Prioridades en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, derivadas de la Iniciativa...

Grupo de Trabajo en materia de

Combate a la corrupción

Ciudad de México, a 15 de marzo de 2016

Nota Informativa: Prioridades en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, derivadas de la Iniciativa Integral de Combate a la Corrupción del GPPRD.

La LGRA tiene por objeto la prevención, detección, investigación, sanción y erradicación de la corrupción, así como garantizar el eficiente ejercicio de la función pública para proteger el patrimonio de la Nación. Para ello se establecen las conductas, procesos, procedimientos y sanciones que permitirán determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los Servidores públicos y los particulares.

En este contexto, para el GPPRD resulta de trascendental importancia una definición precisa de las conductas que constituyen faltas administrativas sean o no graves, las instancias antes las que se ventilará cada parte del procedimiento administrativo sancionador, las herramientas para identificar y desarticular redes de corrupción, el modo de constitución y operación del registro de servidores públicos y las sanciones que se impondrán, así como sus alcances. Por lo anterior, se presentan los siguientes temas prioritarios y puntos relevantes, aunque negociables, de la propuesta del GPPRD:

1. Faltas administrativasa. Criterios de Clasificaciónb. Faltas Administrativas de Secretarios de Estado y Titulares de entes públicosc. Faltas administrativas de Diputados y Senadoresd. Faltas relativas a conflicto de interesese. Faltas graves en materia de obra pública, tráfico de influencias, desvío de funciones.

2. Procedimientoa. Apego al texto constitucional (investigación y sustanciación OIC’s y ASF)b. Control ciudadanoc. Medidas Cautelares y de Apremiod. Recursos limitadose. Secrecía de la investigación

3. Mecanismos de identificación, combate y desarticulación de redes de corrupción.a. Reglas de cooperación, atracción e investigación conjunta (tema prioritario)b. Cooperación internacional (tema prioritario)

4. Registro y Declaraciones Patrimonial, de Intereses y Fiscala. Publicidad de las declaracionesb. Obligatoriedad de declaración fiscalc. Registro a cargo del SNA (contacto con LSNA)d. Denuncia ciudadana de conflictos de interése. Registro nacional de Sanciones

5. Sancionesa. Plazo de prescripción y supuestos de no interrupciónb. Inhabilitación a nivel nacional y en el doble carácterc. Sanciones a personas morales

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1. FALTAS ADMINISTRATIVAS

Las disposiciones que establecen las conductas que constituyen faltas administrativas, definen en buena medida el alcance mismo de la reforma en materia de combate a la corrupción. Por ello, resulta indispensable establecer una nueva estructura que si bien tome como base el catálogo sancionador vigente, desagregue, replantee e incorpore nuevas conductas, con la finalidad de facilitar a la autoridad investigadora la acreditación de los elementos constitutivos y permitirle identificar violaciones sistemáticas, estructuras y redes de corrupción.

a. Criterios de Clasificación (tema prioritario)

El GPPRD plantea una nueva estructura que si bien toma como base el catálogo sancionador vigente, desagrega, replantea e incorpora nuevas conductas, con la finalidad de facilitar a la autoridad investigadora la acreditación de los elementos constitutivos y permitirle identificar violaciones sistemáticas, estructuras y redes de corrupción. Se incluye una definición progresista de Conflictos de Intereses, dotando al ciudadano de la potestad para denunciarlos y sancionar el ocultamiento de información. Finalmente se consideran criterios de convencionalidad en la determinación de las conductas.

Además de las faltas que por su naturaleza son definidas como graves, se establecen cuatro criterios para determinar la gravedad con independencia de la conducta o conductas investigadas: 1. Cuantía: en aquellos casos en que se cause un daño patrimonial al estado que exceda de (cantidad por definir); 2. Sujeto: Los servidores Públicos a partir del grado jerárquico que determine el SNA, considerando el Sistema de Valuación de Puestos de la Administración Pública Federal, los de elección popular, los designados mediante un mecanismo de colaboración de poderes y las personas físicas que actúen a nombre o representación de una persona moral y en beneficio de ella; 3. Sistematicidad: la violación reiterada de una sola conducta o comisión de diversas faltas administrativas con un fin específico, también en el caso de las personas morales, la utilización sistemática (bajo los mismos criterios) de una sociedad para vincularse con faltas administrativas graves. 4. Daño social: en aquellos casos en que una falta no calificada como grave trae consecuencias directas que dañan o amenazan la vida, salud, seguridad o patrimonio de una persona o un grupo en situación de vulnerabilidad.

