincias. En Perú, se retoma el tema de las regiones con fuerza a partir delas elecciones de noviembre de 2002.

Hoy estamos entrando a un tercer momento, caracterizado como de re-flujo de la descentralización y donde Perú sería la excepción que confirmala regla. En Venezuela, inicialmente la reforma política y luego la crisis ge-neralizada que vive han puesto el tema en una segunda prioridad. En Co-lombia, la confrontación militar ha hecho resurgir el presidencialismo mar-cado. En Ecuador, la crisis económica y su salida sobre la base de la dolari-zación, sumada a las fracturas étnicas y regionales, cuestionan las autono-mías. En Bolivia, el cambio de gobierno y la burocratización del proceso dedescentralización evidencian que aún no se trata de una política de Estado.

Perú es la excepción que confirma la regla. Después de la caída de Fuji-mori, que mantuvo un régimen altamente centralista y de confrontacióncon las autoridades locales electas, hoy se vive un resurgimiento de la cues-tión territorial. Las elecciones de los presidentes regionales y de alcaldescrean el sujeto político de la descentralización, porque eligen autoridadesque tienen legitimidad democrática para canalizar las demandas locales y ge-nerar un acuerdo regional-nacional. Las regiones, como nivel intermedio degobierno, serán –probablemente– la instancia clave de la reforma descentra-lista del Estado, porque se trata de un espacio de mediación sin dispersióntan grande como el municipal, donde se puede encontrar cooperación,complementariedad y concurrencia, que tiene las condiciones para conver-tirse en el eslabón entre lo nacional y lo local y es proclive al contrato y alpacto sociales. Pero, para que ello ocurra, los actores (políticos, económicosy sociales) deben moverse entre las demandas coyunturales y las necesidades


de un proyecto consensuado, nacido a partir de tres lógicas distintas: lacoordinación inter-regional definida por el APRA, el frentismo regional im-pulsado desde las regiones independientes (por bloques o aisladas) o la rela-ción directa con las regiones planteada desde el centro nacional en los si-guientes puntos: un nuevo pacto fiscal-presupuestal, la superación de la cri-sis de representación del sistema político, la recuperación de la capacidaddel Estado para definir la agenda pública y el desarrollo territorial que re-duzca las distancias físicas y sociales.

El contexto andino para la descentralización

Tendencias generales, salidas particulares

Así como se puede afirmar que no hay un modelo de descentralización,tampoco se puede caracterizar la existencia de una descentralización típica-mente andina. La CAN nos muestra que no existe una ‘lógica andina’ de ladescentralización, distinta a la que ocurre en otro bloque regional. Hay unadiversidad surgida del hecho de que cada país encuentra la propuesta deacuerdo a sus condiciones particulares, lo cual no es distinto o particular alo que ocurre en otras regiones. Sin embargo, no se puede desconocer quehay tendencias y constantes generales, como las siguientes:

• Se ha producido su generalización y legitimidad a largo de la subregión,lo cual no es una excepción o una particularidad de los países andinos,porque en la actualidad la descentralización ocupa uno de los principa-les lugares dentro de la agenda de discusión de América Latina (Carrión1999).

• Con la salida de los regímenes dictatoriales a finales de la década del se-tenta y principios del ochenta, la descentralización toma carta de naci-miento y lo hace de la mano del fortalecimiento de la democracia. Seaprueban nuevas constituciones en Ecuador (1979), Perú (1979) y Bo-livia, y se reforman en Colombia (1991) y Venezuela, y se muestra entodas ellas, la importancia de la descentralización.

• En todos los países, la descentralización es uno de los componentes dela reforma del Estado. Esto es, que a los cinco países que forman parte


de la CAN les unifica la necesidad de la descentralización, aunque la víaescogida por cada nación sea distinta. En este contexto se inscriben tam-bién las políticas comunes de ajuste, apertura y privatización, que tien-den a disminuir el peso del Estado.

• El inicio real del proceso de descentralización tiene lugar en un momen-to similar: finales de la década de los ochenta y, bajo la misma propues-ta –aunque con formatos distintos–, de la elección de autoridades loca-les (autonomía política). Esta afirmación no esconde las causas y losproyectos distintos en que se sustentan.

• Todos los países iniciaron el proceso bajo la concepción municipalista yhoy entran, más bien, al fortalecimiento del nivel intermedio. Con ex-cepción de Perú, donde se avizoran caminos nuevos, en el resto de paí-ses se vive un peligroso estancamiento del proceso, porque, si las de-mandas locales y regionales no encuentran cauces institucionales paraprocesarlas, pueden añadirse en el futuro próximo nuevos componentesa la conflictividad andina.

• En el arranque y el impulso de los procesos de descentralización másexitosos de la región andina, tuvo un fuerte peso el gobierno nacional;al extremo que se convirtió en el actor fundamental. Como contrapar-tida, es de remarcarse que los partidos políticos no tuvieron una funciónimportante en los respectivos procesos. Más bien fueron los movimien-tos cívicos regionales y locales y la presencia de actores institucionales(municipios) los que viabilizaron las salidas.

La existencia de ciertas condiciones internacionales –propias de la globali-zación– explican estas tendencias comunes a la descentralización, y las cua-lidades intrínsecas de cada país son las que determinan las característicasparticulares de las salidas encontradas.

La descentralización se inició en cada país por motivaciones y formasdistintas. Así tenemos que Colombia se integra a la descentralización desdesu condición de país de regiones y ciudades; Bolivia lo hace con una capita-lidad compartida por tres ciudades; Ecuador, con una bicefalía urbana queadquiere la condición ordenadora del territorio, y Venezuela y Perú, con unafuerte macrocefalia urbana de Caracas y Lima.

La demanda por expandir la democracia territorialmente, por la faltade presencia del Estado y del desarrollo, generó la reinvindicación inicial


de la autonomía política y de la dotación de ciertos servicios básicos. Enesa perspectiva se inscribe la necesidad de renovar el sistema político bipar-dista (colombiano y venezolano) o múltiple (Bolivia, Ecuador y Perú). Pe-ro también, por otro lado, por la necesidad de legitimar la acción estatal enterritorios donde el Estado no tiene presencia (Perú) y la guerrilla lo con-trola (Colombia).

En la región andina se dan los dos casos más interesantes de América La-tina: Bolivia, con un énfasis en la participación alrededor de la organizacio-nes territoriales de base (OTB) y el fortalecimiento del mundo municipal, yColombia, que plantea una salida desde una búsqueda por reformar el con-junto de la organización estatal. Además, se cuenta con el fortalecimiento delfederalismo en Venezuela, del despertar peruano luego de un letargo impor-tante sobre la base de sus 25 regiones y del tibio proceso ecuatoriano.

Colombia fusionó el régimen de la dependencia con el de la autonomía,al momento de producir la elección popular de los gobernadores departa-mentales. Venezuela va también por ese camino, pero bajo su condición fe-deral. Bolivia tiene un esquema mixto, en tanto el prefecto departamentales delegado del Ejecutivo nacional y su Asamblea está conformada por re-presentantes de elección popular y de los concejos municipales. El Ecuador,mantiene la dualidad de los regímenes: un prefecto electo popularmente yun gobernador designado.

El carácter supranacional de la descentralización

La descentralización es una relación social de poder que busca redefinir–mediante la equidad– las asimetrías que la centralización produce, y sólose la puede entender en el contexto específico de la relación que la contie-ne16. Esto es, que la descentralización se define en el todo y no en las partes,y puede ser el todo el ámbito internacional17, el nacional18, el provincial o el


16 La descentralización es un concepto que tiene que ver con la categoría centro, que se define en unarelación y, por tanto, involucra al conjunto de la relación centro-periferia (nacional) y no sólo a unode sus componentes (lo local).

17 Lo global no es algo externo a lo local, sino parte constitutiva. En este contexto se puede entenderel carácter supranacional de la descentralización.

18 La oposición nacional-local lleva a una polarización peligrosa que debilita a los dos.

local19. Se trata, entonces, de definir la relación y su ámbito, lo cual signifi-ca que la descentralización no es un tema local, sino local/nacional o local-/global (supranacional). Hacia el futuro, se deberá tener en cuenta, comoaconteció en la UE, que el proceso de descentralización es un aporte a la in-tegración, porque es más un proceso supranacional que local.

El tema de lo local debe ir de la mano de lo supranacional, porque laslocalidades que no se internacionalizen tendrán muy pocas posibilidades dedesarrollarse, para lo cual deben generar las condiciones de competitividad.Y para que ello ocurra, hay necesidad de fortalecer el Estado nacional, co-mo mecanismo regulador de las inequidades y como medio para integrarsemás equitativamente a la globalización. Por otro lado, la globalización debelocalizarse a través de puntos estratégicos para lograr una dimensión mayor.En suma, lo local debe internacionalizarse y lo global, localizarse; es decir,la ‘glocalización’.

Por el bajo nivel de integración que tiene la subregión, lo que existe sontendencias generales que no terminan por conformar una condición supra-nacional. Los procesos de descentralización en la CAN siguen siendo sub-nacionales y, en muchos casos, locales. Esto le resta posibilidades de enfren-tar los efectos perversos de la globalización, así como de obtener los benefi-cios que le podría brindar, y también le resta posibilidades a una propuestade integración subregional andina.

El gran desafío viene de la integración de los procesos de descentrali-zación.

Conclusiones

Los umbrales de la descentralización: privatización y soberanía

Si partimos de la definición de descentralización como un proceso que bus-ca generar equilibrio de poderes en el interior del Estado –horizontal y ver-


19 La descentralización intraprovincial o intramunicipal es beneficiosa en la medida en que no se rom-pa la unidad original. En la CAN tenemos que las ciudades capitales tienen modelos distintos: Bo-gotá es un distrito capital con sub alcaldías, similar al de Quito, que es un distrito metropolitanocon administraciones zonales desconcentradas: Lima tiene dos provincias y 36 distritos, La Paz y elAlto representan una conurbación y Caracas tiene seis alcaldías.

ticalmente–, podemos concluir que la privatización no lleva a la descentra-lización, sino al descentramiento20. La privatización busca la transferencia decompetencias del Estado al mercado, porque parte de la afirmación de que“la esencia de esta nueva estrategia es quebrar el monopolio del diseño cen-tral. El problema de la administración centralizada no es tanto su relaciónespacial con la periferia, sino el hecho de ser un monopolio institucional”(Peterson: 125). Por esta vía, y llevada al extremo, puede conducir a acabarcon la centralidad (es decir, el poder) estatal; o sea, con el Estado mismo.Esta concepción se asienta en el llamado principio de subsidiaridad, que di-ce que el servicio debe ser prestado por la institución más próxima a la so-ciedad civil, es decir, por ella misma: la empresa privada.

Así como no se trata de acabar con la centralidad, tampoco la descen-tralización busca fortalecer las autonomías al extremo de crear nuevas sobe-ranías que conduzcan al nacimiento de nuevos Estados. Con el proceso deglobalización, el concepto de autonomía se redefine y se lo entiende comoun componente constitutivo básico del Estado y, por tanto, como una rela-ción de dependencia intraestatal.

La autonomía no debe crear soberanía porque si lo hace construye unnuevo Estado, y la privatización no debe eliminar la centralidad públicaporque, si lo hace, destruye al Estado. Es decir, son procesos que se produ-cen al margen del Estado: en un caso, se trata de la formación de un nuevoEstado, por creación de nuevas soberanías, y en el otro, de pérdida de cen-tralidad de la instancia pública estatal, por fortalecimiento del mercado.

Este proceso que se desarrolla en el interior del Estado busca el equili-brio de los poderes o de las centralidades, de distribución equitativa de laautoridad a través de tres aspectos: la distribución de competencias (auto-nomía administrativa), la asignación de recursos (autonomía económica) yel desarrollo de nuevas formas de participación y representación de la pobla-ción (autonomía política). Este equilibrio debe producirse, por un lado, entérminos horizontales, con la búsqueda de una distribución equitativa de lasfunciones ejecutiva, legislativa y judicial. En este caso, ¿qué vemos en la re-gión y en general en América Latina? Vemos un fortalecimiento de los eje-cutivos nacionales, locales y provinciales en detrimento de los parlamentos,nacionales, intermedios o locales. Hay un proceso centralista de fortaleci-


20 Se refiere al proceso de debilitamiento del lugar central que ocupa la política y lo público (Carrión F).

miento del presidencialismo que tiende a romper los equilibrios de los po-deres. Y, por otro, desde la perspectiva vertical, donde se han logrado losavances más importantes en la subregión. Es en la combinación de las tresformas de autonomía en los ámbitos horizontal y vertical que puede produ-cirse una descentralización que mejore la calidad de vida de la población.

Balance general: ¿fin o medio?

Desde el arranque de la descentralización, esto es, a finales de los añosochenta hasta ahora, han transcurrido alrededor de 15 años. ¿Cuál es el ba-lance general que se puede hacer del proceso?

Si nos atenemos a la idea de que la descentralización es un fin, po-dremos convenir que se ha caminado significativamente, en tanto:

• Todas las autoridades del régimen seccional autónomo a nivel local sonelectas popularmente y, en el nivel intermedio, sólo Bolivia mantiene unprefecto delegado. A ello debe sumarse la existencia de múltiples meca-nismos de participación implantados, entre los que se destacan, a nivelnacional: consulta, referéndum y veeduría ciudadana, entre otros, y, anivel local, cabildo abierto, presupuesto participativo, revocatoria delmandato, entre otros.

• Existe en la actualidad mayor cantidad de recursos que se administradescentralizadamente. En Colombia los municipios invierten el 22%del presupuesto nacional; en Bolivia y Venezuela, el 20% y, en Ecuador,el 15%.

• Pero también en estos últimos 15 años se ha producido un proceso im-portante de transferencia de competencias en los cinco países de la re-gión, que puede llevar a afirmar que, en la actualidad, los gobiernos lo-cales pueden hacer todo lo que quieran sin estar obligados a realizar na-da (De Mello).

Pero la descentralización debe ser entendida como un medio y no –comogeneralmente se la concibe– un fin en sí misma. Si la descentralización esun medio y no un fin en sí misma, la medición de la bondad del proceso nodebería dirigirse hacia la determinación del número de competencias trans-feridas, la cantidad de recursos manejados en los niveles subnacionales o ha-


cia las modalidades de participación existentes. Debería monitorearse res-pecto de la mejora de la calidad de vida de la población, la disminución dela polarización social y económica. Esto significa que el proceso de descen-tralización no termina con la transferencia de competencias y recursos, sinoque comienza con ellos.

Ahora bien, ¿por qué la descentralización no camina más rápido y porqué sus efectos son poco sentidos si la región lleva más de 15 años en el pro-ceso? ¿Cuáles son los límites que tiene la descentralización? ¿Cuáles son losadversarios que tiene la descentralización? La descentralización no caminatan rápidamente porque la propia sociedad civil está centralizada. Las orga-nizaciones políticas, las organizaciones sociales y las organizaciones funcio-nales son centralizadas. Si esto es así, va a ser muy difícil que podamos trans-formar rápidamente el centralismo, porque los partidos políticos son los quedecretan, mediante leyes, las posibilidades del cambio. Todo proceso de des-centralización implica transferir competencias del nivel nacional al local y,en este proceso, también se transfiere la parte correspondiente de la socie-dad civil que la sustenta. En otras palabras, la descentralización de una com-petencia implica una descentralización de los actores que la encarnan, quie-nes tienen una forma de organización e interlocución centralistas. Esto sig-nifica que la descentralización conduce a una modificación del núcleo de laconstitución del poder y de la política, de lo nacional a lo local.

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La descentralización en la Comunidad Andina de Naciones:

los casos nacionales

Contexto teórico y político de la descentralizaciónEl nuevo papel de los entes subnacionales

En la mayoría de los países de América Latina, la descentralización surgióen la década del ochenta, como consecuencia de las medidas de ajuste es-tructural a las que se debieron someter las economías nacionales después dela crisis del endeudamiento externo y del agotamiento del modelo de Esta-do desarrollista, como lo llamó Sunkel (1993). El caso colombiano es, encierta forma, excepcional. Sin negar que desde finales de la década del se-tenta se comenzó a discutir en el país el tema de la eficiencia de la gestiónpública y de la necesidad de que los gobiernos locales financiaran la presta-ción de sus servicios2, no cabe duda que el proceso descentralista respondió,en un primer momento, a una crisis de legitimidad del sistema político yfungió en esa coyuntura como un instrumento para recuperar la credibili-dad de los colombianos en las instituciones políticas y evitar la desestabili-zación del régimen democrático.

La descentralización en Colombia: en busca del bienestar y la convivencia democrática

Fabio E. Velásquez C.1

1 Sociólogo, Profesor Titular del departamento de Ciencias Sociales, Universidad del Valle (Cali, Co-lombia).

2 Fue ése uno de los planteamientos centrales de la Misión Bird-Wiesner que estudió las finanzas pú-blicas en 1980.

A comienzos de la década del noventa, el gobierno del presidente Gavi-ria, al aprovechò la coyuntura de la reforma constitucional y dio un viraje alas políticas descentralistas, con el fin de adecuar el funcionamiento de las en-tidades territoriales a los procesos de apertura económica y de reducción deltamaño del Estado. Surgió, entonces, la preocupación por la eficiencia, porla capacidad de gestión, por los programas de fortalecimiento institucional,por la privatización de los servicios, etc., lo cual creó mayor cercanía entre laorientación del proceso en Colombia y los de otros países de la región.

Un punto común a las distintas experiencias nacionales es el propósitode convertir a los entes territoriales, especialmente a los municipios3, enagentes de desarrollo local4. Antes de las reformas descentralistas, los muni-cipios tenían poca capacidad de atender las necesidades ciudadanas. Suscompetencias estaban limitadas al ornato, al aseo, a las normas urbanísticasy a la planificación físico-territorial, especialmente en las grandes ciudades.En las pequeñas localidades, el alcalde era, ante todo, un agente político, re-presentante del poder ejecutivo central, huérfano por completo de atribu-ciones y recursos. Hoy, después de las reformas descentralistas, los munici-pios han asumido una serie de funciones y competencias que los obligan atrabajar en la perspectiva del desarrollo integral del área de su jurisdiccióny, por peculiares razones, en el caso colombiano, en la búsqueda de la paz yla convivencia democrática5.

128 Fabio E. Velásquez C.

3 Con la excepción de algunos países federales, especialmente Brasil y Venezuela, y de la experienciarelativamente fallida del Perú, la descentralización en América Latina ha sido de carácter esencial-mente municipalista. Los entes intermedios han recibido menor atención dentro de la estrategia dereforma del Estado, con la excepción de Bolivia, donde la ley de descentralización precisó el carác-ter de los departamentos y les asignó funciones específicas acordes con lo ya establecido en la ley departicipación popular. Ver al respecto, Velásquez (1997).

4 Con el término “desarrollo local” se quiere aludir a ese conjunto de procesos económicos, sociales,culturales, políticos y territoriales a través de los cuales una comunidad, a partir de sus propias poten-cialidades y de las oportunidades que le brinda el entorno, accede al bienestar, sin exclusiones ni dis-criminaciones, y garantiza las condiciones para que futuras generaciones también puedan hacerlo.

5 Ésa es la idea central del último trabajo sobre la descentralización publicado por Jaime Castro. Se-gún él, la descentralización constituye “una de las claves de la guerra o de la paz, porque los escena-rios democráticos que crea deben servir para la reinserción de los alzados en armas que deseen par-ticipar en la vida pública a nivel regional y local” (Castro, 1998, p.13).

Globalización y localización

El desempeño de este nuevo papel se lleva a cabo hoy día en un nuevo con-texto marcado por el proceso de globalización. La economía global no sóloha transformado los sistemas de gestión de la producción y de movilidad delcapital, sino ha afectado sustancialmente la organización del territorio, has-ta el punto de socavar su especificidad como unidad de producción y deconsumo, así como de la sociedad y la cultura: “Las culturas de base terri-torial, aun sin desaparecer, tienen que buscar formas de relación, general-mente subordinada, con unos potentes medios de comunicación globaliza-dos que, aun sin determinar las conciencias, configuran en buena medidaun hipertexto de la comunicación y la interacción simbólica” (Borja y Cas-tells, 1997, p. 12).

La relación global/local no es ni puede ser antagónica. Por el contrario,el reforzamiento de la sociedad local y de sus instituciones políticas permi-te una mejor articulación entre sociedad, economía, tecnología y cultura:“Lo local y lo global son complementarios, creadores conjuntos de sinergiasocial y económica” (Íbid., p. 14)6. La importancia de lo local en la gestiónde lo global se aprecia en tres ámbitos (Ibid., pp. 14-20):

• La productividad y la competitividad económicas. Los gobiernos localespueden mejorar las condiciones de producción y competición de lasempresas de las cuales depende el bienestar de la sociedad local: incor-poración de tecnología, mejoramiento de las comunicaciones, califica-ción del recurso humano, mejoramiento de las condiciones de vida dela población, etc.

• La integración cultural de sociedades cada vez más diversas. Lo local es cla-ve para el mantenimiento de identidades culturales diferenciadas y parala afirmación del sentido de pertenencia de la gente a la sociedad. Los

129La descentralización en Colombia

6 El informe sobre el desarrollo mundial, recientemente publicado por el Banco Mundial, entiendeque globalización (integración de la economía mundial) y localización (demanda creciente de auto-nomía local) constituyen importantes fuerzas que están dando forma al desarrollo en este cambiode milenio. Ambos procesos afectarán el comercio, los flujos de capital, el medio ambiente, la des-centralización y el desarrollo urbano, y obligarán a las naciones a buscar un dinámico equilibrio en-tre los niveles internacional y subnacional. El informe analiza cómo ambas fuerzas configurarán unnuevo paisaje internacional en el próximo siglo y obligarán a definir nuevas reglas y esquemas paracomprender el desarrollo (Banco Mundial, 1999).

gobiernos locales pueden ser factores decisivos de integración, papelque, al parecer, ya no puede ser desempeñado por el Estado nacional.

• Representación y gestión políticas. Los Estados nacionales son demasiadopequeños para controlar los flujos globales de poder, riqueza y tecnolo-gía, y demasiado grandes para representar la pluralidad de intereses so-ciales e identidades culturales. Por el contrario, los gobiernos locales go-zan de una mayor capacidad de representación, de mayor legitimidadante sus gobernados y de mayor flexibilidad en la aplicación de políti-cas públicas. En otras palabras, tienen un margen de gobernabilidadmayor para enfrentar los retos de la globalización.

La pregunta es hasta qué punto la experiencia descentralista en Colombiaha convertido a los municipios7, por un lado, en entes promotores del desa-rrollo local y la convivencia, y por otro, en articuladores de la economía yla sociedad locales con las exigencias planteadas por la globalización8. Estapregunta es de gran envergadura, si se tiene en cuenta que Colombia ha te-nido una larga y profunda tradición centralista. La asunción de responsabi-lidades por parte de los municipios y su adaptación al nuevo papel (internoy externo) no es cosa que se cumpla de la noche a la mañana. Lo que se in-tenta examinar en este trabajo es cuánto los gobiernos locales en Colombiahan reorientado su gestión hacia el desempeño de las nuevas responsabilida-des y cuáles han sido los factores que han facilitado y/o obstaculizado esecambio de rumbo.


7 En Colombia, la descentralización ha tenido también un énfasis municipalista. Los departamentosmerecieron una cierta atención en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y,recientemente, han vuelto a ser objeto de debate público a raíz de su lamentable situación financie-ra. En consecuencia, las reflexiones consignadas en este trabajo se referirán, cuando no se diga locontrario, a los municipios.

8 Por supuesto, este último aspecto, el de la gestión de lo global, tiene implicaciones diferentes paralos entes territoriales en función de su tamaño, su población y, particularmente, del lugar que ocu-pan en las redes nodales del funcionamiento del capital y de la economía mundial. Retos de muydiferente naturaleza deben enfrentar las grandes ciudades del país (Bogotá, Medellín, Cali, Barran-quilla), constituidas ya como áreas metropolitanas de hecho e, incluso, como “ciudades-región”, quelos pequeños municipios periféricos situados en todos los rincones del país. Estos últimos, con al-gunas excepciones por su situación estratégica (por ejemplo, los puertos marítimos) o por su rol eco-nómico (municipios industriales, como Bello o Soacha), han de preocuparse fundamentalmente porla primera dimensión de análisis mencionada, a saber, el mejoramiento de la calidad de vida de supoblación, sin que ello pase necesariamente por una articulación directa de su territorio a las redesdel capaital internacional.

Dos fases del proceso

El proceso de descentralización en Colombia ha pasado por dos momentos,en cada uno de los cuales la orientación ha sido diferente.

Descentralización y apertura política

En el curso del presente siglo, el gobierno central fue acaparando competen-cias hasta ese momento ejercidas por los entes territoriales (educación, sa-lud, policía, construcción de caminos, saneamiento básico, deporte, etc.), yrestó a estos últimos la capacidad de dar respuesta directa a las demandas dela población. La centralización de competencias estuvo acompañada poruna centralización de los recursos: en 1950, la nación concentraba el 58,4%del ingreso público; en 1981, el 79,6%. Los municipios participaban en ladistribución del ingreso en un 17,8% en 1950; tres décadas después, su par-ticipación era sólo del 9,1%.

A la pobreza fiscal de los municipios se sumaban dos tendencias más: deun lado, la disminución relativa de los ingresos propios y la consecuente de-pendencia con respecto a las transferencias nacionales. Estas constituían, en1970, el 9,9% de los ingresos municipales. Una década más tarde, represen-taban el 20,6%. De otro, la irracionalidad del gasto: los gastos de funciona-miento absorbían en general más del 80% de los presupuestos municipalesy dejaban de lado muy pocos recursos para la inversión9. En cuanto a éstosúltimos, su rasgo principal era la atomización, producto de los compromi-sos clientelistas de la dirigencia política local.

La incapacidad de las administraciones municipales para dar respuestaa las crecientes demandas de la población fue llevando a esta última a per-der confianza en las instituciones municipales y en las autoridades locales.Uno de los factores que contribuyeron a ahondar esta brecha fue la ausen-cia de canales de participación en la gestión pública. Las juntas administra-doras locales habían sido creadas por la reforma constitucional de 1968, pe-ro nadie se había interesado por reglamentarlas. Del resto, el único meca-


9 Dentro de los gastos de funcionamiento, los correspondientes a pago de personal representaban lamayor proporción.

nismo institucional de participación era el voto para elegir concejales cadados años y, una que otra vez, la realización de cabildos abiertos para venti-lar temas de interés local. Algunas normas expedidas durante la década delsetenta abrieron puertas a la participación ciudadana, especialmente en elcampo de la planeación y el desarrollo comunitario. Sin embargo, su apli-cación dependía de la discrecionalidad de los gobernantes y de algunos fun-cionarios públicos.

Durante la década del setenta y en la primera mitad de los años ochen-ta se multiplicaron las movilizaciones ciudadanas regionales y locales (San-tana, 1983). Entre 1971 y 1985 se realizaron 300 paros cívicos en Colom-bia, la mayoría de ellos por problemas de servicios públicos, vías, educacióny medio ambiente. La mayor parte de los paros se ubicaron en poblacionesde tamaño medio (entre 10.000 y 50.000 habitantes según el censo de1973), generalmente situadas en la periferia del país. Estas movilizacionesfueron creciendo en número e intensidad y se convirtieron en un factor dedesestabilización institucional. Fue esto lo que llevó a algunos sectores de lospartidos tradicionales a proponer una reforma de los gobiernos locales que,además de modernizar las administraciones municipales, democratizara elpoder municipal y sirviera de válvula de escape a la presión ciudadana. Es-ta consigna de democratizar el régimen político venía siendo planteada pordirigentes cívicos, por sectores de izquierda y por los grupos guerrilleros quehabían aceptado en 1985 dialogar con el Gobierno sobre los problemas dela paz y el desarrollo del país. La descentralización se convirtió, entonces, enun instrumento de apertura política.

El gobierno del presidente Belisario Betancur (1982-1986) preparó dosproyectos de ley, uno sobre régimen departamental y otro sobre régimenmunicipal. El primero se convirtió en la ley 03 de 1986, reglamentada porel decreto 1222 de 1986. El segundo, en la ley 11 de 1986, reglamentadapor el decreto 1333 de 1986 (código de régimen municipal). El Congresoaprobó igualmente el acto legislativo No. 1 de 1986, reformatorio de laConstitución, que ordenó la elección popular de alcaldes. Posteriormente,el gobierno del presidente Virgilio Barco expidió los decretos 77 a 81 de1987, conocidos como estatutos de descentralización, por medio de los cua-les se entregó a los municipios un número considerable de competencias enlos siguientes campos: agua potable y saneamiento básico; construcción, do-tación y mantenimiento de instituciones de primer nivel de atención médi-


ca, de los planteles escolares e instalaciones deportivas y de los centros debienestar del anciano; asistencia técnica agropecuaria a pequeños producto-res; adjudicación de baldíos; desarrollo rural integrado en áreas de economíacampesina; seguridad alimentaria y programas de inversión en el área rural;adecuación de terrenos urbanos; vivienda popular en cofinanciación con or-ganismos nacionales; parques urbanos declarados monumentos nacionales;construcción, conservación y operación de algunos puertos fluviales; cons-trucción y conservación de vías dentro del perímetro urbano; regulación deltransporte urbano; atención a grupos vulnerables (niños y ancianos). Dosleyes posteriores completaron el proceso de descentralización de competen-cias: la ley 29 de 1989, que entregó a los alcaldes la facultad de nombrar,trasladar, remover y administrar el personal docente de los establecimientoseducativos oficiales, y la ley 10 de 1990, que descentralizó el sistema nacio-nal de salud.

La reforma fortaleció los fiscos municipales. Mediante la ley 14 de1983, la nación cedió a los departamentos los impuestos de timbre nacio-nal para vehículos y consumo de licores y amplió la base tributaria y las ta-rifas de algunos impuestos municipales. Posteriormente, la ley 12 de 1986dispuso un incremento progresivo del porcentaje del IVA transferido a losmunicipios, hasta un 50% en 1992, y un porcentaje adicional para los mu-nicipios de menos de 100.000 habitantes, en función de su población y suesfuerzo fiscal.

El acto legislativo No. 1 de 1986, reglamentado mediante la ley 78 delmismo año, ordenó la elección de alcaldes en todos los municipios a partirde 1988. La consulta popular fue reglamentada por la ley 42 de 1989. Lareforma introdujo tres mecanismos de participación ciudadana y comunita-ria en la gestión pública: las juntas administradoras locales (JAL), la repre-sentación de los usuarios en las juntas directivas de los establecimientos queprestan servicios públicos domiciliarios y la contratación comunitaria parala construcción de obras y la prestación de servicios.

Descentralización y apertura económica

La reforma municipal de 1986 fue considerada como una de las más impor-tantes reformas políticas desde la promulgación de la Constitución de 1886.


Sin embargo, su desarrollo tropezó con dificultades financieras, administra-tivas, políticas y socioculturales, que demostraron rápidamente la necesidadde profundizarla. Fue ése uno de los propósitos que tuvieron en cuenta losconstituyentes para redactar la Constitución de 1991.

La nueva Carta Política modificó sustancialmente la estructura del Es-tado colombiano al definirlo como “un Estado social de derecho, organiza-do en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de susentidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en elrespeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las perso-nas que la integran y en la prevalencia del interés general” (C.P., Art. 1°).

La coyuntura era bien diferente a la de un lustro atrás10: el contexto in-ternacional mostraba nuevos rasgos, como los procesos de globalización,cambio tecnológico, transformación de los procesos productivos, transna-cionalización del capital, etc. Internamente, el modelo de sustitución deimportaciones se había agotado, lo que hacía necesario reorientar la activi-dad económica, en especial la productiva, y colocarla a tono con las nue-vas exigencias del mercado internacional. El país vivía una creciente ola deviolencia multiforme y un paradójico contraste entre el ritmo aceptable decrecimiento de la economía y el aumento también notable de los niveles depobreza.

En esas circunstancias, el presidente Gaviria planteó una propuesta demodernización estatal con una perspectiva particular: lograr que el Estadose acomodara al nuevo ordenamiento establecido por la Constitución de1991 y a las exigencias del entorno internacional. En lo que respecta a ladescentralización y a la reforma política, ya no se trataba tanto de respon-der a una situación de conflicto regional o de recuperar legitimidades per-didas, como a mediados de la década del ochenta, sino de adecuarse a lasexigencias de la apertura económica y la globalización. La idea era contarcon un Estado ágil, menos interventor y regulador, menos centralizado, máscomprometido con las exigencias de la economía mundial y, sobre todo,más confiado en el mercado como asignador de recursos y abierto a la par-ticipación de la sociedad en la gestión pública.

La descentralización adquirió así un nuevo perfil: contribuir a la reduc-ción del tamaño y de la intervención del sector público y crear las condi-ciones para una acción más libre y dinámica de las fuerzas del mercado. De


10 Ver al respecto Velásquez (1997a).

una estrategia basada en la relegitimación del régimen mediante la apertu-ra política, se hizo el tránsito hacia una estrategia de apoyo a la aperturaeconómica.

El énfasis de la descentralización varió sensiblemente: en lugar de forta-lecer los gobiernos locales para que prestaran mejores servicios y se comuni-caran más fluidamente con la población, se buscó privatizar los servicios,desregular la acción de los agentes económicos, despolitizar y tecnocratizarla gestión pública bajo el lema de la eficiencia y la eficacia, y controlar elproceso desde el nivel central. Para incrementar la eficiencia y la eficacia, elgobierno de Gaviria adelantó el plan de desarrollo institucional de los mu-nicipios. El plan, financiado por el Banco Mundial, no logró, sin embargo,generar mayor capacidad de gestión en las administraciones municipales.En cuanto al manejo centralizado del proceso, el gobierno de Gaviria inten-tó, a través de las iniciativas legislativas presentadas al Congreso, un controlde la descentralización desde el gobierno central. Leyes como la de compe-tencias y recursos (ley 60 de 1993) y la de servicios públicos (ley 142 de1994) constituyen instrumentos que garantizan una presencia importantedel gobierno central en el manejo de las competencias locales.

Descentralización y participación: marco institucional y legal

La Constitución Política de Colombia dedica dos títulos al tema de la des-centralización. En el Título XI, sobre la organización territorial, señala quelas entidades territoriales (departamentos, municipios, distritos y territoriosindígenas)11 gozan de autonomía para gobernarse con autoridades propias,ejercer las competencias que les corresponden, administrar los recursos y es-tablecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, yparticipar en las rentas nacionales.

A los departamentos se les asignan funciones administrativas, de coor-dinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediaciónentre la nación y los municipios y de prestación de servicios. Deben, ade-más, encargarse de la planificación y la promoción del desarrollo económi-


11 La Constitución definió dos tipos de entidades territoriales: las existentes (municipio, distrito y de-partamento) y las posibles (territorios indígenas, provincias y regiones).

co y social dentro de su territorio (Art. 298). Para el cumplimiento de di-chas funciones, la Constitución ordenó la elección popular de gobernado-res. Los municipios, por su parte, son considerados como la unidad funda-mental de la división político-administrativa del Estado; a ellos correspon-de prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras quedemande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promoverla participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus ha-bitantes (Art. 311).

En el título XII, la Constitución contempla las normas sobre el sistemanacional de planeación, la prestación de los servicios públicos y la distribu-ción de competencias y recursos entre la nación y las entidades territoriales.

El Congreso de la República inició, a partir de 1991, la tarea de regla-mentar la Constitución y, en particular, los aspectos concernientes a la des-centralización y la participación ciudadana en la gestión local. Se inició una“cascada legislativa” que aún no concluye y que deja como saldo un marcolegal e institucional complejo -y por momentos enmarañado- en amboscampos. A continuación, se enumeran las principales normas vigentes y sepresenta una breve reseña de cada una de ellas. En los siguientes tres capí-tulos se retomarán algunas de ellas, para examinarlas en más detalle y hacerun balance de su aplicación.

Marco legal e institucional de la descentralización

La Constitución de 1991 ordenó al Congreso expedir la ley orgánica de or-denamiento territorial (LOOT), la cual debe definir la estructura territorialdel país, así como el carácter de las entidades territoriales, sus funciones,competencias y recursos. Esa ley, hasta el momento, no ha sido aprobada12,por lo cual la legislación existente se refiere a aspectos específicos de la ges-tión territorial, sin contar con un marco de referencia que les dé unidad. Lasprincipales normas en materia de descentralización administrativa y fiscalson, en orden cronológico de expedición, las siguientes:


12 En estos ocho años han sido presentados al Congreso cerca de siete proyectos de LOOT, sin que ha-yan logrado superar el segundo debate. Hace pocas semanas fue radicado en el Senado un nuevoproyecto.

• Ley 14 de 1983. Define el tipo de ingresos tributarios de los departa-mentos y municipios y fortalece los fiscos municipales mediante la am-pliación de su base tributaria y de las tarifas aplicables.

• Ley 03 de 1986. Regula la estructura y el funcionamiento de los depar-tamentos. Su decreto reglamentario (1222, de 1986) es conocido comocódigo de régimen departamental.

• Ley 9 de 1989. Conocida como ley de reforma urbana. Contiene dispo-siciones sobre planificación municipal, instrumentos para el manejo yla intervención del suelo urbano por parte del Estado y sobre viviendade interés social.

• Ley 3a. de 1991. Reglamenta la intervención del Estado en el nivel na-cional y el territorial, en materia de programas de vivienda popular.

• Ley 42 de 1993. Regula los principios, sistemas y procedimientos decontrol fiscal financiero y los organismos que lo ejercen en los nivelesnacional, departamental y municipal. El control fiscal es ejercido por laContraloría General de la República, las contralorías departamentales ymunicipales, las auditorías y las revisorías fiscales de las empresas públi-cas municipales.

• Ley 60 de 1993: dicta normas sobre la distribución de competencias en-tre la nación, los departamentos y los municipios, de conformidad conlos artículos 51 y 288 de la Constitución Política, y se distribuyen re-cursos entre los distintos niveles de la administración pública, según losartículos 356 y 357 de la Constitución Política.

• Ley 80 de 1993. Expide el estatuto general de contratación de la admi-nistración pública, por medio del cual se disponen las reglas y los prin-cipios que rigen los contratos de las entidades estatales en los nivees na-cional, departamental y municipal.

• Ley 99 de 1993. Crea el Ministerio del Medio Ambiente y reordena elsector público, encargado de la gestión y la conservación del medio am-biente, y los recursos naturales renovables. La ley crea y organiza el sis-tema nacional ambiental y el consejo nacional ambiental. Reglamentalas corporaciones autónomas regionales en el nivel departamental y lasfunciones de los municipios y distritos en materia ambiental.

• Ley 100 de 1993. Define los principios que orientan el manejo del sistemade Seguridad Social integral en Colombia y reglamenta lo concerniente a laprestación del servicio de salud por parte de entes públicos y privados, las


competencias de la nación y de los entes departamentales y municipales enesa materia y la financiación del sector. La ley combina los principios decompetencia y de solidaridad, y mantiene la integralidad en la cobertura yestimula la eficiencia en la organización de los servicios.

• Ley 115 de 1994. Regula la educación en los niveleslnacional, departa-mental y municipal. Reglamenta la estructura del servicio educativo enel nivel formal y el no formal, los planes educativos institucionales, elgobierno escolar, la carrera y el escalafón docente, así como los currícu-los y los planes de estudio y la financiación de la educación. Define lascompetencias nacionales y territoriales en el manejo de la educación.

• Ley 128 de 1994. Es la ley orgánica de las áreas metropolitanas. Contie-ne normas relacionadas con la creación de dichas áreas, sus órganos dedirección y administración, su patrimonio y rentas y sus actuaciones yformas de contratación.

• Ley 136 de 1994. Dicta normas tendientes a modernizar la organizacióny el funcionamiento de los municipios. Es conocida como la ley de ré-gimen municipal. Establece los principios rectores de la administraciónmunicipal, la categorización de municipios, los requisitos para su crea-ción, la composición y las funciones de los concejos municipales, las ca-lidades, inhabilidades y prohibiciones de los concejales, el carácter delos acuerdos aprobados por el concejo; las funciones, calidades, inhabi-lidades, incompatibilidades y prohibiciones de los alcaldes; la reglamen-tación de las comunas, los corregimientos y las juntas administradoraslocales, los mecanismos de participación comunitaria, las asociacionesde municipios, el control fiscal y las funciones de los personeros muni-cipales. Esta ley ha sido modificada parcialmente por las leyes 166 y177, de 1994.

• Ley 141 de 1994. Reglamenta el fondo nacional de regalías para depar-tamentos y municipios.

• Leyes 142 y 143 de 1994. Establecen el régimen de los servicios públi-cos domiciliarios. Rompe el monopolio estatal de la prestación de losservicios, abre la posibilidad de intervención del sector privado y crealos organismos nacionales de regulación de cada uno de los servicios do-miciliarios. Fueron modificadas parcialmente por la ley 286 de 1993.

• Ley 152 de 1994. O ley orgánica del plan de desarrollo. Reglamenta elcarácter, el contenido, los plazos y las instancias para la elaboración y la


aprobación de los planes de desarrollo a nivel nacional y territorial, ycrea el sistema nacional de planeación, conformado por los consejos na-cional, departamentales y municipales de planeación, órganos de repre-sentación ciudadana de carácter consultivo. Fue modificada parcial-mente por la ley 290 de 1996.

• Ley 358 de 1997. Reglamenta el Artículo 364 de la Constitución sobreendeudamiento de las entidades territoriales, en el sentido de que ésteno podrá exceder su capacidad de pago.

• Ley 388 de 1997. Reforma parcialmente la ley 9a. de 1989 y la ley 3a.de 1991. Define normas sobre planes de ordenamiento territorial de losmunicipios, crea mecanismos para la intervención de los municipios so-bre el suelo urbano, introduce los criterios ambientales para la gestióndel territorio municipal y define algunos instrumentos para el desarro-llo de programas de vivienda de interés social. Es complementaria de laley 152, de 1994.

Marco legal de la participación en la gestión pública en el nivel territorial

La Constitución de 1991 amplió las posibilidades de participación de loscolombianos en la vida pública en los niveles nacional y territorial, median-te la ratificación de mecanismos ya existentes, como en el caso de las juntasadministradoras locales, creadas por la Reforma Constitucional de 1968 yreglamentadas por la ley 11, de 1986, o la creación de nuevas instancias ymecanismos de intervención ciudadana. Las principales normas expedidassobre esos aspectos son las siguientes13:

• Ley 10 de 1990. Crea los comités de participación comunitaria en salud(CPC), como órganos de consulta, iniciativa, fiscalización y gestión delsistema de seguridad social en salud.

• Ley 62 de 1993. Crea las comisiones municipales de policía y participa-ción, encargadas de proponer políticas y mecanismos que garanticen


13 El mejor compendio de normas sobre participación a nivel local es el de González (1995), en el cualme apoyo para esta síntesis.

una orientación ética, civilista, democrática, educativa y social en la re-lación policía/comunidad.

• Ley 80 de 1993. Abre la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan con-trol sobre los contratos que celebren las entidades estatales. Los ciuda-danos y sus organizaciones pueden denunciar las contravenciones a di-chos contratos en la ejecución de obras o en la prestación de servicios.

• Ley 99 de 1993. Autoriza la realización de audiencias públicas para dis-cutir problemas de medio ambiente que afectan a la comunidad. Igual-mente, ratifica el derecho ciudadano a solicitar información en relacióncon situaciones que deterioren su entorno.

• Ley 100 de 1993. Ratifica la existencia de los CPC, autoriza la partici-pación de la comunidad en las instituciones prestadoras de servicios desalud, crea las veedurías comunitarias en salud, posibilita la creación dealianzas o asociaciones de usuarios y la creación de empresas solidariasprestadoras del servicio de salud.

• Ley 101 de 1993. Crea los comités municipales de desarrollo rural, co-mo instancia de concertación de programas entre las administracionesmunicipales y las organizaciones campesinas.

• Ley 115 de 1994. Crea los foros educativos distritales y municipales ylas juntas municipales de Educación.

• Ley 128 de 1994. Ordena la realización de consultas populares munici-pales previas a la conformación de áreas metropolitanas o a su transfor-mación en distritos.

• Ley 130 de 1994. Reglamenta los partidos políticos. Señala el derechode todos los ciudadanos a constituir partidos y movimientos políticos ya difundir sus ideas y programas.

• Ley 131 de 1994. Ley del voto programático: obliga a los alcaldes y go-bernadores a inscribir su programa de gobierno y crea los mecanismospara la revocatoria de su mandato.

• Ley 134 de 1994. Ley de instituciones y mecanismos de participación.Define una serie de mecanismos de participación política, entre los cua-les cabe destacar, en el nivel municipal, los siguientes: - La iniciativa popular legislativa para el estudio y la aprobación de

acuerdos en el concejo municipal o de resoluciones en las juntas ad-ministradoras locales.

- El cabildo abierto.


- La revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores.- La consulta popular municipal.- El referendo para la aprobación de proyectos de acuerdo o la dero-

gación de normas existentes.

La Ley creó el fondo de participación ciudadana con el ánimo de promover,difundir y hacer efectiva la participación, a través de programas de divulga-ción, de los mecanismos de participación, capacitación a la comunidad, in-vestigación, seguimiento y evaluación de procesos participativos.

• Ley 136 de 1994. El capítulo sobre participación comunitaria define lassiguientes formas e instancias de participación de los ciudadanos en lagestión local:- Vinculación al desarrollo municipal: las organizaciones comunita-

rias podrán contratar con la administración municipal la prestaciónde servicios o la ejecución de obras públicas a su cargo.

- Juntas de vigilancia: las organizaciones comunitarias podrán consti-tuirlas para velar por la gestión y la correcta prestación de los servi-cios públicos.

- Citación a funcionarios: las juntas de vigilancia podrán citar a losfuncionarios públicos a sus reuniones para que informen sobre laprestación de los servicios.

- Formación ciudadana: los alcaldes deberán disponer de los recursosnecesarios para adelantar procesos de formación y capacitación delos ciudadanos sobre los valores democráticos, los derechos ciuda-danos y la participación en la gestión pública.

- Juntas administradoras locales: son instancias de representación enlas distintas comunas y corregimientos, elegidas por sufragio univer-sal. Sus funciones son presentar proyectos de acuerdos al concejomunicipal, recomendar la aprobación de impuestos y contribucio-nes, promover la participación ciudadana, fomentar la microempre-sa, colaborar en la defensa de los derechos ciudadanos, opinar sobrela conveniencia de partidas presupuestales para su territorio, convo-car audiencias públicas y cabildos abiertos, proponer planes de in-versión y distribuir partidas globales con sujeción a los planes de de-sarrollo del municipio.


• Ley 142 de 1994. Crea los comités de desarrollo y control social de losservicios públicos domiciliarios, conformados por usuarios de los servi-cios. Tienen funciones de fiscalización y de iniciativa ante las empresasprestadoras de servicios. Reglamenta, además, la participación de los vo-cales de los comités de desarrollo y control social en las juntas directivasde las empresas oficiales de servicios públicos.

• Ley 152 de 1994. Crea los consejos departamentales, municipales y dis-tritales de planeación, como órganos de consulta y fiscalización de losplanes de desarrollo y de ordenamiento territorial.

• Ley 388 de 1997. Facilita la participación ciudadana en el ordenamien-to del territorio, a través de la celebración de audiencias públicas, el de-recho de petición, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la interven-ción en la formulación, la ejecución y el seguimiento de los planes deordenamiento territorial y en los procesos de otorgamiento o suspen-sión de licencias urbanísticas. Crea el consejo consultivo de ordena-miento territorial.

• Ley 393 de 1997. Estipula que toda persona podrá acudir ante la auto-ridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicablescon fuerza material de ley o de actos administrativos.

Relaciones entre los diferentes niveles de gobierno

Puede hablarse de dos tipos de relaciones intergubernamentales: verticales yhorizontales. Las primeras aluden al tipo de coordinación y jerarquizaciónentre la nación y los entes territoriales. Las segundas se refieren a las relacio-nes entre entidades territoriales de un mismo nivel.

Relaciones verticales

Estas relaciones están definidas en la Constitución y fueron reglamentadas,en lo fundamental, por la ley 60 de 1993 sobre distribución de competen-cias y recursos14. Según la ley, a la nación, además de sus obligaciones en


14 Otras leyes podrían ser contempladas en este sentido; por ejemplo, la ley orgánica de planeación(ley 152 de 1994) y la de desarrollo territorial (ley 388 de 1997). Sin embargo, por razones de es-pacio, no serán examinadas en este documento.

materia de políticas macroeconómicas, defensa nacional y relaciones inter-nacionales, le corresponde formular las políticas y los objetivos de desarro-llo, administrar fondos especiales de cofinanciación, organizar y desarrollarprogramas de crédito, dictar las normas científico-administrativas para laorganización y la prestación de los servicios, impulsar, coordinar y finan-ciar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud, ase-sorar y prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoria-les y a sus instituciones de prestación de servicios, distribuir el situado fis-cal, vigilar el cumplimiento de las políticas, ejercer labores de vigilancia dela educación y la salud y diseñar criterios para su desarrollo en los departa-mentos, distritos y municipios; ejercer la supervisión y la evaluación de losplanes y programas y, en especial, de la utilización o destinación de las ce-siones y participaciones y de los grados de cobertura y calidad de los servi-cios, informar a la comunidad sobre estos resultados, y promover ante lasautoridades competentes las investigaciones que se deriven de las actuacio-nes de los funcionarios.

Por su parte, los departamentos tienen el encargo de administrar los re-cursos cedidos por la nación; planificar los aspectos relacionados con suscompetencias para los sectores de educación y salud15 y ejercer funciones decoordinación, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competen-cias municipales; actuar como instancia de intermediación entre la nación ylos municipios, para los fines del ejercicio de las funciones que son compe-tencia de la nación; asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y fi-nanciera a los municipios y a las instituciones de prestación de servicios; rea-lizar la evaluación, el seguimiento y el control de la acción municipal y pro-


15 En materia de educación, los departamentos deben dirigir y administrar directa y conjuntamentecon sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, bá-sica primaria y secundaria, y media, participar en su financiación y cofinanciación y en las inversio-nes de infraestructura y dotación; administrar, programar y distribuir los recursos del situado fiscal,promover y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes y facilitar el acceso a lacapacitación de los docentes públicos vinculados a los establecimientos educativos del área de su ju-risdicción; regular, en concurrencia con los municipios, la prestación de los servicios educativos es-tatales, ejercer la inspección, la vigilancia, la supervisión y la evaluación sobre ellos, incorporar a lasestructuras y, a las plantas departamentales, las oficinas de escalafón, los fondos educativos regiona-les, los centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes y asumir las com-petencias relacionadas con currículo y materiales educativos. En el sector salud, deben dirigir el sis-tema seccional de salud, realizar las acciones de fomento de salud, prevención de la enfermedad, fi-nanciar y garantizar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación correspondientesal segundo y al tercer nivel de atención de la salud de la comunidad, ejecutar campañas nacionales,

mover ante las autoridades competentes las investigaciones disciplinarias aque haya lugar.

Los municipios tienen competencias en los campos de la educación y lasalud16; deben asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcan-tarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseourbano y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otrasentidades públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación conpersonas privadas o comunitarias; deben, además, ejercer la vigilancia y elcontrol de las plazas de mercado, los centros de acopio o mataderos públi-cos o privados; ejercer vigilancia y control del saneamiento ambiental y delos factores de riesgo del consumo, los cuales podrán realizarse en coordina-ción con otros municipios o con el departamento. En materia de vivienda,deben promover y apoyar programas, con la cooperación del sector privado,comunitario y solidario, y otorgar subsidios para la vivienda de interés so-cial, de conformidad con los criterios de focalización definidos por el go-


financiar los tribunales seccionales de ética profesional, ejercer los controles a los medicamentos y alos alimentos, concurrir a la financiación de la prestación de los servicios a cargo de los municipioscuando éstos no estén en capacidad de asumirlos, financiar las inversiones necesarias en infraestruc-tura y dotación y asegurar su mantenimiento, garantizar la operación de la red de servicios y el sis-tema de referencia y contrarreferencia de pacientes entre todos los niveles de atención, programarla distribución de los recursos del situado fiscal por municipio, registrar las instituciones prestado-ras de salud y definir su naturaleza jurídica y, finalmente, asumir la prestación de los servicios deprimer nivel en los municipios que no hayan asumido su prestación descentralizada. Además, el de-partamento es el encargado de otorgar subsidios a la demanda de la población de menores recursosen las áreas de educación y salud, y de promover y fomentar la participación de las entidades priva-das, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios, excepto en educación.

16 Les corresponde, en materia educativa, administrar los servicios estatales de educación preescolar, bá-sica primaria y secundaria y media, financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación,asegurar su mantenimiento y participar con recursos propios y con las participaciones municipalesen la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyec-tos educativos; finalmente, ejercer la inspección, la supervisión y la evaluación de los servicios edu-cativos estatales. En el sector salud, les compete dirigir el sistema local de salud, realizar las accionesde fomento de salud y prevención de la enfermedad, asegurar y financiar la prestación de los servi-cios de tratamiento y rehabilitación del primer nivel de atención de la salud de la comunidad, direc-tamente o a través de contratos con entidades públicas, comunitarias o privadas; prestar servicios co-rrespondientes al segundo y al tercer nivel de atención de salud, siempre y cuando su capacidad cien-tífica, tecnológica, financiera y administrativa se lo permita y garanticen debidamente la prestaciónde los servicios y las acciones de salud que les corresponden, previo acuerdo con el respectivo depar-tamento; financiar la dotación, la construcción, la ampliación, la remodelación y el mantenimientointegral de las instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio; las inversiones en dota-ción básica, la construcción y el mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano.

bierno nacional. Además, es competencia de los municipios otorgar subsi-dios a la demanda para la población de menores ingresos en todas las áreasde competencia municipal, promover y fomentar la participación de las en-tidades privadas, comunitarias y, sin ánimo de lucro, en la prestación de to-dos estos servicios. En el sector agropecuario, promover y participar en pro-yectos de desarrollo del área rural campesina y prestar asistencia técnicaagropecuaria a los pequeños productores de su jurisdicción.

En materia de recursos, los ingresos propios de las entidades territoria-les siguen regidos por la ley 14 de 1983. El sistema de transferencias fue re-formado por la Constitución de 1991 y reglamentado por la ley 60, de1993. La base actual de cálculo son los ingresos corrientes de la nación17.Existen dos tipos de transferencias: el situado fiscal y la participación en losingresos corrientes de la nación (PICN).

El situado fiscal es trasladado a los departamentos y distritos para finan-ciar los gastos de educación y salud. Un 15% del situado fiscal se distribui-rá por partes iguales entre los departamentos, el distrito capital y los distri-tos especiales. El 85% restante se asignará en proporción al número de usua-rios actuales y potenciales de los servicios mencionados, al tener en cuentael esfuerzo fiscal ponderado18 y la eficiencia administrativa de la respectivaentidad territorial. Estos porcentajes de distribución pueden ser revisadoscada cinco años. El 75% del situado fiscal será destinado a gastos en educa-ción y el 25%, a gastos en salud.

En cuanto a la PICN, el Art. 357 de la Constitución establece su distri-bución así: un 60% en proporción directa al número de habitantes con NBIy al nivel relativo de pobreza de los habitantes del respectivo municipio. El40%, en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa yel progreso mostrado en calidad de vida. Un porcentaje de esta parte (5%)se asigna a los municipios con menos de 50.000 habitantes. Igualmente, un1,5% de la participación se destinará a los municipios cuyos territorios li-miten con la ribera del río Magdalena. La PICN se incrementará anualmen-te, hasta alcanzar, como mínimo, el 22% de los ICN en 2002.


17 Estos ingresos están conformados por los ingresos tributarios y los no tributarios, con excepción delos recursos de capital.

18 El esfuerzo fiscal es entendido como la relación entre el gasto per cápita de dos vigencias fiscales suce-sivas aplicado a salud y educación, y ponderado en forma inversa al ingreso per cápita de la entidadterritorial respectiva. El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico.

Los municipios deben asignar estos recursos según la siguiente pauta:30% para educación, 25% para salud, 20% para agua potable y saneamien-to básico, cuando no se haya cumplido la meta de cobertura del 70% de lapoblación con agua potable; 5% en educación física, recreación, deporte,cultura y aprovechamiento del tiempo libre, y 20% de libre inversión. A lasáreas rurales se destinará, como mínimo, un porcentaje equivalente a la pro-porción de la población rural sobre la población total del municipio. Enaquellos municipios donde la población rural represente más del 40%, de-berá invertirse un 10% más en el área rural. Los resguardos indígenas pue-den participar en la distribución de esta transferencia.

Otros mecanismos de financiación de las entidades territoriales son lasregalías y la cofinanciación. Los municipios y departamentos en cuyo terri-torio se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así co-mo los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recur-sos o productos derivados de los mismos, tienen derecho a participar en lasregalías y compensaciones. La Constitución creó el fondo nacional de rega-lías, reglamentado mediante la ley 141 de 1994, con los ingresos que nosean asignados a los departamentos y municipios. Con estos fondos, se rea-lizarán proyectos de promoción de la minería, de preservación del ambien-te y se financiarán proyectos regionales de inversión, definidos como prio-ritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.En materia de cofinanciación, el gobierno nacional creó, mediante el decre-to 2132, de 1992, el sistema de cofinanciación de proyectos. El mecanismoes selectivo, pues requiere de la formulación de proyectos por parte de lasentidades territoriales interesadas, y puede ser dirigido por el gobierno cen-tral hacia aquellos sectores que considere prioritarios. Fueron creados tresfondos: el fondo de inversión social (FIS), el fondo de inversión rural (FIR)y el fondo de infraestructura vial y urbana. El actual gobierno ha venidodesmontando este sistema.

Las relaciones verticales deben ceñirse a tres principios establecidos en la ley:

• El principio de coordinación: las autoridades municipales, en el momen-to de ejercer sus competencias, deben coordinar su actuación con la delas autoridades correspondientes a otros niveles de la administración pú-blica.


• El principio de concurrencia: cuando sobre una materia se asignen a losmunicipios competencias que se debe desarrollar en relación con otrasentidades territoriales, deberán ejercerlas de manera que su actuación nose prolongue más allá del límite fijado en la norma correspondiente, ybuscar, siempre, el respeto de las atribuciones de las otras entidades.

• El principio de subsidiariedad: cuando, por razones diversas, un munici-pio no puede ejercer una competencia o prestar un servicio, las entidadesterritoriales de nivel superior y de mayor capacidad deberán contribuirtransitoriamente a su gestión, por solicitud del respectivo municipio.

Relaciones horizontales

La ley 128 de 1994 reglamentó las áreas metropolitanas. Éstas son entida-des administrativas formadas por dos o más municipios, integrados alrede-dor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por estrechas relaciones deorden físico, económico y social, que, para la programación y la coordina-ción de su desarrollo, y para la racional prestación de sus servicios públicos,requieren de una administración coordinada. Tienen personería jurídica,patrimonio propio, autonomía administrativa y autoridades y régimen es-pecial. La ley define sus formas de constitución, sus órganos de administra-ción y dirección (la junta metropolitana, el alcalde metropolitano y el ge-rente) y crea el consejo metropolitano de planificación, como organismoasesor de las autoridades del área metropolitana para la elaboración y la eva-luación de los planes del área.

Otra figura creada por la reforma constitucional de 1968 fue la de lasasociaciones de municipios. La ley 136, de 1994, estipula que “dos o másmunicipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizarconjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o elcumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y efica-cia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y cola-borar mutuamente en la ejecución de obras públicas” (Art. 148).

Las asociaciones son entes administrativos de derecho público que se ri-gen por sus propios estatutos. En todos los casos, son producto de un actovoluntario. Se conforman mediante convenio suscrito por los alcaldes, pre-via autorización de los respectivos concejos.


Un grupo de municipios de un mismo departamento puede constituirprovincias, con el carácter de entidades territoriales. Los departamentos po-drán delegar en ellas las competencias y los recursos necesarios. Las provin-cias gozan de autonomía para la elección de sus autoridades y para el mane-jo de competencias y recursos.

En el nivel departamental, según el código de régimen departamental,dos o más departamentos pueden asociarse para la prestación de servicios opara la ejecución de proyectos. De otra parte, la ley 76, de 1985, creó losconsejos regionales de planificación económica y social (CORPES) comoentidades coordinadoras de la planificación y el presupuesto de inversión dela nación en los departamentos. Tienen también funciones en materia dedesarrollo institucional. Los CORPES pueden convertirse en regiones deplanificación y, si es el caso, en entidades territoriales. Finalmente, la Cons-titución creó las regiones como entes territoriales, constituidas por dos omás departamentos contiguos, con autonomía político-administrativa, au-toridades, competencias e ingresos propios. Su existencia, como la de lasprovincias, depende de la expedición de la ley orgánica de ordenamiento te-rritorial.

Una forma adicional de cooperación horizontal es la creación de zonasde frontera: los municipios y departamentos localizados en áreas fronterizaspueden celebrar directamente convenios con las entidades territoriales recí-procas de un país vecino, con el fin de definir y ejecutar programas de coo-peración e integración, especialmente en los campos del desarrollo comuni-tario, la prestación de servicios y la protección del medio ambiente.

Balance

Las relaciones intergubernamentales horizontales se han desarrollado demanera precaria en Colombia. Aunque el fenómeno metropolitano consti-tuye, hoy en día, uno de los hechos más destacados de la transformación dela malla urbana en el país, son muy pocas las experiencias de conformaciónde áreas metropolitanas con base legal. Solamente dos o tres conglomeradosse han acogido a esta figura (Medellín y Pereira, entre los más destacados).Las asociaciones de municipios son más frecuentes, especialmente entre pe-queñas localidades que han encontrado, en la cooperación, una forma de re-


solver, con mayor éxito en unos casos y con menor en otros, sus problemas,especialmente en la prestación de servicios de infraestructura (agua, alcan-tarillado, etc.). Las restantes figuras legales no han sido puestas en prácticapor una sola razón: dependen de la expedición de la ley orgánica de orde-namiento territorial o de leyes ordinarias (por ejemplo, las zonas de fronte-ra), las cuales aún no han sido aprobadas por el Congreso de la República.

Pero, fuera de este motivo de orden jurídico, ¿qué es lo que explica estaprecariedad de experiencias en materia de cooperación horizontal? Todo pa-rece indicar –ésta es apenas una hipótesis– que las autoridades territoriales,especialmente las municipales, manejan una noción bastante estrecha y rí-gida de autonomía municipal. Existe el temor de asociarse, pues se cree queello implicaría pérdida de autonomía política, una autonomía que ha costa-do muchos sacrificios mantener frente al gobierno central y que podría di-luirse en figuras asociativas. Es el caso de las áreas metropolitanas. Los mu-nicipios pequeños se resisten a formar parte de ellas, pues creen que las gran-des ciudades terminan concentrando el poder de decisión y ejerciéndolo enfunción de su interés particular y no del conjunto de los asociados. Por ello,prefieren mantenerse por fuera de la figura y “negociar” sus relaciones a par-tir de convenios ad hoc de cooperación que no los “aten” a figuras legales.

En lo que respecta a las relaciones de tipo vertical, la problemática esotra. En efecto, pueden señalarse cuatro problemas centrales que apuntanen una sola dirección; a saber: el peso significativo que mantiene el gobier-no central en la gestión del desarrollo local:

• La capacidad de gestión de los entes municipales para el ejercicio de suscompetencias y el manejo de recursos. Aunque los municipios, en gene-ral, han logrado enfrentar con cierto grado de éxito –no sin dificulta-des– la prestación de servicios (tanto en calidad como en cobertura), co-mo lo demostró el estudio del Banco Mundial (1995) sobre el tema,también es cierto que muchos de ellos, en particular los más pequeños,tienen una gran dificultad para ejercer algunas competencias, que im-plican algún grado de complejidad técnica (administrativa o financiera);por ejemplo, planificación territorial, asistencia técnica agropecuaria,manejo del medio ambiente, educación y salud. El proceso habría sidomás fluido si la asignación de competencias se hubiera hecho de mane-ra diferencial, según categorías de municipios. Los municipios peque-


ños, generalmente pobres en recursos financieros y humanos, no cuen-tan con la base técnica para el ejercicio de ciertas competencias, lo queha generado problemas de frustración de expectativas de la comunidad.El gobierno nacional desarrolló, desde 1992, un programa de fortaleci-miento institucional que no logró aumentar la capacidad de gestión delos municipios (Velásquez, 1995). Ante esta debilidad, queda el campoabierto para que el gobierno nacional intervenga en la vida local a tra-vés de programas de inversión cuya orientación y financiación maneja,independientemente de los planes locales y regionales.

• El clientelismo como modelo de gestión pública. No hay que olvidar,además, que durante muchos años el clientelismo ha sido la forma do-minante de estructuración de la gestión municipal. La lógica del inter-cambio de lealtades políticas por favores sigue dominando el escenariode las prácticas políticas locales, lo que produce un impacto negativo so-bre el uso de los dineros públicos y sobre la eficacia de las administra-ciones municipales en la asignación de recursos. El uso deficiente de losrecursos públicos, que se desprende de esta lógica clientelista, constitu-ye uno de los argumentos principales del gobierno central para mante-ner un control normativo y financiero sobre la gestión local, lo que ge-nera asimetrías en la relación entre ambos niveles de la administraciónpública.

• Deficiencias normativas. La legislación vigente ha fragmentado excesiva-mente las funciones entre los distintos niveles de gobierno. Es el caso dela educación: los tres niveles deben formular planes educativos y noexisten mecanismos de coordinación entre esas acciones. En segundolugar, existe falta de claridad en la asignación de competencias por ni-veles. La ley 60/93, en lugar de aclarar el tema, lo volvió más confuso.Incluso, los principios de coordinación, de concurrencia y de subsidia-riedad han contribuido a crear conflictos de competencias. En tercer lu-gar, las normas son rígidas: por ejemplo, la ley 60/93 establece porcen-tajes obligatorios de asignación de recursos de transferencia a sectoresespecíficos, sin consideración de las necesidades locales. Finalmente,hay contradicciones entre las normas. La ley 60/93 presenta incon-gruencias con la ley 100 del mismo año, en el tema de la salud. La pri-mera se orienta al financiamiento de la oferta, esto es, a garantizar el cu-brimiento de los gastos del sistema nacional de salud, mientras que la


segunda se orienta a la demanda, con el objetivo de garantizar a la po-blación el acceso a los servicios básicos de salud.

• La mayor parte de estas imperfecciones de la Ley se derivan del tipo demodelo de descentralización implantado en Colombia, un híbrido en-tre el modelo del agente principal y el de elección pública local (Kure,1995). Ello ha impedido precisar las responsabilidades de cada nivel ycoordinar las fuentes de financiación de los presupuestos, por lo cual elnivel central impone, a los entes territoriales, especialmente a los muni-cipios, una serie de complejidades y requisitos que desbordan la capaci-dad local y abren la puerta a su injerencia en el ejercicio de las compe-tencias territoriales19.

• La injerencia del gobierno central en la gestión regional y local. Éste es elproblema principal que enfrenta el proceso de descentralización en elmomento actual. El gobierno central sigue –y quiere seguir– intervi-niendo en la definición de políticas relacionadas con los campos de com-petencia regional y local, y goza de un gran poder de control de los re-cursos, a través de las inversiones de las entidades nacionales, de lastransferencias y de los recursos de crédito y cofinanciación. Ello ha ge-nerado tensiones entre los municipios y el poder central, como las quese perciben actualmente. Los primeros alegan escasez de recursos, mien-tras el segundo teme que los municipios los malgasten en razón de su ba-ja capacidad de gestión, de la corrupción y de la vigencia de modelosclientelistas de asignación de recursos. En ese sentido, nos acercamos aun modelo de descentralización paradójicamente “centralista”, en el cualel nivel central de la administración sigue teniendo la iniciativa y un im-portante poder de decisión sobre materias que son de resorte local o re-gional. La ausencia de la ley de ordenamiento territorial tiene muchoque ver con estos conflictos, dado que no existen marcos normativos dereferencia que establezcan los límites de acción de cada uno de los nive-les de la administración pública. Pero también incide el temor del go-bierno central de desprenderse de atribuciones y de recursos que ya nole pertenecen, pues hacen parte del fuero de los entes subnacionales, los


19 Un ejemplo de los condicionamientos impuestos por el gobierno central es la certificación de de-partamentos y municipios por el Ministerio de Educación para que puedan manejar los dinerostransferidos para tal efecto. Los requisitos exigidos para dicha certificación no han sido cumplidospor buen número de departamentos y por la gran mayoría de municipios del país.

cuales podrían reportarle legitimidad y control político (como en el ca-so del programa Red de Solidaridad Social, durante la administracióndel presidente Samper, o de la unificación del calendario electoral y elrecorte de las transferencias, propuestos por el presidente Pastrana).

Gestión fiscal y financiera20

Los recursos de las entidades territoriales han aumentado de manera signi-ficativa, especialmente a partir de la expedición de la ley 60, de 1993: en1994, representaban el 5,5% del PIB, frente al 2,6% en 1980. Entre 1980y 1997, las transferencias del gobierno central a las entidades territorialespasaron, como proporción del PIB, del 2,3% al 5%, mientras que los ingre-sos tributarios de municipios y departamentos pasaron, en el mismo perío-do, del 1,9% al 2,7%. Estas cifras sugieren dos fenómenos relevantes, en elcaso de los municipios: de un lado, que las transferencias han pesado másque los ingresos propios en el crecimiento del total de sus ingresos; de otro,que no ha habido pereza fiscal en los municipios. Sus ingresos tributarios re-gistraron un crecimiento real del 10% entre 1993 y 1994, comparado conun crecimiento real promedio anual del 7% entre 1990 y 1993, y del 6,4%en la década del ochenta. En 1990, los ingresos tributarios municipales re-presentaron el 1,03% del PIB; en 1997, el 1,69%.

Este incremento de los recursos fortaleció, en términos reales, la capaci-dad de gasto de los municipios. ¿Qué tendencias ha mostrado ese gasto? Enprimer lugar, creció: pasó, del 2,5%, al 6,3% del PIB entre 1990 y 1997.En segundo lugar, se redujo el peso de los gastos de funcionamiento y au-mentó el de las inversiones: en 1980, los gastos de inversión apenas llegabanal 18% del total de los gastos municipales, mientras que diez años más tar-de llegaron a ser el 42%. La inversión ha crecido en los municipios, espe-cialmente en los más pequeños. Entre 1990 y 1995, aumentó en un 50%,a la par que los gastos de funcionamiento tendieron a reducirse.

Sin embargo, la mayor autonomía de los municipios en materia de en-deudamiento y el mayor soporte representado en las transferencias hicieronduplicar, en el período 1993-1995, el pago de intereses, especialmente en


20 Este capítulo hace referencia -cuando no se diga lo contrario- a la gestión financiera municipal.

los municipios de mayor tamaño (Ospina y Gutiérrez, 1996). El dato preo-cupante es el crecimiento del déficit a partir de 1993, especialmente en losmunicipios de más de 100.000 habitantes: en ese año, representaba el0,07% del PIB; al año siguiente, ascendió al 0,35%. En otras palabras, losmayores niveles de gasto se explican fundamentalmente por un mayor en-deudamiento, especialmente en los municipios de más de 100.000 habitan-tes (sólo ocho ciudades son responsables del 60% del total de las deudas).Incluso, estos municipios están destinando cerca de un tercio de las transfe-rencias para pagar la deuda.

