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HuracánMitch

Una mirada a algunasUna mirada a algunasUna mirada a algunasUna mirada a algunasUna mirada a algunastendencias temáticas paratendencias temáticas paratendencias temáticas paratendencias temáticas paratendencias temáticas para

la reducción del riesgola reducción del riesgola reducción del riesgola reducción del riesgola reducción del riesgo

Estrategia Internacional para la Reducciónde Desastres de las Naciones Unidas

www.unisdr.org

Organización Panamericana de la SaludOficina Regional de la Organización Mundial de la Salud

www.paho.org

San José, Costa RicaNoviembre 2000

Foto de la cubierta: Jaime Valdés A.

© Organización Panamericana de la Salud, OPS/OMS, 2000© Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres, Naciones Unidas, 2000

Esta es una publicación de la Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres,Naciones Unidas, en colaboración con el Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia yCoordinación en Casos de Desastres de la Organización Panamericana de la Salud. Las opiniones expresadas,recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas en esta publicación no reflejan necesariamente loscriterios ni la política de la OPS/OMS o de las Naciones Unidas, ni sus estados miembros.

La OPS/OMS y EIRD darán consideración favorable a las solicitudes de autorización para reproducir otraducir, total o parcialmente, esta publicación. Las solicitudes deberán dirigirse al Programa de Preparativospara Situaciones de Emergencia y Coordinación del Socorro en Casos de Desastres, OPS/OMS y EIRD;Apartado Postal 3745-1000, San José, Costa Rica. Fax: (506) 257-2139, [email protected]

Agradecimientos:Agradecimientos:Agradecimientos:Agradecimientos:Agradecimientos:Se agradece a los autores de cada uno de los capítulos su dedicación al tema.

La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero de:La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero de:La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero de:La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero de:La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero de:Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI)

División de Ayuda Humanitaria Internacional, de laAgencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (IHA/CIDA)

Oficina de Asistencia al Exterior en Casos de Desastre de la Agencia de losEstados Unidos para el Desarrollo Internacional (OFDA/AID)

Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID)

Diseño gráfico: Mario BarrantesFotos: EIRD-ONU, OPS/OMS, Red Comunitaria para la

Gestión de Riesgo, Jaime Valdés A., H. A. Chamizo.

Esta publicación se puede consultar por Internet en:Esta publicación se puede consultar por Internet en:Esta publicación se puede consultar por Internet en:Esta publicación se puede consultar por Internet en:Esta publicación se puede consultar por Internet en:wwwwwwwwwwwwwww.crid.or.crid.or.crid.or.crid.or.crid.or.cr.cr.cr.cr.cr

wwwwwwwwwwwwwww.paho.org/spanish/ped/pedhome.htm.paho.org/spanish/ped/pedhome.htm.paho.org/spanish/ped/pedhome.htm.paho.org/spanish/ped/pedhome.htm.paho.org/spanish/ped/pedhome.htmwwwwwwwwwwwwwww.disaster.disaster.disaster.disaster.disaster.info.desastres.net/saludca/desastresCR.info.desastres.net/saludca/desastresCR.info.desastres.net/saludca/desastresCR.info.desastres.net/saludca/desastresCR.info.desastres.net/saludca/desastresCR

C.R.551.6452E82h Huracán Mitch: una mirada a algunas tendencias temáticas para la

reducción del riesgo / comp. por Estrategia Internacional para laReducción de Desastres y Organización Panamericana de la Salud.-- 1. ed. -- San José: Estrategia Internacional para la Reducciónde Desastres, 2000

ISBN 9968-822-01-9

1. Huracanes - América Central. 2. Desastres Naturales - Prevención.3. Salud Pública. I. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.II. Organización Panamericana de la Salud. III. Título.

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CONTENIDOCONTENIDOCONTENIDOCONTENIDOCONTENIDO

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 3

Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Gestión del riesgo y preparativos para desastres,Gestión del riesgo y preparativos para desastres,Gestión del riesgo y preparativos para desastres,Gestión del riesgo y preparativos para desastres,Gestión del riesgo y preparativos para desastres,una tarea pendienteuna tarea pendienteuna tarea pendienteuna tarea pendienteuna tarea pendiente ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 5Rolando Durán, CEPREDENAC

Después del Mitch: TDespués del Mitch: TDespués del Mitch: TDespués del Mitch: TDespués del Mitch: Temas y actores en laemas y actores en laemas y actores en laemas y actores en laemas y actores en laagenda de transformación de Centroaméricaagenda de transformación de Centroaméricaagenda de transformación de Centroaméricaagenda de transformación de Centroaméricaagenda de transformación de Centroamérica ............................................................................................................................................ 19Susan Kandel y Herman Rosa, con la colaboraciónde Ileana Gómez y Nidia Umaña, PRISMA

Hacia la constrHacia la constrHacia la constrHacia la constrHacia la construcción del enfoque comunitarioucción del enfoque comunitarioucción del enfoque comunitarioucción del enfoque comunitarioucción del enfoque comunitarioen manejo del riesgo en América Centralen manejo del riesgo en América Centralen manejo del riesgo en América Centralen manejo del riesgo en América Centralen manejo del riesgo en América Central ..................................................................................................................................................................... 59Jaime Valdés, Marvin Amador y Mario Moreira con lacolaboración de Michelle CorderoRed Comunitaria de América Central para la Gestión del Riesgo

Las municipalidades y el sector salud localLas municipalidades y el sector salud localLas municipalidades y el sector salud localLas municipalidades y el sector salud localLas municipalidades y el sector salud localen la gestión del riesgo por desastresen la gestión del riesgo por desastresen la gestión del riesgo por desastresen la gestión del riesgo por desastresen la gestión del riesgo por desastres ................................................................................................................................................................................................... 103Lorena Romero, Municipalidad de San José de Costa Rica

PPPPPrevención de desastres: una mirada desde salud mentalrevención de desastres: una mirada desde salud mentalrevención de desastres: una mirada desde salud mentalrevención de desastres: una mirada desde salud mentalrevención de desastres: una mirada desde salud mental ......................... 127Armando Campos S., Psicólogo

Gestión del riesgo: una mirada integradoraGestión del riesgo: una mirada integradoraGestión del riesgo: una mirada integradoraGestión del riesgo: una mirada integradoraGestión del riesgo: una mirada integradorade educación ambiental y saludde educación ambiental y saludde educación ambiental y saludde educación ambiental y saludde educación ambiental y salud ........................................................................................................................................................................................................................................... 175Horacio Chamizo

Una eUna eUna eUna eUna experiencia interagencial del Sistemaxperiencia interagencial del Sistemaxperiencia interagencial del Sistemaxperiencia interagencial del Sistemaxperiencia interagencial del Sistemade las Naciones Unidas en Hondurasde las Naciones Unidas en Hondurasde las Naciones Unidas en Hondurasde las Naciones Unidas en Hondurasde las Naciones Unidas en Honduras ......................................................................................................................................................................................... 239Ciro Ugarte, Consultor en Emergencias y Desastresde la OPS/OMS

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INTRODUCCIONINTRODUCCIONINTRODUCCIONINTRODUCCIONINTRODUCCION

El huracán Mitch, recordatorio más reciente y amargo de las tareas pendientes de lasociedad centroamericana para la consecución de un desarrollo humano sostenible, espresentado en este libro desde la perspectiva de la gente: cómo se organiza; cómo enfrentael estrés, la crisis, el trauma psíquico y el duelo; cómo participa en el proceso cotidiano detoma de decisiones sobre su entorno para reducir el riesgo.

No se trata solamente de estar preparados para el próximo fenómeno natural, ni de tenerun aparato de respuesta a prueba de falla. Se trata de reducir los riesgos y la vulnerabilidad.Se trata entonces de educación, salud, uso racional de los suelos, participación ciudadanareal y efectiva, descentralización de competencias y recursos, democratización de lainformación, acceso a tecnologías apropiadas, sistemas productivos sostenibles... en fin,se trata de desarrollo.

La publicación parte de una visión regional, acompañada de un análisis de tendencias dela cooperación externa y de la sociedad civil centroamericana en el proceso de transformaciónacordado a raíz del huracán Mitch. Esto se complementa con miradas desde y hacia lascomunidades, con dos ejemplos concretos: organización y desarrollo de capacidades localespara participar efectivamente en los procesos de toma de decisiones que les afectan, y laarticulación entre las municipalidades y el sector salud en el ámbito local.

El tema de salud mental es ilustrado con las experiencias de Honduras, Nicaragua y ElSalvador, y sintetiza posibles abordajes metodológicos a partir de las lecciones aprendidas.La relación entre ambiente, salud y vulnerabilidad es analizada desde múltiplesperspectivas: espacio-temporales, organización social, conciencia y educación ambientalpara la salud, físicas, ecológicas y legales, entre otras. Un último artículo presenta elángulo de la coordinación del Sistema de las Naciones Unidas de cara al desastre provocadopor el huracán Mitch en Honduras.

A pesar de las especificidades inherentes a cada tema tratado, las conclusiones de los y lasautoras apuntan a lo mismo: el camino hacia la transformación debe ser recorrido portodos, y todos tenemos responsabilidades que cumplir en ese transitar.

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El reto es grande. La lista de pendientes es larga. La cantidad y variedad de actores esnumerosa. En estas circunstancias, agravadas por las débiles condiciones económicas dela región, se corre el riesgo de tomar decisiones equivocadas o peor aún, de no tomarninguna.

Ofrecemos este libro como una contribución al pensamiento que debe guiar la toma dedecisiones y como complemento a los cientos de estudios e informes realizados a raíz delMitch. Hemos buscado reflejar tendencias, identificar posibles alianzas y puntos deencuentro, y sistematizar lecciones que permitan ajustar mecanismos e instrumentos queimpacten positivamente en la construcción social de la salud, y en la transferencia decapacidades al nivel local. Agradecemos el aporte desinteresado de quienes participaronen la elaboración de esta obra.

Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Naciones UnidasPrograma de Preparativos para Desastres de la Oficina Panamericana de la Salud

San José, noviembre del 2000

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Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Centroamérica después del huracán Mitch:Gestión del riesgo y preparativosGestión del riesgo y preparativosGestión del riesgo y preparativosGestión del riesgo y preparativosGestión del riesgo y preparativos

para desastres, una tarea pendientepara desastres, una tarea pendientepara desastres, una tarea pendientepara desastres, una tarea pendientepara desastres, una tarea pendiente

Luis Rolando Durán VargasSecretario Ejecutivo

Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC)

Este artículo fue publicado en Entwicklung + Ländlicher raum.Abril de 1999. Berlín. Págs. 27 a 29.

Reproducido con autorización del autor.

Huracán MitchUna mirada a algunas tendencias temáticas para la reducción del riesgo

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IndiceIndiceIndiceIndiceIndice

1.1.1.1.1. Introducción ...................................................................................................... 9

2.2.2.2.2. El escenario de la causalidad: amenazas naturales y alta vulnerabilidad .......... 9

3. 3. 3. 3. 3. El desastre del Mitch y la capacidad de respuesta .......................................... 11

3.1.3.1.3.1.3.1.3.1. La respuesta institucional ...................................................................... 113.1.1.3.1.1.3.1.1.3.1.1.3.1.1. La respuesta centralizada de los organismos de emergencia ...... 113.1.2.3.1.2.3.1.2.3.1.2.3.1.2. Las redes locales oficiales ........................................................... 12

3.2.3.2.3.2.3.2.3.2. La gestión local del riesgo: factor de éxito ........................................... 123.2.1.3.2.1.3.2.1.3.2.1.3.2.1. Manejo local en los incendios forestales ..................................... 133.2.2.3.2.2.3.2.2.3.2.2.3.2.2. Prácticas productivas sostenibles ................................................ 133.2.3.3.2.3.3.2.3.3.2.3.3.2.3. Alerta temprana �La Masica en Honduras yel Río Coyolate en Guatemala ............................................................... 13

4. 4. 4. 4. 4. El post-Mitch: los retos para el desarrollo sostenible ..................................... 14

4.1. 4.1. 4.1. 4.1. 4.1. Acciones dirigidas a enfrentar los desastres ......................................... 15

4.2.4.2.4.2.4.2.4.2. Acciones dirigidas a la mitigación del riesgo ........................................ 15

5.5.5.5.5. Acciones promovidas por el CEPREDENAC .............................................. 16

Notas ................................................................................................................... 17

Bibliografía .......................................................................................................... 17

Centroamérica después del huracán Mitch:Gestión del riesgo y preparativos para desastres, una tarea pendiente

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1.1.1.1.1. IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

A finales de 1998, irrumpe en la escena centroamericana uno de los desastres más grandesde las últimas décadas. Un fenómeno meteorológico, que pasó en escaso tiempo dedepresión a tormenta tropical y en pocas horas se convierte en un huracán que alcanza elgrado máximo de la escala Saffir-Simpson (Grado V), para luego volver a ser tormentatropical. Más conocido como huracán Mitch (si bien la mayoría de su impacto se da bajola categoría de tormenta tropical), este meteoro deja un saldo cercano a 10 mil muertos,afecta el 10 por ciento de la población centroamericana e impacta la economía regional enuna cifra cercana a 5 billones de dólares.

Este evento afectó a los siete países que conforman la región centroamericana �de hecho,la primera persona fallecida es reportada en Panamá; sin embargo, los mayores daños sepresentan en Honduras y Nicaragua. Esta situación tuvo una elevada cobertura de laprensa internacional y al poco tiempo comenzó a ser llamado el �peor desastre del Sigloen Centroamérica.» Ante el drama, la solidaridad internacional se movilizó aceleradamentecon un apoyo masivo para aliviar el sufrimiento del pueblo centroamericano.

Excepto en Honduras, país cuya ciudad capital fue fuertemente golpeada por la tormentatropical, en el resto de la región el impacto mayor se registró sobre todo en zonas rurales:áreas costeras y poblaciones en las cuencas bajas medias aparecen como los más afectados.

El mayor daño se presenta en aquellos grupos de población con condiciones sociales másfrágiles: economías campesinas, grupos indígenas de la costa caribeña y en general, lapoblación más marginal y excluida. Esto lleva inevitablemente a la reflexión de que lascondiciones que determinan finalmente el impacto de un fenómeno natural, no son suscaracterísticas absolutas (velocidad de vientos o intensidad de lluvia), sino las característicassociales, económicas, ambientales, institucionales y de otra índole, que conformanfinalmente la vulnerabilidad. El desastre del Mitch se constituye en una muestra clara deesta aseveración.

2.2.2.2.2. El escenario de la causalidad: amenazas naturales y alta vulnerabilidadEl escenario de la causalidad: amenazas naturales y alta vulnerabilidadEl escenario de la causalidad: amenazas naturales y alta vulnerabilidadEl escenario de la causalidad: amenazas naturales y alta vulnerabilidadEl escenario de la causalidad: amenazas naturales y alta vulnerabilidad

Centroamérica es una región altamente propensa a amenazas naturales. Según datos de laCruz Roja Internacional, durante los últimos 25 años fallece un promedio anual de cincomil personas como consecuencia de un desastre. Si se agrega a esta cifra el impacto dedesastres pequeños, poco visibles y de escasa atención oficial, la cantidad es mucho mayory podría verse duplicada1 . Esto nos muestra una situación promedio, en la que las cifrasdel Mitch dejan de parecer inusuales.


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Efectos promedio anualesEfectos promedio anualesEfectos promedio anualesEfectos promedio anualesEfectos promedio anuales1970 a 19941970 a 19941970 a 19941970 a 19941970 a 1994

PPPPPaísaísaísaísaís MuertosMuertosMuertosMuertosMuertos AAAAAfectadosfectadosfectadosfectadosfectados

Nicaragua 3,340 59,287Guatemala 978 156,440Honduras 476 50,952El Salvador 119 64,661Panamá 13 57,020Costa Rica 7 10,032

TOTTOTTOTTOTTOTALALALALAL 4,9334,9334,9334,9334,933 398,392398,392398,392398,392398,392

Ubicada en el «Cinturón del Fuego» circum-Pacífico; con territorio angosto y entre dosocéanos; con una diversa morfología compuesta por altas montañas, volcanes, vallesintermontanos y planicies aluviales y costeras; su geografía la predispone a un amplionúmero de amenazas naturales. Seis placas tectónicas, numerosas fallas locales y regionalesactivas liberan energía constantemente, exponiendo a la región a niveles altos de sismicidady vulcanicidad (27 conos activos). La bipolaridad climática, el efecto intermitente de ElNiño y el movimiento constante de la línea de Convergencia InterTropical, combinadacon su morfología, produce regularmente inundaciones, deslizamientos y sequías. Además,por estar en la Cuenca del Caribe, Centroamérica está sujeta a la amenaza permanente dehuracanes y depresiones tropicales.

Los procesos de deforestación comercial y de subsistencia, la transformación en el usoagrícola del suelo, particularmente en las zonas del trópico húmedo, han conducido a unaaceleración en los procesos de erosión, pérdida de nutrientes, evapo-transpiración ysedimentación fluvial con notorios impactos en términos de la incidencia e intensidad delas inundaciones, deslizamientos y sequías en particular.

En este contexto natural, que presenta grandes oportunidades, pero también fuertesamenazas, son los factores que conforman la vulnerabilidad, los que finalmente determinanlas posibilidades de impacto, su magnitud y recurrencia. En este sentido la vulnerabilidades social. Si bien pobreza y vulnerabilidad no son por sí sinónimas, están fuertementeligadas. Los pobres, las mujeres, los niños y los ancianos en particular son más susceptiblesde sufrir el efecto negativo de un evento físico potencialmente dañino.

Centroamérica registra elevados niveles de pobreza, cuya expresión determina tambiénlos niveles de vulnerabilidad: condiciones físicas de la vivienda y la ubicación de múltiplescomunidades en zonas de amenaza, por falta de opciones de acceso a tierras seguras; lamarginación económica y las pobres condiciones de empleo y salud.


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En particular, las condiciones de reproducción de la pobreza rural y la utilización delterritorio en actividades diferentes a su capacidad, se constituyen en factores fundamentalesde la vulnerabilidad. El agotamiento de los recursos naturales, la sobreexplotación delrecurso hídrico, la agricultura en laderas, la deforestación y la degradación del suelo,potencian la capacidad de afectación de las amenazas naturales.

En resumen, la combinación de amenazas naturales, con los prominentes niveles devulnerabilidad presentan una Centroamérica con un nivel continuo y elevado, pero variable,de riesgo. La acción directa sobre los factores físico naturales, es excesivamente costosa,aunque posible. Sin embargo, poco o nada se obtiene con intervenciones de infraestructura,cuando las condiciones sociales y ambientales siguen siendo las mismas o se deterioran.

El caso del huracán Mitch es precisamente una muestra de esta situación y es un llamadode atención sobre el rumbo que debe tener el proceso de desarrollo.

3. El desastre del Mitch y la capacidad de respuesta3. El desastre del Mitch y la capacidad de respuesta3. El desastre del Mitch y la capacidad de respuesta3. El desastre del Mitch y la capacidad de respuesta3. El desastre del Mitch y la capacidad de respuesta

3.1 La respuesta institucional3.1 La respuesta institucional3.1 La respuesta institucional3.1 La respuesta institucional3.1 La respuesta institucional

Uno de los juicios o visiones que se perciben luego de la situación del �Desastre Mitch�es la impresión de que las instituciones nacionales fueron incapaces de enfrentar laemergencia. Si bien es cierto que algunas de ellas fueron rebasadas por la catástrofe,también es claro que se notaron avances importantes en la capacidad de respuesta.

Varias situaciones merecen especial mención, porque de ellas mucho se puede aprender:un ejemplo de esto es el caso de Costa Rica. Se dice que este país no fue afectado por elhuracán y se pierde, con este juicio sin fundamento, una importante oportunidad deanalizar por qué, en una situación de lluvias no muy distinta a la presente en Guatemala,en Costa Rica solo hubo cuatro personas fallecidas. Sistemas de vigilancia de cuencas,basados en la gestión local, una fuerte capacidad institucional, y diferentes condicionessocioeconómicas son una explicación más precisa y correcta, que asumir que elcomportamiento hidrometeorológico fue diferente.

La respuesta institucional se puede analizar desde dos perspectivas:· La respuesta centralizada de los organismos de emergencia.· Las redes locales oficiales.

3.1.13.1.13.1.13.1.13.1.1 La respuesta centralizada de los organismos de emergenciaLa respuesta centralizada de los organismos de emergenciaLa respuesta centralizada de los organismos de emergenciaLa respuesta centralizada de los organismos de emergenciaLa respuesta centralizada de los organismos de emergenciaEn Centroamérica se han venido realizando acciones de fortalecimiento de lasinstituciones de emergencia desde hace varios años. Con el impulso de la Oficinade Asistencia para Catástrofes (OFDA) del Gobierno de los Estados Unidos,se ha venido realizando una intensa campaña de capacitación en aspectos de


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administración de desastres, evaluación de daños y otros. Por otro lado, a travésdel CEPREDENAC se ha canalizado cooperación internacional,fundamentalmente de Suecia y Alemania, con el fin de fortalecer las capacidadesnacionales.

Se puede aseverar, contrario a las opiniones mayoritarias subyacentes en el planode la opinión internacional, que ha habido un avance en las capacidadesinstitucionales. Los organismos de emergencia de Guatemala, El Salvador yCosta Rica hicieron frente a la emergencia, con dificultades de manejo, pero conmás eficiencia que en años anteriores.

En Honduras, la magnitud de la emergencia presentó condiciones diferentes,puesto que afectó incluso la oficina central. Aún así hubo un desempeño esforzadopor parte de la institución, la cual emitió avisos a tiempo y jugó un importanterol en la coordinación.

Un caso de excepción, que merece un análisis separado es el de Nicaragua, endonde no existe una ley marco sobre los desastres, lo cual genera un vacío en laresponsabilidad institucional. Esto implica, en la mayoría de los casos, lainstalación de comisiones ad-hoc durante el tiempo que dura la emergencia ypor lo tanto, genera serios problemas de memoria institucional.

En conclusión, existió una capacidad de respuesta institucional en los organismosespecializados, sin embargo fue evidente la necesidad de fortalecer suscapacidades, sobre todo en aspectos como manejo logístico, coordinación ydescentralización de las acciones de preparación y respuesta.

3.1.23.1.23.1.23.1.23.1.2 Las redes locales oficialesLas redes locales oficialesLas redes locales oficialesLas redes locales oficialesLas redes locales oficialesTodas las instituciones de emergencia cuentan con una red �oficial� de comitésde emergencia regional, local o municipal. Estos comités tuvieron un papelmuy importante en la atención de la emergencia, puesto que se convirtieron en lainstancia de coordinación local de las instituciones. En casos como el deHonduras, en el que el organismo de emergencia enfrentó serias dificultades demanejo, por estar afectada la misma ciudad capital, los aspectos de coordinación,información y ejecución de acciones se hicieron sobre la red institucional local.De hecho las autoridades que fueron encargadas de la coordinación centralutilizaron este entramado de organización, presente desde mucho tiempo atrás.

3.23.23.23.23.2 La gestión local del riesgo: factor de éxito. La gestión local del riesgo: factor de éxito. La gestión local del riesgo: factor de éxito. La gestión local del riesgo: factor de éxito. La gestión local del riesgo: factor de éxito.

Quizás la más importante de las lecciones aprendidas en los últimos desastres que hasufrido la región, es que la gestión local, la descentralización y el consecuente fortalecimientode las capacidades locales es un factor de éxito. De hecho, ha mostrado ser viable y


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conveniente, desde la perspectiva del manejo de las condiciones de riesgo y su orientaciónde cambio hacia el desarrollo sostenible, hasta los aspectos de preparativos y respuesta.

Ilustraremos esta aseveración con algunos ejemplos, la mayoría del Mitch, pero tambiénotros que por su relevancia vale la pena mencionar.

3.2.13.2.13.2.13.2.13.2.1 Manejo local en los incendios forestalesManejo local en los incendios forestalesManejo local en los incendios forestalesManejo local en los incendios forestalesManejo local en los incendios forestalesLa temporada de incendios forestales de 1998 fue una de las más violentas en losúltimos años. Afectó la actividad económica y social de la región, en aspectosestratégicos como aeropuertos y en aspectos sensibles en el plano social como lapequeña producción en las áreas rurales.

En este marco, una serie de acciones de carácter local, en su mayoría en el marcodel �Programa de Frontera Agrícola�, de la Comisión Centroamericana deAmbiente y Desarrollo, tuvieron un importante desempeño en la reducción delos incendios. Con el aporte de técnicas productivas alternativas a la quematradicional con fines agrícolas, grupos de agricultores no solo vieron satisfechasalgunas de sus expectativas de mejoramiento, sino que pudieron evitar serimpactados por la situación de los fuegos. Como un ejemplo, en Guatemala, enel área del proyecto los incendios forestales se presentaron en las áreas protegidas.Las áreas dedicadas al co-manejo prácticamente no tuvieron siniestros, debido aque fueron protegidas por los concesionarios.

3.2.23.2.23.2.23.2.23.2.2 PPPPPrácticas productivas sosteniblesrácticas productivas sosteniblesrácticas productivas sosteniblesrácticas productivas sosteniblesrácticas productivas sosteniblesEl caso de Lempira Sur en Honduras es aleccionador. En un área caracterizadapor una práctica productiva de subsistencia en laderas, con condicionessocioeconómicas bastante limitantes (la mitad de la población no satisface susnecesidades calóricas), se desarrolla un proceso de desarrollo en el marco delproyecto �Desarrollo Rural en el sur de Lempira.» Se promovieron tecnologíasproductivas como el mejoramiento de semillas, que se constituyeron en unaalternativa viable para evitar las quemas. El proyecto fue exitoso y luego delfenómeno de El Niño, en que se pudo comprobar sus resultados se masificó.Una etapa más avanzada del proyecto llevó a la consolidación de sistemasproductivos tecnológicamente más complejos e implicó una mejora en laformación de recursos humanos para su implementación y manejo.

Cuando se presenta la emergencia del Mitch, en la región habían 50 mil quintalesde granos almacenados en silos familiares, lo cual garantizó un nivel de seguridadalimentaria, totalmente diferente al de otras zonas afectadas. Incluso, se donaron4 mil quintales a damnificados de otras áreas del país.

3.2.33.2.33.2.33.2.33.2.3 Alerta temprana �La Masica en Honduras y el Río Coyolate en Guatemala.Alerta temprana �La Masica en Honduras y el Río Coyolate en Guatemala.Alerta temprana �La Masica en Honduras y el Río Coyolate en Guatemala.Alerta temprana �La Masica en Honduras y el Río Coyolate en Guatemala.Alerta temprana �La Masica en Honduras y el Río Coyolate en Guatemala.Como parte de dos programas patrocinados a través del CEPREDENAC, enGuatemala y Honduras se iniciaron proyectos para el fortalecimiento de


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capacidades locales en mitigación de desastres y en particular, de establecimientode sistemas de alerta temprana y gestión local del riesgo.

En La Masica, el proyecto FEMID, apoyado por la cooperación alemana, através de la GTZ, se realizaron actividades de capacitación y organización, y seinstaló un sistema de alerta temprana para inundaciones. En la emergencia delMitch, el sistema funcionó y producto de las evacuaciones a tiempo no huboque lamentar pérdidas de vidas. En situaciones similares otras poblacionestuvieron 150 o 200 muertos.

En la cuenca del Río Coyolate, un proyecto similar, apoyado por la AutoridadSueca para el Desarrollo tuvo éxito, al funcionar los sistemas locales y lasevacuaciones. De nuevo, decenas o cientos de vidas fueron salvadas.

Desde hace años, la Organización de Estados Americanos ha venido promoviendoun proyecto de �Cuencas Menores�, con sistemas basados en la autogestión y enredes de bajo costo y tecnología. En general este enfoque, mayormente adoptadoen Honduras fue exitoso, las experiencias de la cuenca del Río Lean, La Masicay Arizona se constituyen en una muestra fehaciente de los beneficios del manejodescentralizado y de la incorporación de la población en la solución de sus propiosproblemas.

Los sistemas de gestión local del riesgo y de alerta temprana, basados en lascomunidades mostraron que son una alternativa viable, exitosa y que requiereser más profundizada y difundida.

4.4.4.4.4. El post-Mitch: los retos para el desarEl post-Mitch: los retos para el desarEl post-Mitch: los retos para el desarEl post-Mitch: los retos para el desarEl post-Mitch: los retos para el desarrollo sosteniblerollo sosteniblerollo sosteniblerollo sosteniblerollo sostenible

El �Desastre Mitch� nos pone ante una situación que requiere atención sin dilaciones.Es claro que el proceso de desarrollo regional, que algunos consideran la principal �víctima�del Mitch, no consideraba las variables de vulnerabilidad ni la relación bidireccional einterdependiente que se establece entre ambos. El modelo de desarrollo, bien encauzadoconduce a reducir la vulnerabilidad, o puede ser afectado sensiblemente si no se intervienesobre esta. Por otra parte, un mal proceso de desarrollo tiende a exacerbar las condicionesde vulnerabilidad.

Los principales factores de aumento de la vulnerabilidad, son los factores económicos,sociales y ambientales. Sociedades frágiles, como las centroamericanas, no pueden enfocarsesolo en un mejoramiento del desempeño macroeconómico. Si no se actúa sobre los factoresde fragilidad social, en el plano rural, de grupos étnicos, con consideraciones de género,si no se mejoran los aspectos de tenencia de la tierra, de regulaciones sobre su uso, demanejo territorial basado en gestión regional y no administrativa, se seguirá apostando aun modelo de desarrollo NO sostenible.


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La agenda del Grupo Consultivo en donde entidades financieras, donantes y paísesdiscuten el apoyo que se dará por parte de la cooperación internacional, tiene como título�La transformación centroamericana� y no solo la reconstrucción. Ese quizás es el principalreto para nuestros países, porque volver a la Centroamérica de antes, es volver a lavulnerabilidad y a lo insostenible.

Muchos retos se presentan ante esto, pero es necesario identificar que se requieren dostipos de acciones muy distintas, para transformar el panorama actual: aquellas dirigidas aenfrentar los desastres y a reducir el riesgo.

4.14.14.14.14.1 A A A A Acciones dirigidas a enfrentar los desastres.cciones dirigidas a enfrentar los desastres.cciones dirigidas a enfrentar los desastres.cciones dirigidas a enfrentar los desastres.cciones dirigidas a enfrentar los desastres.

Estas acciones están enfocadas en aspectos de respuesta; principalmente de mejoramientode las bases de coordinación interinstitucionales, la descentralización de responsabilidadesy recursos en los niveles locales y el mejoramiento de las capacidades logísticas, del análisisde amenazas y su monitoreo.

Especial atención deberán tener los sistemas de alerta temprana, puesto que si bien estánenfocados hacia la respuesta, se constituyen en la base de entrada para las acciones localesde mitigación.

4.24.24.24.24.2 AAAAAcciones dirigidas a la mitigación del riesgocciones dirigidas a la mitigación del riesgocciones dirigidas a la mitigación del riesgocciones dirigidas a la mitigación del riesgocciones dirigidas a la mitigación del riesgo

Estas deberán partir de una importante base conceptual: el problema del riesgo es detoda la sociedad. No es el problema de una institución en particular o de un comité. Ental sentido, todas las instituciones del Estado deberán identificar, dentro de sus planes dedesarrollo, aquellas acciones que influyen sobre la vulnerabilidad.

Por otra parte, un especial énfasis se requiere en la incidencia sobre los factores sociales yambientales. Por ejemplo, en Honduras, después del Mitch se iniciaron accioneslegislativas dirigidas hacia la regulación del uso del suelo y a la implementación derestricciones. Las Comisiones de Población, Ambiente y Desarrollo de los Congresos sehan comprometido a realizar un inventario de legislación relativo a la mitigación, con elfin de identificar vacíos de normativas, así como la aplicación de las vigentes.

En las acciones de promoción al desarrollo, fundamentalmente aquellas dirigidas a lasáreas rurales, es necesario identificar la incidencia sobre los factores que aumentan lavulnerabilidad, promoviendo acciones que mejoren prácticas productivas y teniendoespecial atención en las condiciones de riesgo de los proyectos mismos que se promueven.


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5.5.5.5.5. AAAAAcciones promovidas por el CEPREDENAcciones promovidas por el CEPREDENAcciones promovidas por el CEPREDENAcciones promovidas por el CEPREDENAcciones promovidas por el CEPREDENACCCCC

Muchas cosas quedan de la experiencia del Mitch. En el marco del CEPREDENAC,se han tomado acciones desde dos perspectivas: los preparativos para los desastres quevienen a corto plazo y el fortalecimiento de sistemas nacionales de gestión del riesgo, amás largo plazo.