En este tenor, se propone incorporar al eventual dictamen la siguiente disposición:

Artículo 28.- Serán graves, las faltas administrativas establecidas en la presente sección, así como las que se ubiquen en cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Las que generen a un ente público un daño patrimonial igual o superior a ciento ochenta Unidades de Medida y Actualización, o que impliquen al sujeto activo la obtención de beneficios económicos por la misma cantidad. Se considera que existe daño patrimonial cuando la hacienda pública o el patrimonio de un ente público sufran un daño estimable en dinero, así como cuando se genere gasto público o se pierdan ingresos que el Estado tenga derecho a percibir por acciones u omisiones que impliquen dolo, culpa o negligencia;

II. Las cometidas por el titular de un ente público, los servidores Públicos de elección popular, los designados mediante un mecanismo de colaboración de poderes y los

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que de manera previa y general determine el Sistema, de conformidad con los tabuladores de Puestos;

III. Las cometidas por una Persona Moral, cuando obtenga un beneficio económico y se acredite la participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios;

IV. Las cometidas por las personas físicas que actúen a nombre o representación de una persona moral y en beneficio de ella;

V. Las cometidas de manera sistemática. Se consideran sistemáticas las conductas que por su reiteración ocasionan un daño continuado o continuo al Estado, y aquellas en las que uno o varios sujetos activos concatenan sus conductas para producir un daño al Estado, y

VI. Las que generan daño social. Genera Daño social la conducta que en razón de las circunstancias en que se actualiza, lesiona o pone en peligro la vida, salud, seguridad o patrimonio de una persona o un grupo social en situación de vulnerabilidad, identificados o identificables.

b. Faltas Administrativas de Secretarios de Estado y Titulares de entes públicos (tema prioritario)

El Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en el Senado propone establecer establecen disposiciones especiales en las que se consideren las faltas administrativas en que incurrirán los titulares de las Secretarías de Estado, las cuales serán consideradas en todo caso como hechos de corrupción. Mismas que a continuación se señalan:

El beneficio patrimonial que provenga de personas que hayan celebrado contratos de obra pública o prestación de servicios con cualquier dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, independientemente de que el titular de la dependencia no haya dado la autorización formal, por ser una de sus funciones legales;

La obtención de bienes muebles o inmuebles, al contado o mediante crédito, en condiciones notoriamente favorables o precio notoriamente inferior al que prima en el mercado, independientemente de quién sea el otorgante;

La adquisición de bienes inmuebles que incrementen su valor o, mejoren sus condiciones en virtud de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, y

La instrucción de dar tratos preferenciales o de exclusión a cualquier persona en los procesos de contratación de obra pública y servicios.

Lo anterior, constituye admisión clara y determinada de que existe corrupción en las más altas esferas de poder y la asunción de manera responsable, de la posibilidad de que estas conductas sean sancionadas.

En este tenor, se propone incorporar al dictamen, el siguiente artículo de la propuesta del GPPRD:

Artículo 29.- Los titulares de las secretarías de Estado incurren en hechos de corrupción cuando de manera directa o por medio de su cónyuge, concubina o concubinario, o cualquier otra figura de naturaleza similar, o sus parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado:

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I. Obtenga un beneficio patrimonial proveniente de personas físicas o morales que hayan celebrado contratos de obra pública, adquisiciones, arrendamientos, o prestación de servicios con cualquier dependencia o entidad de la Administración Pública Federal;

II. Solicite, acepte o reciba, bienes muebles o inmuebles, en operaciones al contado o mediante cualquier tipo de crédito, en condiciones notoriamente favorables o precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, que procedan de cualquier persona física o moral que reciba recursos públicos;

III. Adquiera en operaciones al contado o mediante cualquier tipo de crédito, bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, o

IV. Instruya tratos preferenciales, de exclusión, o cualquier distinción indebida, en los procesos de contratación de obra pública, adquisiciones, arrendamientos, o prestación de servicios, con la finalidad de favorecer o perjudicar a personas físicas o morales determinadas.

Las conductas a que se hace referencia en el presente artículo se podrán actualizar desde el momento de realización del acto aun cuando esta ocurra en momento previo a la obtención de la calidad de Servidor Público, cuando se haya hecho ostentando la calidad efectivamente obtenida de titular de cualquiera de las Secretarías de Estado.

c. FALTAS ADMINISTRATIVAS DE DIPUTADOS Y SENADORES (TEMA PRIORITARIO)

Al igual que lo señalado en el punto anterior, se establecen normas especiales en las que se consideran las faltas administrativas en que pueden incurrir los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y los Diputados de las Entidades federativas, siendo estas conductas las siguientes:

La asignación de recursos a favor de un ente público, a cambio de comisión de cualquier naturaleza;

El otorgamiento de contratos de obra pública o de servicios a favor de determinadas personas físicas o morales.