El mayor gasto de los municipios, en estos últimos años, no se debiótanto al incremento en los ingresos tributarios, el cual ha sido real, sino a unaumento de las transferencias y, sobre todo, de su deuda. Paralelamente, hanexperimentado un deterioro de su capacidad de ahorro y, como consecuen-cia, de su capacidad de pago, lo que comienza a llevarlos a una situación dedéficit crónico.

Un aspecto importante es la destinación dada a las transferencias. Co-mo se sabe, la ley 60/93 define unos porcentajes mínimos de inversión porsectores que obligan a todos los municipios. Los datos de planeación nacio-nal sobre el uso de las transferencias, entre 1994 y 1997, dejan conclusionesclaras al respecto: en la gran mayoría de los municipios (con menos de500.000 habitantes), los topes en educación, salud y agua potable no fue-ron alcanzados, mientras que, en todos ellos, fue superado el tope en recrea-ción y deporte y en el rubro “otros”. Un caso bien evidente es el de las gran-des ciudades (más de 500.000 habitantes), que sólo invirtieron el 5,1% enagua potable y saneamiento básico, cuando el porcentaje por ley es del 20%.Los alcaldes, en síntesis, han tenido que violar la norma para cumplir concompromisos de inversión prioritarios en sus localidades.

Algunos de estos resultados llevaron a los dos últimos gobiernos, en ca-beza de sus ministros de Hacienda, a plantear una reforma de las finanzasmunicipales. El ex-ministro Guillermo Perry propuso que los entes territo-riales se responsabilizaran más del ejercicio de sus competencias y fortalecie-ran sus rentas propias. Igualmente, planteó la reforma del sistema de trans-ferencias y del régimen de endeudamiento de los entes territoriales. En suopinión, las transferencias habían aumentado el déficit fiscal de la nación yamenazaban la estabilidad macroeconómica del país. El hecho de que estu-vieran “amarradas” a los ingresos corrientes implicaba la pérdida, para el go-


bierno nacional, de grados de libertad en el manejo de la política fiscal, uninstrumento clave para estabilizar la economía. El ex-ministro propuso quelas transferencias se definieran como un porcentaje del PIB y no de los in-gresos corrientes. Finalmente, creía que era necesario fijar un marco regula-torio del endeudamiento territorial, a fin de evitar desbordes que afectasennegativamente el presupuesto municipal. La propuesta era que el endeuda-miento de las entidades territoriales no excediera su capacidad de pago, de-finida ésta en función de su capacidad de ahorro.

El actual Ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo, ha expuesto ar-gumentos y propuestas similares a las de su antecesor. Con base en la ideade que las transferencias son la principal causa del agudo déficit fiscal de lanación, plantea la necesidad de frenar su crecimiento, y mantener como ba-se los ingresos corrientes, pero al aplicar un porcentaje equivalente a la tasade inflación proyectada para cada año. Además, ha formulado una serie deiniciativas para sanear las finanzas, y limitar los gastos de funcionamientode los entes territoriales y para aumentar la base de tributación en el nivellocal y departamental. Presentó, igualmente, una iniciativa legislativa pararesolver el problema del pasivo pensional de municipios y departamentos.

Sobre el punto de competencias y recursos propios, es fácil ponerse deacuerdo con los ministros, si de lo que se trata es de fortalecer el procesodescentralista y la autonomía de las entidades territoriales. Habrá que refor-mar la ley 60/93 para redefinir las competencias entre los distintos nivelesde la administración pública y flexibilizar el uso de las transferencias. Asi-mismo, es importante desarrollar instrumentos legales que impidan el des-pilfarro y el deterioro creciente de los presupuestos de municipios y depar-tamentos21 y estimularlos a que mejoren aún más su recaudación.

Los otros dos puntos (transferencias y endeudamiento) tocan los temasde la autonomía territorial y la factibilidad de incrementar la inversión, pa-ra satisfacer demandas de la población. Son asuntos cruciales de la descen-tralización. El excesivo endeudamiento de municipios y departamentospuede poner en serio riesgo las finanzas de las entidades territoriales y delgobierno nacional. Por ello, es preciso aplicar los mecanismos de control es-


21 En el proyecto de ley sobre saneamiento de las finanzas territoriales, el Ministro de Hacienda de-muestra con cifras que la mayoría de los municipios y departamentos están gastando más de lo quereciben como rentas propias y, para reducir el déficit, se están endeudando. Esto puede conducir auna situación financiera sin salida en el corto plazo.

tablecidos por la ley para crear una autodisciplina en las autoridades localesy regionales en materia de endeudamiento.

El punto de las transferencias es el que toca más profundamente la sen-sibilidad de gobernadores y, sobre todo, de alcaldes. Ante todo, hay que se-ñalar que la argumentación de ambos ministros es equivocada. La comisiónde racionalización del gasto público ha mostrado que, si bien las transferen-cias territoriales han contribuido a incrementar el gasto público, no son ellasel único –ni el principal– factor de desestabilización macroeconómica. Tie-nen un peso significativo en el gasto (27,4% en 1996), pero existen otrossectores que también son responsables del nivel de gasto, especialmente losde justicia, defensa y seguridad (crecimiento real de 9,1% anual, mayor queel PIB), deuda pública (más del 24% del gasto en 1996) y empleo público.La solución al déficit implicaría, entonces, no tanto una reducción de lastransferencias, que son un mecanismo redistributivo en el interior de las fi-nanzas públicas, sino una reducción del gasto central. Ello no significa queno se pueda modificar el sistema vigente de transferencias. Pero esa modifi-cación, cualquiera que sea, debe redundar en un fortalecimiento, y no en undebilitamiento, del proceso de descentralización.

Las propuestas del gobierno producen resistencia no sólo porque impli-can un debilitamiento de los fiscos territoriales, sino porque esconden suverdadero propósito, a saber: la centralización de la capacidad de inversión,especialmente en programas sociales. Lo que quiere el gobierno nacional esacaparar los recursos para llenar metas del plan de desarrollo y, en el mo-mento actual, reservarse un margen de maniobra en el proceso de negocia-ción de la paz con los grupos insurgentes.

Esta polémica no puede, sin embargo, relegar a un segundo plano la dis-cusión sobre la eficiencia del gasto en el nivel territorial. La gestión finan-ciera en departamentos y municipios sigue estando determinada por losmodelos clientelistas de manejo del erario público. La repartición de cargosburocráticos, de contratos, y la realización de proyectos como forma de pa-gar lealtades políticas y ganar votos cautivos han llevado a los entes territo-riales a una loca carrera de gasto y endeudamiento que está reduciendo laviabilidad de muchos municipios, pequeños y grandes. A ello hay que aña-dir el aumento de la corrupción y los propósitos venales de algunos alcaldes,gobernadores y funcionarios públicos, que siguen mirando al Estado comouna fuente de enriquecimiento personal. Según el Ministerio de Hacienda,


aproximadamente un 40% de los municipios del país deben corregir su es-tructura de ingresos y gastos en los próximos años, si no quieren desapare-cer para siempre. De no introducir correctivos, esos municipios se volveráninviables financieramente y dejarán de cumplir su misión como agentes deldesarrollo.

Participación ciudadana en la gestión local

Existe en este momento, en Colombia, una amplia oferta de participacióninstitucional en el nivel territorial, especialmente municipal. Como se vioen el segundo capítulo de este informe, las posibilidades de intervenciónciudadana son numerosas y tocan prácticamente a todos los ámbitos de lagestión pública. ¿Qué balance puede hacerse de esa experiencia?

Democratizar la gestión local significa varias cosas: fortalecer las instan-cias de representación ciudadana; garantizar la universalidad de las decisio-nes locales en función del bien colectivo; asegurar la transparencia y, en con-secuencia, el control institucional y ciudadano de la gestión, y finalmente,propiciar el acercamiento entre el gobierno local y los distintos sectores so-ciales, a través de canales específicos de participación.

La elección de alcaldes y, en parte, de las juntas administradoras locales(JAL) ha ampliado el campo de representación de los intereses ciudadanosen comparación con lo que sucedía antes de 1986. Que el alcalde sea elegi-do en vez de ser nombrado por una autoridad superior involucra a los ciu-dadanos en la definición de los asuntos públicos y obliga al mandatario aasumir un compromiso con el conjunto de la población. No significa queesa representatividad quede automáticamente asegurada con la elección. Pe-ro, sin duda alguna, ésta ha permitido que nuevas fuerzas políticas hayanaparecido en el escenario local y que este último haya adquirido notoria re-levancia como ámbito de competencia política. Lo cierto es que la elecciónde alcaldes ha logrado una gran aceptación entre la gente, como lo revelanalgunas encuestas (Velásquez, 1996).

Más problemática es la calificación de las JAL como instancias de repre-sentación territorial. En primer lugar, no han sido elegidas en todos los mu-nicipios del país, dado que es un mecanismo potestativo, cuya reglamenta-ción corresponde a los concejos municipales. Muchos concejales siguen


pensando que las juntas pueden reducir su poder de decisión. En segundolugar, las tasas de participación en la elección de las juntas han sido bajas, loque reduce su representatividad y revela la poca confianza que la gente tie-ne de este mecanismo y el escaso conocimiento de sus funciones. Por ello,se identifican poco con su quehacer y, en ocasiones, las ven como nichos dereproducción de la política tradicional clientelista.

En cuanto a la universalidad de las decisiones, los datos del estudio delBanco Mundial sobre capacidad de gestión y el seguimiento que hace Pla-neación Nacional a la descentralización, especialmente en lo referente al usode las transferencias, muestran un saldo positivo: un buen número de alcal-des, en ciudades grandes e intermedias, e incluso en pequeños municipios,han transformado los modos de gestión al introducir la planificación comoherramienta de trabajo, con lo que han innovado las estructuras administra-tivas y financieras, y han intentado estilos más gerenciales en el manejo delos recursos y al abir las puertas a la participación ciudadana. Sin embargo,persisten formas tradicionales de actuación en las cuales las presiones clien-telistas y los “pactos de poder”, especialmente entre actores políticos (alcal-de, concejales, diputados, parlamentarios, directorios políticos), juegan unpapel central en la toma de decisiones. La lucha por la distribución milimé-trica del presupuesto municipal, en función de intereses particulares, siguesiendo la nota dominante en muchos municipios.

En materia de transparencia y control ciudadano e institucional de lagestión, la nueva legislación obliga a las autoridades locales a informar so-bre sus decisiones y a rendir cuentas a la ciudadanía. Mecanismos como laveeduría ciudadana, la revocatoria del mandato, los cabildos abiertos, etc.,han llevado a las autoridades locales a multiplicar los canales de comunica-ción con la población. Es, por ello, cada vez menor el número de alcaldesque se encierran con su círculo de amigos y asesores a tomar decisiones a es-paldas de la ciudadanía. Además, hoy por hoy, los medios masivos de comu-nicación hacen prácticamente imposible el ejercicio de cargos públicos enforma secreta, especialmente en las ciudades.

Finalmente, sobre los mecanismos de participación pueden añadirse al-gunos elementos de balance: en primer lugar, varios mecanismos institucio-nales están operando con coberturas crecientes, entre los cuales cabe men-cionar los comités de desarrollo y de control social de los servicios públi-cos; las JAL, los concejos municipales y departamentales de planeación; los


CPC en salud, las juntas municipales de educación y los comités municipa-les de desarrollo rural, las veedurías ciudadanas y las juntas de acción comu-nal (45.000 en todo el país). Esto indica que hay una progresiva aceptaciónde estos mecanismos por parte de las autoridades locales y de la población.Sin embargo, más allá de su existencia formal, el funcionamiento de estasinstancias no ha estado exento de problemas: la oferta de mecanismos es ex-cesiva y termina por confundir a la gente y desmotivarla para su uso. Deotra parte, varios de esos mecanismos tienen problemas de reglamentación,pues son potestativos, o bien la norma restringe su alcance. Algunos meca-nismos tienen poca capacidad de incidir en las decisiones por ser meramen-te consultivos (por ejemplo, los consejos de planeación) o de iniciativa y fis-calización (veedurías ciudadanas y JAL). Son pocos los mecanismos deciso-rios, con excepción de los reglamentados por la ley 134, de 1994. Otra de-ficiencia es la reglamentación demasiado minuciosa y compleja a la que hansido sometidos algunos de ellos, lo que termina por desestimular a los ciu-dadanos para que hagan uso de ellos. Es lo que ocurre con la ley 134/94.

Estas limitaciones explican por qué la gente prefiere mecanismos menosinstitucionalizados, más transitorios, más informales, originados en situa-ciones y demandas concretas, que no exigen requisitos complejos ni forma-lidades legales, y que propician formas más individuales de participación.Estos mecanismos resultan ser más eficaces en la obtención de resultados enbeneficio de la gente y propician formas más sustantivas de comunicaciónentre la población y el gobierno local, lo cual legitima y estimula las con-ductas participativas.

De todas formas, la sola creación de los mecanismos constituye unavance. Por supuesto, las normas no garantizan, por sí mismas, la moviliza-ción ciudadana. Ésta requiere de actores dispuestos a participar. Y es allídonde reside el obstáculo más importante. En efecto, en lo que respecta alsector político, a pesar de que se observan cambios de signo positivo, no seaprecia una intencionalidad nítida de promover la participación. Hay fuer-tes resistencias a variar los cánones tradicionales de manejo de la adminis-tración local, y, cuando se hace una oferta, dominan estrategias instrumen-tales para colocarla al servicio de intereses particulares. Del lado de los acto-res sociales se ha avanzado: el lenguaje y algunas prácticas participativas soncada vez más comunes entre la gente. Sin embargo, la violencia política, laintolerancia y la ausencia de pluralismo impiden una generalización de


prácticas democráticas. Muchos líderes fueron asesinados precisamente porintentar modificar los viejos estilos de hacer política y construir formas al-ternativas de relación entre el ciudadano y el Estado. De otra parte, los vi-cios de la vieja política (caudillismo, privilegios, sectarismo, favoritismos,etc.) se implantan fácilmente en estos escenarios y desvirtúan su carácter. Enmuchas ocasiones, los líderes comunitarios reproducen las prácticas de la di-rigencia política y se convierten en perfectas correas de transmisión de lasorganizaciones tradicionales y de apetitos particulares.

Hay que reconocer que se han multiplicado las organizaciones civiles entodo el país, pero su trabajo, en ocasiones, queda reducido al ámbito de losintereses corporativos. Y cuando se vuelcan a la esfera pública, muchas deellas pierden fácilmente su autonomía con respecto a los partidos, a los in-termediarios políticos o a la propia administración municipal. Hace falta,además, una mayor motivación de la gente para participar. El grueso de lapoblación permanece desinformado o simplemente no se interesa por teneruna intervención más activa en la solución de sus problemas y los de su en-torno barrial o municipal. En algunos casos, la cuestión es de condiciones,sea de tiempo, de dinero o de información, las cuales no son del todo pro-picias para que la gente decida involucrarse en procesos de participación.Así mismo, la penetración de cosmovisiones individualistas y, en el caso deciertos sectores de la población, la lucha diaria por la supervivencia, alejana los individuos de la posibilidad de sumarse a acciones colectivas y de in-tervenir en la vida pública. Por mucho, la decisión de participar está vincu-lada a motivaciones utilitarias y pragmáticas que no necesariamente produ-cen un imaginario democrático en los usuarios de los mecanismos.

Un factor que refuerza esta tendencia es la imagen que diversos sectoreshan construido de la política como sinónimo de lo corrupto, lo sucio, locontaminado, el mundo de las promesas no cumplidas, etc. Ello genera unagran desconfianza del ciudadano en las instituciones de representación yparticipación: la invitación a participar en las decisiones municipales es en-tendida como una trampa o, simplemente, como una invitación a jugar co-mo “idiotas útiles” en procesos que casi siempre terminan beneficiando ex-clusivamente a sus promotores. Ello corta, de tajo, la posibilidad de que losciudadanos “comunes y corrientes” se interesen por la cosa pública. Esta si-tuación plantea un aspecto crucial: la legitimidad de la participación a ojosde los ciudadanos depende de su eficacia. Cuando el ciudadano comprueba


que sus esfuerzos de participación no se ven compensados por una respues-ta ágil y pertinente de las autoridades sobre los asuntos que la población re-clama, o sobre los cuales formula una iniciativa, comienza a desmotivarse ya llenarse de argumentos para no volver a intervenir en procesos colectivos.

En síntesis, si bien la descentralización ha sido una buena ocasión paraque los municipios ganen en representatividad, transformen los viejos es-quemas decisionales e incorporen la voz ciudadana a sus decisiones, es lar-go el camino que falta por recorrer, no tanto en materia de normas, sino decreación de condiciones propicias para el ejercicio de la participación y deformación de una cultura política que propicie conductas democratizantesen los distintos actores locales.

Efectos de la descentralización

Económicos

Los entes territoriales, especialmente los municipios, han ganado una im-portante capacidad de gasto que les permite, coeteris paribus, aumentar la in-versión en programas y proyectos de desarrollo territoriales, económicos ysociales. A pesar de que aún no existen, en todos los municipios y departa-mentos, criterios racionales que prioricen el gasto y lo hagan más eficiente,hay que reconocer que los municipios tienen hoy en día una mayor capaci-dad de respuesta a las demandas del territorio y de la población. De no me-diar criterios clientelistas o de beneficio particular, incluso venal, en la asig-nación del gasto, la eficiencia de este último sería mucho mayor.

Esta capacidad de gasto incremental les ha permitido a algunos entes te-rritoriales, especialmente las ciudades grandes e intermedias, desarrollarprogramas de reactivación económica y generación de empleo, ante la críti-ca situación de recesión económica que atraviesa el país. La ejecución deprogramas de obras públicas, de construcción de vivienda, de apoyo a la mi-croempresa a través de capacitación y crédito de fomento, de apoyo a la pro-ducción campesina, etc., ha sido posible gracias a que los municipios tienen,hoy en día, mayores recursos que antes.

En las grandes ciudades, se piensa cada vez más seriamente el tema dela competitividad, como un campo de necesaria y urgente intervención por


parte de los gobiernos locales. Ello significa mejoramiento de las comunica-ciones, adopción de tecnologías, mejoramiento en la prestación de servicios,educación y capacitación del recurso humano, seguridad ciudadana, orde-namiento territorial, elevación de los índices de calidad de vida, eliminaciónde toda forma de exclusión, etc. Los gobiernos locales tienen la posibilidadde adelantar programas en tal sentido, lo que antes era no sólo impensable,sino prácticamente imposible.

Un instrumento clave de la gestión, que ha ganado mucho terreno enColombia, ha sido la planificación, tanto económica y social como territo-rial. Las leyes que obligan a los entes territoriales a formular y aprobar planesde desarrollo (leyes 152, de 1994, y 388, de 1997), aunque para algunos en-tes se han convertido en una simple formalidad, para otros constituyen unmandato en beneficio de la gente. La necesidad de formular los planes haobligado a las autoriodades regionales y locales a mirar estratégicamente suterritorio, a examinar potencialidades económicas y sociales y, en algunos ca-sos, a autodefinirse en el contexto de los mercados internacionales y las redesde cooperación económica, social y política. Esto ha planteado nuevos retosa la gestión, cuyo alcance no ha sido medido hasta el momento, pero que vana significar, en el futuro, una transformación importante de las tradicionalesformas de gestión de recursos y de articulación política.

Sociales

Los estudios realizados recientemente por el Departamento Nacional dePlaneación (DNP) señalan un mejoramiento importante, en las regiones yen los municipios, de los indicadores de cobertura y calidad en la prestaciónde servicios de educación, salud, saneamiento básico, vivienda y recreación.El ritmo de mejoramiento, en cada caso, es diferente, pero la tendencia essimilar. Una evaluación de la participación en los ingresos corrientes de lanación (DNP, 1998) señala que “en el período 1995–1997 se ha manteni-do la tendencia hacia el mejoramiento de los indicadores de cobertura eneducación, especialmente en el número de niños atendidos por estableci-mientos oficiales y niños promovidos. De igual manera, el número de do-centes y las actividades relacionadas con la construcción y la remodelaciónde establecimientos educativos mantienen la tendencia de crecimiento delas anteriores evaluaciones” (p. 47). Algo similar se plantea sobre los servi-


cios de salud (la afiliación al régimen subsidiado creció ,en ese período, un30%), agua potable, deporte, recreación, cultura, asistencia técnica y vivien-da (Ibid., p. 51).

Se ha incrementado, de manera sustantiva, la oferta participativa insti-tucional y, aunque sigue siendo muy reducido, ha aumentado el presupues-to destinado a fortalecer la participación, la capacitación de líderes y la di-fusión de mecanismos de intervención ciudadana. Esto ha despertado de unlargo letargo a la población que, ante la inexistencia de canales de participa-ción, había optado por alejarse de la vida pública. Hoy existe mayor debatepúblico, mayor fiscalización ciudadana y nuevas oportunidades de opinarsobre las decisiones que afectan a la comunidad. De todas formas, hay quereconocer que, en ese aspecto, falta un largo trecho por recorrer. La apatíaciudadana sigue siendo la nota dominante en el manejo de los asuntos pú-blicos, particularmente en sectores medios y altos no afectados por la crisiseconómica y menos afectados por la violencia.

El surgimiento de liderazgos alternativos y la multiplicación de formasasociativas en el seno de la sociedad, especialmente en el campo de las cla-ses subordinadas. La oferta participativa ha estimulado una cierta demandade organización y participación. Hoy existe una base de dirigentes queapuestan por la participación ciudadana y por la modernización y la demo-cratización de la gestión pública en los municipios y departamentos.

Lamentablemente, al tiempo que emergen y se consolidan estos nuevosprocesos, han surgido fuerzas contrarias para acallarlos. La intolerancia y suresultado más concreto, la violencia, han ganado terreno en el seno de lasrelaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos locales. Tal situación ha crea-do un clima de desconfianza y de fragmentación que obstaculiza cualquieriniciativa de trabajo cooperativo. El uso de las armas como instrumento dela política es cada día más frecuente, en virtud de la ampliación de la in-fluencia de los grupos rebeldes en distintos rincones del país. Ello ha trans-formado la gestión local y ha obligado a los mandatarios locales y regiona-les a modificar sus parámetros de conducta y a considerar esa nueva varia-ble dentro de sus diseños políticos. Hay allí un interrogante de cara al futu-ro, que habrá que responder en los próximos años, al compás de las nego-ciaciones de paz entre los grupos alzados en armas y el gobierno nacional.De todas formas, las políticas de seguridad ciudadana han ganado un pesosignificativo en el conjunto de las políticas públicas, como consecuencia de


la magnitud del problema y de la forma como éste viene afectando los esce-narios territoriales.

Políticos

Un primer logro, que los entes territoriales valoran como patrimonio inalie-nable, es la autonomía territorial. El tema toca la sensibilidad de los man-datarios locales y regionales, pues es la puerta de entrada a la posibilidad deconvertir a los gobiernos territoriales en agentes de desarrollo y de librarse,así sea parcialmente, del yugo del centralismo, tan acendrado como culturay como práctica en las costumbres políticas y sociales en Colombia. Haberganado autonomía es un logro histórico, pero fortalecerla es un reto haciael futuro, sobre todo por las amenazas que se ciernen permanentemente so-bre la vida local y regional, a partir de los esfuerzos del gobierno central porcontrolar, desde arriba, sin consulta, la descentralización. Sin duda, se hancometido errores en el manejo de dicha autonomía: el despilfarro de recur-sos públicos y la corrupción son, en parte, fruto de una mal entendida au-tonomía, y no pueden disculparse en el momento de hacer un balance de ladescentralización. Pero la autonomía también ha servido como pivote paraconstruir futuro desde las propias comunidades políticas. Y ése ha sido, sinduda, un efecto positivo de la descentralización.

Es esa autonomía, que en el plano político significa la posibilidad deelegir alcaldes, concejales y juntas administradoras locales, la que ha permi-tido recuperar los municipios y los departamentos para la política. Los ám-bitos regional y local aparecen como escenarios de competencia política ca-da vez más abiertos y apetecidos. Prueba de ello es la reciente renuncia de13 congresistas a sus curules para competir por gobernaciones y alcaldías endiferentes sitios del país. Prueba de ello es, igualmente, que las elecciones lo-cales, especialmente las de alcaldes, son las que muestran mayores tasas departicipación electoral. O, por la vía contraria, no pocos alcaldes han aspi-rado a altos cargos en el Ejecutivo central, incluida la Presidencia de la Re-pública, o en la Cámara y el Senado.

En ese nuevo escenario han aparecido nuevos liderazgos y fuerzas polí-ticas alternativas que han ampliado el espectro de escogencia de los ciuda-danos y propiciado el ensayo de nuevos modelos de gestión. Los casos deBogotá, Cúcuta, Barranquilla, Pasto, Manizales, Valledupar, para señalar so-


lamente las ciudades grandes e intermedias, son demostrativos de que la po-lítica tradicional puede ser sustituida por nuevas formas de entender y prac-ticar la función de servicio público. Y, aunque los partidos tradicionales si-guen dominando el panorama electoral colombiano en el nivel local, no ca-be duda de que se ha ido acumulando un capital político alternativo que,en el futuro, puede ser la clave de procesos de cambio social y político.

Lamentablemente, tres factores le restan fuerza e impacto a los elemen-tos arriba mencionados: la guerra, que toca cada vez más directamente a losmunicipios y departamentos; la corrupción y el clientelismo. Son males en-démicos de la sociedad y de la política colombianas, que, antes que tendera desaparecer, hacen permanente metástasis e invaden las mentalidades y lasestructuras sociales y políticas. Los entes territoriales tienen, en ese sentido,un reto inmenso de cara al nuevo milenio: erradicar de la gestión y de la vi-da local y regional ese triple flagelo.

Descentralización y gobernabilidad

La devolución de competencias y recursos a los municipios y la apertura decanales de participación contribuyeron a la distensión social del país, por lomenos en los planos regional y local y, en consecuencia, a aumentar la go-bernabilidad en el nivel territorial. Las estadísticas señalan que las luchas cí-vicas, si bien no desaparecieron, disminuyeron en número después de 1986:en el quinquenio 1980–1985 tuvieron lugar 157 paros cívicos; entre 1986y 1990, 146, y, en el siguiente quinquenio, 115 (Velásquez, 1995a).

Sin embargo, existen factores que afectan la gobernabilidad. Uno deellos –probablemente el más importante en el momento actual– es la vio-lencia. Desde finales de 1986 hasta 1992, fueron asesinados casi 200 diri-gentes políticos, entre concejales, alcaldes, diputados y candidatos a ejercercargos de representación a nivel local (Gaitán y Moreno, 1992). De ahí enadelante, las autoridades locales han sido víctimas de amenazas y de asesina-tos a lo largo y ancho del país. Los alcaldes del departamento de Caquetáanunciaron, a mediados de 1997, su renuncia masiva como producto de lasamenazas de las que eran víctimas. Las estadísticas más recientes de la fede-ración de municipios indican que, cada mes, es asesinado un alcalde en Co-lombia, y que un gran número de ellos han sido secuestrados o amenazados


por los grupos armados. En la Cumbre de alcaldes, realizada a finales de oc-tubre de 1999, la petición más importante de los mandatarios locales al go-bierno nacional fue la garantía de condiciones mínimas de seguridad perso-nal para el ejercicio de sus funciones.

Los grupos armados tienen una creciente influencia en el territorio na-cional. En 1985 había presencia guerrillera en 173 municipios; diez añosmás tarde, en aproximadamente 600 (Rangel, 1996). Actualmente son cer-ca de 700 los municipios en los que están asentados los grupos insurgentes.Se cree que los paramilitares tienen presencia en cerca de 400 municipios.Los grupos armados hacen parte del paisaje social y político local y juegan,cada vez más, un papel activo como actores de la vida municipal, a travésdel ejercicio de presiones sobre las autoridades municipales y departamen-tales. Incluso en algunos municipios han establecido sistemas de co-gobier-no o de veeduría, bajo la amenaza de las armas.

Estos hechos, aunados a la ola de secuestros y masacres en algunas re-giones del país, han llevado a una gran cantidad de municipios a una situa-ción de inseguridad, frente a la cual los gobiernos locales no tienen atribu-ciones, pues el gobierno nacional ha sido claro en señalar que las negocia-ciones con los grupos armados y la política de sometimiento de los narco-traficantes son de su competencia exclusiva. Las autoridades locales prácti-camente se encuentran maniatadas frente a un problema que les afecta cadavez más, al igual que a los ciudadanos.

Otro factor que entraña a la gobernabilidad es la excesiva injerencia delgobierno nacional en los asuntos locales. Como ya se señaló, el gobiernocentral sigue jugando un papel muy importante en la definición de políti-cas relacionadas con los campos de competencia local y goza de un gran po-der de control sobre los recursos de inversión. Ello ha generado tensionesentre los municipios y el poder central. Lamentablemente, el actual gobier-no insiste en mantener esa conducta de control de la descentralización “des-de arriba”, y aduce que los entes territoriales propician la corrupción y eldespilfarro, como si el gobierno nacional estuviera exento de esas prácticas.

A esta circunstancia hay que añadir otras: de un lado, la inexistencia deuna ley de ordenamiento territorial que defina, de una vez por todas, el es-tatuto de las entidades territoriales, así como sus competencias y recursos.Ese tema es bastante complicado, no sólo por las materias sobre las cuales esnecesario decidir (más entes territoriales o no, qué competencias para cada


uno de ellos, qué recursos, niveles de autonomía e interrelación mutua y conel gobierno nacional, etc.), sino por los acuerdos políticos que suponen ta-les decisiones. De otro lado, la laxitud de la legislación actual en materia decreación de nuevos municipios (Kure, 1995; Comisión, 1996): en los cua-tro últimos años, han sido creados cerca de 40 nuevos municipios. De los1.078 existentes actualmente en el país, una buena parte de los más peque-ños son económicamente inviables, lo que limita seriamente la gobernabili-dad de sus autoridades.

Pero hay factores que han fortalecido la gobernabilidad. De una parte,la entrega de competencias y recursos a los municipios. Hace una década,las poblaciones debían protestar ante las autoridades regionales y nacionalespara obtener ciertas reivindicaciones. Incluso, a esas movilizaciones locales,se sumaban los alcaldes y concejales ante la inexistencia de mecanismos con-cretos que les permitieran atender las necesidades de su población. La posi-bilidad de contar con instrumentos administrativos y financieros para laplanificación del desarrollo local ha ampliado la capacidad de acción de losalcaldes y de solución de los problemas locales. De otra parte, la participa-ción de las comunidades en la gestión local. En medio de las limitacionesarriba señaladas, esa participación ha propiciado un conocimiento, por par-te de las autoridades, de las aspiraciones de los gobernados, y ha incremen-tado la viabilidad de los programas de desarrollo local. Como lo plantea elestudio del Banco Mundial, esa participación es, además, una importantefuente de sostenibilidad de la capacidad de gestión de los municipios.

Consideraciones finales y recomendaciones

La descentralización se propuso, en Colombia, tres grandes objetivos: ga-rantizar una prestación eficiente y eficaz de los servicios y mejorar la cali-dad de vida de la población; democratizar la gestión pública y, finalmente,aumentar la gobernabilidad en el nivel local y el regional. Un breve balancede esos tres objetivos, a partir de lo dicho en las páginas anteriores, permi-te señalar lo siguiente:

• Se ha mejorado, sin duda alguna, la prestación de servicios, sobre todoen términos de cobertura, dotación de infraestructura educativa, de sa-


lud y de saneamiento básico. Este resultado es desigual en las distintasregiones del país y entre las distintas categorías de municipios. Sin em-bargo, las cifras para el conjunto del país son claras a ese respecto. Elpunto más débil sigue siendo la capacidad de gestión de los municipios,especialmente de los más pequeños. Los modelos clientelistas de ges-tión, la corrupción y los bajos niveles de innovación en aspectos admi-nistrativos y financieros han impedido lograr mayor eficiencia y eficaciaen la prestación de dichos servicios. Falta, además, continuidad y soste-nibilidad de los procesos. En efecto, varios alcaldes se han destacado pormejorar la gestión, racionalizarla y prestar mejores servicios. Sin embar-go, ocurre generalmente que los mandatarios subsiguientes no dan con-tinuidad a ese trabajo, lo que en el largo plazo significa pérdida de es-fuerzos y frustración ciudadana. De todos modos, no sobra señalar quela gente sigue creyendo que la elección de mandatarios locales y depar-tamentales ha sido positiva en términos de modernización de la gestión,de planificación y de mejoramiento en la prestación de los servicios.

• Ha habido una importante oferta participativa en los últimos quinceaños. Se trata de una oferta institucional, cuya fuente han sido el Esta-do y sus gobernantes. El marco legal e institucional es amplio y, en cier-to modo, excesivo. Sin embargo, los procesos participativos no se handesarrollado suficientemente, es decir, todo lo que se esperaba, a partirde ese marco legal, por varias razones: en primer lugar, por problemasde las normas. Algunas de ellas son restrictivas y desestimulantes (porejemplo, la ley 134, de 1994, que coloca demasiados requisitos paraadelantar un proceso ciudadano); en otros casos, la norma estimula unaparticipación sectorial que fragmenta la iniciativa ciudadana e impideuna intervención integral de la población en la gestión local. Esa frag-mentación crea intereses parcelados, conductas corporativas e, incluso,contradicciones entre la dirigencia comunitaria y su base social.

• En segundo lugar, al haber normas que propician la participación, noparece haber actores comprometidos con ella. Algunos sectores –los mástradicionales– de la dirigencia política tienen temor a perder poder sipromueven la participación; un importante segmento de los ciudada-nos, especialmente en las capas más pobres de la población, tienen otrasprioridades; por ejemplo, la supervivencia propia y de su familia: no co-nocen los mecanismos o no se interesan en ellos, simplemente porque


los ven como simples instrumentos de reproducción de los vicios quehan caracterizado, tradicionalmente, el ejercicio de la política en el país(clientelas, personalismos, corrupción, promesas no cumplidas, búsque-da de intereses particulares, autoritarismo, etc.). Y ,en cuanto a la diri-gencia comunitaria, a pesar del surgimiento de nuevos liderazgos, suconducta sigue, en general, atada a redes de clientela, a directrices par-tidistas y a intereses corporativos. Las motivaciones utilitarias dominansobre las solidarias. En términos de capital social, hay organizaciones yhay dirigentes, pero no existen redes de cooperación ni normas o valo-res que sitúen el bien colectivo por encima de apetitos particulares.

• En cuanto a la gobernabilidad, hay elementos que la favorecen, especial-mente en un sentido democrático, y otros que la entorpecen: entre losprimeros, cabe mencionar la devolución de competencias a los munici-pios y departamentos, especialmente a los primeros, el fortalecimientofiscal, la elección de alcaldes y gobernadores y la apertura de mecanis-mos de participación. En esa óptica, los desarrollos legislativos y el nue-vo marco institucional han creado una base importante en la óptica dela gobernabilidad.

• Pero otros elementos atentan contra ella: en primer lugar, el clientelis-mo, la corrupción y el despilfarro como criterios de gestión y de mane-jo de los bienes públicos, especialmente del fisco municipal y departa-mental. Esos elementos generan presiones de muy diversa procedenciasobre los tomadores de decisión y terminan por generar distorsiones enun sentido negativo (crecimiento excesivo de cargos, atomización delgasto, ausencia de priorización en materia de programas y proyectos,etc.). En segundo lugar, la baja capacidad de gestión de los entes terri-toriales, especialmente en municipios pequeños o en departamentos re-cién creados. La incapacidad de planificar, de racionalizar el gasto, decanalizar recursos, de innovar en muy diferentes campos de la adminis-tración constituyen, sin duda, una talanquera para la buena gestión. Entercer lugar, la excesiva injerencia del gobierno central en los asuntos lo-cales y regionales, propiciada en buena parte por la indefinición decompetencias, lo cual lesiona autonomías, impide el desarrollo de ini-ciativas “desde abajo” y genera resistencias y tensiones entre lo local y lonacional. Este es un obstáculo muy poderoso y lo preocupante es que


no se avizora en el corto plazo una solución de este problema. Por elcontrario, la tendencia parece ir hacia un fortalecimiento de los poderescentrales en el futuro. Finalmente, la violencia. Varios alcaldes han sidoasesinados en este año; otros han sido secuestrados, junto con conceja-les; otros están amenazados; otros han tenido que salir de sus munici-pios y gobernar desde el exilio. Esta es, sin duda, la mayor interferenciaen la consolidación de una gobernabilidad democrática y se plantea ac-tualmente como la mayor preocupación de los mandatarios regionales ylocales y de la Federación Colombiana de Municipios. Más aún, habríaque decir que la descentralización no ha podido enfrentar adecuada-mente la cuestión de la paz y la convivencia democrática, particular-mente en el aspecto de negociación con los grupos armados, pues los al-caldes y gobernadores no cuentan con los instrumentos jurídicos y po-líticos necesarios para encararla. Han contribuido, así sea parcialmente,a eliminar algunas causas objetivas de la guerra, pero no han podido in-tervenir en el frente de negociación, lo que se está convirtiendo en unclamor de los mandatarios locales y regionales ante la presión ejercidasobre su territorio por los grupos armados.

A pesar de todas las dificultades señaladas, puede decirse, sin embargo, queel saldo neto de la descentralización en estos quince años de reformas es po-sitivo: tanto, que el proceso es considerado hoy como irreversible. Por esemotivo, el anuncio del actual gobierno de recortar las transferencias ha pro-ducido una firme oposición de la federación de municipios, de los alcaldesy gobernadores y de quienes entienden que, en la descentralización, está unade las claves del desarrollo local y de la construcción de la paz en Colombia.

Sin embargo, el esfuerzo por mejorar la calidad de vida, por prestar máseficazmente los servicios, por transformar los modos de gestión, por abrirlas puertas a la participación ciudadana en los planos local y regional, hadesplazado a un segundo lugar las preocupaciones por articular el territorioa los procesos de globalización e internacionalización de la economía. Éstaes, probablemente, la otra gran debilidad de la descentralización en Colom-bia. No existe una clara conciencia en la clase política ni en los funciona-rios, ni en la población, sobre las exigencias y potencialidades del entornonacional e internacional. Apenas en las grandes ciudades comienza a hablar-se de apertura al entorno internacional, de estrategias territoriales que se


pongan a tono con ese entorno y de los cambios que implica esa articula-ción en el seno de la gestión pública. La gran oportunidad que tienen losmunicipios, en ese aspecto, es la formulación, exigida por la ley 388, de1997, de los planes de ordenamiento territorial municipal. Esos planes pue-den ser una buena disculpa para pensar el territorio municipal o regional co-mo un escenario abierto y, por tanto, articulable al entorno regional, nacio-nal e internacional. A comienzos del 2000, cuando hayan sido aprobadosdichos planes por los respectivos concejos municipales, podremos saber siesa gran oportunidad fue aprovechada o no.

Las recomendaciones que se desprenden de este análisis pueden resumirse así:

Reformas de orden legislativo e institucional

• Estudio y aprobación de la ley orgánica de ordenamiento territorial. És-ta es la ley marco de todo el proceso de descentralización y, hasta el mo-mento, no ha sido aprobada. Esa ley debe definir el carácter y el gradode autonomía de las entidades territoriales, las condiciones para su crea-ción, las autoridades, competencias y los recursos de cada una de ellas ylas relaciones entre el Estado y los ciudadanos en cada ente territorial.

• Modificación de la ley 60, de 1993, en un doble sentido: redefiniciónde las competencias municipales y flexibilización del uso de las transfe-rencias municipales.

• Modificación de la ley 134, de 1994, sobre mecanismos de participa-ción: reducción de requisitos y creación de estímulos para la participa-ción.

• Creación de un estatuto de la participación ciudadana en la gestión pú-blica territorial: el propósito es dar cierta coherencia y unidad a la grancantidad de mecanismos institucionales de participación que existen ac-tualmente en el país.

• Aprobación del proyecto de ley de saneamiento fiscal de los municipiosy departamentos, que cursa trámite en el Congreso, y que cuida que nolesione la autonomía de los entes territoriales.

• Reforma de la ley orgánica de planeación (ley 152, de 1994), para for-talecer los mecanismos de participación en la planeación económica ysocial en el nivel territorial.


Fortalecimiento de las finanzas municipales

Contrariamente a lo que está proponiendo el gobierno nacional, es precisofortalecer las transferencias municipales y aumentar la capacidad de genera-ción de recursos propios por parte de los entes territoriales. Se requiere, sinembargo, que las autoridades municipales y departamentales demuestrenracionalidad en el gasto público y eviten el sobre endeudamiento y el des-pilfarro. El proyecto de saneamiento fiscal de los municipios que estudia ac-tualmente el Congreso de la República es, en ese sentido, muy convenientecomo instrumento de autorregulación del gasto.

Flexibilización de la descentralización

La categorización de los municipios y departamentos debe servir para algomás que la definición de los sueldos de los gobernantes y de las asignacio-nes de concejales y diputados. Debe ser la base para la asignación de com-petencias y de recursos. A los municipios más pequeños y de menor presu-puesto no se les puede exigir lo mismo que a una gran ciudad, en materiade compromisos, de planes y de ejercicio de competencias.

Fortalecimiento de los departamentos en el ejercicio de sus funciones

Se trata de que los departamentos cumplan, efectivamente, las funcionesque les ha asignado la Constitución. Hasta el momento, no lo han hecho.Deben fungir como ejecutores de políticas nacionales en el nivel regional,como planificadores del territorio y como apoyo a los municipios. Además,deben prestar los servicios que son de su competencia.

Fortalecimiento de la participación y los actores de la participación

Las autoridades municipales y departamentales, las ONGs y las universida-des deben contribuir a la formación de nuevos liderazgos, al fortalecimien-to técnico y político de los dirigentes sociales y comunitarios. Para tal efec-to, debe estipularse la destinación de un porcentaje significativo del presu-puesto municipal para la promoción de la participación. Deben generarseincentivos para la participación ciudadana y fortalecerse los actuales espa-


cios de encuentro entre los gobernantes y los ciudadanos para la definiciónde políticas públicas.

Desconcentración en las grandes ciudades

Es necesario desconcentrar las grandes ciudades para hacer más ágil y efec-tiva la gestión pública. La descentralización de decisiones, en materia de pla-nes y programas de desarrollo territorial ,es conveniente y deseable.

Evitar duplicación de esfuerzos en materia de inversión

El gobierno nacional debe evitar al máximo ejecutar programas que perte-necen al campo de competencias de los entes territoriales. Igualmente, de-be respetar la autonomía de los entes territoriales y limitarse a cumplir susfunciones en la definición de políticas sectoriales. No puede seguir desarro-llando programas paralelos a los que deben desarrollar municipios y/o de-partamentos.

Atribuciones para enfrentar la violencia y el orden público

Los alcaldes y gobernadores deben ser autorizados para dialogar con los gru-pos armados y acordar condiciones que permitan la tranquilidad de la po-blación en el área de su jurisdicción. Lógicamente, estas atribuciones debenser ejercidas en coordinación con las autoridades nacionales. Actualmente,son los dolientes principales de las consecuencias de la acción de actores ar-mados, pero no cuentan con ninguna atribución para contribuir a la solu-ción de su propio problema.

Fortalecimiento institucional

Hay que dedicar esfuerzos al fortalecimiento institucional de los munici-pios, no sólo en un sentido técnico, sino social y político. El factor que másincide en la posibilidad de que los gobiernos locales sean agentes de desa-rrollo es la capacidad de gestión. Que los gobiernos locales de tamaño me-dio y pequeño sean aún débiles en Colombia constituye un obstáculo realpara el mejoramiento de la calidad de vida. Es preciso recoger la experien-


cia de programas anteriores y evitar cometer los mismos errores. El desarro-llo institucional no puede apuntar solamente al fortalecimiento del aparatoadministrativo, sino también del tejido social. Los gobiernos desarrollaránmás capacidades en la medida en que las comunidades locales se lo exijan yles coloquen retos cada vez mayores. Allí el liderazgo social y el político jue-gan un papel clave. Es preciso que, a través de programas de capacitación yformación, se cualifique un liderazgo para el desarrollo local.

Cultura política

Finalmente, es necesario trabajar en la perspectiva de un cambio cultural ra-dical que modifique las representaciones y las prácticas de todos los actoreslocales, en el sentido de un imaginario de eficiencia, equidad y democraciaparticipativa. Las autoridades locales, los funcionarios públicos, los lídereslocales, hombres y mujeres, la población en general, deben interiorizar nue-vos valores y nuevos conceptos sobre el papel del Estado y de la sociedaden los procesos de desarrollo. No es posible volver –además, no es conve-niente– a modelos intervencionistas de Estados omnipresentes y todopode-rosos. Pero tampoco se puede creer que la lógica del mercado todo lo pue-de. La realidad dice otra cosa: que el logro del bienestar sólo es posible a par-tir de la conjunción de esfuerzos, de procesos de concertación que definanlas apuestas colectivas fundamentales y que asignen a cada cual (Estado,mercado, sociedad civil) su respectivo papel. Ya no tienen vigencia los mo-delos estadocéntricos ni los mercadocéntricos. Hay que pensar en un poli-centrismo que asegure potenciar las fortalezas y las oportunidades y convier-ta las amenazas y las debilidades en retos para el crecimiento. Es precisopensar en nuevas formas de educación cívica y de socialización política. Laeducación de niños y jóvenes en una nueva cultura de la democracia, la par-ticipación, la convivencia pacífica, la responsabilidad pública, la toleranciay la defensa de los derechos humanos debe convertirse en una preocupaciónde primer orden para las autoridades, los partidos políticos, las organizacio-nes sociales, las ONGs, los educadores y los ciudadanos. Es un esfuerzo demediano y largo plazo que hay que iniciar desde ya.


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Antecedentes

En Bolivia están en curso tres grandes procesos sociopolíticos que concier-nen a la descentralización, los cuales inciden en la relación de la ciudadaníacon el Estado. En el marco de las reformas descentralizadoras, cada uno deellos corre diferentes tiempos y está protagonizado por diferentes actores,quienes formulan propuestas diferentes e incluso de sentido contrario. Ladistinción de estos tiempos y su significado puede ser un buen indicador delos grandes giros o las inflexiones en el proceso de construcción del Estadoboliviano, así como también una ayuda para señalar los diferentes significa-dos del concepto y del contenido de las reformas en curso. La consideraciónde los tres permite desarrollar las preguntas centrales sobre los cambios quese están operando en la construcción de la actual ciudadanía.

El primero de los tres se caracterizó por las luchas sociales regionales afavor de la descentralización político-administrativa, que culminaron en1992 con la aprobación, en la Cámara de Senadores, de un proyecto de leyde descentralización en el que se proponía la elección de los gobiernos mu-nicipales mediante voto directo. El segundo tiempo (proceso) se refiere alperiodo de implementación de la Ley de Participación Popular (LPP) y laLey de Descentralización Administrativa, que va desde 1994 hasta nuestrosdías. Y un tercer tiempo (proceso), que estaría definiéndose en los dos últi-

La descentralización en Bolivia: avances y retos actuales

José Blanes*

* Sociólogo, Director del Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios; La Paz, Bolivia

mos años de aplicación de la LPP, se refiere al proceso social y administrati-vo por el que la reforma, y particularmente la oferta de participación popu-lar por parte del Estado, va siendo apropiada por la sociedad en sus diferen-tes expresiones, tanto sociales, propiamente, como también políticas. Estaoferta retorna desde la sociedad hacia el Estado y hacia el sistema políticode los partidos, en forma de reivindicaciones a favor de la devolución de re-cursos fiscales, facultades, poder, participación en la gestión y participaciónpolítica. Son el tiempo y el proceso de construcción actual de la ciudadaníaen el marco de las reformas; es el tiempo de las formas diferenciadas deapropiación de la participación popular y del municipalismo. El presentetrabajo se referirá principalmente al segundo y al tercer tiempos. Es en tor-no a ellos que se estructuran las principales conclusiones.

Aunque en términos administrativos la descentralización enfrenta seriosproblemas, en el campo de la participación ciudadana la sociedad está des-bordando el marco de acción diseñado por el gobierno hasta el punto de in-terpelarlo, así como a los propios partidos políticos. Parece que se ha llega-do a una etapa en la que la descentralización, como acción del gobierno cen-tral, se encuentra con el desarrollo local; iniciativa más bien de abajo, de lolocal, hacia arriba, hacia el gobierno central. El primer tiempo tuvo comoactor principal a los movimientos cívicos y sus propuestas han sido de des-centralización política; el segundo tiene como actor principal al Estado, y supropuesta es de descentralización administrativa; el tercero tiene como ac-tor a los nuevos actores sociales -dispersos y débiles-, y su propuesta es el po-der local y el fortalecimiento de la capacidad local: el desarrollo local.

La fase societal de la descentralización

Desde los años cincuenta, la descentralización ha sido una de las piezas cen-trales de la reivindicación y las exigencias de la sociedad regional, estructu-rada ésta en torno a los movimientos cívicos, y por la que se cuestiona la ca-pacidad del sistema político para relacionarse con los ciudadanos y para re-presentarlos. Dichas reivindicaciones proponían una descentralización polí-tico-administrativa para enfrentar al Estado y a sus limitaciones centralistas.Las luchas regionales corrieron paralelas a las diversas formas de caudillis-mo, y expresaron la profunda fragmentación del país.1 La descentralización

178 José Blanes

partía de los departamentos que contaban con mejores fuentes de regalías;se practicaba a través de movimientos sociales de presión frente al gobiernocentral, particularmente a la hora de confeccionar el presupuesto general dela nación y de definir la participación del departamento en el mismo. Estaparticipación era particularmente visible en el presupuesto asignado a laCorporación de Desarrollo Regional.2

El concepto de descentralización que se plantea durante este primertiempo en Bolivia es de tipo político y la reivindicación central propone elcontrol total de los recursos regionales en manos de mecanismos técnicos ycívicos departamentales.3 Esta reivindicación consolida un proyecto de leyde descentralización que el gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-1993) so-mete a discusión nacional durante todo el año 1992. En todo este período,los movimientos cívicos debaten propuestas junto con representantes delgobierno, los partidos políticos, la Central Obrera de Bolivia y representan-tes del mundo intelectual. La definición del proyecto permitió mantener almovimiento cívico activo en torno a la discusión de una serie de puntos cen-trales relacionados con la adecuación del Estado, en una perspectiva moder-nizadora. Ya se habían presentado algo más de veinte proyectos de ley, quefueron abandonados, y que concentraron la discusión en temas de consen-so, lo que permitió llegar a un proyecto de ley en 1992. El proyecto es apro-bado en grande en el Senado y remitido para su consideración a la Cámarade Diputados. Todo parecía concluir en una inminente aprobación, al ha-berse concretado hasta los plazos precisos para la reestructuración de las ins-tituciones regionales de desarrollo. A pesar de que quedaban por resolversetemas como la naturaleza y la forma de elección de las asambleas departa-

179La descentralización en Bolivia

1 Entre los precursores más importantes están los movimientos de los años cincuenta en Santa Cruz,los que logran que el gobierno central pague a Santa Cruz, como regalía departamental, el 11% porla producción de petróleo en boca de pozo. Con esta lógica, el departamento logró otras grandesventajas respecto al resto del país. Este movimiento se extendió a otros departamentos también pro-ductores de petróleo.

2 Estos movimientos han sido estudiados por José Blanes y Simón Pachano, al frente de dos equiposdel IEE, de Ecuador, y CERES, de Bolivia, en el marco del estudio sobre movimientos sociales re-gionales, análisis comparativos entre Ecuador y Bolivia, donde se analizan las similitudes de los trespares regionales, Quito - La Paz, Cuenca - Cochabamba y Guayaquil - Santa Cruz de la Sierra. Qui-to - La Paz, diciembre de 1986. La investigación fue auspiciada por el IDRC, de Canadá, y se cons-tituyó en pionera en los estudios sobre temas regionales en Ecuador y Bolivia.

3 Como mecanismos técnicos, las CORDES (Corporaciones Regionales de Desarrollo), y como me-canismos sociopolíticos, los comités cívicos.

mentales y las formas de financiamiento -particularmente en el caso deaquellos departamentos que contaban con menos recursos-, los comités cí-vicos estaban relativamente satisfechos con lo avanzado y se habían avizora-do algunas alternativas para resolver temas como la elección directa de lasasambleas departamentales, aspecto no definido en la Constitución Políticadel Estado (CPE). Los organismos cívicos departamentales habían avanza-do como actores en su protagonismo y sy presencia departamental y nacio-nal, como nunca en la historia de Bolivia, pero no pasaba lo mismo con lospartidos políticos. Cuanto más cerca estaba la aprobación del proyecto deley, más remisos se volvían para resolver los temas pendientes de consenso,y finalmente postergaron su aprobación para la siguiente gestión de gobier-no (1993-1997).

Este proyecto sirvió para mantener viva la discusión y palpar los posi-bles desafíos que ello implicaría para los partidos políticos y el propio Esta-do. Desde el lado de éstos, era muy poco apetecible iniciar reformas que im-plicaran la redefinición de sus estructuras institucionales y su necesaria de-mocratización interna. La situación de los mecanismos públicos departa-mentales era muy desigual de un departamento a otro, y gran parte de lasdiscusiones, durante 1982, se refirió a la necesidad de crear mecanismos decompensación, requeridos por un proceso que, por lógica, debería ser dife-renciado, progresivo y concertado, desafío que superaba con mucho la ca-pacidad del gobierno nacional. Las propuestas de los opositores a la descen-tralización política se fortalecieron y los organismos internacionales insistie-ron en una descentralización administrativa o una suerte de desconcentra-ción (EMSO-Descentralización, 1988). El proyecto de ley no pasó a suaprobación en la Cámara de Diputados y quedó en suspenso hasta el nue-vo gobierno, que iniciaba su período en 1993.

Hoy estamos en condiciones de afirmar que ese proceso terminó defini-tivamente, ya que la propuesta estatal de la participación popular (1993-1997) le arrebató todas las armas, particularmente la reforma de la CPE de1993. Al menos, el civismo departamental o provincial no ha intervenido,ni cuestionado, ni enfrentado la propuesta en curso, fuera de los primerosmeses de aprobación de las medidas. Los liderazgos regionales departamen-tales están siendo subsumidos por el proceso de participación política queimplica la municipalización.

180 José Blanes

El tiempo de la iniciativa estatal

Una de las primeras reformas aprobadas fue la de la necesidad de reformade la Constitución Política del Estado, en la que se define que el prefecto esel jefe del ejecutivo departamental y será elegido por el Presidente de la Re-pública en 1993.4 Con ello quedó descartada totalmente cualquier forma deelección de autoridades departamentales. En 1994, la aprobación de la Leyde Participación Popular (gobierno de Sánchez de Lozada) es presentada co-mo la más profunda de las descentralizaciones del país. Durante un cortotiempo, el debate nacional se concentró en torno al tema de la descentrali-zación, y fue impulsado principalmente por los comités cívicos. En él seplantea que nueve Corporaciones Regionales de Desarrollo (CORDES) sonmejores que 311 municipios. Se trataba de defender la descentralizaciónversus la municipalización. Se pide que se retome el proyecto de ley de 1992,aprobado en grande por el Senado, y se arguye la incoherencia de un gobier-no central frente a 311 municipios, sin cubrir el nivel intermedio, que has-ta entonces había sido el objetivo principal de la descentralización. Se habíasaltado, de un golpe, al nivel local (municipio) desde el gobierno nacional,y se había dejado un vacío en el nivel departamental, el único que se habíaquerido fortalecer desde mediados de la década del ochenta. El argumentoprincipal contra la ley alude a la debilidad institucional de los municipiospara administrar recursos transferidos por el gobierno central. No se en-cuentra apoyo en ningún partido político. Los argumentos formales de lospartidos, después de la aprobación de la nueva Constitución Política del Es-tado, se refieren a las dificultades reales para implementar un sistema cuasifederalista en un contexto de Estado altamente complejo en el nivel de suestructura espacial. Con ello, el anterior proyecto de ley queda políticamen-te huérfano. La posición oficial se apoya también en la inviabilidad de ladescentralización política, ante la ausencia de estructuras institucionales bá-sicas para transferir competencias, dado el inevitable peligro de desarticula-


4 Artículo 108. El territorio de la República se divide políticamente en departamentos, provincias,secciones de provincias y cantones. Artículo 109. I. En cada departamento, el Poder Ejecutivo estáa cargo y se administra por un prefecto, designado por el Presidente de la República. II. El prefec-to ejerce la función de comandante general del departamento, designa y tiene bajo su dependenciaa los subprefectos en las provincias y a los corregidores en los cantones, así como a las autoridadesadministrativas departamentales cuyo nombramiento no esté reservado a otra instancia.

182

ción del país. En dicha situación, el gobierno plantea que lo que correspon-de es una reforma que permita crear una administración básica eficiente co-mo para responder mínimamente a las necesidades elementales en todos losniveles territoriales.

Para el gobierno, la alternativa a la descentralización en el nivel departa-mental es la ley de participación popular, por la que se crearán municipiosurbano-rurales sobre la base de las circunscripciones administrativas de lassecciones de provincia. El debate nacional se orienta a discutir la LPP. Du-rante todo este proceso, la fuerza de la propuesta del Estado agota casi todoesfuerzo de discusión en la sociedad, en busca de una alternativa para defen-der la descentralización departamental. El protagonismo del gobierno centralllena todo el espacio político del país. Además, el gobierno de Sánchez de Lo-zada llega con gran poder electoral, con lo que consolida un gobierno de coa-lición fuerte y de alta concentración del poder de decisión en el Presidente.

El Estado inicia, al igual que lo hizo en la revolución de 1952, una nue-va territorialización, no sólo del aparato administrativo, sino también de lasdiferentes expresiones de la sociedad. Con ello, se pone punto final al perío-do de protagonismo de los movimientos sociales regionales, así como de losmovimientos sindicales centrales orientados por la Central Obrera Bolivia-na, que el mismo Estado propició con la nacionalización de las minas. Conla reforma de la CPE (1993), la municipalización de una parte del presu-puesto general de la nación y la desaparición de las CORDES termina elproceso de reivindicaciones descentralizadoras regionales, por las cuales di-ferentes sectores sociales demandaban del Estado la transferencia de compe-tencias para el desarrollo regional y el local. Es la era de los municipios y dela movilización social y organizativa en torno a los mismos.

“Formalmente, nuestro país cuenta con 112 provincias, 294 secciones deprovincia y 1.408 cantones. En lo que corresponde a la división adminis-trativa de los órganos administrativos, debemos reconocer que el PoderEjecutivo solamente llega a las capitales de departamento; los subprefectosy los corregidores en los cantones son casi decorativos, no sólo por las li-mitaciones en cuanto a las competencias específicas que deben desarrollar,sino por la imposibilidad material de cumplirlas por falta de recursos eco-nómicos” (...) de los 124 municipios existentes en la República con pobla-ción mayor a los 2.000 habitantes, sólo 24 - y siendo generosos- tienen ca-pacidad de gestión administrativa de proyectos y de ejercicio de la autono-

José Blanes

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mía municipal; sólo 24, que están ubicados en las capitales de departamen-tos y en quince capitales de provincias más”.5

Un año después, se aprueba la Ley de Descentralización Administrativa(LDA). El prefecto preside el ejecutivo departamental y es elegido por elPresidente de la República. Está acompañado por un cuerpo de consejerosnombrados por los municipios, a razón de un representante por cada pro-vincia. Al no ser elegidos, sino sólo nominados, sus poderes de fiscalizaciónmencionados por la ley carecen de valor real. Con ello, este organismo tam-poco puede articular las demandas de los diferentes actores sociales depar-tamentales. Frente al fuerte protagonismo ejercido por el Estado a través dela implementación de la LPP, destaca el bajo dinamismo y el atractivo quedespierta la LDA.

Se organiza un fuerte poder concentrador del proceso de implementa-ción de la LPP, que llega hasta los más recónditos rincones del país; empie-zan a llegar los recursos del Estado a los pueblos más alejados, las institucio-nes de la sociedad civil son tocadas, todas ellas sin excepción, en su existen-cia diaria, y miles de seminarios y actividades se desarrollan en todo el paísa lo largo de los últimos cuatro años. En las propias prefecturas se incorpo-ra una Dirección de Participación Popular, lo que permite dirigir de formacentralizada la LPP (Ayo, 1999).

A partir de entonces, la fase actual del proceso de descentralización, almenos desde la iniciativa del Estado, está íntimamente ligada al proceso dereformas en curso en América Latina, vinculadas a la adopción del nuevomodelo de desarrollo en el que “se modifican los criterios y las prioridadesde la política económica, el carácter y la estructura del Estado en general, yde la política social en particular, y los términos de la redemocratización denuestros países”. En este sentido, la descentralización es un proceso de re-formas por la gobernabilidad, que pone el énfasis en “los mecanismos paradisminuir el tamaño del Estado y su control sobre el capital”. Ello, aunqueno hayan desaparecido las referencias a la descentralización, como

La descentralización en Bolivia

5 Molina, Carlos Hugo. “Las reformas en el Régimen Municipal”, en Milenium, Reflexiones sobre laLey de Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado, ILDIS, Honorable Cámara de Di-putados y Fundación Milenio, La Paz, 1994:50-51.

“la posibilidad de una mayor democratización del Estado y de la sociedadcivil. En un contexto de reordenamiento económico y de redemocratiza-ción, se supone que el traspaso de funciones y de recursos desde el ámbitocentral de gobierno hacia niveles regionales y locales contribuye a afianzary consolidar los procesos de democratización y modernización de la ges-tión pública, elementos indispensables para el desarrollo que demanda elnuevo contexto económico. Desde el punto de vista económico y en elmarco de procesos de reconversión y globalización de la economía, la des-centralización aparece como una forma de incrementar la eficacia y efi-ciencia —técnica y social— en la provisión de servicios del Estado. Ello,porque posibilita una mayor flexibilidad de la gestión y mayor acceso a lainformación sobre las preferencias y necesidades de la población a escalalocal. La descentralización, entonces, es una estrategia de instrumentaciónde políticas concretas, una forma adecuada de asignación de recursos, seaporque es posible una mejor identificación de los beneficiarios o porque sesimplifica y transparenta el control de la gestión” (SUR-CEBEM, 1999).

La descentralización aparece ligada a la modernización del Estado, al formarparte de los ajustes estructurales y a la necesidad de cambios en un contex-to globalizado. La economía mundial ha impuesto a nuestros países la prio-ridad de mantener los equilibrios macroeconómicos por sobre la promociónactiva de estructuras microeconómicas eficientes (CORAGGIO, 1997, ci-tado en PDGL, 1998). Por lo tanto, como componente de la moderniza-ción, a través de la descentralización se busca racionalizar inversiones y me-jorar la eficiencia y la efectividad del aparato estatal, en el supuesto de queuna distribución de funciones y de recursos hacia niveles inferiores aumen-taría la eficacia y la eficiencia de las acciones estatales.

En estudios anteriores realizados en Bolivia, se percibe la descentraliza-ción político- administrativa como algo prácticamente inviable, dado el ba-jísimo desarrollo institucional del país en los niveles departamentales y, niqué digamos, en el nivel provincial (EMSO / Descentralización, 1988). Lasrecomendaciones de este estudio se orientan a la implementación de la des-centralización administrativa de un determinado grupo de políticas -socia-les y de caminos.6

El enfoque de la descentralización, solicitada por los actores regionales,termina a raíz de las reformas impulsadas a partir de 1994 y 1995, las leyesde participación popular (LPP) y de descentralización administrativa

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(LDA). Con ellas se imponen dos lógicas aparentemente complementarias,ambas dirigidas desde el gobierno central, con importantes impactos en laredemocratización del país y en la gestión publica. Se espera de la LPP y dela LDA lo que podría haber dicho Campbell como

“el equilibrio entre dos dimensiones de la eficiencia: la producción de ser-vicios e infraestructura, que casi siempre se ve favorecida por la centraliza-ción debido a las economías de escala; y la asignación de recursos, que esmejor cuando está descentralizada, pues las jurisdicciones locales conocenmejor sus necesidades. En la práctica, lograr el equilibrio depende de mu-chos factores, siendo el más importante la capacidad institucional en el ni-vel local” (CAMPBELL, 1994:33).

Desde el punto de vista político, la descentralización, tanto en su versiónmunicipal como departamental, se propone producir importantes impulsosa la democratización del país y a la participación ciudadana. Con ello, nosólo se ponen en debate problemas de gobernabilidad, sino una nueva for-ma de ejercer el gobierno en relación con las fuerzas sociales, tanto tradicio-nales como emergentes.

El proceso de estas reformas no está acabado y son muchos los desafíos,los retrocesos y las dificultades. Se trata, de seguir en el intento, de la trans-formación más importante en el Estado y la sociedad bolivianas de los últi-mos cincuenta años. Pero de todo ello cabe resaltar que se trata de una ini-ciativa de gran impulso por parte del gobierno central, que genera nuevosescenarios, nuevos temas y nuevos actores sociales. Se trata de una reformacentrífuga y vertical, lo que no impide que, a partir de allí, de ese nuevo es-cenario, la sociedad se redefina en su posición frente al Estado, incluso entorno a temas que no fueron presentados por él.


6 En 1997, el entonces Ministro de Planeamiento del gobierno de D. Víctor Paz Estenssoro, Gonza-lo Sánchez de Lozada, quiso implementar el Decreto Supremo por el que se desconcertaba la edu-cación rural a las CORDES, y la urbana, a los municipios capitales de departamento, al igual quedebería ocurrir con los sistemas de salud del ministerio. El decreto fue fuertemente combatido porlos cívicos, los gremiales de la salud y los maestros, así como por muchas instituciones de la socie-dad. El argumento era que no había capacidad en los mecanismos departamentales para implemen-tar los servicios de salud y educación. Se anuló el mencionado decreto y se estableció la realizacióndel Proyecto EMSO/Descentralización, con apoyo del Banco Mundial y ejecutado por el Ministe-rio de Planeamiento.

El tiempo de la ampliación de la democracia

A cinco años de implementación de la LPP, se tienen indicadores claros dela emergencia de un proceso de cambios institucionales de corto y de largoplazo, el cual cuenta con el apoyo de la ciudadanía en general y de la clasepolítica.

Es en el ámbito de la participación política donde se han producido losprincipales impactos: las comunidades y sus líderes están involucrados, co-mo nunca antes, en los procesos políticos; los partidos han ampliado su ba-se operativa y sus posibilidades de captación de clientelas partidarias, al nu-trirse éstas de los viejos y nuevos liderazgos cívicos del nivel local. Las elec-ciones municipales presentes son un indicador de las dimensiones de la mo-vilización política desde el nivel local.7

A partir del impulso inicial, el de la fase estatal de la propuesta de par-ticipación popular, van naciendo o partiendo propuestas de la ciudadanía,todavía muy diversas y dispersas en sus formas de expresión, en torno a lascondiciones de su relación con el Estado. Éstas se orientan al tema de la dis-tribución de los ingresos públicos, a la expansión, por este camino, de laclientela política y la funcionalidad, y, dentro de ella, del liderazgo social.Hasta ahora, el liderazgo social no superaba los estrechos límites de la vidacomunitaria y sindical agraria. Se trata de liderazgos en proceso de expan-sión en sus dimensiones territoriales. Es el tiempo en el que se observa quemuchas cosas pueden estar pasando desde abajo hacia arriba.

La racionalidad por la que el Estado es quien controla y dirige el proce-so con su propia lógica está sufriendo importantes modificaciones. Aunqueéste siga siendo el principal actor de la escena, su lógica y racionalidad su-frirán importantes impactos desde abajo. Frente a una iniciativa verticalprocedente del gobierno, comienza a gestarse un proceso, todavía invisibleen la mayor parte de los lugares, en el que la perspectiva es inversa: es el ca-mino desde la sociedad local hacia el Estado y donde uno de los ejes prin-cipales es el poder local, la gestación de espacios locales, el desafío de la ca-

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7 Las elecciones municipales afectan a 314 municipios; entraron en la contienda 19 partidos políti-cos; cada uno de ellos debió confeccionar una lista con aproximadamente siete candidatos y sus su-plentes, más los aspirantes a los mismos. Para cubrir dichos puestos, se ha movilizado una gran ma-sa de candidatos políticos; se trata de la mayor movilización política de la historia de Bolivia. Segúnla Corte Nacional Electoral, a tres días de las elecciones, están en la contienda electoral final 25.000candidatos en las listas municipales de todo el país.

pacidad local para enfrentar los temas que impulsó el Estado y otros noplanteados. Lo importante, en todo este proceso naciente, es resaltar que setrata de un desarrollo endógeno en el marco de planes y propuestas exóge-nas. En dicho marco, lo local es lo que comienza a definirse de mil formasdiversas y nada acabadas.

Las reformas descentralizadoras

Dos fueron las principales reformas orientadas a crear nuevas condicioneslegales para la modernización del Estado: de sus relaciones con la sociedad,de la distribución de los recursos, del desarrollo local y de la articulación delas políticas sociales. Con ellas, se establecieron las bases para una moderni-zación de la administración estatal y, por ellas, se despiertan expectativas pa-ra complementar y profundizar la democracia participativa en la ampliaciónadministrativa del ámbito del poder municipal.

Por la amplitud de temas y aristas que implica la temática, se enfoca, eneste artículo, un aspecto particular bastante esclarecedor del proceso: la des-centralización de las inversiones sociales. Este ángulo permite observar elconjunto del proceso de la descentralización. La infraestructura social (edu-cación, salud, cultura, deportes, entre los sectores más importantes) no só-lo tiene impacto en la gestión de los servicios sociales, sino que, además,permite ejemplificar, más que otros sectores, la naturaleza de la nueva rela-ción entre el Estado y la población.

Dos aspectos centrales permitirán apreciar el curso de la descentraliza-ción en Bolivia; variables que permiten apreciar la descentralización de la in-versión social. Ellos son: el marco legal y los mecanismos de financiamiento.

El marco legal e institucional de la LPP

La LPP (ley 1551) y sus correspondientes decretos reglamentarios, así comola Ley de Descentralización Administrativa, establecen un marco legal e ins-titucional para la implementación de un modelo de descentralización, en elque resaltan tres aspectos que potencialmente favorecerían la inversión deinfraestructura social, pero que también pueden trabar su desempeño.


Se transfiere la infraestructura social a los municipios

Se transfiere a los municipios la propiedad, el mejoramiento y la ampliaciónde la infraestructura social y equipamiento necesarios para la provisión deservicios de educación, cultura, salud, deportes, vivienda, caminos vecinalesy otras facilidades de carácter productivo. Estas transferencias se refieren ahospitales de segundo y de tercer nivel, hospitales de distrito, centros de sa-lud y puestos sanitarios dependientes del Ministerio de Salud. En lo que serefiere a educación, se les transfieren los establecimientos de educación ini-cial, primaria y secundaria, así como las bibliotecas, los museos y otras de-pendencias del gobierno nacional, con excepción de aquéllas consideradaspatrimonio nacional y de jurisdicción de las universidades. La totalidad decampos deportivos y polifuncionales es también transferida, con excepciónde aquellos destinados a prácticas de tipo nacional y/o internacional. Asi-mismo, los gobiernos locales detentan responsabilidades en la provisión deservicios sociales referidos a desayunos escolares, programas de género, etc.El gobierno nacional es el responsable de las políticas nacionales en estossectores, así como de definir las normas técnicas. El pago de haberes al per-sonal docente, administrativo y técnico especializado es responsabilidad delgobierno nacional, lo que mantiene el principio de unidad en la prestaciónde servicios sociales (ley 1551, Art. 13 y 14).

