Presidencialismo Argentino

EPresidencialismo argentino: atenuado o reforzado? Mario Serrafero | Investigador del CONICET, Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas n este artculo se analiza el presidencialismo argentino tras la reformaconstitucional de 1994. Una de las preguntas clave es si el presidencialismo seatenu o reforz luego de la modificacin constitucional. En ese sentido, se analizan lasmodificaciones ms salientes introducidas en la presidencia y el Congreso. Especialconsideracin merece el tema de la jefatura de ministros y la reeleccin presidencial, yello en virtud de los objetivos de los protagonistas ms relevantes de la reforma: RalAlfonsn y su deseo de atenuar el sistema presidencial, y Carlos Menem y su deseo decontinuar en la presidencia eliminando la prohibicin del texto constitucional de1853/1860. Para el radicalismo, la inclusin de la jefatura de Gabinete era una piezafundamental para disear un presidencialismo ms atenuado. Para el menemismo, lareeleccin presidencial fue el objetivo primero y ltimo de la reforma, pues abra lapuerta al segundo mandato consecutivo del presidente.Las preguntas que recorren el trabajo son, entre otras, las siguientes: se ha atenuadoel presidencialismo? cmo se ha modificado el Poder Ejecutivo? cunto poder haperdido el presidente en manos del jefe de Gabinete? se virar hacia elparlamentarismo o el semi-presidencialismo? qu efectos podr tener la reeleccinpresidencial en el sistema institucional? Las respuestas intentan perfilar una cuestincentral: la definicin institucional del rgimen que asoma tras la reforma de 1994, o lalgica del sistema.

1. Cuestiones introductorias sobre el presidencialismo argentinoComo es sabido, a partir de mediados de la dcada del 80 el presidencialismo fuemotivo de anlisis y polmicas en el campo de la Ciencia Poltica latinoamericana [1] .El profesor Juan Linz lider las lneas crticas que cuestionaron la viabilidad delpresidencialismo como forma institucional ms adecuada en los procesos de transicin

Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999

y consolidacin democrticas de los pases de la regin. Su propuesta consisti en unviraje hacia el parlamentarismo. En Argentina tambin se desarroll este debatainstitucional, principalmente durante la gestin del presidente Ral Alfonsn. Elexpresidente cre un cuerpo colegiado, el Consejo para la Consolidacin para laDemocracia [2] , que propuso en sus recomendaciones finales adoptar un sistemasemipresidencial o semiparlamentario en vez del llamado "hiperpresidencialismo". Algunas cuestiones introductorias importantes que hay que tener en cuenta cuando sehabla de presidencialismo en Argentina son las siguientes.* La evolucin del presidencialismo en Argentina se ha dado en el contexto de distintosdiseos institucionales: el de 1853/1860, el de la Constitucin de 1949 [3] , y el actual,tras la reforma de 1994, que se analiza ms adelante. El primero se model de acuerdoa la propuesta de Juan Bautista Alberdi en su obra Bases y puntos de partida para laorganizacin nacional. Se trat de un 'presidencialismo fuerte" que reservaba alpresidente un papel predominante en el sistema poltico. La Constitucin era pensadacomo un plan que persegua el logro de un orden poltico y el progreso econmico, y elnico que poda garantizarlos era un presidente vigoroso ubicado en la cspide delpoder poltico. El segundo diseo, el de 1949, dot an de mayor centralidad a la figurapresidencial, dise un poder ms desequilibrado en favor del presidente y consagrun control institucional asimtrico en desmedro del Congreso. El Estado adquiri unpapel ms relevante, y en su centro se ubic un presidente con poder incrementadoque, adems, poda ser reelecto indefinidamente. Se trat de una suerte de"presidencialismo hegemnico" que puso en letra constitucional el rgimen imperanteen aquella poca: el peronismo.* El funcionamiento del presidencialismo es producto de la interaccin entre el diseoinstitucional y cierta dinmica poltica (o las reglas del juego poltico, los modos dejuego posibles en cuanto al uso de aquellas reglas). As, bajo un mismo formatoconstitucional el presidencialismo ha funcionado histricamente de modo distinto,advirtindose diferencias entre regmenes y presidencias.* El diseo institucional emerge principalmente de la Constitucin Nacional y de leyesfundamentales que regulan la estructura y el funcionamiento de las instituciones.Adems del diseo, tambin influyen las prcticas institucionales o comportamientospara-constitucionales desplegados regularmente por los actores poltico-


institucionales.* Entre los factores que juegan un peso considerable en la dinmica poltica cabemencionar el sistema de partidos, el estilo de liderazgo presidencial y la culturapoltica.* El presidencialismo argentino convivi, durante distintas pocas, con distintasexperiencias constitucionales: regmenes no competitivos, semi-competitivos ycompetitivos, segn fuera la participacin y transparencia electoral de ciudadanos ypartidos.* Argentina tuvo una notable continuidad institucional entre 1862 y 1930, ms all delos cuestionamientos que pudieren realizarse en relacin a las prcticas electorales y lacalidad de la democracia. La experiencia militar en el gobierno comienza con el primergolpe de Estado exitoso contra Hiplito Yrigoyen, el 6 de septiembre de 1930. Elgobierno militar cerr el Congreso Nacional y se enviaron interventores a lasprovincias, a excepcin de dos. La Corte Suprema de Justicia se mantuvo, yprcticamente no se produjeron cambios en el Poder Judicial. El segundo golpe militarexitoso se produce el 4 de junio de 1943. Tambin se disolvi el Congreso y semantuvo a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, y no existi una intervencintotal en las provincias. El tercer golpe militar se produjo el 16 de septiembre de 1955contra el gobierno del Gral. Pern y se denomin "Revolucin Libertadora", ya que,segn sus actores, vena a liberar al pas del Tirano o el Dictador. Se disolvi elCongreso, se intervinieron las provincias y, a diferencia de los otros del golpes, losmiembros de la Corte Suprema de Justicia fueron removidos y sustituidos, y todo elPoder Judicial declarado en comisin. La siguiente intervencin militar se producecontra el presidente Arturo Frondizi, en 1962. En este caso, se aplic la ley de acefala yel presidente provisional del Senado, Jos Mara Guido, asumi la presidencia. El nuevogobierno se comport como uno de facto: intervino todas las provincias, por decretodeclar el receso del Congreso y posteriormente se arrog las atribuciones legislativas.El siguiente golpe encabezado por el Gral. Ongana se produjo contra el presidenteradical Arturo Illia, en 1966 y se autodenomin "Revolucin Argentina". Tambin sedisolvi el Congreso, se intervinieron las provincias y se removi y sustituy a losmiembros de la Suprema Corte. La experiencia del peronismo, iniciada en 1973, fueconcluida por otro golpe militar al mando del general Jorge Rafael Videla. Como en


anteriores golpes, se disolvi el Congreso, se removi a la Corte y se intervinieron lasprovincias. Esta suerte de "presidencialismo militar" no ser ms estable que elpresidencialismo civil. Fue comn el "golpe dentro del golpe": generales quesucedieron a otros generales dentro del mismo proceso poltico.* El funcionamiento deficiente del presidencialismo argentino se debi a cuestionesvinculadas al diseo institucional, al comportamiento poltico de los actores y al tipo decultura poltica.2. La reforma de 1994En las pginas que siguen se tratan algunas lneas bsicas del nuevo diseoinstitucional tras la reforma constitucional de 1994. No se persigue el detallenormativo o el anlisis jurdico de las instituciones ni el tratamiento de los distintossistemas institucionales, sino los grandes trazos que perfilan la nueva estructura depoder. Antes, una brevsima referencia al acuerdo que dio partida de nacimiento a lareforma [4] .El Pacto de OlivosCarlos Menem tuvo xito en lograr la modificacin del texto constitucional e introducirla posibilidad de reeleccin presidencial. Esto fue posible gracias a los resultadoselectorales de las elecciones legislativas de 1991 y 1993, que significaronfundamentalmente un respaldo a las medidas de reforma econmica y transformacinestatal. Con un estilo pragmtico, pudo instaurar y consolidar cambios impensadostiempo antes. No fue desestimable, para estos cambios, por un lado el agotamientoevidente de un modelo de Estado omnipresente pero ineficaz y, por el otro, latransformacin que realiz la propia sociedad en torno a su posicin frente acuestiones relevantes, por ejemplo el rol del Estado en la economa y la necesidad deun mercado menos regulado; en sntesis, la conversin hacia una poltica econmicamenos estatista [5] .Frente a esta situacin, favorable el menemismo presion a travs de distintasestrategias alternativas para lograr su cometido: la continuidad de su jefe. Y lo hizomediante los siguientes pasos [6] : a) interpretacin del art. 30 de la Constitucin a finde considerar como suficiente los dos tercios de los miembros presentes para que el