El aprovechamiento del cargo para promover la resolución de un asunto en un sentido determinado, incluyendo la prohibición a litigar en juicios o procedimientos en contra del Estado o un ente público;

Acordar con negociadores o cabilderos, el destino de cualquier instrumento legislativo, obteniendo un beneficio económico o en especie, o no reportar dichas reuniones o encuentros conforme a la normatividad parlamentaria, y

aprovechar la información reservada a la que accede para obtener un beneficio económico o en especie para sí o para terceros, o una ventaja en los procesos de negociación.

Por ello, se propone incluir en el dictamen los siguientes artículos:

Artículo 31.- Constituyen hechos de corrupción las conductas del diputado federal o local que en el marco del proceso de aprobación presupuestaria gestione o solicite:

I. La asignación de recursos a favor de un ente público, exigiendo u obteniendo una comisión, dádiva o contraprestación indebida, en dinero o en especie; o

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II. El otorgamiento de contratos de obra pública o de servicios a favor de determinadas personas físicas o morales.

Artículo 32.- Los Senadores, los Diputados federales o locales incurren en hechos de corrupción en los siguientes casos:

I. Cuando formando parte de un órgano de gobierno del Poder Legislativo respectivo, aproveche indebidamente su carácter de representante de este último para promover ante cualquier ente público la resolución de un asunto en un sentido determinado;

II. Litigue o patrocine juicios o procedimientos de similar naturaleza, en contra del Estado o un ente público;

III. Se reúna, trate o acuerde con representantes de intereses privados, la presentación, desahogo, desechamiento o aprobación de instrumentos legislativos, obteniendo un beneficio económico o en especie para sí o para terceros, o falte a su obligación de reportar dichas reuniones o encuentros conforme a la normatividad parlamentaria, y

Aproveche la información reservada a la que accede por motivo de su función obteniendo un beneficio económico o en especie para sí o para terceros, o una ventaja en los procesos de negociación.

d. Faltas relativas a conflicto de intereses (tema prioritario)

Se propone incluir una definición progresista de Conflictos de Intereses, dotando al ciudadano de la potestad para denunciarlos y sancionar el ocultamiento de información. La promoción de la transparencia y la prevención de situaciones de conflicto de intereses se mantienen como tema pendiente de atención legislativa en nuestro país, al respecto, el GPPRD propone incluir una definición progresista de Conflictos de Intereses, dotando al ciudadano de la potestad para denunciarlos y sancionar el ocultamiento de información e incluyendo los conflictos de intereses aparentes y los mecanismos para prevenirlos y sancionarlos.

Artículo 33.- Incurren en falta administrativa grave, los servidores públicos y las personas físicas y morales que por sus acciones u omisiones incurran en cualquiera de las siguientes conductas:

II. Conductas relativas a conflictos de intereses:

a) Contravenir lo dispuesto en el artículo 34;b) Abstenerse de presentar en tiempo y forma su declaración de intereses y

sus actualizaciones, en términos de los dispuesto por la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y demás disposiciones jurídicas aplicables.

c) Ocultar u omitir relaciones o cualquier otra información relevante en su declaración de intereses o presentar información imprecisa o que induzca al error;

d) Aprovechar su influencia, el carácter de servidor público presente o pasado, su relación con quien detente esa calidad, o motivos de identidad, para obtener alguna ventaja derivada de la función que desempeñaba, de la de un ente o servidor público;

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e) Intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio privado;

f) Aprovechar la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja propios;

g) Inducir o tratar de inducir a un servidor público a ocultar, sesgar u omitir información en su declaración de intereses;

h) Acordar con servidores públicos o personas el ocultamiento, sesgo, imprecisión, error u omisiones en sus declaraciones de intereses, de manera coordinada, a efecto de ocultar una relación. Esta conducta será en todo caso dolosa, y

i) Intervenir por motivo de su encargo en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, los que involucren a personas con quienes tenga afinidad o enemistad.

El servidor público que no pueda abstenerse de intervenir en los asuntos referidos en el párrafo anterior, informará por escrito al jefe inmediato y observará sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución.

Los órganos de gobierno los centros públicos de investigación, previa autorización de su órgano interno de control, podrán determinar los términos y condiciones específicas de aplicación y excepción a lo dispuesto en este inciso, tratándose de los conflictos de intereses aparentes del personal que participe o se vincule con proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico en relación con terceros de conformidad con lo que establezca la Ley de Ciencia y Tecnología.

e. Faltas graves en materia de obra pública, tráfico de influencias, desvío de funciones (tema prioritario)

(ARTÍCULO 33)

I. Conductas relativas al enriquecimiento indebido:

a) Solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenación en precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XI de este artículo, que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto.