Recursos para los municipios

Se distribuye, a título de coparticipación, el 20% de los recursos originadospor la recaudación de tributos nacionales de renta interna y renta aduanera,para su posterior distribución entre los 311 municipios, que son los gobier-nos locales recién creados8. La distribución de estos recursos está en funcióndel tamaño poblacional de cada jurisdicción territorial municipal (recursos decoparticipación). Adicionalmente, las atribuciones de recaudación y gasto delos impuestos sobre propiedad rural, inmuebles urbanos y vehículos automo-tores pasan a ser exclusivamente de dominio municipal (recursos propios).

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8 Actualmente, añadidos los municipios de frontera que se han creado con estatuto especial, suman314 los municipios del país. El territorio del municipio se define como el de la sección de provin-cia, la que es, a su vez, parte del departamento.

La participación de la sociedad en la planificación municipal

Las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) 9 participan en las decisio-nes de gasto público local, así como en la fiscalización y el control de las ac-ciones. Para ello, se establece el reconocimiento de la personalidad jurídicade las comunidades indígenas y campesinas del área rural y de las juntas ve-cinales en el área urbana; finalmente, se asignan responsabilidades y dere-chos sobre las acciones locales a las mismas. (ley 1551, capítulo II).

El proceso de planificación local, contempla a toda la población, a travésde sus Organizaciones Territoriales de Base, como actores potenciales del dise-ño y la gestión de su propio desarrollo. El marco legal básico se encuentra enla ley 1551 del 20 abril de 1994 y se consolida en la Norma de PlanificaciónParticipativa Municipal, emanada de la Resolución Suprema No. 216961, del14 de marzo de 1997. En esta resolución se establecen los lineamientos esen-ciales del sistema de planificación local, los cuales se pueden resumir en:

- El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es la base y el pilar fundamen-tal del proceso de planificación y se constituye en el resumen de la de-manda social local priorizada.

- El PDM está constituido por el diagnóstico, la visión estratégica y laprogramación quinquenal o de mediano plazo.

- En el PDM se deben integrar y articular las propuestas distritales, can-tonales, comunales, vecinales, etc.

- Después, en la elaboración de la propuesta, se debe incluir a toda la po-blación, a través de los representantes de las organizaciones territorialesde base, asociaciones comunitarias y del comité de vigilancia.10


9 Comunidades indígenas originarias del occidente del país, los sindicatos campesinos, las organiza-ciones territoriales indígenas y las juntas de vecinos, entre las más importantes. El sindicalismo cam-pesino rechazó en 1994 este denominativo genérico por intuir que, con ello, se desconocía la es-tructura de la organización.

10 El comité de vigilancia, constituido por representantes de las organizaciones territoriales de base,tiene la responsabilidad de hacer el seguimiento a la POA. El alcalde debe rendir informes periódi-cos para tal efecto. El acceso a los recursos de contraparte provenientes de los fondos y programasnacionales estará sujeto al cumplimiento estricto de esta norma. En adelante se les llamó “organiza-ciones comunitarias”.

Mecanismos de financiamiento de la inversión municipal

Además de los recursos de coparticipación, arriba descritos, se identificannuevos recursos para los municipios y se genera una estructura institucionalpara su administración, ejecución y control. La ley de participación popu-lar, la ley de descentralización administrativa y la ley de inversión pública,definen los siguientes mecanismos e instrumentos que los municipios tie-nen en materia de financiamiento de la inversión.

Recursos del tesoro. Estos son administrados por el gobierno central ytransferidos a instituciones de su dependencia y al fondo de compensa-ción11, creado por la Ley 1551. El acceso a estos recursos por parte de losmunicipios se enmarca en la modalidad de cofinanciamiento.

Recursos específicos de las entidades públicas. Estos recursos son adminis-trados y percibidos de acuerdo a disposiciones legales vigentes, que les per-miten financiar su presupuesto de inversión. Para el caso de los municipios,estos recursos son los asignados como coparticipación por la ley de partici-pación popular y los considerados como recursos propios12 .

Recursos externos. Son los contratados por el sistema nacional de inver-sión pública (SNIP) de instituciones de financiamiento externo y de la coo-peración internacional. Existen dos modalidades: crédito y donación. Laprimera ofrece recursos a través de los fondos de desarrollo e inversión –ge-neralmente son financiados por organismos multilaterales, como el BM, elBID, etc.–; la segunda es otorgada directamente a los municipios por agen-cias bilaterales (GTZ, ASDI, etc.).

Otros recursos. Son los que provienen de la comunidad, de ONGs o deinstituciones privadas, las cuales apoyan al municipio en sus distintas inver-siones bajo la modalidad de cofinanciamiento.

Los fondos de desarrollo e inversión. Canalizan gran parte de los recursosoriginados en créditos y se constituyen en instrumentos de primera línea pa-

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11 Es un fondo mediante el cual el gobierno central compensa a las regiones (departamentos) cuyo ni-vel de regalías por habitante esté por debajo del promedio nacional. La compensación está a cargodel Tesoro General de la Nación, y tiene un monto que permite a la región alcanzar el promedionacional.

12 Impuestos a la propiedad de bienes, a la transferencia de inmuebles y vehículos, a las tasas por laprestación de servicios públicos y patentes a los municipios. Además, también dispone la transfe-rencia del 20% de la renta nacional coparticipable, sobre la base de criterios de reparto per cápita.

ra alcanzar los objetivos de la política del gobierno nacional en el nivel glo-bal y, con más especificidad, en el sector social.

Fondo compensatorio departamental. Fue creado para reducir las brechasentre regiones. Para ello se usaron las regalías departamentales provenientesde la explotación de los recursos naturales. Beneficia a todos aquellos depar-tamentos que no alcancen el nivel promedio nacional de regalías per cápita.Así, se compensa a las regiones con menos recursos naturales.

Se establece que el 90% de los recursos de coparticipación deben serdestinados a la inversión social o productiva, sin ninguna restricción inter-sectorial, y que sólo el resto podrá ser utilizado en forma de gasto corriente.Esta limitación se redujo posteriormente al 85% (ley 1702, del 17 de juliode 1996). Con ello se “condicionan” las transferencias para adecuarlas a losobjetivos nacionales. Los recursos municipales son utilizados como cofinan-ciamiento o como recursos de contraparte local y permiten al municipio, enmuchos casos, apalancar otros recursos financieros. En este contexto, losfondos de desarrollo e inversión, los organismos de cooperación internacio-nal, las ONGs y la Iglesia acrecientan su importancia como agentes finan-cieros locales.

Descentralización administrativa

Se aprueba la LDA, después de que el gobierno estuvo concentrado, más deun año, en la implementación de los municipios. Para ello, contó con unapoyo masivo de la cooperación internacional, a pesar de haber soportadoun reclamo extenso de políticos, intelectuales y dirigentes cívicos regionales,ante el intento de querer sustituir la descentralización por la municipaliza-ción. Se aprueba la LDA y, en su implementación, se nombra al prefecto co-mo representante del Presidente de la República; le acompaña un consejodepartamental, nominado por las alcaldías del departamento. Su estructuraviene a ser una suerte de expansión del Ejecutivo nacional, y se caracteriza,también, por ser una instancia política de gobierno, a pesar de que su defi-nición debía ser técnica, como corresponde a un mecanismo de descentra-lización administrativa.

El gobierno central es el responsable de las políticas nacionales, así co-mo de definir las normas técnicas, de modo que se mantenga el principio


de unidad en la prestación de servicios sociales. La implementación de estasresponsabilidades está a cargo de las prefecturas.13 Éstas deben administrar,supervisar y controlar, por delegación del gobierno nacional, los recursoshumanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de losservicios personales de educación, salud y asistencia social en el nivel regio-nal, tal como lo señala la ley 1654. En cuanto a las inversiones, las prefec-turas tienen atribuciones que hacen, sobre todo, la formulación y la ejecu-ción de programas y proyectos consignados en el marco del plan departa-mental de desarrollo, entre las que se encuentran la construcción y el man-tenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos proyectos concu-rrentes con los gobiernos municipales. Estas funciones se complementancon las funciones asignadas a la Secretaría Departamental de Desarrollo Hu-mano, a través del D.S. 24206 de organización del Poder Ejecutivo en el ni-vel departamental; en el mismo se asignan funciones relacionadas con la for-mulación y la ejecución de programas y proyectos en materia de salud, edu-cación, cultura y deportes.

Las prefecturas, según este conjunto de normativas, deben canalizar re-cursos de inversión en el nivel regional. En la reglamentación de la ley155114, se habla además de la cooperación técnica que el nivel nacional de-be prestar al municipal en temas de equipamiento y otros afines, incluidoslos de administración y mejoramiento de la infraestructura en salud y edu-cación.

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13 El prefecto del departamento es nombrado directamente por el Presidente de la República. En elanexo 2 hay una descripción de la estructura funcional de las prefecturas.

14 Artículo 21, ley 1551.

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Los principales avances

De las transformaciones impulsadas por las leyes de participación y de des-centralización administrativa, ¿cuáles han sido los resultados y los impactosen la población beneficiaria? ¿Cuáles, los impactos en la implementación delas políticas?

Frente a las definiciones legales e institucionales, las realidades son proce-sos en marcha más que realizaciones acabadas o puntos de llegada conso-lidados. En lo administrativo, se ha generado un marco legal e institucio-nal que plantea desafíos que definen la situación actual del proceso de des-centralización.

En términos generales, la situación ha mejorado, así como las perspectivasfuturas para la implementación de las políticas. Las condiciones locales pa-ra la inversión en infraestructura mejoraron sustantivamente, así como tam-bién la capacidad local para responder a las exigencias de las políticas nacio-nales.


Prefecto

Dir. General

Dir. Dept.Finanzas

Dir. Dept.Des. Eco.

Dir. Dept.Des. Soc

Dir.Dept.Des. Sost.

Dir. Dept.Reg.

Consejo

Dir. Jurídica

Dir.Administrativa

Organigrama de Prefectura

Desde la perspectiva de la gobernabilidad, se presentan avances importan-tes en tres campos, los que auguran resultados promisorios para el procesode municipalización, al mismo tiempo que plantean serios desafíos. Desdeel punto de vista de las políticas sociales, foco elegido en este artículo, losprincipales avances se medirán en torno a las nuevas estructuras legales einstitucionales, los nuevos mecanismos de financiamiento y las innovacio-nes aplicadas en los municipios. Estas últimas miden la capacidad innova-dora del municipio, con lo que se puede observar el cruce entre la iniciati-va del Estado central y el desarrollo de capacidades locales.

• Las nuevas estructuras institucionales y legales han permitido un nuevopapel del municipio, así como la incorporación de nuevos recursos ins-titucionales mejor coordinados entre sí.

• Más recursos financieros, aunque las nuevas funciones y las demandashistóricas acumuladas desbordan todavía el techo presupuestario. Detodos modos, al nivel municipal se ha producido una mayor equidad enla distribución de los recursos públicos.

• Los municipios han desarrollado innovaciones administrativas en labúsqueda de soluciones, al menos parciales, al techo presupuestario ypara llenar los vacíos en la orientación de las propias políticas, lo cual,gracias al valor político de lo social y al impulso del liderazgo personal,ha sido positivo15.

Desde otra perspectiva, la de la sociedad y sus formas de apropiación de la ley,existen importantes avances en el terreno democrático y, sobre todo, en el dela participación social. No se trata de un proceso lineal, homogéneo y sin re-trocesos. Por el contrario, el proceso de estatización y de politización de los mo-vimientos sociales, de sus líderes y de sus reivindicaciones no está ausente decambios introducidos al Estado y a los partidos desde la sociedad civil. Ésta es-tá en proceso de reconstrucción y de reconversión de la cultura de sus relacio-nes –tradicionales y cuyos contornos no están todavía definidos– con el Esta-do, dada la alta fragmentación y la diferenciación de la práctica ciudadana.

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15 Entendemos por innovaciones a muchas de las soluciones creativas que los municipios tuvieron queaplicar para resolver problemas en la implementación de la inversión, sean éstas estructurales, es de-cir, que afectan al proceso de las políticas, o ad hoc, es decir, que afectan a un caso concreto de lainversión. Sobre esta diferenciación, ver Blanes - Yáñez, 1999.

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Avances en el marco de la gobernabilidad

¿Cuáles han sido los principales logros en los aspectos legales e intitucionales?

Las estructuras legales e institucionales

En Bolivia, las reformas referidas a la LPP y a la LDA han introducido de-safíos muy altos, que afectan a todos los municipios, aunque a cada uno deforma diferente: los municipios pequeños, que nunca antes recibieron re-cursos ni responsabilidades, entraron en una etapa de fortalecimiento queempezó desde cero. Los municipios medianos ya habían desempeñado, deforma espontánea, actividades de inversión en el campo de la infraestructu-ra social. Ahora, éstos se han visto frente a temas nuevos y/o a la necesidadde buscar otras formas para enfrentarlos. El aumento de la capacidad finan-ciera en municipios medianos y grandes es sustantivamente alto, en parti-cular el de los ingresos propios otorgados por las nuevas facultades de la leyde participación popular y por la participación de nuevos recursos financie-ros e institucionales.

La ley de participación popular y la de descentralización administrativacrearon condiciones para el fortalecimiento municipal en sus funcionestradicionales y para la satisfacción de las demandas, tanto de las políticascomo de la población, con lo que se incluyeron nuevos actores y nuevas re-laciones entre la sociedad y el Estado.La transferencia de la infraestructura social a los municipios agrandó su ca-pacidad local, aunque las demandas y responsabilidades superan los recur-sos recibidos por coparticipación.

Además de que existen, en el ámbito local, más recursos institucionales, és-tos cuentan con mejores condiciones de coordinación para el desarrollo lo-cal. El concepto de desarrollo local tiene ahora un marco institucional quepuede ser muy positivo. Aunque no se puede generalizar en el caso de todoslos municipios, existen indicios como para pensar que, al transferir nuevasresponsabilidades a los municipios, muchos de éstos se han constituido encatalizadores de proyectos y recursos del Estado, de la cooperación y de ter-ceros actores. Antes de la LPP, estos recursos institucionales y financieros es-


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taban inarticulados, adolecían de superposiciones y de concentración en de-terminados problemas, con lo que se creaban vacíos que afectaban seria-mente la cobertura poblacional. A partir de la LPP, el municipio es un pun-to de coordinación para la articulación de propuestas de desarrollo.

Articulado en torno al municipio, lo social tiene mayor valor, situaciónque concita más recursos en todo sentido.

Los municipios están actuando en temas de valor político y de mercado. Es-te aspecto, totalmente nuevo, transforma lo social en un tema de interés ge-neralizado; ahora lo social es de alto interés político y tiene un “padrino” in-teresado. Lo social es visto por los municipios como el terreno más ampliopara el ejercicio de las relaciones clientelares. Los líderes políticos encuentran,en el escenario municipal, un espacio de intereses fundamental para el siste-ma político. Sin oferta social, no habría campañas políticas. No obstante, losaspectos técnicos pertenecen a un segundo plano todavía descuidado, y losintereses políticos conducen a intervenciones muy coyunturales y puntuales.

Dentro de lo social prevalece todo lo referido a la infraestructura, ya quees mediante las obras físicas que lo social adquiere relevancia ante los líde-res políticos y ante el sector privado. La infraestructura hace visible a lo so-cial. Ello ha concitado a una buena cantidad de empresas privadas, ONGsy otros sectores económicos relacionados con la construcción, que están ali-mentados por el tema social.

Lo social, por su lado, se ha constituido en un tema articulador de ac-tores sociales y de demandas más integrales, que incluyen ciudadanía, par-ticipación social, intereses empresariales, etc. Las comunidades campesinasestán saliendo de una relación restringida a tal o cual institución individua-lizada; ahora la referencia municipal ha ampliado el escenario de sus relacio-nes sociales. Los líderes están transitando, de acciones comunales, hacia ac-ciones municipales. En las áreas rurales y de pequeños centros urbanos, losmunicipios se constituyeron en mecanismos de Estado y dejaron de ser, co-mo antes eran, mecanismos de carácter predominantemente cívico. Los di-ferentes actores y la ciudadanía han tomado conciencia de los derechos y de-beres que pasan por la administración del municipio, al que enfrentan en lasolución de sus demandas.

José Blanes

Ahora, más que antes, se pone de manifiesto la importancia de las capa-cidades técnicas y administrativas. Las exigencias que plantean, tanto las po-líticas sociales como las demandas de la población, no se corresponden conla capacidad técnica de los municipios, que necesitan unidades de políticasbien establecidas, que dependan, muchas veces, de una persona.

Mejoraron los resultados de los proyectos al incorporarse en ellos la par-ticipación de la población y los mecanismos de vigilancia. No se cuenta coninformación que permita estimar los resultados de las reformas sobre las po-líticas sociales, tanto en términos de cobertura como de calidad.

Ha aumentado, en términos generales, la cobertura poblacional de losservicios sociales básicos, sobre todo en los barrios periféricos, dada la ex-pansión de infraestructura social en educación y en salud.

La implementación de la planificación participativa impulsa la movili-zación de la población para priorizar las obras de inversión y, aunque lasobras priorizadas han sido aquéllas referidas a las necesidades de infraes-tructura y equipamiento urbano, de forma secundaria han sido incorpora-das las “mejoras en la infraestructura social”. Se ha observado cómo las co-munidades compiten entre sí por obras ante la alcaldía, aunque obras –co-mo escuelas y centros de salud– son de carácter mayor y no suelen entraren los procesos de planificación participativa. Estas obras mayores, se haobservado, son iniciativas de las alcaldías, a las que la población se adhirie-re posteriormente.

¿Más desarrollo de la capacidad local? ¿Cuánto habrá favorecido la nue-va estructura legal e institucional de la descentralización al fortalecimientode la capacidad local para la satisfacción de sus demandas? En términos ge-nerales, los mecanismos legales e institucionales, sobre todo aquéllos de laLPP, han incorporado una serie de aspectos –que son muy positivos– paramejorar la capacidad local de respuesta para la satisfacción final de las de-mandas poblacionales. A pesar de que no existe todavía una medición de losimpactos de las reformas estudiadas en las condiciones de vida de la pobla-ción, como se mencionó, las nuevas condiciones objetivas son favorables de-bido a varios factores, sobre todo porque se han asignado responsabilidadesa entidades muy concretas y cercanas a la población involucrada.

La participación vecinal, en los casos seleccionados, ha favorecido el quelas obras sean más socialmente apropiadas por la población, lo que ha ga-rantizado, en muchos casos, las condiciones de participación en las etapas


de gestión y seguimiento y control. Muchas de las obras de mayor dimen-sión física y financiera consideradas en el estudio sobrepasan la capacidad delas organizaciones de base (juntas vecinales) para identificarlas y priorizar-las. Ellas han sido ofertadas por la alcaldía. En estos casos, se ha observadola gran aceptación de la población.

Los mecanismos financieros

En relación con el impacto de los mecanismos financieros y técnico-admi-nistrativos de la descentralización, probablemente éste ha sido el campo demayor impacto de las reformas y el que ha tenido mayores consecuenciaspositivas, en particular en la relación con la implementación de la infraes-tructura social.

Dos aspectos hay que tomar en cuenta en relación con los mecanismosde financiamiento: los fondos destinados a la inversión social y los fondosespeciales para los sectores. Los primeros vienen por la vía de la coparticipa-ción y son proporcionales al tamaño de la población, y los segundos depen-den de la programación y la capacidad de gestión del municipio, el que de-berá desarrollar proyectos específicos en el campo de la infraestructura so-cial. En cuanto a los mecanismos de la cooperación internacional, no hubocambios, y éstos dependieron de la capacidad de negociación de los alcaldes.Pero sí hay que señalar el aumento extraordinario de los recursos de coope-ración multilateral y bilateral en relación con la implementación de la LPP.

El tema central de todos los municipios es el financiamiento. Para ellose canalizan recursos del gobierno central, en torno a los cuales se observa laemergencia de una gran brecha entre demanda de infraestructura social y fi-nanciamiento. Si bien este asunto existió siempre, ahora es visible y discer-nido de este modo por la población: como una injusticia en la distribuciónde los recursos. El techo financiero está establecido por el monto casi rígidoque llega al municipio por la vía de la coparticipación de la LPP.

Otro aspecto es el que se refiere al carácter del destino de los recursos delos municipios, según éstos sean recursos propios, recursos de coparticipa-ción u otros recursos que incluyen a los de la cooperación internacional, losfondos, las ONGs y similares. El proceso de planificación participativa re-glamenta los recursos de la coparticipación, pero deja abierto el destino delos recursos propios, los que generalmente se suelen destinar a grandes obras

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de infraestructura y desarrollo urbanos, y, sobre todo, a gastos operativos yde personal. Estos recursos son difícilmente fiscalizables. Su orientación ha-cia las políticas sociales queda en las manos del alcalde y su programación.Sobre ello no existe un mecanismo de control y seguimiento por parte delas organizaciones sociales. Los recursos de la cooperación están generandouna serie de desafíos sobre la soberanía y la capacidad del Estado para eje-cutar programas adecuados al desarrollo institucional, productivo y social.

La adecuación de los fondos de inversión y la creación de programas espe-ciales para el financiamiento de inversión social han aumentado la capaci-dad de los municipios para enfrentar las demandas y han creado incenti-vos para usar mejor los recursos de la coparticipación y para apalancarotros recursos adicionales.

Los recursos propios pueden crecer extraordinariamente en muchos munici-pios mediante una mejora en la capacidad fiscal de ellos. En muchos munici-pios, estos fondos han sido destinados como palanca para recibir otros fondosprovenientes de los fondos de inversión social, de préstamos y de cooperación.

Los fondos de inversión social han estimulado a los municipios a con-seguir contrapartes financieras para lograr recursos adicionales a los de la co-participación, y liberan así las presiones sobre los recursos propios.

Las innovaciones

¿Qué son las innovaciones?

El concepto de innovación es entendido aquí, no tanto como una reformadel Estado, de su administración y de las relaciones entre el Estado y la so-ciedad, el cual mejora la gestión de las políticas –como se lo asume actual-mente en varios documentos–,16 sino como iniciativas y acciones encamina-das a optimizar y agregar valor a las reformas mismas. En muchos de los ca-sos estudiados ,se trata de innovaciones para resolver los problemas de im-plementación o de arquitectura institucional de las propias reformas, o sim-plemente para alcanzar los objetivos reales de las mismas.


16 CAMPBELL, Tim. Innovations and Risk Taking. The Engine of Reform in Local Government in La-tin America and the Caribean. World Bank Discussion Paper No. 357, Washington, 1997.

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Los problemas en materia de inversión en infraestructura son abundan-tes y el proceso de descentralización, en sus dos niveles, presenta deficien-cias importantes en materia de compatibilización entre políticas e inversión.Los fondos no están sincronizados con los municipios y con las prefecturasen la relación necesaria entre financiamiento, ejecución de las obras, parti-cipación de la población y aspectos técnicos y de diseño de las obras en re-lación con las políticas. En este sentido, muchas de las innovaciones seorientaron a corregir estos problemas y a dar coherencia a las obras de in-fraestructura en relación con las políticas, al ajustar muchas de éstas, aun-que en algunos casos fueron más allá. I

En algunos municipios se inventaron maneras para sacar el mayor pro-vecho social y político a los escasos recursos entregados por el gobierno na-cional. De esta forma, se han observado innovaciones, tanto para resolverproblemas, como para mejorar situaciones: la mayor parte de ellas son ini-ciativas creativas y personales del alcalde en su apropiación del marco legal.Por ejemplo, formas innovadoras de administrar y mejorar los parques derecreación, mejoras en el uso de infraestructuras, para lo cual no se cuentacon políticas nacionales, construcción de distritos municipales con alto ni-vel de identificación social territorial de los vecinos, a raíz de la administra-ción y la programación de las inversiones17.

Las innovaciones suplieron varias de las deficiencias en el funcionamientode los mecanismos establecidos. Las innovaciones generaron ideas, meca-nismos y procedimientos que superaron los horizontes de las reformas. Lasinnovaciones fueron resultado del mayor interés de parte de los actores enla inversión social.

En las áreas analizadas, la mayor parte de los impactos positivos de las inno-vaciones son los siguientes:

- El conjunto de innovaciones ha permitido mejoras sustanciales en el de-sempeño administrativo de los proyectos, al ser transferidas, en muchoscasos, experiencias que actores como las ONGs o las iglesias habían acu-

José Blanes

17 En el estudio de Blanes-Yáñez, 1999, se identifica una serie de casos ejemplos de innovaciones, y selos clasifica en dos categorías: aquéllas referidas a temas coyunturales y aquéllas que definen y/o mo-difican las condiciones de las políticas mismas. Estos ejemplos fueron analizados en los municipiosde Cochabamba y de Sucre.

mulado durante varios años. Los municipios han fortalecido su capaci-dad de gestión, al hacer uso de su inventiva en la búsqueda de solucio-nes, sobre todo en su ajuste a las necesidades de la población.

- Las necesidades financieras que enfrentan los municipios ante las cre-cientes demandas y responsabilidades transferidas han sido uno de losprincipales problemas que éstos han tenido que enfrentar. En la mayo-ría de los casos estudiados, éste fue uno de los problemas que detona-ron la innovación, lo que permitió a los municipios contar con más re-cursos financieros y, además, optimizar mejor los recursos de que dispo-nían. Los procesos de innovación han permitido no sólo acceder a re-cursos necesarios para la inversión en la infraestructura, como es el ca-so de las escuelas en Sucre, sino también han proporcionado recursospara su mantenimiento y la realización de nuevas inversiones, como enel caso de los parques de recreación en Cochabamba. Las innovacionespermitieron que los proyectos se autosostuvieran, tanto en términos fi-nancieros como de gestión.

- Formas de cogestión que facilitan no sólo el logro de recursos, sino elcompromiso de la población con la infraestructura, lo que, a su vez, fa-cilita, posteriormente, el tema del seguimiento y el control por parte dela misma población.

- Nuevas modalidades de administración, como la creación de una em-presa autónoma destinada a administrar los parques. En este caso, esevidente la mejora no sólo en el servicio ofrecido, sino también en laidentificación y el apoyo de los vecinos al proyecto.

Los casos estudiados18 muestran cómo el llamado “tercer sector” es un cam-po que deberá ser más estudiado para la formulación de propuestas admi-nistrativas. El principal enemigo, en los municipios, es el atractivo de la ad-ministración directa y las posibilidades de evasión de control y fiscalizaciónque ofrece. Formas asociativas que reciban delegación de funciones de par-te del municipio no sólo pueden ser rentables y retribuir al municipio, sinopueden ser más operativas y fiscalizables, además de admitir formas particu-


18 Esta información ha sido extraida del estudio Descentralización de la Inversión Social, desarrolladoentre CEBEM, de La Paz, Bolivia, y SUR, Profesionales de Santiago de Chile. Ver Blanes-Yáñez,1999, y CEBEM-SUR, 1999.

lares de participación. El tema que hay que enfrentar es el de la tecnifica-ción contra la politización de los recursos.

Una participación ciudadana más activa, en la mayoría de los casos, seobserva como un cambio de actitud, que se traduce en la incorporación dela población a los procesos participativos, en un fortalecimiento de la voz,en la creación de mecanismos de comunicación con las autoridades, etc.Aunque la participación está todavía estancada en su fase de oferta estatal yde respuesta a la misma, hay más posibilidades de innovación, cogestión yseguimiento y control de las obras y otras inversiones.

Este breve resumen de los puntos centrales deja abierta una enormeagenda de temas por analizar para mejorar, en el futuro, la perspectiva de losprogramas de descentralización. Estos han enfocado, en los últimos años, laperspectiva del gobierno central en la aplicación de las políticas, así como laacción de los partidos políticos para no perder su vínculo con los actores so-ciales en el proceso de modernización y de reformas. Mientras, la perspecti-va de las iniciativas surge desde abajo y apunta al desarrollo de la capacidadlocal, lo que implica recursos, adecuación de las políticas a las necesidades,manejo de oportunidades, desarrollo productivo, etc.

Impactos sociales y políticos

Este campo es el menos estudiado en Bolivia, aunque ya existen estudiosiniciales que vienen planteando preguntas importantes para medir los im-pactos en el campo de la sociedad. Al respecto, se está hablando del creci-miento de élites en el proceso de la implementación de la ley de participa-ción popular. En las comunidades tradicionales, está en marcha un procesode apropiación de la ley para redefinir los objetivos de la misma, en funcióndel fortalecimiento de los papeles tradicionales de las comunidades y de suslíderes. Las investigaciones se preguntan sobre la posible desestructuraciónde las comunidades y los sindicatos campesinos, el debilitamiento de las au-toridades locales y de los lazos de solidaridad entre comunidades y la recon-versión de las territorialidades originarias en otras más circunscritas a lo mu-nicipal. Estudios específicos sobre los impactos en las comunidades tradicio-nales y en los pueblos indígenas se han desarrollado en los últimos años(Blanes-Serrano 1999, Canqui 1999, Kudelca 1999, Hoyos-Blanes 1998).

202 José Blanes

En términos muy generales, y sujeto todo a una revisión más detallada,nos arriesgamos a mencionar algunos de los principales impactos de la LPP.

• Las reformas modernizadoras en el campo económico y en el aparatodel Estado han demolido los viejos actores sociales, los que agonizan através de fuertes impulsos de supervivencia, y totalmente lejos de en-contrar nuevos cauces. El sindicalismo, tanto obrero como campesino,carece de capacidad innovadora frente a los desafíos actuales que impli-ca el desarrollo de la capacidad de negociación. Ya no pueden imponersituaciones al estilo de la Federación Sindical de Trabajadores Minerosde Bolivia.

• La visibilidad creciente de otros actores, durante los últimos años, se de-be, más a la ausencia de las viejas centralidades que a la propia fuerza deéstos en la escena, ya que la presencia de estos últimos es esporádica ydispersa, y no siempre implica impactos en la política o en el resto de lasociedad. Se han incrementado las prácticas participativas en todos losniveles del país y se han roto muchos diques de tipo autoritario, tradi-cional y de generación, que las contenían. El nivel de desarrollo de di-chas prácticas corresponde al nivel de desarrollo de su ciudadanía, gene-ralmente la pequeña comunidad.

• Las prácticas observadas son muy diversas y heterogéneas, debido a laampliación de los actores que intervienen, a los espacios de participa-ción y a los contenidos. Ello debilita las posibilidades de formación deredes de solidaridad y crecimiento de un tejido social amplio.

• Destaca la participación política frente a otros niveles de participación;le sigue la participación social y, de forma muy diferenciada, la partici-pación civil.

• Las organizaciones tradicionales van perdiendo legitimidad y alcancesen la representación de sus prácticas, mientras, por otro lado, se va pro-duciendo una renovación de nuevos espacios. Los actores sectoriales si-guen con fuerte presencia, pero con un fuerte retroceso en su importan-cia.

• El territorio municipal comienza a recrear las formas de participación,camino que probablemente no es irreversible. Es muy lenta la constitu-ción de territorios en términos sociales y políticos; el proceso es aúnmuy lento y adolece de muchos problemas.


• El discurso del Estado y de los partidos políticos en el gobierno tiene,como eje de racionalidad, la subordinación de las formas de participa-ción social a las políticas. La racionalidad de este discurso es imperativaen muchos casos; se trata de las condiciones de participación en el Es-tado. Se trata de un proceso de estatización de la práctica social. Son lasreformas del Estado y no de la sociedad; es la oferta del Estado que seadelanta paternalmente a la sociedad.

• Por el lado de la demanda social, la tendencia general apunta a anidaren los espacios marcados por el Estado. Ello es un indicador de las ba-jas condiciones de autonomía de los actores sociales. La capacidad paraconstruir espacios públicos no estatales ha descendido en la medida enque el Estado se ha vuelto protagonista.

• El tejido social es todavía poco denso y las organizaciones están todavíamuy desarticuladas, incluso con relación a sus territorios de referencia.La municipalización y las nuevas reglas de relación con el Estado hanmodificado las relaciones entre instituciones de la sociedad, en su pers-pectiva de mayores articulaciones sociales y de construcción de lo públi-co no estatal.

• La relación entre oferta y demanda de participación se expresa en unainducción de la demanda por parte de la oferta estatal. La elaboraciónde una demanda estratégica está todavía lejos, en la medida en que per-siste la forma de planificación por obras en las comunidades, implemen-tada por la LPP. La demanda es de obras y no de estrategias, porque ésaes la oferta del Estado: distribuir recursos en forma de obras puntuales.

• Las experiencias de cogestión tradicionales están en retroceso y comien-zan, muy tímidamente, experiencias nuevas. No hay acumulación deexperiencias en este campo. Las nuevas formas de Estado, en el ámbitolocal, todavía no han logrado involucrar a la población en torno a arre-glos de cogestión. Una de las posibles razones es el predominio de las re-laciones clientelares y paternalistas por parte del Estado.

• Existen grandes desequilibrios entre la demanda y sus resultados, debi-do a la baja capacidad, tanto financiera como de gestión, por parte delEstado; a raíz de ello, los caminos de diferenciación social están expedi-tos, así como el clientelismo social y el desencanto respecto de las refor-mas y ofertas de participación.

204 José Blanes

En términos generales, se ha incrementado, aunque de forma muy incipien-te, la conciencia de los derechos ciudadanos, sobre todo en el nivel local. Elproblema central es que no existe un desarrollo similar de las condicionespara dichos derechos reales. Además, no existe un horizonte claro de posi-bilidades reales para dichos derechos, ni la posibilidad, igualmente real, deconvertirlos, de demandas, en realidades.

Muchas prácticas participativas se han convertido en moneda de cam-bio para la negociación política de las demandas, con lo que se han fortale-cido los impactos disgregadores y diferenciadores. Las propias demandas ad-quieren un carácter más bien virtual de políticas en manos de líderes y deotros intermediarios. Así, parecería, a veces, que la LPP es un asunto de po-líticos y no de la sociedad civil.

De todos modos, y a pesar de las tendencias mencionadas, en general,las prácticas participativas han contribuido a la mejora de las condiciones devida y a la ampliación de los horizontes reales de necesidades; se han incor-porado derechos reales a las nuevas satisfacciones.

El incremento de la conciencia colectiva sobre los derechos y las dificulta-des para satisfacerlos –sobre todo la expansión demográfica de la participaciónpolítica– enfrenta a los partidos con la sociedad al ser éstos visualizados comomecanismos de corrupción. Con ello, la democracia representativa va siendo,cada vez más, cuestionada y pierde legitimidad. Mientras tanto, la democraciaparticipativa se va constituyendo en una demanda cada vez más generalizada.

Las prácticas participativas están atravesando un momento de cambiosy ambigüedades, particularmente por la falta de mecanismos y herramien-tas adecuadas de participación. Frente al derecho reconocido, no existenmecanismos reales y operativos.

Sobre las perspectivas de la participación ciudadana, el futuro de la so-ciedad civil depende, en gran parte, de la correlación que se vaya estable-ciendo entre las instituciones funcionales tradicionales y las nuevas formasde organización territorial. Al respecto:

• Las organizaciones funcionales seguirán siendo importantes en paísescomo Bolivia, donde la organización territorial es todavía débil. La mo-dernización y el fortalecimiento de las formas de negociación son im-portantes para estas organizaciones. Un mecanismo inadecuado y querequiere de una transformación total es el Ministerio de Trabajo.


• La organización territorial y sus instituciones –todavía muy débiles–ocuparán un lugar importante en el futuro. En consecuencia, habrá queprestar mayor atención al surgimiento de liderazgos territoriales, lo queimplica conciencia socializada de los cambios y medios e instrumentospara la gestión de dichos liderazgos. En este sentido, la territorializacióndel liderazgo es una urgencia debido a que, en el futuro, gran parte delas relaciones con el Estado –no todas– pasarán por la administraciónterritorial.

• La implementación de la LPP ha implicado una movilización social ypolítica masiva de la población, sin precedentes, y a muy pocos años dela restauración de la democracia. En aquellos espacios más alejados, elimpacto será mayor en términos relativos –en el mediano plazo– si si-gue así el proceso, ya que, en las ciudades, la ciudadanía política estabamás cerca de la social.

• La población está impulsada a vivir su conciencia ciudadana en nivelessuperiores, lo que hace que la conciencia comunitaria sea importante,pero en estrecha relación con otro nivel, como es el del municipio. Ellopasa por la pérdida de importancia de las formas de ciudadanía más res-tringidas y encapsuladas de la comunidad.

• La estructuración de niveles inmediatamente superiores a la comuni-dad, como es el distrito municipal, tanto en las ciudades como en lasáreas rurales, sin generalizar, es un espacio importante que se debe teneren cuenta en los futuros procesos de desarrollo social, de redes de soli-daridad y de planificación estratégica.

• En el caso de las ciudades grandes, el municipio es un espacio de refe-rencia demasiado grande para la movilización social, por lo que no esadecuado para la generación de tejidos sociales, particularmente para lossectores más pobres. Éstos deberán aprender el ejercicio de la ciudada-nía urbana en el distrito urbano, con la condición de que los distritosdejen de ser instrumentos meramente políticos y logren mayores desa-rrollos administrativos y técnicos.

• En los municipios predominantemente rurales, el tema del distrito esmás bien sinónimo de segregación y de diferenciación negativa, por loque el municipio –dígase alcaldía y, más aún, alcalde– se va constituyen-do en el centro de racionalización de todo, con la pérdida de importan-cia de relevantes territorios social y políticamente constituidos. En este

206 José Blanes

sentido, la revisión del sentido del distrito deberá incluir la articulaciónde elementos socioculturales, como base para su constitución.

• Los pueblos indígenas tienen niveles de organización territorial diferen-tes al resto, lo que, en muchos casos, es fundamental para su relacióncon el Estado y con la sociedad. En general, los pueblos indígenas delOriente, y, en parte, también algunos casos del Occidente, mantienenterritorialidades sociales y culturales que podrían ser un gran potencialpara el desarrollo de la ciudadanía y de tejidos sociales ricos. En estoscasos, el municipio en su actual definición –sección de provincia– nosiempre es funcional para su desarrollo, ya que existen fuertes inconsis-tencias con el ordenamiento territorial imperativo de la LPP. Se deberáponer mayor atención a los niveles territoriales originarios, en muchoscasos supramunicipales, y desarrollar formas de organización y de vin-culación al municipio para cada caso.

• La capacitación, para los niveles intermunicipales, y la formación de li-derazgos en esos niveles son importantes para los próximos años, con loque cobra importancia el restablecimiento de niveles de concurrenciapara la cogestión territorial en que intervengan la sociedad civil y el Es-tado. Existen experiencias que no han sido recogidas por la LPP, pues,en esta etapa, el Estado está más interesado en una implementación ho-mogénea y estándar.

• Se percibe que, en un futuro próximo, los conflictos entre vecinos ycampesinos o indígenas de los municipios predominantemente ruralesse pueden agravar, con lo que se debería poner el énfasis en la planifica-ción y la organización estratégica. En este sentido, es fundamental el de-sarrollo de experiencias de cogestión en temas específicos del desarrollolocal.

• La identificación de intereses territoriales, municipales o intermunicipa-les, que lleve a la formación de redes de solidaridad o de cogestión es untema estratégico para la construcción de la conciencia cívica y la parti-cipación social.

• Las estrategias orientadas a desarrollar la capacidad local probablemen-te serán, en los próximos años, el eje central de la relación entre el Es-tado y las organizaciones sociales y económicas. Ello implica innovar losprocedimientos de cogestión, donde el Estado no sea el protagonista ex-cluyente.


Con respecto a la LDA, no se han realizado estudios desde esta perspectiva,aunque, en evaluaciones recientes sobre el papel de los consejeros departa-mentales, ya hay indicios del bajo impacto de esta ley (Barragán, 1998). Elprincipal problema es que la prefectura no ha logrado superar el carácter po-lítico clientelar dependiente del gobierno central, sin haberse podido cons-tituir en un mecanismo técnico de desconcentración y de generación de ca-pacidades en el nivel departamental. Al contrario de los municipios, dondese puede percibir un proceso de articulación de prácticas sociales y de pro-cesos de fortalecimiento, en el nivel departamental todo está concentradoen la capital del departamento y con fuertes presiones de parte de la lógicade la distribución de cuotas partidarias en el sentido y la práctica de la ad-ministración. El nivel departamental puede ser, hoy en día, el lado más dé-bil de las reformas del Estado.

Los desafíos

Los estudios de casos y otros informes reportan una serie de campos en loscuales existen enormes desafíos para mejorar la situación actual, así comopara avanzar en el desarrollo de la capacidad local, tanto en los mecanismosde gobierno como de la propia sociedad civil19.

Se dividen los desafíos en dos grandes bloques: el primero se refiere a lasrelaciones entre el Estado y la sociedad, así como al desarrollo de éstos y susinstituciones en el marco de la democracia, y, el segundo, se refiere a la go-bernabilidad. En este sentido, en torno a los siguientes puntos, se planteanlos principales desafíos pendientes para mejorar tanto la capacidad local co-mo las condiciones en que se desarrolla la sociedad.

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19 Un análisis detallado y en profundidad sobre los impactos de la aplicación de la LPP en las comu-nidades tradicionales del país se encuentra en la reciente investigación “Mallkus y Alcaldes”, de Jo-sé Blanes y Rolando Serrano (Blanes - Serrano, 1999). En relación con los ámbitos urbanos, exis-ten consideraciones en Blanes, 1999b.

Todavía es grave el problema fiscal financiero de los municipios

En primer lugar, las distancias entre municipios pequeños y grandes sonmuy considerables, y las brechas están agrandándose en materia de recursospropios. Aunque la LPP crea mecanismos de equidad, en la implementaciónse inician procesos de diferenciación de nuevas dimensiones.

El otro problema en este campo es el del endeudamiento. Por un lado,los grandes municipios han creado situaciones de endeudamiento difícil-mente solubles, que dan pie a que el gobierno central intervenga con dudo-sas condiciones de éxito, y a procesos de intervención en la autonomía mu-nicipal. El gobierno central difícilmente podrá controlar los actuales nivelesde endeudamiento, que en el momento actual superan el 25% de los ingre-sos corrientes.

La conducción del proceso requiere un Estado central fuerte

Dada la extrema diferenciación que existe entre municipios, es inviable unproceso homogéneo en la utilización de los instrumentos en aplicación: nosólo en relación con los mecanismos de administración de recursos fiscales,de administración de personal y otros, sino, sobre todo, en materia de capa-cidad de planificación y de ejecución de las inversiones necesarias. Particu-larmente, el problema se manifiesta en la capacidad de incrementar sus re-cursos propios por la vía de la recaudación. Todo ello implicaría un Estadocentral con capacidad para implementar la LPP de forma diferenciada, pro-gresiva y concertada. Ello se ve obstaculizado por una administración cen-tral progresivamente débil en los últimos años y una obvia debilidad endó-gena en los municipios para resolver sus propios problemas. En este cami-no, el incentivo a las iniciativas creativas en el campo del desarrollo local de-bería ser una meta importante en la conducción del proceso desde el gobier-no central, particularmente en los municipios más pequeños.


Resolver los problemas de subsidiariedad entre los diferentes niveles de gobierno

Estos problemas se refieren a la estructura del marco legal, es decir, a la ar-quitectura institucional de las reformas. La interrelación entre los niveles lo-cal y regional plantea problemas de correlación que impiden una relaciónfluida entre el nivel municipal y el departamental. El primer nivel deriva dela elección directa; el segundo, de la designación tanto del Presidente de laRepública como de las nominaciones de los municipios y del departamen-to. Hasta el momento, no se han podido desarrollar experiencias de articu-lación de los planes de desarrollo municipal con los departamentales. Ellose debe no sólo a las debilidades inherentes al proceso de implementación,sino también a la estructura institucional y legal de las leyes analizadas.

De la solución de este problema depende buena parte de las condicio-nes para aumentar la capacidad local. No se pueden encontrar los esfuerzosde desarrollo institucional local con los mecanismos superiores. Como con-secuencia de ello, la desarticulación entre inversión y políticas sectoriales esun problema serio para el pleno desarrollo de la capacidad local, que se de-riva de esta estructura legal.

Dificultades para la planificación estratégica y coyuntural: articulación de lo micro con lo macro

Aunque los mecanismos legales financieros han ampliado la capacidad mu-nicipal para la inversión en infraestructura, en la práctica no existe coheren-cia de la acción de emergencia, que predomina en casi todos los municipios,con una visión estratégica. Los municipios pequeños y medianos, principal-mente, quedan todavía librados a las dinámicas sociales de priorización deobras urgentes y reparaciones o mejoramientos puntuales. Para las obras desentido estratégico, falta una capacidad institucional que permita superar elnivel de discernimiento del alcalde. A ello contribuye, además, el enfoqueen participación social y en la identificación de la demanda, junto con la de-bilidad de los procesos de planificación macro urbana y rural, que ha lleva-do al predominio de una planificación para lo coyuntural y de emergencia.Ello se agrava por la extraordinaria acumulación de necesidades en los mu-nicipios, a todo nivel, particularmente en lo social.

210 José Blanes

El principal desafío actual, después de un período de soluciones deemergencia, será fortalecer la visión estratégica con la incorporación de losniveles micro sociales y su articulación con los macro urbanos. La planifica-ción estratégica enfrenta serios problemas en las ciudades mayores (Blanes,1999). La planificación participativa sorprendió a todo el país y puso enapuros a muchos municipios. Se encontraron, al mismo tiempo, con la ne-cesidad de articular las necesidades y aspiraciones micro frente a demandasde tipo macro, sin poder asumir, por las urgencias de las demandas prime-ras, una visión de mediano plazo un poco más estratégica. Tuvieron que asu-mir enormes infraestructuras, como hospitales generales, para prestar servi-cios a una población que, incluso, excedía a la que habitaba los límites delpropio municipio. Entre los municipios medianos, como es el caso de Co-chabamba y Sucre, se presentaron también estos problemas: se recibe la in-fraestructura sin poder tomar decisiones en la formulación de las políticas.

Resolver el déficit de capacitación en planificación y gestión social, así como de su institucionalización dentro de marcos de flexibilidad

Una sugerencia y a la vez una demanda de los técnicos de los dos munici-pios estudiados (Blanes-Yáñez, 1999) ha sido el fortalecimiento técnico delas políticas sociales en el municipio, para que éste pueda ser un adecuadointerlocutor con el gobierno nacional. Esta tarea deberá ser asumida porcualquier programa de fortalecimiento de la gestión social descentralizada.

La mayor parte de los programas de fortalecimiento institucional no hacontemplado todavía la formación de planificadores sociales en los munici-pios. Los principales esfuerzos están orientados a la instalación de los siste-mas nacionales de planificación, contabilidad y administración de recursos.Una dificultad que enfrentarán los programas de capacitación en planifica-ción es la falta de continuidad institucional, la cual es todavía muy baja.

En estudios realizados, se ha observado que los mayores éxitos e inno-vaciones dependieron, fundamentalmente, del carisma del alcalde o de laacción de un funcionario excepcional, pero, al mismo tiempo, aislado delconjunto de la administración municipal.

Los municipios no cuentan con especialistas de experiencia en el temade la gestión social, lo que impide una relación estrecha entre la política so-


cial y las responsabilidades de infraestructura. Los alcaldes han respondidoa la presión social y política, y han tratado de ajustar el proceso de inversiónal ámbito político y social de la participación. Ello, siempre dentro del pa-rámetro de los gastos del municipio, que se rige por lo mínimo necesario pa-ra cumplir con los requisitos de ley.

Carencia de indicadores de gestión social

En este tema, las mejoras futuras y los programas de fortalecimiento debe-rían desarrollar indicadores de gestión social integral, que muestren la satis-facción general de la población por sus condiciones de vida y, al mismotiempo, indicadores, sobre todo cualitativos, de gestión social. Es evidenteque los indicadores cuantitativos, similares a los índices de desarrollo huma-no, no sirven a la población y no son indicadores de nada concreto; por to-do ello, es muy dudoso su aporte para orientar las reformas de las políticassociales.

Se requieren indicadores que midan la percepción de la gente sobre susituación; de lo contrario, la participación popular se convertirá en un me-canismo vacío y fundamentalmente contestatario, pero no de articulaciónde demandas y de apropiación de las reformas. La apropiación social de es-te tipo de indicadores es un medio imprescindible para fortalecer a la socie-dad civil y su participación eficiente, como tal, en el municipio.

La mayor parte de las evaluaciones de la implementación de la LPP serefiere a los avances desde la perspectiva del Estado y de sus funcionarios.Todavía son pocos los estudios que se están haciendo y que resultan en con-ceptos e indicadores de fácil manejo por parte de la sociedad, y que, además,sirvan de guías para una apreciación de los avances y retrocesos, y para iden-tificar aquellos temas de los cuales se están apropiando socialmente.

Fortalecer el papel del municipio como aglutinador de voluntades y soluciones

El rescate del sentido de municipio frente al de alcaldía es un desafío de muylargo alcance y que marcha paralelo a la lentitud del nuevo ordenamiento

212 José Blanes

territorial de países como Bolivia, en transición, del centralismo excluyente,hacia procesos de incorporación administrativa e inclusión social. Boliviaacaba de iniciar el proceso y se ha caracterizado, tradicionalmente, por unaextraordinaria debilidad institucional estatal.

Este es el punto de partida, en que el municipio, como expresión ini-cial de lo local, es fundamental para la implementación de estrategias de lu-cha contra la pobreza, de las que forman parte, al menos en Bolivia, las es-trategias sociales. Se suele evitar al municipio por razones de corrupción ydeficiencias en la gestión y la administración. Este es el principal desafío enmateria de fortalecimiento institucional y de capacitación de los nuevos lí-deres del nuevo milenio: generar una mentalidad municipalista que tras-cienda los reduccionismos de la alcaldía. También se requiere que los pro-gramas contemplen no sólo la instalación de mecanismos administrativos–requisito de la gestión nacional–, sino mecanismos de gestión local inte-grales. La generación de capacidad técnica en los municipios para adecuarinversiones con políticas es importante. Los departamentos o direccionesde desarrollo humano que existen en algunas alcaldías deberán contar conmayor capacidad técnica. Es necesario el tránsito de proyectos a planes es-tratégicos de desarrollo.

Fortalecimiento de la perspectiva territorial

En el discurso cotidiano, se está enfrentando, de manera equivocada, losectorial con lo territorial. De los estudios realizados, llegamos a la conclu-sion, particularmente en Sucre, del gran acierto logrado al tratar lo secto-rial en territorialidades distritales. No sólo sirvió para mejorar los serviciosdentro de su lógica propia, sino para descubrir la territorialidad específicade lo sectorial.

Por lo reciente del proceso boliviano, las deficiencias están en el nivelmacro, y su riqueza mayor está en el nivel micro social e institucional. Perola descentralización por factores que se están implementando en Bolivia re-quería de altos grados de articulación subsidiaria entre niveles. Ello está de-rivando en serios problemas de correlación institucional entre niveles de go-bierno. Tienen que ver en ello no sólo lo reciente del proceso, sino los ba-jos niveles de incorporación territorial del país. A pesar de que la perspecti-


va territorial está incorporándose en la mayor parte de las políticas, se care-ce de bases institucionales locales con capacidad para ello. Todavía persisten,a pesar de lo revolucionario de las reformas, altos niveles de falta de estruc-turación institucional del territorio.

El sector social es el más débilmente desarrollado en su territorialidadespecífica local, y menos como actor importante. Como tal, sigue siendoaún centralista. Así, la territorialidad sectorial no coincide con la distrita-ción municipal, con lo que han fracasado todos los mecanismos de coordi-nación concurrente entre la prefectura, la comunidad y el municipio.

Adecuación de los fondos de desarrollo

Los fondos han adecuado sus procedimientos al proceso de participaciónpopular, aunque esta modificación en sus procedimientos no haya alcanza-do instancias como la evaluación y el seguimiento, aspectos importantes dela participación popular. Es notoria la demanda de la sociedad por realizarel seguimiento y el control de la inversión de los fondos, lo que sólo se per-mite a oficiales de los fondos en acuerdo con el gobierno municipal.

Las estructuras descentralizadas de los fondos ocasionan problemas detipo institucional con municipios y prefecturas. Muchas de éstas asumieronpotestades sobre las unidades regionales de los fondos, lo que, en algunosmomentos, generó confrontaciones en las decisiones y distorsiones en la ac-tuación de los fondos. Los fondos están en proceso de reestructuración ins-titucional en estos momentos y su dependencia estará en el Ministerio de laPresidencia, con lo que la distancia entre sus objetivos y los de los ministe-rios sociales probablemente será mayor.

Los fondos podrían convertirse en instrumentos de gran ayuda para lageneración de “capacidad y gestión local”, sobre todo en aquellos munici-pios con niveles de pobreza elevados. En ese sentido, la transferencia de ex-periencias de gestión y administración hacia los municipios, el abrir sus me-canismos de seguimiento y de evaluación a la participación de la sociedad yel apoyo de estas actividades deberían ser tareas por realizar con un mayorempeño por los fondos de desarrollo.

Los fondos son y serán socios imprescindibles para los municipios, yaque el cofinanciamiento que prestan es uno de los principales apoyos con

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que cuentan los municipios para poder cumplir con las nuevas responsabi-lidades transferidas, sobre todo si se toma en cuenta la debilidad institucio-nal de otros actores, como las prefecturas. En este sentido, es importanteque los fondos mantengan informados a los municipios en temas relaciona-dos con los techos financieros disponibles para cada programa y la distribu-ción programada por sector y por región. Además, que mantengan una re-lación más estrecha en temas vinculados al diseño y a las condiciones de eje-cución del cofinanciamiento.

Coordinación institucional en el municipio

De lo mencionado anteriormente se entiende por qué la superposición defunciones entre el fondo y el municipio. Ya está generalizada la falta de coor-dinación entre el fondo y los mecanismos de participación popular.Ante la débil institucionalización de la implementación de las políticas, y si-multáneamente el gran valor de lo social en términos políticos, se imponeel protagonismo individual del alcalde, de un funcionario de la prefectura ode un diputado uninominal. Así, desaparece el concepto de territorialidadmunicipal, y queda excluida del proceso de las políticas la mayor parte delos actores. No se trabaja en la perspectiva de la construcción de la institu-cionalidad municipal (Blanes, 1997).

La definición de políticas sociales es muy baja en los municipios, parti-cularmente por la normativa de planificación, en la que se privilegia la prio-rización de la demanda microsocial y se omite, peligrosamente, la concerta-ción con los actores sectoriales y funcionales, con el criterio de que no son“actores territoriales”.


Bibliografía

Documentos de investigación básicos

En este artículo se reproducen los hallazgos centrales de los siguientes tra-bajos de investigación:

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En una encuesta publicada por el Grupo Propuesta Ciudadana (1998) yaplicada en la primera quincena de noviembre de 1997, en Lima y en cua-tro capitales de departamento –Huancayo, Cusco, Piura e Iquitos–, unamayoría de los encuestados afirmaba tener una visión crítica sobre el centra-lismo limeño y demandaba una efectiva descentralización del Estado y delpoder. Los entrevistados, en su mayoría, opinaban que el desarrollo de la ca-pital, Lima, se daba en desmedro del desarrollo de las provincias.

También la mayoría consideraba que las diferencias con Lima, en lugarde disminuir, habían crecido, y que lo más probable sería que, con el pasodel tiempo, éstas crecerían aún más. No era extraño, en este contexto, que endepartamentos como Cusco, Piura e Iquitos, la mayoría de los entrevistadosafirmara que el gobierno, en lugar de invertir directamente en esas zonas, de-bería entregar dichos recursos a los municipios. También se encontró queuna mayoría significativa de los encuestados en las cinco ciudades considera-ba al gobierno no sólo como centralista, sino también como el responsablede que el proceso de descentralización no se hubiera materializado. En co-rrespondencia, los individuos entrevistados se definían como descentralistas:consideraban importante la creación de regiones para el desarrollo de sus de-partamentos y demandaban, en su gran mayoría, elecciones democráticas pa-ra elegir a sus autoridades regionales. Incluso, una mayoría importante (en-

La descentralización en el Perú

Alberto Adrianzén M.*

* Investigador principal, DESCO - Lima

tre el 62% y el 75%) opinaba que el nombramiento de las autoridades regio-nales por el Ejecutivo era lo que más le convenía a la reelección presidencial.

Sin embargo, este temperamento o estado de ánimo descentralista quese vive en la población no se refleja en el actual gobierno. Es consenso en-tre las fuerzas de oposición calificar al presente régimen no sólo como auto-ritario, sino como “hipercentralista” (Planas: 1998 y Dammert: 1999).

De otro lado, un documento publicado por el Banco Mundial, tituladoMás allá del Consenso de Washington. Las instituciones existen, y cuyos auto-res son Shahid Javed Burky y Guillermo Perry, ratificaba esto en los siguien-tes términos:

• Que “…muchos de los servicios públicos siguen siendo de pobre cali-dad. Las reformas en el sector público han sido altamente selectivas, pa-sando por encima de las ineficientes agencias existentes para concentrar-se en unas pocas privilegiadas (algunos ministerios y varias agencias) quehan encabezado las reformas del Gobierno”.

• La presencia de “una estructura paralela de organización que en lo subs-tancial sobrepasa la estructura del gabinete y ministerios”. Este docu-mento afirma que “…el sistema de jure (de la administración pública)es sobrepasado por un sistema de facto”.

• Que “el sistema del manejo presupuestario y financiero es la contrapar-te de esta estructura organizacional paralela”, y, en la medida en que es“un sistema altamente centralizado, debilita el papel del gabinete y delCongreso en el proceso de vigilancia (o fiscalización) efectiva…”.

A este carácter centralizado del régimen o del gobierno se suma, igualmen-te, la centralización de la ciudad de Lima. Según información oficial del Ins-tituto de Estadísticas e Informática (INEI), en 1996 en Lima vivía el 31%de la población total. Asimismo, concentraba el 55% del PBI, el 75% delPBI industrial, el 80% de la inversión privada, el 85% de los establecimien-tos industriales y el 90% de los servicios (comerciales, crediticios y financie-ros); el 85% de la generación de impuestos, el 96% de la recaudación fiscaly el 50% de la capacidad de consumo. En un reciente informe del BancoMundial sobre el Perú, se afirma que la desigualdad regional, en lugar dedisminuir, por el contrario, ha crecido en estos últimos años. A esto se su-ma la existencia de un régimen altamente presidencialista, una fuerte con-

222 Alberto Adrianzén M.

centración y centralización del gasto público y una creciente dependenciapor parte de los municipios de las transferencias del gobierno central. Loque el tesoro público entrega a los municipios a través del Fondo de Com-pensación Municipal (FONCOMUN) es apenas el 4% del presupuesto ge-neral de la República.

Sin embargo, sería un error y hasta una exageración sostener que estegobierno ha sido el único centralista. Nuestra historia republicana muestracómo, a lo largo de estos años, lo “normal” o “usual” ha sido que los distin-tos gobiernos sean casi siempre centralistas. Según el congresista Daniel Es-trada, en el período 1920-1996 los recursos municipales han caído en tér-minos reales y su participación a 1996 no alcanza el nivel de 1945.

¿Qué entendemos por centralismo?

Antes de definir qué entendemos por centralismo, quisiéremos hacer la siguien-te precisión. Si bien división o separación de poderes es lo mismo jurídicamen-te, este texto asume una perspectiva diferente, en la medida en que establece unadiferencia entre Estado y régimen y, por lo tanto, entre división y separación.

Para nosotros, se dividen cosas o unidades que son iguales y se separancosas que cumplen funciones distintas. Lo que queremos afirmar con ello esque la llamada división de poderes opera en el ámbito espacial estatal, pues-to que lo que se divide es el Estado, que es una misma unidad. La divisiónde poderes, en ese sentido, crea instancias de gobierno intermedias, distin-tas a la del gobierno central. Tanto es así, que las diversas instancias de go-bierno, llámense central o intermedias, teóricamente tienen una mismafuente de legitimidad: el voto ciudadano. Esta división define el tipo de Es-tado: federal, centralizado o descentralizado.

De otro lado, la separación de poderes se da más bien en el ámbito ins-titucional, al cumplir dichos poderes –el Ejecutivo, el Legislativo y el Judi-cial- funciones distintas. Como se ha dicho, uno separa cosas distintas o quecumplen funciones distintas. Esta separación de poderes define la naturale-za del régimen político.

Desde esta perspectiva, un Estado y un régimen serán más democráti-cos cuanto más separadas estén las instituciones o poderes y más divididoesté el Estado. Como es lógico, esta definición incorpora situaciones inter-medias, como lo muestra el siguiente cuadro:

223La descentralización en el Perú

división + -

separación + a b

- c d

Así, el Estado y el régimen más democráticos serán los que se ubiquen en laletra (a), mientras que los menos democráticos serían los de la letra (d). Lassituaciones intermedias están contempladas en los casilleros (c) y (b).

Por centralismo entendemos, por un lado, la ausencia de gobiernos in-termedios, la escasa o nula división del Estado y la escasa y nula separacióninstitucional. Expresión de esta situación serán los escasos recursos econó-micos y administrativos que estas instancias manejen; asimismo, su menorgrado de autonomía política respecto del gobierno central.

Finalmente, este trabajo sólo hablará del centralismo, entendido éste co-mo escasa o nula división del Estado, y más concretamente del marco jurí-dico que, desde 1979 hasta la fecha, ha regulado y regula la descentraliza-ción en el país.

Marco jurídico de la descentralización

Primer período: 1979-1992

En este primer período se pueden encontrar los siguientes marcos jurídicos:

El constitucional:

En la Constitución de 1979, que estuvo vigente hasta 1993, encontramoslas siguientes referencias al tema de la descentralización:

Artículo 79º: Este artículo, que está incluido en el Título II, Capítulo I, so-bre El Estado y la Nación, señala lo siguiente: “El Perú es una República de-mocrática y social, independiente y soberana, basada en el trabajo. Su go-


bierno es unitario, representativo y descentralizado”. Hay que señalar queesta forma de tipificación del Estado peruano, de su forma de gobierno –aligual que en la Constitución de 1993, con algunas variantes, como veremosmás adelante– y de su carácter descentralizado, al mismo tiempo que unita-rio y representativo, no se encuentra en ninguna de las diez Constitucionesanteriores a la de 1979. Como señala Ernesto Blume Fortni: “ ...en lo queatañe a la forma del Estado peruano, las Constituciones de 1823, 1826,1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867 y 1920 no consignaron expresamen-te un solo artículo en sus textos que hiciera referencia expresa a aquélla,mientras que la Constitución de 1933 sí recogió en su articulado normas re-ferentes a la forma del Estado peruano (el Estado era uno e indivisible)...”.Tal constatación, según este autor, significa, sin lugar a dudas, que a partirde la Constitución de 1979, y sin perjuicio de los intentos efectuados en elpasado, se introdujo un cambio inédito y de enorme trascendencia respec-to a la tipificación del gobierno peruano, al introducir en la misma su ca-rácter de descentralizado...” (Ernesto Blume: 1997).

Sin embargo, interesa anotar lo siguiente: la descentralización opera encuanto forma de gobierno y no en cuanto forma de Estado; es decir, encuanto distribución del poder político. Sobre esto volveremos más adelan-te, cuando hablemos de la Constitución de 1993.

La otra mención se encuentra en el Capítulo XII, que lleva por títuloDe la Descentralización, Gobiernos Locales y Regionales, y que comprende 17artículos. Dicho capítulo se inicia (Art. 252) con una definición de muni-cipalidades en tanto órganos del gobierno local. Asimismo, con autonomíaeconómica y administrativa en los asuntos de su competencia.

En lo que respecta a las municipalidades, la Constitución señala que laadministración la ejercen los concejos municipales, provinciales y distrita-les, conforme a la ley. Asimismo, se afirma que los alcaldes y regidores seránelegidos por votación directa en las jurisdicciones respectivas. Se precisa pa-ra qué las municipalidades (distritales y provinciales) son competentes (Art.254) y luego se añaden otras competencias, específicamente a las municipa-lidades provinciales (Art. 255). Se señala que las municipalidades promue-ven, apoyan y reglamentan la participación de los vecinos en el desarrollocomunal (Art. 256). En el Artículo 257, se define qué son bienes y rentasde las municipalidades. Se afirma que la capital de la República tiene un ré-gimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades.


En lo que respecta a la regionalización y las regiones, se señala lo si-guiente: “Las regiones se constituyen sobre la base de áreas contiguas inte-gradas histórica, económica, administrativa y culturalmente. Conformanunidades geoeconómicas. La descentralización se efectúa de acuerdo con elPlan Nacional de Regionalización” (Art. 259).

De otro lado, se afirma que la creación de regiones, comprendidas en elplan nacional de regionalización, es por iniciativa del Poder Ejecutivo, o porpedido de las corporaciones departamentales de desarrollo, con el voto fa-vorable de los consejos provinciales. Cualquier modificación en la demarca-ción regional requiere “el pronunciamiento previo y directo de las poblacio-nes afectadas, conforme a la ley”. En la Constitución de 1993, las regionessurgen por iniciativa de la población, sobre la base de los departamentos.

Se precisan, asimismo, la autonomía económica y administrativa de lasregiones y sus recursos. Se crea el Fondo de Compensación Regional, el quees distribuido equitativamente por el Poder Legislativo en la Ley de Presu-puesto del Sector Público, de acuerdo a criterios tales como la población re-sidente, la desocupación o la subocupación, la tasa de migración y el rendi-miento del impuesto a la renta.

En los Artículos 264 y 265, se señalan los órganos del gobierno regio-nal: la Asamblea Regional, el Consejo Regional y la Presidencia. La Asam-blea Regional está compuesta por tres sectores: el primero, compuesto porel personal elegido directamente; el segundo, compuesto por los alcaldesprovinciales y el tercero por “instituciones representativas de las actividadeseconómico-sociales y culturales de la misma”. La proporción la fijará una leyposterior. Se precisa que el mandato por elección dure cinco años, y el man-dato de los restantes, tres años. A la Asamblea Regional le corresponde, en-tre otras atribuciones, elegir al presidente de la región.

Se afirma que la “Delegación de competencia que acuerde el Poder Le-gislativo a la región supone siempre subordinación a la legislación nacional”(Art. 266) y que “Las normas aprobadas por la Asamblea Regional se elevanal Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación dentro de los quin-ce días siguientes de aprobadas. El Ejecutivo puede vetarlas” (Art. 267).

Finalmente, se señala que el presidente y el consejo constituyen el órga-no ejecutivo de la región, y se especifican sus funciones (Art. 268). En el Tí-tulo VIII, Disposiciones Generales y Transitorias, encontramos lo siguiente:


• En la segunda disposición se señala que las elecciones municipales de-berán realizarse dentro de los primeros seis meses siguientes a la instala-ción del gobierno constitucional.

• En la cuarta, se afirma que, mientras no se constituyan las regiones, elSenado se elige en distrito nacional único. La idea era que, una vez con-cluido el proceso de regionalización, la Cámara de Senadores se conver-tiría en una cámara regional.

• En la novena, se indica que el Poder Ejecutivo presentará al Poder Le-gislativo, dentro del plazo máximo de tres años, el proyecto de plan na-cional de regionalización, y que la creación de las regiones se efectuarádentro de los cuatro años siguientes, mediante leyes orgánicas.

• En la décima se crea, de manera transitoria y donde éstas no existan,corporaciones o juntas departamentales de desarrollo. Sobre las COR-DES se puede decir lo siguiente: “Si bien eran organismos desconcen-trados, esto es, de función delegada, su perspectiva era alistar el traspa-so a entidades realmente descentralizadas que iban a ser las regiones...”(Dammert:1999).

El plan nacional de regionalización

El 26 de noviembre de 1892 y en cumplimiento con la novena disposicióntransitoria de la Constitución, el Consejo de Ministros del segundo gobier-no de Fernando Belaúnde (1980-1985) aprueba el primer proyecto del plannacional de regionalización, y lo envía al Congreso de la República.

El 24 de mayo de 1983, el Senado, prácticamente por unanimidad, de-vuelve al Poder Ejecutivo dicho plan de regionalización, al considerar que“no cabría modificación alguna de acuerdo al procedimiento especial al res-pecto, establecido en la Constitución” (Dammert:1999). Para este autor, lafalta de aprobación de dicho plan unía a aquéllos que querían avanzar másen el proceso de descentralización, con quienes no querían que se diera elmás mínimo paso. Según Dammert, las observaciones al plan de regionali-zación fueron las siguientes:

- El Plan se limitaba a definir una alternativa de demarcación regional, ydividía el país en doce regiones y una área metropolitana de Lima y Ca-


llao, sin llegar a definir en forma clara y precisa los mecanismos concre-tos mediante los cuales se implementaría y se llevaría a cabo una efecti-va descentralización y desconcentración política, administrativa, econó-mica y social.

- Planteaba un “cronograma tentativo” para poner en ejecución el plan,cuando la Constitución obligaba a plazos precisos.

- No definía las sedes de las regiones, ni los mecanismos para definirlas,en caso de que fueran rotativas, y trasladaba la responsabilidad a lasasambleas regionales.

- Se definía en forma general y no precisa una estructura orgánica para losdoce gobiernos regionales. Para Lima y Callao, como área metropolita-na, no se definía cuáles serían la organización y los estamentos.

- En cuanto a la propia demarcación regional, existían aspectos conflicti-vos en casi todas las regiones.

Algunas regiones propuestas no conformaban unidades geoeconómicas, se-gún el criterio de algunos parlamentarios.

Frente a este impasse, que amenazaba con impedir el cumplimiento delmandato constitucional, el senador aprista Ramiro Priale propone una leyde bases de la regionalización, la cual debería estar orientada a delimitar lasregiones y su estructura orgánica. Además, señalaba que las regiones no de-bían ser más de doce.

Con esta solución política y de compromiso, el plan de regionalizaciónfue aprobado por el Congreso el 31 de mayo de 1984, y promulgado por elEjecutivo el 20 de junio de ese mismo año (ley 23878).

Como afirman varios autores, el Plan Nacional tenía un diagnóstico co-rrecto sobre el centralismo; sin embargo, sus normas eran muy genéricas,enmarcadas en la Constitución y en la normatividad administrativa de pla-neamiento.

Según Dammert, “el Plan, que era parte de las normas constitucionalessobre descentralización, resumía objetivos en forma abstracta. Lo mismo sepuede decir de las definiciones conceptuales de desarrollo, descentraliza-ción, desconcentración, región...”.

De otro lado, dicho plan establecía, entre otros puntos, las pautas para ladelimitación regional; fijaba criterios para la administración de los gobiernosregionales; diseñaba la estructura orgánica de dichos gobiernos, al agrupar a


los llamados sectores en asuntos sociales, productivo-extractivos, productivosde transformación y en asuntos de infraestructura; precisaba lineamientospara el manejo económico y financiero de las inversiones en las regiones y da-ba orientaciones en los aspectos financieros del gobierno regional, en presu-puesto e inversiones. Finalmente, se señalaba que, en las elecciones generalesde 1995, deberían elegirse los primeros gobiernos regionales.

Congruente con esta ley, en 1984, el gobierno de Fernando Belaúndeenvía al Congreso de la República la ley de bases de la regionalización, laque incluía, como era de esperarse, una nueva delimitación regional. Segúnesta propuesta, se creaban once regiones en el país.