Lo primero tiene que ver con lo siguiente: la temporada de huracanes viene cada año;luego del Mitch, del fenómeno de El Niño y de los incendios forestales, la vulnerabilidades mucho mayor, principalmente en las áreas rurales y las áreas donde se asienta la poblaciónmarginada. Luego de las experiencias recientes se requiere un fortalecimiento de lossistemas de alerta temprana, basados en la autogestión local. Con el apoyo de la cooperacióninternacional (Unión Europea, Alemania, Suecia y OEA) se está trabajando en esta vía yen aspectos de difusión y comunicación. Un limitante a esto, sobre todo en Guatemala yHonduras, es el estado de las redes de vigilancia hidrometeorológica, por lo que en elinterín la vigilancia sinóptica se constituye en la opción a corto plazo.

En el otro sentido, se realizará un diagnóstico del estado actual de los sistemas nacionalesde gestión del riesgo, con el fin de determinar necesidades vacíos y puntos a fortalecer.Estas tareas se realizan bajo dos premisas: se trata de manejo de riesgos y no de atenciónde desastres, por lo tanto el nivel de participación del Estado y de la sociedad civil requiereun esfuerzo mayor de visión y planificación y mucho menos de contingencia; por otrolado se trata de sistemas y no de instituciones, por lo tanto los niveles de acción yresponsabilidad son mucho más amplios.

A manera de conclusión señalaremos que el aprendizaje de las lecciones del «DesastreMitch» implica uno de los retos más importantes para la región centroamericana el día dehoy. También lo es para organismos e instancias internacionales que realizan o promuevenactividades para el desarrollo de la región. Es imprescindible una acción concertada atodo nivel para poder entrar en una verdadera etapa de transformación de la sociedadcentroamericana.


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NotasNotasNotasNotasNotas

1 Investigaciones de la Red Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevención deDesastres muestran que el impacto anual de desastres pequeños puede igualar yhasta superar el de los medianos y grandes.

BibliografíaBibliografíaBibliografíaBibliografíaBibliografía

CEPREDENAC. 1997. Centroamérica en el Ojo de la Tormenta. Mimeo. Panamá.

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Falk, M. 1999. Desarrollo de la economía de laderas (El caso de Lempira Sur). En:Taller Centroamericano: Alternativas para Analizar las Opciones de GestiónAmbiental para la Disminución de la Vulnerabilidad en Centroamérica. San Salvador,3-6 de marzo de 1999. BID.

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Después del Mitch:Después del Mitch:Después del Mitch:Después del Mitch:Después del Mitch:TTTTTemas y actores en la agendaemas y actores en la agendaemas y actores en la agendaemas y actores en la agendaemas y actores en la agenda

de transformación de Centroaméricade transformación de Centroaméricade transformación de Centroaméricade transformación de Centroaméricade transformación de Centroamérica

Susan Kandel y Herman Rosa,con la colaboración de Ileana Gómez y Nidia Umaña.

Artículo publicado en PRISMA Boletín 36, Programa Salvadoreño deInvestigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente

(Reproducido con autorización de los autores)


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1. 1. 1. 1. 1. De la reconstrucción a la transformación: El camino hacia Estocolmo .......... 23

2. 2. 2. 2. 2. Los temas socio-ambientales ........................................................................... 27

3. 3. 3. 3. 3. Los temas de la gobernabilidad ...................................................................... 34

4. 4. 4. 4. 4. Los temas económicos ..................................................................................... 41

5. 5. 5. 5. 5. La Dimensión Regional .................................................................................. 45

6. 6. 6. 6. 6. Los actores frente a la transformación ............................................................. 46

Notas ................................................................................................................... 49

Bibliografía .......................................................................................................... 53

Después del Mitch:Temas y actores en la agenda de transformación de Centroamérica

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Los devastadores efectos del huracán Mitch de octubre de 1998 evidenciaron las grandesvulnerabilidades de la región centroamericana. El debate y el conjunto de planteamientos ypropuestas que sucedieron a este fenómeno dejaron claro que esas vulnerabilidades no se podíanresolver con tradicionales programas de reconstrucción. Se articuló así rápidamente un consensosobre la necesidad de avanzar en un conjunto de temas sustantivos referidos a la transformaciónintegral de Centroamérica. Esos temas son perfectamente identificables y responden a los distintostipos de vulnerabilidad: socio-ambiental, económica, o los relacionados con la gobernabilidad.

En el caso de la cooperación externa resalta su énfasis actual en los temas relacionados con lavulnerabilidad social y ecológica, la transparencia, participación y desarrollo local. Los gobiernoscentroamericanos, enfatizan más bien los temas de reconstrucción de infraestructura, así comotratamientos má favorables en materia de migración, deuda externa, comercio e inversión. Lasociedad civil, comparte con algunos gobiernos centroamericanos la preocupación por la reducciónde la deuda externa, y los temas sustantivos que enfatiza la cooperación externa, pero enfatiza lostemas de participación, transparencia, y la transformación enfocada en la problemática del agro ylas zonas rurales.

1. De la reconstr1. De la reconstr1. De la reconstr1. De la reconstr1. De la reconstrucción a la transformación: El camino hacia Estocolmoucción a la transformación: El camino hacia Estocolmoucción a la transformación: El camino hacia Estocolmoucción a la transformación: El camino hacia Estocolmoucción a la transformación: El camino hacia Estocolmo

Después del huracán Mitch se dieron una serie de reuniones oficiales para definirrespuestas a la situación de Centroamérica. Una de las primeras, fue la reuniónextraordinaria de presidentes centroamericanos realizada el 9 de noviembre.

En su declaración, los presidentes expresaron, entonces, la necesidad de �un apoyomultinacional de gran envergadura que trascienda la etapa de emergencia�. (PresidentesCentroamericanos, 1998). En tal sentido, se solicitó al Banco Mundial (BM), FondoMonetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y BancoCentroamericano de Integración Económica (BCIE) para que apoyaran la elaboraciónde un Plan de Rehabilitación y Reconstrucción de Centroamérica. Propusieron asimismo, queen dicho plan trabajara el Programa de Competitividad y Desarrollo Sostenible del InstitutoCentroamericano de Administración de Empresas (INCAE), con la participación delSistema de Integración Centroamericana (SICA).

Para captar los recursos necesarios para ejecutar dicho plan, los presidentescentroamericanos pidieron que se convocara a un Grupo Consultivo Regional de Emergencia.1

Asimismo, solicitaron a la comunidad internacional una amnistía general a los inmigrantesindocumentados y un tratamiento más favorable en materia de comercio, a través de unaampliación de los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, para equipararlacon el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) y la eliminación delas tarifas y aranceles para las exportaciones centroamericanas por parte de la Unión


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Europea. Adicionalmente, los presidentes apoyaron la condonación de la deuda externade Honduras y Nicaragua (Ibid.).

La respuesta de la comunidad internacional a esta solicitud fue inusualmente rápida. ElBID asumió la coordinación de la reunión del Grupo Consultivo que se celebró enWashington el 10 y 11 de diciembre de 1998, apenas un mes después de la reunión denoviembre de los presidentes centroamericanos. Con anterioridad a la reunión deWashington, el presidente del BID �Enrique Iglesias� realizó a finales de noviembreuna visita de cuatro días a El Salvador, Nicaragua y Honduras. Todavía entonces el BIDse refería a la reunión de Washington como una reunión del Grupo Consultivo para laReconstrucción de América Central (BID, Comunicado de Prensa CP-290/98). Sin embargo,como un indicador de que se fortalecía la idea de que había que trascender un simpleenfoque de reconstrucción, la reunión de diciembre se bautizó oficialmente como la primerareunión del Grupo Consultivo para la Reconstrucción y transformacióntransformacióntransformacióntransformacióntransformación de América Central.2

Los presidentes centroamericanos, además de la solicitud de asistencia financiera, reiteraronlos temas de su reunión de noviembre: comercio, migración, y alivio de la deuda e comercio, migración, y alivio de la deuda e comercio, migración, y alivio de la deuda e comercio, migración, y alivio de la deuda e comercio, migración, y alivio de la deuda externaxternaxternaxternaxternapara Honduras y Nicaragua (BID, CP-317/98). Por su parte, de acuerdo al comunicadode prensa del BID, los donantes �alentaron a darle una altísima prioridad a la transparenciatransparenciatransparenciatransparenciatransparenciay a la rendición de cuentasrendición de cuentasrendición de cuentasrendición de cuentasrendición de cuentas en el manejo de los fondos, tanto para los recursos de laasistencia externa como para los nacionales�. En un velado rechazo a las propuestas llevadaspor los gobiernos a la reunión de Washington EE.UU, también establecieron que latarea prioritaria de los gobiernos era �diseñar planes integrales de reconstrucción ytransformación� y garantizar la incorporación de �la participación de la sociedad civil,participación de la sociedad civil,participación de la sociedad civil,participación de la sociedad civil,participación de la sociedad civil,las organizaciones no gubernamentales y el sector privado en el planeamiento y la ejecuciónde los programas de reconstrucción� que los gobiernos debían presentar en Estocolmo(Ibid., las negritas son nuestras).

Si bien en la reunión de Washington, el tema que fue levantado con más fuerza por losdonantes fue el relativo a la transparencia, también se tocaron aspectos relacionados con lavulnerabilidad social y ambientalvulnerabilidad social y ambientalvulnerabilidad social y ambientalvulnerabilidad social y ambientalvulnerabilidad social y ambiental. De acuerdo al BID, los donantes destacaron que �losdaños fueron exacerbados por la gran deforestación, el cultivo de tierras marginales y lafalta de una administración adecuada de las cuencas hídricas, así como el hecho de quequienes más sufrieron fueron los pobres que habitaban zonas de alto riesgo, y que sonmás proclives a emigrar. Expresaron esperanzas de que cuando concluya el proceso dereconstrucción, haya más igualdad y menos vulnerabilidad ambiental� (Ibid.).

Sobre el tema ambiental, el BID organizó a principios de marzo de 1999 en San Salvador,El Salvador el taller regional �Gestión Ambiental y Disminución de Vulnerabilidad aDesastres�. En su discurso inaugural, Miguel Martínez del BID, afirmó queCentroamérica se encuentra �sentada en una bomba de tiempo por la falta de medidasque aseguraran la sostenibilidad del medio ambiente�. Retomando el tema de latransformación agregaba que los planes de reconstrucción y transformación, más que unasimple recopilación de inversiones, �deberían estar basados � en las grandes


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modificaciones que tendrían que tener lugar en la sociedad y la infraestructura económicade los países centroamericanos para poder acometer estos desafíos� (BID y SICA, 1999).

En el primer trimestre de 1999 también tuvo lugar la visita del presidente de EE.UU,Bill Clinton a Centroamérica. Los presidentes centroamericanos otorgaron una granimportancia a esta visita, al punto que celebraron una nueva reunión extraordinaria enTegucigalpa, Honduras el 4 de febrero de 1999, en la que definieron la estrategia regionalante la visita y se distribuyeron los temas de la agenda de trabajo. El tema deReconstrucción y transformación de la región sería expuesto por el presidente de Honduras;el de Deuda externa y financiamiento por Nicaragua; Comercio por Costa Rica; Inversiónpor República Dominicana; Migración por El Salvador; Medio Ambiente por Guatemala;y Delitos transnacionales por Estados Unidos. Sobre el último punto, relacionado con elnarcotráfico,narcotráfico,narcotráfico,narcotráfico,narcotráfico, se planteó que también era de interés para la región y que Centroaméricaigualmente debía expresar sus puntos de vista. (Presidentes de Centroamérica, RepúblicaDominicana y Belice, 1999).

La reunión entre el presidente Clinton y los presidentes de Centroamérica, RepúblicaDominicana y Belice se realizó en Antigua Guatemala, el 11 de marzo de 1999. Ladeclaración firmada por todos los mandatarios tocó los temas previamente identificados.Algunos compromisos específicos asumidos por parte de Clinton se refieren a la ampliaciónpor parte del Congreso de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y, en materia de migración,la atención de las disparidades en la ley NACARA. Los presidentes centroamericanos,por su parte, se comprometieron a mejorar la cooperación en la lucha contra el narcotráficoy el crimen organizado (Declaración de Antigua, 19 de marzo de 1999).

De cara a la reunión de Estocolmo, el gobierno sueco, como país anfitrión, y el BID,como organizador de la actividad en Suecia, entablaron una importante negociación paradefinir lo que se dio en llamar �Los Principios para la Reunión del Grupo Consultivo deEstocolmo�. A finales de febrero de 1999, gracias al interés del ministro de CooperaciónInternacional al Desarrollo de Suecia, Pierre Schori, y el apoyo del presidente del BID,Enrique Iglesias, se logró llegar a un acuerdo sobre dichos principios y se definieroncomo objetivos principales de la reunión de Estocolmo:

� Insistir en la necesidad de que los planes nacionales reflejasen el compromiso de losgobiernos centroamericanos por la transformación de sus respectivas sociedades haciauna mayor transparencia, rendición de cuentas, justicia social y una menorvulnerabilidad ecológica.

� Contribuir al proceso de consenso entre gobiernos y sociedad civil en sus rolescomplementarios en la implementación de los planes nacionales.

� Lograr una mayor conciencia de las iniciativas regionales para fortalecer los esfuerzosnacionales de reconstrucción y transformación; y

� Reafirmación por parte de los donantes hacia un apoyo de largo plazo.


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Los principios acordados establecían también que una de las características principalesdel proceso preparatorio tendría que ser la elaboración de planes nacionales sobre la basede una amplia y activa participación, de modo que se lograran planes de buena calidadtécnica y con un alto grado de legitimidad política y social, a fin de asegurar su viabilidady continuidad.

Además, como parte de los principios acordados se identificaron tres grandes temasestratégicos y transversales que debían atenderse para el logro de la transformación deCentroamérica: Vulnerabilidad social y ecológica; Descentralización y Gobierno local; yTransparencia y rendición de cuentas para una democracia sostenible. Sobre estos trestemas, se acordó desarrollar sesiones especiales como parte de la reunión oficial del grupoconsultivo de Estocolmo. Finalmente, otro elemento importante acordado entre el BID yel Gobierno Sueco tenía que ver con la necesidad de definir el mecanismo de seguimiento,los temas en los que se debería enfocar y los actores que se comprometerían en esta tarea.

Todos estos antecedentes, que sentaban precedente en muchos aspectos, le dieron a lareunión de Estocolmo y a los procesos preparatorios previos, una mayor relevancia de loque es usual en las reuniones de grupos consultivos. En Estocolmo, más allá de loscompromisos financieros, los donantes reiteraron los principios arriba mencionados conénfasis en la descentralización, la participación de la sociedad civil, la transparencia y lareducción de la vulnerabilidad social y ambiental.

Asimismo, la Declaración de Estocolmo, plantea que la reducción de la vulnerabilidadsocial y ecológica es el objetivo principal y reafirma los otros principios mencionados. Porotra parte, Alemania, Canadá, España, Estados Unidos y Suecia, acordaron comenzarun proceso de consulta para establecer o reforzar en cada país un mecanismo de seguimientoque incluyese a la sociedad civil.

En este recorrido del proceso hacia Estocolmo fueron surgiendo una serie de temas queen conjunto conforman una importante agenda para la transformación de Centroamérica.Estos temas pueden ser clasificados por el tipo de vulnerabilidad que representan, ya seasocio-ambiental, relacionada con la gobernabilidad o económica (Ver Diagrama 1).

Naturalmente, la importancia otorgada a cada tema de la agenda de transformación, asícomo el enfoque varía sustancialmente entre los diferentes actores, según sus intereses ypreocupaciones particulares. Los temas de la gobernabilidad, y en particular lo que atañea la transparencia y la rendición de cuentas, son importantes para la mayoría de donantes.Para los gobiernos centroamericanos, particularmente de cara a los Estados Unidos, lostemas de comercio y migración son fundamentales. Para las comunidades locales, lasasociaciones gremiales, las ONGs y otras representantes de la sociedad civil, los temassocio-ambientales son vitales. Además, comparten la preocupación sobre la participacióny la transparencia. En lo que sigue se hace una revisión de este conjunto de temas y lasperspectivas identificadas entre los diferentes actores.


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2. L2. L2. L2. L2. Los temas socioos temas socioos temas socioos temas socioos temas socio-ambientales-ambientales-ambientales-ambientales-ambientales

Se reconoce unánimemente que los efectos del huracán Mitch se vieron agravados debidoa los altos niveles de vulnerabilidad socio-ambiental que existían en la región. No obstantelos enfoques varían. La sociedad civil es la que plantea más claramente el nexo entre lavulnerabilidad social y la vulnerabilidad ambiental. Los temas que se desprenden de esavinculación incluyen los servicios sociales, la seguridad alimentaria y la equidad. Laintervenciones propuestas se refieren al ordenamiento territorial, el manejo de cuencashidrográficas (incluyendo cuencas transfronterizas), y la reactivación y transformacióndel agro.

�� Educación y SaludEducación y SaludEducación y SaludEducación y SaludEducación y SaludEn el área de educación y salud, los gobiernos enfatizan la reconstrucción de lainfraestructura, mientras que el enfoque de las organizaciones de la sociedad civilcomprende una visión de reactivación que abarca el mejoramiento de los sistemasexistentes de educación y salud. Por ejemplo, el Foro de la Sociedad Civil por la

Diagrama 1.Diagrama 1.Diagrama 1.Diagrama 1.Diagrama 1.TTTTTipos de vulnerabilidad yipos de vulnerabilidad yipos de vulnerabilidad yipos de vulnerabilidad yipos de vulnerabilidad y

temas de la agenda de transformacióntemas de la agenda de transformacióntemas de la agenda de transformacióntemas de la agenda de transformacióntemas de la agenda de transformación

SOCIOSOCIOSOCIOSOCIOSOCIO-----AMBIENTAMBIENTAMBIENTAMBIENTAMBIENTALALALALAL

� Educación y salud� Seguridad alimentaria� Equidad� Ordenamiento Territorial� Manejo de cuencas� Revegetación y transformación del agro

GOBERNABILIDGOBERNABILIDGOBERNABILIDGOBERNABILIDGOBERNABILIDADADADADAD

� Transparencia y rendición de cuentas� Concertación y participación ciudadana� Descentralización y desarrollo local� Migración y Narcotráfico

ECONÓMICOECONÓMICOECONÓMICOECONÓMICOECONÓMICO

� Reconstrucción� Comercio� Inversión� Deuda externa� Transformación productiva


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Reconstrucción y el Desarrollo de El Salvador propone ampliar la cobertura y lacalidad de los servicios básicos como salud, educación, agua y vivienda (Foro de laSociedad Civil por la Reconstrucción y el Desarrollo de El Salvador, 16 de marzo de1999).

La Coordinadora Civil de Nicaragua plantea que �mientras medidas físicas sonimportantes � la reducción de la vulnerabilidad � es indispensable. En la base dela vulnerabilidad de las personas están las relaciones de poder, acceso y control derecursos y oportunidades desiguales� (Coordinadora Civil para la Emergencia y laReconstrucción de Nicaragua, 1999). Exige al gobierno y a la cooperacióninternacional que orienten los recursos a la formación del capital humano. De allí sedesprende, en el área de educación, la necesidad de �destinar una inversión que nosólo permita la reconstrucción, sino la ampliación de la cobertura y calidad de losservicios, así como la disminución de los fenómenos de deserción y repitencia; �Revisar los planes educativos de los distintos niveles de manera participativa paraflexibilizar la educación formal � Elaborar un Plan Nacional de Educación demanera participativa� (Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucciónde Nicaragua, 1998).

� Seguridad AlimentariaSeguridad AlimentariaSeguridad AlimentariaSeguridad AlimentariaSeguridad Alimentaria

El tema de seguridad alimentaria es complejo porque exiten diferentes interpretacionesrespecto de su significado. Algunos sectores les interesa en particular que lasdonaciones alimentarias no se conviertan en un desincentivo para la producción local,que dañe la seguridad alimentaria a largo plazo.3

Los gobiernos centroamericanos se enfocaron en la seguridad alimentaria en el cortoplazo en un intento para asegurar que las personas afectadas del huracán Mitchcontaran con alimentos básicos. Sin embargo, en algunas instancias, la distribucióninmediata enfrentó deficiencias. En muchos casos los problemas surgieron porobstáculos reales causados por daños a la infraestructura, pero también hubo de tipopolítico. Por ejemplo, en Nicaragua no había voluntad del Gobierno de trabajar conlas alcaldías sandinistas y en El Salvador, hubo denuncias de que se aprovechó elreparto para hacer proselitismo de cara a las elecciones presidenciales de marzo de1999.

Los organismos internacionales en general no han levantado el tema de la seguridadalimentaria. En ausencia de una nueva postura, las políticas impulsadas por ellosdurante los años ochenta (bajar aranceles, promover el libre comercio) continúan envigencia. Actualmente, el reconocimiento por parte de los organismos multi ybilaterales de que existe una crisis en el sector agropecuario, no ha logrado convertirseen un cuestionamiento de las políticas impulsadas por ellos en la década anterior.

Los gremios agropecuarios, por su parte, entienden la seguridad alimentaria comoequivalente a la capacidad de producir suficientes alimentos dentro del país, para


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cubrir el consumo interno. Por ello plantean la necesidad de formular una estrategiaque enfrente la crisis del sector agropecuario. Otros argumentan que como lospequeños agricultores son los principales productores de granos básicos en la región,la seguridad alimentaria debe asegurar medios de vida sostenible para los pequeñosproductores en el largo plazo. En la misma línea, algunas ONGs internacionalesplantean que �una política de seguridad alimentaria durable y coherente puede ayudara las comunidades más pobres a lograr un alto grado de desarrollo autónomo y depreparación frente a desastres naturales. � Las intervenciones relativas a la seguridadalimentaria deberían ser amplias y de largo alcance� (VOICE, 1999).

OXFAM América, como su aporte principal post-Mitch, impulsó una interesantediscusión y esfuerzo alrededor del tema de seguridad alimentaria, el cual, segúnBarraclough y Moss (1999), debe incorporar los siguientes componentes claves:

� Suficiencia alimentaria como capacidad de producir, almacenar, importar oadquirir suficientes alimentos, por cualquier otra vía, para todos los miembrosde un sistema alimenticio.

� Autonomía máxima y autodeterminación, sin que implique autarquía, para reducirla vulnerabilidad provocada por las fluctuaciones del mercado y otras presionespolíticas y socioeconómicas.

� Confiabilidad en el acceso a alimentación, de manera que sean mínimas lasvariaciones estacionales, cíclicas o de cualquier otro tipo.

� Equidad, para asegurar el acceso a alimentación adecuada para todas las personasy grupos.

� Sostenibilidad social y económica de forma que los sistemas ecológicos de loscuales las sociedades dependen sean protegidos y mejorados en el tiempo.

�� EquidadEquidadEquidadEquidadEquidad

Los esfuerzos hacia la equidad se orientan a la inclusión de sectores tradicionalmenteexcluidos y ubicados en posiciones de desventaja respecto del resto de la sociedad,como es el caso de las mujeres, niños, ancianos, discapacitados, indígenas y negros.Sin embargo, aún hace falta que dichos esfuerzos se traduzcan en la institucionalizaciónde mecanismos de participación ciudadana y contraloría social.

Actualmente, se reconoce ampliamente que los más afectados por el huracán Mitchfueron los sectores más pobres, debido a su previa condición de vulnerabilidadsocioeconómica, ambiental y política. Generalmente esos sectores se ubican en zonasmarginales y de mayor riesgo. Además, si bien sus pérdidas son bajas en términosabsolutos por su misma condición de pobreza, las pérdidas relativas son elevadas en


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función del impacto sobre sus condiciones de vida. Es por ello que las propuestas delas organizaciones de la sociedad civil tienden a priorizar estos sectores.

Si bien existen esfuerzos para desagregar quiénes son los grupos pobres a partir delas diferencias de ingreso, zona de residencia, género, etnia y edad, es en lo relativo alas diferencias de género donde fue relativamente más fácil reconocer su importanciay contar con la capacidad acumulada y el respaldo necesario para articular diferentespropuestas e iniciativas en corto tiempo.4 Esto se explica porque las exigencias de losorganismos internacionales de cooperación para incorporar consideraciones de géneroen proyectos de desarrollo fueron formuladas desde hace tiempo. Además, se contabaya con experiencias previas en las que estas exigencias favorecieron el reconocimientode los vacíos limitaciones de género que hubo en los procesos de reconstrucción yreinserción impulsados una vez finalizados los conflictos político-militares en la región.

Por ejemplo, BID no sólo auspició y financió el taller regional �Huracán Mitch:efectos sobre las mujeres y su participación en la reconstrucción y transformación deCentroamérica�, sino que considera que la participación de las mujeres es crítica endos nuevas cooperaciones técnicas regionales,5 se ha propuesto reorientar iniciativasprevias destinadas al fortalecimiento de las oportunidades económicas de las mujeresrurales6 y del liderazgo de las mujeres,7 y espera aprobar en 1999 algunos proyectos�con oportunidades de género� para Honduras, Nicaragua y Guatemala (BID, 1999).

Desde los organismos de mujeres, las propuestas formuladas se orientan a precisar laincorporación de la perspectiva de género como eje transversal de las políticas públicasde sus respectivos países. Sus aportes consisten en: equiparar la inequidad con lacorrupción como tema de transparencia; plantear la importancia de incorporar el

Las exigencias de los organismos internacionales de cooperación para incorporarconsideraciones de género en proyectos de desarrollo fueron formuladas desde hace tiempo.


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componente de salud sexual y reproductiva; considerar la violencia y la seguridadciudadana dentro del tema de gobernabilidad; insistir en la necesidad de reconocerlas actividades reproductivas como parte de los proyectos de reconstrucción; yreivindicar el acceso y propiedad de recursos importantes como la tierra y la vivienda,por ejemplo (ALFORJA-CCIC, 1999; Foro Nacional de la Mujer, 1999; UNICEF,1999).

Históricamente, la situación de vulnerabilidad de la población infantil y juveniltambién ha tenido, por razones similares, más probabilidades de ser reconocida yenfrentada. UNICEF llama la atención sobre la necesidad de que la reconstruccióndé respuesta a los problemas crónicos que afectan a niñas, niños y jóvenes en laregión, especialmente en las áreas de agua y saneamiento, salud mental, educación,alimentación adecuada y nutrición (UNICEF, 1999).

En contraste con el reconocimiento de la necesidad de incorporar las diferenciassegún género y edad en la formulación e instrumentación de planes y proyectos,otros sectores tradicionalmente excluidos tuvieron que realizar esfuerzos decoordinación en el plano nacional y regional para ser reconocidos como interlocutoresválidos y para que sus planteamientos fueran tomados en cuenta.

Precisamente para tales fines han surgido agrupamientos regionales como laCoordinadora Centroamericana del Campo (CCC), compuesta por las principalesorganizaciones de pueblos negros e indígenas de la región, de mujeres y de cooperativasy organizaciones campesinas (CCC, 1999). De esta manera, a través de la CCC, lapoblación campesina, indígena y negra centroamericana aprovechó el EncuentroInternacional de Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs) en Estocolmo parareclamar que no estaban adecuadamente representados en las delegaciones ni en lamayor parte de las propuestas gubernamentales y no gubernamentales sometidas adiscusión. Esta coordinación retoma algunas de las propuestas que venían siendoformuladas y discutidas con anterioridad. Entre ellas, la propuesta del CorredorIndígena, Negro y Campesino para el Desarrollo Sostenible en América Centralhecha por la Coordinadora Indígena Campesina de Agroforestería Comunitaria(CICAFOC), en la que se recogen los aportes y experiencias acumulados a lo largode cuatro años de trabajo (CICAFOC, 1999a).

Las propuestas formuladas por la población indígena y negra señalan la importanciade obtener plena participación en la reformulación de los planes nacionales dereconstrucción y ser reconocidos como interlocutores políticos válidos en diferentesespacios de toma de decisiones y coordinación, para que se consideren laspeculiaridades físicas, económicas, sociales e institucionales de la costa atlántica deHonduras y Nicaragua, por ejemplo. Llaman la atención sus demandas en cuanto ala demarcación y garantía de la seguridad jurídica de las tierras comunales, comoaspecto crítico del ordenamiento territorial y ambiental; el respeto, recuperación ypotenciación de las formas y relaciones ancestrales de producción; la importancia deldesarrollo institucional y profesional en el plano municipal y regional; y la seguridad


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ciudadana frente a los problemas de delincuencia, tráfico de indocumentados,narcotráfico y explotación ilegal de los recursos forestales y pesqueros (AutonomousRegions of Nicaragua, 1999; CCC, 1999; CICAFOC, 1999c; CONPAH, 1999).

En el tema de la etnicidad, como en otros, la Coordinadora Civil en Nicaraguaconstituye una excepción, pues supo canalizar las demandas y propuestas de lasRegiones Autónomas de la Costa Atlántica del país. La comunidad garífuna delAtlántico hondureño tuvo menos eficacia en las gestiones llevadas a cabo para lainclusión de sus propuestas. La Coordinadora Civil en Nicaragua también fue laúnica instancia que incluyó consideraciones respecto de la situación de la poblacióndiscapacitada, lo cual es comprensible en un país con un importante número depersonas lisiadas de guerra.

� OrOrOrOrOrdenamiento Tdenamiento Tdenamiento Tdenamiento Tdenamiento Territorialerritorialerritorialerritorialerritorial

Casi todos los actores coinciden en la necesidad de contar con un esquema deordenamiento territorial para la prevención de desastres. Esto implica una revisión yadecuación de las formas de uso de la tierra y de sus patrones de ocupación. Entreotras cosas, significa la identificación y evaluación de las zonas de mayor riesgo y lareubicación de asentamientos humanos que se encuentran en zonas de altapeligrosidad.

Se trata entonces de un proceso complejo en el que los tradicionales mecanismos deplanificación de arriba hacia abajo resultan inadecuados e ineficientes. Estos métodospresuponen diferentes condiciones socio-legales y un tipo de Estado e instrumentosque no existen en la región. En las áreas urbanas, por ejemplo, los habitantes dezonas de alto riesgo se ubican en asentamientos informales y viviendas precarias.Asimismo, en las zonas rurales los usos de suelo obedecen a una lógica desobrevivencia más que a estructuras legales. Consecuentemente, la planificación delos usos de suelo y la formación de ordenamientos territoriales tiene que adoptarprocesos participativos en el diseño, instrumentación y monitoreo, para garantizar,tanto su aceptación social, como su eficiencia.

Es en este contexto, resulta prioritario avanzar hacia un marco legal-institucional queincorpore la participación social en la gestión local de los recursos naturales. A la vez,es necesario un acompañamiento técnico para identificar las zonas de mayor riesgo,los usos potenciales más adecuados de los suelos, etc. Además, en cualquier esquemade gestión territorial, es esencial incorporar la dimensión económica para asegurar suviabilidad. Por ejemplo, para que los pequeños productores en laderas adoptenprácticas de conservación de suelos que disminuyan los impactos de las inundaciones,es necesario incorporar incentivos económicos �como el pago por serviciosambientales� en los planes de ordenamiento territorial.


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�� Manejo de las CuencasManejo de las CuencasManejo de las CuencasManejo de las CuencasManejo de las Cuencas

Después del Mitch, el manejo de las cuencas ha cobrado singular importancia. Losgobiernos centroamericanos plantearon un tratamiento de los problemas ambientalesdesde la perspectiva de las cuencas. Algunos incluso reafirmaron la importancia delas cuencas compartidas. El Gobierno de El Salvador, por ejemplo, en el Plan deReconstrucción presentado en Washington apuntaba que �el rescate del equilibrioecológico de las cuencas hidrográficas, conlleva procesos de integración de esfuerzosen los ámbitos locales, nacionales y regionales, como condición para lograr un mayory efectivo impacto. De lo contrario, lo que se avance en un país, puede ser destruidopor el efecto de una catástrofe natural ocurrida más allá de sus fronteras, con seriasconsecuencias físicas, humanas y económicas�.8 De manera que desligarse �de estavisión regional puede ser peligroso y conducente a pérdidas financieras elevadas,porque lo que se haya logrado en un país se puede perder con una catástrofe naturalocurrida más allá de sus fronteras y arrasar con todo el progreso alcanzado� (GOES,1998). No obstante, existen limitaciones en la construcción verdadera de acuerdosde manejo transfronterizos por las preocupaciones de cada país sobre su soberanía.

En la misma lógica de las dificultades que enfrentan los países para asumircompromisos transfronterizos, los ámbitos locales enfrentan dificultades para adoptaruna visión y tratamiento conjunto de las cuencas. Por ejemplo, en El Salvador, losexcelentes esfuerzos organizativos de la población del Bajo Lempa con elacompañamiento de ONGs, no proponen ningún tipo de intervenciones para revertirla degradación de la cuenca alta del río Lempa, en parte por el temor de que este tipode planteamientos implique una dispersión de esfuerzos y, lo que es más preocupante,una difusión de recursos financieros hacia otras áreas diferentes del Bajo Lempa.