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b) Aceptar u ofrecer donativos en dinero o especie con la promesa de un beneficio indebido, derivado del aprovechamiento indebido de una función pública que se ostente o pretenda;

c) Obtener o pretender obtener beneficios económicos adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, cuando estos sean indebidos;

d) Adquirir bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión;

e) La realización por parte de un sujeto obligado o persona física o moral, pública o privada que ejerza recursos públicos, o asuma funciones o mandatos de naturaleza pública, de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;

f) Aprovechar u ocultar de forma dolosa de bienes provenientes de cualesquiera de las conductas a las que se refiere el presente artículo;

g) El incremento del patrimonio de un de sujeto obligado con significativo exceso respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones, sin que pueda ser plenamente justificado su origen lícito;

h) La desviación ajena a su objeto que, para beneficio propio o de terceros, haga un sujeto obligado o persona física o moral, pública o privada que ejerza recursos públicos, o asuma funciones o mandatos de naturaleza pública, de bienes muebles o inmuebles, dinero o valores, pertenecientes al Estado, a un organismo descentralizado o a un particular, que los hubieran percibido por razón de su cargo, en administración, depósito o por otra causa;

i) La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo, y

j) El ofrecimiento u otorgamiento a un funcionario público de otro Estado, directa o indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que tengan residencia habitual en su territorio y empresas domiciliadas en él, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como dádivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones públicas, relacionado con una transacción de naturaleza económica o comercial.

Las conductas descritas en el presente artículo configurarán Falta Administrativa Grave hasta tres años después de que el servidor público se haya retirado del empleo, cargo o comisión, o la persona física o moral haya dejado de recibir o ejercer recursos públicos.

Serán también falta administrativa grave, las determinadas por los instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, y las que resulten de su interpretación conforme al principio de convencionalidad.

II. Conductas relativas al desvío de funciones:

a) Distraer los recursos que tenga asignados o ejercer las facultades que le hayan sido atribuidas con fines distintos a los están afectos o los correspondientes a su empleo, cargo o comisión;

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b) Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión, habiendo concluido el período para el cual se le designó, o teniendo impedimento legal para ello;

c) Instruir a las personas sobre las que ejerce mando a realizar cualquier acto u omisión que implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;

d) Abstenerse injustificadamente de vigilar, teniendo el deber de hacerlo por su función o nivel jerárquico, al servidor público que incurre en faltas administrativas o hechos de corrupción, por acción o por omisión, o que al hacerlo no se ajusten a las disposiciones jurídicas o administrativas aplicables.

e) Infringir, por acción u omisión, las disposiciones en materia electoral, de propaganda gubernamental y de aplicación imparcial de los recursos públicos, así como abstenerse de influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos, y

f) No comunicar por escrito al titular del ente público de su adscripción o al Órgano Interno de Control, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las órdenes que reciba y que pudiesen implicar violaciones a la Ley o a cualquier otra disposición jurídica o administrativa.

Artículo 34.- Toda conducta, acción u omisión que implica el provecho de la función pública en beneficio de un interés particular propio o de un tercero o que afecte el desempeño imparcial del Servidor Público en su empleo, cargo o comisión, constituye conflicto de interés.

Todo ente público y sus funcionarios observarán cuando menos las siguientes reglas para evitar conflictos de intereses:

I. Todo superior jerárquico conocerá las declaraciones de intereses de los servidores públicos adscritos a su área y evitará hacer de la competencia de cualquiera de estos, asuntos que puedan generar conflictos de intereses;

II. Todo servidor público se excusará de conocer o participar del procedimiento o las decisiones de los asuntos en los que considere o deba considerar que existe posibilidad de generar conflictos de intereses;

III. Ante la duda fundada, el servidor público, su superior jerárquico o su subordinado consultará al Órgano Interno de Control sobre los casos en que pueda existir conflicto de intereses;

IV. Establecer mecanismos efectivos para evitar que dar tratamiento preferencial a personas u organizaciones por razón de su afinidad o identificación con entes o servidores públicos, o personas u organizaciones;

V. Establecer mecanismos efectivos para evitar el uso en provecho privado de la información o documentación que no sea del dominio público;

VI. Ningún servidor público aceptará regalos de particulares u otros servidores con quienes se haya relacionado con razón de su función. Tampoco aceptará regalos cuya cuantía exceda de treinta Unidades de Medida y Actualización;

VII. Todo ente público adoptará, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Sistema, las reglas y excepciones a lo dispuesto en la fracción anterior, considerando cuando menos lo siguiente:a) Los regalos recibidos en oficinas públicas, se entienden como dados en

virtud de la calidad de servidor;

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b) El Servidor Público reportará a los Órganos Internos de Control los regalos que reciba y en caso de contravenir lo dispuesto en los lineamientos a que hace referencia esta fracción podrá optar por devolverlos o ponerlos a disposición del Sistema, para su enajenación, y

c) Los recursos obtenidos según lo dispuesto en el inciso anterior serán destinados al cumplimiento de los fines del sistema;

VIII. Ningún servidor público aconsejará, integrará o mantendrá inversiones con personas morales con las que se relacione en razón de su función, y

IX. Ningún servidor público realizará gestiones privadas ni litigará, promoverá o patrocinará juicios o procedimientos de similar naturaleza, en contra del Estado o un ente público, con excepción de los que correspondan a su legítimo interés, a los cuales comparecerá por medio de abogado y se deberán hacer del conocimiento del Órgano Interno de Control.