• Grau: Túmbez y Piura.• Atahualpa: Amazonas, Cajamarca y Lambayaque.• Gran Chimú: Libertad y Ancash.• Chavín: San Martín y Huánuco.• Antisuyo: Loreto y Ucayali.• Santa Rosa: provincias del departamento de Lima, con excepción de las

provincias de Lima y de El Callao. • Huanca: Junín y Pasco.• Paracas: Ica, Huancavelica y Ayacucho.• Bolognesi: Arequipa, Tacna y Moquegua.• Garcilaso: Cusco, Apurímac y Madre de Dios.• Manco Capac: Puno.

Sin embargo, no hubo acuerdo al respecto y se trasladó la discusión al pró-ximo gobierno, encabezado por líder aprista Alan García (1985-1990), demodo que fue retomada en febrero de 1987, durante una legislatura extraor-dinaria convocada por el presidente García para discutir este punto.

La ley de bases de regionalización

La ley de bases de regionalización es promulgada el 19 de marzo de 1987(ley 24650), es decir, después de un mes de reiniciada la discusión sobre es-te tema.


La principal variación respecto al acuerdo político de 1984 es que, enesta ley de bases, se incorporará el espacio microrregional. Hasta ese mo-mento, la división espacial, que era un consenso, comprendía lo siguiente:regiones, provincias y distritos. El espacio microrregional se convertía en unespacio intermedio entre la región y las zonas donde existían sectores cam-pesinos pobres. Según Dammert, este nuevo espacio

“era correspondiente y en muchos casos paralelo a las municipalidades pro-vinciales. Entre 1985 y 1986, las microrregiones habían sido impulsadascon funcionarios del gobierno central, como niveles de planificación. Aho-ra se les daba un estatuto especial de gobierno, con rentas, atribuciones ycompetencias significativas. Para hacer patente su importancia, estas mi-crorregiones, mutadas de oficinas de planeamiento en órganos de gobier-no, eran paralelas a las municipalidades, debilitando así a una instituciónbásica de la descentralización” (Dammert: 1999).

Incluso, estas microrregiones debían brindar la mayor parte de la prestaciónde los servicios y la atención de los asuntos administrativos de cada gobier-no regional. Esta estructura será retomada años después por el gobierno deAlberto Fujimori.

El 10 de febrero de 1988, el gobierno de Alan García promulga la ley24792, que modificaba y ampliaba la ley de bases aprobada un año antes. Lasprincipales modificaciones, y que son muy importantes, son las siguientes:

• Se amplían las competencias sectoriales administrativas de los gobiernosregionales, y se les traslada, sin recursos económicos, una parte signifi-cativa de la administración pública.

• Se les aumentan funciones como la capacidad de expropiación; se ho-mogeneizan los rangos, competencias y funciones para los futuros go-biernos regionales.

• Se desarrolla la estructura orgánica de las regiones, especialmente en lo re-lativo a las secretarías, que alcanzan un estatus de ministerios regionales.

• Se rectifica lo que respecta a los espacios microrregionales.• Se formula la economía presupuestal de las regiones, “planteando la

obligación del poder ejecutivo de incrementar en cada ejercicio anualno menos del 2,5% de los ingresos permanentes del tesoro para sertransferidos a las regiones, hasta que sean el 60%; destina el 25% del


IGV, agregándose en el debate el de la renta, y crea el sistema bancarioregional” (Dammert:1993).

• Se mantiene a las regiones sujetas a las transferencias del gobierno cen-tral por una determinada cantidad años, en espera de que las regionespuedan incrementar sus recursos propios.

Con estas modificaciones, se promulgaron 11 leyes de región, con lo que secrea una cantidad igual de regiones en el país. Éstas eran:

• Grau: Túmbez y Piura.• Nor Oriental del Marañon: Cajamarca, Lambayeque y Amazonas.• V.R. Haya de la Torre: La Libertad.• San Martín.• Amazonía: Loreto.• Cáceres: Junín, Pasco y Huánuco.• Libertadores-Wari: Ica, Ayacucho y Huancavelica.• Arequipa.• Inka: Cusco, Apurímac y Madre de Dios.• José Carlos Mariátegui: Puno, Moquegua y Tacna.• Ucayali.

De estas 11 regiones, cinco eran departamentos. Además, se dejaba en sus-penso el caso de Lima y El Callao.

En noviembre de 1989, conjuntamente con las elecciones regionales, seeligen cinco gobiernos regionales (Grau, Amazonía, Mariátegui, Arequipa yUcayali). En 1990, en coincidencia con las presidenciales, se eligen las otrasseis regiones.

Como se sabe, esta experiencia regional llega a su fin con el golpe de Es-tado del 5 de abril, al clausurarse los gobiernos regionales y crearse, en cadaregión, los consejos transitorios de administración regional (CTAR), cuyasautoridades eran nombradas por el Ejecutivo. Hay que recalcar que, en losmeses previos al golpe de abril, se desarrolló una abierta polémica entre lospresidentes regionales y el presidente Fujimori. Es en ese tiempo cuando elPresidente opondrá a la regionalización vigente la importancia de las muni-cipalidades, como factor clave de un nuevo proceso de descentralización(Pedro Planas: 1998).


La ley orgánica de municipalidades

El 8 de junio de 1984, el Congreso, después de la negativa del Ejecutivo yde acuerdo con el Artículo 193 de la Constitución de 1979, promulgó la ley23853 o ley orgánica de municipalidades. Esta ley venía a reemplazar al de-creto legislativo 051, de marzo de 1982, que modificaba la entonces aún vi-gente vieja ley de municipalidades, de junio de 1884.

Esta ley orgánica de municipalidades, en opinión de Pease y Gibaja, pre-cisa varios aspectos que la Constitución (de 1979) norma de manera general:

“Así, establece las funciones y competencias específicas de las municipali-dades. En particular, señala la capacidad de las municipalidades para gene-rar y administrar sus propias rentas; a este nivel establece que las munici-palidades tienen la potestad de decidir e imponer determinados tributos–aunque no se trata de impuestos en sentido estricto–, como tasas, arbi-trios y derechos. Además, la Ley establece las atribuciones del Alcalde, delos regidores a título individual, del concejo municipal y, en general, las ca-racterísticas de la administración municipal. Inclusive, norma de modo re-glamentario algunos aspectos, como su intervención en materia de expro-piaciones y en el ámbito del desarrollo urbano. En términos generales, to-dos los consejos provinciales tienen atribuciones similares, y cada uno deellos constituye la cúspide de un sistema que reúne un número variable deconsejos distritales. Pero la realidad social y económica, la geografía, el ta-maño de las ciudades, la relación campo–ciudad al interior de la mismaprovincia, son muy variadas y, por tanto, la realidad de los municipiostambién lo es” (1989).

Para estos autores, los municipios, en tanto gobiernos locales, son parte dela organización institucional del Estado. Como dicen, casi como una pre-monición de lo que vendría después,

“hasta hoy las municipalidades son las únicas instancias de gobierno queexisten fuera del gobierno central (o nacional), pues las regiones que pre-vé la Constitución (se refiere a la de 1979) como instancias de gobierno noexisten aún (fueron abolidas en 1992) y los departamentos son subdivisio-nes administrativas del Gobierno Nacional, sin capacidad efectiva de resol-ver, a ese nivel, problemas fundamentales de la población”.


De otro lado, cabe señalar que, en el país, hay más de 180 municipios pro-vinciales y un poco más de 1.800 municipios distritales. Cada municipioprovincial está conformado por los municipios distritales que lo integran.En ese sentido, los municipios distritales tienen una autonomía relativa, yaque están subordinados al provincial en varios aspectos y funciones.

Hay que mencionar como parte de este marco jurídico, debido a su im-portancia, al fondo de compensación municipal. Este fondo se crea el 29 dediciembre de 1982, mediante la ley 23552 o ley de impuesto al valor del pa-trimonio predial. En el Artículo 23 de esta ley se señala lo siguiente:

“Creáse el Fondo de Compensación Municipal cuyo recurso será el 10%del ingreso producido por el presente tributo. Será aportado por los con-sejos distritales de las provincias capital de departamento con poblaciónurbana mayor de 20.000 habitantes. Dicho porcentaje será entregadomensualmente por los referidos consejos al Banco de la Nación en unacuenta denominada Fondo Nacional de Compensación Municipal, bajoresponsabilidad del alcalde respectivo”.

En el artículo siguiente, se señala que dicho Fondo será distribuido entre losdistritos de población urbana menor de 5.000 habitantes, con excepción delos de Lima metropolitana.

En diciembre de 1984, mediante la ley 24030, que establece normas re-lativas al financiamiento del sector público, se crea el impuesto de promo-ción municipal,

“que será específico y estará constituido por el 1% de las transaccionesagravadas por el Impuesto General de las Ventas (IGV o IVA). El Bancode la Nación será el encargado de la recaudación, y la distribución men-sual se efectuará en proporción del treinta por ciento para el Consejo Pro-vincial de Lima y el setenta por ciento para los demás consejos provincia-les de la República. Este último porcentaje se distribuirá en un 50% enpartes iguales entre los demás consejos provinciales y el otro 50% aten-diendo a su población. En cada provincia se distribuirá de su total respec-tivo un 5%, que para efectos de compensación, serán entregados a los 3consejos distritales de menores recursos y mayor población. La ejecuciónpresupuestal de estos recursos será del siguiente modo: 50% para gastoscorrientes y 50% para gastos de inversión”.


La composición del fondo y su distribución, así como el impuesto de pro-moción municipal, serán modificados mediante el decreto legislativo 776,de diciembre de 1993, llamado ley de tributación municipal. Sobre ello,volveremos más adelante.

Para 1993, un año después del golpe, casi nada de este marco jurídicoquedaba en pie, sólo la ley orgánica de municipalidades. Sin embargo, estaúltima sufrió una serie de modificaciones, por lo que, al decir de ErnestoBlume, actual asesor legal del municipio de Lima, se estaba frente a un “des-pojo normativo” de las competencias y funciones municipales. Un docu-mento interno del Grupo Propuesta Ciudadana llegó a contabilizar, en1997, un poco más de 20 normas que modificaban directa o indirectamen-te la ley orgánica de municipalidades y que restaban autonomía y limitabanlas competencias y funciones de los municipios, en particular de los provin-ciales. En la actualidad, existe en el Congreso de la República una nuevapropuesta de ley orgánica de municipalidades que, según los expertos, in-troduce modificaciones en el ámbito provincial y restringe el derecho departicipación ciudadana.

Segundo período: 1992-1998

Esta segunda fase se inicia con el golpe de Estado del 5 de abril, que tendrácomo expresión más importante, en el ámbito de la descentralización, la su-presión del proceso de regionalización. El gobierno de facto promulgó el 6de abril, un día después del golpe, el decreto ley 25418, que estableció, enel inciso 9 del Artículo 2, la necesidad de “desarrollar un esquema racionalde descentralización y desconcentración de acuerdo a las necesidades de lasregiones”. Esta “racional” determinación, afirma Enrique Bernales, se com-plementó con el decreto ley 25432, por el que se disolvieron las asambleasregionales y los consejos regionales de todos los gobiernos regionales esta-blecidos. Además, se conformaron los consejos transitorios de administra-ción regional, nombrados directamente por el Ejecutivo (Bernales:1996).

En este segundo momento, dos serán los pilares jurídicos del proceso dedescentralización: la Constitución de 1993 y la ley marco de descentraliza-ción (ley 26922), promulgada el 2 de febrero de 1998. A estos se suma eldecreto legislativo 776, al que hemos hecho mención líneas arriba.


El constitucional

La Constitución de 1993 repite, con algunas variantes, la fórmula conteni-da en la anterior Constitución de 1979: “El Perú es una República demo-crática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Sugobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según elprincipio de la separación de poderes (Art. 43)”. El cambio más importan-te, además de la eliminación de considerar a la República del Perú como ba-sada en el trabajo, es que el Estado es uno e indivisible. Con ello se extre-maba la separación y la diferencia entre Estado descentralista y gobiernodescentralista, y vinculaba exclusivamente el tema de la descentralización ala forma de gobierno y no a la distribución de poder. Por ello, el gobiernose organiza simultáneamente de manera desconcentrada y descentralizada.

Como dice un documento de Propuesta Ciudadana (1996):

“El Gobierno Nacional se estructura en unidades de diverso rango quevan desde los distritos hasta las regiones, pasando por las provincias y de-partamentos. Cada una de ellas es una circunscripción reconocida por laConstitución como entidad gubernamental. El problema que se adviertedel texto constitucional radica en las características que tendrían las unida-des de gobierno de dichas circunscripciones. O dicho de otra forma, laConstitución no establece con claridad qué tan desconcentradas o descen-tralizadas serán las instancias gubernamentales, distintas al gobierno cen-tral-nacional, a conformarse. Esto plantea como primer tema de debate elanálisis de la descentralización en el plano de las formas de gobierno.Nuestro planteamiento es que la Constitución no ha querido asumir el te-ma de descentralización como una forma de Estado. Si lo hubiera hecho,se tendría que discutir, en cambio, el tamaño de las cuotas del poder polí-tico por asignar a cada unidad territorial”.

En otro pasaje de este documento se precisa que:

“La Constitución plantea la descentralización como una forma de ejerciciode gobierno; es decir, como una forma de administrar los asuntos públicos.La decisión sobre lo que debe administrarse (contenido) o no en el gobier-no de las entidades descentralizadas, es un asunto reservado al ejercicio delpoder político. La pregunta que sigue entonces es quién, cómo y cuándo


ejerce el poder político. En el esquema Constitucional de 1993, el ejerciciodel poder estatal se concentra en el gobierno central. Su ejercicio está regu-lado por las normas del Poder Ejecutivo y está relativamente equilibradopor los otros poderes públicos (legislativo y judicial), así como otros meca-nismos de control constitucional. En la realidad, las relaciones de poder sondefinidas por instituciones y grupos extra-constitucionales (económicos,militares, eclesiásticos, gremiales y sociales), principalmente”.

De otro lado, la Constitución de 1993 abría las posibilidades de un presu-puesto descentralizado. En el segundo párrafo del Artículo 77 del capítuloIV: Del régimen tributario y presupuestal, se lee lo siguiente: “El presupuestoasigna equitativamente los recursos públicos. Su programación y ejecuciónresponden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicas y dedescentralización”. Sin embargo, esto no ha sido posible por la inexistenciade regiones y gobiernos regionales. El presupuesto de la República se orga-niza a partir de dos criterios: de un lado, las funciones, que son 16 y queidentifican las acciones por ser ejecutadas por los pliegos presupuestarios y,del otro, los sectores, que ascienden a 27, y que incluyen a los ministerios.Los sectores se dividen en gobierno central (27 instancias) e instancias des-centralizadas, que ascienden a 116. Cada una de estas instancias descentra-lizadas depende de los 27 sectores del gobierno central, puesto que son sub-pliegos de los mismos. Para que el lector tenga una idea aproximada sobreel grado de centralismo, basta decir que los sectores pertenecientes al gobier-no central representan aproximadamente el 75% del total del presupuestode 2000. Si bien este porcentaje es alto por el traslado de recursos que an-tes estaban en las CTAR a los sectores salud y educación para su traslado alos municipios, lo normal es que los sectores del gobierno central represen-ten dos tercios del total.

De otro lado, la Constitución de 1993 le dedica el capítulo XIV a ladescentralización, bajo el título: De la descentralización, las regiones y las mu-nicipalidades. Las principales diferencias, más allá de su cortedad, si compa-ramos este articulado con el de 1979, son las siguientes:

• La descentralización y, concretamente, la regionalización es tratada ensólo tres artículos, con lo cual el tratamiento de este tema es genérico yrestringido. En la Constitución de 1979, el tema de la regionalizaciónes tratado en diez artículos bastante extensos, por lo demás.


• La descentralización es entendida como un proceso permanente sin pla-zos definidos (Art. 188).

• El territorio es dividido en regiones, departamentos, provincias y distri-tos en “cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de mane-ra desconcentrada y descentralizada” (Art. 189). Esto significa el resur-gimiento de los departamentos que, en la Constitución de 1979, debíandesaparecer como consecuencia del desarrollo de las regiones, con loque se crea un vacío legal, puesto que se define el órgano que correspon-de a los departamentos. Finalmente, en dichas circunscripciones, es el“gobierno unitario” y no la población o el Estado quien se expresa enlos órganos de gobierno de esas circunscripciones, con lo cual la auto-nomía está en cuestión.

• Se les reconoce a las regiones, además de una autonomía económica yadministrativa –como en la Constitución de 1979–, una autonomía po-lítica.

• Se establece que la estructura orgánica de las regiones y sus funciones sefijen conforme a la ley.

• Se señala que las máximas autoridades de la región son el presidente,que será elegido por sufragio directo por cinco años, y puede ser reele-gido, y el consejo de coordinación regional. El número de miembros delconsejo será definido por una ley. Los alcaldes provinciales o sus repre-sentantes son miembros de pleno derecho de dicho consejo.

• Las regiones se crean por iniciativa popular y no por el Ejecutivo.• Un departamento puede ser una región.

Respecto a los municipios, se puede señalar lo siguiente:

• Se incorpora la autonomía a los municipios. • No se hace ninguna distinción en cuanto a competencias entre munici-

palidades provinciales y distritales.• Se establece que la alcaldía tiene funciones ejecutivas, mientras que el

concejo que reúne a los concejales, funciones normativas y fiscaliza-doras.

• Se eleva a rango constitucional al fondo de compensación municipal.


En las disposiciones finales y transitorias, se establece lo siguiente:

• En la quinta, se señala que “las elecciones municipales se alternan conlas generales de modo que aquéllas se realizan a mitad del período pre-sidencial, conforme a la ley”. Para el efecto, el mandato de los alcaldesy regidores que sean elegidos en las dos próximas elecciones municipa-les durará tres y cuatro años, respectivamente.

• En la sétima, se afirma que “el primer proceso de elecciones generalesque se realice a partir de la vigencia de la presente Constitución, en tan-to se desarrolla el proceso de descentralización, se efectúa por distritoúnico”. Hay que destacar que el código electoral, promulgado en 1997,sanciona el distrito único nacional, y descarta el distrito electoral múl-tiple como fuera en la década de los ochenta.

• En la octava, se precisa que las normas de descentralización tienen prio-ridad, para permitir “tener autoridades elegidas a más tardar en 1995”.Como sabemos, esta norma no se ha cumplido.

• La duodécima incorpora al departamento como parte de la organiza-ción política de la República.

• La decimotercera establece que, “mientras no se constituyan las regio-nes y hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con esta Constitu-ción, el Poder Ejecutivo determinará la jurisdicción de los consejos tran-sitorios de administración regional, actualmente en funciones según elárea de cada uno de los departamentos del país”. Hasta la promulgaciónde la ley marco de descentralización, en 1998, el área de jurisdicción delas CTAR fue la de las antiguas regiones. Desde 1999, la nueva área sonlos departamentos.

La ley marco de descentralización

Al incumplirse el plazo constitucional para elegir autoridades en 1995, seabre un debate nacional entre diversos sectores y el gobierno. Municipios,alcaldes, partidos políticos, ONGs y otros sectores demandarán la promul-gación de una ley de regionalización para iniciar así el proceso de descentra-lización del país.


Frente a estas demandas, el gobierno responderá promulgando la leymarco de descentralización (ley 26922). La misma fue vista por el gobiernocomo una ley de desarrollo constitucional que “contiene las normas que or-denan el proceso de descentralización, a fin de efectuar su implementacióngradual, estableciendo un sistema de relaciones interinstitucionales en elmarco de un gobierno representativo y unitario” (Art. 1). Para otros, en par-ticular para la oposición, fue un instrumento legal que no sólo le permitióal gobierno retrasar el proceso de regionalización, sino también preparar elcamino de la segunda reelección del presidente Fujimori.

Pero, más allá de esta polémica, lo cierto es que la ley aportó poco alproceso de regionalización. Si bien pretende aclarar conceptos, objetivos yprecisar competencias, lo cierto es que representa un paso más en el proce-so de centralización que se vive en el país desde 1992, puesto que hace de-pender el proceso de regionalización del Ejecutivo y, en concreto, del Mi-nisterio de la Presidencia.En el Artículo 12 se lee:

“El proceso de regionalización se constituye sobre el ámbito territorial delos departamentos. Con este fin, a partir de la vigencia de la presente Ley,créanse los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) encada uno de los departamentos del país, como organismos públicos des-centralizados del Ministerio de la Presidencia, con autonomía técnica, pre-supuestal y administrativa en el ejercicio de sus funciones, en concordan-cia con lo dispuesto en el artículo 14 de la presente Ley”.

En el Artículo 14, titulado De la relación con el Ministerio de la Presidencia,se lee: “El Ministerio de la Presidencia aprueba las metas, estrategias y acti-vidades de los Consejos Transitorios de Administración Regional y evalúalos resultados de su gestión”.

Finalmente, en el inciso primero de la segunda disposición complemen-taria, se precisa que “las Direcciones Regionales y Subregionales a cargo delos Consejos Transitorios de Administración Regional, se incorporan a susrespectivos Ministerios, a partir del 1 de abril de 1998. Dicha incorporaciónincluye al personal con los niveles de categorías que les correspondan, así co-mo el acervo documentario, bienes patrimoniales y recursos financieros delpresupuesto asignado para las funciones y servicios que se trasladan”.


El decreto legislativo 776

Con este decreto, el gobierno –como dice el artículo primero de esta nor-ma- buscó “racionalizar el sistema tributario municipal, a fin de simplificarla administración de los tributos que constituyan renta de los gobiernos lo-cales y optimizar su recaudación”. Hay que tener en cuenta que los recursosmunicipales son dos: los directamente recaudados y los provenientes delfondo de compensación municipal. En zonas rurales y/o pobres, los recur-sos del Fondo son de vital importancia para los municipios, puesto queconstituyen lo básico, por no decir el ciento por ciento de sus recursos.

Lo más importante de esta norma son los siguiente puntos:

• Reduce y precisa el número de impuestos municipales. En el Artículo 6se señala que son seis estos impuestos: predial, alcabala, patrimonio au-tomotriz, apuestas, juegos y espectáculos públicos.

• Se modifica el fondo de compensación municipal (Art. 86). Éste, deahora en adelante, estará constituido por el impuesto de promociónmunicipal, el impuesto de rodaje y el impuesto a las embarcaciones derecreo.

• Si bien se dice que los criterios de distribución de dicho fondo serán de-terminados por decreto supremo, se afirma que el porcentaje que seasigne a las municipalidades provinciales no será mayor al 20%. Luego,esto será modificado, de manera que el porcentaje ascienda al 30%.

• Es el Ministerio de Economía y Finanzas quien determinará anualmen-te los índices de distribución. Como se sabe, estos índices toman encuenta población, zona rural y tasa de mortalidad.

• Se señala que los recursos de este fondo no podrán ser empleados engasto corriente. Luego, esto fue modificado, y se estableció que el usode este fondo para gasto corriente podría ascender al 20%.

Una muy breve reflexión final

Si definimos la descentralización como una reforma política que implica unproceso en el cual se da una nueva distribución de poder en instancias o ni-


veles de gobiernos, autónomos entre sí, con funciones y competencias cla-ramente delimitadas y con recursos económicos suficientes, se puede afir-mar que, en el país, no sólo no existe un real proceso de descentralización yde regionalización, sino que éste está bastante lejos de llevarse a cabo. Conello, el Perú se encuentra atrasado, si se lo compara con todos los países queconforman la Comunidad Andina.


Antecedentes

El Perú inició el siglo XXI con un desafío fundamental: descentralizar el po-der para forjar su desarrollo en el mundo globalizado.

Desde la fundación de la República, en 1821, la mayoría de proclamasde gobierno y normas constitucionales indicaron que debía organizarse elEstado en forma descentralizada, pero en realidad se hizo con un férreo cen-tralismo.

La formación del Estado republicano tiene un punto de partida regio-nal, por las pugnas y uniones entre las fuerzas del norte, el centro, el sur yla problemática de integración de la Amazonía. Pero la sociedad señorial yel régimen oligárquico se afianzaron en un Estado centralista, con el que losgrupos de poder construyeron su dominación social y territorial. Este Esta-do centralista ordenó el territorio en función de las rentas diferenciales ymonopólicas de los grupos de poder, y no de las potencialidades de sus te-rritorios, en los cuales, desde las épocas andinas autónomas, la poblaciónbuscaba vivir, reproducirse y desarrollarse como sociedad.

Cambios constitucionales y descentralición en el Perú de hoy1

Manuel Dammert*

1 Este trabajo forma parte de un estudio más amplio – “Democracia Territorial” – publicado en el2000.

* Sociólogo, se especializa en temas de descentralización y gestión local y regional. Parlamentario endiversas ocasiones. En la actualidad integra laComisión de Descentralización y es colaborador ha-bitual del diario La Republica, Lima - Perú

A lo largo del siglo XX, con la crisis del régimen oligárquico y la socie-dad señorial, crecieron nuevos circuitos económicos, impulsados por el mo-delo de explotación primaria de los recursos naturales y, después, por el mo-delo subsiguiente de industrialización sustitutiva de importaciones. El paísse urbanizó, la población creció explosivamente y se produjeron intensasmigraciones internas y hacia el exterior. Crecieron las sociedades regionales,las municipalidades adquirieron persistencia como entidades descentraliza-das y el Estado desconcertó competencias en órganos subordinados. Pero elpoder continuó organizado en sistemas de gobierno y Estado altamente cen-tralizados.

La Constitución de 1979 formuló bases para un Estado descentraliza-do, cuyas instituciones empezaron a avanzar con los gobiernos municipalesdesde 1980 y hasta la elección de gobiernos regionales, en 1990, los que fue-ron disueltos en 1992. Esta experiencia descentralizadora mostró sus lími-tes y no pudo avanzar ni corregir sus propios errores.

En esos años, llegó a su agotamiento el modelo proteccionista de susti-tución de importaciones, al tiempo que se produjo la crisis de la deuda ex-terna con que se había financiado el crecimiento. Ocurrió, simultáneamen-te, la espiral de violencia social y política, y la crisis de representatividad ylegitimidad de las autoridades del sistema político de una democracia pre-caria y elitista.

Entre 1990 y 2000 se recentralizaron el Estado y la economía, pese aque la sociedad se amplió a través de múltiples centros de actividad.

Con una modalidad de economía abierta que destruyó a la industria,se reprimarizó la actividad económica en un neocentralismo perverso,pues un centro territorial macrocefálico vivió de las rentas producidas porla actividad minera, la de pesca y la agrícola en otros territorios. Mientrasel centro importó sus alimentos e insumos industriales con las divisas ob-tenidas, en los otros territorios la minería adquirió formas de enclave y seaisló de sus propias dinámicas territoriales locales. Este neocentralismoperverso fue afianzado mediante un Estado hipercentralista, que se extien-dió como nunca antes por todo el territorio, pero a través de organismosdirectamente dependientes del gobierno central como formas de dominioterritorial, y redujeron las municipalidades a debilitadas entidades sin re-cursos ni competencias.

En contraposición, las sociedades locales y regionales pasaron a formar

244 Manuel Dammert

parte de un inmenso auditorio nacional, forjado por la extensión de los me-dios de comunicación, en especial la TV, y por el masivo acceso, desde añosantes, a la educación pública. Los ciudadanos pugnaron por participar enlos asuntos públicos y dieron forma a un auditorio extenso como forma depoder social comunicacional. Pero el hipercentralismo expropió y debilitólas capacidades, en lo que fue su más perverso efecto, lo que afectó la for-mación de élites regionales que lideraran a esos auditorios ciudadanos. Pesea esta debilidad de capacidades, la múltiple y diversa actividad de este audi-torio en formas de concertación local, en organizaciones de participación,en movilizaciones cívicas, en asociacionismo económico y social, en forma-ciones políticas partidistas incipientes, son varios de los componentes cen-trales para la reconquista de un régimen democrático.

Esta reconquista de la democracia, en las nuevas condiciones del sigloXXI, para lograr el desarrollo del Perú en el mundo globalizado, obliga aque el desafío descentralista amplíe el poder comunicacional del inmensoauditorio social constituido y construya un nuevo régimen de autoridad ysistema político de poderes, y supere el neocentralismo perverso en la eco-nomía y su contraparte del hipercentralismo estatal.

La democracia seguirá siendo elitista y precaria si no se reconstruye y seasume la descentralización como uno de sus componentes básicos. Ése es elsentido de la refundación constituyente del Perú en los inicios del siglo XXI,que hace de la reforma descentralista de su Estado, su economía y su socie-dad, uno de sus desafíos para alcanzar el desarrollo en el mundo globalizado.

El Perú vive la transición a la democracia. Está saliendo en forma com-pleja y desigual de una autocracia, que actuó durante ocho años mediantela imposición de la forma de Estado de un régimen de gobierno excluyen-te, vertical, centralista y cívico-militar, manejado en forma oculta por lo queha venido a mostrarse como una mafia. La crisis de la autocracia es de ín-dole terminal, de fin de un régimen que ha colapsado, pero con una mafiaformada que mantiene enclaves de poder en el Estado y en la sociedad.

Está planteado como desafío la transición a un régimen distinto, de ca-rácter democrático, sustentado en una auténtica representación de la volun-tad popular y en la reversión del sistema centralista. Por eso, temas clavesque la transición debe resolver son la cuestión de un proceso de descentra-lización democrático, donde la representación de la voluntad de los ciuda-danos en el sistema político sea uno de sus puntales.

245Cambios constitucionales y descentralización en el Perú de hoy

La Constitución de 1993 y la regresión hipercentralista

Pese a los avances generales en el mundo y en América Latina, en el país seadoptó, en 1993, una Constitución que dio sello a una regresión de carác-ter hipercentralista en el control territorial por el gobierno central.

La Constitución de 1993 establece que el Estado es descentralizado, ydefine a la descentralización como un proceso de transferencia de funcio-nes, competencias y recursos, del nivel central a los niveles regionales ymunicipales.

Pero el diseño del régimen de poderes corresponde a un presidencialis-mo autocrático, que concentra los poderes en el Poder Ejecutivo, y éste enla figura presidencial.

El presidencialismo latinoamericano se ha caracterizado, en su conteni-do institucional, por la primacía del Poder Ejecutivo respecto a los otros po-deres, y por el dominio del gobierno central sobre el territorio, sin contra-pesos de gobierno regional y municipal.

La Constitución de 1993 organiza el régimen de Estado en función deuna autocracia presidencialista. Sus rasgos más importantes son objeto deanálisis y debates. Para el tema propuesto en la reforma, es posible señalaralgunos de sus rasgos:

La estructura del Estado es unitaria. El Estado es uno e indivisible. Sugobierno es unitario (Art. 43). Su sistema de gobierno es presidencial. ElPresidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la nación(Art. 110). Nombra y remueve al Presidente del Consejo de Ministros y de-más ministros ( Art. 122).

El territorio de la República se divide en regiones, departamentos, pro-vincias y distritos (Art. 189).

Si bien se indica que en cada división del territorio se ejerce el gobiernounitario de manera descentralizada y desconcentrada, los niveles efectivos degobierno son tres: el nacional, el departamental –regional y el municipal.

El gobierno nacional concentra las atribuciones administrativas, legisla-tivas y tributarias. En especial, en la Presidencia de la República, a través dela facultad delegada para legislar, la capacidad privativa tributaria, la supe-ditación de la administración y la generación del gasto público en este nivel( Art. 118).

246 Manuel Dammert

El Congreso consta de cámara única, compuesta por 120 congresistas(Art. 90). Mientras no se creen las regiones, se eligen por distrito nacionalúnico. Debe aprobar el programa de gobierno que presente el nuevo presi-dente del Consejo de Ministros, sin que sea un régimen de gobierno parla-mentario.

El segundo nivel de gobierno es más bien una fórmula mixta entre ladescentralización y la desconcentración. Indica que las regiones tienen au-tonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su compe-tencia, que se definirá por la ley (Art. 197). Su estructura tiene como máxi-ma autoridad al presidente regional, elegido por sufragio directo, y el Con-sejo de Coordinación Regional, integrado por los alcaldes provinciales másun número adicional que señale la ley (Art. 198), y deja en la ambigüedadel carácter de este organismo de coordinación.

Se restablece la división departamental, en la disposición final duodéci-ma. En la disposición décimotercera final indica que, mientras no se esta-blezcan las regiones, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción de Conse-jos Transitorios de Administración , designados por él, de acuerdo a cada de-partamento.

El tercer nivel de gobierno es el municipal, tanto provincial como distri-tal. Se les considera órganos de gobierno local, con autonomía política, eco-nómica y administrativa en los asuntos de su competencia (Art. 191). Presi-de el Consejo el Alcalde, con funciones ejecutivas, y está integrado por regi-dores, con funciones normativas y fiscalizadoras, ambos electos por voto di-recto (Art. 191). Encarga a la ley orgánica un régimen especial para las mu-nicipalidades de la capital de la República, las capitales de provincias con ran-go metropolitano y las capitales de departamento de ubicación fronteriza, lasprovincias de frontera y la provincia constitucional de El Callao (Art. 196).

Existen 24 departamentos, 194 provincias, una provincia constitucionaly 1.812 distritos.

El sistema electivo es por representación proporcional. En las munici-palidades, por ley, se combina el de mayoría relativa con el proporcional.

Se dispone el Fondo de Compensación Municipal, que debe ser preci-sado por ley.

Se reconoce a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos pú-blicos mediante referendo, iniciativa legislativa, remoción o revocación deautoridades y demanda de rendición de cuentas (Art.31).


A los municipios se les reconoce competencia para aprobar su organiza-ción interna y su presupuesto; administrar sus bienes y rentas; crear, modi-ficar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos muni-cipales; organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales desu responsabilidad; planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscrip-ciones y ejecutar los planes y programas correspondientes; participar en lagestión de las actividades y los servicios inherentes al Estado, conforme aLey, y las demás que determine la ley (Art. 192).

El análisis de estas normas constitucionales y su ejercicio, entre 1993 y2000, permiten apreciar algunos temas sustantivos.

• La Presidencia de la República, como Jefatura de Estado, adquiere talconcentración de poderes que tiende a asumir carácter supremo, paracolocarse encima de las leyes y por encima de la propia Constitución.Este carácter supremo de la Jefatura de Estado es propio de un presiden-cialismo exacerbado. No existe órgano del Estado que le haga contrape-so.

• El Poder Ejecutivo tiene primacía sobre el resto de poderes. Maneja laadministración, tiende a concentrar la producción de la legislación ypuede inmiscuirse en el Poder Judicial. Esta normatividad permitió unainvasión progresiva de todos los poderes por el Poder Ejecutivo, lo quefacilita dicha colonización de poderes por el expediente de desaparecerlas atribuciones de otros poderes que puedan generar los indispensablescontrapesos.

• El Congreso adquiere forma unicameral, de 120 representantes, cuyaelección se propugna transitoria por distrito único nacional, pero queno llega a darse por distrito múltiple, sino en los momentos de crisis fi-nal del régimen. Esta asamblea única es trunca en sus funciones, por susrecortadas facilidades legislativas, las que son absorbidas por el Ejecuti-vo al otorgarse una facultad delegada abierta por medio de los procedi-mientos de decretos de urgencia y facultades delegadas; sus casi nulasposibilidades fiscalizadoras, por la distancia entre las mayores atribucio-nes asignadas y la sustantiva disminución de los instrumentos para ha-cerlas efectivas, y con su representación cercenada, no sólo por la faltade adecuada relación entre el número de electores y el número de esca-ños del Congreso, sino también por la organización del Congreso como

248 Manuel Dammert

una cámara de privilegios separada de la sociedad.• Si bien declarativamente se habla de descentralización, la norma es una

regresión hipercentralista. Para hacerlo, recurre también al expedientede los silencios de atribuciones de poder. Pero además establece una re-lación de niveles de gobierno, en la cual desaparecen los gobiernos re-gionales y debilita los municipales, para que no puedan ser contrapesoalguno al gobierno central, al que van sometiéndose en sus rentas ycompetencias. Por esta vía, alista el camino para que, desde el gobiernocentral, se extienda un agudizado hipercentralismo administrativo quecontrola y domina el conjunto del territorio, y reemplaza la representa-ción de las localidades por la obra pública y el funcionario del gobiernocentral. Existe declaratoria de autonomía política, pero real supercon-centración de poderes.

• El cerco a los municipios, que los dispersa, subordina sus rentas y pre-tende reducirlos a entidades de control de la demanda de servicios pú-blicos centralizados (agua potable, vialidad, etc.); la anulación del nivelregional de gobierno y la formación de una entidad transitoria y limita-da de desconcentración administrativa, de planilla y electoral: losCTAR departamentales; la hipercentralización en el control territorial,con relación sectorial-sociedad desde un centro todopoderoso; MIPRE,Foncodes, Pronamach, Pronaa, Prona, Cofopri, etc., en los que reposala inversión social clientelista (10 millones en programas sociales ali-mentarios y tres millones en programas de compras estatales de calzado,uniformes, lampas); la red política de las prefecturas y los gobernadoresdesignados, como autoridad real gubernativa, electoral y de seguridaddesde el Ministerio del Interior.

• El bloque del ejercicio de derechos de ciudadanía de la sociedad civil yel intento de cooptación masiva por el clientelismo y la corrupción.

• La autonomía política constitucional y el rango de ley de las normasmunicipales, un rescate normativo desde la oposición democrática.

• Algunas experiencias de desconcentración positivas: en salud, directoresen el ámbito de escuelas y núcleos ejecutores en Foncodes.

• La ausencia de un pacto fiscal constitucional y la ambigüedad en lascompetencias municipales establecidas en la Constitución han facilita-do el cerco y el debilitamiento sistemático de este nivel descentralizado,ante los embates del hipercentralismo territorial. Esto se puede apreciar


en diversos aspectos. El recorte de ingresos: los municipios han partici-pado con 4%, o menos, en los gastos del presupuesto nacional. Han te-nido primacía en sus ingresos las transferencias entre los años 1990 y2000, en dependencia, cada vez más, del gobierno central, el que, ade-más de expropiar sus tributos, ha tenido un manejo centralista del Fon-comun y ha recortado la facultad tributaria municipal. Se ha recortadoy dado manejo arbitrario al canon de los recursos naturales. Se ha ex-propiado las competencias municipales: habilitación, vialidad, transpor-te público, titulación, vivienda, mercados de abastos y mayoristas, re-creación, ambiental. Se ha vulnerado el fuero municipal, al usar la ac-ción de control como arma política contra la oposición.

• La estrategia central ha sido la de un gobierno hipercentralista, conmultitud de debilitados gobiernos municipales, a los que se pretendíareducir a clientela localista. La distritalización de las competencias degobiernos provinciales se ha mostrado como una medida complemen-taria del poder concentrado: vasos de leche, parques, vías, etc. Esto hallevado a un notorio fracaso en la gestión directa de los servicios (sobretodo agua potable) de las ciudades intermedias, y ha debilitado la urba-nización emergente, fracaso que no ha podido ser cubierto con la simu-lación de descentralización de servicios de salud y educación, atados alajuste fiscal, que fueron diseñados pero no ejecutados, y se optó por quefuese el mercado el que hiciese este ajuste.

Evaluación constitucional comparada sobre descentralización

Para apreciar mejor la propuesta que se hace, es necesario una somera revi-sión de las constituciones y normas legales que, en los últimos años, hanavanzado en varios países. Será necesario también apreciar las normas fun-damentales en aquéllos que tienen una larga tradición de régimen descen-tralizado. Nos hemos basado en las reformas constitucionales de los últimosaños y la mayoría de las normas legales producidas, y nos hemos circunscri-to a aquellos países cuya experiencia puede ilustrar algunas de las ideas queestamos proponiendo o, como contraste, aclarar mejor su sentido.

De la revisión comparada, podemos arribar a algunas conclusionescentrales:

250 Manuel Dammert

• Los estados unitarios con descentralización creciente tienen un régimende distribución de poderes más amplio que el centralismo administrati-vo, que todavía persiste en formas federales. Esto se expresa singular-mente a nivel del manejo tributario y de rentas propias.

• Las experiencias de ampliación de autonomías es la vía seguida por Co-lombia y Bolivia, que han impulso con singular empuje su descentrali-zación.

• La incorporación del concepto territorial es una de las dimensiones enlas diversas experiencias.

• La representación central nacional en el Congreso, con sus respectivossistemas electorales, es un componente directamente relacionado con laprofundidad de la descentralización de los niveles de gobierno regionaly local.

• La autonomía de los niveles de gobierno regional y municipal tiene uncomponente decisivo en su capacidad tributaria para generar rentas pro-pias, pero no existe identificación entre autonomía (capacidad de autonormarse) y autarquía (vivir de sus propios ingresos), lo que ocurre enestrecha medida en la democracia local en Estados Unidos, política queno es aplicable a nuestros países. De ahí que se combinen y sean partede la autonomía los criterios para establecer las transferencias de redis-tribución de ingresos con equidad entre los distintos territorios.

• Existe una tendencia marcada a incorporar mecanismos de democraciadirecta para la participación de la ciudadanía en la gestión pública y elcontrol social y ambiental.

• Se afianza la tendencia a establecer los tres niveles de gobierno: central,regional-departamental y municipal-local. Las variaciones están en lascompetencias y rentas del nivel intermedio (de corporación de inversiónpública o de gobierno representativo), así como en su origen electivo odesignado.

• Se consideran formas de representación de minorías étnicas y reconoci-miento de sus formas de autoridad como parte de la descentralización.

Propuesta de reforma constitucional sobre descentralización

La propuesta de reforma constitucional está referida a los niveles de gobier-no regional y municipal y se inscribe en una profunda reforma integral del


régimen político y económico de la Constitución vigente.En varios aspectos se rescata temas de la Constitución de 1979, con las

modificaciones necesarias producto de la experiencia de más de dos décadasy del mayor desarrollo de la vida social e institucional.

Respecto a los gobiernos regionales, se propone:

• Establecer una doble vía para formar regiones, al tener como base a losdepartamentos, pero con la posibilidad de construir ámbitos más am-plios. Esta doble vía incluye la iniciativa del Poder Ejecutivo y la de laspoblaciones, a través de los municipios, ambas sujetas a previos referen-dos aprobatorios.

• Afianzar el carácter de autonomía política, económica y administrativade los gobiernos regionales.

• Recoger el consenso nacional para la elección del Presidente y el Con-sejo regional por voto directo, secreto y universal, con la participaciónde la minoría y con el sistema electoral proporcional. Con esta fórmu-la, se elimina la elección por tercios de la Asamblea Regional y la elec-ción indirecta del presidente regional de la experiencia de los años entre1980 y 1992, y también se supera el nivel confuso de la Constituciónde 1993, con un presidente que algún día sería elegido, acompañado deun Consejo de Coordinación de Alcaldes, que no era nivel de gobiernoreal.

• Se minimiza la subordinación de los municipios a los gobiernos regio-nales al eliminar la presencia de los alcaldes en la Asamblea Regional.Define nítidamente los niveles de gobierno, y se deja que, por ley, se va-yan perfeccionando los ámbitos administrativos y de operación.

• Ratifica en cinco años el período del gobierno regional y precisa que laelección de las autoridades regionales se haga en la misma fecha de laselecciones del gobierno nacional.

• Plantea que, por ley, se determine otros aspectos, como la creación deregiones, la autonomía del gobierno regional, el número de miembrosde la Asamblea Regional, la conformación del Consejo Regional, susfunciones y atribuciones, las atribuciones del gobernador regional y losbienes y rentas del gobierno regional.

252 Manuel Dammert

Respecto a los gobiernos municipales, se plantea diversas innovaciones, en-tre las que resaltan las siguientes:

• La ampliación de la institución municipal a los ámbitos de centros po-blados y comunidades nativas y campesinas, a la vez que se promueva laasociación entre ellas.

• Precisar las competencias y rentas de los municipios.• Hacer exclusiva de los municipios la competencia sobre la obras de ca-

rácter local.• Desarrollar las responsabilidades del municipio respecto al desarrollo

local.• Ampliar las formas de participación ciudadana, los procedimientos de

concertación local públicos privados y las formas de vigilancia social. • El período del gobierno municipal de tres años a cinco años, y se seña-

la que las elecciones municipales deben realizarse casi al cumplirse me-dio período del gobierno nacional; vale decir, en el primer domingo delmes de noviembre en el que se cumplan 27 meses de instalado el gobier-no nacional.

• La determinación como derecho constitucional de las municipalidadesal participar hasta de un 25% de los ingresos tributarios y no tributariosdel presupuesto general de la República. Dicho porcentaje se debe al-canzar en 10 años a partir de una base de 15%.

• En lo referente a la educación, las competencias municipales de laConstitución de 1979 se amplían al ámbito de la educación secundaria.

• Se establecen diversos regímenes especiales de vida municipal que, ade-más de Lima metropolitana, incluyen las urbanas metropolitanas del in-terior del país, las de fronteras y las rurales.

• Se establece claramente que, en materia de zonificación y urbanismo, laautoridad a la que todas las entidades públicas y privadas deben subor-dinación, incluidas las comunidades campesinas, cooperativas agrarias,etc., son las municipalidades provinciales, y recuperan sus competenciasexclusivas.

• Se propone la atribución y la competencia de las municipalidades pro-vinciales como última instancia en los procesos de expropiación por ne-cesidad y por utilidad públicas para fines de desarrollo urbano.


Reforma política constituyente para una representación democrática descentralista.

Un adecuado sistema de distrito electoral, múltiple, departamental, propor-cional, continúa siendo uno de los ejes para la refundación de la política en elpaís. Las limitaciones del DEM aprobado, que tienen carácter restrictivo, ha-cen más patentes las virtudes de un distrito múltiple, de tipo proporcional.

Pero mucho más. Este debate ha abierto ante el país la necesidad de unasustantiva reforma política constituyente. El Congreso que se va a elegir,desde su partida de nacimiento, tiene serias limitaciones como órgano de re-presentación. Es necesario que se discutan y se adopten las vías para una re-forma constituyente, respecto a las que existen diversas opciones.

Pero lo que ha adquirido la solidez de una convicción nacional es quela transición política, para salir de la autocracia y desmontar su perverso sis-tema de poder, debe ir a una refundación constituyente, en la cual la formade representación es una de sus columnas vertebrales. El debate sobre elDEM será, así, una guía preparatoria, una brújula de navegantes, para aden-trarnos en estos temas que esas mismas reflexiones han planteado a la actua-lidad política.

Los temas que el debate del DEM plantea hacia una reforma constitu-yente de la representación podemos resumirlos en los siguientes:

• Policentrismo en el sistema político Se debe ir a un policentrismo y ampliar sustancialmente las formas derepresentación del poder.

Se sustenta este cambio en una nueva relación entre el Estado y lasociedad, que reconoce en el sistema político múltiples centros de deci-sión y el equilibrio armónico entre ellos. Estos múltiples centros requie-ren reformar el Estado para superar la autocracia hipercentralista y re-distribuir el poder territorial y el funcional.

Pero exigen, asimismo, que el Estado reconozca en la sociedad ca-pacidades de centros de decisión que incluyen los partidos políticos, lasorganizaciones sociales, los espacios de opinión pública, los espacios pú-blicos no estatales de atención de problemas comunes, las formas deconcertación participativa y las instituciones básicas, como la escuela.

254 Manuel Dammert

• Democracia representativa territorialLa democracia representativa deberá combinarse con formas de la de-mocracia directa, con distribución de poder funcional y territorial.

Es indispensable superar el presidencialismo autocrático y estable-cer un presidencialismo moderado, con un Parlamento con atribucio-nes efectivas de poder. Habrá que garantizar un equilibrio de poderes,efectivo y funcional, entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

Pero no basta. Es indispensable ir hacia una democracia territorial.Para ello deben afianzarse órganos de representación de la voluntad ciu-dadana a nivel regional y local (municipal).

• Representación nacional descentralizadaLa descentralización afecta a todo el Estado. No sólo se refiere a sus ni-veles regional y local. Por ello, en el nivel central es donde se juega granparte de su efectiva existencia como régimen de poderes.

Está abierto el tema de que el principal órgano de representación dela nación, el Congreso, esté formado, desde sus orígenes, por un proce-dimiento descentralizado. Es indispensable descentralizar el centro mis-mo del poder encargado de dar forma a la Ley.

Ya está planteado el tema de un Congreso bicameral descentraliza-do; esto es, elegido sobre la base de un sistema electoral proporcionaladecuado.

Una Cámara, la de diputados, deberá ser elegida sobre la base delcriterio de población en los departamentos, punto de partida para esta-blecer la proporcionalidad. La otra Cámara debe estar constituida porun Senado regional, de representación de las regiones en función de suterritorio.

En el balance entre ambas cámaras, así como la Cámara de diputa-dos debe ser la cámara política de control del Poder Ejecutivo central,la Cámara de senadores deberá ser la cámara de relación con las regio-nes, por lo cual deberán participar los presidentes de los gobiernos re-gionales, en especial en los temas de su competencia y en la discusióndel presupuesto nacional.

Este Congreso bicameral debe adecuar la proporción entre el núme-ro de escaños y la población electoral, para permitir que cada congresis-ta represente un número de ciudadanos que, además de elegirlo, puedan


informarse de sus actividades, mantener relación constante y revocarlosi fuese necesario.

• Impulso al sistema de partidosEs necesario modificar sustancialmente las normas, a fin de promoverun nuevo sistema de partidos, que sean sujetos ciudadanos en la comu-nidad política.

Existen normas del sistema electoral que pueden facilitar esta pro-moción de los partidos para que cumplan su rol en la sociedad. Men-cionamos las principales:- Están las que se refieren al acceso al sistema político. El absurdo sis-

tema del millón de firmas debe ser erradicado. Para inscribir un par-tido, debe solicitarse la presentación del ideario, el programa y losestatutos, así como de 50 mil firmas, y acreditarse ante el JNE larealización de asambleas de militantes y adherentes en no menos dediez departamentos y con un número correspondiente proporcio-nalmente a la población local.

- Esta facilidad de acceso debe complementarse con la rigurosidadpara mantenerse en él. Por ello, debe ponerse una barrera, en formaprogresiva, de 3% a 5% de votos, obtenidos en la elección paramantener la inscripción y lograr escaños.

- Otra norma debe permitir la vigencia de procedimientos democrá-ticos para sus candidatos a cargos públicos. De ahí que debe esta-blecerse las modalidades de elecciones primarias, supervisadas por elJNE, a fin de que se elijan los candidatos del partido a cargos pú-blicos.

- También debe promoverse la equidad en la campaña electoral en re-lación al acceso a medios de comunicación masiva. Por ello, debeestablecerse la exigencia de franjas electorales de difusión que el Es-tado otorga a los partidos participantes en una elección.

- Es norma indispensable la referida al financiamiento de las campa-ñas electorales de los partidos. Habrá que iniciar la discusión acer-ca de si el Estado debe otorgar alguna forma directa o indirecta definanciamiento a los partidos, como es el sentido de las franjas elec-torales, y que podría darse en rubros indirectos, principalmente defacilitar el acceso de los electores a sus propuestas.

256 Manuel Dammert

- Debe darse también facilidad de acceso a las listas de corte departa-mental.

De esta forma, estas normas del sistema electoral ayudarán a que se pro-mueva el sistema de partidos, al permitir que aquéllos que sean respal-dados por la población se afiancen y se consoliden, al evitar la disper-sión que fragmenta, la improvisación que deslegitima, el caudillismonacional o local que debilita la vida política ciudadana y dar curso a op-ciones de alternancia que fortalezcan el régimen democrático.

• Reforma y participación de la sociedad civil en el sistema electoralEl sistema electoral debe cambiar de concepción como sistema burocrá-tico de funciones y convertirse en un órgano de poder, pues está en labase de su formación con legitimidad.

Además de unificarlos en un solo sistema, con el Jurado Nacionalcomo cabeza del mismo, es necesario modificar su propia relación conel resto del Estado y con la sociedad, como entidad autónoma de poder.

El poder electoral debe ser el que registre y promueva las facilida-des al sistema de partidos. Debe disponer de recursos para garantizar losprocedimientos más adecuados de toda la votación en cada elección.Debe tener la capacidad y la neutralidad para supervisar las eleccionesinternas de los partidos políticos. Debe tener iniciativa legislativa en lostemas de su competencia.

Deben anularse las disposiciones que hacen de las FFAA el órganode poder tutelar del proceso electoral. Las garantías electorales deben re-posar en el propio poder electoral y en la participación de la sociedadcivil. Una experiencia muy importante es la que constituye la asociaciónTransparencia en el Perú.

• Criterios para mejorar el DEM en el sistema electoral proporcionalLos temas tratados permiten discernir algunos criterios fundamentalespara elaborar una propuesta que sirva para el debate y que sea incorpo-rada en las próximas elecciones, y que permita que se potencien las ra-zones válidas del DEM y se superen las limitaciones existentes en la fór-mula adoptada para las elecciones del 2001.

Los criterios que formulo son los siguientes:


- La distribución de escaños, para que sea representativa del país di-verso, debe considerar, necesariamente, criterios de asignación noproporcional, como el tope en Lima, que tiene una alta concentra-ción de población por efectos del centralismo, y de garantizar, porlo menos, un escaño a departamentos con escasa población. Sobreestas bases es aplicable la proporcionalidad.

- El criterio de asignar primero un escaño a cada departamento paradespués distribuir el resto lleva a una seria distorsión en la represen-tación de escaños para que sea representativa. Reduce la representa-ción, sobre todo en los departamentos que siguen a Lima, y que es-tán en condiciones de contrarrestarla crecientemente.

- La adopción del criterio de la población electoral para distribuir es-caños lleva a sobre asignar escaños a Lima, y debilita los departa-mentos más poblados del interior.

- El criterio combinado de índices de población total con los de po-blación electoral, en el que el de población es la base y el de pobla-ción electoral sirve para corregir diferencias, permite que los escañosno sólo expresen a los votantes, sino a su responsabilidad sobre elconjunto de la población. En un país con alta migración y con unamasiva población joven, esta combinación ayuda a reforzar los vín-culos de los representantes con las poblaciones a las que debe aten-der.

- Las circunscripciones electorales actuales son 25. Se basan en los lí-mites de los 24 departamentos y la provincia constitucional de ElCallao. Debe estudiarse la circunscripción de Lima provincia, dis-tinta a la de Lima metropolitana, y ésta, a su vez, ser estudiada ensu subdivisión según los conos.

- El número de escaños por distribuir debe ser ampliado de acuerdoa los criterios antes indicados. La orientación central debe tender aque las circunscripciones tengan suficiente número de escaños paraque sea efectiva la representación proporcional.

258 Manuel Dammert

Introducción

El presente documento representa una síntesis de un estudio de mayor am-plitud cuyo objetivo fue presentar un balance del proceso de descentraliza-ción venezolano durante la década del noventa. El estudio en cuestión fuepromovido por el Programa de las Naciones Unidas y ejecutado por el Ins-tituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Por su inter-medio, un equipo de consultores locales desarrolló el proyecto entre julio de1999 y febrero de 2000, guiados por los siguientes objetivos:

• Evaluar el impacto de la descentralización venezolana sobre la gestión,la capacidad y la efectividad de los gobiernos estatales y locales.

• Identificar las contribuciones del proceso en la institucionalización deasociaciones entre los agentes del gobierno territorial, la sociedad civil yel sector privado.

• Evaluar el fortalecimiento de las comunidades en la planificación y lagerencia de su propio desarrollo.

• Evaluar cómo la descentralización ha contribuido a mejorar la efectividaden la formulación y la ejecución de programas sociales dirigidos a la erra-dicación de la pobreza y de otras áreas del desarrollo humano sustentable.

La descentralización en Venezuela

Carlos Mascareño*

* Investigador CENDES-Universidad Central de Venezuela; Presidente de Gerencia y Gestión Local(G-LOCAL), Venezuela

• Evaluar el valor agregado del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo y de otras instancias donantes, en los esfuerzos nacionalespor fortalecer la descentralización.

• Derivar una síntesis de lecciones aprendidas a partir del conocimientoque sobre el proceso se obtuvo.

Para contextualizar el análisis, es importante precisar que Venezuela es unarepública que, constitucionalmente, ha respondido a un Estado de carácterfederal desde el siglo pasado. Así fue establecido en varios de los textos cons-titucionales decimonónicos y tal concepto se ha proyectado hasta el presen-te. En los actuales momentos, el país se divide en 23 entidades federales,también denominadas Estados, 335 municipios y un distrito capital com-puesto por el municipio Libertador y los municipios Baruta, Sucre, El Ha-tillo y Chacao, que pertenecen al Estado Miranda, y todos ellos forman elárea metropolitana de Caracas. La población de Venezuela, según las pro-yecciones de la Oficina Central de Estadísticas e Informática (OCEI), es de24’169.744 habitantes, que se distribuye de la siguiente manera:

260 Carlos Mascareño

Entidad Habitantes

Distrito Capital: (sólo incluye Municipio Libertador) 1.977.413 Estado Amazonas: 100,325Estado Anzoategui: 1.140.169 Estado Apure: 466.931 Estado Aragua: 1.481.169Estado Barinas: 583.521Estado Bolívar: 1.306.651Estado Carabobo: 2.106.264Estado Cojedes 262.154 Estado Delta Amacuro: 137.939Estado Falcón: 747.642Estado Guárico: 638.638Estado Lara: 1.581.121Estado Mérida: 744.986

A pesar del carácter federal, el Estado venezolano ha transitado una historiade centralismo que marca su fisonomía, la actitud de los líderes, la percep-ción de la población, la distribución de los recursos y, en fin, el reparto delas competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno. De es-ta manera, el análisis que se realiza sobre la descentralización en la décadadel noventa ha incorporado una perspectiva histórica del proceso, sin la cualpoco se entenderían las decisiones de política en los actuales momentos. Es-tas decisiones se relacionan con el arreglo institucional que asumió Venezue-la para dar marcha a la descentralización del Estado. Este arreglo posee treselementos básicos que se desarrollan en esta síntesis:

• El sistema político, que se fundamenta en la elección de gobernadores yalcaldes de manera universal, directa y secreta.

• La distribución de las competencias entre los niveles de gobierno.• El comportamiento fiscal del proceso.

Sólo conocidos los aspectos anteriores, fue posible calibrar, en una medidamás justa, el impacto que la descentralización ha tenido sobre la dinámicadel país. En este documento se presentan las consideraciones referidas a losservicios públicos descentralizados en Estados y municipios y hasta dóndela descentralización ha incentivado la participación de la sociedad civil y delsector privado en la gestión a nivel estadal y municipal.

261La descentralización en Venezuela

Entidad Habitantes

Estado Miranda: (incluye 4 Municipios del Distrito Capital) 2.607.163 Estado Monagas: 599.764Estado Nueva Esparta: 377.701Estado Portuguesa: 830.441Estado Sucre: 824.764Estado Táchira: 1.031.158 Estado Trujillo: 587.280Estado Vargas: 309.134Estado Yaracuy: 518.902

Estado Zulia: 3.209.626

Con respecto al abordaje de los aspectos antes mencionados, es impor-tante introducir algunas precisiones metodológicas. Por su parte, fue nece-sario trabajar el impacto en dos niveles: a través de documentos secundarios,tanto nacionales como territoriales –fuesen estos integrales, sectoriales ofuncionales– y por medio de una muestra de Estados y municipios, en loscuales se efectuó un intenso trabajo de campo para intentar conocer el com-portamiento de las variables. La muestra seleccionada fue la siguiente: losEstados Carabobo, Lara, Sucre y Zulia, ubicados en diferentes coordenadasde la geografía (Oriente, Centro, Centrooccidente y Occidente), además depresentar grados diversos de descentralización; los municipios Arismendi(Estado Nueva Esparta), Anaco y Guanta (Estado Anzoátegui), en el orien-te del país, Baruta, Los Salias (Estado Miranda), Girardot y Zamora (Esta-do Aragua), en la parte central de Venezuela, y los municipios Palavecino yMorán (Estado Lara), en el occidente.

En cada una de la entidades territoriales se aplicó un instrumento parala captura de la información, referido a las variables en análisis. A su vez, allíse aplicó una encuesta de opinión a una muestra de 1.031 líderes de la so-ciedad civil venezolana, de donde se obtuvo la posición de este importantesegmento del liderazgo del país sobre el comportamiento de la descentrali-zación. Para el conocimiento de las relaciones de gestión entre el gobiernoterritorial con la sociedad civil y el sector privado, se relevaron seis casos, enlos cuales se comentan las bondades y limitaciones de tal relación, con én-fasis en el impacto de la descentralización en el incentivo al desarrollo de es-tas nuevas formas de gestión. Finalmente, se presentan algunas considera-ciones sobre las tendencias de la descentralización, a la luz de la nueva Cons-titución.

La evaluación realizada pretende dar cuenta del comportamiento gene-ral de un proceso complejo y dinámico, como es la descentralización del Es-tado venezolano, abordado a través de un conjunto de variables clave quepermiten obtener una idea de conjunto, tanto de su evolución en diez añoscomo del futuro desempeño, y sus perspectivas en relación a las expectati-vas de la población.


Federalismo y centralismo: tensión constante en la República de Venezuela

No se podría entender la descentralización venezolana de finales del siglo XXsin comprender los rasgos federalistas de la historia republicana de Venezue-la de casi doscientos años. Pero tampoco se reconocerían varios de sus perfi-les, sin saber del centralismo que ha marcado esa misma historia. Puede pa-recer una contradicción o una aparente paradoja pero así resulta de dilemá-tica la conformación y la evolución del Estado venezolano. Federalismo ycentralismo han hecho presencia en la eterna discusión política, en una per-manente tensión que aún hoy, en el inicio del siglo XXI, no se resuelve.

Cuando se firma el Acta de Independencia, el 5 de julio de 1811, la so-ciedad que hoy es Venezuela apenas tenía 34 años de haber sido integradamilitarmente, a través de la creación de la Capitanía General, en 1777. Me-ses antes, también por mandato regio de Carlos III, en diciembre de 1776,habíase creado la Intendencia del Ejército y Real Hacienda, a cargo del in-tendente en Caracas, con la jurisdicción en las provincias de Caracas, Cu-maná, Guayana y Maracaibo, e islas de Margarita y Trinidad. Más aún, launidad física política, judicial y eclesiástica de la futura Venezuela sólo se al-canza después de la instauración de la Real Audiencia de Caracas, en juliode 1786, y del Arzobispado de Caracas, en noviembre de 1803, ambas ins-tituciones con jurisdicciones sobre el mismo territorio que ocupaba la Ca-pitanía General (García Chuecos: 1935).

Hasta entonces, trátase de un territorio conformado por provincias se-paradas y autónomas, tanto en lo político como en lo económico, depen-dientes de diferentes centros de poder localizados en el exterior, a lo cual seañadía la circunstancia de la incomunicación interna por vía terrestre y unadilatada trayectoria de tensiones y conflictos entre las autoridades citadinasde los cabildos (institución transportada desde la península ibérica) y las res-pectivas provinciales, fraguadas y curtidas por la necesidad de la corona es-pañola de ejercer un mayor control del territorio.

La República nace, entonces, como un territorio de provincias desinte-gradas. La Constitución, promulgada en diciembre de 1811, otorga ampliasfacultades a las ocho provincias que participaron en su elaboración –Marga-rita, Mérida, Cumaná, Barinas, Trujillo y Caracas- sin haber estado presen-tes Maracaibo, Guayana y Coro, por seguir bajo el régimen colonial espa-


ñol. No obstante, la realidad de alteración y dispersión de la sociedad deaquel momento hizo que la de 1811 creara una federación ficticia (Minis-terio de Relaciones Interiores, 1983).

En septiembre de 1830, Venezuela se separa de la Gran Colombia y seaprueba un nuevo texto constitucional conocido como Constitución de Va-lencia o Paecista. La misma consagró una fórmula centro–federal con gober-nadores dependientes del presidente de la República y diputaciones provin-ciales con miembros electos a nivel local. Pero es centralista, entre otras cir-cunstancias porque no dejó a las provincias otro beneficio que una escuáli-da descentralización administrativa, al introducir prohibiciones expresas alas actividades de las diputaciones y, por tanto, no existió un verdadero es-píritu federal. Este régimen constitucional, basado en el acuerdo de las oli-garquías liberales y conservadoras, derivado de la guerra independentista,fue el más largo del siglo XIX. Veintisiete años después, en 1857, José Ta-deo Monagas impuso un nuevo texto, el de mayor contenido centralista queha tenido el país. Se trató de una forma efímera pues, en 1858, producto dela Constituyente de Valencia, se dictó un nuevo texto constitucional que in-trodujo algunos perfiles federales, como intento para detener una inminen-te guerra civil, y se estableció la elección directa de los gobernadores (Minis-terio de Relaciones Interiores, 1983).

La constitución de 1864, reconocida como auténticamente “federal”,mantiene intacta la división de 20 provincias que se había fraguado hasta1856. La diferencia radica en que, en adelante, las provincias pasarán a de-nominarse “Estados” y, así, evolucionan hasta el presente. A su vez, se con-sagra la figura del senado como instancia de representación de los Estados,el principio de elección directa de los gobernadores, y se instituye el princi-pio que reconoce las autonomías recíprocas de los territorios, y conservaaquellas atribuciones que no se delegaron al poder federal. Por ello, la Cons-titución de 1864 representa la base de las futuras constituciones, hasta la de1961 (Oropeza: 1971).

No obstante su proyección, la Constitución federal no tiene referenciacon el comportamiento real de la sociedad. De la guerra federal surgió untipo particular de liderazgo armado, el caudillo, que se reprodujo de diver-sas maneras en las diferentes regiones del país, y las sometió a una constan-te inestabilidad. Fue Guzmán Blanco quien asumió la moldeadura de eseensayo de convivencia política. Ese autócrata, quien encabezó uno de los re-


gímenes más importantes del siglo XIX venezolano, logró traducir un ensa-yo de organización y modernización que pretendió una mayor coherencia ala vida del país, en claro esfuerzo contra las bifurcaciones del caudillismo. Setrataba, el de Guzmán, de un gobierno que, durante 17 años (1870 –1887), intentó detener las pretensiones de soberanía de los caudillos regio-nales; Guzmán, efectivamente, no pudo liquidarlos, pero impuso un pactopolítico de condominio que permitió la disminución de las turbulencias(Pino Iturrieta, 1994).

Juan Vicente Gómez consolidó y, sobre todo, definió y profundizó el ca-rácter centralizador del Estado venezolano. Las constituciones de Gómez sin-ceraron ese carácter y perfilaron con nitidez su rasgo fundamental: la auto-cracia. En lo que atañe a la tensión centro–federalismo, ésta quedó clausura-da durante los 27 años de dictadura y se resolvió a favor de la centralizaciónabsoluta. Así, en la Constitución del 1914, se prohibió a los Estados crearimpuestos, norma que se unió a un conjunto de prohibiciones y limitacio-nes a las entidades, con lo cual se negaba todo principio federal. Esta tenden-cia anuladora continúa y se profundiza cuando, en la Constitución de 1925,se reemplazaron definitivamente las rentas estatales (salinas, perlas, minas,tierras baldías) por la figura del ‘situado constitucional’ y se determinó la re-nuncia de sus competencias por parte de los Estados. Finalmente, la ausen-cia de autarquía de los entes territoriales fue refrenada con la supresión, enesa misma Constitución, de la autonomía política, cuando Gómez logró quelos presidentes de los Estados (hoy gobernadores) fueran designados por elPresidente de la República, y así sinceró una realidad manejada solapada-mente por todos los autócratas que le precedieron (Oropeza, 1971).

La Constitución de 1961 recogió con fuerza el carácter centralizador delEstado venezolano avalado, ahora, por el poder de los partidos políticos. Espor ello que, de ese texto, se habla como la base que formalizó el sistema defederación–centralizadora, en donde los partidos políticos asumieron el mo-nopolio del poder, y acapararon la representatividad y la participación polí-tica, al permanecer la Federación como una forma y vaciar a los Estados detodo contenido.

Sin embargo, la discusión federalista siempre había estado presente enla conformación de los partidos políticos venezolanos. En la consulta al li-derazgo nacional, que efectuara la Comisión Presidencial para la Reformadel Estado, COPRE, durante 1985, se abrían de nuevo las ventanas, colo-


cadas en la Constitución de 1961, para la diatriba federalismo–centralismoen Venezuela, ahora en un marco diferente al de la época caudillista del si-glo XIX. La discusión entró en un momento de crisis del Estado democrá-tico y del sistema político de partidos, ante lo cual era necesario estimularcambios en la distribución del poder.

A pesar de la oposición que surgió, la descentralización en Venezuelacontó con el apoyo de los liderazgos regionales, la sociedad civil y de miem-bros de las cúpulas a nivel nacional. Se tenía la seguridad sobre la madurezde la sociedad para asumir y digerir tales cambios, visión que culminó, fi-nalmente, con la aprobación de la ley sobre elección y remoción de los go-bernadores de Estado, en agosto de 1988, reformada luego en abril de 1989;la reforma de la ley orgánica de régimen municipal, en junio de 1989, en laque se consagraba la figura del alcalde con su elección en forma directa y lapromulgación de la ley orgánica de descentralización, delimitación y trans-ferencia de competencias del poder público, en diciembre de 1989. Se ini-ciaba, de esta manera, un camino que intentaría, en los siguientes años, “darrespuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de incremen-to de la eficiencia de los servicios públicos y la administración (Congreso dela República, 1989). De esta manera, el país asistió, el primer domingo dediciembre de 1989, a sus primeras elecciones directas, universales y secretasde gobernadores y alcaldes de su historia republicana.

El comportamiento del arreglo institucional de la descentralización

Las bases fundamentales que dieron lugar al proceso de descentralizaciónque ha vivido Venezuela en el período 1990–1999 se encuentran consagra-das en la Constitución de 1961, la que, a su vez, conservó las disposicionesy el espíritu de la Carta de 1947.De allí se derivan las precisiones que per-mitieron un arreglo institucional particular, que se expresa en la aprobaciónde los siguientes instrumentos jurídicos:

Primer momento: 1988–1989

• Ley sobre elección y remoción de los gobernadores de Estado.• Ley sobre el período de los poderes públicos de los Estados.


• Reforma de la ley orgánica de régimen municipal para la creación y laelección de la figura del alcalde.

• Ley orgánica de descentralización, delimitación y transferencia de com-petencias del poder público.

Segundo momento: 1993

• Decreto–ley que regula los mecanismos de participación de los Estadosy municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el fondointergubernamental para la descentralización.

• Ley de asignaciones económicas especiales para los Estados derivadas deminas e hidrocarburos.

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitospolítico, competicional y fiscal de Estados y municipios, cuyos principalesrasgos se presentan a continuación.

Alteraciones del sistema político

La descentralización venezolana introdujo alteraciones en la dinámica delsistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia decompetencias y recursos han determinado cambios en la concentración delpoder con tendencia de éste a desagregarse territorialmente en Estados ymunicipios, diferente al esquema prevaleciente, cuando todas las negocia-ciones confluían en un solo punto: el gobierno central y las cúpulas de lospartidos nacionales (Arenas; Mascareño, 1996). En esta perspectiva, es ne-cesario destacar que, cuando los gobernadores eran designados, todos perte-necían al partido de gobierno, las asambleas legislativas eran mayoritaria-mente del gobierno y los concejales municipales estaban distribuidos entreAD y COPEI. En la nueva realidad, los gobernadores electos se han venidodistribuyendo entre varias organizaciones políticas, con un máximo de rom-pimiento del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998 (ver AnexoNº 1).