Congreso declare la necesidad de la reforma; b) convocatoria a un plebiscito para quefuera el pueblo quien emitiera su opinin sobre la reeleccin presidencial; c) ingresodel proyecto de reforma a travs del Senado -donde se contaba con un nmero msfavorable, en cuanto a apoyos; d) dictado de una ley por el Congreso que dispusieraque la interpretacin del art. 30 era competencia de los legisladores. En realidad, elmenemismo intent las distintas estrategias referidas segn los momentos.La posicin del radicalismo fue frrea en cuanto a no permitir que el presidentelograra la reforma en "provecho propio". Tal postura se mantuvo hasta que,repentinamente, se dio a conocer un principio de acuerdo o pacto entre el presidenteMenem y el lder radical, Ral Alfonsn. La historia prosigui demasiado rpido. Amboslderes llegaron aun acuerdo de reforma constitucional que deba instrumentarse comouna suerte de "paquete", en el sentido de que sus contenidos deberan ser votados pors o por no en la Convencin Constituyente. No todo el radicalismo sigui a Alfonsn, yas se observ la divisin entre los pactistas y los antipactistas.La reforma se llev a cabo siguiendo, entonces, los grandes lineamientos del Pacto deOlivos. Cul era, bsicamente, el nudo de la negociacin y del acuerdo final? Por ellado del presidente Menem, como se dijo, el objetivo primero y ltimo era lareeleccin. Por el lado de Alfonsn, lograr la atenuacin del sistema presidencial. Sobrequin gan y quin perdi se brindar un panorama a lo largo de estas pginas.Las preguntas en torno al nuevo diseoResponder aqu las preguntas formuladas en la introduccin sera complicado, puesexigira un anlisis extenso que siempre estara demasiado abierto a las distintasinterpretaciones y dependiente del futuro. Tampoco es el objetivo central la aperturade las distintas alternativas o escenarios posibles, sino la bsqueda de la definicininstitucional del rgimen que asoma tras la reforma. Entiendo por definicininstitucional los rasgos estructurales y centrales que determinan la lgica del sistema.El tema, me parece, es central en mltiples sentidos. En primer lugar, permite penetrare ir ms all de mscaras y cosmticas que pueden recubrir los sistemasinstitucionales, sobre todo frente a las especies "hbridas " [7] . En segundo lugar,permite calibrar el grado de los "desvos" posibles del rgimen en funcionamiento.Esto es, hasta dnde puede convertirse en otra cosa; por ejemplo, un sistema


presidencial no podra convertirse en un sistema parlamentario -y viceversa-, a menosque su definicin institucional incluyera en germen tal posibilidad, obrando sobre ellala fuerza y la acumulacin de las prcticas institucionales (el semi-presidencialismocontiene en su diseo los presupuestos para ser ms parlamentario o ms presidencial,segn las coyunturas polticas). Desde esta perspectiva, los distintos escenariospolticos no son los que definen el rgimen resultante (slo podran realizarse"deslizamientos"); es la definicin del rgimen lo que da origen a los distintosescenarios posibles.Veamos ahora algunas cuestiones centrales para comenzar la reflexin sobre el nuevodiseo. En primer lugar, se trat de una reforma con numerosos puntos abiertos, oincompleta. Leyes del Congreso estn an pendientes de dictado [8] (Ley de ticaPblica, Comisin Bicameral, etc.) y las distintas fuerzas polticas tienen posicionesencontradas. En cierto sentido, lo que no culmin en la Constituyente contina ahoraen manos de las fuerzas polticas del presente (o futuro). Otro inconveniente:cualquiera sea la forma en que se completen las instituciones, tendrn un aire deprecariedad, pues otra ley, en otro momento de relacin de fuerzas en el Congreso,podra modificar algunas de las reglas de juego institucionales'.En segundo lugar, existen dos hiptesis encontradas. La de la atenuacin del sistemaparte del siguiente argumento: se constitucional izaron prcticas que ya existan(principalmente facultades legislativas ejercidas por el presidente) y se le impusieroncondiciones de ejercicio. Por lo tanto, se limit el campo de actuacin presidencial;(tesis de Ral Alfonsn y del radicalismo). Cabe precisar que tales prcticas no tuvieronuna pacfica interpretacin por parte de la doctrina y se intensificaron (al menos losdecretos de necesidad y urgencia) en las administraciones de la redemocratizacin. Laotra hiptesis es la que seala que al haberse constitucionalizado nuevas facultades,incluso con los condicionamientos al ejercicio, se ampli el terreno del Ejecutivo;principalmente en el rea legislativa. y as como las prcticas legislativas pasadasfueron ms all de la Ley Fundamental de 1853/1860 e implicaron vicios o excesos,tambin podra suceder otro tanto a partir de la reforma de 1994, es decir exceder elpropio texto sobre la base de las nuevas competencias constitucionalizadas. En talcaso, la reforma, lejos de condicionar el ejercicio de las facultades legislativas delEjecutivo, justificara -sobre la nueva base normativa- una perspectiva de ampliacinfutura de los poderes del Ejecutivo.


La segunda hiptesis parece la ms convincenteEn tercer lugar, aun en caso de acordar con la atenuacin del sistema, se tratara msde una morigeracin de los excesos advertidos en el perodo de la redemocratizacin(Alfonsn/Menem) [9] , y menos de una reforma sobre las deficiencias integralesmostradas a lo largo de la historia del presidencialismo [10] .En cuarto lugar, una reforma constitucional presenta un plano normativo que puedeser objeto de anlisis formal. En ejercicio paralelo y superpuesto pueden conjeturarselos distintos escenarios posibles de acuerdo con la constelacin del sistema partidario,la ocupacin de los lugares institucionales, las prcticas y los estilos polticos. As, atrazo muy grueso, se concuerda sobre la preeminencia de la presidencia cuando existemayora parlamentaria, y se especula su atenuacin cuando el Legislativo se encuentreen distintas manos o bien las Cmaras cuestionen el rumbo de la poltica presidencial.Todo ello sera ms esperable frente a una situacin: el multipartidismo.Efectivamente, en un sistema multipartidista el presidente difcilmente tendra elcontrol en el Congreso, lo cual podra significar conflicto o parlisis en las relacionesentre presidencia y Congreso y, ahora tras la reforma -segn algunas opiniones-, lacensura al jefe de Gabinete y la atenuacin del sistema. Por cierto que muchodependera de la capacidad de negociacin del presidente y del tipo de oposicinparlamentaria. Sobre las alternativas que podran ocurrir ya me he explayado en otrotrabajo (Serrafero, 1995a).Cabra agregar que, en Amrica Latina, estas situaciones de multipartidismo seresuelven de un modo o de otro, no slo bajo la influencia de las normas y losprocedimientos, sino tambin de prcticas para-constitucionales, cultura o estilos. y elestilo del presidente es fundamental. En Chile, el gobierno de Patricio Alwyn encar unpresidencialismo de coalicin que coadyuv a la gobernabilidad (Rehren, 1993). EnPer, Fujimori, sin mayora parlamentaria, poco se preocup por obtenerla; es ms, suestrategia fue barrer con el Congreso. "Su gobernabilidad" vino a expensas de la propiademocracia.La dinmica poltica est enmarcada por los mrgenes que dan las reglas, y los actoreslas practican de diferentes maneras (incluso violndolas). Si el presidente sigue siendola figura central y suprema, la definicin institucional es clara. Pero los estilos


presidenciales difieren.Por ltimo, entre el conjunto de reformas cabe diferenciar las relevantes y las pocorelevantes en orden a la atenuacin del sistema. Asimismo, el tema invita a realizarcomparaciones con los sistemas parlamentarios y semipresidenciales, pero una lecturanormativa comparada resulta a todas luces insuficiente. La instauracin y elfuncionamiento de las instituciones de los sistemas polticos se vinculan a su historia ytradicin, a su definicin institucional concreta, al sistema de partidos (y su induccino no a la estabilidad) y su grado de institucionalizacin, a las prcticas y mecanismospara-constitucionales, a las formas de hacer poltica, y al modo en que las institucionesy las nuevas reglas son ejecutadas por los gobernantes que las estrenan. Veamos,entonces, algunos rasgos mnimos del nuevo diseo, sin agotar en absoluto el tema [11]. Recorte desde donde se observar que en el plano normativo la definicin del sistemaes clara [12] .Atenuacin del presidencialismo?Adelantando la propia visin sobre las preguntas, se sostiene que ser difcil laatenuacin del presidencialismo en base a las instituciones de la reforma. Es ms, loque emergera es un presidencialismo reforzado. El presidente contina con lasjefaturas claves: es jefe del Estado, jefe del Gobierno, jefe de la administracin pblica yComandante en jefe de las Fuerzas Arma- das. El Ejecutivo sigue siendo unipersonal yel presidente puede nombrar y remover a los ministros a discrecin. Ha ganado tras lareforma importantes facultades legislativas, va decretos de necesidad y urgencia,reglamentos delegados y veto parcial. A su lado aparece una figura subordinada que,ms que jefe, es un coordinador del gabinete, su auxiliar o secretario, o quizs unasuerte de "superministro" en atencin a la estructura burocrtica instalada a sualrededor. El jefe del Estado preside el gabinete de ministros y el jefe de gabinete slolo har en ausencia de aqul.El Congreso no parece haber salido fortalecido. Se le ha otorgado la posibilidad decensurar y remover al jefe de gabinete -figura que no ejerce el gobierno-, pero para esorequiere la aprobacin de la mayora absoluta de los miembros de ambas Cmaras, locual tomar ms que dificultosa una remocin cuya significancia cabe poner en duda.En el texto no aparecen, en cambio, la posibilidad de censura individual, plural o


colectiva al gabinete de ministros. Se ha mejorado el equilibrio interpoderes? Laganancia del Ejecutivo en terreno legislativo se ha compensado desde el lado delCongreso?La otra pregunta es si, realmente, la inclusin del jefe de gabinete y la censuraparlamentaria atenuarn el presidencialismo vigente. En el acuerdo (y en el art. 101)se estableci que: "El jefe de gabinete puede ser interpelado, a los efectos deltratamiento de una mocin de censura, por el voto de la mayora absoluta de latotalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras, y ser removido por el voto dela mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada una de las Cmaras ".Es difcil saber si hubo o no discusin mnima sobre temas bsicos, como por ejemploel tipo de censura en cuanto a la extensin de la responsabilidad (colectiva y/oindividual); las caractersticas del procedimiento en cuanto al sujeto activo de lamedida (una o ambas Cmaras); y los instrumentos "racionalizadores", entre otros:iniciativa legislativa colectiva o individual, grado de restriccin del mecanismo,necesidad o no de motivacin y modalidades del debate parlamentario [13] . Elprocedimiento de interpelacin es "restrictivo", pues requiere el voto de la mayoraabsoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras. Pero lograr laremocin es una tarea an ms difcil, si no imposible: se requiere el voto de la mayoraabsoluta de los miembros de cada una de las Cmaras. En perspectiva comparativa, esarduo encontrar mecanismos tan severos en cuanto a los votos requeridos para lainterpelacin y, sobre todo, en relacin a la remocin. La posibilidad de censura porparte del Senado puede ser justificada a travs de una argumentacin de tipofederalista, pero el requisito de aprobacin de ambos cuerpos legislativos va muchoms all del argumento [14] .Dejando de lado importantes aspectos que hacen a la esencia del tipo de censura -yque mereceran un trabajo especfico, imposible de incluir aqu-, una aproximacinpreliminar sobre el tema muestra que la censura del Congreso o de una de las Cmaras(la de Diputados) a los ministros del Ejecutivo existe ya en varios paseslatinoamericanos (entre otros, en Venezuela, Uruguay, Colombia, Bolivia, Guatemala, elPer de la Constitucin de 1979, Paraguay [15] , etc. , regmenes que, segn los gustos,se denominan presidencialismos atenuados, parlamentarizados o hbridos [16] - y, entales casos, no se alter gravemente la lgica presidencialista, incluso en pases como