Las reglas dispuestas en el numeral anterior serán observadas por el servidor público hasta tres años después de haber concluido sus funciones

Si un servidor público se abstiene de invocar un conflicto de intereses real o aparente, los ciudadanos tienen el derecho de denunciar el presunto conflicto. Los Órganos Internos de Control tomarán conocimiento de estas denuncias, iniciarán la investigación conducente, conforme al procedimiento administrativo descrito en esta ley y en su caso, determinarán la responsabilidad que corresponda o turnarán el expediente al Tribunal o a la Fiscalía, atendiendo a la naturaleza del caso;

Los servidores públicos que se hayan desempeñado en cargos de Dirección en el Instituto Nacional Electoral, sus Consejeros, y los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se abstendrán de participar en cualquier encargo público de la administración encabezada por quien haya ganado la elección que ellos organizaron o calificaron.

Denuncias Ciudadanas y su atención. Se faculta al ciudadano para presentar denuncias por faltas administrativas, hechos de corrupción y conflictos de intereses, a la vez que se le otorga la protección del estado. Dichas denuncias no se sujetarán a formalidad alguna, se podrán presentar por cualquier medio y podrán ser anónimas. Estas denuncias, de contar con los elementos mínimos para su investigación, podrán tener como consecuencia la determinación de verificaciones para la inspección de recursos, actividades y procedimientos y en su caso, darán inicio al proceso administrativo sancionador.

Fundamento Legal: artículos 3 en su fracción VI, 20, 34, 37, 38 y 40.

La presente propuesta es compatible con la posición de quienes impulsan la iniciativa ciudadana. El GPPAN establece un sistema compatible, mediante la creación de una plataforma digital del Sistema Nacional Anticorrupción, que incluye el Sistema de denuncias públicas de actos de corrupción.

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El GPPRI no establece mecanismos innovadores para la recepción, trámite y desahogo de denuncias, por el contrario, señala que busca proteger la seguridad jurídica de los servidores públicos estableciendo requisitos estrictos sobre la forma y fondo de las denuncias, para que estas resulten procedentes.

2. PROCEDIMIENTO

A) APEGO AL TEXTO CONSTITUCIONAL (INVESTIGACIÓN Y SUSTANCIACIÓN POR OIC’S Y ASF; SANCIÓN POR ESTOS EN FALTAS ADMINISTRATIVAS Y POR TFJA EN FALTAS ADMINISTRATIVAS GRAVES)

La reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 (Art. 109, fracc. III, párrafo segundo) es muy clara al dividir el procedimiento sancionador en materia de anticorrupción en tres etapas: Investigación, sustanciación y sanción.

La competencia de los órganos para intervenir en las etapas señaladas está señalada claramente en la norma constitucional y condicionada a la cualificación de la falta administrativa según se trate: Cuando la misma sea sólo una falta administrativa, la investigación, sustanciación y resolución corresponderá al Órgano Interno de Control o a la Auditoria Superior de la Federación (OIC’S y ASF), según corresponda. En el caso de que la falta administrativa sea grave, tanto la investigación como la sustanciación serán competencia de los OIC’S o de la ASF según corresponda, mientras que sólo la resolución es atribuida constitucionalmente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

Ahora, ¿Cuál es la racionalidad de hacer esta bifurcación competencial desde la Constitución tratándose de faltas administrativas graves? Podemos establecer al menos tres argumentos que explican esta estructuración procesal, los cuales abonan al respeto del derecho fundamental de la tutela judicial efectiva:

1.- Atribuir sólo la resolución al TFJA permitirá reducir los tiempos de actuación de estos órganos jurisdiccional. Al descargarlo de todos los actos procesales que implican la sustanciación, se permite que la etapa de resolución sea mucho más expedita. Esta es una de las razones por las que desde el texto constitucional la resolución y sólo ésta con exclusión de cualquier otra etapa, cuando se trate de faltas administrativas graves, está encomendada al TFJA.

Esta reducción de los actos procesales a cargo del TFJA, (constreñidos a los que sean necesarios para la resolución del procedimiento) permitirá que sea la Sección Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas la que pueda resolver los asuntos con la prontitud tutela judicial efectiva requiera.Este diseño procesal permitirá también la consecución de otra de las finalidades del Sistema Nacional Anticorrupción: Que la sanción de las faltas administrativas, en especial las graves, sean resueltas con un máximo de imparcialidad y sin las presiones que el sancionar un alto servidor público puede provocar en el órgano jurisdiccional.