Así, la primera reacción de los partidos políticos de los noventa, ante ladescentralización, fue el reconocimiento de los liderazgos regionales. La pre-


sencia de gobernadores y alcaldes activos del partido COPEI, AD, MAS yCausa R así lo determinaron. Las cúpulas no tuvieron otra alternativa queasimilar la irrupción del liderazgo de provincia. Una más clara demostraciónde esta realidad se expresó en la proliferación de candidatos a la Presidenciade la República por parte de ex–mandatarios regionales y locales: ClaudioFermín, Oswaldo Álvarez Paz, Henrique Salas Romer, Andrés Velásquez,Irene Sáez (Arenas; Mascareño, 1996). También otros estudios han arriba-do a conclusiones similares cuando expresan que la descentralización, al seruna nueva fuente de cargos públicos, ha revitalizado y redimensionado lasdinámicas intrapartidistas. Paulatinamente, se sucedieron cambios en losorígenes del poder en el seno de estas agrupaciones, en la medida que las re-giones adquirieron una mayor importancia (Guerón y Manchisi, 1996).

Varios estudios y sondeos de opinión coinciden en un reconocimientode la población hacia alcaldes y gobernadores. Para 1996, la empresa Data-nálisis, en sus encuestas de opinión nacional, incorporó elementos referidosa la descentralización. Los resultados fundamentales, para aquel momento,fueron los siguientes (Datanálisis, 1996):

• Más del 50% de los encuestados conocían el significado de la descen-tralización.

• El 80,3% de la población estaba de acuerdo con que la descentraliza-ción continuara, a pesar de sus defectos (42,6%).

De igual manera, el proyecto sobre la Agenda de la Descentralización Venezo-lana, efectuado por el ILDIS durante 1998–1999, logró la opinión de acto-res nacionales y locales del mundo político, académico y el sector público.Todos estuvieron de acuerdo con que se debía mantener la elección directade gobernadores y alcaldes, y que estos funcionarios públicos se deben, fun-damentalmente, a sus electores. En este estudio surgió como una posible ten-dencia el alargamiento del período de gobernadores y alcaldes a cuatro (4)años, norma que se materializó en la nueva Constitución (ILDIS, 1999).

El presente estudio realizó su propia encuesta de opinión, esta vez foca-lizada y dirigida a líderes de la sociedad civil venezolana, a través de unamuestra de representantes localizados en diferentes puntos de la geografíanacional y pertenecientes a organizaciones de diversa naturaleza. De su apli-cación, se han obtenido los siguientes resultados:


• El 66,44% declaró saber qué es la descentralización, en contraste con el25,99%, que posee poca información.

• El 89,14% cree que la elección de gobernadores y alcaldes es convenien-te para el país. Sólo el 1,84% dice que es perjudicial, y el restante 9,02%cree que no ha tenido efecto.

En síntesis, la realidad de la década nos dice que las estructuras del sistemapolítico tienden a variar cuando se introduce un esquema descentralizadode distribución del poder que, como en el caso venezolano, contempla laelección directa de gobernadores y alcaldes. En esa misma medida, la mayorcercanía de estos funcionarios con la población que los eligió les exige unmayor esfuerzo, que no se realizaba cuando todo dependía del gobierno cen-tral, donde la legitimidad dependía de quién ejercía la designación. Todoello conduce a la aparición e implantación de un nuevo y un mejor lideraz-go territorial. Tal circunstancia, a su vez, presiona a los partidos y los obligaa buscar adaptaciones para aprovechar y ubicarse con éxito en las nuevasrealidades. Sin embargo, la prevalencia de una cultura clientelar y persona-lista, negada a la participación, atenta contra las bondades de la descentra-lización y pone en riesgo los múltiples esfuerzos que, en lo personal, efec-túan gestores públicos en gobernaciones y alcaldías.

Con todo, la descentralización oxigenó la alicaída legitimidad del siste-ma político y le confirió un respaldo que se erosiona si la población no vecorrespondidas sus expectativas. La capacidad de respuesta dependerá tantode la apertura del sistema político a la ciudadanía como de la efectividad quese logre en el ámbito competicional. A continuación se analiza este factor.

¿Hasta dónde se han asumido las competencias?

En los primeros cuatro años de aprendizaje y acumulación del proceso de des-centralización, se logró avanzar en las siguientes competencias concurrentes:

• La salud representó la competencia más negociada durante los primerosaños de la descentralización. Seis Estados decidieron incursionar en elproceso, hasta arribar a la firma del convenio de transferencia con el po-der nacional.


• Solo el Estado de Aragua decidió adelantar otras competencias –aten-ción al menor y atención al anciano– hasta lograr el convenio.

• Se observa un patrón común: los Estados avanzan con cierta rapidez enla creación de know-how y preparación de su estudio, al haber realizadola solicitud de transferencia en tiempos promedios de un año; sin em-bargo, el proceso posterior de tránsito por el Senado, y la definitivaaprobación del programa, hasta la preparación y la firma del conveniodefinitivo, pudo ocupar un promedio de hasta dos años y medio. Estaúltima situación parecería desempeñar un papel inhibidor, toda vez quedemanda un esfuerzo considerable de la gestión de una entidad federal.Queda pendiente, para una futura agenda, el desarrollo de la competen-cia de educación y la estabilización del conjunto de áreas concurrentescon el poder nacional.

Para finales del período 1990–1999, la descentralización venezolana mues-tra una relación de sus competencias concurrentes, como la que se resumeen el cuadro del Anexo Nº 2. De allí puede afirmarse que el avance ha sidogradual, relativamente lento, pero con éxito evidente, en áreas como depor-te y salud en lo que a materialización de convenios se refiere.

Por el contrario, el mecanismo establecido para asumir las competenciasexclusivas de los Estados ha determinado un mayor avance en esta materia.La relación de competencias asumidas, para finales de 1999, se refleja en elcuadro del Anexo Nº 3. Así, las entidades federales pasaron a administrarlos puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, las salinas, el papel sellado ylos minerales no metálicos.

En referencia a las competencias municipales, no existe un registro por-menorizado que permita visualizar el cuadro de asunción de las competen-cias contempladas en la ley orgánica de régimen municipal. Sin embargo, alo largo de la década, se ha perfilado un conjunto de opiniones que coinci-den en una crítica fundamental al régimen municipal: se trata de una nor-ma demasiado homogénea en cuanto a la exigencia del sistema competicio-nal, que no deja lugar a la diversidad del gobierno local. Tal circunstanciaha determinado que sean sólo algunos municipios, grandes y medianos entérminos de población e ingresos, los que se aproximaron a la asunción delconjunto de competencias preestablecidas y, lo más importante, intentardarle cumplimiento.


Es importante señalar algunos avances en materia competicional, quesurgen como intentos por superar la anterior situación en estos diez años dedescentralización. Un resumen de ello es el siguiente (PNUD, 1999).

• Se observa una tendencia a la recuperación de atribuciones municipalesque habían sido asumidas por el poder nacional. De manera particular,se cita el caso del aseo urbano y domiciliario, servicio que era prestadoen algunas zonas del país por el Ministerio de Sanidad y, en Caracas, porun instituto autónomo nacional.

• La anterior tendencia se manifiesta también en el caso de la policía detránsito en las ciudades, competencia asumida por el Ministerio deTransporte y Comunicaciones, sin que ninguna norma jurídica lo hubie-ra determinado. Vinculado a esta área, debe mencionarse la recuperaciónpaulatina de la regulación y el fomento del transporte público urbano.

• En relación a servicios complejos y de alta inversión, se viene dando unproceso de “municipalización” de la prestación del servicio de agua,cloacas y alcantarillado, el cual había sido asumido por el Instituto Na-cional de Obras Sanitarias (INOS), eliminado definitivamente en 1994.En esta materia, se encuentran funcionando las empresas Aguas de Mo-nagas, HidroLara y Aguas de Mérida, de Portuguesa y Yaracuy, con par-ticipación accionaria de las alcaldías y la gobernación de dichas entida-des. Adicionalmente, se han registrado las empresas de agua en los esta-dos Apure y Cojedes, cuya operación debería iniciarse pronto (Hidro-ven, 1999).

• De igual manera, se han desarrollado negociaciones exitosas para asu-mir el servicio de energía eléctrica. En el Estado Nueva Esparta, los mu-nicipios crearon, mediante licitación internacional, la empresa de ener-gía local; para su regulación, ha sido creada una mancomunidad cuyamisión es el control de calidad del proceso para asumir la competencia.En ambos casos, agua y electricidad, se trata de dar cumplimiento al Ar-tículo 5º de la ley de descentralización, que prevé la creación de empre-sas mixtas con la interacción de los diferentes niveles de gobierno.

• Finalmente, se han delegado funciones a nivel municipal para la ejecu-ción de programas sociales, como el programa materno infantil (PA-MI), el Programa Alimentario Estratégico (PROAL), el alimentario y eltransporte escolar, el de capacitación y empleo joven de capacitación la-


boral. En esta perspectiva, el municipio resulta ser un nivel óptimo pa-ra la administración de este tipo de programa.

Aproximación al comportamiento fiscal de la descentralización

Al analizar en conjunto, pudiera afirmarse que el arreglo institucional, diri-gido a incrementar la proporción de los recursos financieros de los entes te-rritoriales dentro del total de los ingresos del gobierno, logró un primer ob-jetivo: la suma del ingreso de Estados y municipios en Venezuela pasó de serel 17,18% del presupuesto nacional, en 1989; a representar el 2,39%, en1998, y el 27,07%, en 1999, tal como puede deducirse del cuadro corres-pondiente al Anexo Nº 4. Sin embargo, la estructura de los ingresos de losEstados venezolanos, en la década de 1990–1999, no logró variar sustancial-mente lo que ha sido su comportamiento histórico en el marco de modelocentralista: se mantiene la absoluta dependencia de las transferencias del go-bierno nacional.

Si bien las entidades incrementaron, en la década, su participación enlos ingresos, desde un 13%, en 1989, a un 20%, en 1998, y 18%, en 1999,los ingresos propios, estimados para 1999, terminaron siendo del 1,61%,que en nada se diferencia del 0,97% que representaban en 1989, antes de ladescentralización, tal como se observa en el Anexo Nº 5. Durante1991–1994, los ingresos propios acusaron un leve incremento, producto delinicio de las operaciones de servicio, como los portuarios y las autopistas ycarreteras; esa relación disminuyó a sus niveles iniciales una vez que entra-ron en vigencia, a partir de 1994, las transferencias por concepto de lascompetencias asumidas, la ley de política habitacional, el fondo interguber-namental para la descentralización (FIDES) y la ley de asignaciones econó-micas especiales. Así, se observa cómo los recursos por concepto de transfe-rencias de competencias alcanzaron el 14,02% de los ingresos totales para1999. Por su parte, el FIDES ubica alrededor del 10%, lo que también selogra con la ley de asignaciones económicas especiales.

Por el lado del gasto, en las entidades federales los sectores educación,infraestructura, seguridad y salud mantienen la principal atención en laasignación de recursos y, entre todos, concentran alrededor del 50%, con


valores máximos de 55% en los años 1991 y 1995, tal como se deduce delAnexo Nº 6.

Por su parte, de acuerdo a lo establecido en los artículos 111, 112 y 113de la ley orgánica de régimen municipal, el abanico de ingresos de los mu-nicipios venezolanos resulta ser bastante amplio. En este marco normativo,se ha previsto una base de ingresos propios, tanto por la vía de los impues-tos y tasas de servicios locales, como por otras opciones, como las multas ylos ingresos patrimoniales, entre otros. Así, la proporción de los ingresospropios de los municipios, en relación al total de sus ingresos, era de 65%para 1986, mientras que las transferencias por situado representaban el otro35%. De tales ingresos, la patente de industria y comercio (PIC) y los im-puestos a inmuebles urbanos concentraban el 43,5% de los ingresos totales.Sin embargo, producto del incremento de las transferencias por la vía delFIDES, la ley de asignaciones económicas especiales y el aumento del situa-do, la proporción de ingresos propios disminuyó al 50% para 1999.

A pesar del incremento de la proporción del ingreso público territorialen Venezuela, es conveniente evaluar una restricción de gran impacto parael proceso de descentralización venezolana, y es la referida al valor real delingreso per cápita territorial.

Del Anexo Nº 7 se deduce la caída del ingreso del sector gobierno a pre-cios constantes, al disminuir en el lapso de 1993–1999 a valores anualespromedio menores a los existentes para 1989. Por el contrario, el valor delingreso territorial se incrementó en un 34%, como promedio, para el perío-do 1994–1999, en relación con el mismo año 1989.

Sin embargo, en términos de per cápita, además de una abierta caída delingreso nacional en más del 35% entre 1989–1999, el per cápita de los in-gresos territoriales apenas si puede mantenerse en valores cercanos a los acu-sados en 1989, al igual que la relación del ingreso respecto al PIB. En talsentido, un proceso de descentralización que apunta a incrementar la efi-ciencia y la eficacia de los servios públicos, tendría que contar con un percápita real que superara con creces el punto del cual ha partido. No ha sidoasí, y ésta situación, inocultable, compromete la sostenibilidad de un proce-so complejo como la descentralización.


Impacto de la descentralización en los servicios públicos: logros y limitaciones

Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es su inci-dencia en el desempeño de los servicios públicos, toda vez que el traslado derecursos y de poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno confi-guran el incentivo para que ellos mejoren. Además, se asume que la pobla-ción estará más cercana al responsable de la provisión de cada servicio enparticular, y así se generará una interacción de mayor intensidad, que pre-sionará hacia el objetivo buscado. Teóricamente, se trata de supuestos co-rrectos; sin embargo, en los hechos, pueden intervenir factores que vulne-ran el esquema planteado y, como consecuencia, disminuye la posibilidaddel mejoramiento de los servicios o, en todo caso, su nivel de expectativa.

Varios son esos factores, entre los que se cuentan, en primer término, lano correspondencia entre los recursos asignados y la responsabilidad delega-da al nivel de gobierno; en segundo lugar, las regulaciones excesivas o la au-sencia de buenas políticas por parte del nivel nacional de gobierno inhibenel incentivo de la descentralización, con lo cual los actores no se comprome-ten lo suficiente con el éxito del servicio encomendado. Un tercer factor fre-cuentemente encontrado es la fuerte presencia de los intereses clientelares-–partidistas en el manejo del recurso humano; con ello, la productividad delservicio se encontrará limitada. Finalmente, la política de descentralización,a veces, adolece del desarrollo y de la aplicación de tecnologías de gestiónapropiadas como para replantear los paradigmas en la prestación de un ser-vicio determinado.

En Venezuela están presentes, tanto los objetivos de la descentralizaciónantes mencionados, como los factores que las contrarrestan. Adicionalmen-te, es importante recordar que nuestro país se caracteriza por una constantecrisis fiscal, social, económica y política, todo lo cual conspira contra lospropósitos originales. En este sentido, realidades como las condiciones desalud, educación, nutrición o acceso a la vivienda dependerán más de lasrestricciones del entorno que de los esfuerzos del servicio mismo a nivel te-rritorial.

En otra perspectiva del análisis, el país enfrenta una restricción severa,que impide arribar a conclusiones definitivas acerca de si determinado ser-vicio público ha mejorado o no a partir de la descentralización: la ausencia


de estadísticas sistemáticas y confiables, que permitan la comparación delantes y el ahora en la vida de un servicio. Así, a los efectos del presente es-tudio, se ha realizado un esfuerzo de localización de información dispersa,tanto a través del trabajo de campo como de fuentes secundarias y publica-ciones sectoriales nacionales, que pudieran facilitar la evaluación. De estamanera, se observará que buena parte de ella transcurrirá a partir de datosque informan más con relación al mejoramiento de la eficiencia, de la in-fraestructura del servicio, de los proyectos y acciones ejecutadas, que sobreindicadores de impacto real sobre la satisfacción de la población.

Los servicios de salud

En este documento se abordan dos vertientes del análisis de los servicios desalud descentralizados: la primera se refiere al aspecto de hasta dónde esteesquema puede mejorar los indicadores de salud de la población y, la segun-da,obliga a indagar si, efectivamente, la descentralización incentiva el desa-rrollo de nuevas y mejores experiencias para la prestación del servicio.

¿Existen cambios en los indicadores de salud?

El presente proyecto intentó una aproximación a algunos indicadores bási-cos en los cuatro Estados muestra. Los resultados se muestran en el cuadrodel Anexo Nº 8.

De los datos recogidos en el cuadro, es posible derivar las siguientes aprecia-ciones:

• En los casos de los Estados Carabobo y Lara, es notoria la disminuciónde los índices de mortalidad infantil, neonatal y postneonatal durante elperíodo 1990–1998. En Sucre, la disminución es de un punto en mor-talidad infantil y de valores menores al punto en la neonatal y la post-neonatal.

• En el Estado Zulia, la tasa de mortalidad infantil, que era del 35,98%en 1990, bajó al 29,82% en 1998. Sin embargo, este último nivel toda-


vía resulta alto. Igual circunstancia se observa para Zulia en sus índicesde mortalidad neonatal y postneonatal, las cuales, a pesar de haber dis-minuido, continúan con valores por encima de la media nacional.

• Se observa una disminución sensible de la tasa de natalidad en todas lasentidades federales, y resaltan las caídas en Sucre y Zulia, con diferen-cias de 12 y 8 puntos, respectivamente.

• Pudiera asociarse la disminución continua y pronunciada de los indica-dores al mejoramiento institucional del aparato de salud en aquellas en-tidades que, como Carabobo, Lara y Sucre, lograron la unificación tem-prana de su estructura de salud, e impulsaron bajo este esquema el pro-ceso de descentralización. De ser así, es posible encontrar en estos Esta-dos nuevas y mejores prácticas de gestión, que han incentivado el me-jor desempeño del sector. Veamos a continuación hasta dónde ello escierto.

¿Ha mejorado el desempeño institucional en los servicios de salud con la descentralización?

Estado Carabobo

En esta entidad, las consultas preventivas han crecido a una tasa mayor quelas consultas curativas entre 1990–1998; en el primer caso, el incremento esdel 96% y, en el segundo, de 83%. En segundo lugar, el número de consul-tas preventivas y curativas se incrementó en 11% durante el período1990–1993, antes de que se asumieran los servicios, y en un 70% para elperíodo 1994–1998, después de la unificación de la rectoría del sector.

En otro sentido, la política de atención primaria puesta en marcha apartir de 1995 ha determinado que, para 1998, las tres cuartas partes de lasconsultas se hayan efectuado en la red ambulatoria. Estos resultados vanasociados al hecho de que todos los ambulatorios se han rescatado y se en-cuentran operando, y el 28% de ellos trabaja las 24 horas del día, sobre to-do los que se ubican en zonas de alta concentración poblacional.


Estado Lara

Desde el inicio de la descentralización, el gobierno del Estado Lara se propu-so el desarrollo de un modelo de salud con énfasis en la prevención, la aten-ción primaria y la participación de la sociedad civil. En este marco, en octu-bre de 1990, fue creada, por decreto del gobernador del Estado, la fundaciónpara el desarrollo de la salud, Fundasalud–Lara, sin que todavía se hubieseniniciado las negociaciones para solicitar la transferencia de los servicios de sa-lud. Para aquel momento, se impulsaron programas de prevención y se in-corporá a un número reducido de organizaciones civiles. Para la fecha, Fun-dasalud interactúa con más de setecientas organizaciones de la sociedad civil,y consolida múltiples programas de prevención y promoción de salud.

Estado Sucre

A partir de 1993, las autoridades del Estado Sucre se plantearon y efectuarondos estrategias básicas: la primera, tomar medidas efectivas para atacar la cri-sis institucional, y la segunda, impulsar el proceso de descentralización alconferirle solidez a la institución rectora. En el primero de los casos, se fueresolviendo la rémora quirúrgica, con lo cual se intentaba descongestionar es-ta demanda y, a la par, se implantó la política de ambulatorios 24 horas enaquellas concentraciones poblacionales donde se lograra mayor impacto. Deesta manera, entre 1993 y 1995 se quintuplicaron los pacientes atendidos enlos cinco ambulatorios urbanos que adoptaron esta modalidad en la ciudadde Cumaná; a partir de entonces, la demanda de atención en el hospital cen-tral de dicha ciudad ha ido disminuyendo progresivamente, especialmente enla emergencia de adultos y en Pediatría (Franco; Villalobos, 1996).

Estado Zulia

Esta entidad fue escenario de fuertes conflictos entre la instancia nacional yla estatal de salud, como consecuencia de la dualidad de competencias queoperó en el período 1990–1994, lapso en el cual poco se cumplió el acuer-do provisional entre las partes. Tal realidad comienza a superarse a partir dela firma definitiva del convenio de transferencia, en diciembre de 1994. Apartir de entonces, en el Zulia se han intentado varios esfuerzos, tanto para


fortalecer la red de atención como para incrementar, de manera limitada, losniveles de participación ciudadana a través de los sistemas locales de salud.A pesar de estas circunstancias, para 1998 las consultas preventivas se ha-bían incrementado hasta alcanzar el 27% del total de consultas, incluidas lasemergencias, cuando, para inicios de los años noventa, eran menor al 20%.Además, el 57% de las consultas se efectúan en la red ambulatoria, cuandoantes de la descentralización la proporción era menor al 40%.

Restricciones de los servicios descentralizados de salud

Parecería que el mejor desempeño de la red asistencial y la disminución dealgunos índices de salud, en Estados descentralizados, tienen que ver con elimpulso inicial y la prioridad que las autoridades estatales le han concedidoal sector. Además, se trata de la competencia concurrente de mayor avanceen el país, dentro de las llamadas competencias de alta complejidad, por locual los dirigentes regionales no pueden sustraerse de su atención.

Sin embargo, es necesario advertir algunas realidades presentes que pu-dieran limitar, y hasta anular, en el mediano plazo, los logros que hasta elpresente se encuentran. En primer término, las autoridades regionales no lo-gran alcanzar un mayor grado de gobernabilidad del sistema, producto delos pasivos laborales aún pendientes; con ello, el conflicto siempre amenazacon aparecer. En segundo lugar, algunas políticas acertadas de salud puedenverse vulneradas con los cambios de gobierno y, con ellos, de orientación.Ante tal realidad, se impone el monitoreo constante de la autoridad nacio-nal de salud, que es la llamada a preservar las condiciones mínimas de ope-ración del sistema. Y, finalmente, los servicios descentralizados de salud yaacusan severas restricciones financieras, que inhiben la aplicación de nuevasy más efectivas tecnologías de gestión y el mantenimiento de la oferta, porlo menos en el nivel actual. Esta vertiente del problema tiene que ver conlas indefiniciones aún persistentes en cuanto al modelo nacional de accesoy al financiamiento del sector, cuya resolución incidirá, definitivamente, enuna sana gestión descentralizada.


Los servicios educativos

La educación constituye el otro servicio de gran complejidad que acompa-ña al de salud. Y, a diferencia de este último, una posible evaluación del de-sempeño de los servicios descentralizados educativos debe tener presenteque éstos no han sido efectivamente descentralizados en ninguna entidad fe-deral del país. Si bien Aragua, Lara y Nueva Esparta firmaron el conveniode transferencia, en estos territorios todavía no se ha logrado –apenas se hainiciado– la unificación institucional, tan cara y necesaria para aspirar a unmejor desempeño del sector. De allí que, a estos efectos, nos encontramoscon esa primera restricción, la cual impide determinar hasta dónde el pro-ceso ha impactado los indicadores educativos en una entidad. Pero, además,es necesario aclarar que existe una segunda gran restricción: en Venezuela nose cuenta con indicadores de impacto referidos a la evolución del rendi-miento y de la capacidad real de los estudiantes venezolanos. Sólo se mane-jan indicadores de eficiencia o eficacia, medidos a través de cobertura, repi-tencia o prosecución.

Sin embargo, las entidades federales han incrementado su participaciónen la matrícula preescolar, al pasar, de un 11%, al 22% del total nacional.También han aumentado, más discretamente, sus proporciones en la en-cuesta básica de 1º a 6º y, en la básica, de 7º a 9º.

Limitaciones y obstáculos en la gestión descentralizada de la educación

Manejar descentralizadamente cerca de cuatro millones de estudiantes deeducación preescolar y básica, en más de 15.000 planteles donde concurrencerca de 200.000 docentes, supone un esfuerzo gigantesco y, sobre todo, dealta exigencia en términos de conducción. Allí, precisamente, radica la prin-cipal restricción de la descentralización educativa en Venezuela: hasta el mo-mento no se ha logrado la unificación de las autoridades territoriales paraconducir con fuerza el destino de los servicios educativos. A todas luces, per-vive una profunda compartimentalización del poder, disgregado a lo largo yancho de una estructura burocrática, donde coexisten nuevos y antiguosmétodos de formulación de política, planificación, administración y gestióndel proceso. Con ello, se visualiza la presencia conflictiva de diversos apara-


tos, cada uno con espacios en la toma de decisiones (Bronfermajer y Casa-nova, 1999).

El deporte descentralizado

El servicio deportivo ha resultado ser, sin lugar a dudas, el más conocido yaceptado en las entidades federales del país. La causa de tal fenómeno se re-laciona con la consolidación de los juegos juveniles nacionales, evento cu-yas organización, animación y ejecución han sido plenamente asumidas anivel territorial. La población percibe en estos juegos una sana y necesariacompetencia que incentiva el desarrollo de los atletas.

Vivienda y desarrollo habitacional

El área de la vivienda es una de las competencias concurrentes que no hasido formalmente asumida a través de convenios de transferencia, pero quees objeto de atención prioritaria en todas las entidades federales de Venezue-la. Efectivamente, en las veintidós entidades federales (excepto Vargas, quees de reciente creación), fueron creadas, en diferentes momentos, institucio-nes estatales ocupadas de atender la problemática habitacional. En Carabo-bo, por ejemplo, se creó el Instituto de Vivienda y Equipamiento de Barrios,en 1990. En Lara, la competencia fue asumida a través de la Fundación Re-gional de la Vivienda. También en Sucre se creó la fundación regional FUN-REVI, en 1993 y, en Zulia, opera el Instituto de Desarrollo Social, creadoantes de la descentralización, que ejecuta la política habitacional de la enti-dad.

Restricciones para una mejor prestación del servicio de vivienda a nivel descentralizado

Si bien el esfuerzo que se constata en los Estados es fundamental para atacarel problema de la vivienda, la dimensión del mismo rebasa las capacidades fi-nancieras de las mismas. Ello supone, como consecuencia, la consolidaciónde una política habitacional nacional más allá del Estado mismo, que incor-


pore al ciudadano y al sector privado en el financiamiento y en la ejecución.Si bien esta filosofía quedó plasmada en la reciente ley del subsistema nacio-nal de vivienda, que se aprobó a finales de 1998, en el marco del sistema na-cional de seguridad social, tales instrumentos jurídicos han quedado sin efec-to a partir del proceso constitucional de 1999 y, además, no queda claro aho-ra si, efectivamente, la nueva política apuntará hacia la resolución del puntonodal, que no es otro que el financiamiento.

Agua potable y saneamiento

En 1990 se creó la Empresa C.A. Hidrológica de Venezuela (Hidroven), co-mo casa matriz del sector agua; paralela y sucesivamente se crearon diez em-presas hidrológicas regionales, esquema concebido como de carácter transi-torio, ya que el objetivo final debería ser la transferencia del servicio a losgobiernos locales, con la posibilidad de que, además, participaran las gober-naciones de Estado en la promoción y el desarrollo de empresas operadoras,de acuerdo a lo que se había establecido en el Artículo 5º de la LODDT.Efectivamente, a partir de 1993 comenzó a tomar forma una estrategia pa-ra la descentralización del servicio (o devolución al municipio), concebidacomo un proceso que aspiraba a incrementar la gobernabilidad, incorporartecnologías y prácticas gerenciales modernas, regularizar las relaciones inter-gubernamentales y garantizar la autonomía financiera y operativa de lasoperadoras. El esquema general para la transferencia que se ha venido apli-cando ha tenido como objetivo la constitución y la puesta en marcha de unaempresa que asuma la administración de la prestación del servicio.

En este contexto, para 1994 fue creada la empresa Aguas de Monagas y,en el siguiente año, se creó la empresa Hidrolara. A ellas se agregaron, en1998, las empresas Aguas de Mérida, Aguas de Portuguesa y Aguas de Yara-cuy. Adicionalmente, se han iniciado los procesos y se han constituido em-presas en varias entidades federales.

Transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos y vialidad

Servicios portuarios

En materia de puertos, literalmente se trata de un rescate del abandono y dela ineficiencia en que había caído este servicio estratégico cuando era admi-


nistrado por el gobierno central, a través del Instituto Nacional de Puertos,ente que llegó a ser uno de los símbolos del clientelismo y la corrupción másabiertos del país.

Destaca, en primer término, el desarrollo del puerto de Puerto Cabello,principal terminal de carga de Venezuela. Su logro inicial, al descentralizarse,fue haber podido disminuir el número de personas que allí se registraba en lanómina: de más de 5.000 personas (en su gran mayoría, obreros de baja ca-lificación), hoy el puerto se administra con 151 empleados profesionalizadosy entrenados, pertenecientes al Instituto Autónomo del Puerto, que pertene-ce a la gobernación del Estado Carabobo; consecuentemente, las operacionesquedaron en manos de las empresas privadas que allí se desempeñan. Tal me-dida hizo que, desde el punto de vista financiero, Puerto Cabello pasara, deuna situación deficitaria, con pérdidas constantes para la nación superior a los800 millones de bolívares de 1989, a ser una institución rentable que, para1996, arrojaba ganancias superiores a los 5.000 millones de bolívares.

Servicios aeroportuarios

En los aeropuertos descentralizados del país, destaca la inversión realizadapor los gobiernos estatales para mejorar los servicios, la comodidad y la se-guridad de los usuarios. Reflejo de ello es la visión que se propusieron en elaeropuerto de Maracaibo: “Convertir al aeropuerto internacional La Chini-ta en un modelo de gerencia pública del sector servicios, que, además de sa-tisfacer y, en lo posible, superar, las expectativas de nuestros clientes inter-nos y externos, llegue a alcanzar el nivel de rentabilidad adecuado que lepermita mantenerse en un proceso de mejoramiento continuo de la cali-dad”. De esta manera, el aeropuerto La Chinita ha visto incrementar el nú-mero de pasajeros, de menos de 800.000 antes de la transferencia, a más deun millón cien mil en los actuales momentos, y los ingresos, que eran infe-riores a los 90 millones para 1990, con pérdidas para el gobierno central,hoy superan los 3.000 millones de bolívares anuales.

Vialidad interurbana

La vialidad interurbana del país ha mejorado notablemente durante el perío-do de la descentralización. Todas las entidades federales han dedicado gran-


des inversiones, lo que queda demostrado a través de la utilización del FI-DES y de la ley de asignaciones económicas especiales, en donde la vialidadha resultado ser el subsector de mayor prioridad. Destacan, en esta materia,los servicios entre Caracas–Valencia a través de la autopista regional del cen-tro y, luego, hasta Barquisimeto y Maracaibo. Son cerca de 800 kilómetrosde vías en buen estado, mantenimiento y belleza paisajística la que exhiben,en particular, los sectores de los Estados Aragua, Carabobo y Yaracuy.

De manera particular, el Estado Zulia ha logrado un mantenimientopermanente a 1.500 kilómetros de vías internas de la entidad, así como de300 Kms. de vías agrícolas, al utilizar, para el primer caso, el sistema de con-cesiones viales, con una inversión privada superior a los 15 millardos de bo-lívares, y al obtener ingresos, sólo en 1998, por más de 7 millardos para eltesoro estatal. También Carabobo administra 2.800 kilómetros de carrete-ras, y ofrece un buen servicio al conductor.

Ventajas y limitaciones de los programas sociales descentralizados

La nueva oferta de desarrollo social en los Estados y municipios, al calor dela descentralización, es múltiple y variada. Actúan en áreas de infancia, ali-mentación, empleo, salud, educación y comunidad, entre otras. No cabeduda sobre la ventaja que supone el desarrollo de una oferta de programassociales de manera descentralizada. Es natural que los gobiernos estatales ylocales creen su propia dinámica ante la explosión y la creciente demandade la población.

Sin embargo, es observable el gran número de solapamiento y duplica-ción de esfuerzos sobre una misma población objetivo, a la vez que se evi-dencia la poca integración de criterios entre los tres niveles de gobierno pa-ra enfrentar un problema que es común. Los gobiernos estatales y locales, aldecir de algunas autoridades territoriales, han estado ausentes en la discu-sión del modelo de seguridad social de Venezuela.

Paralelamente, gobernaciones y alcaldías están obligadas a mejorar sucapacidad para asumir la complejidad que introduce la administración detodos los programas sociales requeridos para amortizar la situación de po-breza. Ante la pregunta de si estaría de acuerdo con que se le entregara laadministración de todos los programas sociales, un alcalde respondió con


sensatez que “no hay que morder más de lo que puedes masticar. La capaci-dad de nosotros todavía es muy baja. Querer asumir más cosas por el sim-ple hecho de demostrar la importancia de la alcaldía nos parece una tenta-ción que hay que superar”.

En fin, alcanzar una mayor efectividad en la administración de los pro-gramas sociales representa un problema nacional de gobierno. La integra-ción intergubernamental, bajo la premisa de que una mayor focalización selogra con la descentralización, puede ser clave.

¿Qué opina la población sobre los servicios descentralizados?

A partir de la encuesta que aplicó el proyecto a los representantes de la so-ciedad civil en los diferentes Estados y municipios de la muestra, y en la cualse incluyó el tema de los servicios públicos, se ha obtenido un conjunto deresultados cuyo resumen se presenta a continuación:

• Ante la pregunta: ¿Cuánto han mejorado los servicios públicos descentrali-zados en relación a cuando no lo eran?, las respuestas arrojaron el siguien-te resultado en 1.031 opiniones:

Se observa cómo una gran mayoría le otorga algún grado de mejoría, aun-que sea “muy poco”, a los servicios ahora descentralizados. El 76,04% seinscribe en esta línea.

• Ante la pregunta ¿Deben los servicios de educación, salud, programas so-ciales y otros ser devueltos al gobierno central?, el resultado es como sigue:


Han mejorado mucho: 21,05%

Han mejorado poco: 31,02%

Han mejorado muy poco: 16,97%

No han mejorado: 12,51%

Han empeorado: 11,45%

El 86,23% de los encuestados no aprueba la devolución de los servicios des-centralizados al gobierno central. Se trata de una área que generó un altísi-mo consenso, donde sólo un 9,7%, de 1.031 personas se pronunciaronabiertamente a favor de tal propuesta, y una franja del 4,07% es indiferen-te a la situación.

Las principales razones esgrimidas por el grupo que no está de acuerdocon la devolución de los servicios al gobierno central fueron las siguientes:

• Los programas sociales y servicios se manejan mejor en el Estado:28,3%.

• Los recursos deben ser controlados por los Estados: 23,31%.• Cada Estado conoce sus necesidades: 11,88%.• Volveríamos al centralismo y sería un retraso: 8,44%.• No participarían las comunidades: 6,66%.

Es claro el pronunciamiento de la sociedad civil respecto a la gestión de losservicios públicos bajo la descentralización. Según su opinión, es deseable lacercanía de la administración del servicio al ciudadano, pues allí se contro-la mejor su desempeño y, en alguna medida, éstos funcionan mejor. Así, elproceso de descentralización venezolano posee el reto no sólo de mantener,sino de incrementar la cantidad y la calidad de los servicios públicos descen-tralizados en los próximos años. Si bien, como se vio anteriormente, existenseveras restricciones fiscales, es posible introducir fórmulas para la innova-ción de la gestión, a través de la incorporación de la sociedad civil y del sec-tor privado en el manejo de los servicios.


Muy en desacuerdo: 24,64%

En desacuerdo: 61,59%

Ni de acuerdo, ni en desacuerdo: 4,07%

De acuerdo: 6,89%

Muy de acuerdo: 2,81%

Sociedad civil y sector privado en la gestión descentralizada: una alianza difícil pero necesaria

Para obtener una visión más aproximada sobre la incidencia del proceso dedescentralización sobre la dinámica territorial, es conveniente analizar las re-laciones entre la sociedad civil, el sector privado y el Estado; allí, se requie-re conocer su grado de desarrollo, los canales de vinculación y hasta dóndeaquéllas son producto, efectivamente, de la descentralización. Basados enentrevistas y sistematización de documentos sobre casos existentes, tanto enlos Estados y municipios de la muestra como en otros territorios, se pudolograr una aproximación al tema, cuyas características se expondrán a con-tinuación.

La sociedad civil y las gobernaciones de Estados

Desde el inicio de la descentralización, en 1990, comenzaron a aparecermodalidades de gestión en las gobernaciones que perseguían un vínculo or-gánico con la sociedad civil. Para julio de 1992, en el simposio que sobre lamodernización de las gobernaciones se realizara en la ciudad de Barquisime-to, se presentaron de manera bastante sistematizada los siguientes casos:

• La Casa del Vecino, en el Estado Carabobo, cuyo objetivo central eraincentivar la organización de las comunidades de base.

• La gestión con los vecinos en los campos de salud y educación en la go-bernación de Caracas.

• La transferencia Estado–sociedad civil en el Estado Aragua.• La participación de la sociedad civil en la gestión cultural en Sucre.• El desarrollo cultural en el Estado Cojedes.• La escuela activa en el Estado Bolívar. • Las experiencias de salud en el Estado Lara.• Las escuelas integrales en el Estado Mérida.• La operación alegría en el Estado Carabobo.

En dependencia de la entidad federal, es posible observar cierta tendenciade especialización que, en todos los casos, se vincula a formas de gestióndescentralizada. En Carabobo, por ejemplo, se encuentran registradas más


de 1.400 asociaciones de vecinos y organizaciones similares, de las cuales al-rededor de 900 son activas. Este alto número de grupos vecinales está aso-ciado a la promoción que ha impulsado el gobierno regional en este campo,independientemente de que, a su vez, es el área de acción del municipio.

También se nota un número importante de organizaciones educativasasociadas a los distintos programas de gestión estatal.

En el Estado Lara, es notoria la especialización en el frente de la salud,ya que a través de Fundasalud se ha liderizado el proceso para la creación yel desarrollo de ese número tan significativo de ONGs. Adicionalmente, La-ra también se ha especializado en el desarrollo de organizaciones interme-dias para la atención en el campo social y la producción; áreas tan variadascomo la familia, el menor, la mujer, la microempresa, las cooperativas, la ju-ventud, entre otras, hacen vida en esa entidad, en donde la población, portradición, manifiesta una alta propensión a la asociación.

Fortalezas de las organizaciones de la sociedad civil

En su accionar con los gobiernos descentralizados, la sociedad civil ha logra-do un conjunto de fortalezas que se sintetizan en las siguientes característi-cas:

• Se han convertido en facilitadoras de la gestión gubernamental.• Han generado un efecto de demostración sobre las posibilidades y for-

mas de ejecutar servicios sin administración gubernamental.• Su presencia y permanente observación inciden en el mejoramiento de

los servicios públicos.• La comunidad ha incrementado su grado de conciencia sobre la impor-

tancia de su aporte en el mejoramiento de la calidad de vida .• Existe una mayor defensa, por parte de la comunidad, de los servicios

prestados.• En algunos casos, la sociedad civil se ha movilizado para la discusión y

la aprobación o no de referéndums que inciden sobre el pago de servi-cios públicos. Esta experiencia pudiera convertirse en un ejercicio degestión democrática permanente.

• Queda claro que la validez y la permanencia en la relación de gestión


entre las organizaciones civiles y el gobierno se incrementa, en la medi-da que sus logros se proyectan hacia toda la comunidad y más allá, enel entorno.

• De acuerdo con el grado de madurez de las organizaciones, éstas han idoincrementando su grado de interlocución ante el gobierno estatal y conotras ONGs de las entidades.

Limitaciones y debilidades encontradas

• El grado de participación de la comunidad en los procesos de gestión esbajo. En la mayoría de las experiencias, la dinámica de la gestión des-cansa en un grupo líder que se convierte en intermediario ante el go-bierno.

• En ese sentido, tienden a crearse inequidades en la distribución de losrecursos, por aquello de que, a mayor contacto y capacidad de gestión,mayores recursos obtenidos.

• Tiende a surgir la frustración cuando los servicios públicos o los objeti-vos perseguidos no se logran. Es una situación que se escapa al controlde las organizaciones y se encuentra muy vinculada con la situación decrisis estructural que vive el país.

• Los funcionarios territoriales electos no cumplen cabalmente con la de-fensa de la oferta electoral hacia las comunidades; especialmente es no-torio en los diputados estatales y los concejales.

• No existen mecanismos reales de control a la formulación del presu-puesto, de manera que éste se adecue a las necesidades reales de la po-blación. Las organizaciones civiles deben estar vigilantes de la aproba-ción de los presupuestos hasta última hora del año; de lo contrario, nohay garantía de que sean asignados los recursos negociados.

• La debilidad anterior remite a otra que es propia de las asignaciones: ensu gran mayoría, las organizaciones dependen de los recursos del gobier-no. Sólo las organizaciones grandes, de carácter nacional, han logradodiversificar sus fuentes de ingresos; el resto atraviesa serios problemas derecursos para su mantenimiento y desarrollo.

• De allí que el ritmo en las relaciones de gestión está determinado porlos cambios de tendencias por parte de los gobernantes de turno. En


Carabobo, por ejemplo, ha habido continuidad en los diez años; sinembargo, en Sucre, ante el cambio de gobierno, variaron las relacionesde gestión, y decayó la actividad anterior.

• Queda mucho trabajo por realizar en la formación de los líderes de lasorganizaciones civiles. El esfuerzo que varias instituciones han efectua-do en la década de los noventa no fue suficiente para superar los défi-cits en cuanto a capacidad de gestión que poseen nuestras comunidades.

El sector privado y la descentralización

Ciertamente, antes de iniciarse el proceso de descentralización, no era unapráctica conocida el vínculo entre el sector privado y los gobiernos territo-riales venezolanos. No es que hoy posea un grado deseable de organicidad ycoherencia, pues varias son las dificultades que todavía habrán de superarse;sin embargo, del trabajo de campo realizado y los documentos evaluados,puede deducirse la aparición de nuevas prácticas territoriales de gestión,donde el sector privado, asociado al desarrollo económico, comienza a ha-cer acto de presencia y a vincularse, no sin tropiezos, con los líderes de en-tes descentralizados. Esta nueva realidad difiere de aquellos encuentros don-de el empresario se acercaba a la gobernación sólo en su carácter de provee-dor de bienes o como constructor de obras, lo que también hacía en los con-cejos municipales, además de comportarse como pagador de impuestos,cuando ello era posible. En los años noventa, se ha podido ver la prolifera-ción de nuevas formas de gestión asociadas a campos de mayor compleji-dad, como la promoción de inversiones, la administración de servicios pú-blicos por concesiones, privatizaciones, financiamiento productivo local ygerencia delegada de servicios, entre otras. Veamos algunos de ellos.

Promoción de inversiones

Ésta ha sido una de las primeras funciones que asumieron buena parte delas entidades federales desde el inicio de la descentralización. La misma secorresponde con dos de las competencias concurrentes de la LODDT: lapromoción de su propio desarrollo y la promoción de la agricultura, la in-


dustria y el comercio (Art. 4º, ord. 1º y 10º). Es justo recordar la labor pio-nera en Estados como Apure, a través del fondo de desarrollo de apure; Fal-cón, por intermedio del comité de planificación; Guárico, que creó el con-sejo para la promoción de inversiones, y Monagas, que instauró las jornadasmonagas siglo XXI. Hoy destacan también las iniciativas de PROINLARA,IMPROSUCRE, en el Estado Sucre, FundaAnzoátegui y Promozulia.

Fondos de financiamiento

La gestión financiera para el desarrollo nació de manera contemporáneacon la anterior de promoción. Una inicial euforia hizo que más de la mitadde los Estados venezolanos crearan entes para tales fines. Sin embargo, a pe-sar del respaldo a los pequeños y medianos industriales de la zona, su efi-ciencia ha ido decayendo. Varias son las razones: los Estados venezolanos nodisponen del suficiente capital como para sostener los aportes que tal acti-vidad exige; ello se une a la circunstancia de que los niveles de morosidadde los fondos se han incrementado, pues muchos de los créditos son otor-gados a través de criterios filiales o partidistas y no sobre la base de la pro-ductividad. En tercer término, los criterios de cesión crediticia se han flexi-bilizado, así como también la gestión de cobranza.

Los fondos en Lara y Sucre han mermado su actividad, el de Zulia es deescala reducida y, en Anzoátegui, existe una situación de conflicto entre lasautoridades regionales y el sector privado por los criterios para el manejo fi-nanciero.

Concesiones y privatizaciones

La más expandida de las modalidades es la concesión en materia vial y ma-nejo de peajes, operación que les reporta a los Estados importantes recursosy, sobre todo, les releva de la tarea que supone el mantenimiento de la via-lidad principal. Miles de kilómetros se encuentran bajo este régimen en losdiferentes Estados del país. La experiencia es asimétrica en función de los re-sultados que reporta y el grado de satisfacción con el servicio. En Carabo-bo, por ejemplo, se encuentran grandes ventajas, pues sus arterias viales son


las más transitadas en el país, sobre todo el tramo de la autopista regionaldel centro y la que conduce a Puerto Cabello. El grado de satisfacción conel servicio es alto y el sector privado apoya la iniciativa.

En materia de aeropuertos, la transferencia o la delegación de algunasoperaciones al sector privado viene reportando buenos dividendos a los go-biernos, no tanto por los ingresos sino por la descarga de tareas que son me-jor efectuadas en otras manos. La concesión en el puente sobre el lago deMaracaibo también es percibida como satisfactoria y, en las previsiones delgobierno de Zulia, se encuentra la concesión total de su administración.

En materia de puertos, la presencia del sector privado es sumamente no-toria en todas las operaciones de embarque, almacenaje y desembarque. Asíse maneja en Cumaná , Carúpano, Guanta, Puerto Cabello y Maracaibo. Elvínculo gobierno–sector privado, en esta materia, es estrecho, pues se tratade un evidente beneficio compartido y, como consecuencia, de un negocioútil para ambas partes.

Como podrá verse, existen nuevos caminos por donde intentan transi-tar juntos el gobierno estatal y el sector privado. A veces, el entendimientoes diáfano y, en consecuencia, exitoso; en otras oportunidades, la descon-fianza se adueña de la relación. De uno a otro extremo, se encuentra el ojocrítico del entorno estatal, el cual no está acostumbrado a esta unión. Ellaes necesaria, sin duda, pero requiere de un mayor tiempo de adaptación yde aprendizaje. Algunas experiencias comienzan a dar sus frutos.

El sector privado y las alcaldías

A partir de los casos municipales estudiados, se presenta a continuación unconjunto resumido de consideraciones al respecto.

Regulación

Por esta vía de gestión se intenta que los servicios locales previstos en la leyorgánica de régimen municipal que, por su naturaleza, son asumidos porprivados, sean prestados dentro de cánones de calidad y oportunidad. Allíse encuentran los mercados municipales, el transporte urbano y los termi-nales de pasajeros. En el primero de los casos, por lo general, las alcaldías


poseen una instancia que se encarga de coordinar y regular el funcionamien-to del mercadeo y el abastecimiento de víveres, bien en las instalaciones cons-truidas por el municipio o en los mercados móviles que funcionan intermi-tentemente en diferentes sitios de las ciudades. Así, en la alcaldía del munici-pio Palavecino, es la dirección de servicios públicos la que se encarga de vin-cularse con los expendedores privados en el proceso de coordinación y de re-gulación, mientras que, en la alcaldía de Baruta, se actúa a través del servicioautónomo de desarrollo socio-económico y, en Girardot, es la dirección dedesarrollo social y acción comunitaria la que asume el rol. En todos los casos,las formas de vinculación se basan en la protección al consumidor, en cuan-to a garantía de suministros, precios, pesos y medidas, y alrededor de tales cri-terios guían las transacciones entre el gobierno local y el sector privado.

Relaciones fiscales

Tradicionalmente, el municipio ha mantenido un permanente proceso denegociación con el sector privado a través de la fijación y la recaudación dela patente de industria y comercio. En ese sentido, cada alcaldía fija su pro-pia metodología para proceder a la aprobación política en la cámara muni-cipal del referido instrumento, lo que siempre genera resistencias y conflic-tos, pues se trata de una política pública que incide en un vasto sector de lapoblación. Sin embargo, de acuerdo a evaluaciones efectuadas, las alcaldíasproceden a la previa negociación con las cámaras de comercio e industria-les, en las que intervienen funcionarios de alto nivel de la cámara y de la al-caldía. Al ser una de las principales fuentes de financiamiento del munici-pio, se ha sugerido la importancia de la modernización tributaria con el ob-jeto de facilitar y hacer más eficiente y transparente la recaudación, con locual el vínculo sector privado–gobierno local mejora sustancialmente.

Desarrollo económico

El área que, por tradición, ha vinculado al municipio con el desarrollo eco-nómico es la de parques y zonas industriales. En el municipio Morán, porejemplo, el sector privado es el que maneja la compañía municipal de desa-rrollo industrial, encargada de la promoción de la zona industrial de El To-cuyo; también en Palavecino existe una empresa dirigida a tal finalidad, y en


su junta directiva participa el sector privado. Sin embargo, la actividad en elfomento de estas zonas ha sido limitada al urbanismo, la venta y la ocupa-ción de las parcelas, sin el acompañamiento de la promoción de actividadesconexas para la captura de nuevas inversiones.

Concesión y privatización

Uno de los servicios con mayor tendencia a la concesión privada es el deaseo urbano domiciliario y disposición final del desecho sólido. No en to-dos los municipios funciona esta figura, pues algunos continúan prestandoel servicio a través de empresas municipales, como Girardot, o de sus direc-ciones de servicio en Morán, Palavecino, Arismendi, Anaco o Zamora, lascuales, a su vez, subcontratan camiones. Sin embargo, se encuentra que, enel municipio Baruta, el servicio se presta bajo la figura de contrato de con-cesión; la empresa FOSPUCA asume todo el proceso de recolección, lim-pieza y disposición final, mientras que el municipio vigila y controla la ca-lidad del mismo.

Regulación, fiscalidad, desarrollo económico y concesiones–privatiza-ciones configuran la estructura de gestión a través de la cual el municipiovenezolano tiende puentes y lazos con el sector privado. No son pocas esasvías que, sin embargo, no terminan de madurar y redundar en alianzas mássólidas, en función del desarrollo local. Sin duda, estamos en presencia deun interesante reto para los liderazgos locales, pues allí encontrarán una po-tencialidad alternativa a los esquemas tradicionales de hacer municipio.

Nuevas realidades y tendencias: a manera de conclusión

Como se sabe, en 1999, al final de los diez primeros años de proceso de des-centralización venezolano, se aprobó un nuevo texto constitucional. En élse recogen postulados que, teóricamente, incorporan elementos del perfildescentralizador del país. Sin embargo, no basta con atenernos a la estruc-tura formal de la constitución; es necesario ir al plano de la actuación realde la nueva fuerza, que llegó al gobierno en las elecciones de 1998, y tratarde extraer algunas impresiones acerca del futuro de la descentralización. Al-gunas nuevas situaciones y tendencias son las siguientes:


• Desde el comienzo del mandato de Hugo Chávez, surgieron claras eviden-cias de un recrudecimiento en la tensión federalismo–centralismo en elpaís. En efecto, al inicio de su gobierno, el Presidente arremetió contra losgobernadores y los recriminó por el desorden administrativo y la corrup-ción en las gobernaciones. Este discurso fue acompañado por los minis-tros, en especial el de Cordiplan, quien abogaba por un estricto control delas transferencias del dinero que iba a las gobernaciones (El Nacional: 4-4-99). Ante ello, Arias Cárdenas, ex gobernador de Zulia y luego candida-to a la presidencia en las recientes elecciones del 30 de julio de 2000, reac-cionó contra aquel intento centralista, y advirtió sobre cualquier asomo deparalizar el proceso de descentralización (El Nacional: 28-3-99).

• La tensión ha continuado hasta el presente, y existieron de por medioepisodios donde se propuso la eliminación de las gobernaciones, de lasasambleas legislativas, de municipios y las amenazas del “congresillo”(comisión legislativa derivada de la Asamblea Nacional Constituyente)para intervenir alcaldías y gobernaciones en pleno período electoral.

• También durante la campaña electoral, el Presidente lanzaba frases sincuartel contra gobernadores y alcaldes, y llegó a decir: “cambio Asam-blea Nacional por gobernaciones”, y remató con una agresiva presenciaen los Estados adversos para levantarle la mano a sus partidarios y lo-grar, con ello, ganar la mayoría de las gobernaciones en disputa.

• Así, se encuentra en un escenario postelectoral en el cual, por una par-te, el gobierno nacional “posee” la mayoría de gobiernos estatales y unaproporción importante de alcaldías. Por la otra, está pendiente el cum-plimiento del contenido de la Constitución en lo referente a la descen-tralización. Entre una y otra circunstancia, es posible prever algunas rea-lidades, como las siguientes: - Los personeros del gobierno central, eventualmente, profundizarán

su centralismo a través de, entre otras medios, el control de las fi-nanzas públicas. Ya el “congresillo” aprobó una reforma del FIDES,y quitó un 20% a gobernaciones y alcaldías y se lo asignó a la “so-ciedad civil”. Adicionalmente, reformó la ley de signaciones econó-micas especiales y le sustrajo un 20% a las gobernaciones para adi-cionárselo a los municipios. Todas estas medidas, de singular impor-tancia, se toman sin mediar negociación o consulta con los gober-nadores y alcaldes.


295

- Debe entrar a operar el consejo federal, instancia que se encontrarácon una acumulación de presiones y expectativas de las regiones.Comoquiera que el mismo lo conforman los ministros, los gober-nadores y los alcaldes, habrá que observar de cerca las posicionesque asumirán los gobernadores prochavistas ante los seguros, inten-tar del gobierno nacional cortar la autonomía territorial del país.Comoquiera que ese grupo no es homogéneo, se esperará que losgobernadores del MAS, partido que tradicionalmente ha defendidouna clara posición a favor de la descentralización, asumieron posi-ciones de avanzada en la materia. En otro sentido, estaría por versela línea que seguirían los gobernadores del MVR, de los cuales se es-pera alineamiento con las propuestas del presidente Chávez.

- Un tema que debe resolverse antes de diciembre del presente año esla hacienda regional. Así está prescrito en la Constitución y la ten-sión centralismo–descentralización imperante hace prever abiertasdiscusiones sobre el tema.

• Todos los movimientos centralistas del actual gobierno auguran una di-fícil situación para la descentralización. El Presidente, obviamente, noconfía en los mandatarios regionales y locales y, como se sabe, sin con-fianza entre niveles de gobierno, los procesos de descentralización semediatizan. Queda por resolverse el “cómo” va a gobernar Chávez pararesponder las gigantescas expectativas que generó con el reciente triun-fo electoral. Es posible que se apoye en sus gobernadores y alcaldes, encuyo caso tendrá que hacerle concesiones a Estados y municipios. Otrocamino es el reforzamiento de organismos y programas centrales para laejecución de obra de gobierno, como, por ejemplo, el fondo único so-cial, el fondo de desarrollo urbano, el plan Bolívar 2000, a través de loscuales se canalicen los recursos públicos. En esta opción, habrá crecien-te tensión con gobernadores y alcaldes. Es temprano y ya es tarde. Loshabitantes de Estados y municipios en Venezuela votaron, en su mayo-ría, por el actual gobierno y sus aliados regionales.

Lo que se decida respecto a la descentralización jugará un papel preponde-rante sobre las posibilidades reales de cumplir con las demandas sociales queya están sobre la mesa.


Una nueva tensión centralismo–federalismo está planteada en el país. Elcentralismo, por el momento, está ganando posiciones. No es posible avizo-rar si así será por mucho tiempo.

Bibliografia

Fuentes primarias

Encuesta de opinión sobre la descentralización a 1.031 líderes de la socie-dad civil. Septiembre–diciembre, 1999.

Trabajo de campo, entrevistas y talleres en: Gobernación del Estado Carabobo.Gobernación del Estado Lara.Gobernación del Estado Sucre.Gobernación del Estado Zulia.Sociedad civil de los Estados Carabobo, Lara, Sucre y Zulia.Alcaldías de los municipios Arismendi (Estado de Nueva Esparta); Anaco y

Guanta (Estado de Anzoátegui); Baruta y los Salias (Estado de Miran-da); Girardot y Zamora (Estado de Aragua); Palavecino y Moràn (Esta-do de Lara).

Estadísticas presupuestarias de Estados y municipios venezolanos. 1989–1999.Dirección de Desarrollo Regional. Oficina Central de Presupuesto.OCEPRE.

Diarios de debates del Congreso de la República de Venezuela. Exposición demotivos de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia deCompetencias del Poder Público y de la Ley de Reforma parcial de laLey sobre elección y remoción de los gobernadores del Estado.

Entrevistas y datos estadísticos sobre FIDES, Ley de Asignaciones Especiales(Ministerio de Relaciones Interiores. MRI) y Competencias Transferidas(MRI).

Estadísticas de ejecución de los proyectos multilaterales PROINSOL (Fonvis),PROMUEBA (Fundacomún), Proyecto Salud (Ministerio de Sanidad) yProyecto Calidad de la Educación (Ministerio de Educación).

Entrevistas y fichas de proyectos de Asistencia Técnica Bilateral en: ILDIS,PNUD, GTZ y Agencia Española de Cooperación Internacional.


Hemerografía y publicaciones periódicas

Diario “El Nacional”. Años 1998, 1999, enero – febrero de 2000.Diario “El Universal”. Años 1998, 1999, enero – febrero de 2000.Revista “Autonomía”. Año 1999. Maracaibo, Estado de Zulia.Boletín de Centro de Investigaciones Económicas y Sociales, CIES. 1995,

1996, 1997, 1998.

Documentos oficiales

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 1999.Constitución de la República de Venezuela.1961.Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Compe-

tencias del poder público. 1989. Ley Orgánica de Régimen Municipal. Reforma. 1999.Ley de Reforma Parcial de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernado-

res de Estado. 1989.Decreto – Ley que regula los mecanismos de participación de los Estados y mu-

nicipios en el producto del impuesto al valor agregado y el Fondo Intergu-bernamental para la descentralización. 1993.

Ley de Asignaciones Especiales para los Estados derivados de Minas e Hidrocar-buros. 1996.

Reglamentos parciales Nº 1, Nº 2, Nº 3, Nº 4, Nº 5, Nº 6, Nº 7, Nº8 y Nº 9de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias deCompetencias del poder público.

Leyes de administración de los Estados Carabobo, Lara, Sucre, Zulia. Ley de Planificación y Participación de la Sociedad Civil en la Gestión Políti-

ca del Estado Lara. Estadísticas del sector educación. Ministerio de Educación. 1999.



Anexo 1Distribución de gobernadores electos por fuerzas políticas principales que los apoyaron en el año electoral

FUERZAS POLITICAS 1989 1992 1995 1998Acción Democrática (AD) 11 7 11 7Partido Socialcristiano (COPEI) 6 9 4 4Movimiento al Socialismo (MAS) 1 4 4 3La Causa Radical (LCR) 1 1 1 1Movimiento Quinta República (MVR) * * * 3 ***Proyecto Carabobo-Venezuela (PROCA) (**) 1 1 1 1Convergencia * * 1 1Patria para Todos (PPT) * * * 3

Total 20 22 22 23

(*) Estas organizaciones no existían para el momento de estas elecciones.(**) Proyecto Carabobo fue creado posterior a la elección de 1992. (***) Número de gobernadores luego de efectuadas nuevas elecciones en los Estados

Apure y Nueva Esparta, donde ganaron los candidatos postulados por el MVR.

Fuentes: (a) Molina Vega, José y Pérez Baralt, Carmen: "Elecciones Regionales de 1995: la consolidación de la absten-

ción, el personalismo y la desalineación". b) Maingón, Thais y Sonntag, Heinz. "Los resultados Electorales de Venezuela: ¿del reacomodo al cambio polí-

tico? (1999).


Anexo 2Situación de la transferencia de servicios de com

petencias concurrentes desde el Poder Nacional a los Estados

Período 1990-1999

Estados*D

eporteSalud

Educ.M

enoresAncianos

ViviendaServicios

Nutrición

Encom.

Encom.

Drogas

Otras negociaciones

agrícolaspeniten-

turismo

que han arribadociaría

sólo a la solicitud

D. Federal

B A

DC

FIMA / PAM

IAm

azonasB

DC

DAt. Indígena

AnzoáteguiA

AD

BB

CC

Apure A

AC

BC

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At. IndigenaAragua

AA

AA

AB

CA

CA

C y T / PAMI / Am

bienteBarinas

AD

BB

CC

BolívarB

AD

AC

CC

FIMA / Vivapure

CaraboboA

AC

CC

BFED

E / FIMA /

AMBIEN

TECojedes

AC

CD

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Cultura / FIMA / PAM

ID

. Amacuro

B C

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FalcónA

AC

BC

Guárico

AB

CD

DC

CFED

E / FIMA

LaraA

AA

AA

BC

CC

CA

CyT / Cultura / Ambiente D

.CivilM

éridaA

AC

CC

CC

C y T M

irandaA

AC

AD

BV. Rural

Monagas

AA

CA

CB

CC

CB

FIMA / PAM

IN

. EspartaA

AA

AD

DC

AC

FEDE / FIM

A / PAMI

Portuguesa A

BC

CD

CCultura / Am

bienteSucre

AA

CA

CC

CC

CC

Def. Civil

TáchiraA

AD

BC

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ef. Civil / P. Consumidor

Trujillo A

AC

AC

BC

CYaracuy

AA

CB

DD

CC

CFIM

A / PAMI

ZuliaA

AC

BD

BC

CAt. Indígena


Anexo 3Competencias exclusivas asumidas1990-1999

Estados (1) Vialidad Puentes Puertos Aeropuertos Minerales no met. Salinas Papel sellado

D. FederalAmazonasAnzoátegui * * * *Apure * *Aragua * * * *Barinas * * *Bolívar * * *Carabobo * * * * *Cojedes *D. AmacuroFalcón * * * * * *Guárico * *Lara * * * *Mérida * * * *Miranda * * *Monagas * * * *N. Esparta * * * *Portuguesa * *Sucre * * * * * *Táchira * * * *Trujillo * * * * *Yaracuy * * * *Zulia * * * * * * *

(1) No incluye el Estado Vargas por haber iniciado su gestión en 1999.Fuente: Elaboración propia a partir de la información sistematizada por la D.G.S Desarrollo Regional del M.R.I (1999) y la contenida en el texto "Descentralización. Diálogo para el desarrollo". PNUD/BM/BID. 1999.


Anexo 4Evolución del ingreso del sector gobierno y del ingreso territorialPeríodo 1989-1999 (millones de bolívares)

Año Ingreso Ingreso % de Ingresos % desector entidades ingresos municipales ingreso

gobierno federales ent. fed. municipal

1989 286.403 37.196 12,99 12.005 4,19

1990 560.682 86.047 15,35 18.608 3,32

1991 669.775 110.492 16,50 29.438 4,40

1992 958.713 124.207 12,96 42.149 4,40

1993 1.100.718 156.858 14,25 62.487 5,68

1994 1.939.106 308.563 15,91 102.700 5,30

1995 2.921.452 457.229 15,65 167.854 5,75

1996 6.604.749 1.206.568 18,27 261.339 3,96

1997 10.985.447 2.506.904 (1) 22,16 536.828 4,89

1998 12.403.355 2.481.860 (2) 20,01 1.039.988 8,38

1999 13.495.339 2.423.939 17,96 1.229.811 9,11

Fuente: Cálculos propios a partir de la información sistematizada por la Dirección General Sectorial de Desarrollo Regional.Oficina Central de Presupuesto. OCEPRE.(1): Durante el año 1997 se efectuaron aportes especiales por concepto de fondo de apoyo al trabajador y su grupo

familiar por Bs. 243.444 millones y otros aportes de Bs. por 292.649 millones.(2): Durante 1998 se efectuaron aportes especiales por concepto de Fondo de Apoyo al trabajador y su grupo familiar

de Bs. 197.875 millones, programas sociales (Ministerio de Educación) y otros aportes de Bs. 131.961 millones.


Anexo 5Estructura del presupuesto de ingresos de las entidades federales (%)Período: 1989 - 1999

Fuentes (1) Ingresos Plan de Transfer. Ley de Ley de Fides Subsidio (2) Otros TotalAños Situado propios empleo competen. polit.hab asignac capital crédito aportes

constituc. inv. soc (MTC-MSAS) (MINDUR) especial adición

1989 65.62 0.97 ___ ___ ___ ___ ___ 1.03 32.34 (*) 0.04 100

1990 72.66 0.46 2.57 ___ ___ ___ ___ 0.65 23.64 (*) 0.02 100

1991 85.98 4.33 ___ ___ ___ ___ ___ ___ 8.69 (*) 1.00 100

1992 90.33 2.98 ___ ___ ___ ___ ___ ___ 4.51 2.18 100

1993 90.26 4.81 ___ ___ ___ ___ ___ ___ 2.55 2.38 100

1994 62.11 5.20 ___ 2.68 ___ ___ ___ ___ 21.77 8.24 100

1995 83.85 2.42 ___ 6.82 4.86 ___ ___ ___ ___ 2.05 100

1996 71.03 0.67 ___ 8.96 2.96 ___ 6.31 ___ ___ 10.07 100

1997 64.68 1.45 ___ 12.47 2.91 2.53 6.28 ___ ___ 9.68 100

1998 54.54 0.67 ___ 11.86 3.32 7.17 9.52 ___ ___ 12.92 100

1999 64.45 1.61 ___ 14.02 ___ (3). 9.46 9.85 ___ ___ 0.61 (4) 100

Fuente: Estimaciones propias a partir de los datos de la OCEPRE.(1):Incluye la proporción que cada Estado transfiere a sus municipios por concepto de situado

municipal.(2): Los créditos adicionales son, por lo general, incrementos del situado inicialmente estimados.(3): Esta transferencia desaparece como tal. Se crea el fondo nacional de la ley del subsistema de

vivienda.(4): Incluye: Bs. 4.620 millones de subsidio de capitalidad; Bs. 3.542 millones de aportes Policía

Metropilitana; Bs. 9.385 millones del Ministerio de la Familia. (*): En su mayoría son incrementos por ajustes del situado.

303

Anexo 6Estructura del gasto por sectores de las entidades federales (%)Período 1989-1999

Sectores 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Créditos comunes 39,96 19,93 21,07 22,93 22,76 21,17 18,54 20,51 18,28 20,36 20,9Educación 15,01 12,66 17,07 15,93 17,18 16,23 14,68 15,42 14,11 14,67 13,20Vivienda, desarrollo urb. y serv. conexos 10,62 13,52 19,25 13,52 12,37 11,70 15,31 12,70 11,98 11,80 10,30Seguridad y defensa 9,76 8,72 10,15 12,20 12,70 11,21 10,72 9,76 11,50 10,92 8,9Salud 8,51 7,00 8,53 8,75 9,94 10,97 14,06 15,69 11,39 8,78 19,2Resto de los sectores (1) 16,1438,17(2) 23,93 26,67 26,05 28,72 26,69 25,92 33,74 33,47 27,5

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de la OCEPRE.1: Incluye el situado municipal, rectificaciones, contratos colectivos, créditos adicionales y otros conceptos.2: En el resto de los sectores se encuentran los conceptos: dirección superior del Estado; agrícola, energía; minas y

petróleo; industria y comercio; turismo y recreación; transporte y comunicaciones; cultura y comunicación social;ciencia y tecnología, seguridad social; recursos no distribuidos; desarrollo social y participación. Este último haalcanzado un promedio para el período1989-1999 de 3,99%.

3: Incluye el concepto "recursos no distribuidos", el cual representa el 19,11% del total del gasto del año 1990.



Anexo 7.1Evolución del valor del ingreso del Gobierno Nacional y del ingreso territoriala precios de 1984. Período 1989-1999(Millones de bolívares)

Año Ingreso Ingreso Ingreso TotalGobierno entidades municipal ingresoNacional federales territorial

1989 102.214 13.275 4.284 17.5591990 128.952 19.790 4.280 24.0701991 108.430 17.888 4.766 22.6541992 113.686 14.729 4.998 19.7271993 91.574 13.050 5.199 18.2491994 97.184 15.464 5.147 20.6111995 89.869 14.065 5.163 19.2281996 100.111 18.289 3.961 22.2501997 110.423 25.199 5.396 30.5951998 91.576 18.324 7.678 26.0021999 83,031 14.914 7.567 22.481

Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de OCEPRE y BCV.


Anexo 7.2Relación de los ingresos del Gobierno y de los Gobiernos Territoriales respecto al P.I.B. (%). Período 1989-1999(1984 = 100)

Año Ingreso Ingreso Ingreso TotalGobierno entidades municipal ingresoNacional federales territorial

1989 22,75 2,95 0,95 3,90 1990 26,96 4,14 0,89 5,03 1991 20,66 3,41 0,91 4,32 1992 20,42 2,65 0,90 3,55 1993 16,41 2,34 0,93 3,27 1994 17,83 2,84 0,94 3,78 1995 15,86 2,48 0,91 3,39 1996 17,70 3,23 0,70 3,93 1997 18,36 4,19 0,90 5,09 1998 15,24 3,05 1,28 4,33 1999 14,89 2,67 1,36 4,03



Anexo 7.3Evolución del valor per cápita del ingreso del Gobierno Nacional y del ingreso de los gobiernos territoriales. Período 1989-1999(1984 = 100)

Año Ingreso Ingreso Ingreso TotalGobierno Entidades Municipal IngresoNacional Federales Territorial

1989 5.416 703 227 930 1990 6.612 1.015 219 1.234 1991 5.429 896 239 1.135 1992 5.562 721 245 966 1993 4.379 624 249 873 1994 4.546 723 241 964 1995 4.114 644 236 880 1996 4.487 820 178 998 1997 4.848 1.106 237 1.343 1998 3.940 788 330 1.118 1999 3.502 629 319 948



Anexo 8Evolución de indicadores de salud claves.Estados Carabobo, Lara, Sucre y Zulia

Indicadores Carabobo Lara Sucre Zulia

1990 1994 1998 1990 1994 1998 1991 1994 1998 1990 1994 1998

Tasa de mortalidad infantil (1) 29,6 24,3 17,8 26,5 18,4 19,1 11,5 12,3 10,43 35,98 33,6 29,8Tasa de mortalidad neonatal (1) 16,2 14,1 10,7 15,3 12,6 11,7 7,25 7,16 6,75 16,93 16,32 14,29Tasa de mortalidad postneonatal (1) 13,4 10,3 7,1 9,3 8,3 7,0 4,3 5,2 3,68 19,05 17,28 15,52Tasa de mortalidad materna (1) 0,6 0,6 0,5 0,2 0,1 0,4 0,4 0,5 0,3 0,6 0,7 0,8Tasa de natalidad (2) 23,1 21,8 18,6 28,5 24,8 23,9 34,87 30,38 22,53 27,03 26,49 19,21

(1) Tasa por 1.000 nacidos vivos registrados.(2) Tasa por 1.000 habitantes.Fuente: Insalud Estado Carabobo; Dirección General de Salud Estado Lara; Fundasalud Estado Sucre; Dirección de Salud, Estado Zulia.

Introducción

Este documento se preparó para el seminario andino Descentralización yParticipación Ciudadana en los Gobiernos Locales, realizado en Quito entre el18 y el 19 de noviembre de 1999, bajo el auspicio de la Secretaría Generaldel Parlamento Andino, la Unidad para la Promoción de la Democracia, dela Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, y la Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Sede Ecuador.