Como consecuencia, son las instancias regionales, como el SICA y el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, los organismos de sociedad civil en elplano nacional, regional e internacional, y los organismos bilaterales y multilaterales,quienes están en una mejor posición para promover el tema de las cuencas compartidas.Entre las prioridades regionales, el SICA incluye �una estrecha colaboración entrelos países de las región� para lograr un �ordenamiento del uso del suelo a partir de lascuencas hidrográficas� (SICA, 1999).

� RRRRRevegetación y transformación del agroevegetación y transformación del agroevegetación y transformación del agroevegetación y transformación del agroevegetación y transformación del agro

La severa deforestación en la región ha producido una situación de elevadavulnerabilidad y alto riesgo frente a los fenómenos naturales.9 En efecto, comoresultado de la pérdida de vegetación y los procesos de degradación del suelo,disminuye cada vez más la capacidad del territorio para regular y almacenar el aguade lluvia y se genera un estado casi permanente de desastre por el ciclo de sequías einundaciones entre la época seca y la lluviosa.


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No es sorprendente entonces, que haya un concenso sobre la necesidad de adoptarmedidas para revertir la deforestación. Sin embargo, las soluciones puramenteconservacionistas, que incluyen la determinación y expansión de áreas protegidas yproyectos para estimular la reforestación masiva, no han resultado efectivas para ellogro del objetivo de protección. Por ello es necesario pensar en una estrategia derevegetación vinculada a la transformación misma del agro y al desarrollo de mediosde vida sostenible para la población rural pobre.10

La revegetación es un proceso inducido de regeneración de la cobertura vegetal enzonas que aparecen como críticas, por los niveles de deforestación y por suscaracterísticas biofísicas. Pero también se refiere a los principios agroecológicos y deconservación de suelos y agua, como una condición necesaria para lograr una actividadagrícola, pecuaria y forestal sostenible, tanto en las zonas de laderas como en lasplanicies. Por ello, supone una transformación del agro, a través de una difusión yadopción masiva de tecnologías alternas a las de la revolución verde y de que el agro,además de bienes, produzca los servicios ambientales en forma sostenible, sobretodo en zonas críticas. Se trata en definitiva de hacer un rubro estratégico y altamentevalorado de la producción campesina.

Esta transformación del agro sólo será posible si se introduce un sistema de pago porservicios ambientales, de modo que las actividades que realicen las familias pobresen laderas generen ingresos permanentes para dichas familias y, de esta manera, seancompensadas de manera permanente por la mayor oferta ambiental derivada de susprácticas de revegetación (PRISMA, 1999).

Los productores pobres en laderas se vuelven actores estratégicos que pueden ydeben desempeñar un papel fundamental en la rehabilitación de las cuencas medianteactividades de protección y rehabilitación. En este marco y bajo esta lógica, la propuestade revegetación y transformación del agro puede contribuir a la superación de lapobreza rural, así como garantizar la productividad del sector agropecuario y lageneración de servicios ambientales (PRISMA, 1997).

3. L3. L3. L3. L3. Los temas de la gobernabilidados temas de la gobernabilidados temas de la gobernabilidados temas de la gobernabilidados temas de la gobernabilidad

En el contexto de post-Mitch múltiples aspectos relacionados con la gobernabilidad estánresurgiendo como temas importantes para asegurar que los efectos del huracán Mitch noreviertan los procesos de democratización en marcha. Así surgen como temas claves latransparencia y rendición de cuentas, la concertación y participación ciudadana, ladescentralización y el desarrollo local, la migración, y el narcotráfico.

�� TTTTTransparransparransparransparransparencia y Rencia y Rencia y Rencia y Rencia y Rendición de Cuentasendición de Cuentasendición de Cuentasendición de Cuentasendición de Cuentas

Como se mencionó anteriormente, la comunidad donante le ha dado una granimportancia al tema de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, no existen


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mecanismos claramente definidos para avanzar sobre este aspecto. Las expresionesde sociedad civil y las ONGs internacionales coinciden con los donantes en estapreocupación, pero han ido más allá al incorporar propuestas específicas para garantizarla transparencia sobre la base de un monitoreo llevado a cabo por la misma sociedadcivil.

INTERFOROS de Honduras definió la �Transparencia y Control Ciudadano� comouno de los ejes principales de su propuesta y exigió al gobierno que estableciera conclaridad los procedimientos necesarios para asegurar: la prevención y el combate a lacorrupción; la institucionalización de un modelo de transparencia y control ciudadanoen el ámbito local y central, mediante oficinas de control y seguimiento y auditoríassociales; la representatividad de la sociedad civil y de la ciudadanía, tanto en lasfunciones de control y seguimiento, como en la organización y funcionamiento de lasinstituciones encargadas de vigilar la transparencia y dar asesoría en esta materia(Espacios INTERFOROS, 1999).

La Coordinadora Civil de Nicaragua realizó una auditoría social a través de unaencuesta de hogares a más de 10,000 familias y de entrevistas con personas líderes delas comunidades afectadas, para monitorear y evaluar el tipo, la calidad y la efectividadde la ayuda recibida. Los resultados preliminares mostraron que un �50 por cientode 834 familias encuestadas en Managua afirmaron que la ayuda posterior al pasodel huracán Mitch no fue pareja ni ordenada� (Marenco E., 1999). Ante estasituación, la Coordinadora reiteró la necesidad de que el gobierno incluya a la sociedadcivil, desde el diseño hasta la instrumentación y monitoreo de proyectos. Además, laCoordinadora está llevando a cabo un proceso de auditoría financiera, invitando a las

La sociedad civil debe �dar seguimiento a los programas de reconstrucción de los gobiernos,controlar la transparencia y el uso adecuado de los recursos�.


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ONGs en el país a rendir cuentas de los fondos recibidos para atender a la poblaciónafectada por Mitch, como ejemplo de la transparencia que debe existir.11

También algunas ONGs internacionales de Europa han visto la necesidad de serellas mismas más transparentes, al afirmar que �es necesario promover la creación deinstancias de coordinación informativa y operativa entre las ONGs europeas queoperen en el mismo país y/o en la misma región. Al mismo tiempo, las ONGseuropeas deben tomar las medidas necesarias para garantizar la coordinacióninformativa y operativa con las autoridades públicas (tanto nacionales como locales)del país beneficiario� (VOICE, 1999).

En el ámbito regional, ALFORJA identifica la participación y control ciudadanocomo �un eje central en todas las propuestas� de la sociedad civil centroamericana.Agrega que �el componente de la transparencia en el uso de los recursos y el asumirla responsabilidad ciudadana sobre los fondos y la actuación de los funcionariospúblicos se resalta como el mecanismo fundamental para ejercer el derechodemocrático de tomar en sus propias manos el destino de la sociedad. Por otro lado,es un indicio muy importante que las ONGs nos incorporemos� (ALFORJA-CCIC,1999). Asimismo, el Comité Consultivo del SICA en cuanto a las acciones post-Mitch, subraya que la sociedad civil debe �dar seguimiento a los programas dereconstrucción de los gobiernos, controlar la transparencia y el uso adecuado de losrecursos�.

� Concertación y participación ciudadanaConcertación y participación ciudadanaConcertación y participación ciudadanaConcertación y participación ciudadanaConcertación y participación ciudadana

La comunidad donante y las organizaciones de la sociedad civil han reiterado laimportancia de la concertación y participación social en los procesos de elaboración yejecución de los planes de reconstrucción y transformación presentados en Estocolmo.Aunque el Grupo Consultivo no definió criterios para medir la profundidad y existenciade procesos participativos, los gobiernos centroamericanos, con mayor o menorconvicción, vieron la conveniencia de abrirse hacia tales procesos.

En El Salvador, por ejemplo, el PNUD facilitó la conformación de mesas técnicassobre varios componentes sectoriales del plan presentado en Estocolmo (prevenciónde desastres, salud, vivienda, reconstrucción y desarrollo local, desarrollo rural, medioambiente, educación, y género), como parte de un proceso que incluyó una relativaamplia participación del sector gubernamental y no-gubernamental.12 La decisióngubernamental de aceptar este proceso fue favorecida por los lineamientos establecidospor la reunión de Estocolmo. Además, al Gobierno de El Salvador le interesabamostrar una mayor apertura en este sentido, debido a la menor atención de lacomunidad internacional, en comparación con Honduras y Nicaragua.

Este proceso de consulta, sin embargo, no comenzó sino a principios de febrero,quedando relativamente poco tiempo para formular un plan con propuestas concretas.Mientras que la definición de las líneas estratégicas de la propuesta se elaboró con


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un buen nivel de concertación entre los participantes de las mesas técnicas, éste nofue el caso al momento de la selección de proyectos concretos incluidos en la propuestallevada a Estocolmo. Cada una de las mesas contó con una sesión de 4 horas pararevisar la cartera de proyectos correspondiente, lo cual resultó insuficiente, dado elvolumen de proyectos y la poca información que se tuvo de cada uno. Al final, losproyectos fueron seleccionados por el Gobierno y el PNUD.

Junto al proceso de consulta que promovió el PNUD y en el marco de un esfuerzomás amplio de la sociedad civil organizada a nivel regional, a principios de marzo seconstituyó el Foro de la Sociedad Civil por la Reconstrucción y el Desarrollo de ElSalvador, que ha aglutinado entre 20 y 60 organizaciones no gubernamentales, endiferentes momentos.

El Foro se formó esencialmente por dos razones: por un lado, varios grupos de lasociedad civil no se sintieron representados en el esfuerzo facilitado por el PNUD,pues en su opinión los mecanismos de convocatoria limitaron una mayor participación,dejando por fuera a varios grupos de la sociedad civil que no tuvieron la informaciónoportuna para involucrarse plenamente en el proceso. Por otra parte, se vio la necesidadde que la sociedad civil contara con una plataforma propia para presionar y asegurarla incorporación de sus demandas desde su propia perspectiva.

Si bien antes de la reunión de Estocolmo el Foro no logró avanzar hacia una propuestadetallada, la coyuntura post-Estocolmo abrió la posibilidad para que el Foro tengauna mayor incidencia en la promoción de proyectos prioritarios, el monitoreo del usode los fondos, la instrumentación de proyectos y la auditoría social. Para ello seránecesario, sin embargo, que el Foro amplíe su representación y fortalezca suarticulación con el resto de la sociedad civil.

En Nicaragua están los esfuerzos más organizados y avanzados de la sociedad civilen la región, puesto que el huracán Mitch únicamente reforzó un proceso deflorecimiento de la sociedad civil nicaragüense que ya estaba en marcha. A partir delMitch se aglutinó un esfuerzo coordinado entre numerosas expresiones de la sociedadcivil para enfrentar la emergencia, en el primer momento, y para buscar respuestasintegrales a los problemas que el país enfrenta, en el largo plazo.

La Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción aglutina unas 400organizaciones no gubernamentales y redes nacionales. Ya en diciembre del 1998habían logrado plantear una propuesta propia para la reconstrucción y el desarrollode su país. Se han articulado demandas hacia el Gobierno nicaragüense y hacia lacooperación internacional. Demanda principalmente la participación ciudadana enel proceso de decisión gubernamental, desde la fase de discusión hasta la ejecución yevaluación, y en la promoción del desarrollo humano.

Inicialmente, el gobierno no tomó en cuenta este esfuerzo para el desarrollo de susplanes de reconstrucción.13 Al contrario, Ana Quiroz, la representante del esfuerzo


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civil, reclamó la actitud hostil del Gobierno hacia la Coordinadora, y públicamentepidió poner fin �al nivel de agresividad en el discurso hacia las ONGs, ya que noshan titulado de oportunistas y que buscamos el lucro, lo cual no es así� (Marenco E.,1999).

La Coordinadora tuvo que presionar vigorosamente para ser reconocida por elGobierno como un interlocutor legítimo. Después de la resistencia inicial, el sectorONG y la Secretaría de Cooperación Externa se reunieron para definir una agendade trabajo conjunta en las acciones de desarrollo y reconstrucción del país. Además,el presidente Arnoldo Alemán incluyó a un representante de la Coordinadora comomiembro del Consejo de Planificación Económica y Social, que es un órgano deconsulta para la dirección de la política económica y social del país.

En Honduras, la aceptación de la incorporación de los sectores civiles y la participaciónlocal en los planteamientos para la reconstrucción y el desarrollo parecen débiles.No hubo representación de la sociedad civil en el Gabinete de Reconstrucción. Elespacio INTERFOROS, que desde el mes de marzo aglutina a decenas de ONGsy agrupaciones y coordinaciones de la sociedad civil ya existentes, había amenazadocon llevar su propia propuesta a Estocolmo, debido a la negativa del gobierno aescuchar sus plantemientos.

En el caso de Guatemala, la respuesta durante la emergencia fue dirigida por elEstado y el ejército. Esta concentración y centralización del esfuerzo desplazó ydebilitó la participación local en los esfuerzos post-Mitch, particularmente el diseñode los programas de reconstrucción. Esto no niega que existan capacidades y esfuerzoslocales, particularmente en las comunidades donde ya habían algunas formas deorganización.14 Sin embargo, los procesos post-Mitch no han logrado aumentar elnivel de participación local. Al contrario, en los planes de reconstrucción continúa lamayor influencia de grupos tradicionalmente más poderosos, como los cafetaleros,en contraste con los grupos tradicionalmente excluidos (Reporte Guatemala, OxfamAmerica, 1999).

�� Descentralización y desarrollo localDescentralización y desarrollo localDescentralización y desarrollo localDescentralización y desarrollo localDescentralización y desarrollo local

El tema de la descentralización cobra un nuevo giro con el impacto del huracán. Sereplantea desde aquí la discusión del rol de la descentralización como uno de los ejesprioritarios de cualquier estrategia de reconstrucción y transformación, debido a susimplicaciones para el proceso de fortalecimiento de la democracia, la gobernabilidad,la transparencia y el desarrollo sostenible de la región (Stein, 1999).

Para ALFORJA, uno de los desafíos después de Mitch en Centroamérica es avanzaren los procesos de descentralización y desconcentración, ya que de esta manera sefortalece la capacidad de propuesta, negociación y gestión de la sociedad civil frentea los gobiernos locales y central (ALFORJA-CCIC, 1999). Otros actores no asocian


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el tema de la descentralización con mayores posibilidades de participación, sino conmejores condiciones para ejecutar proyectos.

Desde este punto de vista, para la cooperación internacional es indudablementeimperiosa la necesidad de profundizar la descentralización, durante la fase dereconstrucción. Esto fue evidente en la reunión de Estocolmo, donde organismosbilaterales como la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), que impulsaroneste proceso desde los años ochenta, sugirieron que se considerara la posibilidad decanalizar directamente hacia algunas municipalidades, parte de sus recursos para lareconstrucción (USAID, 1999). Asimismo, el Gobierno de Francia explícitamenteexpresó su interés en iniciar proyectos directamente con los municipios, sin lamediación del Gobierno central.

Ante el Grupo Consultivo, el Comité Consultivo del SICA también hizo referenciaa la necesidad de fortalecer la capacidad de los municipios para responder frente a lasemergencias y para garantizar la transparencia en el manejo de los recursos. En supropuesta considera necesario: a) Descentralizar la prevención y mitigación dedesastres, lo que conllevaría a vincular las comisiones de emergencia nacionales a lasestructuras locales de prevención y mitigación; b) Trasladar recursos y competenciasa los municipios y las comunidades organizadas, para que puedan ejecutar proyectosa menor costo; y c) Crear mecanismos para el manejo transparente de recursos públicosen el ámbito local y su supervisión, haciendo uso de los mecanismos de participaciónya establecidos, como los cabildos abiertos y las audiencias públicas (CC-SICA,1999).

Pero si bien la descentralización ha propiciado nuevos papeles protagonistas para losgobiernos locales, también tropieza con limitaciones. La descentralización sepromueve en la retórica del Gobierno central, pero en la realidad posee un contenidode desconcentración administrativa y privatización de servicios. Además, prevaleceel modelo de centralización de competencias políticas y administrativas. Es por elloque el traslado de competencias hacia los municipios no siempre ha sido acompañadodel poder, los recursos financieros, ni las capacidades necesarias. La autonomía parala generación y el manejo de fondos municipales, que es uno de los temas más sensiblespara los gobiernos municipales continúa pendientes.

�� Migración y NarcotráficoMigración y NarcotráficoMigración y NarcotráficoMigración y NarcotráficoMigración y Narcotráfico

Si bien el Gobierno de los Estados Unidos, al igual que los otros donantes, comparteel interés en los temas de la gobernabilidad arriba discutidos, sus preocupacionesprincipales están relacionadas con la migración ilegal y el narcotráfico. Durante lavisita del presidente de los Estados Unidos a la región, en el marco de la cumbrepresidencial, se planteó la necesidad de combatir el narcotráfico y controlar los flujosmigratorios hacia su país, que son temas importantes desde el punto de vista de ladinámica interna de los Estados Unidos.


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En esta línea, en su discurso ante la Asamblea Legislativa salvadoreña, Clinton declaróque �proteger a nuestros pueblos contra las drogas y los crímenes es un desafío quetenemos que enfrentar�. Por lo que pidió a la Asamblea �ayudar a enfrentar estereto, ampliando nuestro acuerdo de extradición e impidiendo que los criminalesqueden sin castigo huyendo a través de nuestras fronteras� (Ibid.). El 11 de marzo,en la reunión de los ministros de seguridad en Guatemala, Estados Unidos prometióayuda financiera y técnica para combatir el narcotráfico. Además, logró acuerdossobre el control de fronteras entre los cinco países y la coordinación entre las autoridadespara no realizar esfuerzos aislados (Marenco J., 1999).

La preocupación por controlar el flujo de migrantes tiene que ver con el aumentosignificativo de migrantes indocumentados centroamericanos que entraron a losEstados Unidos después del huracán Mitch. Según Newsweek, entre noviembre de1998 y enero de 1999, agentes norteamericanos a lo largo de la frontera de Texas,donde cruza la mayoría de migrantes, capturaron a 6,555 �otros no mexicanos�, ensu mayoría centroamericanos. Esta cifra representa un incremento del 86% en relacióncon el año anterior (Zarembo, 1999) (Ver gráfico 1).

Los gobiernos centroamericanos, particularmente El Salvador y Guatemala,comparten este interés por los temas migratorios. Sin embargo, ellos buscaban unaprórroga de las deportaciones y un tratamiento favorable a la población migrante.15

La permanencia de sus compatriotas en el exterior es un tema de la mayor importanciaporque el tema está ligado a preocupaciones de tipo económico. El temor de losgobiernos salvadoreño y guatemalteco es sufrir una disminución de las remesasfamiliares y un aumento en las tasas de desempleo y la problemática social de cadapaís, con la repatriación de sus ciudadanos.

Gráfico 1.Gráfico 1.Gráfico 1.Gráfico 1.Gráfico 1.NoNoNoNoNo-mejicanos capturados en la frontera-mejicanos capturados en la frontera-mejicanos capturados en la frontera-mejicanos capturados en la frontera-mejicanos capturados en la frontera


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En relación con los inmigrantes centroamericanos en los Estados Unidos, durantesu visita a la región, el presidente Clinton prometió hacer �todo lo posible para ponerfin y superar la disparidad entre los diferentes ciudadanos de los paísescentroamericanos. Y trabajaré con nuestro Congreso para redactar leyes que seanmás equilibradas� (Clinton, 1999), en referencia a la Ley de Ajuste Nicaragüense yAlivio Centroamericano (NACARA, por sus siglas en inglés), en la cual solamentelos nicaragüenses y cubanos reciben tratamiento preferencial para permanecer en losEstados Unidos.

Originalmente Clinton decidió dejar este debate al Congreso. En lugar de tratar deconvencer al Congreso de ampliar la Ley NACARA para incluir a la poblaciónsalvadoreña y guatemalteca, una batalla difícil, él pudo haber evitado el proceso yhacer declarar al Fiscal General que, debido a las condiciones en estos países, eratácitamente aceptado que los salvadoreños y guatemaltecos enfrentan �sufrimientoextremo� al regresar.16 Al final se evitó el debate con el Congreso y el 20 de mayo de1999, el Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) anunció una nuevaregulación simplificada para NACARA, en la cual se reconoce de antemano que lossalvadoreños y guatemaltecos pueden sufrir �extrema penuria� si son deportados (ElDiario de Hoy, 21 de mayo de 1999).

Para Costa Rica, el tema de las migraciones y el control de los flujos tiene connotacionesdiferentes, ya que se estima que alrededor de un millón de nicaragüenses viven enese país. Esto explica que la propuesta de algunas organizaciones costarricenseslevante como prioritario el tema, señalando que �a pesar de que el Gobiernocostarricense declaró una amnistía para todas las personas de ese país que hubieranvenido a Costa Rica antes del 8 de noviembre, como una manera de frenar el éxodo,la tendencia a la migración aumentará. Si no se toman medidas al respecto, continuaráel deterioro de las condiciones de vida de importantes sectores de la poblacióncostarricense y sin ninguna duda, de la nicaragüense� (ALFORJA-CCIC, 1999).

4. L4. L4. L4. L4. Los temas económicosos temas económicosos temas económicosos temas económicosos temas económicos

Si bien los temas económicos no fueron incluidos entre los tópicos estratégicos de laagenda del Grupo Consultivo, para los gobiernos centroamericanos y sus entidadesregionales son fundamentales, particularmente en su relación con los Estados Unidos.Como muestra se tiene que cuatro de los siete temas discutidos durante la cumbre con elpresidente Clinton en marzo de 1999, tenían que ver con lo económico.17 La preocupacióncentral sobre temas económicos es compartida por los sectores empresarial e industrial dela región.

�� Infraestructura físicaInfraestructura físicaInfraestructura físicaInfraestructura físicaInfraestructura física

Entre todos los actores parece haber consenso sobre la necesidad de invertir eninfraestructura física. No es sorprendente entonces que una gran porción de la ayuda


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inicial comprometida por las entidades bilaterales y multilaterales esté dirigida a lareparación y/o la construcción de infraestructura física, como carreteras, puentes,viviendas, clínicas, escuelas y redes de agua. Pero las prioridades sobre cuálesinversiones son prioritarias son diferentes. Un informe de OXFAM apunta que�mientras los gobiernos centroamericanos concuerdan que las zonas rurales fueronlas áreas más afectadas por el huracán Mitch, se está priorizando la rehabilitación dela carretera Panamericana y las carreteras interurbanas� (Barraclough y Moss, 1999).

En reconocimiento al descuido continuo de los gobiernos al sector rural, varios gruposde la sociedad civil están exigiendo que sus gobiernos den preeminencia a laconstrucción de las vías secundarias que facilitan la comercialización de la producciónagrícola. Tal demanda es específicamente reivindicada en la mayor parte de laspropuestas de la sociedad civil local y las de algunas entidades como PNUD yONG internacionales, tales como OXFAM América.

�� Comercio e InversiónComercio e InversiónComercio e InversiónComercio e InversiónComercio e Inversión

Los principales protagonistas de la demanda para incrementar el comercio vía unmayor acceso al mercado externo, particularmente el de Estados Unidos, son losgobiernos centroamericanos y las cámaras empresariales. Durante la Cumbre con elpresidente Clinton se pidió �la equiparación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribecon el régimen común de acceso a los Estados Unidos del Tratado de ComercioLibre� (CoLatino, 1999).

En su ponencia ante la Asamblea Legislativa de El Salvador, Clinton anunció quehabía enviado �al Congreso [de los Estados Unidos] un documento para elmejoramiento de la Cuenca del Caribe, proporcionando a Centroamérica y al Caribemás beneficios de los que hemos anunciado antes del huracán. Eliminarían todos losaranceles sobre los textiles y las artesanías y permitiría que tratáramos todas lasimportaciones no textiles de Centroamérica exactamente como tratamos esasimportaciones de México bajo el TLC. El único requerimiento, es que todas lasnaciones cumplan con sus obligaciones bajo la OMC y participen en el esfuerzo porcrear el área de libre comercio de las Américas� (Clinton, 1999).

Acompañando el tema de las condiciones favorables para el comercio se encuentra eldel aumento de la inversión extranjera que ha moldeado las imágenes que los paísesde la región tratan de proyectar. Esta preocupación por mostrar una buena cara haciaafuera, llegó a tales niveles que el presidente de Nicaragua, Arnoldo Alemán,incrementó su impopularidad ante la sociedad civil por negar, en un primer momento,los graves efectos que sufrió su país a raíz del Mitch.18

Algunas entidades regionales también están promoviendo una agenda de mayorcomercio e inversión. Sin embargo, aún cuando coinciden con los gobiernoscentroamericanos, su enfoque está dirigido a la necesidad de articular una respuesta


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desde la región. El SICA y el INCAE plantean la necesidad de desarrollar unCorredor Logístico de Centroamérica sobre la base de un mejoramiento vial parafacilitar el comercio intraregional. De acuerdo con el SICA, este corredor implicauna �unión aduanera entre países�, la �facilitación del comercio y reducción de barrerasal movimiento de bienes al interior de la región� y la profundización del proceso deintegración.

� Deuda ExternaDeuda ExternaDeuda ExternaDeuda ExternaDeuda Externa

El tema de la deuda es de suma importancia para los países centroamericanos,especialmente para Nicaragua y Honduras. Con una deuda externa de 6,500 millonesde dólares, el Gobierno de Nicaragua solicitó un alivio de su deuda y una reducciónpermanente de los servicios de la deuda. Honduras, por su parte, esperaba un aliviode al menos un 67% de su deuda exterior de 4,300 millones de dólares (La PrensaGráfica, 27 de marzo 1999). Guatemala ha solicitado una reconversión de su deuda.El Salvador, de acuerdo al entonces presidente, Armando Calderón Sol, no calificapara este tipo de acciones porque la mayor parte de su deuda es con organismosmultilaterales (Calderón Sol, 1998).

Existen otros actores que también están discutiendo el tema de la deuda externa,entre ellos ONGs locales e internacionales y entidades regionales. Las demandasvarían desde una llamada para una moratoria de algunos años en el pago del serviciode la deuda o su reconversión, hasta una eliminación de la deuda.

La Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción propuso mecanismospara una reducción sustancial de la deuda externa. Para ello se proponía: a) buscaruna incorporación más rápida a la Iniciativa de los Países Pobres y AltamenteEndeudados (HIPC, por sus siglas en inglés); b) invertir los fondos aportados porla comunidad cooperante para la reducción de la deuda en las prioridades nacionalesde desarrollo humano; c) financiamiento destinado a la reducción inmediata de ladeuda externa; d) una moratoria de al menos tres años para el pago del servicio de ladeuda; y e) un alivio inmediato de toda la deuda externa con acreedores bilaterales ymultilaterales. Por su parte INTERFOROS de Honduras exige un canje de deudapor desarrollo.

En el ámbito regional, el Foro para la reactivación productiva del Sector AgropecuarioCentroamericano compuesto por organizaciones nacionales de productores,19 pideuna condonación de la deuda externa y la asignación de estos fondos a la promocióndel sector rural. El Comité Consultivo del SICA también está promoviendo unacondonación y renegociación de la deuda externa, particularmente para Honduras yNicaragua, siempre y cuando los recursos se orienten hacia las necesidades másurgentes.

La Comunidad Católica de los Estados Unidos ha pedido a su Gobierno, al FMI, alBM y al BID, que respalden una condonación unilateral y una multilateral


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reprogramación de la deuda. Varias ONGs internacionales, como la Jubilee 2000Coalition, Eurodad, Oxfam UK y Oxfam America, están indicando que una moratoriano es suficiente, y en su lugar promueven una moratoria oficial inmediata, seguidapor una cancelación completa de la deuda externa.20

La respuesta de los organismos bilaterales ha sido diversa. Por un lado, Clintonofreció una condonación de una gran parte de la deuda externa de Nicaragua yHonduras y 25 millones de dólares para asistir con el pago de la deuda. Cuba,España, Holanda, Austria y Francia condonaron las deudas de Honduras y Nicaragua.La Cooperación Europea promueve la redimensión de los usos de recursos financierosde la deuda, condicionándolos a un cambio de deuda por contratos ambientales y/osociales, más el uso de los fondos de la deuda para la construcción de infraestructuraen polos alternativos y grupos metas.

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Aparte de los tradicionales temas económicos arriba mencionados, existen llamadoshacia la necesidad de aprovechar la reconstrucción para impulsar una transformaciónproductiva en la región. Sin embargo, el contenido de las propuestas de transformaciónproductiva varía sustancialmente entre los diferentes actores. Los planteamientosmenos innovadores, en general, corresponden a los gobiernos centroamericanos,preocupados por la continuidad de los programas ya en marcha.

El contenido de las propuestas de transformación productiva varía sustancialmenteentre los diferentes actores


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En el caso de la sociedad civil, si bien era evidente su ausencia en las discusionessobre comercio e inversión, en los planteamientos alrededor de una transformaciónen la producción existen bastantes propuestas y aportes. Una gran parte de lasagrupaciones organizadas de la sociedad civil coincide en la necesidad de centraracciones alrededor de los pequeños productores agropecuarios.

En Nicaragua, la Coordinadora Civil ha destacado la importancia de laspotencialidades que existen en cada municipio para descentralizar la agroindustria yla industria, además de la importancia de la articulación agricultura-agroindustria yagroindustria-industria. Los agrupamientos de sociedad civil en Guatemala y ElSalvador enfatizan la necesidad de combatir los problemas estructurales existentesen el sector agropecuario, como la tenencia de la tierra, la falta de crédito y apoyotécnico, las pocas fuentes de empleo, los bajos precios pagados a los productores, ladébil infraestructura vial y productiva, y los bajos salarios en el campo.

La Coordinadora Centroamericana de Campo propone la transformación del�Corredor Biológico Mesoamericano� en un �Corredor Campesino e Indígena deDesarrollo Sostenible� que incluye la participación de las comunidades aledañas alas zonas de reserva y el aseguramiento de medios de vida sostenibles. ONGinternacionales, tales como OXFAM America, también plantean enérgicamente lanecesidad de transformaciones productivas profundas que mejoren las condicionesde los pequeños productores agropecuarios y aseguren un desarrollo social yecológicamente sostenible.

5. La Dimensión R5. La Dimensión R5. La Dimensión R5. La Dimensión R5. La Dimensión Regionalegionalegionalegionalegional

La comunidad internacional está promoviendo esfuerzos regionales para la reconstruccióny transformación de la región. En los principios de la reunión del Grupo Consultivo enEstocolmo, se declaró como una de las metas principales �lograr un mayor grado deconciencia respecto a la importancia de iniciativas regionales para fortalecer los esfuerzosnacionales de reconstrucción y transformación� (BID-Gobierno de Suecia, 1999).

Los gobiernos centroamericanos han reiterado la importancia de un marco regional, y dehecho, han coordinado esfuerzos de cabildeo político alrededor de temas de comercio,inversión y migración. Son particularmente notables sus esfuerzos de coordinación parala gestión post-Mitch de cara a los Estados Unidos.

En contraste, frente al Grupo Consultivo, la coordinación fue escasa. Desde muy tempranolos gobiernos centroamericanos decidieron presentar propuestas separadas para lareconstrucción. Además Honduras y Nicaragua, presionaron para reducir la cartera deproyectos regionales, pues consideraban que ello podía reducir su financiamiento. Ladificultad de construir una perspectiva regional, respaldada por acuerdos y elaboraciónde programas e iniciativas conjuntas, para llevar a la reunión del Grupo Consultivo, ha


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conducido de hecho a dejar el tema para una próxima reunión. La tercera reunión delGrupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de Centroamérica donde seva a discutir el tema regional, está planeada para el año 2000 en Madrid.

No es sorprende que las entidades regionales sean fuertes protagonistas de una perspectivaregional. SICA inicialmente elaboró una cartera de proyectos por más de 1,400 millonesde dólares, lo cual se presentó en la reunión preparatoria del Grupo Consultivo en marzode 1999 en París, con ocasión de la reunión anual del BID. Sin embargo, el elevadomonto de la cartera, creó un ambiente de competencia para fondos en vez de un ámbitode cooperación para fortalecer los esfuerzos nacionales mediante un marco regional. Alfinal, en la reunión de Estocolmo, la cartera de proyectos presentada por el SICA fue deapenas 100 millones de dólares.