Uruguay y Per, con su Constitucin de 1979, que fueron vistos por algunosinvestigado- res como aquellos modelos que ms se alejaban del diseo y la lgicapresidencialista. Anlisis ms politolgicos mostraron que ello era un error, aunqueestos diseos se distanciaran del presidencialismo fuerte, puro o hipertrfico, segndistintas denominaciones.Veamos a continuacin algunos rasgos salientes del Ejecutivo (la presidencia) y elLegislativo.La presidencia. Algunos rasgos salientes* Las jefaturas de la presidencia. Dentro de los muchos temas que incluye la respuestaacerca de la atenuacin o no del presidencialismo, una cuestin significativa es elnmero y la importancia de las jefaturas ostentadas por el presidente como recursosde su poder. En la Constitucin de 1853/1860 podan distinguirse cuatro jefaturas delpresidente: a) jefatura suprema de la Nacin, b) de la administracin general del pas,c) de Capital de la Nacin, y d) de las Fuerzas Armadas [17] . Luego de la reforma, lasituacin ha variado: se quitaron y agregaron jefaturas y se incluyeron situacionesespeciales. Se mantienen claramente dos jefaturas fijadas en el texto de 1853/1860: a)el presidente "es el jefe supremo de la Nacin" (art. 99, inc. 1), y b) es "el comandanteen jefe de todas las fuerzas armadas de la Nacin" (art. 99, inc. 12). El presidentepierde una jefatura: la de la Capital de la Nacin (art. 129). Otra modificacin apareceen relacin a la Administracin general del pas: en el texto anterior estaba a "sucargo"; en el nuevo texto l es el "responsable poltico" (art. 99, inc. 1). Se incorpora, enel art. 99, inc. 1, que el presidente es "el jefe del gobierno" .Se trata de una jefatura queera obvia en la anterior Constitucin: el presidente -como en todo presidencialismo-reuna las calidades de jefe del Estado y jefe del Gobierno. Las dos ltimas jefaturas oresponsabilidades (gobierno y administracin) tienen una clara connotacincompensadora de las facultades del presidente respecto de la nueva figura del jefe deGabinete. La aclaracin sobre la jefatura de Gobierno en manos del presidente serealiz para que no existiera duda alguna de que el sistema continuaba siendopresidencialista -con un Ejecutivo unicfalo- y, en tal sentido, el jefe de Gabinetetendra un lugar subordinado. La frmula "responsable poltico de la administracingeneral del pas" fue el contrapeso al art. 100, inc. 1, que le permite al jefe de gabinete"ejercer la administracin general del pas" [18] .


Cunto perdi? Aparentemente el presidente perdi "algo" de las jefaturas comorecurso crucial de su poder. Sin embargo, una mirada ms detallista revelara lorelativo de la prdida. Cul fue el valor de las jefaturas sea- ladas en la Constitucinde 1853/1860? Todas las jefaturas fueron siempre importantes, pero algunas seejercieron ms que otras, o resultaron ms propicias para el incremento del poder delpresidente, o simplemente fueron ms efectivas. La jefatura ms poderosa y crucialpara el presidente es la ms extensa y la de perfil ms abstracto: La jefatura supremade La Nacin. Menos visible en cuanto a que parece carecer de un objeto concreto (laNacin no parece demasiado amplio?), es la que le dio sustento para el despliegue delos amplios poderes y de los mrgenes de discrecionalidad; fundamentalmente leotorg el argumento para poder sostener una posicin de superioridad en caso de

conflicto con los otros rganos del Estado (Serrafero, 1992). Se trata, entonces, de lajefatura ms importante. Lejos de no tener objeto concreto o ser abstracta, tiene porobjeto "todo".La jefatura de la Administracin general del pas es de importancia notoria, puesdecide los nombramientos de los funcionarios y empleados pblicos, y la marcha de laadministracin. La jefatura de las Fuerzas Armadas tiene una relevancia fundamental,pues coloca en cabeza del presidente los poderes militares de la Nacin. Finalmente, lajefatura inmediata y local de la Capital tena su importancia: que la Capital de la Nacinse haya establecido en Buenos Aires parece haberle dado al presidente un "plus " depoder.Volviendo a la reforma, el presidente contina con la jefatura ms esencial: la de serjefe supremo de la Nacin. Mantiene en cierto grado la jefatura de la administracingeneral bajo la frmula de ser responsable poltico. Aqu, ciertas funciones secomparten, en todo caso, con el jefe de Gabinete (pero el presidente tendra la ltimapalabra). Retiene de igual modo la comandancia de las Fuerzas Armadas. Estas tresjefaturas permanecen casi inclumes, y el decrecimiento vendra del lado de losnombramientos en mano del jefe de Gabinete. La disminucin ms evidente parece serla jefatura inmediata y local de la Capital [19] . Cmo podra traducirse est prdida?Podra pensarse en la necesidad de que el presidente tuviera que negociar ms con elgobernante de la Capital. Pero no tendra tambin este nuevo gobernante, a su vez yde aqu en ms, que negociar con la Nacin? En todo caso, se agregara junto al resto


de las provincias un nuevo distrito de gran importancia, que podra resultar oficialistao no, y que entrara a formar parte del gran juego de ajedrez del poder.Por ltimo, la jefatura del gobierno -que re fuerza la jefatura suprema- servira paraajustar ciertos tornillos, principalmente en cuanto al jefe de Gabinete ya las facultadesadministrativas y econmicas. En sntesis, la prdida de jefaturas del presidente no hasido significativa. Probablemente, al existir un nuevo distrito, deber negociar ms queantes. Pero la jefatura en s (ms all de lo cuantitativo) podra incluso salir mejorparada frente a reforzamientos de la figura presidencial en otros tramos. Veamosahora un breve repaso a las atribuciones del Poder Ejecutivo.* Ejecutivo unipersonal. Un viejo debate constitucional haba girado en torno de si elEjecutivo argentino era unipersonal o colegiado (Serrafero, 1993: 52 y ss.). La prcticapoltica -salvo algunas excepciones- confirm, en los hechos ya lo largo del tiempo, latesis del unipersonalismo. Hay que resaltar que ahora el sistema contina siendopresidencialista y se trata de un Poder Ejecutivo unipersonal, a pesar de laintroduccin del jefe de Gabinete. Confirma tal apreciacin el referido art. 99, inc. I: "Esel jefe supremo de la Nacin, jefe del Gobierno y responsable poltico de laadministracin general del pas". Adems, segn el inc. 7: "por s solo nombra yremueve al jefe de Gabinete de ministros ya los dems ministros del despacho, losoficiales de su secretara, los agentes consulares y los empleados cuyo nombramientono est reglado de otra forma por esta Constitucin" .La relacin de subordinacin deljefe de Gabinete se confirma tambin en el inc. 10: "Supervisa el ejercicio de la facultaddel jefe de Gabinete de Ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Naciny de su inversin con arreglo a la ley o presupuestos de gastos nacionales" .y tambinpor el inc. 17: "Puede pedir al jefe de Gabinete de Ministros ya los jefes de todos losramos y departamento de la administracin, y por su conducto a los dems empleados,los informes que crea convenientes, y ellos son obligados a darlos".* Otras facultades y atribuciones. El presidente mantiene sus anteriores atribucionesinternacionales y militares [20] . En cuanto a las administrativas, segn el art. 99 -quereproduce el viejo texto-: "Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesariospara la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu conexcepciones reglamentarias". Cabe recordar que existen diferentes tipos dereglamentos: ejecutivos, autnomos, delegativos, y de necesidad y urgencia. En relacin a