El objeto del documento es registrar las experiencias ecuatorianas endescentralización y participación para intercambiarlas con las de los otrospaíses andinos. Para hacerlo, se mantuvo la estructura prevista por la coor-dinación de las investigaciones nacionales.

Al trabajar los contextos teórico y político, para evitar los sesgos que po-drían introducir las orientaciones propias del autor, se eligió recurrir a losestudios, publicaciones e intervenciones de investigadores, personalidades yactores que se manifiestan sobre estos temas, en busca de rescatar sus inter-pretaciones del proceso en el país, en su rica diversidad. Con este material,se seleccionó los elementos que parecían relevantes y se identificó sus refe-rencias principales en la evolución del debate en el período entre el retornoa la democracia, en 1979, y la fecha actual.

Ecuador: descentralización y participación ciudadana, proyecto de estudio e investigación

Diego Peña Carrasco*

* Consultor del Consejo Nacional de Modernización, Ecuador

Los avances más significativos del proceso, en su expresión legal e insti-tucional, se registraron más por la conformidad que alcanzan entre los acto-res, porque expresan, a manera de resultantes, las contradicciones, alianzasy concordancias que se alcanzaron, y porque implican un acatamiento ge-neralizado que tiene repercusiones en el proceso.

Las experiencias de descentralización y participación que aquí se descri-ben no implican una selección y menos una calificación del autor; sólo selas presenta con una intención ilustrativa; las ausencias no tienen un crite-rio discriminador.

Sobre aspectos como la estructura de las relaciones entre los niveles degobierno y sobre los sectores de competencias, se desarrolló un resumen y,sobre los temas fiscales, se recurrió a autores especializados, de los que secapturó los elementos que revelan la problemática.

En el Ecuador se vive un momento histórico de privilegio, pues, en es-tos días, se resolverán temas trascendentales sobre la organización y la es-tructura del Estado, sobre las relaciones con la sociedad y sobre sus perspec-tivas para el futuro. Sin embargo, se enfrenta el peligro de que observacio-nes e interpretaciones consignadas en el documento puedan ser interpreta-das con significaciones contingentes, diferentes a las intenciones de revelarpartes del proceso con una visión amplia de plazo.

Contexto teórico y político de la descentralización en el Ecuador

El camino de construir, en el Ecuador, un Estado nación, que implica unproceso de centralización, ha sido sinuoso y lleno de dificultades.

Pasada la fase histórica de la colonia1, desde la Independencia de la Co-rona Española, el Estado arrancó con la cuestión de Guayaquil (1830), di-ferendo que amenazó con la no-integración del territorio. Apenas superadala situación, su unidad se sobresaltó con propuestas, amenazas e intentonassecesionistas de diversos territorios. La organización del Estado registrabaesas incidencias en leyes de aplicación difícil o en entidades sin capacidad de

310 Diego Peña Carrasco

1 El Estado colonial se podría definir por su situación de excentrismo o centralidad externa al terri-torio.

sobreponerse a los caudillismos y caciquismos locales, predominantes hastaavanzado el siglo XIX (Muñoz et. all., 1999).

Desde inicios del presente siglo, la Revolución Liberal alcanza a confor-mar el Estado nacional, al integrar un solo territorio, e impone la preemi-nencia de leyes nacionales y una institucionalización que cobra fuerza espe-cial en la década del cincuenta2 con la conformación de un creciente apara-to de gobierno, que alcanza su punto culminante en los años setenta yochenta3 para la administración estatal de los recursos petroleros.

El crecimiento central del aparato deteriora, por competencia de recur-sos financieros y humanos, a los entes subnacionales autónomos: municipiosy consejos provinciales. Éstos, que encarnaban la nacionalidad, pierden o de-vuelven responsabilidades, como la educación y alguna especialmente nota-ble; entrega la recolección y el tratamiento de los desechos sólidos, el mane-jo del agua potable y el alcantarillado. Los períodos de abundancia de recur-sos para ser distribuidos repercutieron en el fenómeno llamado ‘pereza fiscal’de las municipalidades, las convirtió en botines políticos para grupos emer-gentes y consagró su dependencia financiera, que relativizó su autonomía.

Los vicios políticos de la fase petrolera en el gobierno nacional, tales co-mo el clientelismo, el desperdicio y la ausencia de planificación, se reflejanen los gobiernos seccionales4. La concentración de las inversiones en lasáreas urbanas y las obras fastuosas en algunas ciudades se manifiestan encontraposición al abandono de las áreas rurales.

A pesar del crecimiento del aparato del gobierno nacional, la tesis deque no ha concluido el proceso de centralización del Estado en el Ecuadorse acepta con alguna facilidad5, pese a que las realidades a las que se aludesuelen no ser idénticas.

311Ecuador, descentralización y participación ciudadana

2 Se crean el organismo de planificación nacional, la mayoría de ministerios y entidades de control yalgunos de los organismos de desarrollo regional.

3 Se constituyen institutos de especialización sectorial para la provisión de infraestructura y para re-gular y administrar recursos nacionales.

4 Angel Crespo (1992): “ Lo que se observa a nivel del Gobierno Central, se crea también a nivel delos gobiernos municipal y provincial y, en este sentido, sin temor a equivocarse, se puede afirmarque las prácticas centralizantes se presentan en la gestión de los gobiernos seccionales”.

5 Ejemplos: Raúl Gangotena, en El Proceso de Descentralización en el Ecuador, afirma que: “En elEcuador, a fines de 1993, no hay evidencia que permita afirmar que el proceso de centralización ha-ya terminado”. Fernando Carrión (1999): “… el proceso de centralización aún no ha concluido yporque todavía no se avizora un proyecto hegemónico que lo contrarreste”.

También se acepta que los procesos y las propuestas de centralización odescentralización tienen que ser examinados y apreciados en su contextohistórico, y deben ser reconocidos en su verdadero valor por el aporte de so-luciones que comportan en cada momento político y social al país (Carrión1996) .

Las vertientes de la discusión teórica sobre la descentralización parecenser las mismas en toda América Latina y el Caribe. Sin embargo, en cadapaís encuentra énfasis y tiempos diferentes, y reflejan en la superficie los de-sarrollos y conflictos del fondo.

En el Ecuador de hoy, la descentralización es uno de los temas naciona-les de mayor interés social; se revela en el espacio que ocupa en el discursopolítico, en la atención que le prestan los editorialistas de los periódicos lo-cales y nacionales, en los programas gubernamentales que merecen atenciónde la cooperación técnica externa y en la frecuencia con la que es mencio-nada como alternativa para superar o, al menos, paliar la crisis nacional.

Esta atención generalizada obedece a tres elementos:

• La evolución de la discusión a lo largo de los años. • El peso de las corrientes, experiencias e información relacionada, en el

nivel internacional. • La percepción del tema como una posibilidad de reorganización del Es-

tado, en una situación de crisis que impulsa a la búsqueda de salidas.

Con el advenimiento de la democracia, en 1979, el tema toma relevancia enlos medios académicos. Sus referentes casi exclusivos eran, en el plano ins-titucional, los municipios y su “abdicación de responsabilidades en benefi-cio del gobierno central” (Gangotena 1995) y el proceso de deterioro de laparticipación de los gobiernos subnacionales en el presupuesto general delEstado. Su norte, las esperanzas en la democracia recientemente recuperada,después de siete años de dictadura.

Durante la década del ochenta, el tema alcanza a las esferas tecnocráticasdel gobierno, para cuestionar las prácticas de la planificación nacional, las de-ficiencias en la asignación de los recursos, la planificación del desarrollo ur-bano, el perfeccionamiento de los instrumentos de gestión local, en especialde los sistemas de información socio-económica y territorial; la selección y la


calificación de los proyectos de inversión pública. Su proyección, mejorar lacobertura y la calidad de los servicios, optimizar la inversión pública, forta-lecer los gobiernos locales con capacidades y recursos y aprovechar las aún nointegradas potencialidades locales, en términos de los recursos naturales.

Desde los primeros años noventa, el tema ocupa la atención de los po-líticos, impelidos por los estudios sobre los dispares escenarios electoralesque se presentan en el territorio nacional, los temas de la gobernabilidad dela nación, la emergencia indígena como actor propositivo, los requerimien-tos de participación social, la integración al mundo globalizado y la eviden-cia de un Estado obeso, inadaptado a la diversidad nacional e insuficienteen sus capacidades políticas, administrativas y financieras.

A mitad de la década, el tema apunta al marco legal, a las característicasde la estructura del Estado y su reforma6, a las relaciones de sus diversas fun-ciones, instancias y niveles7 con la sociedad y a la posibilidad de que la des-centralización sea capaz de impulsar una salida en términos de la institucio-nalidad, la naturaleza y el financiamiento de un nuevo tipo de Estado.

En los últimos años, la recuperación de los temas de la regionalización,las autonomías y formas de gobierno alternativas al Estado unitario, presi-dencialista, asistencialista y rentista, se toman la escena y a veces velan el te-ma de la descentralización, pero le aportan la atención pública en dimensio-nes incomparables a las que tenía antes. Incluyen opciones sobre los temasfiscales, definiciones sobre el territorio y opciones de articulación intergu-bernamental.

En todos los casos consideran, con énfasis diferentes y modalidades va-riadas, conceptos modificatorios de las relaciones del Estado con la socie-dad, en términos de su participación en la gestión de lo público, su decisióny su control.

En la discusión de los años noventa, pesan notablemente los procesos deregionalización del territorio en Chile, la Asamblea Constituyente en Co-


6 “En resumen, la visión municipal propone: que la descentralización debe ser considerada como laestrategia fundamental de la reforma del Estado; que su visión de la descentralización no se oponea las estrategias de modernización, desregulación y privatizaciones elegidas por el gobierno, pero queles antepone como objetivos superiores: el mejoramiento de la calidad de vida de la población, lademocratización real del estado y la equidad y armonía del desarrollo en todas las secciones del te-rritorio nacional” (Peña, 1994).

7 Incluida la reflexión sobre la necesidad de fortalecer el nivel intermedio, tradicionalmente débil enel Ecuador.

lombia (1991), la ley 60 de competencias y recursos en 1993; la expediciónde las leyes de participación social y de descentralización en Bolivia, en1994, entre otras experiencias. En realidad, éstas se tornaron referentes pa-radigmáticos.

Si bien en ninguna de estas etapas del debate teórico la descentraliza-ción contó con una propuesta consistente, es decir, que combine consensosocial con posibilidades prácticas reales en términos legales, fiscales y admi-nistrativos, y éstos con voluntad política, organización de gobierno y visiónde alcance nacional, a cada una corresponden, casi sincrónicamente, ópticascaracterísticas que aún se mantienen en el debate: a la primera, una visión‘municipalista’ excluyente; a la segunda, una visión ‘desarrollista’, basada enlos proyectos de infraestructura local; a la tercera, una visión ‘estructuralis-ta’ del Estado, vinculada a la reforma, y, a la última, la visión de las autono-mías como posibilidad de salida de la crisis.

A cada una, también, sin incluir la última, correspondieron reaccionesdel gobierno nacional que se expresan en programas, resoluciones o entida-des, que pretenden responder al tenor del debate. Desde los años noventa,se manifiestan en leyes y reformas que recogen desde el Estado las propues-tas de los actores. Anclados a cada una de las visiones, se encuentran acto-res institucionales, sociales o políticos, que instrumentan la confrontaciónentre ellas, para sus propios intereses segmentados, sin conseguir, general-mente, que expresen los intereses comunes de la nación8.

Las diferentes visiones se han actualizado y disponen de versiones reno-vadas al calor de los acontecimientos, la situación política y económica delpaís y el marco legal vigente, que se ha transformado significativamente des-de el año 1995. También se modifican dinámicamente por la confrontacióncon otras posiciones9.


8 En los primeros días de noviembre de 1999, un acontecimiento revela esta tendencia. Un grupo po-lítico de gran connotación, manifiesta su simpatía por una propuesta autonómica que cuenta conun importante respaldo social y la integra a su agenda de aproximación a una fase electoral. Edito-riales de la prensa juzgan el hecho y seguramente en estos días se presenciará la polémica.

9 Esta síntesis descriptiva de la evolución de la discusión sobre el tema de la descentralización no ha-ce justicia al desarrollo teórico abundante que ha tenido el tema en los escritos de una generaciónde intelectuales ecuatorianos y extranjeros que se han dedicado al tema en el país y han aportadoartículos, libros, editoriales, ensayos, foros, seminarios, talleres y debates, que han proliferado, espe-cialmente a partir de 1991. Es destacable el aporte de expertos nacionales a la producción de unaconsiderable cantidad de proyectos de leyes, decretos ejecutivos y acuerdos ministeriales,

Durante 1999, hasta esta fecha, diversos proponentes han convocado ala sociedad a respaldar públicamente sus planteamientos y empujan la rea-lización de consultas, reformas legales y exigen respuestas de las funcionesdel Estado, en plazos perentorios. El papel de los movimientos cívicos ha si-do relevante y refrescante, en la medida en que frecuentemente se sobrepo-nen al manejo político partidario.

Sin embargo, estas propuestas, que incluyen referencias a las debilidadesy falencias de la gobernabilidad, hoy la enervan por su forma de presenta-ción en la escena política.

Una corriente generalizada de opinión concurre en la necesidad de ladescentralización. Intelectuales, políticos, autoridades, periodistas, coopera-ción técnica, movimientos sociales, dirigentes sociales y personalidades sehan manifestado e impulsan con acciones objetivas el aceleramiento de pro-cesos que no tienen aún una dirección única.

La concepción de hace quince años, de que la descentralización tienecomo finalidad la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de los ser-vicios básicos en manos de los municipios, ha transcurrido por un caminode expectativas sobre el mejor uso de los recursos, la asignación más equita-tiva de la riqueza por regiones, localidades y sectores, de la participación so-cial, de la posibilidad de control de la gestión pública, de la democratizacióndel poder, del mejoramiento y la legitimación de los sistemas políticos, dela eficiencia de un sistema institucional concurrente, de la adaptación a ladiversidad cultural y demográfica, de la readecuación de las relaciones Esta-do-sociedad, de la representatividad, de las posibilidades de subsistencia ysustentabilidad y otras pretensiones.

Ahora, se ha legitimado en el imaginario político del país y, sin ofrecer-se como una panacea, se plantea como una alternativa a la organización delEstado centralizado “... económicamente ineficiente, políticamente poco re-presentativo, distante y autoritario; socialmente injusto porque incrementalas inequidades, margina y excluye; culturalmente homogeneizador en un


así como a la formulación de proyectos de inversión en el desarrollo institucional para modificar lasprácticas y estructuras institucionales y para enriquecerlas con participación ciudadana. Estas con-tribuciones no pueden ser recogidas aquí en sus detalles y tampoco son parte de la pretensión de es-te documento, pero al menos mencionarlas revela el interés y la preocupación que despierta el te-ma de la descentralización como un reflejo de la necesidad de reaccionar a una organización estataly a un sistema de relaciones con la sociedad, que es absolutamente insostenible.

contexto en que las diferencias se expresan creativamente; en el territorioagudiza los desequilibrios regionales, urbanos y rurales; y, en el ambienteproduce altos niveles de contaminación y ruptura de la sustentabilidad”(Carrión, op. cit.).

El imaginario resuelve su horizonte en el corto plazo, lo refiere a la faseadministrativa de transferencia de la responsabilidad y los recursos y no seplantea la construcción de nuevos compromisos y relaciones permanentespara vivir descentralizadamente. En este sentido, no prevé las dificultades ylos requerimientos que se presentarán inmediatamente posteriores a latransferencia.

Al respecto, en “La descentralización, el ajuste fiscal y el desarrollo mu-nicipal en el Ecuador”, Eduardo Wiesner (1999) sostuvo: “La descentraliza-ción es un proceso cuyo éxito depende de qué tan adecuadamente se resuel-ven las condiciones que ella requiere. Es decir, no son los objetivos sino lasrestricciones de economía política las que determinan los resultados que seobtienen”.

El acuerdo, que se expresa imprecisamente y de forma diversa por losactores, no tiene un reflejo en las estrategias que se plantea para alcanzarlo,y la disparidad de criterios utilizada políticamente se torna perversa, pues leresta viabilidad como una propuesta única y nacional; más bien se presentacomo un conjunto de alternativas heterogéneas, incompletas o sesgadas, dis-pares, a veces conflictivas, puntuales y funcionales a los actores individual-mente considerados.

Esto tiene sus ventajas y desventajas. Entre las ventajas, destacan suadaptabilidad a las situaciones y especificidades regionales, la adecuación delritmo a las condiciones y expectativas, flexibilidad y creatividad. En cuantoa las desventajas, impide disponer de una visión nacional, se incrementa su‘imprevisibilidad’, no garantiza concurrencia y ‘subsidiaridad’ entre actores,no facilita la integración de acciones con otras estrategias, como la descon-centración, castiga los costos de transición, no facilita el control y no propi-cia su ‘replicabilidad’, entre otras características.


Marco normativo e institucional sobre descentralización y participación ciudadana en los gobiernos locales. Experiencias de su aplicación y desempeño

A continuación, se resume un itinerario de aprobaciones legales que expre-san el avance y el interés en la descentralización en el país. El período enfo-cado parte del proceso de retorno a la democracia. Cada paso se presentacon un resumen ilustrativo, no exhaustivo, de los contenidos.

• A partir de la Constitución que se escogió en el plebiscito de 1979,constan elementos jurídicos que están vigentes como referencias para ladescentralización, tales como la declaración del Estado descentralizado,el establecimiento de los regímenes de administración dependiente yautónomo, la estipulación de la autonomía funcional y territorial de lasentidades seccionales, al diferencias la descentralización administrativade las entidades dependientes, de la territorial como característica demunicipios y consejos provinciales.

• En 1990, la ley de desarrollo seccional (FODESEC), sustituye al fondonacional de participaciones (FONAPAR), introduce criterios de asigna-ción de recursos, que tratan de automatizar las transferencias, e institu-cionaliza criterios de distribución que buscan la equidad y la compen-sación de áreas deprimidas, en la distribución de recursos a todos losmunicipios y consejos provinciales. Aplica criterios de distribución en-tre municipios y consejos provinciales, basados en la densidad poblacio-nal y las necesidades insatisfechas. Reserva un monto para operarlo co-mo una contraparte a créditos internacionales que beneficiarían a lasentidades municipales y provinciales de mejor capacidad de gestión.

• A finales de 1993, se expide la ley de modernización del Estado, priva-tizaciones y prestación de servicios por parte de la iniciativa privada, queestablece las normas para la reforma del Estado con la perspectiva de losentes de financiamiento internacional. Crea el Consejo Nacional deModernización y establece definiciones, orientaciones, normas y proce-dimientos para los procesos de descentralización y desconcentración deresponsabilidades, funciones y recursos del gobierno nacional a los or-ganismos seccionales autónomos y de privatizaciones a la iniciativa pri-vada y organización comunitaria. Sienta las bases para impulsar estos


procesos con criterio nacional y como parte de la reforma concebida co-mo política de Estado.

• Se expide la ley de régimen metropolitano de Quito, en la que se esta-blece un régimen especial que incluye una nueva territorialidad, nuevasresponsabilidades institucionales en el transporte, la planificación, la re-gulación territorial, la participación de la comunidad en el financia-miento de los proyectos y la desconcentración administrativa. Generanuevas expectativas a los gobiernos locales sobre sus competencias.

• Las reformas constitucionales de finales de 1994 hasta inicios de 1996incluyen los criterios de descentralización y desconcentración y los atri-butos de multiétnico y pluricultural al Estado; establece los objetivos dedesarrollo armónico, solidaridad con las áreas deprimidas, la obligato-riedad de la desconcentración y estipula un proceso creciente de asigna-ción de recursos como una proporción del presupuesto general del Es-tado para los gobiernos seccionales autónomos, y dispone su transferen-cia directa, oportuna y automática. Establece la reelección de autorida-des y la participación de los independientes como candidatos.

• En 1995, en el Congreso Nacional se forma la comisión especial perma-nente de descentralización que, junto con una delegación del Presiden-te de la República, se encarga de preparar una ley de descentralizacióny desconcentración, cuyo texto se obtuvo tras una amplia consulta entodas las regiones del territorio. El texto lo presentan conjuntamente lasdos funciones del Estado, en 1996; posteriormente, se retiró del debatepor las presiones de la Junta Cívica de Guayaquil.

• En 1997, se aprueba la ley especial de distribución del 15% del presu-puesto general del Estado para los gobiernos seccionales, que puso envigencia los criterios y el mecanismo de distribución de los recursos en-tre municipios (75%), consejos provinciales (20%) y fondo de emer-gencia (5%). El fondo establece una participación del 3% para 1997; deun 7% para 1998; de 11% para 1999 y de 15% a partir de 2000. Estefondo considera, como criterios distribuidores, la población, las necesi-dades insatisfechas, un incentivo por eficiencia fiscal y administrativa yun fondo de contraparte para un programa de crédito para infraestruc-tura (PDM).

• En 1997, se aprueba la ley especial de descentralización del Estado yparticipación social. Tiene por objeto “el fortalecimiento de las capaci-


dades locales para consolidar una gestión autónoma (...), define las re-laciones y las responsabilidades entre la Función Ejecutiva y los gobier-nos seccionales (...) fomenta y amplía la participación social en la ges-tión pública...” (González 1999). Establece una serie de áreas para des-centralizarse y desconcentrarse, mediante transferencias y delegacioneshabilitadas por convenios obligatorios para las entidades de la funciónejecutiva, propuestos por los gobiernos seccionales; se fijan propósitos yprocedimientos para la participación de la sociedad en la gestión públi-ca y para la coordinación entre el régimen seccional autónomo y el sec-cional dependiente, y se señalan las funciones de planificación entre elnivel descentralizado y el nacional.

• A partir de una consulta nacional, una asamblea nacional electa por vo-tación directa prepara un nuevo texto constitucional que el Congresopone en vigencia en agosto de 1998. Se establecen los principios de“unidad nacional en la diversidad (…) y administrativamente descen-tralizado, pluricultural, multiétnico y diverso (...)”. “Se dispone la crea-ción de un sistema nacional de salud que se integrará con las entidadespúblicas, autónomas, privadas y comunitarias del sector, que funciona-rá de manera descentralizada, desconcentrada y participativa”. “Se creael sistema nacional descentralizado de protección integral a la niñez y laadolescencia, en el marco de lo cual los gobiernos seccionales formula-rán políticas locales (…), seguridad social (…), educación”, que debenorganizarse de manera descentralizada (Moncayo, 1999). Moncayo va-lora los cambios constitucionales como positivos y hace una referenciaespecial al Título XI, que se refiere a la organización territorial y la des-centralización, en el que se definen los regímenes seccional dependien-te, para la desconcentración, y autónomo, para la descentralización; es-tablece los principios de petición de competencias por parte de munici-pios y consejos provinciales; enriquece la división política administrati-va, incluidas las juntas parroquiales en las áreas rurales; cambia la repre-sentación municipal en los consejos provinciales; establece como des-centralizables o desconcentrables a todas menos seis competencias delgobierno nacional, condiciona la transferencia de responsabilidades conlos recursos correspondientes; constituye los regímenes especiales paraescenarios de características étnicas o ambientales, zonas de administra-ción especial en la Amazonía y Galápagos; señala las cuatro fuentes de


recursos del régimen seccional autónomo; asigna nuevas responsabilida-des a municipios y consejos provinciales, adicionales a las de las leyes;establece el control social, la participación y la rendición de cuentas, elsistema de planificación económica descentralizado, y asigna la caracte-rística de orgánica a la ley de régimen seccional autónomo, por lo queprevalecería sobre otras leyes ordinarias.

• La Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), el Consorciode Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), el Ministerio deGobierno y el CONAM, suscribieron un convenio en 1999 para la for-mulación de la ley orgánica del régimen seccional autónomo, que reú-ne a la de régimen municipal y régimen provincial; legisla sobre la or-ganización parroquial y los distritos especiales, distribuye las competen-cias en el régimen autónomo, establece las concurrencias y ‘subsidiari-dades’, constituye un marco amplio para la definición autónoma demunicipios y consejos provinciales, para que definan su organización yestructura; refiere a las relaciones del régimen autónomo con la socie-dad y el resto del aparato del Estado y da operatividad a varios precep-tos constitucionales. El proyecto está en borrador y su discusión no haconcluido.

• La AME tramita una serie de modificaciones a la parte tributaria de laley de régimen municipal.

• El 5 de noviembre de 1999 se expide la ley de racionalización tributa-ria, que incluye una disposición transitoria que consigna recursos nue-vos para que los municipios y consejos provinciales impulsen proyectossociales orientados con criterios de descentralización.

• Se tramitan importantes proyectos de autonomías, especialmente pro-vinciales y regionales, que modificarían varios cuerpos legales, incluso laConstitución, para facilitar su instauración. Buena parte de su esfuerzopropositivo se enfila en la línea de las reformas fiscales para asignar, re-caudar y retener territorialmente productos de los tributos.

Esta síntesis incompleta de la profusa actividad legal e institucional revela lainserción del tema en la esfera de lo político, la participación de movimien-tos de corte cívico, la impostergabilidad del proceso como un requerimien-to social a la manera de una estrategia para el desarrollo nacional y un pro-ceso importante, aunque de profundidad y enfoque muy discutidos, de


reinstitucionalización del Estado, que encuentra su momento de arranqueen estas expresiones.

En los últimos veinte años, diferentes momentos, especialmente a par-tir de 1994, se registran importantes experiencias y procesos en los que al-gunos municipios asumen, demandan, negocian o canalizan transferen-cias de responsabilidades. Las demandan al gobierno central o las otorgana la sociedad en sus organizaciones civiles de intereses gremiales o territo-riales. Asumen las formas de nuevas transferencias, de racionalización decompetencias institucionales o de institucionalización de procesos, y sonya casos de descentralización, ya de desconcentración, ya privatizaciones,cada uno con sus propias connotaciones, consecuencias políticas y admi-nistrativas.

Varias de estas experiencias se producen sin los traslados de recursos co-rrespondientes; otras se realizan por la vía de los convenios; unas tercerasson de hecho.

Demuestran la suficiencia del marco legal o su permisividad, aunque re-velan su imperfección y, muchas veces, sus inconsistencias, para los proce-sos de descentralización10.

La cantidad de experiencias concretas no es despreciable y ya no puedepasar desapercibida para la sociedad. Varios municipios, especialmente losde tamaño intermedio, además de Quito, asumen competencias diversas:transporte, salud (70 consejos o juntas locales de salud en el país), redes deemergencias médicas, consejos de exigibilidad de derechos ciudadanos, pro-gramas de fomento productivo para la supervivencia y empleo de sectoresurbanos más pobres, acuerdos de fomento productivo y promoción indus-trial y comercial con las cámaras de productores, consejos de protección deniños y adolescentes, turismo, consejos de desarrollo humano, ‘presupues-tación’ municipal con participación social y formación de mancomunida-des. Igualmente, algunos consejos provinciales han asumido responsabilida-des en el aspecto de fomento productivo, dotación de infraestructura y sa-


10 Paco Moncayo (1999): “Existen las normas constitucionales, legales y reglamentarias suficientes yconvenientes para que el proceso descentralizador se cumpla. (...) Hay en la casi totalidad de ecua-torianos la convicción de la necesidad de cambiar radicalmente la estructura. Lo que no se ha ob-servado es una voluntad real por parte de los conductores del Estado para llevar a efecto el procesotransformador”.

neamiento ambiental en las áreas rurales y manejo de áreas de interés am-biental11.

En algunos casos, el gobierno central concurre con programas de apoyoy, en la mayoría, los entendimientos de la sociedad organizada con las auto-ridades locales toman la iniciativa y mantienen, no sin complicaciones, pro-cesos que responden, en cada caso, a sus necesidades, a sus posibilidades y asus particularidades culturales. La participación social ha sido importante ytiende a mejorar estimulada por la crisis económica y, en algunos casos, alen-tada por la cooperación técnica externa. Estos casos son espacios de creativi-dad y aprendizaje que no están perfeccionados y son de reciente data.

De especial interés es el caso de los consejos y juntas de salud que pue-den ser cantonales, barriales o para varios municipios agrupados, que son “elmodelo de gestión descentralizado para el sector”, que se expresa en organi-zaciones de nivel local (ELEGES, entidades locales de gestión), en las queconcurren los actores públicos y privados, los proveedores y los centros so-ciales y entidades de apoyo de diversa naturaleza (ONGs, iglesias, universi-dades), además de los representantes de usuarios.

A partir de un concepto renovador de salud preventiva y primaria, yconvocados por el municipio, los actores parten de un mapa estratégico epi-demiológico y social, que sustenta un plan estratégico de compromisos pa-ra combinar esfuerzos y recursos de los actores, mejorar el acceso de la po-blación a la promoción y los servicios de salud, proveer un aseguramientouniversal, acreditar proveedores, establecer estándares de calidad a los servi-cios, asignar recursos por resultados, contratar servicios y otras acciones.

Esta alternativa de transferir la competencia a la sociedad de múltiplesproveedores que, en el nivel local, convoca a la colaboración entre entidadesque no se logra comprometer en el nivel nacional, es parte de la política mi-nisterial, tiene respaldo en las leyes y sustituyó la posibilidad de transferir laoperación de la salud a los municipios exclusivamente, opción que, ademásde comportar riesgos, no interesaba a las autoridades municipales.

En salud, el proceso descrito concurre con la desconcentración ministe-rial y la reforma institucional del sector, que incluye varias entidades, hastaantes dispersas, que conformarán un sistema nacional de salud establecidoconstitucionalmente. El avance responde a un proceso de reforma de cinco


11 Esta es una referencia demostrativa y no completa.

años aproximadamente, que se ha mantenido a través del ejercicio de cua-tro administraciones diferentes.

En educación, se inició la puesta en marcha de juntas administradorasde redes de escuelas primarias, que tendrán la responsabilidad de adminis-trar los recursos disponibles y garantizar el acceso universal al servicio, sumejoramiento y su adaptación a los requerimientos locales. Las juntas ad-ministradoras de redes de escuelas (Redes Amigas) estarán constituidas porrepresentantes de los padres de familia, profesores y representantes comuni-tarios o del gobierno local. Están en marcha en nueve casos y podrían inte-grarse, en pocos meses, setenta experiencias. Recogen los resultados de pro-yectos de mejoramiento de calidad docente, de adecuación de infraestruc-tura y material didáctico e impulsan los contenidos de la reforma educati-va, completándola con esquema de participación de actores que le da vita-lidad social y viabilidad. Este esquema tiene sus detractores principalmenteen el gremio de maestros.

En ambiente, acción social, trabajo y vivienda hay otros esquemas deimplantación que no son idénticos, pero que apuntan a modelos de gestióny financiamiento descentralizado, que implican nuevos objetivos en cadasector de servicio, nuevas relaciones con los gobiernos seccionales y especial-mente participación social.

En conjunto, sin estar exentos de riesgos, estos esquemas apuntalarán eldesarrollo de gobiernos locales, perspectiva en la que la concurrencia de ac-tores aporta las mayores expectativas12.

En el plano institucional, se puede mencionar, como elementos contri-buyentes con el proceso de descentralización, algunas acciones de diversosactores:

• Las mesas de diálogo sobre el tema emprendidas por el Congreso Na-cional en varias provincias del país.

• El ejercicio de concertación social amplísimo, realizado para desarrollarla propuesta de autonomía de Manabí.


12 En esta línea, la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano concertó recientemente con dos mu-nicipios la formación de un consejo consultivo de políticas sociales a escala local, en el que delegaa los alcaldes su competencia de convocar a los representantes ministeriales en la localidad para quearticulen sus operaciones en el marco una política social concertada con actores civiles.

• La recolección de firmas y propuesta de consulta sobre la autonomía delGuayas.

• Las consultas de autoridades y personalidades de la región amazónica.• La consulta de autoridades en las provincias de Los Ríos, Imbabura y El

Oro, entre otras.• Los convenios para la identificación de competencias de interés de mu-

nicipios y consejos provinciales, la determinación de condiciones detransferencia y el desarrollo de una capacidad de apoyo a las negociacio-nes que los gobiernos seccionales realizarán con los ministerios para latransferencia de recursos, suscritos por el CONAM con AME y CON-COPE.

• Los foros realizados por entidades como el diario El Comercio, elPNUD –en el marco del Diálogo Siglo XXI–, ILDIS, FLACSO, lasuniversidades y otras entidades.

• Los planes de desconcentración desarrollados por doce ministerios, quecomenzarán a ponerse en marcha a partir de 2000, que tienen como ba-se el lanzamiento de una política de desconcentración nacional, en lospróximos días.

• El programa de fortalecimiento de las gobernaciones como unidades dearticulación de los procesos de desconcentración ministerial a las pro-vincias, que se expresa en la constitución de gabinetes provinciales delrégimen dependiente, que tiene como base una disposición constitucio-nal y un decreto ejecutivo.

• Muchas otras iniciativas que aportan al proceso.

Como contraste, merecen atención las razones que determinan el ritmo enque los actores van reaccionando. El trabajo mayor parece estar en el culti-vo de la voluntad política, en las autoridades y la sociedad, para el efecto degeneralizar los procesos.

Las decisiones están, en mayor medida, en manos de las autoridades lo-cales y provinciales, y las resistencias que se le presentan están en los intere-ses de la burocracia, los gremios de privilegios, la falta de incentivos fiscalesy la escasa presión social.

Alex Hurtado, alcalde de Tena, ciudad amazónica, capital de la provin-cia de Napo, se pregunta: “¿Por qué no se descentraliza en el Ecuador?”, pe-se a que su municipio, como los de Cuenca, Loja y Cotacachi, entre otros,


es uno de los que han avanzado significativamente. A manera de hipótesis,se responde:

“(…) El listado de funciones señalado en la ley (se refiere a la de descen-tralización) no es atractivo para las municipalidades (...), la reticencia aldiálogo sobre las formas de transferencia (...), la irregular transferencia derecursos de parte del gobierno (...) genera un clima de desconfianza (...);la confusión entre descentralización y municipalización, en campos comola educación y la salud, han convertido el tema en bandera política. Hacefalta un sujeto de base que sostenga y vele por el sentido de la descentrali-zación (...), una población consciente y motivada a este tipo de cambios.No se ha tomado en cuenta la heterogeneidad y contradicciones en el cam-po popular. Existe poca conciencia en las municipalidades sobre la impor-tancia y potencialidades de la descentralización (...)”.

El alcalde de Tena afirma: “Es hora de sumar actores y promover una des-centralización real, cuya base es la participación ciudadana y el pleno ejer-cicio de la democracia (1999).

La participación social en los gobiernos locales tiene una tradición im-portante en el Ecuador, como en general en los países andinos, aunque sepodría establecer algunas diferencias de región a región.

La Constitución ecuatoriana vigente fortaleció los esquemas de partici-pación en la medida en que institucionalizó algunos canales que funciona-ban de facto, sin que esto quiera decir que otros cuerpos legales no lo hayanhecho.

El hecho que generó una ruptura en esta línea fue el levantamiento in-dígena de 1990, que se reeditó, posteriormente, en diferentes escalas. Logróratificar la presencia no de una minoría, como alguna vez se pensó, sino deuna mayoría silenciosa en la esfera de la política nacional. De en adelante,ha conquistado pocas pero importantes representaciones en varios gobier-nos locales13, en el parlamento y en una institucionalidad dedicada expresa-mente a reconocer su participación para pasar “de la exclusión social y étni-ca a la inclusión diferenciada, que podría devenir en el futuro en un real res-peto a la diversidad” (Carrión, 1999).


13 Once alcaldes indígenas.

La participación directa de los ciudadanos se refuerza en el marco legalcon la convocatoria a la participación electoral, en las formas directas de laconsulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, el de-recho de amparo, la defensoría del pueblo, el control de gestión, la obliga-ción de rendición de cuentas de los gobiernos seccionales y en la visión, aúnimpracticable, del voto programático.

El debilitamiento de los partidos políticos, su fragmentación y perte-nencia cada vez más regionalizada, han dado paso a representaciones corpo-rativas (Pachano, 1998) de gremios, grupos sociales y de interés específico,sin sustituir el esquema político a los partidos; los suple por defecto. Nocumplen el mismo papel e inmediatizan sus aspiraciones, al fragmentar larepresentación de los intereses de la nación. Algunos partidos políticos tien-den a corporativizarse geográficamente o por intereses económicos, a pesarde que, en el futuro próximo, no beneficiará la evolución del esquema po-lítico nacional.

Para los gobiernos seccionales y la participación social, en este plano de ladiferenciación de la política, es muy significativa la elección de autoridades enel período intermedio de las elecciones nacionales. Tiende a independizar losescenarios nacionales y locales en la lid electoral, lo cual permitirá alianzas par-tidarias y de movimientos sociales, que no comprometerán las relaciones de laesfera nacional, aunque mejorarán la gobernabilidad de las autoridades locales.

La marginación del habitante rural del país, que no alcanzaba represen-tación significativa en los gobiernos cantonales y provinciales, tiende a pa-liarse mediante la elección en las áreas rurales de juntas parroquiales y en loscambios de representación de los municipios en los cuerpos colegiados delos consejos provinciales, ya que la normativa constitucional prevé una for-ma de participación de los concejos cantonales de menor presencia electo-ral, en la mitad menos uno de los consejeros provinciales.

Finalmente, la posibilidad constitucional de constituir jurisdicciones es-peciales (circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas) por ra-zones étnicas y ambientales, cuyas administraciones tendrán la significaciónde gobiernos seccionales, abre un espacio de participación de los tradicio-nalmente excluidos.

Este conjunto nuevo de posibilidades tiene la implicación de abrir, engeneral, para la participación social, y, en particular, para los excluidos étni-cos, el acceso a la nación y eventualmente a su conducción.


Jorge León (1999) señala: “(...) Es imposible disociar a la descentraliza-ción del modo cómo se divide el poder, constitutivamente, en un Estado, ocómo ello afecta al sistema político”.

La reforma institucional amplía la participación y ésta repercutirá en elritmo de la descentralización, pero también en su sostenibilidad. Democra-tizará el nivel local y revitalizará sus relaciones con el nivel nacional.

Relaciones entre los diferentes niveles de gobierno: competencias y atribuciones de las instituciones centrales y locales.Coordinación, manejo y supervisión del proceso de transferencia de competencias y recursos

La función ejecutiva, en el Ecuador, está compuesta por dos regímenes deadministración: el dependiente y el autónomo, organizados en cuatro nive-les territoriales: nacional, provincial, cantonal y parroquial.

El régimen dependiente, en el nivel nacional, está encabezado por elPresidente de la República y está organizado en secretarías de Estado (deDesarrollo Humano, de Economía, de la Producción, de Gobierno y Poli-cía, de Relaciones Exteriores y de Defensa y Seguridad Nacional).

En cada secretaría de Estado, se articulan varios ministerios (doce en to-tal) que, en su conjunto, forman el gabinete nacional de Ministros de Esta-do, donde se articulan las políticas sectoriales como parte de la política na-cional. Cada ministerio tiene subsecretarías por sectores especializados de laeconomía y de la política.

En el nivel provincial, funciona el gobernador provincial, designado porel presidente de la República, quien tiene el mandato de dirigir el régimendependiente en cada provincia, es decir, dirige, sin funciones ejecutivas niadministrativas, la aplicación de las políticas nacionales y las políticas secto-riales de cada ministerio, a través de las delegaciones provinciales (direccio-nes provinciales). Para hacer esta articulación, en el nivel de los planes y lospresupuestos del régimen dependiente provincial, se opera a través de un ga-binete provincial que repite la organización que guardan las secretarías deEstado y los ministerios.

El gobernador es el eje de la desconcentración del régimen dependien-te en el nivel provincial y debe propiciar la descentralización de competen-cias y recursos desde este nivel a los gobiernos seccionales autónomos.


Las delegaciones de los ministerios dependen, funcionalmente, de cadaministro, y, territorialmente, se articulan en el gabinete provincial presididopor el gobernador.

En el régimen dependiente, con jurisdicción en varias provincias, exis-ten subsecretarías ministeriales y, en algunos casos, entidades funcionalmen-te autónomas, pero adscritas a veces a los ministerios, tales como las corpo-raciones de desarrollo regional; hay doce en el país. Estas entidades, subse-cretarías regionales y corporaciones se articulan al resto del régimen depen-diente por las gobernaciones de las provincias en las que operan. En la prác-tica, esta articulación es aún débil y está en construcción.

Las coordinaciones de los gobernadores con los ministros son eventua-les, aunque tienden a mejorar. Las gobernaciones, en su estructura, no cuen-tan con los recursos para cumplir las funciones de dirección que le asigna laConstitución. La reunión de gobernadores provinciales constituye el Con-sejo Nacional de Gobernadores, de reciente constitución, y pretende articu-lar los intereses territoriales con las definiciones sectoriales nacionales de losministerios; en este sentido, busca convertirse en gabinete territorial del ni-vel nacional, aunque aún es un proyecto en construcción.

En el régimen autónomo, constituido por los gobiernos seccionales au-tónomos, están en el nivel provincial los consejos provinciales (22), con unprefecto electo, quien preside un consejo, también electo, de número varia-ble (la mitad más uno, por elección directa, y la mitad menos uno, por elec-ción de los concejos cantonales, de cuyo territorio no se hubiese elegido unconsejero por la vía directa); en el nivel cantonal, un concejo municipalelecto, presidido por un alcalde, también electo directamente, para el mis-mo período (214 municipios); en el nivel parroquial, en el área rural, se ele-girán desde mayo de 2000 las juntas parroquiales, dirigidas por un presiden-te también electo.

En el régimen autónomo, también existen los distritos metropolitanos(ahora sólo el de Quito), que se organizan como las municipalidades y, porúltimo, podrían formarse, según lo establece la Constitución, los distritosespeciales por razones étnicas y ambientales.

Las competencias de los consejos provinciales, de los municipios y deldistrito metropolitano se definen por separado en sus propias leyes de régi-men provincial, municipal y metropolitano, de acuerdo a la asignación quehace la Carta Magna, que en lo sustantivo remite a cada una de esas leyes.


La superposición de competencias, la descoordinación y la no complemen-tariedad, son permanentes en un ambiente de competencia que desperdiciarecursos. Las definiciones constitucionales son pobres al respecto y no con-tribuyen a la solución de los conflictos.

Municipios y consejos provinciales tienen plena capacidad legislativapara emitir ordenanzas regulatorias para operar en su territorio, y el conse-jo provincial lo hace con exclusión de las áreas urbanas. Los territorios dejurisdicción municipal son urbanos y rurales, zonas de conflicto con losconsejos provinciales.

Para resolver estos problemas, en busca del desarrollo de la complemen-tariedad, la concurrencia y la ‘subsidiaridad’, se está elaborando la ley orgá-nica de régimen seccional autónomo, proyecto sobre el que se mantiene unaejemplar negociación14 entre la AME y el CONCOPE, como representan-tes de los municipios y consejos provinciales. Este proyecto incluye legisla-ción para las juntas parroquiales y los distritos especiales que no tienen le-yes propias y deben definirse en sus competencias y relaciones con el restode gobiernos seccionales.

Los organismos seccionales obtienen sus recursos, principalmente, detransferencias fiscales, y los municipios tienen una capacidad de recupera-ción de recursos propios sobre impuestos relacionados con la propiedad, losespectáculos, las transacciones de bienes inmuebles del cobro de tasas, tari-fas y otros de menor cuantía. Los consejos provinciales pueden obtener re-cursos propios de las contribuciones por mejoras.

Las relaciones de coordinación de los gobiernos seccionales autónomoscon las entidades del régimen dependiente, y en especial con las goberna-ciones, no son buenas y las de colaboración son peores. En el fondo, hay ra-zones políticas e institucionales, de corte clientelar inmediatista. El gober-nador es la expresión del centralismo en la provincia, y eso lo enfrenta conlos organismos descentralizados, a lo que se suman las irregulares transferen-cias de obligaciones fiscales del gobierno nacional a municipios y consejosprovinciales.


14 Es una negociación que ha comprometido a estas entidades durante mas de seis meses, sin impedirque cada organismo asociativo mantenga su propia agenda legislativa. Les asisten en la negociaciónel Ministerio de Gobierno y el CONAM. El texto se mantiene en estado de borrador, sin otro com-promiso para las entidades, sino mantenerse en la negociación.

Con los prefectos provinciales, los gobernadores compiten en imagen,pues actúan sobre el mismo territorio, pese a que sus funciones son diver-sas, sus autoridades provienen de diferente origen y los recursos sobre losque se relacionan son distintos.

El sistema legal elude la definición de la preeminencia de la autoridadelecta sobre la delegada. El debate constitucional de 1998 no quiso resolverel diferendo y eliminar a alguno de los dos organismos provinciales. Las fun-ciones de coordinación entre los dos organismos, por lo general, se mantie-nen en pésimo estado, con poquísimas excepciones. Tiende a agravarse lacuestión en la perspectiva de que gobernador y prefecto deben competir porla presidencia del Comité de Desarrollo Provincial, establecido por la ley dedescentralización.

En la perspectiva de la descentralización, deberán solucionarse estas de-bilidades de la estructura de regímenes y niveles.

Los problemas pueden sintetizarse en:

• Mala articulación de la organización territorial con las definiciones sec-toriales y persistencia de la preeminencia de esta última sobre la prime-ra.

• Falta de coordinación entre las autoridades electas y designadas y pre-ponderancia de la autoridad dependiente sobre la representativa porelección.

• Subdesarrollo de las relaciones de ‘complementariedad’, concurrencia ysubsidiaridad, en perjuicio del interés ciudadano, y persistencia delegoísmo y del celo institucional.

• Persistencia de organismos con autonomías disfuncionales, que actúanfuera de la estructura del Estado, y subsecretarías que no aportan valoragregado, que han sido constituidas con motivaciones circunstanciales.

• Mala comprensión de los beneficios de la desconcentración de compe-tencias a las provincias, y desestimación del aporte a la gobernabilidad,que podría ser efectivo cuando se presentan situaciones de gobiernosseccionales que no solicitan esas responsabilidades al gobierno central.

En torno a la descentralización, estas relaciones deben perfeccionarse, puespueden obstaculizar políticamente los procesos.


El mecanismo previsto para la habilitación de transferencias entre regí-menes es la solicitud del gobierno seccional autónomo, para abrir un proce-so de negociación de las condiciones técnicas y financieras y de las condi-ciones de ‘aprestación’ institucional.

En esta perspectiva, la falta de buenas relaciones entre las entidades di-ficultará la formulación adecuada de solicitudes de transferencias de compe-tencias y obligará a las entidades del régimen autónomo a saltarse a la go-bernación y a las delegaciones del régimen dependiente en la provincia, conla previsible obstaculización de los procesos.

Esta es una previsión que no debe quedar al azar de las circunstancias yque la voluntad de las autoridades sobre la descentralización debe obligarlas aatender.

Gestión fiscal y financiera de los gobiernos locales y las entidades descentralizadas

El esquema fiscal ecuatoriano está determinado por un conjunto de dispo-siciones constitucionales y legales dirigido a precautelar una administraciónabsolutamente centralizada y, definitivamente, concentrada en el Ministeriode Finanzas y Crédito Público. Estos atributos de central y concentrado sonconnaturales al sistema y tienen profundas repercusiones, no sólo para el te-ma de la descentralización y los gobiernos seccionales, sino también para elresto de la administración del Estado.

Las facultades para la determinación de tributos son exclusivamente na-cionales. En resumen, el sistema fiscal ecuatoriano se nutre básicamente delos ingresos por las exportaciones de recursos no renovables, especialmenteel petróleo.

Los presupuestos de los gobiernos seccionales dependen de los ingresostributarios, entre los que se destaca, por su peso, el impuesto predial; de loscobros de tasas por servicios, de otros ingresos no tributarios, de las transfe-rencias del Gobierno Nacional y de los empréstitos.

Estos dos últimos aportan el monto principal de los ingresos, con unadiferencia significativa para los municipios y los consejos provinciales, pues-to que los ingresos tributarios de estos últimos son prácticamente nulos.


En 1998, el gasto del nivel nacional, comparado con el total, alcanzó el86,9%, y sólo el resto, el 13,1%, fue del gobierno seccional, incluido unmonto de transferencias que sólo alcanzó el 6,38%.

Mientras en América Latina, en 1997, las transferencias a los gobiernosseccionales, como porcentaje del gasto total, subieron desde 1993, en elEcuador bajaron y, si para Ecuador alcanzó el 11,3%, en los otros países fue,al menos, el triple.

La situación es más grave si se considera que los municipios ecuatoria-nos tienen una amplia gama de responsabilidades que cumplir, en compa-ración con lo que tienen que hacer en otros países.

La concentración relativa de las transferencias en los 15 municipios másgrandes del país, comparados con los siguientes 133 municipios de los 214existentes, alcanzó el 51,67% en 1995, y fue perdiendo peso, hasta ser el39,51% en 1997, lo que demuestra una pequeña mejora en la distribuciónentre municipios.

Los ingresos tributarios del gobierno nacional, como proporción delPIB, crecieron, del 8,1% en 1985, al 10,3% en 1998, mientras los de losgobiernos seccionales se redujeron, del 0,5%, al 0,4% en los mismos años,con un aporte nulo de los consejos provinciales.

En total, el ingreso tributario del sector público no financiero del Ecua-dor, comparado como porcentaje del PIB, alcanzó únicamente 10,7%, queresulta muy bajo en el contexto latinoamericano. Igualmente, la participa-ción tributaria del gobierno seccional se queda como en la octava parte delo que alcanzan en otros países.

Los ecuatorianos pagamos pocos impuestos con relación al PIB. Los in-gresos corrientes del Ecuador sólo alcanzan el 12% del PIB, cuando losotros países tienen un promedio del 18%.

Eduardo Wiesner concluye que, en el Ecuador, hay un gran potencialtributario nacional y seccional no explotado. El aporte tributario nacional,en 1998, alcanzó el 96,8%, y el seccional, sólo el 3,2% de la suma. Esto in-dica que hay un potencial fiscal importante en el nivel seccional.

En 1997, los ingresos propios de los municipios, respecto al total de supresupuesto, alcanzaron el 36,4%. Los municipios más pequeños reciben el95% de sus presupuestos por transferencias, y sólo recuperan, como esfuer-zo fiscal propio, el 5%. El esfuerzo fiscal de los municipios es muy bajo pe-ro, sobre todo, muy diverso.


Los ingresos de los consejos provinciales, que participan del 20% delFODESEC y del 30% de la ley especial del 15%, se distorsionan entre ellos,pues no menos de 15 leyes especiales les asignan recursos diferencialmente.

En resumen, las transferencias del gobierno –incluidas las del FODE-SEC y la ley del 15%– aportan el 59,8% del presupuesto municipal, y sig-nificó el 98% del presupuesto de los consejos provinciales. Esta observaciónmide la dependencia financiera de los gobiernos seccionales, que contrastafuertemente con su autonomía política, la que se relativiza.

A las fuentes de ingreso de los gobiernos seccionales mencionadas, laConstitución añade la de los recursos que se transferirán con el traspaso denuevas responsabilidades. En esta posibilidad y la del incremento del esfuer-zo fiscal de los municipios radica la expectativa de la descentralización.También lo está en la información de que, mientras el gobierno nacionaldestina a inversiones el 20% y a gasto corriente el 68,4% como promedios,los municipios destinan a inversiones el 50,3% y los consejos provinciales,el 58,5%, y de gastos corrientes, 49,8% los municipios y 41,5% los conse-jos provinciales, respectivamente. Esto podría indicar una expectativa demejor calidad de gasto en los gobiernos seccionales que en el gobierno na-cional, que alentaría la descentralización de recursos.

El tamaño de la asignación del presupuesto a los municipios y consejosprovinciales debería ser corregido, sea por transferencias relacionadas connuevas competencias o por incentivos a la recaudación tributaria local. Pa-ra este efecto último, deberán hacerse adecuaciones a la ley para garantizarque esfuerzos mayores en la parte fiscal tengan la recompensa correspon-diente. La conveniencia de autorizar la imposición de sobretasas locales aimpuestos nacionales, que el municipio las negocie con los contribuyentesy las recaude, debería analizarse.

En la perspectiva del peso que tiene para el presupuesto el servicio de ladeuda externa (48%) y el déficit no menor al 5% del PIB, no es aceptableuna presión por obtener mayores recursos para los gobiernos seccionales sinuna correspondiente asignación de responsabilidades, aunque no es menoscierto que el incumplimiento en las transferencias legales es inaceptable y esprofundamente discutible priorizar el pago de la deuda externa antes que elpago de las obligaciones internas.

Según el criterio del alcalde de Cuenca, Fernando Cordero, en su artí-culo “Descentralización y participación ciudadana: logros y desafíos”, se pre-


gunta: “¿Cuánto de la actual crisis se habría evitado si en este año, en lugarde priorizar el pago de 180 millones de dólares de la deuda externa, se hu-biese pagado la deuda de 25 millones de dólares a los municipios del país,por el año 1998, los 80 millones de dólares por los tres primeros meses de1999 y los salarios de profesores, médicos, policías, militares y otros sectoressociales, con oportunidad y sin tener que esperar que se produzcan paros yhuelgas?” Esta posición ilustra el conflicto de administrar una profunda cri-sis fiscal. Sus consecuencias futuras habría que medirlas en otro contexto.

La descentralización fiscal, más que autonomías, consagraría la posibili-dad de que la población controle y exija rendición de cuentas de la gestiónpública.

Varios estudios arrojan luces sobre este tema complejo y aquí se selec-cionaron sólo algunos de los que se obtuvieron datos y observaciones queilustran los relevantes temas que en ellos se abordan.

Los estudios son:

• Situación Socio–Económica y Financiera de los Municipios en el Ecuador,Jaime Moncayo García, Banco de Desarrollo del Ecuador, Quito, 1986.

• Descentralización Fiscal: el caso del Ecuador, María del Carmen Araujo,CEPAL-GTZ, Santiago, Chile, 1996.

• Descentralización Fiscal en el Ecuador, Patricia Herrman y César Monta-ño, Ed. Universidad Andina “Simón Bolívar”, Sede Ecuador, Quito,1997.

• La descentralización, el Ajuste Fiscal y el Desarrollo Municipal en el Ecua-dor, Eduardo Wiesner, Banco Interamericano de Desarrollo, Bogotá,mayo de 1999.

Efectos de la descentralización: sociales, políticos y económicos

El proceso de descentralización en el Ecuador, al considerar sus particulari-dades políticas, la situación de crisis, el desarrollo institucional de los mu-nicipios y consejos provinciales y las definiciones del marco legal, podríacomportar algunas dificultades previsibles que, si bien no invalidan el pro-ceso, conviene tenerlas en cuenta.


• El proceso de transferencias debe realizarse a partir de un interés de lasautoridades seccionales en alguna de las responsabilidades; por tanto re-quiere manifestación expresa en ese sentido. Esta podría no producirseen el momento en el que convenga a su comunidad, y podrían perder-se las mejores oportunidades o, al menos, tiempo por cálculos políticosrespecto a las elecciones. En realidad, la gestión de transferencia la hacela autoridad y ésta no siempre refleja adecuadamente el interés social.En este plano, el peso de los caudillismos puede ser relevante.

• La transición tiene costos. En referencia a los financieros, podría esta fa-se de crisis impedir algunas transferencias por falta de liquidez fiscal. Engeneral, las deficiencias de los flujos de caja, las disponibilidades, pue-den afectar las transferencias. Pueden servir de asidero a grupos no in-teresados en los cambios.

• Las reingenierías institucionales, en ambos lados, es decir, en la entidadotorgante y en la receptora, son costosas, y los tiempos de recuperaciónde las inversiones puede ser prolongado; éste es un elemento de decisiónen épocas de estrechez. Situaciones reiteradas pueden debilitar la volun-tad política.

• La aplicación de nuevos modelos de gestión de servicios y provisiones deacceso comportan el riesgo de errores y faltas de experiencia, que puedenrepercutir en la oportunidad, la calidad y la cobertura de los servicios des-centralizados, y pueden comunicar mensajes perversos sobre el proceso.

• Como las definiciones del marco jurídico vigente permiten la ‘discrecio-nalidad’ en las solicitudes y en la asunción de nuevas responsabilidades,va a suceder que, por los largos períodos de transferencias a los gobier-nos seccionales, los ministerios van a tener que mantener recursos hu-manos, bases logísticas y más previsiones, útiles en las competencias quepaulatinamente se ceden. Esto puede significar duplicaciones e inefi-ciencias en la utilización de los recursos. Sucederá con frecuencia, pueslas diferencias institucionales entre los gobiernos seccionales van a pro-ducir largos períodos de transferencias, en los que la mitad o más de losmunicipios, por ejemplo, no asuman las responsabilidades, cuandootros ya lo habrán hecho, y obligarán al ministerio, por ejemplo, a man-tener personal y duplicar sistemas.

• Pueden producirse perjuicios por el cambio de escalas de operación; re-cuperarlas por asociación o mancomunidades tomará un tiempo consi-


derable. Otro tanto podría pasar en la línea del desperdicio de externa-lidades.

• Perfeccionar concurrencias puede tomar tiempo muy valioso para lascomunidades de usuarios, que pueden ser impactadas negativamente.

• En muchos casos, se requerirán nuevos perfiles de autoridades, técnicosy operadores, que pueden no estar disponibles en los mercados localesy su importación puede afectar los costos de producción.

Ninguna de estas dificultades es insalvable, pero todas deben ser previstas ycosteadas adecuadamente.

La gobernabilidad en los procesos de descentralización

En nuestros países, la situación de la gobernabilidad es resultante de una do-ble vía de responsabilidades políticas: de un lado, la incapacidad nacional deun gobierno centralizado para responder adecuadamente a los requerimien-tos de los diferentes escenarios regionales, en atención a sus necesidades ypotencialidades; de otro, la falta de corresponsabilidad regional o local conlos imperativos nacionales. Ambas vertientes tienen su expresión en el des-contento ciudadano, la manipulación de la política local como presión queno considera los intereses nacionales y el ‘clientelismo’ del esquema políticonacional sobre el manejo de los recursos asignables.

En el Ecuador hay un reclamo permanente sobre la inadecuada asigna-ción de los recursos y una resistencia a contribuir tributariamente, por la fal-ta de control de la ciudadanía sobre los recursos que aporta, que ha dadorienda suelta a que se utilice al regionalismo como explicación de los efec-tos del centralismo.

Este círculo se rompe cuando la relación de la sociedad está menos me-diatizada con el Estado, o lo que se espera de él, en un plazo más inmediato.

La descentralización puede contribuir en esta línea, si implica no única-mente fortalecimiento institucional de los niveles de gobierno, sino la insti-tucionalización de la participación social en el gobierno efectivo.

Éste será un producto de profundos cambios en la cultura política y laactitud ciudadana, es decir, en un proceso que puede tomar esfuerzos soste-nidos, orientados y acordados, de mediano a largo plazo.


Sin embargo, todo esfuerzo de institucionalizar en el proceso los meca-nismos y atribuciones de la participación social y de corresponsabilidadcontribuirá a sostenerlo en el tiempo.

Los cambios institucionales y sociales en la gestión descentralizada com-portan, como se ha señalado, riesgos temporales o permanentes de rendi-mientos y eficiencias menores, que pueden ser percibidos por los ciudada-nos y repercutir en la sostenibilidad, la réplica y la generalización de los pro-cesos de transferencias de poder.

Del conjunto de experiencias que se encuentran en marcha en el Ecua-dor, que pilotean el proceso de descentralización, es posible mejorar la par-ticipación social; consecuentemente, los efectos en la gobernabilidad sonviables.

Como en gobernabilidad los efectos se acumulan, los esfuerzos tienenque hacerse simultáneamente, en campos generales, como los de la legisla-ción sobre participación social y en cada caso puntual que se inicie.

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Comentarios de las autoridades

El tema de las autonomías y de la descentralización –que está en boga, co-mo todos ustedes conocen– es un movimiento mundial.

En Alemania, éste era un tema fundamental; lo relacionado con los lan-der alemanes y el federalismo y hasta dónde debían llegar las independen-cias, pero sin renunciar a la cohesión del país. Alemania es un buen ejem-plo de lo complejo que es el proceso, pero también de lo exitoso que puedeser. Alemania se ha tomado cincuenta años para perfeccionar el sistema y halogrado unos niveles de descentralización espectaculares.

Curiosamente, en este proceso, que ha servido para fortalecer a la Re-pública Federal de Alemania, no solamente se evitó que ocurriera, como enYugoslavia, la separación de una cantidad de pequeños reinos, sino que selogró juntar lo que la II Guerra Mundial había separado, y ése es un buenejemplo por seguir. El esfuerzo continuo, a largo plazo, permite realmenteconcretar estas ideas.

Cito esto al comienzo de la intervención porque es fundamental enten-der que esto no sucede de la noche a la mañana, que las propuestas que seestán haciendo dan la apariencia de que, con la autonomía, todos los pro-blemas del país se resuelven. Pero no es así. Eso demanda un esfuerzo muygrande, continuo, de largo plazo, para ver los frutos que, sin duda, son po-sitivos en una descentralización y en un sistema de operación autonómicade gobierno seccional.

Centro y periferia: un diálogo necesario

Roque Sevilla*

* Alcalde de San Francisco de Quito (a la fecha de realización del Seminario).

La segunda idea que quería plantear es simple y, de manera llana, lo queha sucedido con Quito, que es un ejemplo no totalmente satisfactorio, pe-ro sí muy importante, de un proceso de descentralización. Veo complicadoel proceso de autonomías si no tenemos las bases para que éstas funcionen.Esas bases se llaman institucionalidad y ciudadanía. Sin estos dos principios,las autonomías no son sino nuevos cacicazgos, que me recuerdan los famo-sos reinos en que estaba dividida la Italia durante el Renacimiento. Habíaunos reinos que funcionaban, como el de Florencia, y muchos que eran unverdadero desastre, que pasaban a ser parte de otro reino cada semana y eranunas luchas fratricidas constantes, sin que pudiera progresar toda esa regióndurante muchos años, a pesar de que estamos hablando de la época del Re-nacimiento.

Me parece que este tema hay que discutirlo a fondo. ¿Qué se entiendepor institucionalidad? Quienes conformamos un grupo humano debemossaber cuáles son los organismos que permiten el funcionamiento del todopara respetar esos organismos. Se han transformado en instituciones que sonaceptadas, respetadas y también vigiladas, y a las cuales se demanda el cum-plimiento de las obligaciones. Si no hay esa institucionalidad, no existe or-ganización social, y una división de pequeños reinos no se transforma enotra cosa que no sea un cacicazgo.

El segundo elemento fundamental es construir ciudadanía. En muchaspartes del país se están construyendo ciudades mal construidas y a vecesbien construidas. Se construye ciudad, pero no se construye ciudadanía, yahí existe una enorme diferencia. La ciudadanía se da cuando cada uno delos elementos, de los seres que viven en una ciudad, participan en el proce-so de desarrollo, de gestión, de políticas. Si no existe la organización social,si no existe ciudadanía, no puede haber autonomía.

En las obras de Bob Putman, quien hizo famosos los estudios sobre elfuncionamiento de la ciudadanía en Italia, él plantea que Italia, a pesar delos pésimos gobiernos que tuvo durante muchos años, en estos últimosveinte años –que ustedes recordarán que cambiaban cada semana de PrimerMinistro–, el país seguía funcionando, y era la cuarta economía más gran-de de Europa. Uno se preguntaba cómo hacían los italianos, y él dio una res-puesta: “Es que tienen suficientes clubes de canto”. Él recorrió toda Italia ydescubrió una correlación interesantísima: que mientras más clubes de can-to existían, mejor gobierno seccional se producía. Había una lógica. Para

344 Roque Sevilla

que hubiera un club de canto –a los italianos les encanta el club de canto–,tiene que haber organización social mínima, presidente del club, un vicepre-sidente, un tesorero, hay que convocar a la gente, reunirse, hay que ensayar,competir y tener éxito.

Putman hacía esta simple explicación para decir: “Señores, si desde labase no comenzamos a organizarnos y producimos ciudadanía, organiza-ción social, que responda a lo que los gobernantes hagan, no va a funcionarel sistema de gestión a largo plazo; no importa quien sea el gobernante, sitenemos esta estructura social bien desarrollada; lo demás es consecuencia”.

Y aquí me siento muy orgulloso de ser alcalde de Quito. Una de las co-sas que llama la atención en la ciudad de Quito, cuando uno visita los ba-rrios, es la dignidad con la que el ciudadano común enfrenta a la máximaautoridad de la ciudad; siente que él es un ciudadano y que tiene un dere-cho para plantear ideas y para felicitarle al primer personero, si se lo mere-ce, y si no se lo merece, se lo dicen en la cara.

En Quito, sólo las ligas deportivas barriales sobrepasan las 160 ó 190,pero cada liga, a su vez, tiene entre 60 y 80 equipos de fútbol, y cada equi-po, una organización social; tiene un presidente, un vicepresidente, una ma-drina y tres equipos –femenino, masculino y el de los veteranos– y se llevael campeonato en todas las ligas durante el año. Para eso se requiere una or-ganización social espectacular. Muchos asistimos a las inauguraciones; hayque tomarse algunas horas, porque sólo el desfile puede durar dos horas ymedia, hasta que entren los 90 equipos, todos uniformados, con sus masco-tas. Eso es organización comunitaria. Con la famosa emergencia del volcánPichincha, una de las cosas más impresionantes es ver cómo reacciona lagente en las áreas de peligro.

Anteayer entregué 38 radios a los jefes sectoriales elegidos por la comu-nidad. Se juntan tres ó cuatro barrios y hacen un sector en las laderas del Pi-chincha; nombran a un jefe, que se comunica por radio con el 911 o los ad-ministradores zonales para operar en caso de una emergencia. Esto intén-tenlo hacer ustedes en otras ciudades y no tienen ninguna posibilidad de lle-var a cabo este trabajo. Repito: sin institucionalidad, sin ciudadanía, la au-tonomía es un cuento.

El tercer aspecto, que me parece fundamental, es que, si ya tenemos es-tos elementos anteriores, falta todavía la responsabilidad política en el plan-teamiento y en la discusión de este tema. Para ello hay que decir: queremos

345Centro y periferia: un diálogo necesario

ser autónomos, pero queremos ser parte de una nación y asumir las respon-sabilidades, pues hay que hacer esa diferenciación.

Tengo de todo menos de regionalista. Admiro y quiero a la ciudad deGuayaquil; como empresario he tenido enorme éxito en esa ciudad y tengograndes amistades allí. Los guayaquileños tienen cualidades excepcionalespero, si tengo que comparar la Alcaldía de Guayaquil, que ha sido suma-mente exitosa, y tengo que reconocer públicamente ese hecho, con la Alcal-día de Quito, debo ser sincero: si yo tuviese las responsabilidades que tieneel Alcalde de Guayaquil, cualquiera que éstas sean, yo podría pasar gran par-te de mi tiempo en Miami. Hace dos días no pude asistir a la reunión he-misférica de alcaldes, a la que estuve invitado, porque tenía mucho trabajoen la ciudad y me quedé. Así tiene que ser.

¿Por qué digo esto? Porque hacemos todo lo que hace Guayaquil, máseducar a 12 mil estudiantes, atender 54 mil partos a través del proyecto delPatronato San José, asumir el transporte y el tránsito. Ahora estamos en lagran pelea con los señores choferes, porque nosotros determinamos cómo sehace eso. Hemos asumido el tema del medio ambiente. Somos responsablesde la distribución, la construcción y el manejo del agua potable. En nues-tras manos está el alcantarillado de la ciudad. Hacemos la recolección y ladisposición final de la basura, incluidos los hospitalarios y los químicos pe-ligrosos. Manejamos la conservación, no de la pequeña calle de Las Peñas,sino del segundo Centro Histórico de América Latina, que ha sido califica-do por la UNESCO como el mejor conservado de América Latina. Comosi esto no fuese suficiente, además, tengo que ser aprendiz de vulcanólogo ymanejar un riesgo y una emergencia que no se ha manejado en 340 años.

Entonces, si resto todas esas actividades, yo podría pasar de vacaciones.Estamos dispuestos a asumir más responsabilidades. Quiero anotar que, porejemplo, en el campo del tránsito y el transporte, hemos asumido la respon-sabilidad, pero no hemos recibido un sucre por ese motivo. Quito asumióresponsabilidades en educación sin recibir un centavo; el gobierno deberíapagarnos, por lo menos, por los 12 mil estudiantes; un promedio de lo quegastan en cada uno de los estudiantes de la nación sería lo lógico.

En la parte de salud, es el único municipio que ha asumido esa respon-sabilidad. Entonces, demostramos que sí se puede descentralizar, porquehay institucionalidad en la ciudad de Quito y hay ciudadanía.

346 Roque Sevilla

La autonomía hay que tomarla con seriedad, con responsabilidad, y de-cir cómo va a funcionar el gobierno central, porque, en la Constitución, queya prevé el proceso de autonomía, se indica que la defensa nacional y la se-guridad interna estarán en manos del Estado, al igual que el comercio inter-nacional, la política monetaria y algunas otras actividades como la legisla-ción y las decisiones últimas de carácter judicial. Diría que prácticamentetodas las demás gestiones, sobre todo la obra pública, puede pasar directa-mente a las entidades seccionales.

La pregunta es: ¿quién se hace cargo de la deuda? Esa es una realidad.Ahí tenemos un pasivo. Cuando analizamos las propuestas que se han pre-sentado en las provincias de Manabí y de Guayas, esa parte no está del to-do clara y, por supuesto, suena bien distribuir el 60% para las municipali-dades. Yo estoy feliz; me encantaría eso, pero digo: con el 40% que le que-da al gobierno central, ¿qué se hace?

Otra cosa que me parece fundamental es la solidaridad de los más po-derosos cantones, como el de Quito, el de Guayaquil, el de Cuenca y el deAmbato, frente a los cantones que no tienen capacidad de generación tribu-taria directa. A mí me encanta la autonomía, porque nosotros mismos co-braríamos los impuestos y tendríamos que responder por su uso.

Acabo de leer la revista Vistazo, en la que se indica que el alcalde de Es-meraldas, ciudad en la que no hay institucionalidad ni ciudadanía, no viveen Esmeraldas, pero es el alcalde. Si los esmeraldeños aceptan una situacióncomo ésa, es que no hay institucionalidad; allí lo único que tenemos sonunos caciques, organizaciones electorales que manejan la cosa pública.

Quito va a hacer estos planteamientos. Ayer tuvimos una sesión delConcejo en la que se planteó esta preocupación. Lo vamos a analizar de ma-nera inmediata y vamos a convocar a una entidad supramunicipal, que es laAsamblea de la Ciudad, a la que vamos a hacer una propuesta con estos li-neamientos.

Le he propuesto al gobierno central cosas muy sencillas: por ejemplo,que los bomberos, como es lógico, pasen a ser administrados por la Muni-cipalidad de Quito. Nosotros manejamos los hidrantes, las vías, el agua, pe-ro los bomberos los maneja el gobierno. Estoy dispuesto a recibir esta res-ponsabilidad, pero que me den los impuestos que se pagan para mantener alos bomberos; ellos están felices de que esta decisión se tome. Este es unejemplo de los conceptos de descentralización y de responsabilidad.