Otros importantes protagonistas de un marco regional han surgido de esfuerzoscoordinados entre representaciones de la sociedad civil en países de la región. En contrastecon la dinámica de los gobiernos, se ha tenido mucho más éxito en articular una perspectivaregional que otorga valor agregado a los esfuerzos nacionales. Algunas de estasagrupaciones representan perspectivas desde sectores particulares, como el ConsejoIndígena de Centro América, la Coordinadora Centroamericana del Campo y el Foropara la reactivación productiva del Sector Agropecuario Centroamericano. Otros tratande reflejar las perspectivas del conjunto de la sociedad civil de Centroamérica, por ejemplola Iniciativa Civil para la Integración Centroamericana �ICIC, y el Programa RegionalCoordinado de Educación Popular� ALFORJA.

ALFORJA declara como esencial un marco regional, pues considera que �no serán viablesen el largo plazo las propuestas que no tengan un alcance y proyección regional. Ningúnpaís centroamericano por sí mismo y en función de su sólo entorno nacional, podrá llevaradelante propuestas de democratización y desarrollo sostenibles� (ALFORJA-CCIC,1999).

6. L6. L6. L6. L6. Los actores frente a la transformaciónos actores frente a la transformaciónos actores frente a la transformaciónos actores frente a la transformaciónos actores frente a la transformación

En primer lugar, se resalta la inmensa amplitud de actores y agrupamientos involucradosen este proceso de reconstrucción y transformación de la región. En cuanto a los actores,la movilización y demandas van mucho más allá de las interacciones entre las personasafectadas por el desastre y las entidades gubernamentales encargadas de responder a talessituaciones. Involucran a la sociedad civil, los gobiernos centroamericanos, la cooperaciónexterna y, en un menor grado, al sector empresarial privado.21

A la cooperación externa se le otorga una extraordinaria importancia, al punto que unagran parte de los esfuerzos organizativos post-Mitch estaban dirigidos a influir en lasdecisiones de los actores externos. Ello evidencia un reconocimiento del poder de estosactores en influir en los procesos del desarrollo. Desde esa perspectiva resulta interesante


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el énfasis actual de la cooperación externa hacia la región en los temas relacionados con lavulnerabilidad social y ecológica, la transparencia y el desarrollo local, y en general, lapreocupación por ir más allá de un enfoque tradicional de reconstrucción para incorporaruna visión de transformación de Centroamérica.

Por otra parte, el proceso mismo hacia Estocolmo facilitado por las señales que enviaba lacooperación externa, abrió nuevos espacios de participación para la sociedad civil. Noobstante, si bien se ha ampliado la agenda de la cooperación externa, los nuevos énfasistodavía no conforman lo que podría ser un nuevo marco de condicionalidad, algo quealgunos sectores, sobre todo de la sociedad civil, consideran esencial para que se puedaavanzar en las transformaciones deseadas.

En el caso de los gobiernos centroamericanos, si bien existen bastante coincidencia encuanto a los temas planteados, las diferentes situaciones nacionales influyen en el enfoquey nivel de interés dado a los temas comunes. Por ejemplo, en Honduras y Nicaragua, lospaíses más pobres de la región donde también los efectos del Mitch fueron más severos,los gobiernos han enfatizado los temas de reconstrucción y la deuda externa, más que losde comercio e inversión. Estos dos países son también los que han recibido mayor atencióny recursos por parte de la cooperación externa.22

El Gobierno de El Salvador enfatizó su estabilidad económica, para asegurar mayoresniveles de inversión y comercio, así como el carácter participativo de su plan, para asegurarun mayor financiamiento externo. Guatemala subrayó su tierno proceso de paz y laimportancia de asegurar que los daños no afecten negativamente este proceso. Para CostaRica, un tema de suma importancia es la migración. Pero en contraste con los otrospaíses centroamericanos que son emisores de migrantes, Costa Rica está preocupada porser un país receptor de migrantes.

Otro aspecto importante a destacar en cuanto a los gobiernos centroamericanos es su tibiocompromiso con los gobiernos locales. Existen una tendencia en Centroamérica hacia ladescentralización y fortalecimiento municipal que está vinculada a la reforma del Estado23

y los procesos de transición política, al grado que en Guatemala es un compromiso de losAcuerdos de Paz (Alfaro, 1999). Es también uno de los puntos focales del discurso y lasplataformas de los partidos políticos y agendas gubernamentales, pero en realidad el procesoestá siendo empujado desde abajo, tanto por parte de las corporaciones municipales, comopor la sociedad civil, lo que es retomado con más fuerza después de la experiencia respectoa la centralización de las acciones de emergencia por el huracán y la distribución de laayuda a los afectados.

En cuanto a la sociedad civil,24 es importante recordar que representa una multitud dediferentes intereses y capacidades por lo cual se hace mucho más difícil cualquier tarea dearticulación y representación frente a los otros actores. Por otra parte, si bien existengrandes coincidencias entre las representaciones de sociedad civil dentro de Centroaméricay las ONGs internacionales, estas últimas por su forma de conducirse en el espaciocentroamericano pueden caracterizarse como agentes externos. Como los otros cooperantesexternos, proporcionan asistencia (usualmente financiera, pero también bienes y servicios).


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Además, están en una posición privilegiada para influir en las políticas de los gobiernosdonantes, y en menor grado en los organismos multilaterales. Ello explica por qué eltema de la deuda externa es de mayor importancia entre las ONGs internacionales queentre otros actores de la sociedad civil.

Finalmente vale la pena destacar que un tema de gran relevancia para la sociedad civil esel de la transformación enfocado en las zonas rurales. De hecho, el tema de latransformación del sector agropecuario y su papel en la provisión de servicios ambientales,lo levanta solamente la sociedad civil. En contraste, los gobiernos centroamericanos quedansolitarios en empujar los temas de comercio e inversión. Y mientras que supuestamentetodos los países llevaron a Estocolmo planes de reconstrucción y transformaciónconcertados con otros sectores (a menor y mayor nivel), los distintos enfoques sobre lostemas arriba mencionados reflejan en definitiva distintas perspectivas sobre el desarrollo.

En ese sentido, existe el riesgo de que estas diferencias en visión resulten en conflictos ala hora de implementar proyectos específicos. No obstante, no debe subestimarse elhecho de que está emergiendo una agenda común de temas clave para la transformación.Las prioridades y las visiones pueden ser distintas, pero la existencia de una agendacomún es un primer paso para generar consensos básicos sobre temas fundamentalespara la transformación y el desarrollo sostenible de Centroamérica.


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1 Las reuniones de Grupos Consultivos son un mecanismo que utiliza la comunidadinternacional para conocer los planes de algún país, y menos frecuentemente para elcaso de un grupo de países, de cara a definir los posibles montos y destino de asistencia.En el caso de América Latina, usualmente el BM o el BID hacen la convocatoria.

2 El Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de América Centralconformado como respuesta al huracán Mitch, tuvo su primera reunión en WashingtonD.C. en diciembre de 1998. La segunda reunión se realizó en mayo de 1999 enEstocolmo. Se programó una tercera para el año 2000 en Madrid, donde se teníaprevisto abordar prioritariamente los temas regionales.

3 Algunas instancias, entre ellas algunas de las oficinas del PMA y FAO y variasONGs, promovieron la necesidad de cautela en los programas de donacionesalimentarias para evitar daños adicionales al mercado local y la dependencia de laayuda alimentaria. �Se aconseja cierta precaución, ya que distribuciones masivas enla temporada de la siembra también podrían causar un efecto desincentivador paralos campesinos� (VOICE, 1999).

4 En El Salvador, por ejemplo, se estableció el género como temática de una de lasmesas técnicas organizadas por el PNUD para la formulación del plan nacional dereconstrucción. A nivel local, en el Bajo Lempa � una de las zonas más afectadaspor la tormenta tropical Mitch -, la Asociación de Mujeres Rurales �Olga EstelaMoreno� fortaleció su organización a raíz de su participación en la respuesta frenteal desastre.

5 Las dos nuevas propuestas de cooperación técnica del BID a nivel regional son la de�Recuperación de Microempresas Centroamericanas�, por un monto de US$ 12millones, y la de �Prevención de Desastres en América Central�.

6 El fortalecimiento de las oportunidades económicas de las mujeres rurales incluye el�Programa de empleo mínimo� y el �Programa para aumentar la productividad y elingreso de la mujer rural�. Este segundo programa retoma la propuesta de la 7ª.Conferencia de Esposas de Jefes de Estado y Gobierno de las Américas en octubrede 1997, que incluía crédito, asistencia técnica y cabildeo entre sus componentes. Laprimera fase de este Programa, por un monto de US$ 10 millones, será orientada amujeres afectadas por el huracán.

7 El �Programa de Apoyo al Liderazgo y la Representación de la Mujer� (PROLID)ofrece capacitación y recursos no reembolsables a organizaciones que apoyan laparticipación activa y el liderazgo de las mujeres en las actividades cívicas y políticasde sus países. La primera fase de este Programa ya financió 40 proyectos en América


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Latina y se propone que la segunda fase sea destinada a mujeres en los países afectadospor el Mitch.

8 Las cuencas compartidas son de particular importancia y preocupación para ElSalvador debido a que tres de las diez cuencas del país son cuencas compartidas (lascuencas de los ríos Lempa, Paz y Goascorán). La cuenca trinacional del río Lempatiene una superficie de más de 18,000 km², de los cuales sólo el 56% están en territoriosalvadoreño. Lo que ocurre en el 44% restante, que corresponde a Honduras en un30% y a Guatemala en un 14%, juega un papel clave en el comportamiento hidrológicode la cuenca, especialmente en lo relativo a fenómenos de sequía e inundación queafectan la zona del Bajo Lempa, como evidenció Mitch.

9 Actualmente hay una muy preocupante dinámica de deforestación en la región. Deacuerdo con la Comisión Centroamericana para el Ambiente y Desarrollo (CCAD),queda solamente el 10% de la cobertura forestal original en la región, y más del 80%de la misma se considera amenazada (Uribe et al., 1999).

10 El enfoque estrictamente ecológico, basado en el establecimiento de leyes yregulaciones que prohíben cualquier tipo de aprovechamiento, no sólo ha resultadoineficaz, sino que ha traído conflictos sociales al no tomar en cuenta a las comunidadesaledañas en la gestión de las áreas protegidas. Por ello, en varias propuestas de lasociedad civil, particularmente en sus expresiones locales, se puede notar unaorientación hacia la forestería/agroforestería comunitaria, basada en un reconocimientode los bosques como una parte integral de los medios de vida de las comunidades.Esta propuesta involucra a las comunidades aledañas en la gestión de los bosques ycoloca el tema del medio ambiente en función de las necesidades de la poblaciónrural.

11 Esta iniciativa tiene importantes implicaciones para Nicaragua, donde según unfuncionario del gobierno, las ONGs captan cerca del 20% de la cooperacióninternacional y, aproximadamente, la mitad de la ayuda Post-Mitch (Marenco E.,1999).

12 Para una revisión crítica de este proceso y sus resultados ver PRISMA Boletín 37.

13 El gobierno argumentaba que la participación de la sociedad civil estaba garantizadacon la instalación de un Consejo Consultivo para los sectores de ambiente, producción,social, ayuda y financiamiento, infraestructura y sociedad civil, como parte de laComisión Presidencial para la Reconstrucción y Transformación de Nicaragua.

14 En la Declaración de Organizaciones de la Sociedad Civil Guatemalteca se señalaque �en diversas ocasiones hemos planteado temas relacionados con la efectiva yeficaz participación de la ciudadanía en ámbitos de toma de decisiones a toda escala,tanto desde el diseño de la política macroeconómica, descentralización y fortalecimiento


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del poder local� (Declaración de Organizaciones de la Sociedad Civil Guatemaltecaante la Reunión de Grupo Consultivo, 1999).

15 Después de Mitch, los Estados Unidos otorgaron una prórroga de deportacionespor un período de 18 meses para los hondureños y nicaragüenses, y por 3 meses paralos salvadoreños y guatemaltecos. En ese momento, los gobiernos de El Salvador yGuatemala tenían la expectativa de que Estados Unidos iba a extender la suspensiónde las deportaciones, pero no ocurrió así.

16 Demostrar una situación de sufrimiento extremo es uno de los tres requisitos a cumplirpara recibir la residencia. Los dos restantes son: haber ingresado a los EEUU antesdel 19 de septiembre de 1990 y estar registrado en el programa de ABC (referido alcaso de la American Baptist Church vs. SIN).

17 Los siete temas abordados en la cumbre fueron: reconstrucción, comercio, inversión,deuda externa, desarrollo sostenible, migración y narcotráfico.

18 Como se nota en el reporte de Oxfam America, �El Comité de Emergencia Nacional,dirigido por el vicepresidente de Nicaragua, Enrique Bolaños Geyer, eligió no declararel estado de emergencia. Únicamente cuando fue presionado por los sectores popularesy tentado por recursos frescos a través de donaciones internacionales, el gobiernoNicaragüense públicamente reconoció los daños masivos y las pérdidas ocasionadasa los sectores marginales de la sociedad� (Barraclough y Moss, 1999, traducciónlibre).

19 Entre las organizaciones que integran este Foro están: Upanacional de Costa Rica,Fenacoop de Nicaragua, el Foro Agropecuario de El Salvador, la Federación SindicalCampesina y la Unión del Pueblo Maya en Guatemala.

20 EURODAD (European Network on Debt and Development), por ejemplo, plantea:a) una Moratoria por parte del Club de París hasta febrero del 2001 que difiera elpago de la deuda a menos de dos años, después de la cual los 100 millones de dólaresmás intereses deberán pagarse nuevamente; b) la entrada más temprana de Nicaraguaa la Iniciativa de Países Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) y laposible elegibilidad de Honduras, pues ambos países no tienen divisas ni recursosdomésticos para pagar cualquier deuda; c) el perdón de la deuda de Honduras yNicaragua para liberar los recursos necesarios para reconstruir sus dañadas economías,puesto que se estima que ambos países enfrentarán un período de recuperación de 30años; d) no solamente la �deuda por ayuda� debe ser perdonada, como una prácticaestándar desde 1978 (Resolución de Unctad), sino también la deuda multilateral ybilateral de América Latina � que constituye el crédito �más caro� para la exportación�, para que cualquier recurso adicional obtenido por esta vía sea invertido en lareconstrucción nacional y el desarrollo de estos países.


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21 Más específicamente se pueden identificar los siguientes actores: la sociedad civil(tanto las comunidades directa y no directamente afectadas, las asociacione gremiales,como las organizaciones no gubernamentales existentes a nivel local, nacional, regionale internacional); los propios gobiernos de América Central (desde los niveles ejecutivoshasta los gobiernos municipales); las instancias estatales regionales e internacionales(como SICA y el PNUD); varios sectores privados (asociaciones nacionalesindustriales y empresariales); las instituciones financieras bilaterales y multilaterales;y los países industrializados (EEUU, países Nórdicos, etc.)

22 Entre los mecanismos de seguimiento del Grupo Consultivo se ha establecido unacomisión para monitorear la instrumentación de los planes de reconstrucción deNicaragua y Honduras. Para El Salvador y Guatemala no se establecieronmecanismos de seguimiento, aunque en el caso de El Salvador, el PNUD estáinteresado en facilitar la constitución de un mecanismo para tal fin.

23 En materia de descentralización y fortalecimiento municipal se están produciendonuevos arreglos institucionales, que incluyen: a) la aprobación de códigos y leyesmunicipales, b) la ampliación del monto del presupuesto para los municipios (10%en Guatemala, 6% en El Salvador y 5% en Honduras), c) la creación de institucionesde apoyo técnico (FISDL e ISDEM en El Salvador, INFOM en Guatemala eINIFOM en Nicaragua), y d) la conformación de asociaciones gremiales de alcaldes(COMURES en El Salvador, AMUNIC en Nicaragua, AMOHON en Hondurasy FEMICA a nivel regional). A pesar de las dificultades, estos arreglos institucionaleshan fortalecido el liderazgo de los alcaldes aumentando su capacidad de interlocuciónfrente al gobierno central, han abierto brecha en torno al trabajo pluripartidista desdeel ámbito municipal y han permitido crear estrategias de autonomía municipal quefaciliten la canalización de proyectos de cooperación internacional de forma más directay fluida.

24 Para un tratamiento más detallado del papel de la sociedad civil en el período Post-Mitch, en el caso de El Salvador, véase Gómez y Umaña (1999) en Boletín PRISMA#37.


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Hacia la constrHacia la constrHacia la constrHacia la constrHacia la construcción del enfoqueucción del enfoqueucción del enfoqueucción del enfoqueucción del enfoquecomunitario en manejo del riesgocomunitario en manejo del riesgocomunitario en manejo del riesgocomunitario en manejo del riesgocomunitario en manejo del riesgo

en América Centralen América Centralen América Centralen América Centralen América Central

Jaime Valdés, Marvin Amador y Mario Moreiracon la colaboración de Michelle Cordero

Red Comunitaria de América Central para la Gestión del Riesgo


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Presentación .................................................................................................... 63

PPPPPrimera parte: La situación de riesgo y la participaciónrimera parte: La situación de riesgo y la participaciónrimera parte: La situación de riesgo y la participaciónrimera parte: La situación de riesgo y la participaciónrimera parte: La situación de riesgo y la participacióncomunitaria en América Centralcomunitaria en América Centralcomunitaria en América Centralcomunitaria en América Centralcomunitaria en América Central ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 641.1 Crónica de un desarrollo insostenible: panorama de riesgo

en América Central ................................................................................... 641.2. Las comunidades y su actual situación en la reducción de los desastres . 661.3 La gestión comunitaria a raíz de los desastres en América Central ......... 691.4. Creación de la Red Comunitaria de América Central para

la Gestión del Riesgo ................................................................................ 711.5. La concepción de la red comunitaria sobre la gestión del riesgo ............. 73

1.5.1 Planteamiento Estratégico ............................................................... 731.5.2 El Ciclo del Desastre ...................................................................... 741.5.3 Los actores en el proceso de manejo del riesgo ............................... 76

1.6. Hacia la construcción de una propuesta metodológica parael manejo del riesgo .................................................................................. 771.6.1 Un vistazo a la realidad ................................................................... 771.6.2 Algunos elementos para un proceso en la gestión y

manejo del riesgo .............................................................................. 781.6.2.1 Capacitación .......................................................................... 791.6.2.2 Asesoría y asistencia técnica ................................................. 801.6.2.3 Negociación del Plan de gestión de riesgo .......................... 811.6.2.4 Ejecución del Plan de Gestión del Riesgo ........................... 81

Segunda parteSegunda parteSegunda parteSegunda parteSegunda parteExperiencias de la RExperiencias de la RExperiencias de la RExperiencias de la RExperiencias de la Red Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroamérica ................................................................................................................................................. 822.1. El Salvador �Proyecto zona local de paz en Zacatecoluca:

el proceso organizativo en el marco de la gestión del riesgo .................. 822.1.1 Perfil General de la Zona ................................................................ 822.1.2 Una zona sumamente vulnerable .................................................... 822.1.3 La respuesta organizativa ............................................................... 832.1.4 Activación de sistemas de alerta temprana, una de las prioridades 842.1.5 El proceso visto desde las comunidades ......................................... 85

2.2. Costa Rica �Cantón Vásquez de Coronado: algunos ejemplos derespuesta en emergencias .......................................................................... 88

2.3. Panamá �El caso de las comunidades agrupadas en el ConsejoDirectivo de Areas Revertidas de Arraiján .............................................. 952.3.1 Participación en el proceso regional de conformación de la Red Comunitaria ......................................................................... 952.3.2 Acciones concretas a Nivel Nacional ............................................... 962.3.3 Resultados logrados y esperados ..................................................... 972.3.4 Proyecciones de la Red Comunitaria para la Gestión del Riesgo en Panamá ....................................................................................... 98

Notas ............................................................................................................. 100

Bibliografía .................................................................................................... 101

Hacia la construcción del enfoque comunitarioen manejo del riesgo en América Central

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PPPPPresentaciónresentaciónresentaciónresentaciónresentación

La población que habita en zonas marginales, sean estas urbanas, semi-urbanas o rurales, concondiciones económicas y sociales insuficientes para vivir dignamente, y que carece de formasreales de incidencia política directa sobre el desarrollo de su hábitat y de sus condiciones de vida,conforma un sector que aquí llamaremos ComunitarioComunitarioComunitarioComunitarioComunitario. Representa a un grupo poblacional afectadoen forma permanente y sistemática por los desastres, tanto aquellos de origen natural como losprovocados por el ser humano (antrópicos o �desastres artificiales�, como los denomina la poblaciónde las Comunidades Populares en Resistencia de Petén, en Guatemala).

Debido a su posición geográfica y formación geológica, América Central es propensa a experimentarfenómenos naturales de todo tipo. El escaso desarrollo alcanzado, las marcadas diferenciasestructurales en materia de participación, descentralización, planificación, infraestructura y controlsocial, así como los grandes contrastes económico-sociales, hacen que una parte importante de lapoblación de la región sea altamente vulnerable y habite en condición de riesgo permanente.

En este artículo se describen los esfuerzos que se están realizando con el aporte y la participación depersonas y de comunidades del área centroamericana para construir un enfoque comunitario en eltema de manejo del riesgo y de reducción de desastres. El documento describe el estado actual de unproceso que se origina en la toma de conciencia de un importante número de comunidades ante elalto grado de vulnerabilidad que sufren y las urgentes necesidades generadas por el impacto de ungran número de desastres acontecidos en el pasado reciente.

Este proceso ha culminado en un esfuerzo sin precedentes de organización que hoy enlaza a cientosde comunidades de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, condiferentes grados de organización y desarrollo, en la RRRRRed Comunitaria de América Centraled Comunitaria de América Centraled Comunitaria de América Centraled Comunitaria de América Centraled Comunitaria de América Centralpara la Gestión de Riesgo. para la Gestión de Riesgo. para la Gestión de Riesgo. para la Gestión de Riesgo. para la Gestión de Riesgo. La construcción de esta visión y enfoque constituye un procesodinámico, que se va afinando a partir de la realidad específica y con la participación de cada unade las comunidades participantes. Se pretende aquí mostrar las pautas y directrices que estántomando forma y que, incluso, apuntan a la construcción de modelos diferentes de desarrollo,impulsados por la problemática de multi-riesgo y por el enfoque de gestión de los desastres parareducir las condiciones de vulnerabilidad y las deficiencias estructurales que la generan.

Con el objetivo de facilitar la asimilación de la experiencia derivada del proceso y de lasconsideraciones y principios que constituyen su motor, el artículo ha sido dividido en dos partes. Laprimera presenta la visión general de trabajo en el manejo del riesgo desde la perspectiva de laRed Comunitaria de América Central para Gestión de Riesgo. La segunda, incluye la presentaciónde tres casos concretos, correspondientes cada uno a un país diferente de la región, que exponen demanera breve y a modo de ejemplo, el trabajo que están realizando varias comunidades integradasa la Red Comunitaria de América Central para la Gestión del Riesgo.


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PPPPPrimera parterimera parterimera parterimera parterimera parteLa situación de riesgo y la participaciónLa situación de riesgo y la participaciónLa situación de riesgo y la participaciónLa situación de riesgo y la participaciónLa situación de riesgo y la participacióncomunitaria en América Centralcomunitaria en América Centralcomunitaria en América Centralcomunitaria en América Centralcomunitaria en América Central

1.1. Crónica de un desar1.1. Crónica de un desar1.1. Crónica de un desar1.1. Crónica de un desar1.1. Crónica de un desarrollo insostenible: panorama de riesgo en América Centralrollo insostenible: panorama de riesgo en América Centralrollo insostenible: panorama de riesgo en América Centralrollo insostenible: panorama de riesgo en América Centralrollo insostenible: panorama de riesgo en América Central

La realidad de la región centroamericana evidencia paradójicamente que a pesar de losimportantes avances científico-técnicos de las últimas décadas, de la implementación deprogramas de ajuste �estructural� y de modernización económica, de la firma de acuerdosde paz tras el �fin� de los conflictos armados, del apoyo de la cooperación internacional,así como de los procesos de integración regional, la situación de pobreza y pobreza extrema,prácticamente no ha cambiado para la gran mayoría de hogares y familias centroamericanas.

Para la década de los 90, América Latina mantenía un crecimiento del PIB similar al delos años cincuenta (1,7%) y los países de la región manifestaron un acelerado decrecimientodel índice de desarrollo humano. Nicaragua, por ejemplo, ocupaba para 1990 la posiciónNº 60 a nivel mundial en cuando al Indice de Desarrollo Humano (IDH), y para 1997descendió a la posición 127. Honduras, por su parte, durante el mismo período descendióde la posición 80 a la 116, y Guatemala pasó de la posición 76 a la 117.1 Aún considerandolos ajustes efectuados en la metodología para el cálculo del IDH, resulta evidente eldeterioro en la relación producción-escolaridad-expectativa de vida.

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La salud, la educación, la vivienda, la distribución de la tierra, la generación deoportunidades de empleo y la violencia social siguen siendo los grandes problemas noresueltos de la sociedad centroamericana, y lo más lamentable es que aún no se vislumbransoluciones reales y prácticas, ni siquiera parciales, que contribuyan a la paz, a la estabilidady a la armonía de la población de región.

Como se ha descrito en otros artículos de esta publicación, históricamente, Centroaméricaha presentado un alto grado de vulnerabilidad a la ocurrencia de desastres con mayor omenor grado de impacto. En este campo, los estudios más exhaustivos comienzan adesarrollarse a partir del inicio del siglo XX. Desde 1990 y hasta 1996 se registraron 166eventos de gran magnitud, los cuales ocasionaron alrededor de 83,387 víctimas mortalesy aproximadamente 8,634,583 damnificados.2 Además de estos eventos, han ocurridoun número indeterminado de �pequeños desastres�, que no se han registrado debido aque en su momento fueron considerados �irrelevantes�. Sin embargo, sumados implicanun impacto altamente considerable en la economía de la región, y efectos directos en lavida de la población más desfavorecida.


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Aunque es difícil precisar estadísticamente las consecuencias de los desastres, se puedeconstatar que sus efectos adversos han aumentado considerablemente en el último cuartode siglo. Previo al impacto desolador del huracán Mitch, más de la mitad de las muertespor desastres en la región habían ocurrido en los últimos 25 años, sufriendo Nicaragua,Guatemala y Honduras más de diez mil víctimas mortales cada uno.

Se han realizado grandes esfuerzos en materia de reducción de los efectos adversos causadospor los desastres. Organismos regionales, nacionales, internacionales y de la sociedadcivil centroamericana han tomado conciencia de la necesidad de actuar no solo enactividades de preparativos, sino también en acciones encaminadas al desarrollo, comoson los esfuerzos orientados a la prevención y mitigación. Sin embargo, la gestión e impactode estas acciones ha sido débil y puntual y poco se ha avanzado para enfrentar lavulnerabilidad desde las causas que la originan.

Difícilmente se puede hablar de �éxitos� o �avances� generalizados en la región en manejode riesgo, como se ha intentado plantear en algunos foros internacionales o en escritosposteriores al paso del huracán Mitch. Cuando un solo evento destructor logró trastornarcompletamente la vida económica, política, social y cultural de la comunidadcentroamericana, es realmente absurdo pensar que los esfuerzos en materia de prevención,mitigación o preparativos hayan sido exitosos.

Mitch dejó un doloroso saldo de cerca de 19,028 víctimas humanas entre muertos ydesaparecidos, 12,523 heridos, 1,965,957 damnificados, 2,334,839 evacuados y cerca de80 mil viviendas afectadas.3 En total, más del 10% de la población de la región fueimpactada directamente, y las pérdidas económicas sumaron alrededor de 6,018.7 millonesde dólares.4

Las desigualdades presentes antes del huracán Mitch se profundizaron a su paso, afectandocon mucha mayor crudeza y severidad a las comunidades pobres del campo y la ciudad,acrecentando su impacto en los sectores más vulnerables como las mujeres, niños, niñas,jóvenes y otros grupos en mayor grado de exclusión social.

Grandes son las brechas económicas y sociales y grandes son los vacíos en la reducción delos desastres en la región. Más que por el carácter y el impacto de las amenazas, larecurrencia de los desastres se debe a la fragilidad y vulnerabilidad estructural de lasociedad, la cual origina la pobreza y las desigualdades en el ámbito político, económico,social y cultural de la región, y se manifiesta, entre otros, en los siguientes aspectos:

� Un modelo de desarrollo negativo, insostenible y depredador, que no solo se traduceen pobreza y en exclusión, sino que se profundiza en un progresivo deterioro denuestro ambiente y calidad de vida.

� Las grandes contradicciones no resueltas (incluso las que originaron el conflictoarmado en las décadas pasadas) en todos los niveles de la sociedad, lo cual sumergea la región en el subdesarrollo e imposibilita que la sociedad, en su conjunto, sea


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capaz de poner en funcionamiento los mecanismos adecuados para actuar en laprevención, mitigación y preparación en casos de desastre.

� La carencia de espacios de participación real y la exclusión política de las grandesmayorías de la sociedad civil y, en especial, de las comunidades y la población noorganizada, así como de los gobiernos locales, en los procesos de toma de decisionesy en las acciones destinadas a la elaboración y aplicación de políticas y estrategiasdestinadas a la reducción de desastres.

� La concentración y centralización de acciones, responsabilidades y recursos eninstancias nacionales especializadas del Estado que generalmente reducen susactividades a los momentos mismos de la emergencia (la alerta, el socorro y larehabilitación), sin que se tenga un enfoque encaminado al desarrollo (manejo delriesgo) y sin contemplar que la lucha contra los desastres es responsabilidad de lasociedad en su conjunto, y que en esa lucha la gestión local del riesgo ha sido probadacomo exitosa.

� La inconsciencia sobre la necesidad de invertir en acciones de prevención y mitigaciónpor parte del Estado y la empresa privada, así como la dependencia casi exclusiva enrecursos de la cooperación internacional para todos los efectos destinados a la reducciónde la vulnerabilidad.

Difícilmente se puede pensar en disminuir el impacto de los desastres en esta ya frágilsociedad si no se actúa con valor para lograr transformaciones profundas basadas en unmodelo de desarrollo realmente sostenible, y enfrentando los problemas desde sus orígenes.

1.2. Las comunidades y su actual situación en la reducción de los desastres1.2. Las comunidades y su actual situación en la reducción de los desastres1.2. Las comunidades y su actual situación en la reducción de los desastres1.2. Las comunidades y su actual situación en la reducción de los desastres1.2. Las comunidades y su actual situación en la reducción de los desastres

La dolorosa lección dejada por el huracán Mitch indica que los programas de atención dedesastres deben orientarse a la transformación y no solo a la reconstrucción de la frágilrealidad existente antes de que ocurra el evento. Esto quedó manifiesto en el proceso depreparación y en la propia reunión del Grupo Consultivo realizada en Estocolmo, Suecia,en mayo de 1999. Una de las principales conclusiones de este proceso fue que las accionesdestinadas a la transformación y reconstrucción deben ser altamente incluyentes, y que lasociedad civil, los gobiernos locales y las comunidades deben jugar un papel estratégicoen el diseño, ejecución e implementación de las mismas.

En el discurso manejado y aceptado tanto por los gobiernos como por las organizacionesde la sociedad civil y la cooperación internacional se plantea que las comunidades, yprincipalmente las más pobres, deben ser el principio y el fin de las actividades destinadasa promover el desarrollo integral de los países de la región. Pero la realidad dista bastantede estos postulados. En los preparativos realizados para el encuentro del Grupo Consultivoy el Foro Paralelo de la Sociedad Civil en Estocolmo en 1999, la participación de algún


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representante de las comunidades, si se dio, fue solamente por invitación de un gobiernoo alguna ONG, y no se presentó ningún planteamiento concreto que representara íntegra,independiente y específicamente al sector.

La mayoría de la población centroamericana, las organizaciones comunitarias de base ylas mismas comunidades han estado al margen de los procesos de desarrollo y, en especial,de los procesos destinados a la prevención, mitigación y preparación ante posibles desastres,a pesar de que constituyen el sector más afectado ante la ocurrencia de un evento porencontrarse en mayor condición de riesgo.

La participación comunitaria en los procesos destinados al manejo del riesgo se ha vistolimitada, no solo por la carencia de espacios de real incidencia y por la falta de asignaciónde recursos para que puedan mejorar la gestión de su desarrollo, sino también por laincapacidad que el sector comunitario ha tenido para elevar propuestas concretas y definirsu posición como sector social organizado.

La poca posibilidad autogestionaria de las comunidades y de las organizaciones que lasrepresentan se ha visto debilitada por el carácter �utilitario� con el que han sido tratadas,tanto en el desarrollo de proyectos y programas �en los cuales generalmente cumplen elpapel de objetos y no de sujetos activos del desarrollo� como por la manipulación deque son sujetos por parte de organizaciones y partidos políticos que trabajan en funciónde sus propios intereses.