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Las posibilidades de estas presiones aumentan cuando la resolución se encomienda a una Sala Regional que tenga cercanía geográfica con el servidor público a sancionar que ejerce sus funciones en la entidad federativa o la ciudad donde reside dicha sala Regional.

Las posibilidades de imparcialidad aumentan y el riesgo de presiones políticas disminuyen si la responsabilidad es decidida por la Sección Especializada que tenga su sede en la Ciudad de México, sin importar que se trate del gobernador de alguna entidad federativa, un secretario de despacho de algún gobierno estatal, un presidente municipal o el delegado de una Secretaría de Estado del gobierno federal. Atribuir la resolución del procedimiento exclusivamente a la Sección Especializada en única instancia es contribuir a que el mismo sea expedito y es también respetar el sentido del texto constitucional en su artículo 73, fracción XXIX-H, párrafo quinto, que literalmente ordena: “La Sala Superior del Tribunal se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en Pleno o en Secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción.”

Los procedimientos aludidos son aquellos a través de los cuales se imponen las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

2.- Cualificar una falta administrativa como grave tiene una causa y una consecuencia: Por lo que hace a la primera, esto es porque se trata de conductas que por el daño causado; el funcionario o el particular coludido con éste que las cometen; la reiteración en el tiempo que permita identificar un patrón de conductas ilícitas o el daño social que producen, afectan de manera más intensa el recto funcionamiento de la función pública, violentan normas torales del Estado de Derecho y merman la legitimidad de las instituciones.

La sanción a conductas de esta magnitud debe ser, consecuentemente, de mayor severidad. Al tratarse de penas más severas, su imposición se encomienda a un órgano jurisdiccional. Este diseño para las faltas graves, en el que la instrucción y sustanciación se encomienda a los OIC’S o a la ASF según corresponda y la resolución al TFJA según ya se dijo, obedece a otra razón que opera en favor del derecho fundamental de presunción de inocencia del probable responsable: el TFJA conocería del asunto hasta que le corresponda resolver el fondo del asunto, ya que no tendría que pronunciarse antes sobre la calificación de la existencia o no de la presunta responsabilidad del servidor público o particular implicados.

En efecto, si la sustanciación se realizará por el TFJA, como inconstitucionalmente propone el documento de trabajo, este órgano jurisdiccional tendría que hacer dos valoraciones preliminares: una sobre la probable existencia de la responsabilidad administrativa del servidor público o particular y otra sobre la cualificación de la falta administrativa como grave, ya que de esta última valoración depende su competencia para conocer del procedimiento. (Esto último, la calificación por parte del TFJA de la falta administrativa como grave es especialmente claro, v.gr. en los artículos 100 a 104 del proyecto, que establece como causal de improcedencia cuando se desprenda de las constancias que la falta no es grave).

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Como puede observarse, en el esquema propuesto por el documento de trabajo el TFJA habría prejuzgado sobre la responsabilidad del servidor público y del particular para iniciar la sustanciación del procedimiento, lo cual reduce las posibilidades que la apreciación de los elementos probatorios sean valorados de manera libre y sin los inconvenientes del conocimiento anticipado de la prueba.

Estos inconvenientes son los que evita la estructuración procesal determinada desde la Constitución: El TFJA, al no sustanciar el procedimiento, no debe realizar valoraciones ni ponderaciones probatorias hasta que no tenga que resolver el fondo del asunto. Esto se traduce en mejores condiciones procesales para que la resolución se dicte de manera imparcial, sin ningún tipo de prejuzgamiento y haciendo eficaz la presunción de inocencia de los probables responsables, sean servidores públicos o particulares.

3.- El tercer argumento, aunque es consecuencia obvia de los dos anteriores, no deja tener importancia: Que la sustanciación del procedimiento administrativo sancionador sea atribuida al TFJA es abiertamente inconstitucional ya que contraviene el texto y el sentido normativo del diseño constitucional del procedimiento sancionador, lo cual es inaceptable en un Estado democrático de Derecho.

B) JUSTIFICACIÓN DEL CONTROL CIUDADANO

La reforma constitucional que crea el Sistema Nacional Anticorrupción introduce como un componente fundamental del mismo al Comité de Participación Ciudadana. Aun cuando sus funciones no están explicitadas en la norma constitucional, una interpretación funcional y sistemática de la norma donde se determina su composición permite establecer el rol que dicho Comité debe cumplir dentro del Sistema.

Dice la fracción II del artículo 113 constitucional que el Comité de Participación Ciudadana del Sistema deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción.

Por tanto, es normativamente valido que el perfil que la Constitución establece para sus miembros sea el que determine la configuración legislativa que deba dársele a las funciones de dicho Comité.