347Centro y periferia: un diálogo necesario

Así que ése es el procedimiento y el planteamiento que vamos hacer a laopinión pública. Me preocupa que un proceso de autonomías individualesse haga sin pensarlo, que se hagan tres ó cuatro consultas populares en tresó cuatro provincias. La pregunta es: ¿qué pasa con el resto del país? Preocu-pa el planteamiento que está en el discurso de Fuerza Ecuador, dice que losrecursos que genera cada provincia queden en la provincia y sólo una partese distribuya. Me parece bien. ¿Qué hacemos con Sucumbíos? De acuerdocon ese lineamiento, Sucumbíos debería quedarse con todo el petróleo delpaís y debería seguir una serie de principios y estructuras absolutamente si-milares. La producción camaronera, que va a favorecer a las provincias de ElOro, Guayas y tal vez a Esmeraldas; lo obvio es que toda la producción pe-trolera le corresponda a la provincia que produce petróleo.

La reglamentación no es fácil. Todos los ecuatorianos tenemos que sen-tarnos a discutir. El sistema centralista actual no es solución; tenemos quesuperarlo. Por eso, en esta discusión, tenemos que intervenir todos, en pri-mer lugar el gobierno central. Si el centro no es parte del paseo, entre la pe-riferia no vamos a lograr la descentralización. El gobierno tiene que teneruna posición, ser un promotor del proceso y nosotros, que estamos en la pe-riferia –aunque es imposible que algunos piensen que Quito está en la pe-riferia–, vamos a tener que dialogar con el centro y encontrar, finalmente,una estructura válida.

348 Roque Sevilla

La discusión sobre la descentralización, así como su temática, es tan rica quehe considerado conveniente tomar de ellas cuatro parámetros o cuatro linea-mientos que ayuden a definir algunos criterios y comentarios que permitanllegar a conclusiones válidas, que se traduzcan en acciones, en resultados yen modelos por seguir.

Esos cuatro parámetros son, en primer lugar, el modelo que cada paísha seguido, que nos lleva a constatar la inexistencia de un modelo estáticode descentralización. Eso lo hemos podido constatar claramente con la ex-posición de cada uno de ellos: cada país ha llevado su propio proceso y haypaíses que todavía ni siquiera lo han iniciado.

Para Bolivia, ese proceso nació por efectos de una demanda, en la ciu-dad de Santa Cruz, para tener regalías del petróleo, lo que desencadenó unproceso de descentralización en el nivel nacional. En lo que respecta a mo-delos, en Colombia, en cambio, se comenzó a hablar de ello en 1986, bajola variable territorial, pero sólo se produjo la descentralización en la décadadel ochenta, por efectos de protestas sociales de los departamentos, juntocon una débil institucionalidad estatal o crisis de legitimidad estatal.

El proceso en Colombia se dio por el fortalecimiento de los municipiosy la asignación de funciones y recursos. En 1986, se dictó la ley que permi-tió la elección para los gobiernos locales; en 1991, se dictó una nueva Cons-titución, que estableció la característica del Estado de Colombia como des-

Descentralizar para la modernización y el desarrollo

Anunzziata Valdez*

* Parlamentaria Andina, Ecuador (a la fecha de realización del Seminario).

centralizado y pluralista y reconoció la autonomía de las entidades territo-riales. En Colombia, la descentralización es un proceso normativo e institu-cional y hay un equilibrio entre la administración, la fiscalía y la política.

En el Perú, en lo que respecta también al comentario de modelos, se nosafirmó que no existe un proceso de modernización, aun cuando la mayoríade peruanos la demandan. En el Perú, el sistema es centralista, apoyado porla gran importancia de Lima respecto a las restantes ciudades. Actualmente,sólo se transfieren en los gobiernos locales el 4% del presupuesto nacional.El ponente explicó largamente el proceso legislativo seguido en el área dedescentralización en tres períodos determinados, hasta llegar a la ley marcode descentralización.

En el Ecuador, se nos indicó, es muy difícil definir si estamos en un pro-ceso descentralizado. Hay diversos indicios y elementos de descentralización,pero no es orientado ni homogéneo. Recién pasada la independencia española,se nos recordó, ya se dio la independencia de Guayaquil, pero duró muy poco.

En general, actualmente el país es unitario y centralista. En la Consti-tución de 1978 se habló de la característica de descentralización del Estado.Se dan, después, diferentes procesos con diversas características. Actualmen-te, en el Ecuador, hay un proceso acelerado que busca la descentralizacióndesde la provincia, pero sin una estrategia única; más bien segmentada.

El segundo análisis del comentario estaría dentro de la línea del rol quelos gobiernos centrales han desempeñado y desempeñan en el proceso dedescentralización. Dentro de este parámetro de análisis, en Bolivia el gobier-no central fue el impulsor del proceso, ya que la ley de descentralizaciónemanó por iniciativa gubernamental.

En Colombia, desde 1986, se dio una apertura en el gobierno con laselecciones populares de alcaldes y, en la Constitución de 1991, se aclararonlas competencias nacionales, regionales y seccionales. La primera fue políti-ca; la segunda, económica. También en Colombia la iniciativa vino por víadel gobierno central.

En el Perú, en cambio, el gobierno ha propiciado el centralismo y no ladescentralización. Pero no ha sido el único gobierno que lo ha hecho, ya quehay una larga tradición centralista.

En el Ecuador, los gobiernos tampoco han propiciado la descentraliza-ción. Incluso, en el último gobierno de facto se crearon unidades ejecutorasque quitaron espacios a los municipios. Falta voluntad política del gobier-

350 Anunzziata Valdez

no central y de los gobiernos locales, se afirmó, para asumir derechos y res-ponsabilidades, y de la sociedad civil para demandarlas.

El tercer parámetro de análisis comparativo son los efectos que ha pro-ducido la descentralización. En este ámbito, se indicó que, en Bolivia, elprincipal efecto de la descentralización son los cambios en la participaciónpolítica; los gremios y sindicatos se han trasladado a los municipios en losgobiernos locales. Los gremios y sindicatos están yendo a los municipios aejercer, desde allí, su cuota de poder.

Como efecto de la descentralización, existe mayor interés en la partici-pación política en el nivel local. Y también sectores tradicionalmente rele-gados, indígenas y sectores marginados, han manifestado mayor interés enla participación política local y se han producido sistemas mixtos de parti-cipación ciudadana, como los comités de vigilancia.

En Bolivia, el proceso de descentralización propició la vuelta de la so-ciedad civil al Estado. En Colombia hay un importante proceso de demo-cratización, fortalecido por los municipios; han comenzado a hacer trabajode planificación y éstos tienen la gran responsabilidad en el área social; sehan creado nuevos modelos de gestión; se han racionalizado los recursos ysu capacidad de inversión, que es actualmente el 42%, en contraste con el18% que tenían estos mismos municipios hace 18 años.

El nivel de gestión que los municipios tienen actualmente en el Ecua-dor es muy similar al que tenían los municipios en Colombia, hace algunosaños, antes de entrar en el proceso descentralizador.

En el Perú y en el Ecuador encontramos, como un factor similar, que elcentralismo ha debilitado los gobiernos locales y éstos no se han convertidoen un contrapunto del gobierno central. En el Ecuador, en 1978, el Estadoasignó el 20% a gastos de inversión, y los gobiernos seccionales lo hacían enun nivel del 50%. Si se da curso a los gobiernos locales, hay muchas másposibilidades de que éstos logren resultados en áreas de inversión, que si semantiene dentro del área de los gobiernos centrales.

Finalmente, en lo que respecta a los retos, en Bolivia se consideró queel gran reto era articular modelos efectivos, obtener recursos para que la des-centralización funcionara y obtener un mejor manejo de las regiones, los de-partamentos y los municipios.

Colombia considera que es un logro, pero también está en un procesode fortalecimiento del mejoramiento de los servicios locales, la democrati-

351Descentralizar para la modernización y el desarrollo

zación de la gestión y el incremento de la gobernabilidad. El gran reto enColombia es cambiar el sistema asistencialista municipal, superar la crisismunicipal, optimizar los modelos de gestión y hacerlos más participativos ymás transparentes y enfrentarse al problema de la guerra, ya que la guerrillaes, actualmente, un grave actor local.

En el Perú, el gran reto es asumir, propiciar y desarrollar con efectividadun proceso descentralizador. En Ecuador, la falta de experiencia de los mu-nicipios puede perjudicar, según se afirmó, la calidad de los servicios, y serequieren fuertes reingenierías institucionales en los niveles central y local.

Los beneficios de la descentralización son mucho mayores que los su-puestos perjuicios, los temores y los mitos que hay sobre el proceso de des-centralización. Personalmente considero que todos coincidimos, que noexiste posibilidad de modernización sino por la vía de la descentralización.

Quizá, por mi condición de mujer, relaciono lo que pasa en las familiascon lo que ocurre en los Estados. Cuando en una familia los hijos están pe-queños, los padres asumimos todas las responsabilidades, pero tenemos queaprender en cuáles momentos esos niños se convierten en adolescentes yadultos y tienen que tener su propio espacio y su propio desarrollo.

Una estructura excesivamente centralista, más allá de las necesidades delas regiones y de los sectores, no hace sino debilitar a los gobiernos. El Par-lamento Andino, y en general todos los que estamos involucrados en esteproceso de modernización, estamos comprometidos en lograr que estos pro-cesos se aceleren y se den dentro de una óptica de unidad nacional y dentrode una perspectiva de desarrollo. Pero no podemos dejar de insistir en quela descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos locales, es la vía másidónea para la modernización y el desarrollo.

352 Anunzziata Valdez

Quizá primero tenga que explicar al auditorio la razón por la cual, en el Pe-rú, nos hemos inspirado en la Constitución ecuatoriana para establecer elrégimen de cámara única, en vez del régimen bicameral, de modo que ya notenemos senadores ni diputados, sino congresistas que reúnen ambas cuali-dades. No es éste, sin embargo, el tema del que debo ocuparme, sino el dela descentralización, y comentar lo que han dicho los elocuentes oradoresque me han precedido en el uso de la palabra.

La descentralización es una bandera que a todos interesa y que a muchosentusiasma. Se agita siempre en los terrenos políticos y, sobre todo, en lasépocas electorales. Y sin embargo, hasta ahora me parece que no se ha lleva-do a término eficazmente en ninguno de nuestros países. Desde luego, no enel Perú, de modo que lo que digo no es en menoscabo de un tercer país.

Soy el primero en reconocer que, en el mío, la descentralización que seinició muy briosamente con la Constitución y el gobierno anteriores, fraca-só del todo, a tal extremo que la nueva Constitución ha tenido que regular-la nuevamente en sentido inverso y, hoy mismo, ya no hay regiones en el Pe-rú, sino los antiguos departamentos.

Una lección que a todos nos puede convenir es conocer cuál fue el zig-zag de este proceso que, en el régimen anterior, el Congreso y el Poder Eje-cutivo cuadricularon a la República a su antojo en regiones más o menos in-

El Parlamento Andino: un factor de descentralización

Enrique Chirinos Soto*

* Parlamentario Andino, Perú (a la fecha de realización del Seminario).

ventadas y sin consultar con el pueblo. En la nueva Constitución, hemosdispuesto que el proceso justamente sea al revés, que no sea el Congreso elque dicte la ley, sino que sean los pueblos los que pidan, en referéndum, aso-ciarse o constituirse en regiones.

Nuestros países, al ser tan afines, tienen, sin embargo, señaladas diferen-cias en su estructura política y en sus tradiciones: Venezuela es un país teó-ricamente federal. Todos sabemos y recordamos, sin embargo, que Venezue-la ha tenido siempre un gobernante central muy poderoso, casi diría yo to-dopoderoso, bajo la dictadura Pérez Jiménez, y bajo la democracia, hombrestan enteros con Rómulo Betancourt, Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera.

Colombia me parece un caso aparte porque, en la tragedia en que vive,ha tenido una ventaja sobre todos nosotros. Más allá de la ley, más allá dela Constitución, y estoy de acuerdo con el escepticismo con que recibe la le-tra de las disposiciones legales y constitucionales; más allá de esto, Colom-bia es un país descentralizado, puesto que tiene grandes ciudades, no sólo lacapital, Bogotá, sino Medellín, que es asombrosa, Cali, y una ciudad paramí absolutamente encantadora, que es Cartagena de Indias, como es Cuen-ca en el Ecuador, sin que haya parentesco entre ambas, sino que son ciuda-des preciosas.

El Perú tiene una capital demasiado grande; atrajo a demasiados perua-nos. Entre Lima y la segunda ciudad del Perú, mi ciudad natal, Arequipa, ladiferencia es de 10 a uno. Lima tiene siete u ocho millones de habitantes yArequipa apenas 600 mil o 700 mil. Trujillo va mucho más cerca que Are-quipa. El Cuzco es un monumento imperial, pero no tiene siquiera la fuer-za de Arequipa, que consume más energía eléctrica que Trujillo, Chiclayo yPiura juntas.

La descentralización en el Perú es un problema principalmente econó-mico, que ojalá podamos ayudar a resolver mediante leyes inteligentes, co-mo las que se acaban de proponer, y con las que yo estoy en perfectoacuerdo.

Bolivia tiene ciudades muy importantes. La Paz, que no es la capital, essede del gobierno. La capital es la docta Chuquisaca, llamada Sucre. Cocha-bamba, una ciudad muy importante y, en la selva, está Santa Cruz de la Sie-rra, que es un polo de desarrollo importante. De modo que tenemos que irhacia la descentralización, pero con tino, con pausa y sin prisa. El mejor ins-trumento para descentralizar son los municipios.

354 Enrique Chirinos Soto

Municipios vigorosos, con rentas y con autonomías. Los gobiernos lo-cales constituyen el primer e insustituible elemento de una política genuinade descentralización, y a esa misma política creo que debe contribuir el Par-lamento Andino a todo lo ancho y lo largo de nuestra comunidad. Comose ha dicho, tenemos que legitimar el Parlamento Andino y hacer que, pri-mero, los diputados al Parlamento Andino no seamos como somos ahora–delegados de nuestros respectivos parlamentos–, sino que sean elegidos di-rectamente por el pueblo.

Además, hay que reconocerle a este Parlamento mayores atribucionesque las que hoy tiene; las está buscando a través de la ley marco que se hapropuesto. Tenemos que preparar el trayecto que tenga en cuenta las distin-tas características constitucionales y políticas de nuestros países a que me hereferido.

Un parlamento elegido, con atribuciones, que mantenga un principioque me parece saludable: que no haya capital del Parlamento Andino en laComunidad Andina. El Parlamento Andino rota de capital en capital, por-que si cayéramos en el error de constituir una sola capital, entonces haría-mos todo lo contrario de lo que es descentralización. El Parlamento Andi-no tiene que ser un factor de descentralización. Próximamente esperamostenerlos como huéspedes en Lima y, después, creo que le toca a Venezuela yluego a Bolivia. De ese modo, el Parlamento Andino va llevando nuestrasinquietudes, preocupaciones y el voto en favor de la descentralización, di-rectamente encargados por el pueblo, a todos los países que conformamosla Comunidad Andina.

355El parlamento Andino: un factor de descentralización

En la comisión boliviana se trabaja en este tema de la descentralización. De al-guna manera, todos los aportes apuntados en este seminario van a servir mucho.

En Bolivia, la experiencia en descentralización y participación populartiene un lapso de cinco años, desde el momento en que se aprobó la ley, enjulio de 1995, y se puso en vigencia, desde enero de 1996, hasta esta fecha.En un principio, fue muy complicado, porque fue un proceso largo, quetiende a perfeccionarse y tiene que ser perfectible. En este tema, lo que seestá buscando son las leyes complementarias que permitan fortalecer esteproceso descentralizador.

La descentralización avanza en la medida en que se fortalecen los go-biernos locales. En este aspecto, se empezó a trabajar con la ley de partici-pación popular, que fue aprobada en 1994. A partir de esto, se trabajó enuna serie de leyes que, en definitiva, tienden a fortalecer y consolidar esteproceso de descentralización. Para llegar a este tema, han pasado décadas dedebates internos y regionales, porque un proceso de descentralización no essencillo; es absolutamente complejo y muy complicado.

Bolivia, como todos los países, presenta diversas diferencias en cuanto a re-giones. Por lo tanto, cada una tiene su propia realidad, sus necesidades, sus as-piraciones. Sin duda, hubo momentos muy complicados, pero se logró el an-siado consenso. De alguna manera, se tuvo la capacidad de entrar a una con-certación y llegar al momento actual, que por supuesto hay que perfeccionar.

Una comisión permanente del Parlamento Andino

Eloy Luján Cruz*

* Parlamentario Andino, Bolivia (a la fecha de realización del Seminario).

Lo más importante que se ha logrado en el asunto del fortalecimientomunicipal, es la participación popular, la participación ciudadana, en lo queva a significar este proceso. Bolivia cuenta con las denominadas organizacio-nes territoriales de base, que han existido siempre. Son las organizaciones te-rritoriales, como:

• Las juntas vecinales en el sector de las áreas urbanas. • Las comunidades campesinas.• Los pueblos indígenas. • Las comunidades indígenas.

Estas cuatro organizaciones son los sujetos de participación popular, que en-globan el conjunto de lo que se llaman las organizaciones territoriales de ba-se (OTBs), cada una de las cuales tiene personalidad jurídica propia; por lotanto, son sujetos de derecho privado. El avance más importante fue reco-nocer a las organizaciones que realmente existían en Bolivia, y en este mo-mento se bordean las 17 mil organizaciones territoriales de base con perso-nalidad jurídica.

Esto permite que se organicen en torno a un municipio, que tiene la fa-cultad de organizarlos en distritos. Los distritos tienen características abso-lutamente claras; reúnen las organizaciones territoriales de base, donde sediscute y se elabora lo que se llama la planificación participativa, que no esotra cosa que llevar adelante todas sus necesidades, inquietudes y aspiracio-nes en lo que significa el desarrollo urbano y humano en este tema.

El conjunto de los distritos conforman el comité de vigilancia, que supe-raron un aspecto fundamental del pasado, cuando se conjugaba y se decía:“yo planifico, tú planificas, nosotros planificamos, pero ellos deciden”. Aho-ra, la ciudadanía puede decidir y es el comité de vigilancia el encargado dellevar adelante esa decisión que se ha tomado en cada uno de los distritos.

Por ejemplo: cuando se llega a la aprobación del POA, si no firma el co-mité de vigilancia, éste no se aprueba, lo que garantiza la presencia y la par-ticipación ciudadana en lo que significa la elaboración del POA. Esto ha si-do, también, un avance significativo.

El comité de vigilancia está conformado por el representante de cadauno de los distritos; es decir, si en un distrito existen 30 OTBs, sale un re-presentante, elegido de la manera más democrática, y es parte del comité devigilancia.

358 Eloy Luján Cruz

Desde entonces, se ha tenido una serie de experiencias positivas y nega-tivas. Negativas en muchos casos, porque la mayor parte de los comités devigilancia no han cumplido su verdadero rol fiscalizador, que es de controlsocial, control de la ciudadanía.

La alcaldía, primero, les da la infraestructura y los recursos económicospara que funcionen; por lo tanto, no hubo posibilidad de hacer un verda-dero control; por aquí se comenzó a fallar, y hubo que establecer los meca-nismos que fueran enmendando este error.

Lo importante es que, a través de este mecanismo, se ha logrado que laciudadanía sea parte activa y sea sujeto de su propio desarrollo. Bolivia estámapeado, cuadriculado en 314 municipios reconocidos; por lo tanto, haytambién 314 comités de vigilancia.

La descentralización, en Bolivia, se ejerce a través de los municipios, yen este tema se empezó a trabajar hace poco tiempo. Hace un mes que seha promulgado la nueva ley de municipalidades, la antigua ley orgánica demunicipalidades, de 1985, quedó obsoleta. Con los avances que se tuvo enel país, los cambios que se han dado en el proceso de descentralización yotros, esta ley tendría que concordar con la realidad y con el avance en es-ta temática.

Esta nueva ley de municipalidades ha tardado, más o menos, dos añospara su aprobación, porque había que entrar en un proceso de evaluación;y además, en un proceso de análisis y concertación con los actores sociales.Se logró esa concertación no en su plenitud, pues todavía hay puntos porconcertar. De todos modos, una ley siempre es perfectible. Pero hay avan-ces importantes en lo que significa uno de los grandes problemas para losmunicipios: el fortalecimiento municipal en Bolivia.

Respecto a cómo garantizar la gobernabilidad, es un ámbito complica-do, puesto que se requiere cambiar la Constitución; hay que pasar las eta-pas correspondientes previstas en la propia Constitución. En la nueva ley senorman algunos pasos previos para llegar a este tema, que ha sido lo más de-sastroso; se buscan los mecanismos y las llaves posibles que garanticen la go-bernabilidad, como un principio elemental de fortalecimiento municipal.Hasta en la ley concertadamente se realizaron acciones conjuntas con el Tri-bunal Constitucional, para no violar la Constitución Política del Estado.

Otro aspecto es el fortalecimiento de la participación ciudadana. En lamedida en que la ciudadanía participe en este tema y sea sujeto de su pro-

359Una comisión permanente del Parlamento Andino

pio desarrollo, se fortalece un avance en cuanto a los niveles de descentrali-zación. Aun en la propia fiscalización se ha logrado, en esta nueva ley, porejemplo, que los comités de vigilancia no dependan de los municipios, quetengan recursos desconcentrados de los recursos de coparticipación en por-centajes mínimos, de manera que ellos tengan autonomía.

Esto permitirá que haya un verdadero control social, porque no van adepender de los alcaldes. Al margen de lo que tienen a través de los orga-nismos de fiscalización nacional, que tienen también el control social, seincrementará, de la manera más dura y coherente posible, en nuestra pro-pia realidad. Hay que seguir avanzando. En la comisión estamos en un pro-ceso de debate, para fortalecer el proceso de descentralización a través delas prefecturas.

El prefecto del departamento es la máxima autoridad política; además,el comandante general del departamento tiene, dentro de las múltiples atri-buciones, la más importante. En este momento, todavía hay falencias encuanto a la coordinación que debe existir con los gobiernos municipales, losgobiernos locales y el fortalecimiento que se debe llevar adelante a través delas prefecturas.

Este ha sido un importante avance, porque no solamente es una trans-ferencia de lo que significa el trabajo administrativo, sino también la asig-nación de los recursos financieros para el trabajo del departamento, confor-mado de acuerdo con el traspaso de la estructura en el nivel nacional, al ni-vel absolutamente regional, con su nivel ejecutivo, de jerarquía, operativo,de fiscalización, de asesoramiento, etc. Este es un proceso que, sin duda, enla medida en que han transcurrido los años, se está perfeccionando, se estábuscando cuáles son los niveles en que deben funcionar.

El primer nivel jerárquico está conformado por el prefecto del departa-mento y los consejeros departamentales, elegidos en una determinada pro-vincia por los concejales municipales. En una provincia puede haber variassecciones –cuatro o cinco–, y cada una es un gobierno municipal y son susconcejales municipales, electos democráticamente, quienes eligen, con dostercios de los votos, a las personas más idóneas sobre la base de ciertos re-quisitos. Por lo tanto, responde a la necesidad y la realidad de lo que es suprovincia, en este caso.

Por lo tanto, es un nivel de representatividad importante; los consejosdepartamentales se constituyen en entes de consulta, de control y de fisca-

360 Eloy Luján Cruz

lización. Cuando tienen que hacer un acto de fiscalización o de censura aun prefecto que no está cumpliendo a cabalidad sus actividades administra-tivas, es censurado por dos tercios de votos; esta censura es elevada al Presi-dente de la República, quien tiene la atribución de aceptarla o rechazarla;por lo tanto, no hay un verdadero control. Este es un tema en el que hayque avanzar todavía, ver de qué manera este control, que es importante,puede realizarse de la mejor forma.

En el fortalecimiento de los gobiernos locales, si bien es cierto que conla ley de participación popular 1551 a los municipios se les da nuevas com-petencias y atribuciones, no se les asignan los recursos para llevar adelanteesas competencias. Por ejemplo, pasa a poder de ellos todo lo que es la in-fraestructura en educación, salud, caminos vecinales, riego, cultura, etc., pe-ro sin los recursos se está, de alguna manera, sacrificando a los municipios.

Lo que tiene que haber es una real descentralización, una desconcentra-ción de los recursos económicos para que éstos funcionen, porque así se po-dría llevar adelante un fortalecimiento de descentralización en este tema.Sin embargo, todavía existen muchos puntos en los que hay diversas falen-cias. Hay muchos puntos oscuros, que no coinciden, que no son coheren-tes y, en el debate mismo, hay que buscar los mecanismos que permitan en-trar en un fortalecimiento del proceso.

La misma propuesta de una ley marco de descentralización en el áreaandina es viable, positiva y necesaria dentro de lo que significan las expe-riencias de cada país miembro. Sí encontramos experiencias, positivas y ne-gativas, que podrían ser enriquecidas para avanzar de manera conjunta.

El nivel de concertación y de consenso necesita de una voluntad y dedecisión política de los gobiernos. Si se avanza en ese sentido, sería un pasopositivo, un mecanismo importante, toda vez que la descentralización es su-pranacional. Debe funcionar una comisión permanente del Parlamento An-dino en el tema de la propuesta de la ley marco de descentralización. ParaBolivia, esto sería necesario; estaríamos prestos a participar en todos estoseventos en un momento coyuntural tan importante, no sólo para el Ecua-dor, sino para toda América Latina.

361Una comisión permanente del Parlamento Andino

El departamento de Risaralda es uno de los más pequeños de Colombia pe-ro, a pesar de eso, está entre los siete de primera categoría, según la planea-ción nacional.

Hasta 1990 aproximadamente, Risaralda tenía los mejores índices decalidad de vida en Colombia, manifestados en una electrificación del 99%,vías, escuelas, cobertura total en todos los sentidos, producto de los ingre-sos del café. Fue calificado como de los mejores en el territorio nacional pe-ro, en la década del noventa empezó la tragedia: se cayó el pacto mundialdel café, dejó de subsidiarse al productor cafetalero y se descubrió que elproductor cafetalero no era gerente de su finca, sino que trabajaba con sub-sidios, no era competitivo, y empezó su ruina.

A partir de 1992, vino la apertura económica con el presidente Gaviriay empezó la quiebra de todas las pequeñas empresas de confecciones que ha-bía en el departamento, porque Risaralda abastecía a Colombia de camise-ría y pantalones para todos los mercados populares. Empezó el contraban-do, producto, en cierta medida, de la apertura, y acabó con el resto de loque quedaba de la economía.

Además, en 1992 llegó la plaga de la broca del café, que acabó virtual-mente con los cultivos de tierra caliente, donde la broca se reproduce conmayor facilidad. Y como si fuera poco, en 1995, un terremoto que dejó muyaveriada a Pereira, la capital. En febrero de ese año, además, el terremoto de

La descentralización, arma contra la corrupción

Carlos Arturo López*

* Gobernador de Risaralda, Colombia (a la fecha de realización del Seminario).

Armenia, prácticamente, acabó con lo que quedó en el terremoto de 1995.Desde hace año y medio, el departamento sufre de un invierno catas-

trófico, y por eso en la economía del departamento Risaralda la tasa de cre-cimiento disminuyó, del 5% anual en 1990, a tasas negativas a partir de1998-99, tasas que ya son negativas en el 3% y 4%, este año, y se va a caerpor debajo del 7% en el crecimiento económico. Esta es la situación actual.Risaralda tiene 3.600 Km2., 920 mil habitantes, 75% urbano y 25% rural.

Para llegar al tema de descentralización y competencias es necesario ana-lizar dos hechos fundamentales en la historia de Colombia: las Constitucio-nes de 1886 y 1991. La de 1886 fue una constitución conservadora, que co-rrespondía a un país católico, apostólico y romano, clasista, un país dondesus élites despreciaban su origen. Las élites colombianas, en 1886, se radi-caban en Bogotá, se consideraban blancas y miraban al resto como un paísde negros, indios y mestizos, que vivían en los litorales, lejos de la bonanzabogotana, a los cuales no había que ponerles atención.

La Constitución de 1886 tenía gobernadores en los departamentos, pe-ro se elegían a personas del gobierno nombradas a dedo. Además, los gober-nadores nombraban a los alcaldes también a dedo, de acuerdo a las prefe-rencias políticas del momento. El gobernador simplemente dirigía y coordi-naba los servicios de las entidades nacionales por delegación, hacía tutelasadministrativas sobre los municipios para planificar y coordinar el desarro-llo regional y local y prestaba servicios en los términos que señalaba la ley.

La Constitución de 1886 generó un fenómeno de centralismo en Co-lombia, en donde no había ninguna vuelta, ninguna obra que se fuera a ha-cer en el más profundo rincón del país, que no tuviera que ser consultadacon Bogotá. Era el desfile de los presidentes de acción comunal, de los al-caldes y gobernadores a mendigar ante la burocracia bogotana la construc-ción de un acueducto, ante institutos gigantescos, burocratizados y politiza-dos, como era el caso de Insfopal, que afortunadamente se acabó. Esto hizoque Bogotá se convirtiera en una ciudad de siete millones de habitantes, in-manejable, insostenible en el tiempo y absolutamente tierra de nadie, por-que, a pesar de que todos viven en ella, nadie la quiere.

La Constitución de 1991 nació de la convocatoria a la Asamblea Nacio-nal Constituyente, convocada por el Presidente Gaviria, risaraldense y perei-rano, pero generó un gran rechazo del pueblo colombiano al partido liberaly al partido conservador. Como consecuencia, la Constituyente se conformó

364 Carlos Artuto López

por representantes de sectores populares, de comunidades indígenas, de or-ganizaciones sociales y del M-19, movimiento político que se había acabadode integrar a la vida civil; o sea, era una Constituyente contra el sistema, don-de el partido liberal y el partido conservador eran minoritarios.

La Constitución de 1991 es la de los derechos en Colombia. No hayningún sector de Colombia que, al leer la Constitución, no vea reflejado susderechos ahí; hay derechos para todos los actores de la vida colombiana; losindígenas recuperaron el tiempo perdido, las comunidades negras recupera-ron sus derechos, hay derechos para los ancianos, hay derechos para las ma-dres cabezas de hogar, hay derechos para los niños, todos los sectores tienensus derechos. Es decir, los constituyentes de 1991 quisieron recuperar el te-rreno perdido durante cien años de la Constitución de 1886, donde se lesnegaron los derechos a los desposeídos de Colombia.

Se fueron más allá de lo posible. Es una Constitución que no solamen-te da derechos, sino que da las herramientas para los derechos, le pusierondientes a la Constitución. El derecho de petición, que le pone el más humil-de campesino, auxiliado por un leguleyo, al más alto burócrata del Estado,pone a temblar al burócrata, porque –si no responde una petición hechadentro de la Constitución– ese burócrata puede ir a la cárcel.

La tutela es una herramienta magnífica, utilizada también por la gentede pueblo, que hace cosas increíbles en su favor. Las acciones populares pa-ra preservar los derechos colectivos apenas están en reglamentación, pero esmagnífica y últimamente nació la acción de cumplimiento, en donde unciudadano puede obligar al gobernador, al alcalde o al burócrata a que cum-pla la ley y la hace cumplir a través de la acción de cumplimiento.

Pero, de los deseos de los constituyentes de 1991 a la realidad del país,había un abismo insondable. Toda la deuda social de cien años no la podíapagar el Estado con una Constitución naciente. Por eso, todo el mundo em-pezó a reclamar sus derechos a través de las herramientas de la Constitución,pero el Estado, la maquinaria del Estado, se trabó ante la inmensa deman-da de las gentes de Colombia, que pedían que se les solucionara sus proble-mas y pudieran acceder a sus derechos.

Los juzgados se empapelaron de tutelas y acciones de todo tipo; no fue-ron capaces de responder a los trámites de lo que la gente pedía a través delas acciones que la Constitución daba. Las administraciones departamenta-les y municipales no fueron capaces, con sus presupuestos, de cumplir las

365La descentralización, arma contra la corrupción

acciones que ganaban las gentes que solicitaban ante el juez que se cumplie-ran sus deseos.

Pero hay algo más: la Constitución de 1991, aparte que descentralizó ydio derechos a las gentes, aseguró la transferencia de recursos a las regiones.En Colombia empezó una era de descentralización y fortalecimiento de lasregiones a mediados de la década del ochenta con la ley 60 y con la ley deregalías, que aseguraba, la primera, que la nación fuera aumentando lastransferencias anuales del situado fiscal y de recursos ordinarios de año enaño, para los municipios y los departamentos de Colombia. Y la ley de re-galías, que es un debate que en el Ecuador aseguró que las regalías del pe-tróleo fueran unas, la mayor parte, a los municipios productores, pero unaparte de esas regalías fueran a los municipios no productores de todo el país,y esta ley permitió que se construyeran miles de kilómetros de carreteras.

La nación rige las tres ramas de poder público: la política macroeconó-mica, la redistribución del ingreso, la defensa de la seguridad nacional y lasrelaciones políticas internacionales. El municipio, es el ejecutor de la pres-tación de servicios públicos, la construcción de obras y la participación ciu-dadana. En el nivel medio está el departamento, donde la constitución le dalas funciones de coordinación, concurrencia y subsidiaridad con los muni-cipios y, además, les asigna la planificación y la promoción del desarrolloeconómico y social y la administración de los asuntos seccionales, como losservicios públicos.

Pero esto es mentira. La Constitución lo dice, pero resulta que los cons-tituyentes de 1991 quisieron acabar con el departamento; no lo querían. Eldepartamento estuvo muerto en la constitución de 1991, pero en una ma-drugada, por cansancio, volvió a quedar dentro de la Carta Magna y, poste-riormente, la ley no desarrolló la Constitución en materia departamental.

Entonces, quedó en el limbo. El departamento, por una parte, se rigepor la Constitución, que es la Carta máxima en cuanto a esto, pero, por otrolado, como no hay leyes que desarrollen la Constitución, tiene todavía figu-ras mastodónticas pasadas de moda, de ejecutores de departamento comotal que no han podido ser eliminadas porque no hay régimen departamen-tal; hay régimen municipal.

El departamento sabe hacia dónde va, cómo se rige, pero los goberna-dores no saben cómo actuar en ciertas áreas, porque en la Constitución sedice, pero la ley no dispone, no se reglamenta lo que la Constitución dice.


El departamento es un ente en decadencia, que tiende a desaparecer en Co-lombia, es un ente precario y débil que no tiene reglamentación en la ley.

Ahora, ¿qué significa ser gobernador, o alcalde, en Colombia? Se resu-me en que es algo kafkiano; el realismo mágico de García Márquez se que-da corto frente a la realidad diaria; es algo pavoroso. De un lado, están lasdemandas de la comunidad que pide sus derechos, y de otro, departamen-tos donde, de cada 100 pesos que ingresan, 60 se van a pagar el servicio dela deuda y 40 se van a pagar la nómina y los gastos de funcionamiento, y deinversiones, cero.

Eso le está sucediendo a todos los departamentos de Colombia. En elcaso de Nariño, vecino del Ecuador, el gobernador tiene 2.300 jubilados, notiene con qué pagarles y les debe 15 mesadas aproximadamente. Acaban demontarle 2.300 tutelas por el derecho a la vida, aduciendo derechos indivi-duales, y cada una de las cuales le puede dar dos meses de cárcel. Al hacerlas cuentas, el gobernador de Nariño podría quedar en cadena perpetua,donde no pueda pagar a todos los jubilados. Si un gobernador, en 48 horas,no paga la orden de un juez, se va a la cárcel, destino final si no consigue laplata para pagarle un derecho de tutela a algún pensionado.

¿Cuáles fueron las causas de la crisis de los departamentos y de los mu-nicipios en Colombia? Manejo desproporcionado de la deuda. No hubo le-yes en la década que pusieran un tope de endeudamiento. Los bancos pres-taron alegremente en un festival de préstamos y los gobernadores y alcaldesrecibían lo que les prestaran.

Cuando se hace campaña para ser gobernador, éste tiene que inscribir elprograma de gobierno en una notaría. El programa tiene que ser cumplido;si no lo hace, cualquier ciudadano lo puede demandar ante un juez y revo-carle el mandato. Entonces, el gobernador, desesperado por cumplir su pro-grama, e igual el alcalde, se endeudó hasta lo infinito para poder hacer lasobras que prometió en su programa de gobierno. Risaralda debe 50 mil mi-llones de pesos, más o menos 400 mil millones de sucres.

En cuanto al crecimiento de los gastos de funcionamiento, la Constitu-ción les puso asambleas departamentales a los departamentos, que son 16diputados que ganan aproximadamente 2.500 dólares mensuales, se tragangran parte de los ingresos ordinarios del departamento pero, además, laConstitución les dio funciones de cogobernar. Entonces el gobernador nopuede coger un lápiz sin permiso de la honorable asamblea departamental


y, cuando llega un recurso del orden nacional, para que ellos aprueben la in-clusión de ese recurso en el presupuesto, hay que negociar con ellos haciadónde va la plata.

No es el gobernador quien manda, sino la honorable asamblea departa-mental la que termina despedazando los recursos públicos. Eso ha generado to-do tipo de corrupción en Colombia; incluso, que los gobernadores tengan quedar contratos especiales para que los diputados ganen plata por debajo de lamesa, para que le marchen al gobernador; eso es producto de la Constitución,que les dio el poder que tienen hoy de reunirse 10 meses al año y cogobernar.

También hay contralorías departamentales a las cuales hay que girarlesel 2% de los ingresos ordinarios mensuales para que puedan funcionar. Otracausa de factores internos es la asignación de recursos a competencias queya no corresponden a los departamentos.

En cuanto a factores externos, la fragilidad del régimen fiscal y la des-protección de las rentas departamentales. Las rentas de los departamentosen Colombia son el aguardiente y el tabaco, son inelásticas. El aguardienteestá sometido a contrabando, está entrando contrabando de aguardiente detodas partes. La gente está cambiando sus gustos por el whisky, el vodka, laginebra y los licores extranjeros; la gente está haciendo aguardiente de alam-bique, es decir, el aguardiente está sujeto a todo tipo de problemas y estáatado al narcotráfico en cierta forma, para lavar activos. Las rentas departa-mentales, por concepto de aguardiente, van en caída libre, igual que las deltabaco, igual que el impuesto de timbres sobre rodamiento de vehículos y elimpuesto de registro de anotación, que pesa sobre la compra-venta de bie-nes muebles.

Otro problema es la negociación centralizada de los salarios. Los sindi-catos de maestros y de salud, en Colombia, son nacionales, no departamen-tales, de tal manera que, cuando hay un paro de maestros, el Ministro ne-gocia con los maestros el alza de salarios, pero el que paga es el departamen-to con el situado fiscal. Al gobernador le llega una notificación del sindica-to que dice que el Ministro subió en 15% el salario y que se debe procederal pago, pero la negociación fue por fuera, no por dentro.

Las crecientes competencias son asignadas desde el nivel nacional sin losrecursos necesarios para financiarlas. A los departamentos les entregaron lascarreteras en Colombia, las carreteras secundarias que unen los pequeñosmunicipios, con la promesa de entregar cuatro millones de km/año; entre-


garon el primer año y no volvieron a hacerlo. En este momento, las carrete-ras están acabadas por el invierno, sin poderles responder a las comunida-des. Cada ocho días hay un paro en cualquier municipio porque la carrete-ra se acabó.

El crecimiento demográfico, que se traduce en requerimientos de ma-yores servicios y, por ende, de mayores costos; la ausencia de programas dedesarrollo institucional estructurado desde el nivel central. No hay en Co-lombia política de desarrollo institucional para las regiones, no existe, nohay capacitación para los alcaldes y concejales electos. Eso se abandonó,quedó a la deriva.

El alto pasivo pensional y su manejo. En estos momentos, el departa-mento de Risaralda, pequeño, tiene un pasivo pensional de aproximada-mente 40 mil millones de pesos. Nunca, durante los 30 años que tiene eldepartamento, se proveyó la partida anual para asegurar la pensión de lostrabajadores.

Como la gente usa la tutela para cobrar su pensión cuando se apensio-na, antes –perdonen la expresión que se usa en Colombia– el gobernador le“mamaba gallo” al pensionado, y éste se quedaba esperando su pensión, co-mo el coronel de García Márquez.

La Ley le ordena al gobernador a hacer peculado para pagarle al pensio-nista y después buscarse esa plata como pueda, para reponerla a ese cajón dedonde sacó; ésa es la tragedia de todos los días en Colombia. No se puedehacer el flujo de caja, porque un flujo de caja mensual se desbarata el díaque llega la orden del juez de pagar en 48 horas, y quienes están esperandolas cuentas de cobro, y al contratista que está esperando la plata, no se lepuede pagar, porque se le pagó al pensionado.

En estos momentos, el estado de la descentralización en Colombia es elsiguiente:

• El 65% de municipios son inviables económicamente porque gastanmás de lo que producen.

• Los departamentos carecen de ingresos para cubrir los servicios que lescorresponden.

• Sobre los municipios y departamentos pesan cargas tan onerosas comola deuda pública: 2 billones para los departamentos y 2,3 billones paralos municipios.


• El desproporcionado pasivo pensional, cifras que hacen insostenibles lasentidades territoriales, aún con drásticos recortes en sus nóminas y otrosgastos.

La política del ministerio es recortar las transferencias constitucionales. ¿Có-mo lo están haciendo para violar la ley? Simplemente, con el situado fiscalde educación y salud. En el de educación, la nómina de maestros de no-viembre y diciembre, en Risaralda, vale 22 mil millones de pesos; es plataque debía transferir la nación al departamento.

Sin embargo, se inventaron la fórmula, con el plan de desarrollo, de queesa plata se la envía mediante un convenio de desempeño; es un crédito quela nación le hace al departamento. Si se mete al convenio del desempeño, seobliga a fusionar colegios, a reducir docentes, se obliga a enfrentarse al po-deroso sindicato del magisterio.

Si se cumple, eso no es crédito, sino una transferencia nacional; pero si nose cumple, queda convertida en deuda del departamento con la nación. Aho-ra hay desaceleración de la descentralización en Colombia en materia finan-ciera y en materia de recursos, mas no en materia de competencias, porque lascompetencias le siguen llegando a los departamentos y a los municipios.

Es un panorama terrible, pero no se puede permanecer llorando debidoa esta situación, donde no hay capacidad de inversión, donde, en el presu-puesto de 2000, la inversión general es de 200 millones de pesos, 2.000 mi-llones de sucres; ésa es la inversión de Risaralda.

Hubo que apelar a la imaginación y trabajar sobre principios diferentesa los del cemento y del ladrillo. En el interior del consejo de gobierno, sedecidió que hay que romper inercias, analizar la realidad, fomentar la críti-ca constructiva, adaptarse creativamente al contexto y solucionar proble-mas.

Por eso, con el equipo de un centro de pensamiento durante un traba-jo de seis meses, se armó la visión de Risaralda 2017. ¿Qué será Risaralda enel siglo XXI? ¿Hacia dónde va? Y se concluyó que hay que trabajar sobreprincipios esenciales, como la concertación y la transparencia.

La corrupción en Colombia es aterradora; gran parte del fracaso de ladescentralización es la corrupción, puesto que, antes, la corrupción en Co-lombia, en Bogotá, era de cuello blanco y de millones de dólares. Con laelección popular de alcaldes y gobernadores, y con la transferencia crecien-


te de recursos, la corrupción se bajó al pequeño pueblo, en donde el alcal-de monta una sociedad para delinquir, con el personero y los concejales pa-ra robarse el presupuesto municipal.

Hay centenares de casos en Colombia. Las obras no se hacen, o se ejecu-tan con malos materiales; las obras se triangulan para robarse la plata, se dancoimas o mordidas para el alcalde que contrata con el ingeniero tal. Entonceshay que trabajar muy duro con el tema de la transparencia, porque si no haytransparencia, no hay seguridad ni confianza y no se puede seguir adelante.

La concertación, porque en un país donde la Constitución consagra laparticipación ciudadana, tiene que haber concertación. Está demostradoque un gobernante sólo con su equipo de gobierno, sin buscar a la comuni-dad, a los gremios, a los miembros de la sociedad civil, no sale adelante. Laúnica forma de salir adelante es mediante la concertación.

Ahora se delinearon tres grandes líneas de trabajo, ciencia y tecnologíaintegradas al desarrollo. En ese centro de pensamiento con toda la sociedad,Risaralda va a ser el departamento de la ciencia y la tecnología en el sigloXXI, aplicadas a la producción, la ciencia y la tecnología.

Desde 2000, se declaró el año de la ciencia en Risaralda. Se va a provo-car un revolcón educativo, se van a romper telarañas mentales, a tumbarmurallas para cambiar un sistema educativo que, en Colombia, es caduco,obsoleto, absolutamente inadecuado a las necesidades del momento. Si lospaíses latinoamericanos no hacen una revolución en ciencia y en tecnología,van a quedar a la zaga del desarrollo y, francamente, a caer a niveles aterra-dores en el próximo siglo.

La segunda línea es: Risaralda, corazón verde de Colombia. Risaralda vaa ser el departamento “modelo ambiental” en Colombia; acaba de ganarseel premio portafolio, el más prestigioso en Colombia, por el manejo am-biental.

Al 31 de diciembre de 2000, el 20% del departamento va a estar prote-gida en áreas de manejo ambiental, se va a proteger el 20% del territorio pa-ra conservar la biodiversidad, las aguas, para controlar los fenómenos de ElNiño, para hacer investigación científica y educación ambiental.

Al 31 de diciembre de 2000, se sembrarán tres millones de árboles parautilidad de los campesinos, entre nogales, eucaliptos y guadua para la econo-mía campesina; el 20% es para el futuro y esos tres millones de árboles sonpara que los campesinos tengan cómo vender madera a quienes lo requieran.


Por último, la gran línea de trabajo es desarrollo humano con equidady perspectiva de género. Con la GTZ alemana hay una gran alianza del de-partamento de Risaralda en el tema de ciencia y tecnología, desarrollo ins-titucional y perspectiva de género, con resultados bastante positivos.

El gobernador se reúne, cada mes, en el Consejo de Planeación, el Con-sejo de Paz, el Consejo del sector agropecuario, el de educación, el de turis-mo, el de seguridad social, el de cultura y el de ciencia y tecnología. Estosconsejos manejan la política, dan lineamientos, controlan, hacen evaluacióny seguimiento y le dicen al gobernador si el secretario del área está funcio-nando o no está funcionando. Cada mes se mide el aceite a los secretarios através de estos consejos, porque ahí se sabe qué está pasando en el sector conla gente, que critica, que dice lo que se está haciendo o no se está haciendo.Estos consejos están compuestos por el sector público, el sector privado, lasociedad civil organizada y la academia.

Los pactos de integridad en contratación se están dando en Risaralda.Toda licitación va a ser sometida a un pacto de integridad, donde contra-tantes y contratados se comprometan ante su familia a ser honestos, a serpulcros en el manejo de lo público. Jornadas de puertas abiertas, pedagogíadel buen manejo de lo público, respeto al libre juego de poderes, propios dela democracia, se han realizado.

Para terminar, y esto es muy importante, se maneja con la asamblea re-laciones de respeto de poderes y choque de poderes. Se permite que los ho-norables diputados hagan los debates que quieran sobre lo que quieran, ypermanentemente hay debates feroces, furiosos, contra el gobernador y lossecretarios. Pero eso sirve para medir la marcha de la administración y parasaber cuál funcionario está robando, cuál empieza a robar, cuál se quedódormido en la silla. Son sumamente útiles los debates, porque hasta ahorano han podido descubrir nada grave.

Trimestralmente, el gobernador presenta un informe de gestión con las100 acciones más relevantes del gobierno, y lo entrega a las personas másimportantes del departamento, a la comunidad; les rinde informe trimestralsobre la marcha del gobierno, porque así debe ser.

Quiero decirles que no hay un momento más duro, más difícil, máscomplicado para un ser humano, que lo que está sucediendo hoy en Colom-bia. Colombia es alucinante, es trágica, es hermosa. Colombia es un paísdonde todos los días sucede lo que la humanidad no se puede imaginar en


términos de maldad y de bondad; se ve la maldad de mucha gente, perotambién se ve la inmensa bondad de centenares, miles de personas que tra-bajan diariamente por ese país.

No hay reglas de juego establecidas para nada, la legislación cambia con-tinuamente, la corrupción hace que el Congreso, cada año, saque leyes nue-vas para evitar la corrupción. Pero al ser un país de leguleyos santanderistas,entonces, hecha la ley, hecha la trampa, y al año siguiente hay que sacar otraley para corregir la que salió.

El laberinto legal de Colombia es kafkiano. Un gobernador no sabe quées más trágico: si no tener plata para gastar, o que le llegue la plata y podergastársela sin peligro de que le metan a la cárcel, porque en algún inciso, enalgún párrafo, cae uno frente al juez para que le arme cualquier tipo de pro-blema legal.

Colombia es un país de energías vitales inmensas, que hoy está en unatragedia nacional. Si la guerrilla tiene suficiente grandeza, está en capacidadde voltear la torta de la historia de Colombia; tienen la sartén por el mango.Todas las injusticias acumuladas de 180 años de vida republicana las puedecambiar la guerrilla, si sienta a los ricos, a la clase dirigente, en una mesa don-de se redacte una Constitución nueva, mucho mejor que ésta, y donde los ri-cos entreguen la cuota que les corresponde, para zanjar los abismos socialesque hay en Colombia. Eso va a suceder. Ojalá sean buenas noticias.


En un documento de distribución interna, Fernando Carrión hacía una his-toria del proceso de descentralización en el Ecuador en los últimos años, y élestablecía, por lo menos, tres etapas: la primera, donde se aprueban dos leyesimportantes en el país, la Ley de Descentralización y la ley del Distrito Me-tropolitano de Quito. En una segunda etapa, se aprueban dos leyes trascen-dentales: la ley de distribución del 15% y la nueva ley de descentralización,planteada desde la perspectiva de algunos diputados en el Congreso.

Una tercera etapa, la actual, donde se habla de cosas mucho más radi-cales, como las autonomías. Todo este proceso no llega a durar una décadaen el país. Para entender lo que pasó con cada una de ellas en su gestación,su aprobación y su ejecución, voy a referirme a tres de ellas: la del DistritoMetropolitano, la del 15% y la ley de descentralización.

La ley del Distrito Metropolitano de Quito se encuentra en plena vigen-cia y pocas veces una ley aprobada ha dado tantos resultados en la práctica.Es una ley que se aplica en el ciento por ciento de sus artículos, que funcio-na sin fricciones, que ha cambiado muchísimas cosas. Al mismo tiempo, esuna ley que tomó un par de años en ser gestada, desde la idea inicial, losacuerdos internos en el Municipio de Quito, el borrador de la propuesta,hasta la discusión, tremendamente larga, la definición de una estrategia me-jor con pocos artículos y la presentación en el Congreso Nacional.

La descentralización: problema complicado

Jamil Mahuad*

* Presidente de la República de Ecuador (a la fecha de realización del Seminario).

En esos primeros años, yo no era alcalde de la ciudad, pero tuve el ho-nor, como diputado por Pichincha, de presentarla en el Congreso, y luegonos tomó cerca de tres años para aprobarla. Pude seguirla desde su inicialpresentación hasta cuando fue aprobada. Entonces fue un proceso de cincoaños en realidad. Mientras que la ley del 15%, la que establece que, de losingresos del Estado, el 15% sea repartido entre organismos seccionales, suaprobación duró algunos meses. Pero en la discusión, el Ecuador participódurante muchos años, porque eran ideas tan generales, lógicas y simples queprácticamente nadie podía estar en contra de ellas. Sin embargo, hasta hoyno tiene completa aplicación.

Una vez aprobada por el Congreso, vino la discusión sobre cómo se cal-culaba el 15%; sobre qué rubros se aplicaba; sobre si era una mera transfe-rencia de recursos o era transferencia de recursos más transferencia de com-petencias; sobre si descentralizaba o no; sobre si hacía bien los cálculos elMinisterio de Finanzas y hoy, en la discusión del presupuesto del Estado,uno de los temas todavía difíciles de superar es precisamente cuál porcenta-je de ese 15% se pone en el presupuesto de 2000. Como se discutió qué por-centaje de ese 15% se ponía en el presupuesto de 1999, pero es una ley que,con estas dificultades, se viene aplicando; no ha sido ciento por ciento apli-cada, como la del distrito, pero viene produciendo efectos.

Veamos la tercera, la ley de descentralización. Fue tramitada en el Con-greso Nacional, con la oposición de muchísimas personas. Yo me encontra-ba en esa lista de opositores, porque creí que no era una buena ley, que fuesancionada a regañadientes por el Presidente de la República, porque no lequedaba otra opción política en el momento en que le tocó tomar la deci-sión, que está vigente y que tiene casi ninguna aplicación práctica.

Tres leyes sobre los mismos temas, tramitadas en el Ecuador, en los mis-mos años, con tres destinos distintos. ¿Por qué unas funcionan, otras no yotras a medias? ¿Qué es lo que podemos aprender de nuestro propio país,de nuestra propia experiencia de estos ejemplos?

Primero: que en estos temas es muy malo tratar de imponer un criterio,porque en el evento en que se consigan los votos en el Congreso, que ya estarea de romanos, es muy complicado conseguir la aplicación práctica deesas disposiciones. Segundo: esto lo demuestra la ley de descentralización,que en el Ecuador, cuando se encuentra el acuerdo de la gente, se logra te-ner un texto armado, se convence a los demás que ése es el camino, se logra

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la misma aprobación, pero con buenas aplicaciones prácticas, por supuesto,con más apoyo y más votos.

Tercero: que un problema de esta naturaleza no es un problema fácil;más bien es difícil. No es simple. Más bien es complicado. Sí es urgente ysumamente importante. Pero cuando tenemos materias complejas y difíci-les, tenemos que mezclar dos criterios: el de viabilidad en el campo políticoy el de sustentabilidad en el campo técnico.

No podemos, con cuatro proclamas y discursos, tratar de resolver unproblema sobre el cual han pensado durante lustros muchísimas personas enel Ecuador, especialmente en el campo académico, sin encontrar la salidaperfecta ni la solución que arregle todo. Entonces, necesitamos sumar lasdos cosas: una buena propuesta técnica con suficiente apoyo político.

¿Qué es lo que veo en el Ecuador de ahora? ¿Cuál es mi experiencia per-sonal? Me voy a referir exclusivamente al último mes en el país. Nosotros sa-bemos que, en noviembre, se celebra la independencia de varias provincias;el Presidente viaja, va a las sesiones de los concejos municipales, algunos for-midables partidarios de la descentralización se preguntan qué hace el Presi-dente de la República visitando municipios; precisamente porque creo en ladescentralización, pienso que hay que ir a las provincias a conversar con ellos.

En noviembre he estado en muchas partes. Primer momento: sesión so-lemne del 3 de noviembre en Cuenca; el alcalde decía: “Cuenca mereceríaganar el premio Nobel de la paciencia y de la espera”. Cuatro de noviembre,sesión solemne del Municipio de Azogues; el alcalde, de un partido distin-to al de Cuenca, decía que la ciudad de Azogues merecería ganar el campeo-nato mundial invicto de la postergación de parte de los gobiernos centrales.El mismo día, en la tarde, sesión solemne en el Municipio de Manta; alcal-de de una ideología y de un partido político distintos de los dos anterioresdecía que la ciudad de Manta y la provincia de Manabí no podían tener nihaber sufrido una postergación mayor en la historia de este país.

Sesión solemne en la ciudad de Loja: el alcalde de otro partido políticorecordaba la frase de Benjamín Carrión de que Loja era el último rincón delmundo y que ya era hora, tal vez con este presidente lojano, de que esa si-tuación cambiara. Sesión solemne del Municipio de Guayaquil, me pareceque la vimos todos por televisión, donde el alcalde sostenía que lo único queGuayaquil espera es que se le reconozca, con justicia, las rentas a las que tie-nen derecho.

377La descentralización: problema complicado

Alcaldes, todos en el mes de noviembre, excepto el último, en octubre,hablaban de los mismos temas, con percepciones exactamente iguales: todospostergados, abandonados, tratados injustamente por estos centralistas delgobierno nacional, que nunca captaron esa situación.

No se referían solamente al gobierno actual; se referían a la historia degobiernos en el Ecuador, donde hemos tenido presidentes de todos los par-tidos políticos y a todos les hacían, por igual, las mismas observaciones. Noeran sesiones de enfrentamiento ni nadie alzaba la voz; eran sumamente cor-diales, respetuosas y solemnes, pero nos demostraban con claridad la per-cepción, esta es la palabra que quiero subrayar, la percepción, que, en todoslos sectores del Ecuador, se tiene de este problema.

Sumen ustedes a eso la reunión con las autoridades de Morona Santia-go, que decían que nadie está más postergado que ellos, porque no hay unmetro de asfalto en su provincia, no hay un metro de asfalto en una calle deuna ciudad, ni carretera, o la opinión de las autoridades de Sucumbíos, quedicen exactamente lo mismo, y que haberse provincializado, hace poco, noles ha resuelto ningún problema.

Desde esa perspectiva, compartida por todos, el Ecuador va a analizar eltema de la descentralización, en los términos que estamos hablando ahora;desde esa posición psicológica cada actor importante en el país va a plantearsus reivindicaciones.

Segundo elemento: ¿por qué hay pobreza? En una de estas sesiones el al-calde decía: “Presidente: no podemos, en el siglo XX que termina, empezan-do el XXI, tener gente sin servicios elementales. Yo le podría decir a usted,alcalde, cómo es que ahora, al empezar el último milenio, en su ciudad, enla cual usted es alcalde, no hay agua, no hay alcantarillado y no hay vías.¡Qué mal alcalde es usted! Y usted me contestaría: ¡No hay nada de eso, por-que no tengo dinero!” La misma respuesta la vienen dando una serie de expresidentes durante muchos años en el Ecuador; es un problema económi-co objetivo.

Hace años leí la historia de Grecia escrita por un italiano, Indro Mon-taneli, y hubo un episodio que me marcó. Él hablaba sobre uno de los gran-des estrategas atenienses, el inventor del ostracismo, sanción que sacaba dela ciudad a quien se comportaba mal y no podía volver. En una de las bata-llas contra Esparta, tomó la decisión que se tomaba en esa época -que hacíauna ciudad que se veía atacada por un enemigo superior- de encerrarse en

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las murallas y se quedaban ahí. Creo que la guerra por Helena de Troya du-ró décadas y, como no había pólvora, no había cañones, no había forma debajar las murallas, se peleaba con lanzas, arcos y flechas, podían estar ahí dé-cadas sin que pasara mucho.

Y a este señor se le dijo que era un gran estratega, un gran dirigente, ungran líder. Con lo que no contaba él, y por supuesto la población, es que,de pronto, en Atenas cayó la peste; se les contaminaron las aguas y empeza-ron a morir los habitantes; hubo una mortandad diaria increíble. Ese rato,dice Montaneli, la gente, en lugar de buscar el virus, empezó a buscar al cul-pable. Obviamente, el culpable fue el de la idea, y le aplicaron la misma me-dicina que él inventó: el ostracismo.

Mi impresión es que, en el Ecuador, no queremos descubrir los virus;queremos encontrar culpables. Nos falta análisis, profundización, informa-ción, falta rigor; siempre estamos buscando el atajo de la salida fácil e impac-tante, de la propuesta estentórea y, muchas veces, sin ningún contenido. Enesa situación, el culpable es el gobierno central. Si el culpable es el gobiernocentral, si se debilita a este gobierno, se fortalecen los gobiernos seccionalesy, por lo tanto, ésa es una buena fórmula para descentralizar al Ecuador.

Ahí hay, encadenados, diversos argumentos sofísticos, pero con esta ló-gica dañina está funcionando el Ecuador últimamente, conque encontre-mos un responsable de lo que pasa y tratemos de sancionarlo; pensamos queasí se van a resolver los problemas, pero no es así.

Tercero: en este tema, como en tantos temas difíciles del país, entramosnecesariamente en un proceso de negociación. Tengo un altísimo conceptode las negociaciones. La historia me enseñó, y la prensa me enseña todos losdías aquí y en el mundo, que la única forma de superar las dificultades escon negociaciones exitosas.

Para superar un problema por la vía de la negociación hacen falta variascosas, entre ellas, por lo menos, dos: un objetivo, que es la voluntad de en-tenderse. Vamos a sentarnos a hablar y vamos a encontrar una salida a esto.Y eso, a la vez, supone que tengamos una relación personal, que permita queesos diálogos y las negociaciones avancen, que tengamos una propuesta quetome en consideración las principales preocupaciones de los demás; sólo siyo me hago cargo del problema de la otra persona al formular una propues-ta, voy a tratar de resolver ese problema, y sólo si él hace lo mismo con miproblema, podemos tener una salida.


¿Dirían ustedes que hay ese espíritu en el Ecuador, de entender lo queles pasa a los demás, de comprender sus dificultades, de comprender su si-tuación? Mi opinión es que no. No digo que no podamos llegar a eso. Nodigo que no ha habido momentos en que el Ecuador haya funcionado así.Me parece que estamos en un momento en que todo el mundo pontifica,da instrucciones de lo que hay que hacer, da sugerencias, pero como cadauno hace eso, nos oímos muy poco, tratamos de que los demás nos oigan ysólo acepten nuestra verdad; esto, en cuanto a la relación personal y a la ac-titud vital. Como muchos se sienten dueños de la verdad, sólo esperan quelos demás se la reconozcan.

En cuanto al contenido mismo de las propuestas, por más que profun-dizamos en lo que se dice, hay todavía vacíos y dificultades sumamente se-rias. Hay dos elementos de los cuales no vamos a poder zafarnos en esta dis-cusión, y supongo que habrá sido un tema de las conversaciones de todoslos días. Primero: cómo vamos a distribuir los recursos económicos. El 80%u 85% de las personas que están pensando en cambiar la estructura del país,lo que están es apostando, ilusionándose o haciendo cálculos reales de có-mo, con la nueva estructura, les va a caer más recursos.

Cada momento en que alguien diga, en el país, mi propuesta es ésta, noimporta quién sea, sacarán papel, lápiz y calculadora y dirán: con esta pro-puesta me toca tanto. Pero como no estamos haciendo propuestas para mul-tiplicar la riqueza, sino para distribuir un pastel, en lugar de agrandar lo quehay, cada vez que alguien recibe un pedacito más, alguien pierde ese peda-cito. Como se van planteando las cosas, eso es así y es inescapable.

En este mes, se empiezan a oír reacciones de lo más airadas en cada unade estas sesiones, que dicen: ¡si pasan algunas de las ideas que están en cir-culación, qué le pasa a mi provincia, a mi región, a mi institución! Por su-puesto que estoy en contra; me opondré a estas actitudes.

Lo otro que, a lo mejor, se nos escapó, es darle una nueva estructura,una nueva organización política al país. Sería muy interesante tener la par-te económica, más las partes organizacional, administrativa, estructural, pe-ro a lo mejor hay personas que digan: sigamos manteniendo todo como es-tá, y con que distribuyamos de otra forma los recursos y nos toque un po-co más, es suficiente. ¡Hemos descentralizado!

En estas condiciones, ¿en qué ambiente vamos a discutir ese tema en elEcuador? Primero: siempre he creído que el punto central del problema si-

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gue estando en la economía. Un país con estos déficits y estos problemas es-tructurales no puede salir adelante si no trabaja en serio en corregir las raí-ces de los problemas.

Nosotros teníamos una secuencia para tratar los problemas: primero, eldéficit, es decir, reforma tributaria; segundo: el presupuesto; tercero: un sa-neamiento claro. Estoy hablando de enero, febrero, de este año, presupues-to de este año, no el que discutimos ahora, que es del próximo año; sanea-miento del sistema financiero. Había que saber lo que pasa, contratar audi-torías, decirle al Ecuador la verdad, entrar en esos bancos, cerrarlos, si habíaque cerrar y, de una vez, limpiar esto.

Apoyo internacional a través de un acuerdo con los organismos multila-terales, manejo de deuda externa. ¿Qué hace un país con una deuda externade más del ciento por ciento del PIB, donde el 52% del presupuesto se va alexterior? Un Ecuador que tiene 800 millones de dólares previstos para inver-siones en 2000 y 2.400 millones de dólares para pago de intereses y amorti-zaciones en deuda externa tiene el triple en deuda que en inversiones.

Un país en el que se pide que se recorte el tamaño del Estado, como po-sición muy correcta; un Estado que le cuesta 1.200 millones de dólares poraño, profesores, médicos, FF.AA, todos los ministerios y 2.400 millones enintereses y amortización de la deuda. Había que tratar ese tema. La reacti-vación productiva, el desempleo, la pobreza, empresas que se cierran, la fal-ta de mercado: es terrible. Propusimos esa secuencia en el tratamiento; la-mentablemente, los planes no coincidieron con la realidad.

Este rato manejamos de manera simultánea la reforma tributaria, el pre-supuesto del Estado de 2000, la negociación de la deuda externa, el acuer-do con el Fondo Monetario y la posibilidad de reactivar la producción. Ca-da uno de esos elementos, tomados por separado, es suficiente trabajo ycomplicado para cualquier gobierno.

En ese ambiente de total intranquilidad económica, se presenta ahora ladiscusión de la descentralización, pero hay algo adicional: el Congreso en-tra, dentro de muy poco, en receso, lo que supondrá que no trabajará partede diciembre y parte de enero. Si avanzan las consultas y de allí salen las pro-puestas legales, tendrán que ir al Congreso Nacional, en el mejor de los ca-sos hasta febrero o marzo, y este país tiene elecciones en mayo.

Vamos a tener el debate de uno de los temas más importantes en la histo-ria del Ecuador, en medio de una campaña electoral, donde lo más probable


será que muchos candidatos propongan el oro y el moro; ofrezcan cualquiercantidad de cosas para tener unos votos más y ganar una elección. De un la-do, un problema económico complicado; de otro, una campaña electoral.

Hay reclamos que comprendo: ¿por qué el gobierno nacional no ha sa-lido con una propuesta sobre este tema? Las personas que lo hacen de bue-na fe están pensando que, si el gobierno saca una propuesta, esto se enrum-ba y se resuelve. Quisiera tener el optimismo de las personas que piensan así.

Mi experiencia es bastante distinta. En el tiempo que tengo de presiden-te, el gobierno ha tenido éxitos en varias propuestas: la paz con el Perú, laley de la AGD, etc., pero también ha tenido problemas muy serios con pro-puestas como la ley marco, las reformas a la ley de la AGD, etc. Todos losperiódicos y canales de televisión del Ecuador nos dijeron que esa ley habíapasado el primer debate, que había recibido pocas observaciones, que habíaentrado a la comisión y que allí se había debatido; existía un informe firma-do por todos los miembros de la comisión, pero el día de la votación en se-gunda, aparecieron titulares como “Hoy se aprueban las reformas”.

Recuerdan ustedes lo que fue esa sesión, recuerdan el destino final deesa ley a la que la propia prensa, que estaba informada, le pronosticaba unfinal feliz, pero no pudo salir y tuve que vetarla totalmente.

¿Qué pasa con el presupuesto del Estado? Ya sacamos la reforma tribu-taria, que es un buen avance. El presupuesto lo presentamos el primero deseptiembre; hubo un compromiso de los jefes de bloque en el Congreso pa-ra aprobarlo hasta el 15 de octubre y hoy estamos a 19 de noviembre.¿Cuántos partidos políticos hay representados en la Comisión de Presupues-to? Si no estoy equivocado, son siete miembros de cinco partidos; ¿sabencuántos informes presentados hay en la comisión? Cinco. Cada partido po-lítico presentó su informe: hay uno del partido socialcristiano, uno del PRE,uno de la ID, uno del FRA y uno de la DP.

Piensen ustedes si es más o menos difícil aprobar el presupuesto, una vezque la reforma tributaria está lista y que se había avanzado tanto que apro-bar los criterios de descentralización en todo este paquete gordo que tene-mos. ¿Qué es más complicado? Creen ustedes que es más difícil o más fácilaprobar la ley de la AGD con todo el trámite que he descrito, que todo elpaquete de descentralización. A mi juicio, y creo que coincidiremos en estetema, es mil veces más complicado este tema que las leyes que hemos veni-do tramitando.

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Porque no es que no hay todas las respuestas; es que ni siquiera hemosformulado suficientemente todas las preguntas. ¿Cómo vamos a descentra-lizar? ¿Dónde vamos a poner el peso de la descentralización? Lo hacemos através de municipios; algunos piensan así; otros dicen que no, que el muni-cipio es muy pequeño. Los consejos provinciales, la provincia, como unidadmínima; otros dicen que deberían desaparecer los consejos provinciales, quedeberíamos hablar de regiones, por lo menos, de una región. Y empieza eldebate de cómo deben estar constituidas las regiones, por cuántas provin-cias; si de manera horizontal, vertical, con cuáles criterios, etc.

Este es un elemento pequeñito. ¿De qué modo vamos a pensar en unanueva estructura? ¿Qué hacemos con los tributos: mantenemos los mismosimpuestos, los cambiamos; si los cambiamos, los cambia el Congreso Na-cional, como es ahora, o vamos a crear parlamentos regionales que tengancapacidad impositiva? Si mantenemos los mismos impuestos sin tocarlos, ypartamos de que la estructura impositiva es muy mala en el Ecuador y quedeberíamos hacer una buena reforma, pero supongamos que no lo tocamos;si no los tocamos, ¿cómo los distribuimos? ¿Bajo cuáles criterios? ¿Cómo losrecaudamos? ¿Qué hacemos con los gastos nacionales? Ustedes ven el esfuer-zo que hacemos para reducir la deuda, para bajarla, y que llegamos al extre-mo de no pagarla.

Pero lo que quede, después de que consigamos esta rebaja que vamos aconseguirla, hay que pagarla. ¿Quién va a pagar: el gobierno central? Si lequitan un centavo de lo que tiene, ¿cómo paga? O cogemos la deuda y de-cimos: de este monto de deuda, tanto se asignó para proyectos en esas otrasprovincias; que paguen esas provincias, tanto en estas otras provincias, quepaguen las de acá.

Y cuando la deuda se ha gastado en proyectos que van más allá de unaprovincia, ¿cómo lo repartimos? ¿Regionalmente? Aquí hay muchísimo tra-bajo para hacer. No digo que no trabajemos, ni que no abordemos el tema,que como está difícil lo dejemos ahí. Las cosas complicadas, cuando son im-portantes, las afronto. Lo que no quiero es que tengamos la ilusión de que,al aprobar una ley o un criterio, los problemas en el Ecuador desaparecen,porque no es así, ni de lejos.

Entonces, en este ambiente estamos. Un ambiente politizado por unapróxima elección, un problema de una gravísima crisis económica dondetenemos que concentrarnos, a mi juicio, en tratar de sacar ese problema


primero, y con una experiencia de falta de entendimiento en el país muygrave.

¿Cuál fue el primer proyecto público de que se tiene historia en la hu-manidad? La Torre de Babel. Ahí se pusieron de acuerdo todos y dijeron: va-mos a construir una torre que llegue hasta el cielo; de manera extraña, to-dos dijeron esto es lo que hay que hacer, no hubo prioridades, discusión deproyectos, alguien que dijera yo no colaboro; todos se pusieron a trabajar ydice la Biblia que al Señor le pareció mal y lo que dijo fue: yo tengo que boi-cotear este proyecto. Lo único que hizo fue ponerlos a hablar lenguas dis-tintas para que no se entendieran; ahí dicen que se inventaron las lenguas;el uno hablaba en alemán; el otro, en español; el tercero opinaba en francés;el cuarto, en tailandés. Se acabó el proyecto.