Los procesos de descentralización que se han empezado a implementar tímidamente enla región han profundizado la dependencia y el carácter utilitario de la población y de las

Las comunidades centroamericanas tienen la capacidad y se les debe facilitar la posibilidadde desarrollar e implementar sus propias estrategias en el manejo del riesgo. (ReuniónRegional de la Red Comunitaria, San Salvador, el Salvador, agosto 1999).


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comunidades, e incluso de los gobiernos locales. Más que descentralización, se hapromovido un proceso de desconcentración de funciones, que en la práctica no trasladapotestades, recursos ni poder real. Más que facultades, a los municipios se les ha asignadoresponsabilidades que usualmente eran asumidas por el gobierno central.

Bajo esta concepción, el sector comunitario es generalmente afectado, ya que con el lemade la participación comunitaria, la población asume en forma voluntaria y gratuita unaserie de trabajos no calificados en los nuevos proyectos de desarrollo; por ejemplo,construcción de puentes, escuelas, centros de salud, muros de contención, etc., que sonresponsabilidad de las diferentes instancias del Estado, sean del gobierno central o de losgobiernos locales.

En el importante proceso de integración centroamericana, las comunidades y susorganizaciones también han estado ausentes, y si en el mejor de los casos, han tenido unarepresentatividad mínima. Se tiende a presuponer que la población de las comunidadesestá representada por la vía de las organizaciones no gubernamentales (ONG), o bien enel amplísimo y muy heterogéneo ámbito de la �sociedad civil�. La realidad indica que apesar de ser parte de estos marcos, existen serias diferencias respecto de las necesidades,intereses y problemas de quienes usualmente ocupan dichos espacios.La mayoría de los programas regionales no pasan de una buena intención en laincorporación de las comunidades en los procesos de gestión del riesgo. Mientras noexista una verdadera voluntad para abrir espacios reales de participación e incidencia delsector comunitario en la elaboración de propuestas y políticas destinadas a la mitigación,prevención y preparativos de desastres, y mientras los gobiernos nacionales, la cooperacióninternacional, las mismas comunidades y sus organizaciones no sean capaces de avanzaren la generación de propuestas altamente incluyentes en la gestión del riesgo, difícilmentese podrá reducir el impacto de los desastres en la región.

Es necesario promover un proceso en el que todos los actores contemplen la participaciónde las comunidades como sujetos activos de la gestión del riesgo, y fortalecer elempoderamiento real y la autogestión comunitaria como una alternativa eficaz y eficientepara reducir los desastres en la región. Para esto, se tiene que dar un proceso de transmisióny asimilación de conocimientos, de descentralización, de capacitación y formación, deplanificación estratégica y de adquisición y asignación de recursos humanos, técnicos,materiales y económicos que sean manejados por las comunidades y sus organizaciones.Grandes esfuerzos se deben realizar en la incorporación y concientización de la poblaciónno organizada, la cual se encuentra al margen de todas las acciones de gestión del riesgo,incluyendo aquellas destinadas solo a la atención de emergencias.


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1. 3. La gestión comunitaria a raíz de los desastres en América Central1. 3. La gestión comunitaria a raíz de los desastres en América Central1. 3. La gestión comunitaria a raíz de los desastres en América Central1. 3. La gestión comunitaria a raíz de los desastres en América Central1. 3. La gestión comunitaria a raíz de los desastres en América Central

Producto de las duras lecciones dejadas por los desastres ocurridos en la región, unaparte importante de la población centroamericana ha tomado conciencia de que los eventosdestructores pueden ser combatidos, y de que se pueden impulsar acciones antes, durantey después de un desastre para prevenir y mitigar su potencial fuerza destructora. Elprimer paso es la toma de conciencia, y el segundo es la capacidad de transformarla enconocimiento, acciones y recursos.

A pesar de las grandes limitantes descritas anteriormente, muchos vecinos de comunidadesde América Central y sus organizaciones han creado y desarrollado sus propias estructuras,metodologías y procesos destinados a preservar la vida, salvaguardar los bienes, crearcapacidades y realizar acciones de manera integral para reducir los riesgos frente a desastres.En este sentido, entre otros casos, son de destacar los esfuerzos que las comunidades dela Zona Local de Paz de Zacatecoluca, en El Salvador, han realizado ante las embestidasde las inundaciones en la Zona del Bajo Lempa, en la creación de sistemas de alertatemprana y en la capacidad de respuesta de evacuación de las personas en los momentosmás difíciles de la emergencia. La capacidad de organización y de respuesta de lascomunidades durante el Mitch en la zona del Bajo Lempa evitó que, al abrirse la represadel río, se provocara una catástrofe de mayores proporciones, posiblemente con muchasvíctimas mortales que lamentar.

Un pueblo completo fue sepultado bajo el deslizamiento de una parte de volcán Casitas,occidente de Nicaragua, Huracán Mitch, 1998.


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Por otra parte, la capacidad del Movimiento Comunal Nicaragüense (MCN) en lareducción de los desastres ha quedado demostrada un sinnúmero de veces. En este aspecto,destacan las acciones desarrolladas en el occidente de Nicaragua, en donde el MovimientoComunal del Departamento de León tuvo un papel protagónico en el desastre provocadopor el maremoto que azotó la costa del Pacífico Occidental del país en 1996, en la atenciónde las epidemias de leptospirosis de la zona norte de los departamentos de León yChinandega, en los años 97 y 98, y en las repetidas erupciones del volcán Cerro Negrodurante los últimos años, entre muchas otras situaciones.

Durante la tragedia provocada por el Mitch, el MCN organizó inmediatamente una redde solidaridad, que permitió que se atendiera y apoyara a las alcaldías y la población delas zonas más afectadas, entre las que estuvieron Telica, Quetzalguaque, Posoltega,Chinandega y Chichigalpa, entre otras, mientras el resto de la institucionalidad relacionadacon el tema no tenía la capacidad de respuesta real.

Muchas actividades propias de las comunidades se podrían enunciar en Panamá, CostaRica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Belice. La mayoría de estas accioneshan sido llevadas a cabo con un profundo sentimiento de solidaridad y ayuda mutua,desarrollado por las personas que viven cotidianamente los desastres.

El Mitch permitió que se concluyera una etapa que muchas organizaciones comunitariashabían venido experimentando y desarrollando en la lucha cotra los efectos de los desastres.El proceso colectivo de autoreflexión y organización comunal, realizado en los más variadosy remotos rincones de América Central, concluye que el sector comunitario ha interiorizadoy puesto en práctica lo que muchos en forma discursiva vienen planteando desde hace untiempo:

� Que el impacto de los desastres es agravado por la pobreza, por la carencia deplanificación y participación, por el uso inadecuado del suelo y de los recursosnaturales, por la ausencia de políticas y estrategias destinadas a la gestión del riesgo,por la falta de conciencia y de inversión en las acciones de preparativos, prevención ymitigación.

� Que frente a los desastres, por lo tanto, lo óptimo consiste en un sistema de prevención,mitigación y preparativos que se enfoque en el desarrollo sostenible tomando concienciaque el problema debe ser atacado desde sus causas estructurales: la pobreza y lapobreza extrema.

� Que los procesos post desastre tienen que dar un salto cualitativo, de manera que sepase de la concepción de simple atención de la emergencia a la generación de procesosde preparativos, prevención y mitigación, vinculados de manera más integral a lasacciones de desarrollo realmente sostenible.

� Que es necesario integrar, en estos procesos, a la sociedad civil y a parte de susprincipales protagonistas �el sector comunitario� para que asuman un papel vital,


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conjuntamente con las autoridades y organismos locales, territoriales, nacionales yregionales.

� Que es necesario promover procesos de concientización, investigación, capacitación,solidaridad y colaboración inter-comunitarios, en los niveles nacional, municipal,transfronterizo y regional, en toda América Central, para enfrentar conjuntamente lasituación de alto riesgo que vive la población y para potenciar capacidades y recursos.

� Que la región centroamericana es altamente vulnerable a todo tipo de amenazas yque la situación de emergencia causada por un desastre, ya sea de origen natural,socionatural o antrópico, poco difiere de la situación de emergencia contínua provocadapor la pobreza y la pobreza extrema que enfrenta cotidianamente casi dos terceraspartes de la población centroamericana.

� Que es necesario que el sector comunitario de América Central desarrolle sus propiosenfoques, políticas y estrategias, dada su evidente vulnerabilidad a los desastres,entendiendo que este sector constituye el sujeto principal de las acciones destinadasal desarrollo sostenible, y que, como sujeto activo, debe pasar de la aceptación pasivaa una actitud protagónica, destinado a crear las capacidades de autogestión en elmanejo de riesgo.

1.4. Creación de la R1.4. Creación de la R1.4. Creación de la R1.4. Creación de la R1.4. Creación de la Red Comunitaria de América Central para la Gestión deled Comunitaria de América Central para la Gestión deled Comunitaria de América Central para la Gestión deled Comunitaria de América Central para la Gestión deled Comunitaria de América Central para la Gestión delRiesgoRiesgoRiesgoRiesgoRiesgo

Este proceso de reflexión condujo a la realización del encuentro regional �Desastres,sociedad civil y desarrollo�, en San Salvador del 11 al 13 de diciembre de 1998, pocodespués del impacto del huracán Mitch. En este evento participaron organizacionescomunitarias y organizaciones no gubernamentales de Honduras, Costa Rica, El Salvador,Nicaragua, Guatemala y Panamá. Se contó con el apoyo del Centro de Coordinación parala Prevención de los Desastres Naturales (CEPREDENAC), la Oficina de Cooperacióndel Gobierno de Alemania (GTZ), el Centro de Naciones Unidas para los AsentamientosHumanos (CNUAH � Hábitat) y el Decenio Internacional para la Reducción de losDesastres Naturales (DIRDN-ONU), entre otros.

En esa oportunidad se propuso la creación de una organización que, a diferencia de lasinstituciones gubernamentales especializadas en emergencias, pudiera trabajar en labúsqueda de soluciones para los problemas que aquejan a las comunidades marginalescentroamericanas que viven en condiciones de riesgo. Este encuentro fue seguido de unaserie de acciones al interior de los países, que derivó en un segundo encuentro regional,realizado en Managua, Nicaragua, los días 7, 8 y 9 de mayo de 1999. En esta oportunidadse constituyó oficialmente la Red Comunitaria de América Central para la Gestión del Riesgo(Red Comunitaria) cuyos principios y fines quedaron expresados en el documento


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denominado �Declaratoria de Managua�, refrendado por todos los participantes.La Red Comunitaria se ha convertido en un espacio de integración, coordinación yconvergencia de comunidades, organizaciones comunitarias y personas de América Centralque trabajan en diferentes ámbitos del desarrollo, buscando el mejoramiento de la calidadde vida de las comunidades marginales de la región, y que actúan de modo preferencialen aquellos aspectos que se relacionan con los factores generadores de riesgo ante losdesastres.

En la actualidad, la Red Comunitaria trabaja en seis países de América Central (Guatemala,Honduras, el Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá). Se pretende que en el medianoplazo abra su campo de acción en Belice y los países del Caribe.

Para impulsar el trabajo que realiza, y como base de su quehacer, la Red Comunitaria hadefinido las siguientes funciones:

� Funcionar como contraparte comunitaria de la institucionalidad de la sociedad política,civil y de la cooperación internacional en cada uno de los países representados, en lorelativo a la gestión y manejo del riesgo, y desde una perspectiva local, territorial,nacional, subregional y regional.

� Funcionar como contralor y garante social, como comunidades, en los procesos derespuesta, rehabilitación, reconstrucción y transformación, así como en las accionesrelativas a la prevención, mitigación y preparativos de desastres en América Central.

� Desarrollar la posición política-estratégica del sector comunitario en lo que correspondea la gestión para el manejo del riesgo, en las diferentes áreas geográficas de la región,enfatizando siempre en la gestión local del riesgo como elemento fundamental deldesarrollo sostenible.

Un paisaje común durante el período de lluvias en la ciudad de León, Nicaragua.


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� Crear capacidades técnicas, humanas, económicas, institucionales y organizativaspara que las comunidades se transformen en sujetos y autores autogestionarios,eficientes, eficaces y activos de su propio desarrollo en la reducción de la vulnerabilidady en la gestión del riesgo.

� Fortalecer el Movimiento Comunal Centroamericano para que se convierta en sujetoactivo y en legítimo representante de una porción importante de la población en elproceso de integración centroamericana.

Con el fin de impulsar sus funciones, la Red Comunitaria ha centrado sus actividades entres ejes estratégicos de trabajo:

� Gestión del riesgo: desarrollo de la concepción teórico-práctica sobre el tema deatención a desastres, desde una perspectiva eminentemente comunitaria, promoviendoacciones destinadas a la prevención, mitigación y preparación, con el fin de reducir elriesgo ante los desastres.

� Incidencia política: apertura de espacios para que las comunidades puedan, por mediode su estrategia y posición, incidir en los programas y políticas destinadas a laprevención de desastres y al desarrollo, en los niveles local, territorial, nacional,subregional y regional.

� Gestión y organización: constitución de una organización sólida, autosostenible, quecuente con recursos humanos, técnicos, económicos, materiales y con capacidadespara garantizar que, en forma libre, independiente y sin compromisos políticos,religiosos o de cualquier índole, pueda desarrollar su trabajo en la gestión y el manejodel riesgo en América Central.

1.5. La concepción de la red comunitaria sobre la gestión del riesgo1.5. La concepción de la red comunitaria sobre la gestión del riesgo1.5. La concepción de la red comunitaria sobre la gestión del riesgo1.5. La concepción de la red comunitaria sobre la gestión del riesgo1.5. La concepción de la red comunitaria sobre la gestión del riesgo

1.5.1 Planteamiento Estratégico1.5.1 Planteamiento Estratégico1.5.1 Planteamiento Estratégico1.5.1 Planteamiento Estratégico1.5.1 Planteamiento Estratégico

La Red Comunitaria concibe la gestión del riesgo desde la perspectiva integral delconocimiento. Se considera que el conocimiento debe construirse desde la realidadespecífica de los sujetos involucrados, y que las comunidades deben desarrollar lascapacidades necesarias para manejar el riesgo a nivel local. De acuerdo con esta concepción,se distinguen tres momentos clave del conocimiento que coexisten y son complementariosen el desarrollo. Estos tienen como fin la formación de actores sociales con base en elsiguiente planteamiento: adquisición, socialización y aplicación del conocimiento.

� La adquisición del conocimientoadquisición del conocimientoadquisición del conocimientoadquisición del conocimientoadquisición del conocimiento se refiere principalmente a aquellos momentosdestinados a la investigación, documentación y estudio de la realidad existente, asícomo a la producción de materiales y herramientas de trabajo, reflexión, análisis y


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difusión, relacionados con el ciclo de los desastres. La investigación participativa delriesgo, la investigación educativa orientada a cómo la gente entiende el problema delos desastres, el estudio de las formas de participación existentes, el análisis de laincidencia real de la participación, la producción, la adquisición y la generación denecesidades de documentación, así como la sistematización y extracción de losconocimientos que procedan de la experiencia comunitaria, son esfuerzos centralesen la estrategia de la Red Comunitaria.

� La socialización del conocimientosocialización del conocimientosocialización del conocimientosocialización del conocimientosocialización del conocimiento se refiere a los momentos y espacios relacionadoscon la formación, capacitación, información y difusión de los conocimientos adquiridosen relación con las amenazas y la vulnerabilidad, a que están expuestos las personasy el ambiente. La Red Comunitaria busca el desarrollo y la construcción de unametodología permanente de educación comunitaria, que permita que la experienciacotidiana se transforme en un proceso educativo. Este proceso debe estar destinado acrear las condiciones para que las comunidades se transformen en sujetosautogestionarios en la gestión y manejo del riesgo.

� La aplicación del conocimientoaplicación del conocimientoaplicación del conocimientoaplicación del conocimientoaplicación del conocimiento se refiere a aquellos momentos y acciones destinadas aproyectar y aplicar la experiencia adquirida, referida a la gestión local del riesgo através de planes, programas y proyectos concretos que le permitan a las comunidades,junto con la institucionalidad de la sociedad correspondiente y en los diferentes espaciosgeográficos, ser gestores de su desarrollo y ejecutar en forma eficiente y eficaz accionesde prevención, mitigación y preparativos.

1.5.2 El Ciclo del Desastr1.5.2 El Ciclo del Desastr1.5.2 El Ciclo del Desastr1.5.2 El Ciclo del Desastr1.5.2 El Ciclo del Desastreeeee

La Red Comunitaria concibe los desastres y las acciones que se pueden emprender paraenfrentarlos como un ciclo procesal en el que destacan tres momentos: el antes, el durantey el después.

� El antes. El antes. El antes. El antes. El antes. Dentro de esta noción del ciclo del desastre, el antes se concibe como elperíodo previo a la ocurrencia de un evento agresor. Este momento contempla, desdeel enfoque y la perspectiva de la comunidad, tres elementos clave que generan elriesgo:· las amenazasamenazasamenazasamenazasamenazas relativas al evento agresor y la probabilidad de que pueda afectar

una determinada comunidad o territorio; el evento no puede ser controladointegralmente por las capacidades humanas y tiene un origen natural, socio-natural o antrópico.

· la vulnerabilidadvulnerabilidadvulnerabilidadvulnerabilidadvulnerabilidad, que se refiere a la posibilidad de que una comunidad o poblaciónsea susceptible de ser dañada, y que determina en mayor o en menor grado sufragilidad ante la ocurrencia de un evento agresor.

· la capacidad de autogestión o de manejocapacidad de autogestión o de manejocapacidad de autogestión o de manejocapacidad de autogestión o de manejocapacidad de autogestión o de manejo, que equivale a las condiciones objetivasy subjetivas en que se encuentran las comunidades o actores locales para enfrentarcon mayor o menor éxito la ocurrencia de un evento destructor agresor.


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El riesgo es, entonces, según la concepción de la Red Comunitaria, la combinaciónde los tres factores descritos. Su interrelación se visualiza mediante la siguiente fórmulao relación:

(R)(R)(R)(R)(R)iesgo = (V) (V) (V) (V) (V)ulnerabilidad x (A)(A)(A)(A)(A)menaza (CA) (CA) (CA) (CA) (CA)apacidad Autogestiva de la comunidad

El riesgo es potencialmente reducible si se actúa de manera sistemática sobre losfactores que lo generan. Acciones previas de mitigación �destinadas en primerainstancia a la reducción de la vulnerabilidad, de prevención �destinadasprincipalmente a minimizar y a reducir el impacto de las amenazas, así como lacreación de capacidades de organización, preparación y manejo en la población local,y especialmente en las comunidades, es lo que la Red Comunitaria entiende comogestión para la reducción del riesgo. Este tipo de actividad y de acciones desarrolladasprincipalmente, contribuyen de manera efectiva a disminuir el riesgo en toda susmanifestaciones. La gestión para la reducción del riesgo, puede entonces explicarsecomo el conjunto de acciones realizadas de manera previa a la ocurrencia de undesastre, con el objetivo de reducir de manera integral los factores del riesgo. Lasacciones de prevención, mitigación y la formación de capacidades autogestivas debenentenderse como actividades permanentes del ciclo del desastre; deben estar presentestanto en el antes como el durante y el después.

� El durante. El durante. El durante. El durante. El durante. Para la Red Comunitaria, el durante constituye el momento mismo de laocurrencia del desastre. Este momento se relaciona con la etapa de emergencia ycontempla las siguientes fases:· Alerta:Alerta:Alerta:Alerta:Alerta: se refiere a la fase inmediatamente previa al desastre. En esta fase se

comunica a la población la posibilidad de la ocurrencia de un evento destructor,con el fin de que se tomen las medidas y precauciones necesarias para minimizarsus efectos.

· RRRRRespuesta:espuesta:espuesta:espuesta:espuesta: corresponde a las acciones que, ante un efecto adverso, ejecutan lascomunidades con la finalidad de salvar vidas, reducir el sufrimiento y disminuirtodo tipo de pérdidas durante e inmediatamente después de un desastre. Incluyeademás actividades de socorro, salvamento y protección. En esta fase, lascomunidades cumplen un papel esencial por ser el sector que está directamentepresente y afectado por el evento, y que tiene que actuar antes de que puedaacudir cualquier tipo de ayuda.

� El Después. El Después. El Después. El Después. El Después. Corresponde al momento en que ya ha ocurrido la emergencia. Esentonces posible cuantificar los daños y efectuar acciones tales como la rehabilitación�recuperación a corto plazo de los servicios básicos requeridos para el funcionamientomínimo de la sociedad� y el inicio de la reparación de los daños físicos, sociales yeconómicos. A esta etapa corresponden también las acciones de reconstrucción �proceso de reparación a mediano y largo plazo de los daños� y la recuperación de


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las estructuras afectadas hasta llevarlas a un nivel de desarrollo igual o superior alexistente previo al desastre.

El después se entiende, entonces, como la etapa de manejo del daño en la cual lascomunidades desarrollan acciones para recuperar y revertir los daños causados porun evento natural o antrópico. Esta etapa, si se sabe manejar, puede convertirse enuna oportunidad óptima para avanzar de la emergencia al desarrollo, de lareconstrucción a la transformación, de la acción reactiva a la planificación estratégica,y orientarla al desarrollo con gestión de riesgo.

5.3 L5.3 L5.3 L5.3 L5.3 Los actoros actoros actoros actoros actores en el proceso de manejo del riesgoes en el proceso de manejo del riesgoes en el proceso de manejo del riesgoes en el proceso de manejo del riesgoes en el proceso de manejo del riesgo

Para efectos del manejo del riesgo, la Red Comunitaria comprende que, a pesar de que suenfoque se orienta principalmente a la participación comunitaria y a lograr comunidadesautogestionarias, la gestión del riesgo, en toda su dimensión, solo puede ser lograda através de la toma de conciencia y el compromiso activo de todos los actores y sectores dela sociedad comprometidos con el desarrollo. En este sentido, cada uno de estos actorestiene un papel protagónico que jugar, con diferentes facultades, responsabilidades,atribuciones y obligaciones. Para tales efectos, desde la perspectiva de la Red Comunitariase diferencian los siguientes actores:

� Sociedad civil:Sociedad civil:Sociedad civil:Sociedad civil:Sociedad civil: se trata del conjunto de organizaciones de origen privado, autónomas,que promulgan y defienden intereses particulares para un grupo determinado depersonas que ejerecen formas de poder sobre un grupo determinado de la sociedad.En la gestión del riesgo tienen vital importancia las organizaciones comunitarias,organismos no gubernamentales, la empresa privada, los gremios, las universidadese instancias técnicas especializadas.

� Sociedad política:Sociedad política:Sociedad política:Sociedad política:Sociedad política: incluye a los organismos del aparato estatal o del sector público queejercen algún tipo de poder sobre la sociedad en conjunto. En este sector destacan elgobierno central, sus ministerios, comisiones de emergencia, defensa civil, entesreguladores relacionados con la planificación y ordenamiento territorial, así como losgobiernos locales, departamentales y provinciales.

� Sociedad internacional:Sociedad internacional:Sociedad internacional:Sociedad internacional:Sociedad internacional: abarca a la sociedad política y civil internacional relacionadacon la cooperación multilateral o bilateral, agencias del gobierno, organizaciones nogubernamentales y agencias del Sistema de Naciones Unidas, entre otras, que cumplanun papel determinante en el apoyo de políticas y programas destinados a la gestióndel riesgo, y que son partícipes de las decisiones políticas puesto que inciden, presionany condicionan los términos de su cooperación.

� LLLLLa población:a población:a población:a población:a población: este sector incluye a la comunidad no organizada, la cual se encuentraajena a los procesos de manejo del riesgo y que, en general, es poco consciente de lasamenazas y del grado de vulnerabilidad en el que subsisten, pero que debe integrarseactivamente en las acciones de prevención, mitigación y preparativos, con el fin de


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reducir al máximo los daños ocasionados por un evento destructor como actoresreales y proactivos de este proceso.

Desde la Red Comunitaria se considera que, para impulsar un proceso de gestióncomunitaria en la reducción de los desastres, es necesario que todos los sectoresmencionados participen y se involucren en las diferentes etapas del proceso de gestión yde manejo del riesgo.

1.6. Hacia la constr1.6. Hacia la constr1.6. Hacia la constr1.6. Hacia la constr1.6. Hacia la construcción de una propuesta metodológica para el manejo del riesgoucción de una propuesta metodológica para el manejo del riesgoucción de una propuesta metodológica para el manejo del riesgoucción de una propuesta metodológica para el manejo del riesgoucción de una propuesta metodológica para el manejo del riesgo

1.6.1 Un vistazo a la r1.6.1 Un vistazo a la r1.6.1 Un vistazo a la r1.6.1 Un vistazo a la r1.6.1 Un vistazo a la realidadealidadealidadealidadealidad

La experiencia de la vida cotidiana de las comunidades ha hecho entender a la RedComunitaria que solo se puede actuar consecuentemente en la reducción del riesgo si seenfrenta el problema desde su raíz, a través de acciones destinadas a reducir al máximolos posibles efectos de amenazas y de los factores de vulnerabilidad con los cuales coexistela población. También se entiende que no se puede actuar consecuentemente sobre elriesgo únicamente a través de acciones puntuales o coyunturales que no se encuentrenenmarcadas dentro de un proceso de desarrollo.

El éxito o fracaso de un proceso depende en gran medida de la metodología empleada,más allá de las posibilidades de recursos económicos, técnicos o materiales. La experienciade múltiples programas de cooperación ha demostrado, con muchos lamentables fracasos,

La carencia de planificación, la falta de planes reguladores y de ordenamiento del territorio,así como la injusta distribución de tierras aptas para la construcción de viviendas, siguensiendo parte de los principales factores de vulnerabilidad en las ciudades centroamericanas.


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que las acciones destinadas a la reducción del riesgo no pueden circunscribirse a actividadesaisladas como capacitación, diseño de mapas de riesgo y elaboración de planes de desarrollosi no forman parte de un plan integral de una estrategia general realista que cuente contodos los medios necesarios para ejecutarla. Estas actividades, por sí mismas, no solucionanni enfrentan el verdadero problema que ocasiona el mayor o menor grado de riesgo. Porotra parte, la creación de estructuras para la implementación de programas que no estánbien fundamentados y que no tienen como fin el fortalecer las actividades ya existentesestán destinados al fracaso, si no consideran e incorporan las instancias propias de lascomunidades, de la sociedad civil o de la sociedad política.

El poco éxito de una gran parte de programas destinados a la gestión del riesgo a nivellocal se ha originado en la creación de nuevas estructuras organizativas al margen de lasya existentes. Estas estructuras sustituyen �durante la vida del programa� las formasde organización y de gestión local del territorio, y en la mayoría de los casos establecenformas de dependencia absoluta del programa. Independientemente de su intención, gradode conciencia sobre los problemas que generan y origen �cooperación internacional,aparato estatal o sociedad civil� estos esfuerzos responden a intereses particulares deorganismos determinados, tienen una vida limitada y una vez que concluyen, terminantambién las acciones, dejando un vacío institucional y un estado de mayor fragilidad queel existente antes de su ejecución.

Tiempo, capacidades, esfuerzos, credibilidad, recursos y formas de organización se pierdenen proyectos �piloto� o experimentales de los cuales ya están cansadas las comunidades.

Difícil es el camino en la búsqueda de soluciones adecuadas que fortalezcan las capacidadeslocales e integren a las comunidades en el manejo del riesgo. La Red Comunitaria, con eldecidido apoyo de algunos organismos de la institucionalidad centroamericana, como laEstrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD-ONU), la Agenciade Cooperación Alemana (GTZ), la Oficina de Servicios para Proyectos de NacionesUnidas (UNOPS), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Centro deCoordinación para la Prevención de Desastres Naturales (CEPREDENAC) entre otros,se ha abocado a la búsqueda de un proceso que conlleve al desarrollo de una estrategiaintegral para la gestión y manejo del riesgo en las comunidades de América Central.

1.6.2 Algunos elementos para un proceso en la gestión y manejo del riesgo1.6.2 Algunos elementos para un proceso en la gestión y manejo del riesgo1.6.2 Algunos elementos para un proceso en la gestión y manejo del riesgo1.6.2 Algunos elementos para un proceso en la gestión y manejo del riesgo1.6.2 Algunos elementos para un proceso en la gestión y manejo del riesgo

El fin último de la Red Comunitaria es contribuir a la consolidación de la estrategia queconlleve a la construcción de comunidades autogestionarias, con capacidad de convertirseen actores sociales protagonistas de la gestión del riesgo. Lo anterior requiere un trabajode incidencia comunitaria en los procesos de toma de decisiones para la elaboración depolíticas, en la participación de la planificación estratégica y en la ejecución de los planesdestinados al mejoramiento de la calidad de vida.

La Red Comunitaria pretende avanzar en la construcción social del ser humano a travésde un proceso instructivo de capacitación y re-capacitación, así como de un proceso


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educativo de formación y re-formación, mediante los cuales se contemple tanto el desarrollointelectual de las personas (formación de conocimientos, intereses y motivaciones) asícomo el desarrollo mecánico (creación de destrezas, habilidades y hábitos). Todo estotiene como finalidad promover el cambio de actitudes y aptitudes para que las personas ylas comunidades puedan transformar conscientemente su realidad y enfrentar el manejodel riesgo con las capacidades y el conocimiento necesario.

A continuación se esboza el ciclo que propone la Red Comunitaria en el proceso degestión del riesgo. Las ideas que se expresan no pretenden, de ningún modo, considerarseplenamente acabadas ni tampoco cerrar el capítulo de manera definitiva, sino que, por elcontrario, pretenden dejar abierto el espacio para avanzar en la búsqueda de solucionesconcertadas y aplicables para la reducción de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres.

Simplificando el proceso de trabajo, se pueden distinguir cuatro momentos clave distintosy complementarios. Ninguno se atribuye por sí solo soluciones objetivas al problema queenfrenta. Los cuatro momentos se consideran como los espacios que la Red Comunitariatiene que llevar a la práctica como parte del proceso que permitirá obtener resultados enla reducción del riesgo.

1.6.2.1 Capacitación:1.6.2.1 Capacitación:1.6.2.1 Capacitación:1.6.2.1 Capacitación:1.6.2.1 Capacitación:

Estudio, investigación y abordaje del problema desde una perspectiva teórico-conceptual basada en la práctica de las comunidades, que tendrá como fin laadquisición y socialización del conocimiento hacia las comunidades a través de unprograma de capacitación. En esta etapa, además de temas relativos a los aspectostécnicos sobre el tema de gestión para la reducción del riesgo, se contempla la dotaciónde herramientas y técnicas que permitan a las comunidades planificar, gestionar yejecutar planes integrales de manejo del riesgo. Un programa de capacitación secentrará principalmente en los siguientes temas:

� TTTTTeoría del riesgo y de los desastreoría del riesgo y de los desastreoría del riesgo y de los desastreoría del riesgo y de los desastreoría del riesgo y de los desastres. es. es. es. es. El primer módulo se orientará a comprender,estudiar y reconocer los conceptos básicos y las razones que hay detrás del riesgosy los desastres. El objetivo de este módulo es recuperar el conocimiento local ycrear capacidades técnicas en las comunidades para entender el riesgo en toda sudimensión y para obtener el conocimiento necesario que permita participar concapacidad y posibilidades de incidencia en la elaboración de planes y en la gestióndel mejoramiento de las condiciones de vida. Se abordarán los siguientes temas:

� Conocimiento sobre las amenazas, la vulnerabilidad y las capacidadesautogestionarias de las comunidades.

� Mitigación, prevención y preparativos.� Alerta temprana y respuesta (socorro y rehabilitación).� Reconstrucción y transformación.� Desarrollo con manejo del riesgo.


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� Técnicas de Planificación.Técnicas de Planificación.Técnicas de Planificación.Técnicas de Planificación.Técnicas de Planificación. En un segundo módulo se pretende dotar a lascomunidades de las capacidades para diseñar su plan integral de manejo degestión para la reducción del riesgo. Entre los temas que se abordarán se encuentrala introducción a la planificación estratégica como herramienta del desarrollosostenible de la comunidad, las etapas y momentos de planificación participativa,centrándose en el diagnóstico de la realidad, la definición de estrategia, objetivosy metas, los mecanismos de control y seguimiento así como la evaluación,sistematización y proyección de las acciones.