las atribuciones nominativas, existira una levsima reduccin, al menos desde unaprimera lectura. Se mantienen las siguientes facultades nominativas: a) nombra yremueve a los ministros (art. 99, inc. 7); b) "puede llenar las vacantes de los empleosque requieran el acuerdo del Senado y que ocurran durante su receso por medio denombramientos en comisin, que expirarn al fin de la prxima Legislatura" (art. 99,inc. 19); c) "nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado pordos tercios de sus miembros presentes, en sesin pblica convocada al efecto" (art. 99,inc. 4) (existe slo una variacin en cuanto a la mayora, que pas de ser simple acualificada, y el carcter pblico de la sesin); d) nombra y remueve a embajadores,ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con el acuerdo del Senado (inc.7).En materia de administracin pblica, comparte con el jefe de gabinete losnombramientos [21] . Concretamente, sin limitaciones ya su completa discrecinnombra y renueva a todo el Gabinete, incluyendo al jefe de Gabinete. Persisteprcticamente su influencia en relacin a los magistrados de la Corte Suprema deJusticia. Se limita su campo de actuacin en materia de jueces inferiores, ya que debeescoger entre las temas vinculantes presentadas por el Consejo de la Magistratura [22] .En cuanto a los nombramientos administrativos, queda como interrogante si elpresidente no podra directamente nombrarlos, ya que es el superior jerrquico deljefe de Gabinete. Pero sera extrao que este funcionario no est de acuerdo con lasugerencia presidencial frente a la eventualidad de ser removido.* Atribuciones legislativas .Aqu se ha producido un notable campo de expansin alintroducirse "excepcionalmente" el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia(art. 99, inc. 3), los decretos delegados (art. 76) y el veto parcial (art. 80) [23] . Laampliacin del Poder Ejecutivo ha sido notable, sin entrar a considerar aspectostcnicos o de fondo, como las ambigedades, los lmites imprecisos, el impacto sobre ladivisin de poderes, el debate acerca de la delegacin propia o impropia, lascondiciones fcticas de la necesidad y la urgencia. Adems, el presidente mantieneatributos relevantes, como la prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso y laconvocatoria a extraordinarias [24] .* Atribuciones en relacin a la intervencin federal y el estado de sitio. El presidentemantiene significativo poder. El estado de sitio no ha sido modificado. En caso de


conmocin interior lo dicta el Congreso, y si ste est en receso lo hace el presidente[25] . En caso de ataque exterior, corresponde tambin al Senado autorizar alpresidente de la Nacin para que declare en estado de sitio uno o varios puntos de laRepblica (art. 61).En cuanto a la intervencin federal, el art. 6 no especificaba qu rgano del gobiernofederal estaba facultado para intervenir, pero se haba interpretado que era elCongreso y, en su receso, el presidente. El art. 75 inc. 31 seala que corresponde alCongreso: "Disponer la intervencin federal a una provincia o a la ciudad de BuenosAires. Aprobar o revocar la intervencin decretada, durante su receso, por el PoderEjecutivo". y el art. 99, inc. 20 seala que el presidente: "Decreta la intervencinfederal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, ydebe convocarlo simultneamente para su tratamiento" .En qu se ha mejorado? Enque el presidente debe convocar simultneamente al Legislativo para el tratamiento, yen que el Congreso puede revocar la intervencin decretada. Pero la accin se referiraa un hecho ya consumado. Cules siguen siendo los dficit? Durante el recesolegislativo, el presidente -si bien con los recaudos sealados- puede ejercer la facultadexcepcional. Continan oscuridades en relacin a qu autoridades provinciales puedenser intervenidas. El Poder Judicial debera estar al margen de la medida? Cules sonlas limitaciones y condiciones de ejercicio del interventor? La pregunta, en todo caso,es: han sido suficientes estas reformas para contener los poderes de excepcin delpresidente?Acerca del CongresoEl Congreso [26] , tras la reforma, ha tenido sus prdidas y ganancias. En el tramo desus facultades legislativas ha sufrido el aumento de las atribuciones del presidente(decretos de necesidad y urgencia, delegacin legislativa y veto parcial). En relacin aeste punto, la Constitucin ha creado la Comisin Bicameral Permanente, cuya ley seencuentra an pendiente [27] . El art. 77 mantiene el rgimen de iniciativa legislativa yse otorga tambin la posibilidad de iniciativa a la ciudadana dentro de ciertascondiciones (art. 39). En cuanto al rgimen de sesiones, se aumenta el perodoordinario del 1ro. de marzo al 30 de noviembre (art. 63) y se mantiene el mecanismode prrroga de sesiones y de convocatoria de extraordinarias.


El proceso de formacin de leyes fue abreviado con la reduccin del nmero de pasesde una iniciativa de ley de una Cmara a la otra (art. 81). Tambin se introdujo laposibilidad de que cada Cmara, luego de aprobar un proyecto de ley en general,pueda delegar en sus comisiones la aprobacin en particular del proyecto, con el votode la mayora absoluta del total de sus miembros (art. 79).En el mbito del Congreso aparecen dos rganos de control y que cuentan conautonoma funcional. Uno de ellos es la Auditora General de la Nacin, que tiene a sucargo el control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales,econmicos, financieros y operativos. El presidente del organismo ser designado porel partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso (art.85). El otro rgano es el Defensor del pueblo, cuya misin es la defensa y proteccin delos derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en laConstitucin y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin; y elcontrol del ejercicio de las funciones administrativas pblicas. Es designado yremovido con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada unade las Cmaras (art. 86) [28] .En sntesis, en relacin a las atribuciones legislativas el Congreso ha sufrido unaimportante prdida en manos del Ejecutivo. En cuanto al control institucional -la otragran tarea del Legislativo-, resulta positivo el incremento del perodo de sesionesordinarias. La Comisin Bicameral Permanente es slo la contraparte establecida a lasmayores atribuciones del Ejecutivo en el tramo legislativo.. En cuanto a la censura deljefe de Gabinete, su eficacia es dudosa de acuerdo a las expectativas creadas y, encuanto al juicio poltico, prcticamente no se han realizado modificaciones [29] , a pesarde que podra ser un instrumento remozado de control institucional (Serrafero, 1996).En resumidas cuentas, el Congreso no ha salido fortalecido tras la reforma; ms bien hacedido terreno al Ejecutivo [30] .3. La Jefatura de GabineteConviene tratar en forma especial esta nueva institucin, pues ha sido vista como piezaesencial de la eventual atenuacin del sistema, e incluso como un eslabn de futurotrnsito hacia formas parlamentarias de gobierno. Sobre el jefe de Gabinete [31] ya mehe ocupado en otros trabajos, a los cuales me remito nuevamente (Serrafero, 1994c y


1995a). Simplemente, cabe practicar distinciones bsicas de clarificacin acerca de lasdiferencias con otros modelos institucionales y observaciones en torno al peso yutilidad de la figura. En qu se diferencia de un primer ministro o premier? En lossiguientes puntos: 1) no es jefe de Gobierno (el jefe de Gobierno en la Argentina es elpresidente); 2) no designa a los ministros del Gabinete {es el presidente el que designaa los ministros); 3) el jefe de Gabinete puede ser removido por el presidente; 4) lacensura contra el jefe de Gabinete no conlleva la remocin de los ministros (lo cualtiene su parte lgica, ya que aquellos no son nombrados por el jefe de Gabinete -no haysolidaridad-); 5) en algunos parlamentarismos existe, adems de la censura al premier,la censura individual a los ministros (en la reforma no se instaur tal censura; el nicoque puede ser censurado es el jefe de Gabinete).En relacin al sistema semipresidencial, prcticamente -y sin entrar en detalle-podran reproducirse las mencionadas diferencias. Pero existe un punto en comn: ladoble dependencia hacia el presidente y el legislativo. Si en el caso francs se da slocon la Asamblea Nacional, en el caso argentino la responsabilidad es para con elCongreso. y en qu se diferencia con los presidencialismos latinoamericanos? En lossiguientes puntos:1) En la mayora de aqullos no se instituye un jefe de gabinete. En el caso peruanoexista un presidente del Consejo de Ministros {Constitucin de 1979), pero en estecaso el presidente de la Nacin deba tener en cuenta al presidente del Consejo paradesignar a los ministros del Consejo.2) En los presidencialismos "parlamentarizados" existe la posibilidad de censurar alos ministros del Ejecutivo. En Argentina no; slo puede ser objeto de censura el jefede Gabinete [32] .Las diferencias entre el jefe de Gabinete y el primer ministro de los sistemasparlamentarios y semipresidenciales sirven para ilustrar que tras la reforma, la lgicadel sistema sigue siendo presidencialista (con un presidente fortalecido, al menos en el

tramo legislativo). As se entiende que no aparezcan notas tpicas de losparlamentarismos [33] , por ejemplo que no exista voto de investidura (aunque notodos los parlamentarismos lo tienen), ni la facultad del Ejecutivo de disolver lasCmaras. y no pueden existir porque no tendra sentido alguno. Para qu el voto de


investidura de una figura que no ostenta la jefatura del gobierno? Menos sentido antendra una facultad disolutoria que, de existir junto a la gama de nuevas facultades,deslizara el rgimen a la antesala de un presidencialismo todava ms hipertrfico, sino autoritario.El presidencialismo con jefe de Gabinete puede tambin coexistir con una renovacinparcial de las Cmaras, a diferencia de lo que ocurre con el sistema parlamentario,pues la legitimidad dual no se ha alterado en absoluto y -de nuevo- el jefe de Gabineteno es jefe de Gobierno. En otras palabras, al existir doble legitimidad (del presidente ydel Congreso) y residir la jefatura suprema y la jefatura del gobierno en manos delpresidente, la renovacin parcial no afecta la congruencia del sistema. No existe unarazn distinta para justificar y permitir tal modo de renovacin en el diseo de1853/1860 y negar- lo enfticamente en 1994.Yendo ahora a la trama normativa, el art. 100 trata las atribuciones del jefe deGabinete. Atribuciones polticas, administrativas, econmicas y relacionadas con elCongreso. Las ms importantes tenidas en cuenta para sostener la relevancia del jefede Gabinete se refieren a las atribuciones econmicas ya las administrativas. Alrespecto conviene sealar que el propio articulado ha compensado, o quizneutralizado, las facultades establecidas al jefe de Gabinete. Nada mejor que citar aGarca Lema (1994: 170-171) quien, refirindose a las atribuciones econmicas, ydejando bien en claro que el sistema es presidencialista, dice:"El presidente continuar ejerciendo la jefatura del gobierno (que antes era implcita yahora se enuncia expresamente) y re- tendr la responsabilidad poltica de laadministracin general del pas. Como consecuencia de ello, la reforma al inc. 13 delart. 86 aclara que supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de Gabinete de Ministrosrespecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin con arreglo a laley o presupuestos de gastos generales. La modificacin propuesta al inc. 20 del art. 86incluye expresamente la atribucin del Ejecutivo de requerir al jefe de gabinete deMinistros los informes que crea convenientes y la obligacin correlativa deproporcionarlos. "En cuanto a las atribuciones administrativas, Garca Lema (1994: 171) es igualmenteclaro. Expresa:


"La redaccin de ese inc. 20 (interpretada en consonancia con los textos modificadosde los inc. 1 y 13 y las dems atribuciones del Poder Ejecutivo) conducira a sostenerque el presidente Conserva la facultad de avocacin en materia de la administracingeneral del pas. La prerrogativa del presidente de abocarse en este tipo de asuntospermitira evitar la apertura de una crisis poltica cada vez que disienta Con su jefe deGabinete sobre el tratamiento de una cuestin administrativa. En efecto, el titular delEjecutivo no necesitar remover obligadamente a ese ministro en caso de diferenciasde criterios sobre aspectos administrativos puntuales, excepto que se trate de aquellosque requieran la firma obligada del jefe de Gabinete, porque en estas ltimassituaciones no podra resolver la cuestin mediante el dictado de un decreto Con elrefrendo de otro ministro" (amenaza implcita?)En relacin al contenido del art. 100, el inc. 1 dice que le Corresponde "ejercer laadministracin general del pas" y el inc. 3 seala que efecta loS nombramientos deloS empleados de la administracin, excepto loS que Correspondan al presidente. Encuanto a las atribuciones administrativas, vale la cita de Garca Lema por su claridad.El inc. 4 seala que le Corresponde "ejercer las funciones y atribuciones que le delegueel presidente de la Nacin y, en acuerdo de Gabinete, resolver sobre las materias que leindique el Poder Ejecutivo o por su propia decisin cuando, por su importancia, loestimare necesario, en el mbito de su Competencia". En esta delegacin estara lasalida pensada por el radicalismo en relacin a momentos crticos?Los inc. 6 y 7 tratan sobre sus atribuciones econmicas. Dice el inc. 6: "enviar alCongreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previotratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo; y el 7: "hacerrecaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de Presupuesto nacional".Nuevamente, siguiendo la lgica del articulado (confirmada por las citas de GarcaLema), el presidente supervisa, tambin en materia econmica, la accin del jefe deGabinete.El inc. 8 le asigna la tarea de "refrendar loS decretos reglamentarios de las leyes, loSdecretos que dispongan la prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso laConvocatoria de sesiones extraordinarias y loS mensajes del presidente quepromuevan la iniciativa legislativa". No es difcil imaginar que un jefe de Gabinete queno refrendara loS decretos y mensajes del presidente estara liquidando su carrera


poltica, al menos en ese gobierno. El inciso siguiente lo habilita a concurrir a lassesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no a votar, y el inc. 10 leencarga la tarea de presentar junto a loS restantes ministros una memoria detalladadel estado de la Nacin en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos;y el inc. 11, a producir los informes y explicaciones -verbales o escritas- que cualquierade las Cmaras solicite al Poder Ejecutivo.Los incisos 12 y 13 se refieren al refrendo de los decretos que ejercen facultadesdelegadas por el Congreso, los decretos de necesidad y urgencia, y los que promulganparcialmente las leyes, que se deben presentar personalmente a consideracin de laComisin Bicameral Permanente dentro de los diez das de su sancin.Brevemente, en relacin ala censura parlamentaria instituida por el art. 101, resumira10 siguiente:1) Es dificultosa, pues requiere la mayora absoluta de ambas Cmaras.2) Es de progreso menos dificultoso si se trata del cuestionamiento a la persona quedesempea el cargo, y se intenta reemplazarlo.3) Es de progreso ms dificultoso si lo que se quiere es el cambio de polticas delEjecutivo, ya que el jefe de Gabinete no decide la poltica, pues el jefe de Gobierno es elpresidente.4) La censura al jefe de Gabinete provocara un cambio de rumbo y podra obrar de"fusible" slo si el presidente as lo deseara, ms all de las intenciones del Congreso.No se debera a la normativa; la palanca la mantiene el presidente. 5) De producirsela situacin anterior, se tratara de un estado precario de gobierno, pues el presidenteen cualquier momento puede recuperar su liderazgo. Por otra parte, de suceder en ungobierno, ello no significara una prctica susceptible de ser adquirida por el sistemainstitucional. En cualquier momento otro presidente podra apelar a la normativaque no contempla la semi-presidencializacin del sistema, y recuperar as su clarasuperioridad jerrquica. 6) Podra establecerse una prctica tendiente ala semi-presidencializacin? Sera muy improbable, pues las prcticas suelen montarse enindefiniciones, aspectos no claros o lagunas constitucionales. No sera ste el caso alexistir una clara definicin institucional.


Este breve recorrido por el art. 100 muestra que deducir de su contenido unaatenuacin del sistema es una muestra de optimismo militante. No aparecen instanciasque refuercen el mecanismo de frenos y contrapesos o formas que instauren un menosrefinado control al poder. Pero s se producen modificaciones dentro de la estructura yfuncionamiento del aparato ejecutivo y en la comunicacin formal con el Legislativo. Ensu primera parte, el art. 100 obliga al jefe de Gabinete a "concurrir al Congreso almenos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras para informar dela marcha del gobierno" . En otro trabajo sealaba que la figura del jefe de Gabinetepodra implicar modificaciones en el comando de la presidencia en varias direcciones.La coordinacin podra redundar en un funcionamiento ms homogneo y ordenado delas tareas de los ministros, hacia una direccin ms eficaz. La posibilidad de delegacin-adems de las tareas que se le asignan al jefe de Gabinete- podra influir en ladisminucin de los problemas relacionados con la multiplicidad de papeles que debedesempear el presidente. Por ltimo, podra obrar tambin como un filtro ante elexceso de informacin que llega al mandatario, incluso de la de tipo "poco relevante".Desde esta perspectiva positiva, la inclusin de la figura podra implicar unfuncionamiento ms ordenado y eficaz del gabinete, pero que no significa una atenuacin

de los males del hiperpresidencialismo, sino ms bien una modificacin encaminada a

mejorar el funcionamiento burocrtico -en trminos weberianos- al ms alto nivel del

poder. Adems, y para jerarquizar la "positivo" dentro de los argumentos esgrimidospor los crticos del presidencialismo, el problema de la multiplicidad de papeles delpresidente y el tema del exceso de informacin fueron aspectos sealados comoinconvenientes meno- res -de ninguna manera los ms importantes o claves- querodean a los sistemas presidencialistas. Y, en relacin al nexo entre el Ejecutivo y elLegislativo, a pesar de esta suerte de puente institucional que se tiende, las posiblessituaciones que pueden devenir entre el Ejecutivo y el Legislativo (desde el conflicto, elaislamiento interorgnico o la sumisin institucional), obviamente no se originarn ydifcilmente se resolvern slo por el buen pulso del jefe de Gabinete. Es cierto que unbuen jefe de Gabinete aportara la suyo en cuanto a una mejor coordinacin ycolaboracin interpoderes, pero para la existencia de este tipo de relacin hara faltaalgo -o muchoms que su sola presencia.Finalmente, cabe sealar que la figura que dibuj el "ncleo de coincidencias bsicas" yque se plasm en la reforma se acerca ala de un ministro coordinador del gabinete y


colaborador estrecho del presidente, de un rango aparentemente superior al resto desus pares y que no puede desempear simultneamente otro ministerio. y segn lastareas que le encomiende el presidente, podra constituirse en una suerte desupersecretario (o superministro). Esta no es una interpretacin formulada en elvaco; la claridad del texto exime de mayores fundamentaciones. Tambin podradecirse que poco o casi nada podr hacer en relacin a la hipertrofia presidencialista,entendida desde la perspectiva -restringida- de la original distribucin de facultades ycompetencias entre los rganos del Estado.Para evitar confusiones, hay que precisar que en el sistema francs y en los llamadosde "rgimen mixto"- existe una diferenciacin clara entre el presidente como jefe delEstado -que cuenta con poder efectivo-, y el Primer Ministro como jefe del Gobierno,ms all de las posibles zonas de conflicto de competencias. Quiz un punto de dudosadiscordancia sera la posible me- jora del funcionamiento del aparato ejecutivo, graciasa las tareas de coordinacin del gabinete ministerial y el auxilio que puede prestarle alas numerosas tareas del presidente. Pero sta es una discusin que apenas roza -si esque lo hace- el tema del cambio cualitativo del sistema institucional argentino.Resta sealar lo que podra significar para el presidente un beneficio excedente. Frentea una periferia ministerial que -ya sea por desorden natural, internismo salvaje, casosde protagonismo desmedido o de inteligencia excepcional- muestra en ocasionesdestellos de ministros ms all -o en contra- de los deseos del presidente, no podraimplicar el jefe de Gabinete una nueva y ms centralizada forma de controlpresidencial, justo en un entorno que se ha mostrado potencialmente conflictivo en losltimos tiempos?La estructura del Poder Ejecutivo ha variado no slo por la figura del jefe de Gabinete,sino tambin por la estructura organizativa de tal oficina. Del jefe de Gabinete deministros dependieron al principio seis Secretaras y doce Subsecretaras [34] . Con larenuncia de Eduardo Bauz a la jefatura de Gabinete y el ingreso de Jorge Rodrguez, laoficina reestructura su organizacin [35] . La hiptesis de una instancia en el Ejecutivoque tuviera un perfil de mayor control y seguimiento de la gestin ministerial parecehaberse cristalizado [36] . Asimismo, la reglamentacin dictada confirma apreciacionestales como la unipersonalidad del Ejecutivo en cabeza de la presidencia y el lugarsubordinado del jefe de Gabinete [37] . Paradjicamente, con la jefatura de Gabinete