Porque si no hay un lenguaje común, una manera de comprendernos,la posibilidad de irnos poniendo de acuerdo en las etapas que podemos ha-cer, nada. De alguna manera, vivimos estos temas de la Torre de Babel en elEcuador. Por ejemplo, algunos dicen que deberían desaparecer los consejosprovinciales; a lo mejor un canal de televisión me edita todo y pone la fra-se “deberían desaparecen los consejos provinciales”, y mañana: el presidenteplantea que desaparezcan los consejos provinciales.

Ahí hablo de manipulación. Aparte de la manipulación, ¡qué difícil esentendernos! No tenemos una información y datos compartidos. Miren ladiscusión del presupuesto: ¿dónde está el principal problema? Un grupo di-ce: allí hay más de 1.000 millones de dólares en ingresos. Todos los técnicosdel gobierno dicen que no hay un sucre más de ingresos. Quienes dicen: ahíhay 1.000 millones de dólares en ingresos que no están contabilizados, ¿pa-ra qué quieren una reforma tributaria, ni nada, si la plata está ahí?

Los técnicos del SRI, que están haciendo un trabajo excepcional por co-brar, a pesar de la crisis han subido las recaudaciones en este país; dicen: yano hay de dónde sacar más plata.

Esta diferente percepción de si hay o no esos fondos determina dosconductas distintas en relación al presupuesto, y en este tema se va a mul-tiplicar.

¿Qué es lo que el gobierno plantea sobre este tema? Al tomar en cuen-ta que este marco en el cual nos movemos es bastante claro, no estoy echan-do la culpa a nadie; estoy describiendo una situación, y siempre, en estas si-tuaciones, todos tenemos algo de culpa.

384 Jamil Mahuad

Primero: necesitamos arrancar un proceso organizado. Hemos decididocrear un Consejo Nacional de Descentralización y Autonomías. Ese conse-jo va a funcionar en la misma presidencia de la República; estará a cargo deun secretario de Estado y del propio Presidente. Ahí tienen que estar todaslas personas que han hecho propuestas en los últimos tiempos. Tenemos unaserie de preguntas sobre los impuestos; qué plantea cada uno de ustedes; va-mos a ver si hay un terreno común, si hay una serie de principios en los cua-les coincidamos o si no hay absolutamente nada en lo cual apoyarse.

Debemos, una vez compartida y concretada esta información, tratar dearmar una propuesta que tenga dos elementos: que sea técnica y que tengaviabilidad política; para usar una frase de Fernando Carrión, que haya unsujeto social que la impulse y la proponga.

Hay una gran cantidad de personas con ideas bastante buenas, pero pro-bablemente son académicos, o intelectuales, o son personas que no tienenun gran respaldo político detrás, pero, al mismo tiempo, hay movimientospolíticos que reflejan la angustia, la desesperación del país, que no tienenuna propuesta sólida. Qué bueno sería mezclar ambas cosas: tener buenaspropuestas e ideas con un buen apoyo.

A este consejo le estamos dando todo el apoyo del CONAM, a travésde una unidad técnica, una secretaría técnica. No se trata de juntarnos ahípara conversar, sino de tener un plan de análisis, y un plan de desarrollo dela información para terminar, en lo posible, con una propuesta que, hastadonde podemos vislumbrar, tendrá que ser una reforma legal.

Si nace una propuesta coherente y buena, es posible que esta propuestade reforma legal tenga acuerdos en el Congreso. Pero ahí podemos tener losfraccionamientos de toda la vida. Como nos vamos organizando en bloquesdistintos, para ver si, al ser amazónicos, conseguimos un poquito más paralas provincias, o, al ser del partido político, conseguimos un poquito más.O si somos alcaldes de ciudades chicas, a lo mejor pedimos una redistribu-ción para las chicas, o, si somos alcaldes de ciudades grandes, a lo mejor unaredistribución mayor. Si eso se convierte en una puja de cómo partimos es-te queso, no vamos a ir a ningún puerto bueno, ni vamos a tener ningunapropuesta.

Yo no sé si, en la ceremonia de clausura, lo que se esperaba era un tonomucho más positivo de la información que tengo, porque ustedes han sidobastante claros en estos dos días, de las tremendas dificultades que existen.


Pero quiero insistir en algo: cuando uno se da cuenta de las dificultades,simplemente lo que está es pisando mejor en la tierra y tiene la posibilidadde diseñar un mejor carretero, y si no se da cuenta cómo es el terreno, se vatropezando a cada momento. Entonces, por ahí vamos a trabajar. No esta-mos excluyendo absolutamente a nadie. Estamos invitando a todos. Va a serla primera ocasión en que estén todos los que tengan propuestas sentadosen una mesa, pero con una agenda de trabajo para discutir con cierto orden.

Lo importante es que tratemos de dirigir este proceso, tratemos deorientarlo y que tengamos un objetivo común, y que no sea un carnaval, endonde cada uno defienda su tesis y no tengamos ningún tipo de acuerdo.

386 Jamil Mahuad

Comentario de los técnicos

En esta presentación quisiera hacer algunas reflexiones sobre el desafío que,desde mi perspectiva, enfrenta el proceso de descentralización y autonomíaen el Ecuador, tal como se viene desplegando. No abriré una discusión téc-nica sobre el tema de las transferencias –qué se queda en el Estado y qué setransfiere a los gobiernos locales–, sino más bien una reflexión de cómo seva desenvolviendo este proceso en el Ecuador, cuál es contexto político enel que se inscribe y cuáles son los desafíos que existen.

El primer desafío gira alrededor de una pregunta: ¿quién concebirá elcentro en todo este proceso de descentralización? ¿Quién reflexionará acer-ca del proceso a partir de lo que tiene que ser esta nueva centralidad? ¿Quétiene que generar el proceso de descentralización y autonomías? Planteo es-to porque creo que, en este momento, el centro, o la idea de centro, en elEcuador, no existe.

Uno podría decir, incluso, sobre la última declaración del alcalde deQuito –cuando dice que la ciudad está lista para las autonomías–, que es elúltimo distanciamiento de Quito respecto de la centralidad. Quito siemprese ha identificado a sí misma con el centro, pero ahora también toma dis-tancia respecto del centro. Veo que el centro es un gran vacío. No hay na-die que quiera ejercer ese espacio y podríamos seguir especulando sobre lasimplicaciones que tiene este vaciamiento permanente del centro.

El centro: un gran vacío

Felipe Burbano de Lara*

* Docente-investigador, Flacso-Sede Ecuador.

Esto, de alguna manera, explica por qué el gobierno no puede participar–y hasta ahora no participa– en el proceso. ¿Por qué el gobierno se mantie-ne alejado? El gobierno expresa,, precisamente, esta ausencia de centralidad.Es una incapacidad que tiene para desplegar un posible papel organizadordentro de todo este proceso. Que el centro sea un gran vacío da la impresiónque expresa, como nunca en el caso del Ecuador, el espacio de los grandes de-sacuerdos. Es un gran vacío porque lo que está expresando ese centro, en es-te momento, es la imposibilidad de acuerdos en la sociedad ecuatoriana. Dealguna manera, define una particularidad del proceso del Ecuador, frente alos procesos, por ejemplo, de Colombia y Bolivia, donde los gobiernos cen-trales desempeñaron papeles muy importantes. Aquí, mas bien el desafío esquién se hace cargo del centro para pensar este proceso de descentralización.

El segundo desafío es enfrentar y tomar conciencia de los riesgos que sig-nifica un proceso de autonomías, como el que se está viviendo en el Ecua-dor, donde nadie piensa el centro, nadie se ocupa ni ejerce el centro. Todoproceso de descentralización y de autonomía es un proceso por constituir unnuevo centro, una nueva forma de centralidad. Me pregunto: ¿cuál es el pa-pel indispensable que cumple el centro en todo este proceso de descentrali-zación? El papel fundamental de mediador. El centro es, sobre todo, un es-pacio de mediaciones; ese espacio en donde todas las distintas demandas au-tonómicas encuentran un ámbito de entendimiento, de diálogo, de com-prensión, y un espacio donde pueden ejercer sus propias diferencias, sus pro-pias identidades. Sin este espacio de mediación, una descentralización queapunta a la autonomía, como se está dando en el caso del Ecuador, corre elpeligro de llevar a una fragmentación; podríamos decir, si apelamos al len-guaje postmoderno, que el Ecuador, en este momento, vive una fase de de-sintegración. A partir de esta multiplicación de diferencias que acompaña atoda crisis de centralidad, hay una proliferación de los márgenes, hay unacrisis de la totalidad y, por lo tanto, esta pluralización de los fragmentos.

La pregunta es: ¿quién, en este momento, mediará en todas estas explo-siones de autonomías que empezamos a ver? La mediación es tan importan-te porque, a través de ella, podemos hacer, del juego de las autonomías, unproceso de renovación de la unidad nacional. Las autonomías sólo tienensentido –y habría que plantearlas desde esa perspectiva– como afirmaciónde una nueva voluntad nacional.

La centralidad, en este proceso que estamos viviendo, hace posible un

390 Felipe Burbano de Lara

diálogo entre todas estas identidades locales, que se han replegado sobre símismas hacia lo local. En segundo lugar, permite incorporar al ‘otro’ comoun elemento constitutivo de nuestra propia identidad (ésa es la gran riquezade la mediación) y, desde esa perspectiva, el centro ya no es ese espacio quesuprime, que elimina la expresión de las diferencias, a través de lo que podríaser una vocación casi totalitaria de integración, sino aquéllo que permite elreconocimiento del otro. Ése es el juego que hace posible las mediaciones.

El centro siempre supone un reconocimiento de los límites a nuestrapropia identidad, y sólo en la medida que uno reconozca esos límites es po-sible entrar en un proceso de mediación y de diálogo. En lenguaje freudia-no, el Ecuador vive una fase de explosión de las autonomías casi parricida.Todos queremos matar al ‘padre Estado’. Es un momento de ruptura. Estemomento de ruptura, de explosión de las autonomías, tiene que dar paso aljuego de las diferencias, y ese juego no puede existir si alguien no se hacecargo del centro.

Un tercer desafío que tenemos los ecuatorianos es saber qué está en jue-go en el proceso de descentralización. Ayer se decía que todos los procesosde descentralización son diferentes, que no hay modelos únicos y que, másbien, cada país desarrolla su propio proceso de descentralización, porque ca-da proceso pone en juego algo que es distinto.

¿Cómo saber qué es lo que está en juego en este proceso de descentrali-zación? La respuesta pasa por saber cuánto, cómo y de qué manera se inte-gró esta forma de Estado que hoy día está colapsando en el caso del Ecua-dor. Creo que, también, en la particularidad del caso ecuatoriano –y esto nosé si es bueno o malo, pero es un hecho que está ahí–, estamos entrando alas autonomías con un modelo estatal colapsado. Y eso expresa el vacío decentralidad que se vive en este proceso. Y también creo que enfrentamoscierto desconocimiento de lo que significa este modelo estatal que se ha de-rrumbado. Creo que se ha puesto mucho énfasis en la parte administrativa,en la dificultad de transferencia de recursos, en la dificultad de que las pro-vincias, de que los municipios, puedan manejar recursos con automonía opuedan cumplir con ciertos servicios. Todavía desconocemos otros nivelesde funcionamiento del Estado centralista en el Ecuador. Por ejemplo, cuá-les eran los imaginarios a través de los cuales operaba ese Estado centralista,cuál era su simbología, cuál su retórica. Si no tenemos un conocimiento su-ficiente de estos otros mecanismos, a través de los cuales funcionaba el Es-

391El centro: un gran vacío

tado y lograba una cierta integración, difícilmente podremos desmontarlo.Ahora quisiera relacionar este punto anterior con la problemática, que se

desprende para el caso del Ecuador, con las relaciones entre democracia y Es-tado. Esta característica del proceso ecuatoriano pone en evidencia el fracasode una política democrática; incluso muestra el fracaso de la democracia.

El Ecuador, en los últimos años, ha vivido dentro de un régimen demo-crático y, si se toman las definiciones más generales de democracia, ésta sedefine como un intento por representar la unidad del Estado a partir de lapluralidad. Esto quiere decir que, si hubiera funcionado la democracia, ha-bría sido el mismo juego democrático el que nos habría llevado a un proce-so de descentralización, si hubiese sido necesario, para darle una estructurade mayor representatividad al Estado.

¿Qué pasó entre el Estado y la democracia para que estemos desembo-cando tan abruptamente en un proceso de descentralización y de autono-mías? ¿Por qué la democracia no fue capaz de descentralizar progresivamen-te al Estado ecuatoriano? Al respecto, tengo dos hipótesis. La primera esque, de alguna manera, la democracia fracasó, por una incapacidad de losecuatorianos casi crónica para lograr acuerdos, que muestra un problemamás profundo, una incapacidad de los ecuatorianos para construir procesosde hegemonía, o las dificultades que encuentra la sociedad política ecuato-riana para construir esos mismos procesos.

Una primera conclusión es que la inestabilidad política permanente quegenera el sistema político ecuatoriano reforzó, necesariamente, la centrali-dad del Estado. La única posibilidad de encontrar una cierta forma de inte-gración fue a través del Estado. El problema que enfrentamos hoy es que eseEstado ya no da más, ya no permite este juego de integración de la sociedadecuatoriana, ya no permite una cierta articulación política; el Estado ha si-do desbordado por las propias luchas de hegemonía.

Una segunda hipótesis es que la democracia ecuatoriana hereda un Es-tado fuertemente centralizado. Ese Estado, que se forjó en los años sesentay setenta y que limitó y condicionó la capacidad de juego democrático. Ha-blamos de ese Estado que surge en los años sesenta, que se afirma en los se-tenta con el petróleo y los militares, que concentra y centraliza la riqueza delpetróleo y que funciona como mecanismo redistribuidor de la riqueza pe-trolera y distribuye esa riqueza a través de un proceso de modernización.

El Estado que surgió en los años sesenta y setenta cumplió este referen-


te de unidad para el Ecuador, a través de un cierto concepto de nación quefue definido desde los militares. Tenemos un Estado fuertemente centraliza-do, con una cierta concepción de la nación que hereda la democracia y quele impide desplegar sus potencialidades pluralistas.

Lo que habría que preguntarse es: ¿el Estado de los años sesenta y seten-ta logró cierta unificación y homogeneización del país? Otorgó una ciertaintegración al Ecuador, pero no logró homogeneizarle. Esto quiere decirque, detrás de todo el aparato estatal, siguieron funcionando, reconstituyén-dose y desplegándose, todas las diferencias regionales.

Lo que pudo hacer este Estado es mantener un precario equilibrio en-tre las regiones, posible sólo a través de una cierta forma de repartición delos recursos, sin recursos y sin esa capacidad de repartición. Este precarioequilibrio que hereda la democracia se desploma.

Entonces, nos encontramos nuevamente ante una estructura regional,marcada profundamente por un corte regional y sin mecanismos para re-constituir sus propios equilibrios. En ambos casos, sea la primera o la segun-da hipótesis, la descentralización aparece como ese campo al que hemos tras-ladado nuestros profundos desacuerdos nacionales. Y eso, de alguna manera,plantea una serie de nubes negras y de interrogantes sobre lo que se viene.

Esta sensación de que hemos depositado, desplazado, trasladado nues-tros desacuerdos al proceso de descentralización, se acrecienta con la inter-vención, en los últimos días, del Partido Social Cristiano en el proceso. Co-mo decía Simón Pachano, esta intervención de los partidos en el proceso,que abre una nueva perspectiva para el proceso de descentralización en elEcuador, es una característica propia del Ecuador.

Simón Pachano decía que lo que ha caracterizado a otros procesos dedescentralización es que los partidos no participaron. Aquí lo que estamosviendo es una incorporación muy activa, muy dinámica, de un partido po-lítico, que agrava la posibilidad de encontrar acuerdos nacionales alrededordel proceso. La intervención de los partidos lleva a una radicalización de losacuerdos en torno al proceso de descentralización y de autonomías; entreotras cosas, porque el sistema de partidos en el Ecuador es un sistema queexpresa la fragmentación regional. Al intervenir los partidos en el proceso,se profundizan las diferencias regionales.

La experiencia política del Ecuador, en los últimos años, es de frustra-ción frente a este hecho evidente. Si en algún lugar no hemos podido lograr

393El centro: un gran vacío

acuerdos políticos, ése ha sido el de los partidos. La intervención de los par-tidos plantea otro desafío, porque va a radicalizar las diferencias, diferenciasen términos de cultura política, de estilos de liderazgo, de retórica de for-mas de movilización que ya empezamos a ver.

Un quinto desafío es que estamos frente a un proceso de autonomíasprofundamente desequilibrado, dado el peso enorme que tiene Guayaquilen el contexto nacional. Guayaquil comienza a liderar este proceso de des-centralización desde las periferias. El Ecuador ha sido una estructura centra-lista, con una contraparte privilegiada, que es Guayaquil, y esa contrapartese ha fortalecido en los últimos años con la alcaldía de Febres Cordero.

En los últimos años, Guayaquil se volvió la contracara, el contrapoderdel centralismo. Pero en este momento, esta poderosa provincia que repre-senta Guayas en la constitución del Estado nacional, enarbola la bandera delos marginados, de los periféricos. De alguna manera es como el socio, lacontraparte del centro, que rompe un pacto histórico y que se une a losotros actores de la periferia.

Este proceso desequilibrado de descentralización plantea un conflictomuy grande en la estructura de poder dentro de la nación ecuatoriana, en-tre Quito –a la que se sigue viendo como el centro del Estado– y Guayaquil–que empieza a liderar el proceso de autonomía y de descentralización.

Una segunda consecuencia importante de este proceso desequilibrado dedescentralización es que la presencia importante de Guayaquil y de Guayas em-pieza a ocultar, a invisibilizar, vuelve marginales a las otras provincias del paísen este proceso de descentralización. Las otras provincias no van a encontrarun espacio claro de expresión para poder ventilar públicamente sus propuestas.Manabí, por ejemplo, se ha quedado rezagada y silenciada frente a la propues-ta de Guayas; esta es otra consecuencia que tendrá este proceso desequilibrado.

Para terminar, otro desafío es ver de qué manera este conflicto político, queestá presente en Guayas, en Guayaquil y en la Costa, entre dos fuerzas políticasque se disputan el control de ese espacio regional, se trasladará al ámbito nacio-nal y contaminará el proceso de descentralización y el proceso autonómico.

La movida que se hizo en la última semana para cooptar rápidamente a Fuer-za Ecuador, como movimiento ciudadano que empezaba a enarbolar el procesode descentralización, muestra cómo la dinámica política, dentro de esa región, apartir de esta lucha permanente entre el partido Social Cristiano y los roldosistas,también empieza a contaminar el proceso autonómico y de descentralización.


Mi breve comentario sigue la línea de la diputada Anunziata Valdez, al to-mar algunos elementos que atraviesan a las exposiciones que hemos escu-chado durante esta tarde. En primer lugar, coincido plenamente con ellaacerca de la heterogeneidad de procesos que hemos visto, en un espacio tanpequeño como el área andina, excluida Venezuela. Vemos que ningún pro-ceso se parece al otro. Hay una especificidad en cada uno de los casos enmuchos aspectos, no solamente en términos de cómo empezó y cómo con-cluyó, si es que ha concluido, o de las etapas que ha seguido, sino de los ac-tores que han llevado adelante estos procesos, de los avatares y los obstácu-los que han tenido que sortear cada uno.

Tres elementos fundamentales aparecen en cada una de las exposiciones.Primero: ¿cuáles son los actores de la descentralización? En cada uno de loscasos hay actores diferentes. En el caso colombiano, se llamaron los movi-mientos cívicos, que se pueden equiparar a lo que, en Ecuador, está suce-diendo en este momento con el movimiento Fuerza Ecuador. Mientras alláse llamaron movimientos cívicos, acá se está denominando sociedad civil(este nombre puede decir mucho y a veces no dice nada).

El caso boliviano fue un proceso impulsado desde el gobierno (como loha planteado José Blanes), mientras que, en el caso peruano, como se ha di-cho, no hay un proceso de descentralización. Pero el proceso descentraliza-ción, si se quiere, es también un proceso desde el gobierno, a partir de un

La descentralización y la distribución del poder

Simón Pachano*


esquema autoritario que se implanta y que tiene necesidad de una centrali-zación extrema y no de una descentralización.

El gran ausente en todos estos procesos, en términos de actores, es elpartido político. Los partidos políticos están absolutamente ausentes encualquiera de estos casos que hemos visto. En la mayor parte de ellos, porlo menos de América Latina. Los partidos políticos se quedan de año, diga-mos así, en el tema de la descentralización. En el caso ecuatoriano, no co-nozco un partido que se haya planteado como un problema o dentro de suideario el tema de la descentralización, además de alguna declaración retó-rica y que diga, bueno, nuestra propuesta de descentralización es ésta, y quevaya por ahí.

Ahí hay un vacío muy grande, que en este momento, en países como elEcuador, van a tener que asumirlo, como tuvieron que hacerlo en el caso boli-viano, cuando el gobierno impulsó un proceso al que tuvieron que subirse, pre-cisamente, los partidos, porque si no, se quedaban fuera del tren la de historia.

En segundo lugar, las propuestas que existen en cada caso son tambiéndiferentes. Hay propuestas, como se las ha calificado, de ‘municipalistas’, de‘estructuralistas’, de propuestas intermedias, propuestas mixtas, etc. Hay di-ferencias muy significativas acerca de por dónde va la descentralización.¿Qué es lo que se escoge en cada caso como el sujeto activo de la descentra-lización? ¿Qué espacio es el que va a desempeñar el papel fundamental?

En el caso boliviano, empezó siendo el municipio (un municipio que noexistía); no existían los municipios territoriales, como los llamaron, sinosimplemente municipios urbanos de algunas capitales departamentales y al-gunas ciudades de tamaño medio. Pero no existía el municipio en términosde jurisdicción territorial, dentro del ámbito que le correspondía de la sec-ción de provincia, como es allá, o del cantón, como sería para el caso ecua-toriano y, por tanto, había que crear eso. Pero esta creación dejó un espaciointermedio vacío, el espacio departamental, que además había tenido un pa-pel fundamental en términos políticos y de agregación de demandas socia-les, sobre todo en la lucha contra la última dictadura de García Meza y lade Vildoso, en las que desempeñaron un papel fundamental los comités cí-vicos o regionales. Es decir, había un germen que no podía dejarse pasar y,por lo tanto, era necesario reconocer ese espacio también. Se logró una com-binación relativamente adecuada del nivel municipal y un nivel intermedio,que es el nivel departamental. Si nos saltamos uno de ésos, puede quedar

396 Simón Pachano

una mesa medio coja y, por lo tanto, puede quedar un elemento de inesta-bilidad en lo que se constituya en el futuro.

En el caso colombiano, el término de la definición, en este aspecto delsujeto, tiene otra connotación que es interesante destacar. En todos nuestrospaíses, y en casi todos los países del mundo, existen dos regímenes que coe-xisten, que conviven: un régimen de representación ciudadana, que por logeneral es el régimen democrático, participativo, y un régimen de democra-cia representativa, que en el caso ecuatoriano son los municipios y consejosprovinciales. Cada nivel de la división político-administrativa correspondea una instancia de representación y, paralelamente, un casillero vacío de lasparroquias, que no tienen una instancia de representación. La nueva Cons-titución dice que se llenarán con las juntas parroquiales de elección popu-lar, pero todavía no hay una ley ni se conoce una elección para esto.

Junto a esto hay, normalmente, un régimen de delegación, desde el go-bierno central hacia las instancias político-administrativas de la división delpaís. En nuestro caso constituyen, la gobernación y la jefatura política, a ni-vel cantonal y a nivel parroquial, es decir, la tenencia política que ahora se eli-minó. Esta coexistencia de ambas funciones lleva a una superposición de fun-ciones y de poderes, que en algunos de los casos ha sido tocado y en otros, no.

En el caso colombiano, esto se fue por el lado de eliminar, prácticamen-te en su totalidad, a la estructura de delegación, que antes era un régimenen donde el Presidente nombraba al gobernador y éste a los alcaldes, en unacascada de delegación de poder, digamos así; en este momento, todos loscargos son de elección popular y no queda un cargo de delegación desde elgobierno central.

El caso boliviano es diferente. El prefecto es delegado, pero trabaja conun consejo electo por nominación popular; por lo tanto, se combina la es-tructura de delegación con la de representación, otro elemento interesanteen todo este aspecto, de cómo escoger, por dónde ir y cómo llegar a un equi-librio relativamente adecuado entre esas dos funciones.

Hay una discusión interesante. ¿Qué se puede transferir? ¿Qué no sepuede transferir hacia los diferentes niveles? Por ejemplo: se puede o notransferir seguridad ciudadana, seguridad pública; se puede o no transferirrelaciones internacionales; se puede o no transferir defensa. Hay una seriede elementos que se deben discutir y que es necesario considerar antes detomar decisiones absolutamente fundamentalistas, como a veces son las que

397La descentralización y la distribución del poder

alimentan a estos procesos y que no permiten ver adecuadamente la totali-dad del panorama.

En términos de propuestas, hay una diversidad que requiere entender-las precisamente en esa complejidad. Algo que no está en las reflexiones quehemos escuchado es si hay alguna vinculación en términos de los actores ylas propuestas. Cuándo el actor es el gobierno central, ¿qué tipo de propues-ta sale de ahí? Cuando son movimientos ciudadanos, ¿qué tipo de propues-ta tienden a privilegiar? Es importante plantearse ese tipo de relación; seríainteresante detectar esto.

Finalmente, hay un tercer elemento: los procesos que se han impulsado.En los procesos, en general, de los cuatro países que hemos escuchado, trestienen una característica similar y uno difiere. La característica similar esque, en todos, los procesos la descentralización fueron un proceso unitariodel país en su conjunto, no un proceso de regiones de ese país, que tendie-ran a llevar adelante un proceso autonómico y que dijeran: bueno, de aquíparte la descentralización, aunque hayan habido casos como el de Bolivia,donde Santa Cruz, en un determinado momento, planteó su autonomía. Ymás adelante, cuando existe la ley de participación popular Tarija hizo lomismo, aunque con menos éxito. A pesar de eso, no se conoce, propiamen-te, un proceso autonómico. El caso diferente es el de Ecuador. En este mo-mento asistimos a un caso radicalmente diferente al de los otros, donde hayun movimiento autonomista, que es el que va a desencadenar el proceso dedescentralización.

Estos tres elementos señalados dan para debatir muy largamente y de-ben conducirnos a preguntarnos: ¿por qué esta moda de la descentraliza-ción? ¿Por qué, en América Latina y en el mundo, se riega el tema de la des-centralización? Se trata de un solo problema: que el sistema político y el ad-ministrativo se desfasaron con respecto a lo que pasa en la sociedad; que lasociedad caminó por un lado, mientras el sistema político-administrativo sequedó anquilosado en formas anteriores.

Recordemos a un autor que decía que, para entender al hombre, hayque estudiar la anatomía del mono. Si vemos un poco la anatomía de los an-tepasados, decimos: ¿por qué se hizo la división política-administrativa quetenemos? ¿Por qué se estableció el tipo de régimen que tenemos? Simple-mente porque respondía a las condiciones de ese momento. Porque cuandose trazan límites que definen un departamento, una provincia o un cantón,

398 Simón Pachano

o como se llamen, se están reconociendo realidades económicas, sociales;fundamentalmente, realidades políticas, o sea, realidades de poder; se estánreconociendo espacios diferenciados de distribución del poder, dentro de unterritorio que constituye un Estado. Dado que la sociedad es dinámica, co-mo un ser viviente, esa realidad tiende a cambiar y ese cambio se expresa co-mo demanda de descentralización. Si tomamos por esta vía a la descentrali-zación, deberíamos dejar de llamarla con ese eufemístico nombre de descen-tralización y llamarle más bien reforma del Estado, que es lo que verdadera-mente es: mejor redistribución del poder. Porque no es un simple problemade reforma administrativa; siempre queremos dorar la píldora para que nose nos pongan medio nerviosas algunas personas, que tienen una visión deseguridad y de defensa. Entonces decimos que no vamos a cambiar sino só-lo lo administrativo. Es una reforma fundamental de redistribución del po-der, redistribución de recursos, redistribución de funciones, atribuciones ycapacidades.

En este sentido, podemos entender que los caminos que se han dado enAmérica Latina son caminos diversos, pero son, a la vez, caminos en los queno todos han tomado el rábano por las hojas, en el sentido de que no todoshan abordado el tema como verdadera reforma del Estado.

Se ha hablado mucho de la vinculación de la descentralización con laparticipación, pero poco se ha hablado de la relación de la descentralizacióncon la distribución del poder, como señalaba antes, o de la descentralizacióncon la representación, dado que estamos en democracia representativa.

Aquí hay un cartel que dice participación ciudadana y no dice partici-pación popular. Hay, pues, una diferencia grande. Cuando hablamos departicipación ciudadana estamos hablando de participación en la gestión delpoder; cuando hablamos de participación popular, generalmente, por lomenos en el Ecuador, nos referimos a la minga, que es una cosa que no sig-nifica participación.

Por este lado, las exposiciones que hemos escuchado nos dejan una se-rie de enseñanzas y, a la vez, una serie de preguntas. He querido destacar es-tas últimas y provocar, un poco, el debate que, supongo, continuará.

399La descentralización y la distribución del poder

La descentralización y la participación ciudadana, desde la perspectiva de lospueblos y nacionalidades indígenas del país, en el transcurso de los últimos20 años, tiene una presencia importante en la vida política.

Tres temas nos van a ayudar a reflexionar sobre estos planteamientos:una referencia muy rápida a los grandes momentos que ha tenido el movi-miento indígena en los últimos 20 años, plantear las propuestas de descen-tralización y autonomía que han hecho en el transcurso de este tiempo yformular algunos retos para el futuro.

El movimiento indígena, en las dos últimas décadas, es un interlocutorpolítico importante en la vida nacional, pues ha tenido participación desta-cada en este ámbito. No hay que olvidar que el movimiento indígena, en elEcuador, hasta la década del sesenta, estuvo muy centrado en la lucha porla tierra y, después de esa época, se planteó una serie de temas nuevos y di-ferentes.

Los levantamientos indígenas, desde 1990, mostraron un novedosoplanteamiento que desembocó en la convocatoria a una Asamblea Consti-tuyente, para lograr algunas reformas en la Constitución vigente del país.

Otro hecho importante en el desarrollo de este movimiento fue su par-ticipación electoral, a partir del movimiento Pachacutic en las elecciones de1996, a través de los cuales los movimientos indígenas se plantearon el ac-ceso a los gobiernos locales.

Movimientos sociales y participación ciudadana

Fernando García*


En esa elección, fueron designados algunos alcaldes indígenas que hantrabajado durante estos años, así como un conjunto de funcionarios, con-cejales, consejeros y diputados que han tenido también una participaciónactiva.

La caminata nacional por un Estado plurinacional, realizada en octubrede 1997, desembocó en la Asamblea Nacional Constituyente del pueblo ypermitió llevar una propuesta a la asamblea que se reunió en 1998, sobre loque pensaba el movimiento indígena respecto de los temas nacionales.

Estos elementos permitieron, con el transcurso del tiempo, que se llega-ra a la discusión en la asamblea de 1998 y se reconocieran tres temas plan-teados en la mesa de concertación previa a la asamblea: el reconocimientodel carácter pluricultural y pluriétnico del país (no se logró el reconocimien-to del carácter plurinacional del país), además de los derechos colectivos di-rigidos a los pueblos indígenas y negros del Ecuador.

Inmediatamente, se generó un avance importante en materia legal; encomparación con el conjunto de la región, el país, al menos desde las nor-mas constitucionales, tiene un carácter especial, y se convirtió en referenciapara el conjunto de los movimientos indígenas de la región y de los paísesandinos.

Hay tres hechos más que son decisivos: la negociación con el gobiernoactual, en agosto de 1998, cuando se creó el Consejo Nacional de Naciona-lidades y Pueblos del Ecuador -CODENPE-; por su intermedio se posibili-tó que la interlocución entre el gobierno y el movimiento indígena se man-tuviera y oficializara, al mismo nivel de lo que fueron las conquistas ante-riores.

Por otro lado, el levantamiento de marzo y de julio de 1999, cuando sediscutió con el conjunto de movimientos sociales algunas propuestas sobreel mismo tema, y, por último, el congreso de la CONAIE que se desarrollóen noviembre de 1999.

Respecto a la propuesta, hay dos aspectos que mencionar. El Artículo224 de la Constitución vigente dice: “El territorio del Ecuador es indivisi-ble para la administración del Estado y para la representación política exis-tirán provincias, cantones y parroquias, habrá circunscripciones territorialesindígenas y afroecuatorianas que serán establecidas por la ley”. Esto fueaprobado en la asamblea y es una norma constitucional que está escrita yque espera, obviamente, su aplicación y su instrumentación.

402 Fernando García

Además, dice, respecto a la competencia de los gobiernos seccionales, enel Artículo 228: “Los gobiernos seccionales autónomos serán ejercitados porlos consejos provinciales, concejos municipales, las juntas parroquiales y losorganismos que determine la ley para la administración, para las circuns-cripciones territoriales, indígenas y afroecuatorianas”.

La definición de circunscripción territorial indígena que maneja la CO-NAIE “comprende la totalidad del territorio que ocupa y posee milenaria-mente una comuna o comunidades, pueblo y nacionalidades en donde de-sarrollan sus formas de vida, política, cultural y social, población mayorita-riamente indígena, geográficamente determinada, dirigida por autoridadespropias y con autonomía jurídica, política y administrativa”.

Este es el planteamiento sobre lo que se está discutiendo en este mo-mento, por lo que es importante hacer dos reflexiones en este punto: por unlado, la dificultad que ya se ha visto dentro del movimiento indígena paraaplicar esta definición de circunscripciones indígenas en la Costa y en laAmazonía, donde aparentemente habría más condiciones para hacerlo, yaque los grupos están más ubicados e identificados. Sin embargo, el grupo deindígenas de la Sierra, la mayoría de la población indígena del país, no tie-ne la misma condición; en muchos cantones y municipios del país, la po-blación indígena está mezclada con la población no indígena, y esto dificul-ta su puesta en práctica.

De aquí surge un segundo punto que también está en discusión: ¿cuá-les son los criterios de adscripción a las circunscripciones territoriales indí-genas y negras? ¿Es el criterio territorial, el de pertenencia étnica, el de ads-cripción cultural o el de autoexclusión cultural? Éste es uno de los aspectosque está planteado en el país y que tiene que ser debatido.

Por último, hay tres o cuatro apuntes respecto a lo que puede pasar enlo adelante. En primer lugar, hay mucha expectativa. El país, en estos últi-mos años, ha estado muy concentrado, por lo menos desde el Poder Legis-lativo, en discutir el problema económico nacional, que todavía no se re-suelve. Sin embargo, uno de los planteamientos que están en camino y queya se está discutiendo es cómo concretar la legislación secundaria, que sedesprende de las normas constitucionales, respecto del tema mencionado.

Hay un proyecto de ley en marcha y en discusión, denominado “Ley or-gánica de pueblos y nacionalidades indígenas”, que abriría el debate sobrelas circunscripciones territoriales, su significación y un conjunto de leyes es-

403Movimientos sociales y participación ciudadana

pecíficas para los diversos aspectos que plantea. Por lo menos, los derechoscolectivos y este tipo de tratamientos especiales que tiene la Constitución,respecto de grupos indígenas y población negra.

El otro proyecto sobre la ley de juntas parroquiales rurales, desde el Tri-bunal Supremo Electoral, permitiría, de alguna manera, un poco comoemulación de la experiencia del Estado de Oaxaca, en México, la posibili-dad de que las autoridades locales, en áreas indígenas, fueran nombradascon mecanismos propios de elección que siempre se han mantenido, al re-novar el mismo proceso electoral y el de participación ciudadana.

Otra interrogante es ésta: ¿qué relación tendrán las circunscripciones te-rritoriales indígenas y afroecuatorianas con los gobiernos locales y munici-pales? ¿Cómo se establecerá este tipo de organismos, de funciones y de rela-ciones? Es una órbita legal que tampoco está debidamente debatida.

Una última propuesta válida: el movimiento indígena no ha dejado delado la propuesta de la plurinacionalidad, a pesar de que no fue aprobadopor la Constitución. El planteamiento, sin embargo, sigue planteado. Se tra-ta de una concepción que no va, en ningún momento, contra la integracióndel Estado. Está señalado en la Constitución, incluso, al comienzo de los de-rechos colectivos, que el país es uno solo, unitario, soberano, etc., por lo queesta propuesta de la plurinacionalidad se mantendrá.

Finalmente, me parece importante plantear el tema desde la perspecti-va de lo que he visto en el movimiento social indígena en el país; qué nive-les de representación tendrán estos sectores en las instancias del Estado cen-tral o en lo que quedará de él, como decía Felipe Burbano.

Estas reflexiones plantean una propuesta desde la participación ciuda-dana y la participación de los movimientos sociales, en lo que sería la pro-puesta de la descentralización en el país.

404 Fernando García

El tema de la descentralización y la experiencia, en el caso ecuatoriano, sonnuevos. El debate público está en sus inicios y requiere de un profundo in-tercambio de opiniones para poder llevarlos a la práctica.

Se cree, vale advertir, que con la descentralización se resuelven los gra-ves problemas de la distribución de ingresos, los nudos gordianos que cons-tituyen puntos fundamentales en las distintas regiones del país, puesto quehan encontrado enormes dificultades para cumplir sus anhelos y sustentar,con la descentralización, el desarrollo de un país con recursos suficientes, ac-ciones eficientes para conseguir un bienestar colectivo mucho más elevado.

Para iniciar una intervención sobre descentralización y utilización de re-cursos fiscales, hay que señalar que, para muchas personas, la distribuciónde los recursos, como una asignación mucho más automática a las provin-cias, a los cantones, a las parroquias, constituiría una suerte de panacea a lasolución de sus problemas regionales, provinciales, locales y parroquiales; la-mentablemente, aquí hay una falacia de construcción, porque lo que el paíspuede descentralizar es su escasez de recursos.

Una sociedad constituye un todo. Un país no puede distribuir lo que nodispone; un programa de descentralización debe partir de la premisa de bus-car recursos que permitan ser distribuidos para que se puedan resolver losproblemas fundamentales que tiene la colectividad en sus distintas regiones.

La descentralización y el Estado unitario

Abelardo Pachano*

* Economista, Ecuador.

Las disposiciones que contiene la Constitución Política del Ecuador ensus Artículos 225 y 226 llevan al meollo de la temática de la descentraliza-ción; vale la pena resaltar esta normatividad, porque está construida sobre labase de preservar, en primer lugar, un Estado unitario; en segundo lugar,una organización estatal a través de la que se pueda conseguir una reducciónde las enormes diferencias regionales, de las grandes desigualdades de carác-ter social y darle al país un nivel de equidad económica y social mucho me-jor del que tiene.

En este sentido, la política de distribución y de descentralización plan-tea algunas premisas fundamentales que deben cumplirse.

La desconcentración debe ser simultánea en los campos de las funciones,las atribuciones de las competencias, las responsabilidades y los recursos y,como bien señala el Artículo 226, la descentralización no podrá hacerse so-bre la base de transferir competencias sin sus recursos correspondientes, nitampoco transferir recursos sin las correspondientes competencias.

Con el propósito de fortalecer el valor unitario del Estado, excluye delos procesos de descentralización los temas de la defensa nacional, la seguri-dad externa e interna, la dirección de política exterior y las relaciones inter-nacionales, y aquí vienen dos capítulos sumamente importantes: la políticaeconómica y tributaria del Estado, la gestión del endeudamiento externo yaquellas otras que especifique la propia Constitución.

Cuando se habla de descentralización de recursos fiscales, se debe partirde la premisa fundamental que ello conlleva, necesaria e insustituiblemen-te: también la descentralización de las distintas competencias y responsabi-lidades. ¿De qué estamos hablando? De descentralizar salud, educación, bie-nestar social, servicios básicos como agua potable, alcantarillado, transpor-te; en cierta medida, es posible descentralizar algo de la seguridad interna ytambién descentralizar el costo en que incurre el Estado, para construir lasinfraestructuras básicas de este tipo de servicios, es decir, parte del serviciode la deuda pública.

Cuando se habla de descentralización de los recursos fiscales, se debeaceptar que eso va de la mano con la entrega de las responsabilidades ope-rativas, de control, de manejo de todas las áreas que he señalado, y esto pa-ra que entendamos perfectamente que nosotros, como Estado, no podría-mos ni siquiera pensar en una descentralización exclusiva de recursos que notenga, como contraparte, la asunción de responsabilidades adicionales a las

406 Abelardo Pachano

que cada una de las distintas organizaciones provinciales, locales o parro-quiales tienen en el momento actual.

Hay que dejar bien en claro que, cuando se aborda el tema de la descen-tralización, el problema de las finanzas públicas persistirá e, incluso si no losabemos manejar con la equidad que requiere, con la consistencia que ellodemanda, podría agravarse, en perjuicio del bienestar colectivo de todos losque conforman nuestra sociedad.

Los procesos de transferencia de responsabilidades deben descansar endos grandes principios que aseguran el cumplimiento de los objetivos quebusca la descentralización: elevar el nivel de bienestar de las colectividades ymejorar el nivel de eficiencia de las organizaciones locales y provinciales.

Estos dos elementos son: primero, un tema citado de manera reiteradaen los diferentes estudios que se han realizado; se trata de la construcción deuna ciudadanía que sea capaz de guiar, supervisar y controlar el manejo delas políticas de descentralización, y segundo: la institucionalidad que permi-ta que estos procesos de descentralización se lleven a cabo con el nivel de efi-ciencia que éstos requieren.

Si no se cuenta con estos dos elementos fundamentales, si uno de losdos falla, los programas de descentralización tienen un horizonte de resulta-dos sumamente limitados. ¿Qué puede ocurrir, entonces, en un programade descentralización de recursos fiscales? Simplemente que, en lugar de al-canzar los objetivos que se buscan, se tenga en la estructura y en la distribu-ción de los recursos una desorganización estatal mucho más compleja, mu-cho más difícil y descoordinada de la que tenemos en el momento actual.

¿De qué estamos hablando? De la necesidad de disponer de organizacio-nes municipales, provinciales, de órganos de gobierno regional y parroquialque sean eficientes, estables, que puedan cumplir con las responsabilidadesadicionales que se les va a encargar, como consecuencia de los programas dedescentralización empeñados.

Los programas de descentralización cuentan con una base constitucio-nal suficiente, solvente, clara, consistente, para trasladar responsabilidades,funciones y recursos a quienes estén capacitados o deseen llevar adelante, deforma responsable, sus labores en los campos que la Constitución permitepara descentralizar las labores del Estado.

Hasta el momento, ¿qué ha hecho el Estado ecuatoriano en descentra-lización? Cada año, entregar a los organismos provinciales y regionales,

407La descentralización y el Estado unitario

aproximadamente, el 14% del presupuesto del Estado, cifra que es muy si-milar, ligeramente inferior, al gasto nacional en todo el rubro de educacióny cultura. Este 14% de aporte del presupuesto a los organismos municipa-les y regionales, excluye:

• Las contribuciones directas a aquellos organismos que tienen el carácterde regional o que corresponden a más de una provincia,

• El servicio de la deuda pública incurrida por el Estado para llevar ade-lante obras de carácter local, contratadas tanto por el Estado como porlos organismos locales y luego asumidas por parte del Estado,

• Las asignaciones de la defensa específicas en su organización de Junta deDefensa Nacional.

• Las obras directas que administra el Estado y que ha asumido por fallas,falencias o debilidades de distintos municipios que no cumplen con lasdistintas tareas que deben ser desarrolladas, para atender las necesidadesde toda la comunidad.

El Estado ecuatoriano, en muchos casos, realiza labores directas de aguapotable y alcantarillado en distintos cantones del país, como una forma adi-cional de dar asistencia y resolver los problemas que tienen las comunidades.

La contribución que hace el Estado a los distintos organismos regiona-les representa el 67% de los ingresos totales que tienen todos esos organis-mos. Apenas el 33% de los ingresos que tienen los municipios del país sonproducto de su esfuerzo tributario directo. El 67% de los ingresos corres-ponde a contribuciones recibidas por parte del Estado ecuatoriano.

Si se analiza la eficiencia municipal, con excepción de tres grandes mu-nicipios en el país –Guayaquil, Quito y Cuenca–, los demás organismosmunicipales demuestran una estructura financiera sumamente frágil; ningu-no de ellos cubre con su esfuerzo propio ni siquiera los gastos corrientes quedemanda la administración municipal; peor aún pensar que puedan generaralgún grado de superávit para destinar recursos a la construcción de la in-fraestructura básica o fundamental para resolver los problemas que tienenlas distintas municipalidades.

La fragilidad institucional que tiene la organización municipal en el países enorme. La mayoría de los municipios, y en este caso, con excepción delmunicipio de Guayaquil, que tiene un excedente de ingresos propios paracubrir sus gastos corrientes, y del municipio de Quito, que podría sobrevi-


vir con su operación diaria, todos los demás municipios del país, si no reci-bieran asistencia estatal, no podrían siquiera cubrir con su operación diaria.

Los programas de descentralización están destinados a cubrir las necesi-dades de desarrollo de las regiones y de las capitales de provincia y cantonesdel país; incluso, a atender su profunda debilidad financiera, su incapacidadpara mantener con vigencia el aparato municipal que corresponde a cadauno de los distintos cantones del país.

En este sentido, la temática de la descentralización, al considerar los dosgrandes elementos que se requieren para poder llevarla a la práctica, tanto elconcepto de ciudadanía como el de institucionalidad, si no la meditamosprofundamente, puede ser, en lugar de un mecanismo de mejoramiento delnivel de bienestar de la colectividad, una nueva decisión frustrante en labúsqueda de una colectividad mucho más equitativa.

El análisis respecto de la institucionalidad es muy importante, porque elnuevo eje fundamental sobre el que descansará la organización política y deadministración pública será el municipio. De su gran fortaleza, o de suenorme debilidad, se desprenderá la capacidad para administrar salud y edu-cación para ofrecer los servicios básicos, para atender las necesidades esen-ciales de la colectividad, y ya no depender de las entregas de recursos quehaga el gobierno central.

¿Cuál será la situación de una colectividad que, al recibir recursos sufi-cientes para atender ese tipo de obligaciones, mediante la transferencia quele hace un programa de descentralización, fracase en su manejo? ¿Acaso elproceso podría revertirse? ¿Habría alguna forma de devolverle a la colectivi-dad la capacidad para que pueda tener estos servicios de una forma más efi-ciente, más regular, más adecuada a lo que constituye la atención de sus pro-pias necesidades? ¿O habremos incurrido en un proceso que, en lugar dedarnos una solución a un problema de carácter operativo, básicamente deatención, a lo que debe ser el manejo de la comunidad, constituya una nue-va frustración de carácter colectivo?

Para finalizar, haré una breve reflexión respecto a la propuesta de las au-tonomías, que está en discusión en el país. Tiene su origen en la provinciadel Guayas; por la forma que está construida, es una propuesta que podríaser generalizada para todas las provincias del Ecuador. La forma cómo se es-tá planteando esta consulta popular de carácter provincial traerá una res-puesta masivamente favorable; nadie espera que se den respuestas negativas


a unas formulaciones que ofrecen a la colectividad del Guayas y a las colec-tividades de las distintas provincias la solución de todos sus problemas.

Si el Estado entrega el 50% de todo lo que recauda a cada una de lasprovincias, y se le deja sólo el remanente para el manejo del gobierno cen-tral, esta fórmula, que podría generalizarse, lo único que va a hacer es des-cuartizar toda la organización presupuestaria nacional y a crear un proble-ma extremadamente complejo en el manejo de las finanzas públicas.

Un ejemplo dentro de la organización actual. El Estado ecuatoriano en-trega, con cifras de 1998, 313 millones de dólares a los municipios y 135millones de dólares a los consejos provinciales. En definitiva, son 450 mi-llones de dólares como contribución del Estado ecuatoriano al funciona-miento, a la cobertura de necesidades de los municipios y consejos provin-ciales del país. Esto representa el 14% del presupuesto del Estado o, aproxi-madamente ,el 2,8% del PIB. Guayas y Pichincha son las provincias que re-caudan cerca del 80% de los tributos nacionales y ellas reciben, actualmen-te, en conjunto, entre municipios y consejos provinciales, 170 millones dedólares. Con la propuesta que está sometida a la consulta popular y al supo-ner que las cifras que disponemos para 1998 se mantienen, en el futuro am-bas provincias recibirían, en lugar de los 170 millones de dólares, 500 mi-llones de dólares, es decir, una cantidad entre ellas superior a todo lo que elEstado ecuatoriano venía entregando a las 21 provincias del país.

¿De qué fuentes se va a financiar la entrega de semejante cantidad de re-cursos? La única forma de entender una propuesta de esta naturaleza es queel Estado ecuatoriano les va a transferir a los municipios de Quito, Guaya-quil, Daule, Samborondón, Mejía y Santo Domingo todas las responsabili-dades educativas, de salud, de mantenimiento de vías, de servicios básicos y,además, les va a pedir que, en función de lo que hayan utilizado cada unode ellos, el endeudamiento público, paguen el servicio de esa deuda, porquede otra manera no podría construirse un programa de descentralización, endonde la organización de las finanzas públicas se mantenga razonablemen-te saludable.

Si no se aplica lo que está en este momento en discusión, que es la pro-puesta de la provincia del Guayas, sino la propuesta del movimiento Fuer-za Ecuador, no sólo que no van a recibir 500 millones de dólares, sino que,entre Guayas y Pichincha, se llevarán 660 millones de dólares, es decir, cua-tro veces lo que están recibiendo en el momento actual.


¿A costa de quién? De las demás provincias del país. Para que los núme-ros cuadren, la concentración de recursos tendrá lugar en Pichincha, en Gua-yas y algo en Azuay; las demás provincias les van a ver la cara a las tres, por-que el resultado neto de una distribución de esta naturaleza sería negativo.

Si pidiésemos, al resto de provincias, que contribuyeran con el 50% delo que recaudan en nombre del gobierno nacional, habría provincias que,en el Oriente ecuatoriano, por ejemplo, recaudarían casi cero en IVA, casicero en impuestos a la renta y cero en el CIE (impuesto a los consumos es-peciales).

En lugar de recibir los recursos que actualmente están percibiendo, vana tener que devolverle al Estado ecuatoriano recursos, como consecuenciade un sistema de distribución de esta naturaleza.

Un programa de descentralización de este tipo debería ser justo, puestoque iría a construir un Estado unitario mucho más equitativo y estable. Sepuede creer que el Ecuador puede manejar un problema de esta naturalezasin un costo económico y un costo social sumamente enorme. ¿Será posiblellevar adelante un programa de descentralización con estas características;acaso no habrá que pensar, incluso, en el cambio de la organización políti-ca fundamental del país? ¿Cómo vamos a dirimir competencia y a entregarresponsabilidades entre los municipios y los consejos provinciales? ¿De quéforma vamos a incluirles en éstos a las organizaciones de carácter regional?

La temática de la descentralización es demasiado seria como para queimprovisemos. Se trata de un aspecto que merece una atención especial y lasdecisiones deberán a fortalecer la comunidad; construir medios con los cua-les la dirección política y la comunidad tengan contactos estrechos, pero nose puede partir de propuestas o ideas que lo que hacen es desarticular, pre-cisamente, la estructura unitaria del Estado.


El estado de la descentralización en América Latina

Con la primera elección directa de alcaldes de Costa Rica, a mediados de2000, se terminará la primera etapa de la descentralización en América La-tina. A partir de esa fecha, en todos los países de la región los gobiernos mu-nicipales se constituirán mediante elecciones directas. Aunque quedan pen-dientes reformas, similares para una serie de diferentes gobiernos interme-dios, se puede decir que la descentralización política que ha caracterizado es-ta primera etapa, en muchos casos, aumentó la representatividad de los go-biernos locales.

Muchas de estas reformas han sido acompañadas de una descentraliza-ción fiscal y administrativa, y la experimentación ha sido otra característicadel proceso, hasta la fecha. Despues de haber culminado la primera fase yquizás la más visible, existen, paralelamente, experiencias positivas y negati-vas desde las que se puede afirmar que América Latina, ahora, enfrenta re-tos mayores: un trabajo detallado de implementación de la descentraliza-ción administrativa y fiscal y, en algunos casos, de corrección de los errorescometidos. De ahí que surja la impresión errónea de que el proceso se hadetenido, en vista de que, en la actualidad, no goza de condiciones marcomuy favorables para sus futura aplicación y profundización.

Descentralización de competencias:análisis comparativo

Jonas Frank*

* GTZ.

Parte de esta implementación formará un componente poco analizadohasta la fecha, que consiste en la descentralización de competencias. Es, portanto, de interés, evaluar las experiencias que se han dado en este ámbito enlos países de la región andina.

Una investigación de esta primera etapa de la descentralización en Amé-rica Latina revela que el debate no ha relacionado el tema de la transferen-cia de competencias con la estructura del Estado. Esto se debe a que el pro-ceso, inicialmente, ha sido de carácter exclusivamente municipal y despuésentró en debate al nivel intermedio. Lo que está ausente en el debate es po-ner la descentralización en el contexto de todos los componentes del Esta-do, sus niveles y entidades, al considerar los impactos que tienen estas refor-mas sobre el conjunto de su estructura.

Análisis comparativo de la descentralización de competencias

La descentralización de competencias puede darse hacia “arriba”, es decir,desde el nivel nacional hacia un nivel supranacional, y, por otro lado, hacia“abajo”, es decir, al transferir responsabilidades hacia los niveles subnaciona-les. El análisis comparativo presentado a continuación toma en cuenta estadoble dinámica.

Descentralización hacia el nivel supranacional

Dentro del contexto de globalización, los diferentes Estados están experi-mentando una transformación importante, que consiste en la pérdida decompetencias hacia un nivel supranacional. En la región andina, si bien laComunidad Andina de Naciones (CAN) tiene treinta años de existencia, latransferencia de competencias a esta organización no ha sido muy significa-tiva.

No es, por tanto, comparable esta descentralización supranacional conla que ha experimentado Europa dentro del proceso de construcción de laUnión Europea, que aplica un modelo en el que resalta la importancia delsegundo nivel, los diferentes Estados europeos. De esta manera, se crea unsistema de administración en el cual las políticas y normas son compartidas,

414 Jonas Frank

mientras que la ejecución se realiza de forma descentralizada, bajo el prin-cipio de subsidiariedad. Sin embargo, existe mucho potencial para que latransferencia hacia la CAN pueda adquirir más importancia en el futuro, demanera que la discusión ya no gire, casi exclusivamente, alrededor de la des-centralización hacia niveles subnacionales, como ocurre actualmente.

Descentralización hacia niveles subnacionales

En la región andina, el proceso más significativo de descentralización ha si-do dirigido hacia niveles subnacionales. Si se intenta una sistematización delas experiencias, se pueden encontrar, al menos, cuatro diferentes formas dedescentralización de competencias: una de tipo uniforme, una de carácterflexible, un sistema que cuenta con un mecanismo de interlocución y un sis-tema que cuenta con una política nacional orientadora. Muchos de los paí-ses comparten componentes de las diferentes formas señaladas.

Sistemas uniformes:

Los sistemas uniformes de descentralización ocurren generalmente en lospaíses donde la voluntad política para llevar adelante el proceso es muy al-ta. Son uniformes respecto a dos criterios: en primer lugar, de iure no asu-men la descentralización como proceso, y, en segundo lugar, no dan cabidaal principio de la flexibilidad para que los entes receptores puedan asumirlas nuevas competencias de acuerdo a su capacidad. Por tanto, el peligro decrear una descentralización impositiva está siempre latente. Como ejemplosdentro de un esquema de descentralización uniforme cabe mencionar a Bo-livia, Colombia y Perú.

El caso más reciente de descentralización en América Latina es el de Bo-livia. Frente al peligro de parálisis del proceso de transferencia visto en otrospaíses de la región, Bolivia optó por la transferencia uniforme de competen-cias y recursos a los municipios, e ignoró los principios de flexibilidad y gra-dualidad. En la práctica, sin embargo, ha sido aplicada de forma paulatina,justamente por la diversa capacidad de gestión municipal. Las reformas ac-tuales se dirigen hacia un mayor vínculo del nivel intermedio (departamen-tos) con los municipios.

415Descentralización de competencias: análisis comparativo

La misma estrategia uniforme fue aplicada en Colombia, con la conse-cuencia de que ciertas competencias transferidas desde el gobierno centralhacia los municipios debían ser administradas posteriormente por los depar-tamentos. Hoy en día, se percibe una heterogeneidad administrativa dentrode cada departamento, dado que algunos municipios administran ciertasresponsabilidades y otros no.

Es una tarea difícil evaluar la transferencia de competencias en el Perú,ya que es quizá el único país en la región que, en la actualidad, da señalesde un proceso inverso de centralización. Sin embargo, el intento fracasadode regionalización, iniciado a partir de 1986, también se caracterizaba co-mo una transferencia de competencias uniforme hacia los departamentos.

Sistemas flexibles:

Los sistemas flexibles se construyen sobre la voluntad mutua, tanto deltransfiriente como del receptor, para llevar adelante la descentralización.Como expresión de esta voluntad, generalmente se usa un convenio comoinstrumento jurídico. A diferencia de los sistemas uniformes, esta estrategiapermite tomar en cuenta tanto la capacidad de gestión, en algunos casos re-ducida, como la gradualidad en el tiempo, lo que garantiza máxima flexibi-lidad en la aplicación.

Sin embargo, transcurrida la primera fase de la descentralización enAmérica Latina y en la región andina, se percibe que esta estrategia guarda,en sí, ciertos peligros. En primer lugar, el principio de la progresividad esmuchas veces perjudicado, porque no siempre existe en ambas partes la vo-luntad para llevar a cabo el proceso. Por tanto, la inseguridad, la impredeci-bilidad, la descoordinación y hasta la parálisis del proceso caracterizan, hoyen día, en gran parte, a los sistemas flexibles.

Otro peligro inminente de una estrategia flexible consiste en la creaciónde desigualdades respecto a las competencias entre gobiernos locales y el go-bierno central, porque permite a cada uno organizarse como crea conve-niente. Los centralismos dispersos que caracterizan a muchos países de la re-gión están en peligro de potenciarse constantemente. Esto trae consigo quelos costos administrativos, que suelen aumentar en las fases de transición,no pueden bajar porque el Estado está obligado a mantener una administra-ción sobredimensionada. Esto se debe al hecho de que, mientras haya un só-

416 Jonas Frank

lo gobierno local que no asuma una cierta competencia, el Estado tiene queseguir prestando estos servicios simultáneamente, también desde niveles su-periores.

La desventaja más grande de los sistemas flexibles es, sin embargo, quese basan en el poder de negociación de las partes. No gozan de la misma po-sición un municipio pequeño y uno grande – al seguir la lógica predomi-nante -, aunque tengan la misma voluntad para asumir competencias. Estocausa una brecha creciente entre los gobiernos locales con posibilidades pa-ra la descentralización y los que no las tienen, aspecto que será retomadomás adelante.

Este sistema lo aplica, por ejemplo, Venezuela, que es, además, el Esta-do pionero en América Latina para establecer convenios para la transferen-cia de competencias. Es un caso interesante, porque aplica también el me-canismo de interlocución, señalado en el siguiente capítulo.

Ecuador también aplica una estrategia flexible, ya que la Ley de Descen-tralización y Participación Social prevé los convenios como mecanismoprincipal de transferencia. Salvo en algunos casos, la frustración del proce-so es general, porque se basa, justamente, en la voluntad mutua de las par-tes que, sin incentivos para la descentralización, es baja, tanto en el podercentral como en los gobiernos subnacionales.

Interlocución:

El caso de Venezuela se destaca tanto por el mecanismo flexible de los con-venios entre el gobierno central y los Estados, citado anteriormente, comopor un proceso de descentralización que cuenta con una instancia de inter-locución. Esta función es asumida por el Senado, que tiene la facultad deinfluir significativamente en el complejo proceso de negociación y de trami-tación.

Por ejemplo, el Gobernador de un Estado debe obtener la opinión de laAsamblea Legislativa Estatal para la recepción total o parcial de una compe-tencia concurrente. Por otro lado, el Presidente, previa autorización del Se-nado, tiene también la facultad de proponer la transferencia de competen-cias. Es obligatorio elaborar un programa de transferencia que debe seraprobado ante el Senado, y la práctica demuestra que este procedimiento seha convertido en un cuello de botella para la descentralización, debido a in-


tereses políticos. Por otra parte, el mecanismo de interlocución puede muyrápidamente institucionalizar la falta de confianza en la capacidad de ges-tión de los entes receptores aunque, en muchos casos, la capacidad del nivelcentral no es mayor que la de los subnacionales.

Política nacional:

Una cuarta estrategia que empieza a perfilarse es la de realizar la transferen-cia de competencias con base en una política nacional de descentralizacióny desconcentración, expedida por parte del gobierno nacional. En el Ecua-dor, se está diseñando una política que se convertirá en una guía para el pro-ceso. Sus lineamientos serán sometidos a consulta permanente con los acto-res relevantes, para garantizar su aplicabilidad. Con relación a la descentra-lización administrativa, esta política nacional contará con una propuesta so-bre la reorganización de 120 competencias, aproximadamente, en la cual secombinan ambos procesos –de descentralización y de desconcentración– enforma paralela. Una vez acabada su formulación general, la política nacio-nal tiene el potencial de convertirse en una estrategia exitosa y novedosa pa-ra América Latina.

Retos y futuras líneas de acción

Con base en un análisis de las experiencias señaladas, se pueden plantear tresretos y futuras líneas de acción para la descentralización de competencias enAmérica Latina:

Relacionar descentralización de competencias con la estructura del Estado. Estaidea debe tomar en cuenta dos ámbitos de acción: en primer lugar, redescu-brir las ventajas comparativas que brindan los diferentes niveles de la estruc-tura global del Estado y, en segundo lugar, jugar, dentro de este marco, conlas variables de las competencias exclusivas y concurrentes (compartidas).Esto permite jerarquizar funcionalmente los niveles del Estado y relacionar-los entre sí dentro de sistemas nacionales de gestión para cada competencia.

Adicionalmente, este estándar mínimo de competencias descentraliza-das, que aprovecha las ventajas de los sistemas uniformes, se lo podría com-

418 Jonas Frank

binar con mecanismos flexibles de transferencia de competencias. En estesentido, la recepción de todas las demás competencias y atribuciones podríarealizarse al respetar la voluntad y la capacidad de las partes, mediante con-venios.

Hacia la institucionalización de las relaciones intergubernamentales. El esquemaplanteado anteriormente depende, en gran parte, del funcionamiento perma-nente y continuo entre los niveles del Estado. En este sentido, se debe plan-tear el tema de una institucionalización de las relaciones intergubernamenta-les, sobre lo cual, lamentablemente, se perciben pocos esfuerzos en la región.

Bajo esta óptica, el caso español es un excelente ejemplo de cómo el te-ma de la transferencia de competencias ha sido un catalizador para institu-cionalizar las relaciones intergubernamentales. Inicialmente, la transferenciade competencias se realizaba en el marco de negociaciones en comisionessectoriales mixtas entre las comunidades autónomas y el gobierno central.Pero una vez comprobada su utilidad, éstas han permanecido después deque la mayor parte de las transferencias ha sido acabada. Hoy en día, insti-tucionalizan las relaciones intergubernamentales no sólo en el ámbito admi-nistrativo, sino también en el político y el fiscal.

Desde este punto de vista, las relaciones intergubernamentales ponen eltema de la descentralización en un contexto más general y buscan el ajustepermanente del Estado a las condiciones de contexto. Mientras que la des-centralización puede ser un fenómeno transitorio, las relaciones interguber-namentales dentro de un Estado son permanentes. Esto facilita, por ejem-plo, la aplicación de procesos simultáneos de descentralización y centraliza-ción, necesarios en algunos casos.

Hacia una descentralización redistributiva y solidaria, pero en términos admi-nistrativos. En la descentralización fiscal, la redistribución y la solidaridadson principios aceptados en forma general. Al analizar este criterio, es nece-sario aplicarlo también en el ámbito administrativo, en el contexto de ladescentralización de competencias. Éste apunta a que no sólo se redistribu-yan las competencias dentro del Estado, sino que se diseñen mecanismosque permitan que los gobiernos locales menos capaces, los menos interesa-dos o los que tengan menos capacidad de negociación puedan beneficiarsede gobiernos que muestren características más alentadoras.


Esto garantizaría que se aplicara el principio de solidaridad porque, co-mo habíamos manifestado, la brecha entre gobiernos locales exitosos, quedisponen de los mecanismos para impulsar su propio desarrollo –entre ellosla descentralización– y los que no pueden, se está incrementando constan-temente. Quizás las mancomunidades entre gobiernos locales –ya existenexperiencias alentadoras en la región– se podrán convertir en una forma deorganización que permita enfrentar estos desafíos de manera asociada, soli-daria y generalizada.

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Las ponencias que hemos escuchado plantean el tema de la descentraliza-ción en el contexto de la globalización por la que pasan nuestras sociedades.Encontramos que hay oportunidades y riesgos que apuntan, en general, aun fortalecimiento de la autonomía local.

En el caso del Perú, debo reconocerlo con pesar, no vivimos una expe-riencia similar. A contracorriente de lo que ocurre en el mundo, y en el áreaandina en particular, la descentralización se congeló en mi país con el auto-golpe de Estado del ingeniero Alberto Fujimori.

El 6 de abril de 1992, el gobierno promulgó el D.L. 25418, que acabócon las asambleas regionales, los consejos regionales y las presidencias regio-nales, elegidas todas ellas por voto popular. La posterior restauración del or-den constitucional fue solamente parcial con la convocatoria a un congresoconstituyente.

Los gobiernos regionales pasaron a ser gobernados y administrados porcomisiones transitorias de administración regional (CTAR), que hasta elpresente continúan en ejercicio. El fin súbito de las autoridades regionalesha significado un claro paso atrás en el proceso de participación ciudadanay de gobierno democrático en el país.

Lo que hoy existe, si me permiten usar la figura, es una administracióny una presencia del Poder Ejecutivo ‘descentralizada’ en la toma de decisio-

Contexto público de la descentralización en el área andina

Mario Solezzi Ch.*

* Ex secretario municipal de Desarrollo Urbano de Lima Metropolitana y ex alcalde de Barranco. In-vestigador del programa urbano de Desco, Perú.

nes. Me explico: el Presidente de la República, con gran tenacidad, capaci-dad de trabajo y presencia múltiple, viaja permanentemente a decenas de lo-calidades grandes y pequeñas, en la Costa, la Sierra o la Amazonía. En estasvisitas a distritos, provincias, comunidades campesinas y asentamientos hu-manos de distinto rango, el Poder Ejecutivo evalúa, prioriza, decide, invier-te, etc., y asume el papel que corresponde a las autoridades locales, a las or-ganizaciones de la sociedad civil y a los pobladores en general.

Lo que se llama descentralismo, en el Perú, es un populismo autoritarioy paternalista que se ejerce activamente, sin respetar las autonomías locales.

Los principales afectados de esta forma de gobierno son, ciertamente,los gobiernos locales, a los que constantemente se les resta autonomía, fun-ciones y recursos que son asumidos por el gobierno nacional, por el PoderEjecutivo, el Ministerio de la Presidencia y por el propio Presidente de laRepública.

Una experiencia valiosa de participación ciudadana

Pero, felizmente, existen experiencias importantes que compartir en el ám-bito de la participación ciudadana. Por ejemplo, el municipio de Villa ElSalvador, distrito de algo más de 300 mil habitantes, ubicado en el área me-tropolitana de Lima, que durante este año está viviendo una experienciamuy valiosa. Se trata de la formulación de un plan integral de desarrolloparticipativo mediante la presencia activa de sus ciudadanos.

Esta experiencia de participación ciudadana se ha hecho, en síntesis, apartir de enero de 1999, al seguir los siguientes pasos:

• Convocatoria a los vecinos y organizaciones de todo tipo del distrito pa-ra trabajar en reuniones de concertación o mesas de trabajo, por secto-res y por áreas territoriales, la problemática específica.

• Como resultado de este trabajo, al cabo de más de 200 reuniones, se ob-tuvo diagnósticos y propuestas, así como la formulación preliminar deproyectos prioritarios para Villa El Salvador. Estos documentos se refie-ren a temas tales como salud, seguridad ciudadana, institucionalizaciónde mecanismos de participación, educación, jóvenes, mujeres y micro

424 Mario Solezzi Ch.

empresarios, por mencionar sólo algunos ejemplos. Además, otros do-cumentos, trabajados por áreas territoriales, plantean propuestas paradiversas zonas dentro del distrito.

• Reunión general de debate y de síntesis de los documentos trabajados.Esta gran asamblea, llamada cónclave, sirvió para que, en julio, una co-misión elegida por la asamblea y apoyada por técnicos del municipio yONGs preparara un documento síntesis en el que se plantean las gran-des líneas estratégicas y los principales objetivos.

• En noviembre, se cumplió una jornada cívica de consulta ciudadana, enla que todos los residentes mayores de 16 años votaron la consulta y se-ñalaron la prioridad de los objetivos de desarrollo distrital. Como resul-tado de la consulta, Villa El Salvador cuenta ahora con una imagen ob-jetivo aprobada por el 84% de casi 50 mil votantes y una lista ordena-da de prioridad de los objetivos hasta 2015.

• La tarea pendiente es la puesta en práctica de las demandas vecinales. Es-to significará la aprobación de un presupuesto municipal participativo,en el que las autoridades locales se comprometen a adecuarlo a los linea-mientos y objetivos expresados por los vecinos de Villa El Salvador. Igual-mente, de manera análoga al compromiso municipal, las organizacionese instituciones locales de la sociedad civil y del Estado ajustarán sus pla-nes y proyectos en perspectiva para acercarse a la visión de 2015.

Reflexiones finales

• Si bien en el Perú no hay un proceso de descentralización, las dinámi-cas de un mundo globalizado están produciendo reacciones, desde losespacios locales, que reclaman autonomía y participación ciudadana.

• La ‘localización’ como definición estratégica en la competencia de lasciudades, las regiones o los pueblos en el mundo global, por obtener unmejor posicionamiento, conduce a reconocer posibilidades para fortale-cer la participación ciudadana. El fortalecimiento de los espacios loca-les se proyecta, hoy más que antes, como el escenario para ser exitososen la competencia real y virtual de los intereses locales en los marcosciudadanos, regionales, nacionales y subregionales.

• La ciudadanía, en nuestros países, requiere ser entendida de una mane-

425Contexto público de la descentralización en el área andina

ra propia, que incluye el reconocimiento de los aportes de las experien-cias históricas y los valores culturales autóctonos, que incluyen formaspropias de institucionalidad, participación y hasta de prácticas demo-cráticas.

• Es posible consolidar la descentralización, si es que viene acompañadade imágenes objetivo o visiones de futuro. La suma de estas propuestasserá un elemento clave para consolidar las identidades locales, peroprincipalmente la identidad nacional (que articula sociedad y culturasobre una estructura económica en un territorio).

• A partir de lo local, que es el nivel de identidad y de compromiso realde la gran mayoría de los ciudadanos, seguramente cristalizarán esque-mas descentralizados en los que se fundamente y se oriente, en cada ca-so, un proyecto nacional.

426 Mario Solezzi Ch.

Este Libro se terminó deimprimir en enero de 2003en la imprenta Ekseption

Quito, Ecuador

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