� Técnicas de OrTécnicas de OrTécnicas de OrTécnicas de OrTécnicas de Organización.ganización.ganización.ganización.ganización. En un tercer módulo se pretende facilitar a lascomunidades la asimilación de capacidades técnicas-organizativas necesarias paraproceder a la ejecución de un plan integral de gestión del riesgo. Se trataránelementos técnicos necesarios para la creación de estructuras de la comunidad ydel territorio que permitan la adecuada distribución de funciones yresponsabilidades en la organización, en correspondencia con la estrategia a seguir.Se intentará fortalecer el liderazgo natural de la población y capacitar a un equipopara proceder a la organización integral del plan, a la administración, al control,al monitoreo y al seguimiento. En el proceso se establecerán los comités y seidentificarán las instancias responsables de la coordinación, organización yejecución del plan. Las comunidades manejarán, en forma técnica y conceptual,el proceso de organización y las estructuras necesarias para impulsar un proyectode desarrollo de la comunidad.

� Técnicas de Gestión.Técnicas de Gestión.Técnicas de Gestión.Técnicas de Gestión.Técnicas de Gestión. Mediante un cuarto módulo se pretende dotar a lascomunidades de técnicas y herramientas que les permita contar con habilidadesy capacidades en las gestiones que les corresponde realizar para impulsar unPlan Integral de Gestión para el manejo del Riesgos. Se abordarán temas comonegociación de proyectos, la negociación como herramienta de gestión, y modelosy técnicas de negociación. También se contempla profundizar en temas comoincidencia política en la gestión para el manejo del riesgo �entendiendo laincidencia como una herramienta para la transformación del poder y de relacionessociales, y elementos básicos para la preparación de una guía o plan de incidencialocal. También se considera importante poder abordar en este módulo técnicasprácticas para la presentación de propuestas, así como técnicas de comunicaciónque sirvan de herramienta para el trabajo comunitario.

1.6.2.2 Asesoría y asistencia técnica:1.6.2.2 Asesoría y asistencia técnica:1.6.2.2 Asesoría y asistencia técnica:1.6.2.2 Asesoría y asistencia técnica:1.6.2.2 Asesoría y asistencia técnica:Un segundo momento se dedicará a la puesta en práctica del conocimiento y lasdestrezas adquiridas, a través de un proceso de planificación estratégica participativa.Este momento deberá contar con asesoría y asistencia técnica especializada, de modoque se pueda dar continuidad al proceso de capacitación. Tendrá como objetivofundamental la construcción conjunta de un plan integral de gestión para el riesgo, ladefinición de sus programas, proyectos, mecanismos de ejecución y evaluación.Durante el proceso se definirán las estructuras necesarias, tanto al interno de lacomunidad como del territorio, y se definirán aspectos de organización, administración,gestión de recursos y coordinación necesarios para ejecutar, en forma realista yestableciendo prioridades, el plan de gestión para el manejo del riesgo.


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En principio, se abordarán los temas tratados en los módulos de capacitación descritosanteriormente, con el fin de obtener resultados concretos de cada uno de ellos. Esteproceso puede ser realizado inmediatamente después de cada uno de los módulos decapacitación. También puede ser aplicado después del programa completo. La decisiónsobre este aspecto dependerá de las circunstancias, del tiempo y de los recursos. Elplan de gestión para manejo del riesgo contemplará, en principio, los siguientescontenidos:

� Mapa de riesgos (amenazas, vulnerabilidad y capacidades autogestionarias dela comunidad).

� Detalle de acciones de mitigación, prevención y preparativos que se puedenrealizar previo al desastre.

� Acciones de alerta y de respuesta que se deben hacer en el momento de laemergencia.

� Acciones y conceptos acerca de cómo enfrentar la etapa de reconstrucción paraavanzar hacia la transformación de las condiciones previas al desastre.

� Acciones destinadas al desarrollo sostenible con la perspectiva del manejo delriesgo desde las comunidades.

1.6.2.3 Negociación del Plan de gestión de riesgo:1.6.2.3 Negociación del Plan de gestión de riesgo:1.6.2.3 Negociación del Plan de gestión de riesgo:1.6.2.3 Negociación del Plan de gestión de riesgo:1.6.2.3 Negociación del Plan de gestión de riesgo:En este tercer momento se planificará detalladamente y se diseñara la estrategia deejecución del Plan. Es el momento en el cual las comunidades deberán realizar lasgestiones, convenios, acuerdos, definir prioridaes y establecer todo tipo denegociaciones y alianzas para presentar su propuesta ante las autoridades competentesdel Estado, sociedad civil y de la cooperación internacional. En este momento sedeberá contar con apoyo y asesoría técnica especializada sean estas de las comunidadeso ajenas a ella para garantizar el éxito de la gestión.

1.6.2.4 1.6.2.4 1.6.2.4 1.6.2.4 1.6.2.4 Ejecución del Plan de Gestión del Riesgo:Ejecución del Plan de Gestión del Riesgo:Ejecución del Plan de Gestión del Riesgo:Ejecución del Plan de Gestión del Riesgo:Ejecución del Plan de Gestión del Riesgo:Un cuarto momento será de proyección del conocimiento, es decir, de ejecución delos planes diseñados en forma participativa. La ejecución del plan debe contar conasesoría y asistencia técnica especializada, destinada a fortalecer las estructuras yformas de organización que existen o se han definido.

La etapa de proyección dependerá en gran medida de los recursos humanos, técnicos,materiales y económicos que se obtengan, así como de las capacidades de conocimientoy gestión que se crearon en los momentos anteriores. La estructura organizativa, laadministración y la gerencia serán puntos clave para la ejecución del trabajo. Un planrealista que defina claramente prioridades y que no dependa exclusivamente de lacooperación externa sería mucho más eficiente. El aporte de las instancias locales, elcompromiso, el nivel de involucramiento, apertura y confianza que todos los actoresrelacionados en la gestión para el manejo del riesgo depositen en la capacidadautogestionaria de las comunidades será el principal garante de éxito de cualquierplan para la prevención, mitigación y preparación ante los desastres.


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Segunda parteSegunda parteSegunda parteSegunda parteSegunda parteExperiencias de la RExperiencias de la RExperiencias de la RExperiencias de la RExperiencias de la Red Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroaméricaed Comunitaria en Centroamérica

2.1.2.1.2.1.2.1.2.1. El Salvador �PEl Salvador �PEl Salvador �PEl Salvador �PEl Salvador �Proyecto zona local de paz en Zacatecoluca: el procesoroyecto zona local de paz en Zacatecoluca: el procesoroyecto zona local de paz en Zacatecoluca: el procesoroyecto zona local de paz en Zacatecoluca: el procesoroyecto zona local de paz en Zacatecoluca: el procesoorganizativo en el marco de la gestión del riesgoorganizativo en el marco de la gestión del riesgoorganizativo en el marco de la gestión del riesgoorganizativo en el marco de la gestión del riesgoorganizativo en el marco de la gestión del riesgo

2.1.1 P2.1.1 P2.1.1 P2.1.1 P2.1.1 Perererererfil General de la Zonafil General de la Zonafil General de la Zonafil General de la Zonafil General de la Zona

Zacatecoluca es la cabecera del departamento de La Paz y constituye el municipio másimportante de la región paracentral de El Salvador. El municipio tiene una superficie de123 km2 y una población de 125 mil habitantes. Está situado a 54 kilómetros al suroriente de San Salvador y, por su posición geográfica, es punto de encuentro comercialentre la capital y el oriente del país.

Del total de la población, el 49% vive en el campo y el 51% restante en la ciudad. Más de10 mil familias habitan en la zona costera, donde se encuentran tierras altamenteproductivas. La agricultura y la ganadería, y en menor grado la pesca, constituyen lasprincipales actividades generadoras de ingreso de la población.

En esta zona funciona, desde hace varios años, la Coordinadora de Comunidades delProyecto Zona Local de Paz de Zacatecoluca, la cual está integrada a la Red Comunitariade América Central para la Gestión del Riesgo.

2.1.2 Una zona sumamente vulnerable2.1.2 Una zona sumamente vulnerable2.1.2 Una zona sumamente vulnerable2.1.2 Una zona sumamente vulnerable2.1.2 Una zona sumamente vulnerable

En los últimos años, las inundaciones provocadas por los inviernos copiosos y prolongados,y por el desbordamiento del río Lempa y de diez ríos menores que cruzan la zona, asícomo las mareas que presionan los esteros y los eleva más allá de sus límites naturales,hacen que la población viva en un estado casi permanente de riesgo. Año tras año, lospobladores de la zona pierden sus cultivos y sus animales de crianza.

Otro factor de amenaza natural lo constituye el volcán Chinchontepec, que se encuentraal norte de la ciudad. El volcán tiene una altura de 2.181 metros y posee faldas de fuertespendientes en las que hay quebradas profundas por efectos de la erosión. El volcánrepresenta la principal zona de recarga del manto acuífero del municipio. Durante losinviernos copiosos y prolongados, el volcán representa una amenaza para la población,puesto que se producen derrumbes y avalanchas de lodo y tierra.


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2.1.3 L2.1.3 L2.1.3 L2.1.3 L2.1.3 La ra ra ra ra respuesta orespuesta orespuesta orespuesta orespuesta organizativaganizativaganizativaganizativaganizativa

Atender la vulnerabilidad social y ambiental de la población se ha convertido en el principalesfuerzo de las comunidades salvadoreñas de Zacatecoluca integradas en la Coordinadorade Comunidades de la Zona Local de Paz, y se considera que ello no es posible si no setiene como actor principal a la misma población de la zona.

Ante la débil intervención del Estado, la organización autogestionaria de las comunidadesde la zona ha sido la vía para atender de manera oportuna y cada vez más efectiva lanecesidad de soluciones a la problemática del alto riesgo en que subsisten.

Ha habido un proceso de fortalecimiento de las directivas comunales y de la organizaciónen general, que se ha complementado con un trabajo de capacitación dirigido a lograr unmejor desempeño de todas las acciones que se desarrollan.

Por otro lado, también como parte de este proceso, se han venido creando Comités deGestión en áreas que han sido definidas como prioridades durante las asambleas de lascomunidades. En este sentido, se ha dado especial prioridad a la conformación de Comitésde Gestión en aspectos tales como alerta temprana, medio ambiente y recursos naturales,salud comunitaria, vivienda y asentamientos humanos, educación y capacitaciones. Todosestos Comités buscan fortalecer el trabajo de la Directiva Comunal. A partir de laintegración de las comunidades de la zona a la Red Comunitaria, también se han creandolos Comités de Gestión del Riesgo.

Los niños deben estar en primer plano en las soluciones del manejo del riesgo y debenparticipar activamente en el proceso de formación, capacitación y reducción de lavulnerabilidad. Coordinadora zona Local de La Paz, Zacatecoluca, El Salvador.


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2.1.4 Activación de sistemas de alerta temprana, una de las prioridades2.1.4 Activación de sistemas de alerta temprana, una de las prioridades2.1.4 Activación de sistemas de alerta temprana, una de las prioridades2.1.4 Activación de sistemas de alerta temprana, una de las prioridades2.1.4 Activación de sistemas de alerta temprana, una de las prioridades

Las comunidades salvadoreñas de Zacatecoluca han desarrollado un esfuerzo especialpara la creación y operación de los equipos del sistema de alerta temprana, con los cualesla comunidad ha logrado una gran capacidad de respuesta ante las amenazas naturales.

Los comités de Alerta Temprana se han venido capacitando, han creado sus mapas deamenazas y han formulado sus planes de alerta y evacuación. Todos estos procesos tienencomo objetivo que las comunidades enfrenten de forma organizada cualquier situaciónde riesgo.

Las estructuras de alerta temprana implementadas en estas comunidades se han vistoreforzadas a través de acciones de capacitación, asistencia técnica y equipamiento facilitadospor agencias e instituciones como la Oficina de Cooperación Alemana (GTZ), la Fundaciónpara el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (FUDECIT-ITAMA) y el ProyectoRELSAT.

Por otro lado, se ha creado un equipo de análisis que está instalado en una oficina de laCoordinadora de Comunidades del Proyecto Zona Local de Paz de Zacatecoluca. Esteequipo se especializa en el monitoreo de información sobre niveles de ríos y metereología,entre otros temas. La información se envía a los equipos de alerta temprana en cada unade las comunidades afectadas por inundaciones, que están dotadas de equipos decomunicación.

Los equipos del sistema de alerta temprana representan una de las estructuras másimportantes de la Coordinadora del Proyecto Zona Local de Paz. En la actualidad, estántrabajando varios comités de Gestión de Riesgo que abordan de forma más integral laproblemática de la comunidad.

La Coordinadora de Comunidades está haciendo esfuerzos para que las comunidadesparticipen de forma plena en este proceso. En este sentido, se está fomentando laorganización de las mujeres, de los jóvenes, de los niños, de las personas de la terceraedad, de los agricultores, etc. Esto reforzará la directiva comunal puesto que a su alrededorse desplegará toda la energía de la comunidad. También se propone fortalecer el Sistemade Comunidades Integradas (SCI), el cual busca que en cada una de las áreas que lapoblación vaya definiendo como prioirtarias puedan ir creando Comités integrados a nivelterritorial, para formular propuestas estratégicas que involucren a todas las comunidadesdel territorio.


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2.1.5 El proceso visto desde las comunidades2.1.5 El proceso visto desde las comunidades2.1.5 El proceso visto desde las comunidades2.1.5 El proceso visto desde las comunidades2.1.5 El proceso visto desde las comunidades5

Después del Mitch...Después del Mitch...Después del Mitch...Después del Mitch...Después del Mitch...

�Del Mitch todo el mundo vive afectado, de una o de otra manera. Las institucionesdicen que los efectos fueron del litoral para abajo, pero las comunidades del norte tambiénperdieron todos los cultivos, porque se les dañaron todas las milpas, los frijolares nuncaprosperaron. La población sufrió enormemente, se perdieron más de dos mil quinientasmanzanas de arrozales, hubo una cantidad enorme de animales muertos, vacas, gallinas...La gente quedó con las manos vacías, se quedó sin casa, y esa tragedia fue la que vivimos,aparte de que todos los pozos �porque la gente se alimenta del agua de los pozos� semezclaron con los excrementos humanos, con los animales podridos. Ha sido terrible,venimos de esa situación y poco a poco esa agua ha venido evacuándose y limpiándose,pero han quedado problemas ambientales terribles en la zona que no han sido superados.

A la gente le han dado una que otra lámina de madera, en algunas pocas comunidadesse han construido viviendas, pero son casas extremadamente pequeñas, a veces son familiasgrandes y tienen que vivir en esas casitas tan pequeñas. Piensan más en un problemaeconómico que en resolver el problema habitacional de la gente. Las casas más grandesque se han llegado a construir son de 28 metros cuadrados.

Esta realidad tiene que llegar a algún lado. Creemos que la gente debe ser el canaldirecto de la inversión en el municipio, que las ayudas no pasen por el Estado (gobierno),porque el Estado no ha canalizado adecuadamente los recursos hacia la población. De

La participación de la mujer en la gestión de la reducción del riesgo. Encuentro demujeres del movimiento comunal nicaraguense de Chinandega a raíz del Huracán Mitch.


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la ayuda que ha venido de otros país, muchas cosas se las han adueñado los políticos y lahan venido en diferentes lugares. Y lo poco que han dado lo han politizado. El partidodel Gobierno, por ejemplo, lo que ha dado de ayuda por el Mitch, lo ha repartido comoparte de la campaña electoral. Nosotros creemos que las comunidades son la fuente másconfiable para que se puedan distribuir los recursos�.

Una organización basada en la concientización y en la solidaridadUna organización basada en la concientización y en la solidaridadUna organización basada en la concientización y en la solidaridadUna organización basada en la concientización y en la solidaridadUna organización basada en la concientización y en la solidaridad

�Hemos trabajado con la idea de que la organización, para que sea sólida, tiene quedarse sobre la base de la conciencia de la gente, en el sentido de que la gente tomeconciencia de la realidad y de las dificultades que tiene, de las ventajas y desventajas dela zona, del entorno del ambiente en el que vive. Y a través de la toma de conciencia sehan venido uniendo voluntades. Si hay voluntad, hay organización.

Por otro lado, para nosotros es fundamental formar valores. La solidaridad de la gentey la unión alrededor de los problemas y de las soluciones son criterios que han orientadoel trabajo que hemos venido haciendo.

Así, hemos ido avanzando poco a poco en los niveles de organización, lo que nos hapermitido construir y fortalecer espacios de debate desde la comunidad, de análisis de losproblemas concretos que vivimos, y de búsqueda de soluciones a esos problemas. Lasasambleas comunales se han convertido en un espacio al que le hemos dado toda laresponsabilidad de las decisiones. Allí elegimos las juntas directivas, establecemos comitésde trabajo y delegamos responsabilidades a la gente.

Áreas de trabajoÁreas de trabajoÁreas de trabajoÁreas de trabajoÁreas de trabajo

En medio de este proceso, creamos cosas y las unimos, como piezas de ensamblaje. Hoyestamos trabajando en la consolidación de las siguientes grandes áreas o espacios:� prevención y mitigación de desastres,� vivienda y asentamientos humanos,� medio ambiente,� educación,� economía productiva,� salud comunitaria.

Para el futuro, hemos planteado encontrar solución a los problemas allí donde la gentevive. Por eso tenemos que buscar la forma de atender los problemas de losdesbordamientos de los ríos, tenemos que levantar las bordas, tenemos que crear drenajes,y nosotros planteamos en el último congreso de la Coordinadora de Comunidades quetenemos que aspirar a crear el departamento de maquinaria, que le permita poco a pocoresolver los problemas.


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Al tema de medio ambiente le estamos apostando mucho, para que la población se involucrey que vaya tomando conciencia de los problemas ambientales. Además, creemos que losaspectos educativos son muy importantes, pues hay que crear valores. Esta sociedad havenido perdiendo valores y se ha generado un sistema en el que se genera mucha violenciaen todos los niveles. Las familias y la gente son mucho menos tolerantes. Este es unproblema complejo que tiene raíces socioeconómicas y culturales, y para el que se requiereun análisis profundo y la búsqueda de lineamientos que nos permitan darle tratamientoadecuado.

Otro aspecto al que consideramos muy importante y en el que estamos metidos es laproducción. Nosotros creemos que tenemos que ser productivos. La economía productivapara nosotros es esencial. Tenemos que diversificar la agricultura, industrializar algunosprocesos, y combinar la ecología con la agricultura. Hay algunos elementos que hay quecambiar, como por ejemplo la forma en que hemos venido haciendo muchas cosas. Elsuelo está muy contaminado por los abonos químicos. La población poco a poco se vadando cuenta de todos estos problemas, pero es poco lo que se ha logrado hasta hoy. Laorganización todavía es muy débil en ese sentido y hay muy poco apoyo económico, ya queno hay inversión para esas cosas, pues se ve como un gasto.

La gente tiene que buscar formas de autogestión a nivel económico. Aquí todo el mundoestá quebrando, el sector financiero nos está ahogando, sobre todo a los campesinos que nisiquiera reciben un crédito para producir.

Todo esto es un gran proceso. Las comunidades van a llegar hasta donde tengan capacidadde llegar. La capacidad desarrolla todo aquello que es organizativo, y aquellascomunidades que hayan avanzando más harán que en el proceso se vayan uniendo otrasmenos avanzadas.

En cuanto al nivel de investigación y prevención de desastres, se puede decir que todasestán en el mismo nivel en ese momento. En el tema de medio ambiente creo que todashan avanzado y todas han ido uniendo esfuerzos.

En este proceso se van creando estructuras territoriales. Primero se crea la estructuraa nivel de la base, para luego enlazarla con las otras estructuras. Es como ir tejiendo.Ahora la Coordinadora de Comunidades es una organización que está tomandoresoluciones conjuntas como parte de la Red Comunitaria de América Central para laGestión del Riesgo.


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2.2.2.2.2.2.2.2.2.2. Costa Rica �Cantón Vásquez de Coronado: algunos ejemplos de respuestaCosta Rica �Cantón Vásquez de Coronado: algunos ejemplos de respuestaCosta Rica �Cantón Vásquez de Coronado: algunos ejemplos de respuestaCosta Rica �Cantón Vásquez de Coronado: algunos ejemplos de respuestaCosta Rica �Cantón Vásquez de Coronado: algunos ejemplos de respuestaen emergenciasen emergenciasen emergenciasen emergenciasen emergencias

El cantón Vásquez de Coronado es el número once de la Provincia de San José, de laRepública de Costa Rica. El cantón está ubicado al noreste de la Provincia dicha, en lasestribaciones de la Cordillera Volcánica Central, y una característica es que en ese grupode montañas a que accede Coronado está un paso montañoso llamado �Paso de la Palma�,que permite que los vientos húmedos del Atlántico pasen hacia la meseta central, con elresultado de que el área donde reside la población sea muy lluviosa y fría, además decontribuir a ello la altura sobre el nivel del mar que es de aproximadamente 1.450 metros.

Otros datos importantes son los siguientes:

Datos generalesDatos generalesDatos generalesDatos generalesDatos generales

Extensión (Km2) ........................................................................................... 222Población .................................................................................................. 57.000Tasa de crecimiento anual de la población.................................................... 3.73Densidad de habitantes por Km2 ................................................................. 28.5Número aproximado de viviendas .............................................................. 5.055Tasa de incremento anual de vivienda ............................................................ 5.3

InfraestrInfraestrInfraestrInfraestrInfraestructura básicauctura básicauctura básicauctura básicauctura básica

Escuelas primarias ........................................................................................... 13Escuelas secundarias (colegios) ......................................................................... 3Centros de salud ................................................................................................ 1Puestos de salud ................................................................................................ 5Puestos de la Cruz Roja .................................................................................... 1Estación de Bomberos ....................................................................................... 0Población .................................................................................................. 57.000

Los problemas principales provienen de la red fluvial, cuyo conjunto de ríos y quebradasse pueden considerar el punto focal de los riesgos; se han dado inundaciones recurrentes,por �causa de ocupar las planicies de inundación y de que el desarrollo urbano se ha dadoen forma desordenada y sin planificación�, asimismo porque hasta la fecha, ni el Gobiernolocal, ni nadie ha puesto en práctica obras de protección en las márgenes de los ríos, para�reducir la posibilidad e inundaciones�.


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Existen numerosas fracturas del terreno por fallas geológicas y se producen o puedenproducirse deslizamientos, siendo los poblados más afectados los de Cascajal (sucedió elinvierno recién pasado), Las Nubes y San Rafael. Dos de los ríos de mayor peligrosidadson el Durazno y el Virilla. Es también un poblado con alto grado de riesgo San Pedro,sobre todo por la ocupación desordenada del suelo para habitación debido a sectores depoblación muy pobres que vivan en ese lugar. Existe un plan regulador cantonal, queaveces se aplica y otras se procura burlar y se encuentra colaboración para ello de quienmenos uno espera.

Es en este contexto geográfico y social donde se desarrollaron las experiencias que vamosa relatar, que son una pequeña muestra de las situaciones de emergencia que atendimoscomo grupo, en los últimos meses de 1998 y todo el año 1999, situaciones que en númerode más de ochenta van desde las de menor importancia, hasta graves casos que consumieronmuchos días de nuestro quehacer, aclarando que en estas situaciones interviene en un99% personal voluntario local.

«Otra vez el río V«Otra vez el río V«Otra vez el río V«Otra vez el río V«Otra vez el río Virilla deja destrucción a su paso»irilla deja destrucción a su paso»irilla deja destrucción a su paso»irilla deja destrucción a su paso»irilla deja destrucción a su paso»Tenemos la convicción de que el 15 de octubre de 1998 fue para la zona de Coronado elpunto más alto de la violencia del huracán Mitch.

El informe técnico del funcionario de la Comisión Nacional de Emergencia GeólogoJulio Eduardo Madrigal comienza diciendo �A raíz de las fuertes lluvias generadas enhoras de la tarde, el día 15 de octubre de 1998, en el Valle Central y específicamente en elcantón de Coronado, algunos terrenos han sido afectados por erosión de las márgenes,tanto del río Virilla y Quebrada Ipís, así como deslizamientos provocando daños a lasviviendas ubicadas en estos lugares». Y continúa �debe indicarse que no es la primeravez que ocurre, ya quedías antes...�

El referido informe en las que describe los daños causados, los nombres de las familiasafectadas, la situación en que quedaron después del fenómeno y las recomendacionessobre cada caso. Como no podemos referirnos a todas las situaciones de familias afectadas,diremos que en este primer informe aparecen 14 familias, que representan a más desesenta y ocho personas; sólo las pérdidas sufridas por ellas, a precios corrientes de mercadoen el país ascienden a cincuenta y dos millones de colones ticos o sea ciento cincuenta yseis mil dólares. Pero cuando se hace el recuento final aparecen como damnificadossesenta y dos familias en total.

En el sector denominado Barrio El Carmen, del Distrito Dulce Nombre, sufrieron dañoscatorce casas se desplomaron casi completamente hacia el río; y los daños al cauce acercarona éste apenas a seis metros de la calle pavimentada en ese sector.

Apenas unos días después fueron todos los vecinos a una reunión pública con el ConsejoMunicipal del lugar. La primera reacción de varios Regidores y del Alcalde Municipalfue decir que la Municipalidad no tenía dinero para reubicar a las personas afectadas, a


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pesar de la orden en ese sentido de la Comisión Nacional de Emergencia, había omitidobuscar la solución a los problemas; con las intervenciones de los vecinos, se arribó a unacuerdo para que los afectados apoyaran a la Municipalidad en gestiones que pudierahacer y a su vez esta organización haría lo propio con las gestiones de ellos.

Se solicitó en esa misma ocasión que se realizaran algunos trabajos de prevención parafuturos problemas, pero no se llegó a nada concreto. Aquí entró en juego la organizaciónde base, generada por la cercanía con la Red Comunitaria y decidimos proceder a lasgestiones pertinentes. Primero conseguimos un mapa computarizado del sector colapsado,mapa que tiene un valor muy alto de por lo menos dos mil setecientos dólares, que para elpaís es una verdadera fortuna y que fue donado por la Empresa DEHC, ya con el mapanos dirigimos con el apoyo de algunos Regidores Municipales, al Ministerio de ObrasPúblicas y Transportes (MOPT) y allí a la División de Obras Pluviales, presentamosnuestra solicitud de dragado del río en un tramo de por lo menos doscientos metros, laconstrucción de un muro de piedra suelta de un metro cincuenta de alto por dos de anchoy ciento sesenta metros de largo. Esta obra se valoró aproximadamente en catorce millonesde colones o sea un equivalente a cuarenta y dos mil dólares.

La organización del barrio cooperó en la realización de la obra de diversas maneras: unosvecinos dieron alimentación a los operarios de la máquina dragadora y otros cuidaban porla noche hasta el amanecer la maquinaria y el equipo que debió permanecer en el lugarcerca de catorce días. El conocimientos de la zona y la experiencia con el comportamientodel río fueron determinantes para realizar el trabajo de la manera más eficaz. La defensaque se hizo con el muro de piedra suelta impidió que el invierno de 1999, en su parte másdura, afectan las casas, que aunque en riesgo y con daños, no fueron inutilizadas por el

La pobreza sigue siendo uno de los principales factores generales del riesgo. Tirrases deCurridabat, en las cercanias del relleno sanitario de Rio Azul, Costa Rica.


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deslizamiento del talud hacia el río. Esto indudablemente es un éxito del que estamosmuy orgullosos y en este caso podemos hablar de haber realizado obras y acciones parareducir el riesgo y mitigar el impacto del invierno.

Al paso de los meses (y años), el temor de los moradores de Barrio El Carmen se apaciguó.La parte triste es que a los dueños de las cuatro viviendas que se destruyeron completamenteno se les ha reubicado a pesar de los esfuerzos realizados. A un año y seis meses dedistancia en el tiempo las cosas están como las dejó el esfuerzo de los vecinos, motivadosy asesorados por integrantes de la Red Comunitaria.

Estamos escribiendo este artículo en el mes de abril del año 2000, podemos preguntarnos¿y qué más pasará en este caso? Habiendo fracasado los intentos llamémosle �oficiales�de resolver el problema de reubicación a través de la Municipalidad de Coronado, enbreve asumiremos ese reto y estamos seguros de llevarlo a feliz término. Tenemos lacapacidad técnica y organizacional para hacerlo y la Red Comunitaria de América Centralpara la Gestión del Riesgo, a nivel de la REGION es mucho más fuerte que hace año ymedio y la Red Comunitaria de Costa Rica, ha comenzado a movilizar ordenadamentesus fuerzas, de manera que todo nos augura soluciones concretas para los afectados delhuracán Mitch en Barrio El Carmen de Coronado.

Una enseñanza que deja este caso, como en los otros que reseñamos es que la organizacióncomunitaria de base tendrá cada vez más protagonismo en la prevención del riesgo, en larespuesta ante emergencias y en la reconstrucción de los daños causados por los eventos.

¡EMERGENCIA¡EMERGENCIA¡EMERGENCIA¡EMERGENCIA¡EMERGENCIA... emer... emer... emer... emer... emergencia! Se rompió el paso...gencia! Se rompió el paso...gencia! Se rompió el paso...gencia! Se rompió el paso...gencia! Se rompió el paso...El día 9 de mayo de 1999 era un domingo apacible en San Isidro de Coronado, cabeceradel Cantón y nuestro grupo del Comité Local terminó al medio día un curso denominado�Administración de Emergencias�. Como había una celebración en el pueblo decidimosreunirmos nuevamente en el parque frente a la Iglesia, después que algunos hicierandiligencias particulares cerca del lugar... Ya nos habíamos reunido casi todos nuevamentecuando se supo la noticia de que se cerró el paso entre Cornado y Zetillal de Goicoecheay que el puente estaba a punto de romperse.

Pero debemos ir un poco más atrás en el tiempo... Como la Red Comunitaria no tenía enese entonces estructura formal, nuestros miembros actuaban por medio de organizacionesde base ya constituidas, auque no fueran especializadas en emergencias, sino que conotros objetivos. Estas organizaciones se interesaban ya en esa temática, por la evidenterazón de que emergencias, riesgos y desastres siempre han existido, lo que ha cambiadoson las concepciones con las que se trabaja; eso pasaba en Coronado. Algunos miembrosde la Red Comunitaria empezamos a influenciar el trabajo con la nueva visión para lagestión comunitaria de riesgo, como proceso, que está tomando fuerza a través de lascomunidades en América central.


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Lo interesante del caso presente es que, en el curso que recibimos y que terminó ese día,habíamos visto entre otras cosas, cómo enfrentar una emergencia y sólo pasaría una horay ya tendríamos que aplicarlo. Se hizo bien, podríamos decir que más allá de lo que eraposible esperar, y desde allí en adelante las cosas fueron favorables para el Comité Local;pero veamos de qué se trataba y qué fue lo que sucedió.

Viendo las cosas desde el centro del cantón, diremos que al sur de San Isidro al final de lacalle principal que pasa frente a la Iglesia, está el Liceo de Coronado, centro de educaciónsecundaria y más hacia el sur, para comunicar al pueblo con otra comunidad denominadaZetillal, existe un paso o especie de puente levantado sobre la base de dos tubos grandespor los que pasa el agua de una quebrada y por sobre ellos se levantó una especie demuro, cuyo paso a nivel de la calle se asfaltó; en ese lugar, debido a los desechos queirresponsablemente se arrojan a la quebrada se dio un taponamiento, y se fue formandouna laguna de grandes proporciones que amenazaba con romper el paso, situación quecausaría daños de gran peligrosidad para los moradores de casas a la orilla de la quebrada.

Antes de salir del curso se nos comunicó que había un taponamiento en el lugar dichopero no creímos que fuera de tal importancia. Nuestro grupo llegó al lugar y siguió loslineamientos que se observan en estos casos: el miembro del Comité de mayor rangopresente, toma el mando de las operaciones; en este caso se trató de la Secretaria delComité, compañera María Elena Carmona Araya, quien de inmediato se comunicó conlos personeros del Comité Local de Goicoechea para coordinar las operaciones.

En ese momento se dan algunos problemas: no se encontró cooperación de parte de laComisaría de la Guardia Rural del lugar ni de la Cruz Roja local. Por eso hubo queasumir todas las funciones y allí fue donde el grupo demostró su capacidad.

Por otra parte, un factor de suerte fue que el propio Presidente de la Comisión Nacionalde Emergencia de Costa Rica en esa época el señor Sigurd Koberg Van Patten, seencontraba en el lugar para ver por sí mismo la gravedad de la emergencia presentada.Los miembros del Comité no conocían personalmente a Don Sigurd, quien no se limitóa observar sino que participó en el desarrollo de las operaciones, bajo la dirección delComité a cargo. En ese momento y por esas circunstancias se afianzó una relación deamistad con el citado funcionario, que aún perdura.

En cuanto al fondo de las operaciones: dos ingenieros municipales evaluaron lasposibilidades y se decidió romper por la parte de arriba el paso y permitir la salida deagua, en forma controlada, para evitar un desastre; durante tres días siguieron lasoperaciones, con utilización de maquinaria pesada y se hicieron trabajos para desbloquearel paso del agua por la tubería, lo que se logró después de grandes esfuerzos: quedóinterrumpido el paso de vehículos, pero se habilitó para paso peatonal. Las municipalidadesde los lugares colindantes han llegado a acuerdos para habilitar en los próximos meses elpaso normal de vehículos.