parece que ha emergido un Poder Ejecutivo ms organizado, con un aparato mssofisticado y con una mayor capacidad de ejecucin y control.4. La reeleccin y sus argumentosTanto en el campo del discurso poltico como en el anlisis acadmico se sostuvieronargumentos en contra ya favor de la reeleccin. En el campo acadmico, losargumentos ms convincentes fueron expuestos por Alexander Hamilton en Elfederalista. Las tesis reeleccionistas se nutrieron de sus ideas. Para Hamilton, lareeleccin era necesaria para que el pueblo pudiera prolongar el mandato presidencialcuando se aprobara su gestin, y as seguir aprovechando los mritos y virtudes delmandatario. Su exclusin acarreara ms problemas que ventajas: disminuiran losalicientes para conducirse correcta- mente, aumentara la tentacin para entregarse afinalidades "mercenarias", se privara a la comunidad de un hombre que ha adquiridoexperiencia en el cargo y sabidura en el manejo de la poltica, se correra el riesgo dedejar fuera de servicio a hombres que pueden ser fundamentales para la preservacindel sistema poltico. Por ltimo, el cambio de hombres implicara un cambio depolticas que puede no ser conveniente (Hamilton, 1994).Opiniones ms recientes aparecieron enmarcadas en el debate"presidencialismo/parlamentarismo". Las posiciones en torno de la reeleccin estabanas vinculadas, por lo general, con la propia crtica al sistema presidencialistalatinoamericano.La figura clave de este debate, como dijimos, fue Juan Linz, quien seal en parteciertos argumentos vinculados a la perspectiva de Hamilton y sostuvo -entre otrascrticas- que la prohibicin implicaba la necesidad de producir cada cuatro o cincoaos liderazgos polticos de reemplazo, tensiones in- evitables en la sucesin -aundentro de un mismo partido-, el intento de ejercer el "poder detrs del trono", etc. [38] .Lijphart se expidi a favor de la reeleccin como un fuerte incentivo para que elpresidente estuviera atento a los deseos de los votantes (Lijphart, s/f: 123). Blondel ySurez (1981) sealaron que la prohibicin de reeleccin no haba cumplido susobjetivos, que induca a que los presidentes se convirtiesen en dictadores, y queconstitua un serio stress para los magistrados. Goran (1987) adverta la contracara delpresidente reelecto y su destino de mayor riesgo: el derrocamiento. Reivindicaba la


prohibicin de reeleccin como una de las medidas ms concretas y efectivas paracompensar el enorme poder presidencial.Es Sartori (1995: 191-192) quien coloca el tema de la reeleccin en una situacin queadmite distintos escenarios, segn los casos concretos. As, se justificara la noreeleccin inmediata en los casos de riesgo de caer en dictaduras; en tanto que larecompensa a un mandatario que ha gobernado bien es el gran argumento en favor dela reeleccin inmediata.En sntesis, podra sealarse que los que estn a favor de la reeleccin rescatan losargumentos de Hamilton y ponen el acento en que la reeleccin significa un incentivoque obrara como premio para el buen gobierno. En la otra punta, los detractoresadvierten que la reeleccin del presidente obrara en favor del fortalecimiento delPoder Ejecutivo, el personalismo, y que podra conducir aun estilo presidencialautoritario. En otras palabras, los no reeleccionistas recalcan las tesis relacionadas conlos peligros de la continuidad presidencial en el marco de un presidencialismohipertrfico y una cultura poltica personalista y caudillista.En otro trabajo he sealado que el tema no puede tratarse en forma abstracta, sino enrelacin con el sistema institucional al cual accede, las prcticas institucionales y la

cultura poltica del caso concreto (Serrafero, 1997) .Por tal razn, los argumentos afavor de la reeleccin basados en la experiencia europea y los extensos liderazgos desus primeros ministros no parecen extrapolables, sin ms, a los casoslatinoamericanos.Algo ms sobre la reeleccin: sus efectos probablesLa prohibicin de reeleccin inmediata, al menos para el caso argentino, no fueperjudicial para el funcionamiento del sistema poltico-institucional. Por el contrario,present un saldo favorable (Serrafero, 1994b). Qu ocurrir de aqu en ms con laintroduccin de la reeleccin inmediata en Argentina y en los otros paseslatinoamericanos? En un trabajo reciente (Serrafero, 1997) sostuve que el segundoturno presidencial presenta ciertas caractersticas que cabra esperar con ciertaprobabilidad. La reeleccin generara as procesos, tendencias y efectos en el sistemapoltico que obedeceran a una situacin estructuralmente condicionada por el principiode reeleccin inmediata. Uno de los efectos ms pronunciados es la debilidad del


segundo mandato que hace ingresar a la segunda administracin en el llamado estadode lame duck.Siempre es difcil la prediccin, pero podran formularse algunas observacionesextradas principalmente de la experiencia estadounidense. No pro- pongo una ciegaextrapolacin, pues ello sera un grave error, pero tampoco deberamos dejar deobservar el nico pas con sistema presidencial que ha experimentado durante ms dedos siglos la reeleccin del mandatario. Con estas advertencias, y reconociendo lasdiferencias institucionales, polticas, socioeconmicas y culturales, pueden sugerirselas siguientes probables situaciones futuras.En primer lugar, cabe destacar las ventajas del ocupante del cargo. Entre ellas se hansealado: a) el reconocimiento o visibilidad pblica que tiene la persona que ostenta lapresidencia; b) el acceso a los recursos y las fuentes de financiamiento que provienendel gobierno; c) la exposicin continua ante los medios de comunicacin de masas; d)el partido en el poder, a disposicin de la reeleccin; e) el control y la manipulacin dela economa en orden a los rditos electorales; t) las posibilidades que emergen deldespliegue de las relaciones pblicas que establece la presidencia con los sectorespblicos y privados del pas y del extranjero [39] .En segundo lugar, debe recalcarse cmo se tradujeron electoralmente tales ventajas.En este sentido, observamos que: a) la mayora de los presidentes deciden presentarsea su reeleccin, b) hubo ms triunfos que fracasos, c) los presidentes reelectossuperaron las propias marcas electorales anteriores, y d) fue mayor la distancia entreel primero y el segundo.En tercer lugar, cabe considerar algunos rasgos de las segundas presidencias(Grossman, Kumar y Rourke, 1988): a) debilidad de los segundos turnos, b) progresivaprdida del apoyo popular, c) disminucin de la calidad de los funcionarios degobierno, d) deterioro de los vnculos entre la presidencia y la prensa, y e) menoresvictorias del presidente en el Congreso. La expresin que resume este aceleradodesgaste de las segundas presidencias es el es el estado de lame duck.Por ltimo, habra que marcar una diferencia importante entre la reeleccinestadounidense y el tipo de reeleccin latinoamericana, volviendo al argumento de lospremios y castigos. En Estados Unidos se permite slo una reeleccin inmediata, y en


caso de producirse, el presidente no puede volver jams al poder. Tcnicamentehablando, podra denominarse "reeleccin inmediata y cerrada ". Por el contrario, enAmrica Latina se est imponiendo la reeleccin inmediata con la posibilidad de vueltaal poder una vez transcurrido un perodo intermedio. Se tratara de una "reeleccininmediata y abierta ". En el primer caso, la reeleccin podra funcionar como incentivoo premio al buen gobierno, pues, obtenida la reeleccin, el presidente no podr volveral poder . En el segundo caso, la reeleccin podra estimular una ambicin sin lmite,pues el presidente estara especulando y manejando los resortes institucionales comopara preparar su vuelta a la presidencia. La diferencia, por cierto, no es poca.5. Presidencialismo fuerte: atenuado o reforzado?El Poder Ejecutivo contina siendo unipersonal, muy poderoso e incluido dentro de undiseo presidencialista quiz an ms fuerte. Es cierto que algunos costados aparecenms morigerados, por ejemplo la prdida de la jefatura de la Capital, la menordiscrecionalidad o mayor control respecto de la intervencin federal, una aparenteprdida de facultades administrativas y econmicas en manos del jefe de Gabinete, etc.Pero ms all de esas prdidas o flamantes debilidades aparecen, por un lado,compensaciones o neutralizaciones, y por el otro, nuevas facultades y poderes. Lasneutralizaciones aparecen del lado del pseudopoder del jefe de Gabinete: lo que se leda tambin se le quita; 0, en ltima instancia, permanece la facultad del presidente de"supervisar" sus facultades econmicas y de "avocarse" en las tareas relacionadas conla jefatura administrativa. En cuanto a la ganancia de terreno, es evidente en elimportantsimo tramo legislativo, crucial para aumentar su poder y desequilibrar a sufavor el diseo de contrapesos institucionales.En sntesis, con la jefatura de Gabinete el Poder Ejecutivo en su aspecto burocrticogana en sofisticacin, y probablemente en eficacia interna. Operara como unsecretariado o supersecretariado de la presidencia. Se destacan los probablesbeneficios de una mayor coordinacin interministerial, una comunicacin ms fluidacon el Congreso y, quizs, un instrumento de control ministerial en manos delpresidente (no suele estar la oposicin dentro del propio gobierno bajo el despliegueincontrolable del internismo salvaje, en algunos momentos?). En todo lo dems, un jefede Gabinete, visto como pieza de control al presidente, es una suerte de espejismo. Si elpresidente puede remover al Jefe de Gabinete, cabe esperar su obediencia, pues[40]