En este sentido, los miembros del Comité de Participación Ciudadana deben ser vigilantes activos del resto de los órganos componentes del Sistema y actuar como contrapeso efectivo cuando dichos órganos sean omisos o ineficaces en la investigación de los hechos de corrupción.

Es por eso que, bajo un ejercicio de libertad de configuración legislativa, pero atendiendo también a las finalidades funcionales del Sistema Nacional Anticorrupción establecidas en la Constitución, se debe legitimar a cualquier integrante del Comité de Participación Ciudadana del Sistema para impugnar por medio del juicio de amparo indirecto el acuerdo en el que se determine la inexistencia de la falta administrativa o su calificación como no grave por parte del Órgano Interno de Control respectivo.

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La impugnación de dicho acuerdo o de tal calificación constituiría un eficaz contrapeso a la posible actuación ilegal u omisa de un OIC, y que permitiría que tal determinación fuera revisada por un órgano jurisdiccional.

Estas ventajas se ven potencializadas si la impugnación se realiza no por medio de un recurso ordinario sino a través del juicio de amparo, en donde el quejoso estaría legitimado bajo la figura del interés legítimo legalmente reconocido, ya que:

La existencia o inexistencia de la probable responsabilidad de un servidor público o de un particular se convertiría desde luego en un debate sobre derechos fundamentales y sobre los alcances que la Constitución atribuye al Sistema Nacional Anticorrupción.

Se posibilitaría la generación más rápida y constante de Tesis y Jurisprudencia por parte del Tribunales Colegiados de Circuito y de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre temas relacionados con el combate a la corrupción, lo que permitiría establecer contenidos normativos sobre v.gr. responsabilidad administrativa de representantes populares; precisión casuística de los criterios para distinguir una falta administrativa grave de otra que no lo es; estándares probatorios para la determinación de responsabilidades; hipótesis de actuación de OIC’S o de la ASF; criterios para vincular a particulares a hechos de corrupción; etc.

Cabe mencionar que el quejoso o el denunciante también podrán impugnar el acuerdo inexistencia de responsabilidad o la calificación de la falta administrativa como no grave mediante el juicio de amparo, con lo que también potencializa el control ciudadano del combate a la corrupción mediante la legitimación de estos sujetos procesales.

Control ciudadano a la clasificación y desechamiento de faltas administrativas. Se establece la posibilidad de que cualquier integrante del Comité de Participación Ciudadana, como representante del interés de la ciudadanía, recurra la determinación de inexistencia de falta administrativa o la clasificación de las faltas administrativas como no graves los fallos, por parte de los OICs, por medio del juicio de amparo indirecto. Para tales efectos contará con el patrocinio del Instituto Federal de la Defensoría Pública.

Fundamento Legal: artículos 53 en su párrafo segundo y 94

No existe posición equiparable en las demás iniciativas presentadas.

C) JUSTIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y DE LAS PROVIDENCIAS PRECAUTORIAS

Todo proceso, como instrumento de composición de una controversia, busca la protección de un interés reconocido por la ley, el reconocimiento o la restitución de un derecho desconocido o violentado por la parte que es demandada en el contencioso. Esta protección, reconocimiento restitución son determinados al cabo de un procedimiento contradictorio, que permita el ejercicio del derecho de defensa y se respete el debido proceso, mediante una resolución que fije los alcances

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del derecho reclamado, si la acción resultare fundada, o bien en la misma se desestime la pretensión del actor si la acción fuere infundada.

Sin embargo, llegar a la resolución en la que se determina la protección, reconocimiento o restitución del derecho o interés lleva tiempo y durante el mismo el derecho cuya protección se reclama puede resultar afectado de modo grave o incluso irreparable.

Por eso, la dogmática procesal moderna estructuró una serie de instrumentos de naturaleza procesal para proteger o restituir temporalmente el derecho o interés afectado antes de que sea dictada la sentencia, con tal de que los mismos no sean afectados de modo irreparable. Estos instrumentos se conocen como medidas cautelares y providencias precautorias.

Estas providencias precautorias y medidas cautelares para asegurar que, caso de acreditarse la responsabilidad de un servidor público o particular, el daño a la Hacienda Pública sea resarcido mediante el congelamiento de cuentas que se encuentren en el sistema financiero mexicano y el embargo de bienes, para el caso de las providencias. Para el caso de las medidas cautelares, las mismas tienen por objeto que el patrimonio del Estado no siga siendo afectado por los probables responsables o afecten el desarrollo del proceso, por lo que se dispone que un servidor público podrá ser suspendido temporalmente de su empleo, cargo o comisión, con lo que evitaría que siga teniendo acceso a información o recursos del ente público al que presuntamente afectó.