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Enseñanzas que se derivaron de esta emergencia:

� Ningún miembro del Comité Local de Emergencia de Coronado era funcionario, nidel Estado, ni de ONG alguna; todos éramos y somos voluntarios con algún gradode experiencia y entrenamiento, que a la fecha en que se escribe este artículo se haelevado casi al máximo posible.

� La emergencia fue atendida casi exclusivamente por personas del lugar en que sucedióel evento, cumpliéndose el acierto de que �primero atiende la emergencia el que estáen el lugar� y a veces es el propio individuo en riesgo.

� Las comunidades organizadas son capaces, con adiestramiento adecuado, de asumirsu propia gestión y reducción de riesgos.

«Incendio destruye casa ... y de inmediato, casa nueva�«Incendio destruye casa ... y de inmediato, casa nueva�«Incendio destruye casa ... y de inmediato, casa nueva�«Incendio destruye casa ... y de inmediato, casa nueva�«Incendio destruye casa ... y de inmediato, casa nueva�Todavía nos asombra, después de haber pasado mucho tiempo, que un Oficial de Enlace(funcionario) de la Comisión Nacional de Emergencia de nuestro país, insistiera contanta energía en que la citada Comisión tenía prohibido hacer prevención del riesgo yasimismo no podía pasar a reconstruir nada, a menos que fuera una obra de beneficionacional.

Una noche, se avisó que en San Pedro de Coronado un incendio estaba consumiendo lacasa de una familia muy pobre del lugar. A esta fecha no se saben todavía las causas delsiniestro. Lo habitual se realizó, constituirse en el lugar para completar los esfuerzos delComité de Emergencias y ya entre todos se atacó el problema.

Cuando se hace el recuento de lo sucedido, nos encontramos que la familia afectada,padre, madre y niños se quedan sin otra pertenencia más que lo que tenían puesto en elmomento del incendio. Los vecinos auxiliaron a la familia de inmediato, se le alojó enuna casa cercana y se les dio ropa de abrigo. La Comisión Nacional de Emergenciaenvió alimentos para varios días y ese fue el inicio de la ayuda y de la tarea increible queacometió la comunidad, con la cooperación nuestra.

Al día siguiente por la mañana se iniciaron gestiones para procurar reconstruir o mejordicho construir una nueva casa para la familia afectada. Las familias del lugar (SanPedro) dieron la ayuda en efecto, ropa y otros artículos que pudieron según su capacidad;la Municipalidad de Coronado contribuyó con cemento y arena; el Club de Leonescontribuyó con madera, cemento y láminas de zinc para el techo y las ComunidadesEclesiales de Base (Organización de la Iglesia Católica) al llamado de su párroco PadreEliécer Figueroa comenzaron a pedir contribuciones con tal éxito que en solo cuatro díasrecogieron la suma de cuatrocientos cincuenta mil colones �un equivalente a un milquinientos dólares.

Al mismo tiempo que esto sucedía, la propia familia afectada, los vecinos y amigoscomenzaron a limpiar los escombros y a preparar el terreno para levantar la nueva casa.Fue tal la diligencia y eficacia con que realizaron su trabajo que cuarenta y cinco días


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después, la familia afectada por el incendio ESTRENO SU NUEVA CASA. Los queconocimos la antigua casa podemos decir que la nueva supera el mejor de los sueños deesa familia. Es una casa amplia, hecha con buen material y que proporciona mayorcomodidad que su antigua morada.

Incluso podemos decir que se dió un exceso en la ayuda de la comunidad pues los afectadosquedaron con alimento para varios meses (esto es rigurosamente cierto) y tanta ropa, quedebieron vender parte de ella para comprar otros artículos que necesitaban.

Después de apreciar esta intervención de ayuda comunitaria, hacia una familia víctima deun simiestro que les deja sin hogar, en el proceso de reflexión sobre el caso llegamos avarias conclusiones:

� Es posible que una comunidad organizada, asuma empresas que parecieran realmenteimposibles para ella.

� En este caso nadie se quejó que los materiales, la alimentación y ropa o el dinero sehubiera desviado hacia propósitos distintos que para los que dio, porque la mismacomunidad controla su acción.

� Se pueden aunar los esfuerzos de organizaciones de la más diversa naturaleza yenrumbarse a un propósito definido, solo y en tanto existe una organización de base,que reciba voluntarios con experiencia para la tarea.

� En la comunidad existen recursos humanos con capacidad suficiente para acometertareas especializadas (la construcción en este caso con la participación de todos losvecinos y la familia directamente afectada).


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2.3.2.3.2.3.2.3.2.3. PPPPPanamá �El caso de las comunidades agranamá �El caso de las comunidades agranamá �El caso de las comunidades agranamá �El caso de las comunidades agranamá �El caso de las comunidades agrupadas en el Consejo Directivo deupadas en el Consejo Directivo deupadas en el Consejo Directivo deupadas en el Consejo Directivo deupadas en el Consejo Directivo deAreas RAreas RAreas RAreas RAreas Revertidas de Arevertidas de Arevertidas de Arevertidas de Arevertidas de Arraijánraijánraijánraijánraiján

La Red Comunitaria de América Central para la Gestión del Riesgo en Panamá ha sidoimpulsada por las comunidades localizadas al sudoeste del Canal de Panamá, que estánorganizadas en un bloque denominando «Consejo Directivo de Áreas Revertidas deArraiján».

El objetivo de estas comunidades al ser partícipes de la iniciativa de conformar unorganismo regional de base, eminentemente comunitario, ha sido el de procurar atender,de manera articulada y conjunta, el alto grado de vulnerabilidad social, física, institucionaly organizativa de la región, especialmente de los sectores comunitarios, en los procesos deatención a desastres y, en particular, en lo relativo a la gestión del riesgo.

2.3.1 P2.3.1 P2.3.1 P2.3.1 P2.3.1 Participación en el proceso rarticipación en el proceso rarticipación en el proceso rarticipación en el proceso rarticipación en el proceso regional de conformación de la Regional de conformación de la Regional de conformación de la Regional de conformación de la Regional de conformación de la Red Comunitariaed Comunitariaed Comunitariaed Comunitariaed Comunitaria

Las comunidades dirigentes del Consejo de Áreas Revertidas de Arraiján fueron partede la iniciativa de creación de la Red Comunitaria desde el momento en que se conocióque existía la idea de conformar un espacio comunitario regional con el objetivo de tomarmedidas, desde las comunidades mismas, de prevención - mitigación y preparación dedesastres. La idea había surgido a partir de los estragos ocasionados por el huracánMitch a su paso por Centroamérica. Así, representantes del Consejo Directivo participaronen la primera reunión del sector comunal, celebrada en noviembre de 1998 en San José,Costa Rica.

Posteriormente, participaron en el Encuentro Regional denominado «Desastres, SociedadCivil y Desarrollo», que se realizó en diciembre de 1998 en El Salvador. De esta actividadse sacaron experiencias y conocimientos que derivaron en el planteamiento de tres grandes

La organización comunitaria, la voluntad del estado y la seguridad de la tenencia de la tierra permitea las familias invertir en viviendas y soluciones seguras que reducen notablmente los factores de riesgo.Area Revertida de Arrajon, Panamá.


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líneas u objetivos de trabajo en el campo de la atención de desastres en las comunidadesintegradas en el Consejo de Áreas Revertidas. Estas líneas u objetivos de trabajo searticularon en un documento que fue denominado «El Gran Reto Comunitario Panameñoen la Gestión del Riesgo», cuyos contenidos responden a las siguientes preguntas:

� ¿Cómo debe ser la participación de las comunidades en la gestión del riesgo y laatención a los desastres en Panamá?

� ¿Cómo pueden los panameños enfrentar la rehabilitación y la reconstrucción, despuésdel paso del huracán Mitch por Centroamérica?

� ¿Qué se puede hacer y aportar para hacer funcionar la Red Comunitaria de AméricaCentral para la Gestión del Riesgo en Panamá?

La principal preocupación de los directivos del Consejo, desde la participación en estetaller, ha sido materializar y llevar a cabo las acciones que permitan hacer realidad este�Gran Reto Comunitario Panameño�.

Por último, las comunidades panameñas participaron, con sus representantes, en el«Segundo Encuentro Regional de la Red Comunitaria de América Central para la Gestióndel Riesgo», realizado en Managua, Nicaragua, en mayo de 1999. En este encuentro,con la participación de 22 organizaciones comunales y de trabajo comunitario deCentroamérica, se constituyó finalmente la Red Comunitaria.

2.3.2 Acciones concr2.3.2 Acciones concr2.3.2 Acciones concr2.3.2 Acciones concr2.3.2 Acciones concretas a Nivel Nacionaletas a Nivel Nacionaletas a Nivel Nacionaletas a Nivel Nacionaletas a Nivel Nacional

A partir de la participación en este proceso, las comunidades panameñas integradas en elConsejo Directivo de Áreas Revertidas de Arraiján han desarrollado una serie de acciones,entre las cuales fueron priorizadas las siguientes:

En gestión del riesgoEn gestión del riesgoEn gestión del riesgoEn gestión del riesgoEn gestión del riesgo� Sistematizar y documentar información sobre el riesgo, su concepto y su aplicación.� Lograr, a través de capacitaciones dirigidas a la comunidad en general, que esos

conceptos sean entendibles, manejables y dirigidos por los propios miembros de lacomunidad.

� Que, a través de una dinámica de participación, como actores, los vecinos de lascomunidades logren entender y apropiarse del conocimiento sobre su escenario o suhábitat, y sobre su papel y su misión dentro de la familia, el trabajo, la escuela, lacomunidad, el país y, sobre todo, la región, en el marco del planteamiento y de lasacciones de la gestión del riesgo.

En participación comunitariaEn participación comunitariaEn participación comunitariaEn participación comunitariaEn participación comunitaria� Realizar las acciones que se necesiten para que cada integrante de la comunidad

agrupada en el Consejo Directivo de Áreas Revertidas, o cualquier otra comunidad


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identificada con este trabajo, se concientice y aplique la idea de que es un actor social,que debe hacer un esfuerzo por identificar las amenazas y la vulnerabilidad, y que,además, puede ser partícipe del cambio requerido para disminuir esa vulnerabilidad.

� Poner en práctica acciones que contribuyan a democratizar el acceso a la información,y que posibiliten una verdadera y seria participación comunal, ya que la comunidadtiene mucho qué decir y plantear.

ContactosContactosContactosContactosContactos� Establecer contactos directos con organismos regionales, nacionales, privados, ONG,

etc., con el objetivo de que contribuyan a facilitar a la comunidad, de diferentesformas, información sobre temas de gestión del riesgo, tenencia de la tierra,construcción de viviendas, saneamiento y contaminación ambiental, epidemias,inundaciones y deslizamientos, entre muchos otros.

PPPPPublicacionesublicacionesublicacionesublicacionesublicaciones� Facilitar la publicación de todo este trabajo en periódicos de la localidad y en revistas,

y diseñar un mini-periódico que exprese las actividades comunales y que permitaque cada morador o vecino pueda emitir su punto de vista.

Gestión y organizaciónGestión y organizaciónGestión y organizaciónGestión y organizaciónGestión y organización� Avanzar en la construcción de una organización territorial nacional y regional

autosostenible, capaz de sumar más comunidades para establece la Red Comunitariacomo grupo.

2.3.3 R2.3.3 R2.3.3 R2.3.3 R2.3.3 Resultados logrados y esperadosesultados logrados y esperadosesultados logrados y esperadosesultados logrados y esperadosesultados logrados y esperados

A la fecha, las comunidades integradas en la Red Comunitaria en Panamá cuentan conuna organización mucho más fuerte. Cuando se inició el trabajo de las comunidadesintegradas al Consejo de Áreas Revertidas se tenía una visión primaria para formalizar latenencia de la tierra y lograr la construcción de una vivienda digna y decorosa, todo con elfin de satisfacer las necesidades básicas de los vecinos.

Con el paso de los años, las necesidades de crecimiento de la misma comunidad hanobligado a asumir otros retos, otras aperturas de espacios, a tal punto que actualmente seha formado una estructura de trabajo más funcional, que se expande hacia otros vecinosy comunidades. El propósito buscado es hacer partícipe de esta experiencia a otrascomunidades. En este sentido, se piensa que el compartir las experiencias vividas puedemotivar a otras comunidades a que se lancen a hacer lo mismo y, así, de manera conjunta,ir construyendo un organismo cada vez más fortalecido a nivel nacional, para impulsar laRed Comunitaria en Panamá. Se considera que esto solamente será logrado con el trabajotesonero de todas las comunidades, además del apoyo de otros organismos, como el Centrode Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central(CEPREDENAC), Protección Civil y la Estrategia Internacional para la Reducción deDesastres (EIRD), entre otros.


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Como parte del desarrollo de estas acciones, se han logrado publicaciones en periódicosnacionales de reconocido prestigio, lo cual constituye un paso importante en la difusión,hacia la sociedad panameña, del enfoque de la Red Comunitaria y de su trabajo en laRepública de Panamá.

Por otra parte, se realizó y se han tenido diferentes encuentros y reuniones con todos losdirectivos y moradores de las comunidades de las Áreas Revertidas de Arraiján. En estosencuentros se ha venido discutiendo sobre el accionar de la Red Comunitaria, y se hatenido la participación de otros organismos, entre los que se cuentan CEPREDENAC yel Sistema Nacional de Protección Civil de Panamá, como expositores. También se hansostenido contactos directos con vecinos de comunidades como San Miguelito y lacomunidad de KUNA NEGA, en el afán de ir expandiendo las acciones de la RedComunitaria. Además, se presentó un proyecto de financiamiento para obtener fondospara iniciar un trabajo más sistemático de capacitación, en correspondencia con el planestratégico regional.

2.3.4 P2.3.4 P2.3.4 P2.3.4 P2.3.4 Proyecciones de la Rroyecciones de la Rroyecciones de la Rroyecciones de la Rroyecciones de la Red Comunitaria para la Gestión del Riesgo en Ped Comunitaria para la Gestión del Riesgo en Ped Comunitaria para la Gestión del Riesgo en Ped Comunitaria para la Gestión del Riesgo en Ped Comunitaria para la Gestión del Riesgo en Panamáanamáanamáanamáanamá

De acuerdo con el plan definido por las comunidades a la Red Comunitaria en Panamá,se tienen las siguientes proyecciones:

1. Concretar el diseño estructural de la �Ciudad Campestre�

2. Concluir el plan de emergencia, con el fin de hacerle frente al factor riesgo en lascomunidades panameñas que presenten altos niveles de vulnerabilidad (por ejemplo,Bocas del Toro, Chiriquí y Darién).

3. Integrar, de una manera participativa, a las comunidades que cuentan con ayudainsuficiente, o que carecen del todo de esa ayuda, para hacerle frente a la vulnerabilidady a la reducción del riesgo.

4. Divulgar la existencia y las ideas de la Red Comunitaria en todas las comunidades dela ciudad capital y en el interior del país (Veraguas, Herrera y Los Santos), y abrir laparticipación activa de estas comunidades en el proceso.

5. Buscar ayuda financiera en diferentes sectores y agencias para seguir adelante con elplan de concientización y sensibilización ante la Gestión del Riesgo en Panamá.

6. Buscar apoyo financiero a organismos como el BID, AID, ECHO y GTZ, entreotros, para establecer la oficina de la Red Comunitaria en Panamá, de modo que secuente con el equipo, el mobiliario y la infraestructura necesaria para dar seguimientoal trabajo. Esta oficina será el eje y el centro para la planificación, implementación yejecución de los programas de la Red Comunitaria en Panamá.


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7. Lograr un acceso más sistemático y permanente a la red Internet, con el fin de teneruna comunicación más rápida y efectiva con el resto de comunidades hermanascentroamericanas integradas a la Red Comunitaria. .

8. Capacitación de compañeros y compañeras activos en la Red Comunitaria, tanto anivel nacional como internacional, en temáticas como desarrollo sostenible de lacomunidad (actividades de protección de vidas, evaluación de daños, materiales ysuministros, primeros auxilios, reducción de la vulnerabilidad, incendios forestales,materiales peligrosos, construcción de viviendas, ordenamiento territorial,mejoramiento del hábitat, etc.).

9. Promover la Educación en Defensa Civil Comunitaria en todas las comunidadesparticipantes.

10. Divulgar y facilitar la implementación del Sistema de Alerta Temprana -FEMITRELSAT (comunidades con alto riesgo de inundaciones).

11. Buscar la incorporación de entidades gubernamentales como el Ministerio de ObrasPúblicas (MOP), Salud, Educación, Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM),Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), Ministerio deVivienda (MIVI) y Ministerio de la Familia, así como de empresas privadas talescomo la Compañía Eléctrica Noreste, Cable & Wireless (teléfono), entre otras, paraconsolidar la sostenibilidad del medio ambiente donde residen nuestros vecinos, paraque cada entidad gubernamental o privada asuma la responsabilidad que lecorresponde.

12. Realizar ejercicios o simulacros tendientes a elevar la capacidad de respuesta ante laconcurrencia de cualquier evento que ponga en riesgo la vida, los bienes, lainfraestructura, etc., de nuestras comunidades.

13. Presentación formal del Plan de Actividades de la Red Comunitaria de Panamá,como una herramienta de trabajo para el nuevo milenio.

14. Fomentar convivios comunitarios entre las comunidades integradas a la RedComunitaria de Panamá, con el fin de consolidar la integración de sus miembros.


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1 Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible, 1999

2 Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED), 1997

3 Estado de la Región, 1999

4 CEPAL, América Latina y el Caribe: el impacto de los desastres naturales en eldesarrollo, 1972-1999

5 Exposición del señor Antonio Miranda, responsable de la oficina de la Coordinadorade Comunidades del Proyecto Zona Local de Paz de Zacatecoluca.


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RRRRReferenciaseferenciaseferenciaseferenciaseferencias

Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. Proyecto Estado de la Región.1999.

Rolando Durán. Centroamérica Después del Huracán Mitch: Gestión de Riesgo yPreparativos para Desastres, una tarea pendiente. Entwicklung + Ländlicherraum. 4/99. Berlín. Págs. 27 a 29.

Declaratoria de Managua. Red Comunitaria de América Central para la Gestión delRiesgo. 1999.

Proyecto de fortalecimiento institucional. Red Comunitaria de América Central para laGestión del Riesgo. 1999.

CEPAL. América Latina y el Caribe: El impacto de los desastres naturales en el desarrollo,1972 - 1999

CEPAL. Honduras: Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch, 1998.CEPAL, 1999.

CEPAL. Nicaragua. Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch. Susimplicaciones para el desarrollo económico y social y el medio ambiente. Marzo,1999.

CEPAL. Costa Rica. Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch. Susimplicaciones para el desarrollo económico y social y el medio ambiente. Marzo,1999.

CEPAL. El Salvador: Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch,1998. Sus implicaciones para el desarrollo económico y social y el medio ambiente.1998.

CEPAL. Guatemala: Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch, 1998.Sus implicaciones para el desarrollo económico y social y el medio ambiente. 1998.

Plan de Acción Centroamericano «Ciudades para la gente». Centro de Recursos para elDesarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos. HABITAT. 1998.

Propuesta de la sociedad civil para la Transformación y Reconstrucción de Centroamérica.ALFORJA. 1999.

Centroamérica en cifras. 1998.


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Género y desastres. FLACSO. Enrique Gomárez. Fundación Género y Sociedad.1999.

Exposiciones de la Red Comunitaria de El Salvador, Nicaragua y Panamá en la cumbrecentroamericana «Ciudades para la gente». 1999.

Red comunitaria Costa Rica, El Salvador, Panamá, Nicaragua y El Salvador, y SecretaríaTécnica. 1999.

Proyecto «Capacitación a la Red Comunitaria de América Central para la gestión delriesgo». CARECOR, GTZ y Red Comunitaria. 1999.

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Las municipalidades y elLas municipalidades y elLas municipalidades y elLas municipalidades y elLas municipalidades y elsector salud local en lasector salud local en lasector salud local en lasector salud local en lasector salud local en la

gestión del riesgo por desastresgestión del riesgo por desastresgestión del riesgo por desastresgestión del riesgo por desastresgestión del riesgo por desastres

Lorena RomeroOficina de Prevención y Atención de Emergencias

Municipalidad de San José, Costa Rica


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1.1.1.1.1. Algunas tendencias teóricas en el manejo del ámbito local ................... 107

2.2.2.2.2. Nuevos planteamientos en política local para la reducción del riesgo .... 109

3.3.3.3.3. Un camino hacia la gestión del riesgo por dos protagonistas locales:el gobierno local y el sector salud ........................................................... 111

4.4.4.4.4. El accionar de la Municipalidad de San José en la gestión del riesgo:Una experiencia concreta ........................................................................ 119

Notas ............................................................................................................. 122

Bibliografía .................................................................................................... 124

Las municipalidades y el sector salud localen la gestión del riesgo por desastres

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1. Algunas tendencias teóricas en el manejo del ámbito local1. Algunas tendencias teóricas en el manejo del ámbito local1. Algunas tendencias teóricas en el manejo del ámbito local1. Algunas tendencias teóricas en el manejo del ámbito local1. Algunas tendencias teóricas en el manejo del ámbito local

Para abordar el tema de la gestión del riesgo por desastres, como política de trabajo tanto delsector salud como del gobierno local en el ámbito municipal es necesario referenciaralgunos aspectos generales sobre los que se articula la estructura de Estado.

Es precisamente con el proceso de reforma del Estado costarricense que se plantea lamodernización del aparato institucional a través de una estrategia de gestióndescentralizada. Esta se inserta dentro de las exigencias del modelo económico capitalista,que busca una menor intervención del Estado y mayor facilidad para que el capitalintervenga en los procesos económicos y sociales. El Estado redefine su rol, a través deacciones tales como su reduccción, el retiro de atribuciones que restringían la acciónprivada y descentralización de competencias y funciones administrativas del nivel centrala los niveles territoriales. Paralero a esta disposición, amplía los espacios de participaciónciudadana, de modo que sus acciones sean eficientes y eficaces, y adquieran reconocimientoy legitimidad.1

Desde esta perspectiva, la descentralización se constituye en la estrategia para disgregarla función pública, y trasladar competencias hacia los espacios locales a través de losGobiernos Locales. Asismismo, la descentralización implica una apertura a la democraciaparticipativa y por ende, a la distribución del poder entre los diferentes sectores socialesen el ámbito territorial.

La descentralización se establece cuando se transfiere una competencia del aparatocentralizado del Estado a los órganos subnacionales (locales y regionales) que deberíanestar dotados de un mínimo de condiciones materiales, jurídicas y administrativas que lespermitan asumir buena parte de sus funciones de gobierno o de organización de la acciónestatal en unidades territoriales que forman parte de un Estado unitario.2

Bajo estas características los gobiernos locales como fuerzas autónomas tendrían a su vezmayor poder de decisión para intervenir en la definición e implementación de las políticasde desarrollo local.

Teóricamente, esta transferencia de competencias y atribuciones al municipio busca quela gestión local sea más competitiva. Por ello, la municipalidad como gobierno local seconstituye en el ente ejecutor de políticas públicas más cercano a la sociedad civil y a lasfuerzas productivas locales. Este proceso implica una redefinición de las condiciones enque deben fluir las relaciones de poder para beneficio de la gestión local.

La gestión local debe corresponder al trabajo mancomunado tanto de las instituciones delgobierno central como de los gobiernos locales. El punto medular es que el nivel central


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debe dar poder de decisión al nivel local para que éste aborde el desarrollo desde su propiarealidad histórica, social y ambiental.

El vínculo entre el ámbito nacional y local en un primer plano se establece con la políticapolíticapolíticapolíticapolíticaestatalestatalestatalestatalestatal, entendida como la resultante del procesamiento de las demandas de los diversossegmentos corporativos de la sociedad, y por tanto, del juego de operaciones de poderque se da alrededor de la confrontación de �proyectos� entre las distintas fuerzas socialesde la población con propósitos disímiles y muchas veces contrapuestos.3 Esta se hacaracterizado por ser construida desde la visión centralista, dejando de lado el pensar delos gobiernos locales.

En un segundo plano el enlace se sustenta en la política localpolítica localpolítica localpolítica localpolítica local, la cual se visualiza como elconjunto de acciones dirigidas por el Estado hacia la localidad. Para Roy Rivera, �esimportante establecer la distinción entre la política municipal de �lo local�, es decir, elmodo como la municipalidad participa en la gestión de �lo local� y el tratamiento estatalde �lo local�, es decir, cómo la temática de �lo local� y, en sentido extenso, la relación entreel Estado y las colectividades locales, es procesada.�4

La implementación de la política de �lo local� desde la visión estatal le ha correspondidoa las oficinas regionales y locales del sector institucional, sumándosele a ello el accionarmunicipal con base al marco de competencias. Por tanto, es claro que existen diferenciasentre la política local municipal y la visión estatal de lo local, realidad que se materializaen las prioridades de gestión.

A partir del ámbito y política local aparece la figura del municipio, como el cuerpo socialintermedio de personas y asociaciones avecinadas en un territorio determinado que les espropio, organizado bajo un ordenamiento jurídico que garantiza la participación popularen la formación y conducción de la sociedad local, con autonomía para tener su propiogobierno. Este, como parte instrumental del primero, está encargado de la rectoría ygerencia del bien común local en coordinación y concordancia con las políticas y actuacionesnacionales orientadas al bien común general, gozando para cumplir con dichas funcionesdel poder, autoridad y autonomía suficientes.5

La autonomía municipal ratifica el carácter representativo de gobierno local (únicadescentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales. Porello, las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordarprogramas de acción) en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institucióndel Estado, facultad que conlleva también la de poder establecer su propio presupuesto.Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos deorganización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicosmunicipales. Por ello se afirma que se trata de una verdadera descentralización de lafunción pública en materia local.6

El territorio del municipio lo conforma la unidad político-administrativa. A este respecto,el Artículo 3 del Código Municipal establece que la jurisdicción territorial de la


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municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.Sin embargo, en el Artículo 9 indica: �Las municipalidades podrán pactar entre sí convenioscuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o de suadministración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.�7

Esta excepción a la competencia territorial permite a los municipios establecer planes decooperación entre territorios, en aspectos de interés común, como podría ser la gestión parala reducción del riesgo por desastres. En el caso específico de las amenazas físico-naturalesde origen hidrometeorológico o geológico, esta condición de relaciones intermunicipaleses importante, ya que las amenazas pueden trascender el territorio de un cantón a unámbito de cuenca hidrográfica, regional o nacional.

2. Nuevos planteamientos en política local para la reducción del riesgo2. Nuevos planteamientos en política local para la reducción del riesgo2. Nuevos planteamientos en política local para la reducción del riesgo2. Nuevos planteamientos en política local para la reducción del riesgo2. Nuevos planteamientos en política local para la reducción del riesgo

La política para la gestión del riesgo debe ser contextualizada desde el nivel central �através de la descentralización y desconcentración institucional� asumiendo el compromisode la gestión preventiva en forma trasversal a la estructura, programas y proyectos en elámbito regional y local; y desde las municipalidades como representantes de los gobiernoslocales.

En el nivel central, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención deEmergencias (CNE) como ente rector en esta materia tiene la responsabilidad de orientarel proceso en forma transversal en todas las acciones que realice el Estado costarricense,por ser un tema de interés público. Asociado con lo anterior, la política de gestión local delriesgo debe ir de la mano con la realidad socioeconómica, cultural, ambiental y geográficadel territorio en cuestión.

La dinámica de coordinación entre la CNE y los gobiernos locales tiene que estarsustentada en una �estrategia que aumente las capacidades internas a través de sociosinstitucionales. La estrategia debe readecuar el programa de asistencia a los gobiernoslocales para que ellos vayan introduciendo el tema de prevención y mitigación de desastres;para esto, es necesario disponer de cuadros técnicos y recursos mancomunados.�8

En este acercamiento a las municipalidades es necesario por parte de la CNE � (...)empezar por hacer una labor de diagnóstico, donde se trabaje con todas las experiencias quelas municipalidades tienen. Posteriormente hacer un plan estratégico para determinarcuál sería el papel en prevención del riesgo que las municipalidades tendrían que hacer(...) y ver, de acuerdo al Código Municipal, el alcance de la gestión. Seguidamente, laCNE podría ejercer una labor indicativa y regulativa a las municipalidades del cómohacer. (...) La CNE tiene la tarea de vislumbrar, de acuerdo al Código Municipal, cuálesson todos los instrumentos que se deberían aportar a las municipalidades.�9


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El diagnóstico le permitiría a la CNE disponer de una visión más concreta de la realidady en forma conjunta con las municipalidades definir el camino a seguir a corto, medianoy largo plazo.

Paralelo al diagnóstico, se pueden definir las prioridades de trabajo con las municipalidadesa partir del criterio de recurrencia de amenazas de origen hidrometeorológico, geológico,tecnológico y humano. De este modo, los �la definición de criterios para trabajar con losmunicipios no es un problema, (...) se puede establecer una jerarquía en términos deidentificación con cuáles se va a iniciar o profundizar el trabajo el próximo año, a cuáles seles puede dar un seguimiento paralelo al trabajo que están realizando en este momento,porque ya hay algunos cantones que tienen plan regulador y faltaría agregar el insumo dela prevención. En los cantones que no tienen plan regulador hay que fortalecer el trabajode la CNE junto con otras instituciones que tienen competencias en el ámbito municipal.�10

Con respecto a la capacidad institucional de la CNE para brindar asesoría técnica a lasmunicipalidades, es claro que desde la oficina central y con el personal actual en esta área,el accionar estaría limitado bajo el supuesto de una demanda permanente de apoyo porparte de las municipalidades.

Sin embargo, por la potestad que le concede la ley a la CNE y con la decisión política deactuar en este ámbito, la CNE como instancia de coordinación de acciones preventivas,de mitigación y de respuesta puede �recurrir al mecanismo de convocatoria de diferentesinstancias públicas, donde hay recursos técnico-científicos para que contribuyan con laidentificación de datos e información para satisfacer las necesidades del municipio.�11

El planteamiento anterior es válido ya que fortalece la visión de lo local, siempre y cuandovaya acompañado de un proceso participativo y no indicativo del tener que hacer, dondeel rol del municipio sea el producto de una retroalimentación entre el gobierno localversus el gobierno central.

Otra posibilidad de brindar asesoría y apoyo técnico a los gobiernos locales sería a travésdel Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el cual podría introducir yasumir en su polìtica institucional un nuevo rol en la gestión del riesgo y apoyar el procesode preparativos, educación, capacitación e información al sistema municipal.12


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3. Un camino hacia la gestión del riesgo por dos protagonistas locales:3. Un camino hacia la gestión del riesgo por dos protagonistas locales:3. Un camino hacia la gestión del riesgo por dos protagonistas locales:3. Un camino hacia la gestión del riesgo por dos protagonistas locales:3. Un camino hacia la gestión del riesgo por dos protagonistas locales: el gobierno local y el sector salud el gobierno local y el sector salud el gobierno local y el sector salud el gobierno local y el sector salud el gobierno local y el sector salud

El gobierno localEl gobierno localEl gobierno localEl gobierno localEl gobierno local

El quehacer del gobierno local es concertar con los sectores sociales locales con el fin deconstruir la política de lo local. A pesar de que el territorio físico de competencia municipales de carácter político-administrativo, es necesario partir de una concepción de espacioespacioespacioespacioespaciosocialsocialsocialsocialsocial reproducido por las relaciones permanentes del ser humano. Desde esta dimensiónel �espacio constituye un conjunto de formas representativas de las relaciones sociales delpasado y del presente, y por una estructura representada por las relaciones sociales queocurren ante nuestros ojos y que se manifiestan por medio de los procesos y las funciones.El espacio es un verdadero campo de fuerzas cuya aceleración es desigual, por ello laevolución espacial no se realiza de forma idéntica en todos los lugares.13

El marco de competencias para la regulación del desarrollo local se basa en la relación de lasmunicipalidades con el sector institucional. Esta concepción plantea que el municipiotiene competencias exclusivas que le corresponden de forma particular, y que ninguna otraestructura de la administración pública puede ejercer; por ejemplo, el cobro del impuestoa los bienes inmuebles y la planificación urbana. Las competencias relativas son aquellasque comparten complementariamente dos entes, manteniendo cada uno la exclusividaden sus funciones; por ejemplo, la reparación y mantenimiento de vías terrestres bajo elconcepto de vía local y nacional. Por otro lado, están las competencias concurrentes quetienen dos órganos o entes simultáneamente, que les permiten a uno u otro realizar lasmismas funciones públicas.14

Continuando con el camino para la gestión del riesgo es necesario referenciar la concepciónde riesgo como producto de una realidad socio-espacial, que resulta tanto de la interrelaciónde la amenaza (probabilidad de que suceda un evento de origen físico-natural, antrópicoo tecnológico en un espacio y tiempo dado) como de la vulnerabilidad, resultado de unproceso histórico-social donde interactúan diversas fuerzas de carácter político, social,económico, cultural y ambiental.