enfrentar al mandatario significara su alejamiento del gobierno .En cuanto a un poder ms distribuido o el acercamiento a un diseo de frenos ycontrapesos institucionales, parece que no influira prcticamente nada. Tampocoparecera obrar en direccin a un cambio de sistema institucional, hacia un semi-presidencialismo o parlamentarismo. y en relacin con otras lneas de anlisis, es obvioque nada tiene que ver con la "doble legitimidad" del presidencialismo, cuestionadapor crticos como Linz. Respecto del juego de suma cero que se le enrostra alpresidencialismo, tampoco introduce una diferencia, pues si emerge de la accinopositora de las Cmaras sera slo expresin de una situacin previa que no es reflejode un juego de suma cero, sino un caso tpico de "gobierno dividido" (entre presidenciay Congreso). Slo en tal supuesto podra existir la duda en relacin con el interior delaparato Ejecutivo y una modificacin que pudiera permitir un despliegue bicfalo ensituacin de "cohabitacin". Pero en cuanto a la dificultad de este supuesto escenariome remito a las consideraciones ya realizadas.Todas estas afirmaciones no significan que la jefatura de Gabinete no juegue ningnpapel, sino que probablemente jugar -adems de los referidos aqu- "otros papeles"[41] , quiz importantes dentro de las formas de hacer poltica del presidencialismo quese desplegar en base a las nuevas reglas de la reforma de 1994.Ntese que si bien han quedado interrogantes, ambigedades, temas de discusin enrelacin a la jefatura de Gabinete y, en general, sobre el Ejecutivo, la definicininstitucional es clara; es casi lo ms claro del nuevo diseo: el presidente (jefe supremo de

la Nacin) es jefe del Estado y jefe del Gobierno. De ah en ms, los puntos abiertostienen menor significacin y dan pie a la multiplicacin de disquisiciones jurdicas queno alcanzaran a modificar la contundente arquitectura en que se define el rgimen.Que la censura sera un tiro por elevacin contra el presidente? S, como los sontantos actos de la oposicin que no alcanzan a conmover al primer magistrado.Si la atenuacin se refiere a la censura en momentos de grave crisis, de lo que setratara es de cmo sortear un pico de tensin, y no de cmo "suavizar" elpresidencialismo. No se tratara de una atenuacin del sistema, sino de un paliativo enrelacin a su rigidez, que no es lo mismo, ni ella teora ni el los hechos. La idea defiliacin semipresidencialista que contempla un presidente cuestionado que da un


paso al costado y permite un jefe de Gabinete sostenido por el Parlamento noencuentra una tradicin institucional ni cultural considerable [42] . Desde el diseoconstitucional -que no asigna el gobierno al jefe de Gabinete- slo se dara pordelegacin del presidente [43] . Pero lo que ocurrira probablemente sera el deseo delas fuerzas polticas opositoras de destituir al presidente, asegurarse de que no influirms en la direccin poltica y evitar el influjo de su "irradiacin simblica ". Frente atodo ello, el nuevo diseo resulta irrelevante. Es ms, podra interponer un "colchn"en beneficio protector del presidente cuestionado. Slo en un caso de inexorablederrumbe a la vista podra ser una pieza ms a jugar en la continuidad institucional.Pero para ello debera existir una clara conciencia de responsabilidad y una positivavaloracin de la estabilidad, principalmente en la propia clase poltica. Cuando enArgentina existieron tales elementos, pudieron sortearse momentos crticos y evitarseprobables quiebras. y en aquellos das no exista la jefatura de Gabinete.Este presidencialismo fuerte, ms reforzado que atenuado, convivir con la reeleccinpresidencial. y no sera aventurado sostener que en el presidente confluyen ahora dosrefuerzos esenciales: el aumento de la legalidad parlamentaria y el incremento de sulegitimidad plebiscitaria. Asimismo, volviendo a una mirada ms politolgica, laatenuacin que girara en torno de la jefatura de Gabinete no ha seguido los trazos dereforma propuestos por autores como Juan Linz, Arturo Valenzuela (para citar slo alos de la "primera generacin" de politlogos preocupados por el tema) o Carlos Nino,sino que parece haberse decidido -en forma premeditada o no- por la propuesta deDieter Nohlen. Para el politlogo alemn, la reforma consista en desconcentrar [44] .Las tareas presidenciales, aunque ms no sea por delegacin. En este sentido, lasfunciones aconsejadas para el "Primer Ministro" seran: la coordinacin del Gabinete yla supervisin de la administracin del Estado, la tarea de enlace y negociacin entre elEjecutivo y el Legislativo, y la "proteccin " de la figura presidencial de los avatares dela vida cotidiana, para aminorar el riesgo de que sea el responsable de todos losproblemas polticos. El parecido con la nueva figura es al menos estimable (Nohlen,1991).Por ltimo, y para cerrar el tema del '94, unas pocas palabras acerca de los distintostipos de presidentes posibles. Desde el desarrollo terico y la investigacin emprica seha argumentado a favor de los presidentes con poderes ms limitados. Y, lo que es ms


importante para el caso argentino, los sistemas presidenciales con poderes legislativosdel mandatario ms limitados han sido los ms estables [45] . La limitacin en el tramolegislativo, o sea en relacin a sus poderes de legislacin, sera entonces relevante(Mainwaring y Shugart, 1993). Adems de la cuestin de la estabilidad, un presidentecon mayores facultades legislativas en el interjuego de los rganos restringira elcampo de actuacin del Congreso, controlara ms su agenda y presionara ms a favorde sus proyectos. y en caso de no tener mayora en el Legislativo, aumentara ms laprobabilidad del conflicto que si tuviera menos poderes legislativos (lb dem: 206). Aunlos que defiendan vivamente .la hiptesis de atenuacin del sistema, difcilmentepodrn negar el poder legislativo incrementado que tiene el presidente en el nuevodiseo institucional.En cuanto a la reeleccin presidencial, podr influir en el futuro del sistema poltico envarias direcciones. Desde lo electoral, las ventajas del incumbente en conexin condeterminadas condiciones implicara una alta probabilidad de presidentes reelectos,con sus efectos en las dinmicas partidarias. Desde la gestin del poder, es tambinprobable que el estado de lame duck aparezca como un taln de Aquiles de lossegundos turnos. En cuanto al tipo de reeleccin instaurada, la "inmediata y abierta"podra operar como estmulo a la ambicin sin lmite de un presidente reelecto queintenta volver ala presidencia pasado un turno, tratando de retener la mayor cuota depoder poltico. Volviendo al estado de lame duck del segundo turno, aparece unaparadoja que constituye tambin un riesgo latente. En realidad, la reeleccin re-fuerza, por expectativa, a la primera presidencia. As, podra darse una primerapresidencia muy fuerte y una reeleccin donde el poder se fuga acelerada- mente. Lahiptesis pone de nuevo en el tapete los dos extremos peligrosos del presidencialismo:la excesiva acumulacin de poder en el presidente, que aumenta los desequilibriosinstitucionales hasta los umbrales del autoritarismo, y una excesiva debilidad que poneen riesgo, en momentos crticos, la misma estabilidad de las instituciones.Por ltimo, si bien han transcurrido pocos aos desde la reforma, en relacin a las dosinstituciones analizadas caben las siguientes consideraciones. Durante la segundagestin del presidente Menem se ha visto que la jefatura de Gabinete no ha servidopara atenuar el presidencialismo, sino que ha sido un nuevo recurso en manos de lapresidencia, institucin que le ha sido funcional para mantener un mayor control ydisciplinamiento dentro del aparato Ejecutivo. En cuanto a la vinculacin con el


Congreso, el jefe de Gabinete se ha presentado ante las Cmaras para informar sobre.la marcha de la administracin, y ello no parece haber significado un poder de controlampliado y significativo por parte del Congreso. En cuanto a la reeleccin, parecenconfirmarse ciertas hiptesis vinculadas al estado de lame duck de la presidencia re-electa. As, durante el segundo tramo de la gestin de Menem se observ que(Serrafero, 1999: 466-470): a) la popularidad del presidente fue decreciendoprogresivamente; b) el tratamiento de la prensa tuvo menos contemplaciones que en laprimera presidencia, y las contestaciones del presidente fueron ms enrgicas ydestempladas; c) al presidente le ha costado ms que sus proyectos de leyes fueransancionados por el Congreso; d) en las elecciones legislativas intermedias el partidodel presidente sufri una considerable prdida de votos; e) en el Congreso, el bloqueperonista se fue dividiendo en lneas internas, en claro reflejo especular de losliderazgos "potenciales" para la sucesin.Falta advertir que el futuro del presidencialismo depender de mltiples factores: laevolucin del sistema de partidos, las prcticas institucionales, el modo en que secomplementen las leyes que an restan emerger del Congreso de la Nacin. No sonpocos los que opinan que la atenuacin del presidencialismo se observar cuando eldiseo de 1994 coexista con un sistema multipartidista. Por ahora, y en vistas a lasprximas elecciones presidenciales de 1999, es probable que comience unaexperiencia nueva: el presidencialismo de coalicin, pero esto lo dir el futuro. Referencias bibliogrficasACUA, Carlos (1995) " Algunas notas sobre los juegos, las gallinas y la lgica polticade los pactos constitucionales. (Reflexiones a partir del pacto constitucional en laArgentina)", en Carlos Acua (comp.) La nueva matriz poltica argentina. Buenos Aires,Nueva Visin.ALFONSN, Ral (1996) Democracia y consenso: a propsito de la reformaconstitucional. Buenos Aires, Corregidor .BARRA, Rodolfo (1995) El Jefe de Gabinete en la Constitucin Nacional. Buenos Aires,Abeledo-Perrot.