Dentro de este mismo tipo de medidas se contempla que se suspenda temporalmente el pago a personas físicas o morales probablemente responsables de faltas administrativas graves, de contratos de servicios, de obra pública o de suministro de bienes. Esta suspensión temporal del pago se realizará sobre todo contrato que la persona física o moral tenga celebrado con la entidad, dependencia, poder u órgano constitucional autónomo del nivel de gobierno respectivo que presuntamente haya sido afectado por la falta administrativa grave materia del procedimiento sancionador. La finalidad de esta medida es evitar que el daño patrimonial al Estado se siga perpetrando por el presunto infractor y contribuir a eliminar incentivos para realizar conductas corruptas por parte de particulares que realizan varios contratos con entes públicos.

D) MEDIOS DE IMPUGNACIÓN LIMITADOS

La celeridad y rapidez en la resolución de los procedimientos se alcanza reduciendo la impugnación de los actos intraprocesales, procurando que las violaciones que afecten la defensa del quejoso sean impugnables cuando se combata la resolución definitiva mediante el juicio de amparo directo.

Es por eso que se propone que los probables responsables, sean servidores públicos o particulares, puedan impugnar la calificación de la falta administrativa como grave sólo mediante el recurso de inconformidad. En el caso de un acuerdo de inexistencia de probable responsabilidad o de calificación de una responsabilidad como no grave, cualquier miembro del Comité de Participación Ciudadana, el quejoso o el denunciante podrán promover juicio de amparo indirecto, con las ventajas expresadas en el inciso B) señaladas párrafos arriba.

Esta limitación en los medios de impugnación intraprocesales reduce los tiempos de resolución del procedimiento, permite alcanzar con mayor celeridad una resolución definitiva

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e impide que la determinación o no de responsabilidades se hiperjudicialice en detrimento de una justicia pronta y expedita.

E) SECRECÍA EN LA INVESTIGACIÓN

La secrecía en la investigación por parte de los OIC’S resulta fundamental para el éxito de la misma. Toda vez que la indagatoria se realizará en el propio ámbito del ente público, resulta indispensable que la existencia y desarrollo de ésta se realice con el mayor sigilo para evitar la sustracción de o de los servidores públicos investigados e impedir que se alteren, destruyan, oculten o sustraigan elementos probatorios necesarios para el éxito de la investigación.

La medida, además de racional en proporción a la función investigadora, no socava el derecho fundamental de defensa, el cual será siempre respetado cuando se determine que existen elementos suficientes que hagan probable la responsabilidad del servidor público o del particular, a quien o quienes se les hará saber el contenido de la investigación y de las pruebas en su contra una vez iniciada la etapa de sustanciación.

3. REGISTRO Y DECLARACIONES PATRIMONIAL, DE INTERESES Y FISCAL

a. Publicidad de las declaraciones (tema prioritario)

b. Obligatoriedad de declaración fiscal (tema prioritario)

c. Registro a cargo del SNA (tema prioritario)

d. Denuncia ciudadana de conflictos de interés

e. Registro nacional de Sanciones (tema prioritario)

4. SANCIONES

a. Plazo de prescripción y supuestos de no interrupción

b. Inhabilitación a nivel nacional y en el doble carácter (ser servidor y recibir recursos públicos) (tema prioritario)

c. Sanciones a personas morales

i. Reducción en caso de cooperación

ii. Revocación de contrato

5. MECANISMOS DE IDENTIFICACIÓN, COMBATE Y DESARTICULACIÓN DE REDES DE CORRUPCIÓN.

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a. Reglas de cooperación, atracción e investigación conjunta (tema prioritario)

Los hechos de corrupción, como todo acto ilícito, pueden cometerse por un solo individuo o por varios mediante un acuerdo en el que se prepara y ejecuta la acción ilícita. Ante la posibilidad de que el hecho de corrupción sea cometido por varios sujetos pero sólo se haya logrado someter a investigación a uno de los participantes, es indispensable establecer incentivos que permitan la articulación de todos los participantes en la falta administrativa para evitar su impunidad.

Por tanto, debe introducirse un esquema de beneficios para aquellos probables responsables, sean servidores públicos o particulares, que proporcionen información cierta que lleve a la imposición de sanciones de otros participantes en la falta administrativa. Esto se propone con la finalidad de potencializar la eficacia de la investigación y evitar la impunidad de aquellos sujetos que realizaron conductas corruptas pero habían podido sustraerse del proceso sancionador.Así, el servidor público o la persona física o moral que haya realizado o participado en la comisión de alguna de las faltas administrativas previstas en esta Ley, o bien, que se encuentre participando en su realización, podrá aportar datos ciertos sobre la participación de otros servidores públicos y personas físicas o morales, incluyendo autores intelectuales, en los hechos objeto del procedimiento sancionador, los cuales permitan la imposición de las sanciones correspondientes, o confesar su responsabilidad con el objeto de acogerse al beneficio de reducción de sanciones establecido en este artículo.

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Prioridades en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, derivadas de la Iniciativa...

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