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[7] No hay que olvidar que los hbridos latinoamericanos que descubren los intentostipo- lgicos parten del tronco "presidencialismo" y, en ltima instancia, obedecen a sulgica, ms all de las diferencias que existen entre los tipos.[8] La ley que organiza el Consejo de la Magistratura recin se promulga en 1998.[9] Sobre la reduccin del poder congresional por la accin del Ejecutivo durante elperodo 1983/1995, ver Guillermo Molinelli, 1996. Sobre los decretos de necesidad yurgencia, ver Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, 1996.[10] Me he referido a las reformas en base aun anlisis histrico-poltico en MarioSerrafero, 1994a, captulos IV y V.[11] Desde el constitucionalismo pueden verse entre otros comentarios sobre lanormativa constitucional: Roberto Dromi y Eduardo Menem, 1994; Alberto Natale,1995; Miguel Angel Ekrnekdjian, 1994; Daniel Sabsay y Jos Onainda, 1995; NstorSages, 1995).[12] Lamentablemente, por falta de espacio no se incluir al Poder Judicial en elanlisis.[13] Sobre estos temas, y en relacin a la censura en Europa, puede consultarse elinteresante trabajo de Manuel Snchez de Dios, 1992. En relacin al voto de confianza,puede verse el trabajo de John Huber, 1996.[14] Sefiala Garcia Lema -figura clave del justicialismo en el diseo de la reforma-; "Encuanto al procedimiento de censura contra el jefe de gabinete, el justicialismo semantuvo firme y obtuvo la participacin del Senado y de la Cmara de Diputados -y noslo de esta ltima, como pretenda el radicalismo-, actuando por separado. Sediagramaron dos etapas para ese procedimiento; la de interpelacin a los efectos deltratamiento de una mocin de censura (que puede abrir ya una crisis de gobierno) y lade remocin. Para ambos casos se requerira el voto de la mayora absoluta de latotalidad de los miembros de cada una de las Cmaras" (Garcia Lema, 1994: 170-17l).[15] Ver Constitucin de Venezuela, art. 153; Constitucin de Bolivia, art. 70;


Constitucin de Uruguay, arts. 147 y ss.; Constitucin de Colombia, art. 153, inc. 9;Constitucin del Paraguay, art. 193. Cabe sealar que, segn los casos, la regulacin hasido ms extensa y precisa que la sancionada en la reforma.[16] Sobre las tipologas del presidencialismo pueden verse los siguientes trabajos: KarlLoewenstein, 1949; Luis Snchez Agesta, 1980, Humberto Nogueira Alcal, 1987 yMario Serrafero, 1991. Interesantes innovaciones para la discusin tipolgica aparecenen Matthew Soberg Shugart y John Carey, 1992.[17] Todas las jefaturas aparecan en el art. 86. Las dos primeras en el inc. I: "Es el jefesupremo de la Nacin y tiene a su cargo la administracin general del pas", La terceraen el inc. 3: "Es el jefe inmediato y local de la Capital de la Nacin", La cuarta jefaturaen el inc. 15: "Es comandante en jefe de todas las fuerzas de mar y de tierra de laNacin".[18] Sobre este punto, al igual que en muchos otros, existen diferentesinterpretaciones, Ver Abel Fleitas Ortiz de Rozas, s/f, Para Juan Carlos Cassagne(1994), el presidente contina siendo jefe de la administracin.[19] Carencia que se dar siempre y cuando sea la oposicin la que triunfe en laselecciones capitalinas, o bien un sector no identificado plenamente con la lneapresidencial.[20] Segn el art. 99: Nombramiento y remocin de embajadores, ministros yencargados de negocios con el acuerdo del Senado (inc. 7); recibe a los ministros ycnsules extranjeros (inc. 11); concluye y firma tratados internacionales y concordatos(inc. 11); declara la guerra y ordena represalias con autorizacin y aprobacin delCongreso (inc. 15). No se han modificado, por lo tanto, sus poderes en materia exterior,y mantiene sus anteriores facultades. Como se dijo, contina siendo el comandante enjefe de las Fuerzas Armadas de la Nacin (inc. 12). Segn el inc. 13, "provee losempleos militares de la Nacin: con acuerdo del Se- nado, en la concesin de losempleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas; y por s solo en elcampo de batalla". El inc. 14 seala que "dispone de las fuerzas armadas, y corre consu organizacin y distribucin segn las necesidades de la Nacin". y el incisosiguiente, "declara la guerra y ordena represalias con autorizacin y aprobacin del


Congreso". En sntesis, la reforma no ha variado sus atribuciones militares.[21] Segn el art. 100, inc. 3: corresponde al jefe de Gabinete: "Efectuar losnombramientos de los empleados de la administracin, excepto los que correspondenal presidente". (Cules son los que corresponden al presidente? Cmo se compaginasu responsabilidad poltica de la administracin y la eventual facultad nominativa en elcampo administrativo?).[22] Segn el art. 99, inc. 4, prrafo segundo: "Nombra los dems jueces de lostribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejode la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesin pblica, en la que se tendr encuenta la idoneidad de los candidatos".[23] Decretos de necesidad y urgencia, inc. 3: "El Poder Ejecutivo no podr en ningncaso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcterlegislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguirlos trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, yno se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen delos partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, losque sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlosconjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. .." . Reglamentos delegados, art. 76;"Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materiasdeterminadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para suejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. Lacaducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior noimportar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadasen consecuencia de la delegacin legislativa". Veto parcial, art. 80: "Se reputa aprobadopor el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el trmino de diez das tiles. Losproyectos desechados parcial- mente no podrn ser aprobados en la parte restante. Sinembargo, las partes no observadas solamente podrn ser promulgadas si tienenautonoma normativa y su aprobacin parcial no altera el espritu ni la unidad delproyecto sancionado por el Congreso. En este caso, ser de aplicacin el procedimientoprevisto para los decretos de necesidad y urgencia".[24] El inc. 9 reproduce el anterior texto: "Prorroga las sesiones ordinarias del


Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias cuando un grave inters de orden oprogreso lo requiera " .[25] Art. 75, inc. 29: "Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nacin encaso de conmocin interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado,durante su receso, por el Poder Ejecutivo".[26] La reforma de 1994 mantuvo el tipo de renovacin y la duracin del mandato delos diputados: duracin de cuatro aos y renovacin parcial de la mitad de loslegisladores cada dos aos. En cuanto al Senado, estableci la eleccin directa de lossenadores y disminuy la duracin del mandato de nueve a seis aos, con renovacinbianual de un tercio de los legisladores. Adems, se incluy un tercer senador enrepresentacin de la minora. Ver Mario Serrafero, 1998.[27] Sobre la consideracin del Congreso en relacin a decretos y medidas delEjecutivo, el recuerdo del "realismo" de Schmitt en relacin a la Constitucin deWeimar se impone, ya sea a modo de prevencin o de oscuro presagio. Deca respectodel tercer legislador extraordinario -el presidente del Reich-: "el requerimiento dederogacin del Reichtag no tiene efecto retroactivo, de manera que el legisladorextraordinario puede crear hechos consumados frente al legislador ordinario; y hayverdaderas medidas especialmente efectivas, como por ejemplo la intervencin con lafuerza andada y el fusilamiento de un hombre, que no pueden ya ser dejadas sin vigor.Todas estas cosas son fundamentos de gran importancia prctica y significan una gransuperioridad fctica", en Carl Schmitt, 1994: 90.[28] Molinelli (1996: 82-83) seala que estos organismos de control tendrnprobablemente un efecto suave o casi neutro.[29] El nuevo art. 53 agrega, entre los funcionarios comprendidos en la norma, al jefede Gabinete, y excluye a los jueces inferiores. Sobre el juicio poltico puede verse MarioSerrafero, 1995.[30] Ver en Natale, 1995, el captulo referido al Poder Legislativo (pp. 73-86).[31] Distintas posiciones, afirmaciones e interrogantes acerca de la nueva figura


pueden consultarse en Rodolfo Barra, 1995; Alberto Garca Lema, 1995; Luis FranciscoLozano, 1955 y Abel Fleitas Ortiz de Rozas, slf.[32] En Per la censura se extenda tambin a los ministros.[33] Sobre estas notas puede tambin consultarse Jorge Vanossi, 1994 y Delia FerreiraRubio y Mateo Goretti, 1995.[34] La Secretara de Planeamiento, con la Subsecretara de Planeamiento y la deRelaciones Institucionales; la de Coordinacin de Gabinete, con las Subsecretaras deInformacin de Gabinete y de Informacin Ministerial, la Secretara de CoordinacinParlamentaria, con la de Relaciones Parlamentarias y la de Gestin Parlamentaria; laSecretara de Administracin, con la Subsecretara de Administracin y la de RecursosHumanos y Organizacin; la Secretara de Asuntos Fiscales, con las Subsecretaras deAsuntos Fiscales y de Organizacin de la Gestin Pblica; y la Secretara de ControlEstratgico con las Subsecretaras de Coordinacin y la de Control. Ver decreto 909/95,Boletn Oficial, nro.[35] Ver decreto 660/96, Boletn Oficial nro. 28.471, 1 Seccin, 04/09/96.[36] Esta hiptesis fue sugerida en Serrafero, 1995.[37] Ver el decreto 977/95, Boletn Oficial, nro. 28.182,1 Seccin, 11/07/95.[38] Sus comentarios pueden verse en la ltima versin de su ya clsico trabajo sobre elpresidencialismo, en Linz y Valenzuela, 1994: 16-18.[39] Ver Thomas Cronin, 1980: 43-46, Richard Pius, 1979: 106 y Ernest Griffith, 1987:101-102. Un panorama general sobre la reeleccin puede verse tambin en JamesWilson, 1992.[40] No hay que descartar que un jefe de Gabinete puede enfrentar al presidente y darun "poco" al gob

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