Es precisamente con la política local, el plan de desarrollo y el plan regulador local dondese tiene que entretejer y construir social y políticamentemente el camino para la gestióndel riesgo por desastres.

Según Linda Zilbert �la responsabilidad del municipio en la gestión del riesgo partedesde la concepción misma del desarrollo: planificación territorial y determinación sobreusos del suelo, formulación e inclusión de estrategias de prevención y mitigación en todaslas acciones de planificación urbana, y gestión y asignaciones (investigaciones y actividadesde sectores no gubernamentales y comunitarios).�15


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Desde esta perspectiva, el gobierno local en su función práctica debe asumir un rolprotagónico como gestor, ejecutor y regulador a través de los procesos de organizaciónsocial, de la planificación urbana, del ordenamiento territorial, del plan regulador y de losprocedimientos de control y regulación municipal.

En forma específica, se puede extraer el anterior espacio de trabajo para abordar la gestióndel riesgo:

a. El ordenamiento territorial a través del plan regulador como instrumento deplanificación local que define, en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y otrosdocumentos, la política de usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos,facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.El plan regulador, como instrumento dinámico, permite incorporar la zonificaciónde amenazas de origen físico- natural, antrópicas y tecnológicas y así regular el usodel suelo.

b. La planificación urbana como plataforma para incorporar el urbanismo preventivo conmedidas urbanísticas necesarias para prevenir y mitigar los riesgos y el crecimientourbano. De esta forma se contribuiría a la distribución y organización físico-espacialde las actividades humanas.

c. La organización social del municipio con la participación de los Concejos de Distritocomo órganos encargados de vigilar la actividad municipal. A través de los diferentesprogramas de extensión comunitaria que desarrolla la municipalidad hacia elmunicipio, permite incorporar el tema de la prevención y atención de emergencias enlas agendas de trabajo.

d. Los procedimientos y controles municipales que se ejercen a través del marconormativo vigente, los permisos de construcción y de patentes. Estos se conviertenen los principales instrumentos para regular el uso del suelo en áreas de amenaza.

En la praxis, en el municipio interactúan diferentes fuerzas sociales y políticas que hacenque la dinámica del poder local se disperse y no permita una planificación del territorioco-responsablemente. El camino a seguir es la concertación de esfuerzos a partir de políticasy estrategias que visualicen un ambiente sostenible.

Por tanto, la gestión del riesgo, debe ser una consigna tanto de la CNE y los gobiernoscentral y local, como de la población civil considerando que es un tema de interés público.En el caso particular de las municipalidades, esto se viene reconociendo política yadministrativamente, y por ende está surgiendo una participación más activa en accionesde prevención y atención resultado principalmente del convivir con los escenarios deriesgo en forma permanente.

Sin embargo, si realmente se quiere que las municipalidades asuman e introduzcan eltema de la gestión del riesgo es necesario en primera instancia reforzar el sistema municipal


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con miras a una construcción más articulada de la política local. Estas transformacionesimplican que las municipalidades, a partir de un proceso gradual de inducción ypreparación, tienen que ir creando las condiciones de trabajo para asumir las nuevasresponsabilidades con una visión de lo local.

El pilar fundamental para que el sistema municipal asuma nuevos roles es el proceso dedescentralización dentro del principio de autonomía que rige a los gobiernos locales. Elproblema se genera cuando a las municipalidades se les dan nuevas áreas de trabajo sincrear las condiciones o procesos de preparación necesarios.

Las municipalidades, en algunos casos, han visto reducida la participación institucionalen situaciones de emergencia. Entonces la práctica indica que �la descentralización sequeda en los libros y los escritorios, es uno de los problemas más grandes, aunque hayavoluntad política, la estructura de las instituciones no quiere descentralizar.�16

Si se hace un recuento de la participación de las municipalidades en acciones de gestióndel riesgo, específicamente en el campo de la prevención y la mitigación se identifica queéstas se han llevado a cabo como solución paliativa a problemas suscitados a raíz desituaciones de emergencia o desastre. Esto implica que la gestión se ha realizado desdeuna perspectiva coyuntural y no como parte de una política explícita de la estructuramunicipal.

En la actualidad hay municipalidades que arrastran problemas por desastres pasados,donde las acciones de prevención, mitigación y reconstrucción no han podido ser ejecutadas.En este sentido, la recuperación del territorio y por tanto de las condiciones de vida deciertas poblaciones es un tema de gran incertidumbre y de espera en la agenda municipaly comunal.

Las municipalidades, como promotoras del desarrollo local, no son en la práctica lasactoras principales de los procesos de prevención y atención de emergencias y muchomenos de la nueva perspectiva de la gestión del riesgo. El principal obstáculo expresadodesde las municipalidades y que limita e impide las acciones de prevención, mitigación,atención, y reconstrucción es la incapacidad presupuestaria. Esta falta de recursosfinancieros se refleja en la reducida capacidad institucional tanto a nivel de infraestructuracomo de personal técnico-profesional para la inversión en programas y proyectos. Entrelas soluciones concretas se determinó el traslado a las municipalidades del impuesto debienes inmuebles.

La proyección es que las municipalidades a partir de la recaudación y administración delos impuestos de bienes inmuebles puedan vislumbrar una luz para la inversión deproyectos en los cantones. �Los recursos deberán destinarse a crear o mejorar lainfraestructura pública de los distritos, construcción y mantenimiento de vías, manejo dedesechos sólidos, instalaciones educativas, deportivas, culturales y de salud, electrificación,programas de vivienda, telefonía pública, protección del medio ambiente y losacueductos.�17


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A pesar de la reforma fiscal descrita, en la praxis, las municipalidades expresan el problemade cobro de los impuestos, debido a que no cuentan con un sistema de catastro actualizadoque les permita controlar el estado actual de los contribuyentes, aunado a la escasez derecursos técnicos e informáticos para la administración, y necesidades de capacitación.

El otro acuerdo importante en el reforzamiento financiero a las municipalidades son laspartidas específicas. Una de las quejas de las municipalidades es que en 1999, recibieronsolamente el 50% del monto total de las partidas específicas de 1998. �Esta acción restacredibilidad a la municipalidad ante la población ya que han presentado proyectos y aúnno se han podido iniciar.�18

A pesar de estas dos nuevas condiciones dentro del proceso de descentralización, la realidadque viven los municipios sólo les permite resolver problemas atrasados de servicios y noavanzar hacia un programa de extensión social y ambiental que refuerce el sistemamunicipal.

Paralelo a esa ausencia de gestión del riesgo en forma institucionalizada dentro del quehacerestratégico de las municipalidades, sí se reconoce que se han realizado acciones específicasprincipalmente en situaciones de emergencia. Estas acciones se han enmarcado en primerplano, a rehabilitar los servicios que son responsabilidad de la institución, como la redlocal y vecinal de caminos, el sistema de alcantarillado pluvial, puentes y dragado decauces entre otros.

Esta disposición no quiere decir que las municipalidades desconozcan del todo la necesidadde prevenir el riesgo, pero en la praxis interactúan diversos factores de índole histórico,político, social y económico que van desde la cosmovisión e importancia que le han dadoal tema de la gestión del riesgo, el espacio que han ocupado los gobiernos locales en latoma local de decisiones, las características de la estructura política municipal, hasta lacapacidad administrativa-organizativa municipal que reduce o limita el quehacer engeneral.

Si bien es cierto que la escasez de recursos se presenta como la principal limitante deinversión municipal en labores de prevención y atención de emergencias, sería un errorreducir el problema exclusivamente a este factor. Realmente el camino hacia la gestióndel riesgo se abre en un abanico de múltiples acciones que empiezan con la disposiciónpolítica de los Concejos Municipales y la alcaldía hasta la aplicación de la normativavigente en términos de, entre otros, control del uso del suelo, trabajo comunitario enorganización, y educación.

Por consiguiente, la participación y el compromiso de los gobiernos locales en la gestióndel riesgo tiene que convertirse en una prioridad en la agenda política y administrativa delas municipalidades. Para ello se requiere que el tema se institucionalice a partir deacuerdos municipales (Concejos Municipales y Alcaldías) y se incorpore en los diferentesprogramas y proyectos.


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El sector salud localEl sector salud localEl sector salud localEl sector salud localEl sector salud local

El sector salud local está integrado por el Ministerio de Salud, la Caja Costarricense delSeguro Social y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Estasinstituciones históricamente han participado principalmente en la atención de emergenciaso desastres desde el marco de competencia institucional.

A nivel del Plan Nacional de Emergencia se establece el Anexo Sectorial de Salud, queestá actualmente en proceso de actualización. Este Anexo se convierte en el instrumentoregulador del quehacer del sector salud en esta temática, quedando pendiente la estrategiade implementación de éste en el ámbito institucional y local.

En el campo de las emergencias, el sector salud se amplía con la incorporación de la CruzRoja Costarricense y el Cuerpo de Bomberos, conformando un equipo de respuesta enacciones de salvamento y rescate, atención de víctimas y condiciones sanitarias.

En el caso específico del Ministerio de Salud y bajo el enfoque de la producción social dela salud donde � todos juntos la producimos y nuestras actividades impactan directa eindirectamente en los niveles de salud,�19 se estableció en la Política Nacional de Saludperíodo 1998 - 2002 el tema de la prevención y atención de emergencias y desastres.

El tema se ha insertado desde el área de reforma y fortalecimiento institucional, vigilanciade la salud, prevención, atención primaria de la salud, tratamiento, hospitalización yprotección y mejoramiento del ambiente humano.

En la política de salud, la participación en prevención y atención de desastres se ha orientadohacia el fortalecimiento de la capacidad de respuesta de estos servicios para la atención dela población en situaciones de emergencia; análisis de vulnerabilidad y de amenazas;protección y mejoramiento del ambiente humano con el fin de reducir el riesgo de saludpor factores sanitarios relacionados con la contaminación ambiental; así como otras áreasque directa o indirectamente se pueden convertir en una amenaza para la salud si no serealiza el control sanitario.

La implementación de la política se lleva a cabo a través del Plan Nacional de Salud, bajola modalidad de una estrategia participativa a través de �talleres con todos los sectoressociales del nivel local, en donde cada uno de los actores señaló cuáles son las accionesestratégicas que deben ir incorporadas en el Plan Nacional de Salud, y de ahí cada áreasistematiza e integra información de los actores sociales y remite la información al nivelregional.�20

Ante la interrogante de cómo implementar la gestión del riesgo en la producción social de lasalud a nivel local, la respuesta está en las diferentes instancias de salud, tales como losEquipos Básicos de Atención Integral de la Salud (EBAIS) cuya función es velar por lasalud de una área geográfica que alberga entre 2.500 y 5.000 personas.


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El EBAIS constituye la unidad territorial de análisis más pequeña. El trabajo sefundamenta en el Análisis de Situación de Salud (ASIS) formulado con la participaciónde todos los actores sociales. Es precisamente en la construcción del ASIS donde se abreun espacio para incorporar el escenario de riesgo de la unidad de análisis en cuestión.21

Con base al ASIS se formula el Plan de Intervención con ejecución a corto, mediano ylargo plazo dependiendo de las prioridades identificadas y de los recursos disponibles.El accionar del EBAIS busca la incorporación de la comunidad en la resolución de losproblemas prioritarios.

La municipalidad participa en la construcción de los ASIS y al ser el riesgo una producciónsocio-espacial y parte del ambiente humano, es en teoría un espacio local idóneo para elanálisis del escenario de riesgo y la formulación de propuestas de gestión.

Con respecto a la evaluación del trabajo o funcionamiento de los EBAIS en la prácticalocal, Roy Rivera describe el pensar de diferentes gremios los cuales concluyen quesurgieron como producto de una campaña política y no de un programa planificado. Y esque en la práctica los EBAIS se ven limitados por la falta de capacidad resolutiva, derecursos financieros y de equipos básicos de trabajo.

La segunda modalidad de trabajo son los Cantones Ecológicos y Saludables, sustentadaen el compromiso y responsabilidad de los actores sociales del municipio. El trabajo serealiza en función del mejoramiento de la calidad de vida de la población, mediante latoma de decisiones y la mejora continua del ambiente físico y social.22

Desde la filosofía de los Cantones Ecológicos y Saludables y con la apropiación de lasmunicipalidades del proyecto y la participación del Ministerio de Salud se abreindudablemente el espacio de coordinación entre los diferentes sectores sociales paracontribuir a la construcción de una ambiente sostenible.

La conducción del proyecto está bajo la responsabilidad del Comité DirectivoInterinstitucional en cada municipio e integrado por representantes de la municipalidad,las organizaciones comunales y el sector institucional público y privado. La red de CantonesEcológicos y Saludables en la actualidad está integrada por 40 de los 81 cantones deCosta Rica.23

La tercera modalidad de trabajo son los Comités de Prevención y Atención de Emergencias,,,,,donde el sector salud local se ha caracterizado por tener una participación activa tanto anivel de coordinación como en los subcomités de salud y alojamiento temporal. De losaproximadamente 84 Comités Locales de Emergencia, unos 21 están coordinados porrepresentantes del sector salud.24

La relación específica entre municipalidad-sector salud en términos de prevención yatención de emergencias se ha establecido en el seno de esta instancia. La práctica indica


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que el accionar se ha concentrado principalmente en el apoyo operativo en acciones deatención y rehabilitación posterior a la manifestación de una emergencia o desastre.

Independientemente de la razón de ser las las instancias en el nivel local lo importante esgarantizar, mediante la sensibilización y el compromiso político, técnico y administrativodel sector salud y la municipalidad, el trabajo de gestión para la reducción del riesgo.

Por otro lado, el Plan Nacional de Salud ubica a las municipalidades en el grupo de los�actores sociales que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas queimpactan sobre las condiciones de vida de la población.�25 Analizando el quehacertradicional y vigente de las municipalidades en la producción social de la salud, éstas sehan dedicado al servicio de la recolección de los desechos sólidos de los centros urbanosy a la administración de algunos acueductos de agua potable.

De forma gradual las municipalidades están viviendo cambios y uno de ellos es lograrque se �involucren en la promoción de la salud ya que es una tarea pendiente, primeroporque éstas han estado muy llevadas a menos y segundo por el nivel de centralizacióndel sector salud. (...) La salud era responsabilidad de la Caja Costarricense del SeguroSocial y del Ministerio principalmente y las municipalidades no tenían nada más quehacer que recoger la basura.�26

De acuerdo a lo anterior, es claro que las municipalidades no han definido como gobiernolocal una política de la salud que les permita ir mas allá de la tradicional prestación deservicios y que trascienda al campo del ambiente humano como condición imprescindiblepara acercarse a un ambiente sostenible.

A este respecto, Roy Rivera explica que �en el campo de la salud, encontramos quealgunas municipalidades están desplegando algunas acciones, pero no como parte de unapolítica local de salud sino como resultado de políticas del Ministerio de Salud, de la CajaCostarricense del Seguro Social, o de cualquier otra institución del sector que se hayaplanteado incorporar a las municipalidades en el proceso de ejecución de sus medidas.�27

Actualmente algunas municipalidades han realizado cambios importantes en la percepcióndel ambiente humano y las municipalidades de San José, San Antonio de Belén yDesamparados han creado programas u oficinas del ambiente. Estas oficinas se hanvenido orientando al establecimiento de programas de cooperación o conveniosinterinstitucionales en el campo de la promoción, educación, monitoreo e inspección de lacontaminación ambiental.

Sin embargo, en la gran mayoría de las municipalidades la principal relación se establececon el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense del Seguro Social en el acompañamientode campañas de prevención del dengue y apoyo de materiales o logístico a los EquiposBásicos de Atención Integral en Salud (EBAIS). Por consiguiente, se confirma que lasmunicipalidades desarrollan actividades específicas en un contexto coyuntural y noestructural de la salud local.


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En este sentido, es necesario establecer una estrategia de articulación entre el sector saludy las municipalidades que genere un proceso de preparación sobre la intervención de losgobiernos locales de acuerdo a la capacidad institucional.

Lo anterior, considerando que el escenario actual en que viven las municipalidades secaracteriza por una demanda progresiva de servicios con el sello de calidad, que asignaprioridades a las obras de infraestructura y ciertos servicios y no precisamente a unapolítica integral de salud.

ESQUEMA GENERAL PROPESQUEMA GENERAL PROPESQUEMA GENERAL PROPESQUEMA GENERAL PROPESQUEMA GENERAL PROPUESTO DE ENLAUESTO DE ENLAUESTO DE ENLAUESTO DE ENLAUESTO DE ENLACECECECECECNE, GOBIERNOS LOCALES Y SECTOR SALCNE, GOBIERNOS LOCALES Y SECTOR SALCNE, GOBIERNOS LOCALES Y SECTOR SALCNE, GOBIERNOS LOCALES Y SECTOR SALCNE, GOBIERNOS LOCALES Y SECTOR SALUD LOCALUD LOCALUD LOCALUD LOCALUD LOCAL

COMISION NACIONAL DEPREVENCION DEL RIESGO Y

ATENCION DE EMERGENCIAS(ENTE RECTOR)

AMBITO LOCALMUNICIPALIDADES

y SECTOR SALUD LOCALGESTION DEL RIESGO

POLITICA LOCAL DE GESTIONDEL RIESGO

Articulación de los sectores socialesinstitucionales, privados, comunitarios y

organizaciones no gubernamentales

Comites Locales dePrevención yAtención deDesastres

Programa deCantones

Ecológicos ySaludables

Areas de SaludEBAIS

ComitésComunitariostrabajando en

gestión del riesgo


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4. El accionar de la Municipalidad de San José en la gestión del riesgo: Una4. El accionar de la Municipalidad de San José en la gestión del riesgo: Una4. El accionar de la Municipalidad de San José en la gestión del riesgo: Una4. El accionar de la Municipalidad de San José en la gestión del riesgo: Una4. El accionar de la Municipalidad de San José en la gestión del riesgo: Unaeeeeexperiencia concretaxperiencia concretaxperiencia concretaxperiencia concretaxperiencia concreta

AntecedentesAntecedentesAntecedentesAntecedentesAntecedentes

El territorio josefino representa una población aproximada de 350.000 habitantes, conescenarios de alto riesgo resultado tanto de las amenazas de origen natural, antrópico ytecnológico de una vulnerabilidad en constante producción, como de procesos y factoresque interactúan en el ambiente y que han venido modificando el paisaje urbano. Entrelos factores y procesos que interactúan están:

� Las características físico geográficas.� La manifestación de amenazas de origen físico natural, antrópico y tecnológico y su

potencialidad.� Las características de desarrollo urbano y la distribución espacial del uso del suelo

actual.� La ubicación concentrada de infraestructura estratégica para el desarrollo político,

social y económico del país.� La concentración de población residente y desplazada proveniente de regiones aledañas

por condiciones laborales; la alteración ambiental por contaminación atmosférica, deríos, quebradas por aguas residuales de uso domésticas, urbanas, industriales yagrícolas; y el deterioro de las cuencas hidrográficas.

A lo anterior, se une el movimiento poblacional diario procedente del gran áreametropolitana de aproximadamente un millón de personas. Este movimiento poblacionalconvierte a San José, en su condición de ciudad capital, en el principal centro dinámicodel país donde se generan los intercambios de índole económico-social, laboral, cultural ypolítico.

En 1997 por disposición política del Concejo Municipal y dentro del proyecto GEMITISse creó la oficina de Prevención y Atención de Emergencias y Desastres �OPAD� de laMunicipalidad de San José. Administrativamente la OPAD se ubica en la Dirección deHidrología, desde la cual establece tanto los enlaces al interior de las dependenciasmunicipales como con las instituciones gubernamentales, universidades y organizaciones.

Con esta disposición el tema se institucionaliza como parte de la política municipal, ypara ello se ha establecido el �plan de gestión prara la reducción del riesgo� que contemplael área de la prevención, la mitigación, preparativos y atención de emergencia.


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Síntesis del proceso de trabajo en que se ha enmarcado la gestión municipalSíntesis del proceso de trabajo en que se ha enmarcado la gestión municipalSíntesis del proceso de trabajo en que se ha enmarcado la gestión municipalSíntesis del proceso de trabajo en que se ha enmarcado la gestión municipalSíntesis del proceso de trabajo en que se ha enmarcado la gestión municipal

Acuerdo del Concejo Municipal y Alcaldía deincorporar el tema de gestión en la política municipal.

Creación de la Oficina de Prevención y atención deemergencias y desastres �OPAD-Comisión técnica como instancia de apoyo y enlaceentre las dependencias municipales.

Desarrollo de un plan de gestión para la reduccióndel riesgo a través de programas y proyectos:

Estudios técnicos.Estudios técnicos.Estudios técnicos.Estudios técnicos.Estudios técnicos. Identificación y priorización deescenarios de amenaza:� Zonificación sísmica del Cantón Central

(convenio con OVSICORI-UNA).� Zonificación de inundaciones y deslizamientos.� Cartografía de la amenaza tecnológica.� Cartografía de fuentes de contaminación.

PPPPPrioridades de programas de prevención.rioridades de programas de prevención.rioridades de programas de prevención.rioridades de programas de prevención.rioridades de programas de prevención.� Dragado de los ríos María Aguilar, Tiribí,

Torres, Ocloro.� Limpieza de márgenes de los ríos.� Mantenimiento del sistema de alcantarillado

pluvial.� Construcción de obras de protección en zonas de

deslizamiento, entubamiento de sectores decauces con problema de inundación.

� Programa de alerta temprana en cuencas,subcuencas o microcuencas de amena porinundación.

� Campaña preventiva por amenaza de inundacióna nivel radial y escrita.

� Sistema de información geográfico parareducción del riesgo: información de amenazas,infraestructura de servicios, población,organización espacial del cantón según distrito ybarrio, zonificaciones de amenaza.

Nivel político

Nivel administrativo

Nivel de planificacióny operativo


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Organización localOrganización localOrganización localOrganización localOrganización local� Co-participación en el proceso de conformación

del comité de prevención y atención deemergencia del cantón.

� Participación en proyectos de organizacióncomunitaria para la gestión del riesgo.

Planificación urbanaPlanificación urbanaPlanificación urbanaPlanificación urbanaPlanificación urbana� Incorporar las zonificaciones de las amenazas en

el Plan Director Urbano� Con base al Plan Director Urbano, establecer el

control del uso del suelo a través de los permisosde construcción y patentes, oficina del ambiente,inspección urbana.

AAAAAtención de emergenciastención de emergenciastención de emergenciastención de emergenciastención de emergencias� Plan de respuesta por situaciones de emergencia

en el período lluvioso. El plan integraprocedimientos de comunicación entre el niveloperativo, línea de toma de decisión y recursos,disponibilidad de recurso humano y material.

� Plan de atención institucional como gobiernolocal.

Nivel de planificacióny operativo(continuación)

� Enlace con la Comisión de Prevención delRiesgo y Atención de Emergencias.

� Participación activa en el comité de prevención yatención de emergencia y enlace con el sectorsalud .

� Convenios con instituciones y universidades parala implementación de proyectos de interésmutuo.

� Intercambio de información científica, técnica yoperativa a nivel institucional, organizaciones ycomunidad.

� Acuerdos entre municipalidades con afinidadterritorial (cuenca, subcuenca o microcuencahidrográfica) en programas de alerta temprana,organización, educación, dragado yreforestación.

Enlace con sectoressociales

Cooperaciónintermunicipal


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1 Rosalía Correa de Lourido: �El programa de apoyo al desarrollo institucional de losmunicipios: Reflexión sobre una experiencia en ocho municipios del Valle Cauca�,en Investigación en descentralización territorial. Memorias Encuentro Regional del OccidenteColombiano. Escuela Superior de Administración Pública; Cali, Colombia, 1998, p.40.

2 Roy Rivera A.: Polìtica local y descentralización. FLACSO; San José de Costa Rica,1992, p. 50.

3 Roy Rivera A.: Descentralización y gestión local en América Latina. FLACSO; SanJosé de Costa Rica, 1996, p. 26.

4 Ibid., p. 24.

5 Véase Leonardo Abarca Mora: Nuevo modelo de desarrollo municipal: Una visiónestratégica para la gestión local. Tesis de licenciatura en Ciencias Políticas. UniversidadLibre de Costa Rica; San José de Costa Rica, 1999, p. 23.

6 Jorge Mora Portuguez: �Las competencias municipales en materia ambiental�, en:Gestión ambiental: gobiernos locales y sociedad civil en la experiencia del Area de ConservaciónLa Amistad Caribe. LITOGRAFIA IPECA. 1999. p. 33.

7 Juan Antonio Vargas Guillen. Código Municipal. Municipalidad de San José; SanJosé, Costa Rica. 1999. p. 9.

8 Entrevista realizada a Douglas Salgado. Departamento de Prevención y Mitigación,Area del Sistema de Información para Desastres. CNE, 10 de noviembre de 1999.

9 Entrevista realizada a Carlos Picado. Jefe de Operaciones. CNE. 26 de octubre de1999.

10 Entrevista realizada a Pedro González. Departamento de Prevención y Mitigación.CNE. 26 de octubre de 1999.

11 Ibid.

12 Entrevista realizada a Douglas Salgado, op. cit.

13 Santos Milton. Por una geografía nueva. España. 1990. p. 138.

14 Véase Jorge Mora Portuguez, op. cit., pp. 34-36.


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15 Linda Zilbert Soto. Guía de la Red para la Gestión Local del Riesgo. Módulo parala capacitación. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en AméricaLatina. Primera edición. 1998. Quito, Ecuador.

16 Entrevista realizada a Orlando Ramirez, Alcalde de San Rafael de Heredia. 4 denoviembre de 1999.

17 Roy Rivera A.: La descentralización real en Costa Rica. Op. cit.

18 Entrevista realizada a Jorge Gómez Garita, Alcalde de la Municipalidad de Aguirre.14 de octubre de 1999.

19 Ministerio de Salud. Plan Nacional de Salud. Metodología PLANS. Junio. 1999.

20 Entrevista realizada a Rosibel Vargas, de la Dirección de Desarrollo del Ministeriode Salud, el 9 de noviembre de 1999.

21 Entrevista realizada a Patricia Redondo, del Area de Salud de la Caja Cstarricensedel Seguro Social, el 5 de noviembre de 1999.

22 Ministerio de Salud. Unidad de Promoción de la Salud. Comisión CantonesEcológicos y Saludables. Proceso metodológico para desarrollar la estrategia deCantones Ecológicos y Saludables en Costa Rica. 1999. Poligrafiado, 1999.

23 Ibid.

24 Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Listadode Comités Locales de Emergencia. 1999.

25 Ministerio de Salud. Plan Nacional de Salud. Op.cit

26 Entrevista realizada a Cecilia Bolaños, Caja Costarricense del Seguro Social. 8 denoviembre de 1999.

27 Roy Rivera Araya: La descentralización real en Costa Rica, op. cit.


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PPPPPrevención de desastres:revención de desastres:revención de desastres:revención de desastres:revención de desastres:una mirada desde la salud mentaluna mirada desde la salud mentaluna mirada desde la salud mentaluna mirada desde la salud mentaluna mirada desde la salud mental

Armando Campos S.Psicólogo


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1.1.1.1.1. Sobre las iniciativas �post-Mitch� en salud mental:Honduras y Nicaragua ........................................................................... 131

2.2.2.2.2. ¿Qué es salud mental? ............................................................................ 138

3.3.3.3.3. Acerca de las �consecuencias psicológicas� de los desastres .................. 142

4.4.4.4.4. La prevención de desastres como objeto de salud mental ...................... 144

5.5.5.5.5. Sobre las alteraciones o trastornos psicológicos originadas por lasexperiencias de desastre .......................................................................... 147

6.6.6.6.6. La importancia de los procesos de significación en las reaccionespsicológicas ante los desastres ................................................................ 157

7.7.7.7.7. Organización de las acciones de salud mental en prevenciónde desastres ............................................................................................. 158

8.8.8.8.8. Apoyo psicológico para el personal de socorro y rescate ........................ 165

Bibliografía .................................................................................................... 167

AnexoUna experiencia en la Salud mental de una ONG salvadoreña .................... 170Lic. Sara GonzálezPsicóloga especialista en trabajo comunitarioProyecto Help Alemania-PROCOSAL El SalvadorCon apoyo de la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO)

Prevención de desastres:una mirada desde la salud mental

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1. Sobre las iniciativas �post-Mitch� en salud mental: Honduras y Nicaragua1. Sobre las iniciativas �post-Mitch� en salud mental: Honduras y Nicaragua1. Sobre las iniciativas �post-Mitch� en salud mental: Honduras y Nicaragua1. Sobre las iniciativas �post-Mitch� en salud mental: Honduras y Nicaragua1. Sobre las iniciativas �post-Mitch� en salud mental: Honduras y Nicaragua

Aproximadamente un año y medio después que el huracán Mitch azotara el IstmoCentroamericano, el autor de este trabajo ha estudiado las iniciativas organizadas de saludmental emprendidas en los dos países más afectados por esta catástrofe.

Se consideró que el tiempo transcurrido resultaba suficiente para indagar acerca de losfundamentos, evolución y resultados de los correspondientes proyectos, a fin de determinaralgunas posibles lecciones, aportar sugerencias y contribuir a la sistematización de iniciativasen curso o futuras.

La información obtenida, siempre de primera mano, seguramente no cubre el amplioespectro de actividades catapultadas por el desastre en esta área de la salud pública. Noobstante, permite establecer algunas tendencias programáticas, que es precisamente loque más interesa a los efectos del presente trabajo. También se tomó conocimiento devarios trabajos de investigación durante el período en referencia.

La característica más general de las iniciativas analizadas ha sido su carácter �reactivo�.Ninguna de ellas representa un planeamiento con visión preventiva integral. No obstante,para que esta aseveración no suene como un juicio desvalorizante, es importante aclararque esta manera de programar no necesariamente corresponde a �un modo de pensar� laSalud Mental. Constituye un reflejo más de la tendencia �respondiente� que predominadentro del quehacer de las organizaciones públicas y privadas en materia de desastres.Los profesionales con quienes se tuvo oportunidad de dialogar concuerdan en este punto.

Sin embargo, estas explicables limitaciones no deben hacer perder de vista la siguientehipótesis, que constituye la viga maestra de las páginas que siguen: la construcción de unenfoque integral sobre la salud mental es una tarea pendiente, sobre todo si se trata derelacionarlo con la prevención de desastres.

HondurasHondurasHondurasHondurasHonduras

En la recapitulación de lo actuado a partir del huracán Mitch (octubre 1998), resalta lacreación más bien espontánea �y ante la evidente necesidad de resolver una situaciónconfusa y superar la desorientación prevaleciente� de la Comisión de Salud Mental enSituaciones de Desastres (CONISAMED), que contó con el apoyo técnico y financierode la OPS/Honduras. Según informan los entrevistados, ciertos problemas en lasrelaciones interinstitucionales y el retiro de muchas Organizaciones No Gubernamentales(ONG) motivaron su pronta disolución. Sin embargo, alcanzó a plantear un proyectodenominado �Ayudando emocionalmente a nuestros escolares�, cuya coordinación quedóa cargo de un Comité de Educación.


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Durante el año 1999, el primero �post-Mitch�, la Secretaría de Salud de Hondurasestableció un conjunto de �Lineamientos de Políticas� para la �Transformación del SectorSalud en la Reconstrucción Nacional�, a tres años plazo. Significativamente, sus objetivosno hicieron referencia a la problemática de la salud mental.

No obstante, la Subsecretaría de Riesgos Poblacionales elaboró durante el mes que siguióal huracán un Plan Nacional de Emergencia en Salud Mental, a 90 días plazo, queincluyó cuatro componentes: educación, asistencia, investigación y asesoría técnica. Parasu puesta en marcha, solicitó la cooperación técnica de la OPS.

Posteriormente el Departamento de Salud Mental, instancia técnico-normativa que formaparte de dicha Subsecretaría, elaboró un �Proyecto Nacional de Salud Mental ante laemergencia causada por el huracán Mitch�, a tres años plazo, centrado en el fortalecimientoy extensión de la Red Nacional de Salud Mental, formada por profesionales en Psicologíaubicadas en las 9 regiones sanitarias del país.

Según informan las profesionales entrevistadas, el diseño del plan precitado se basó en lostrabajos de Raquel Cohen, quien posteriormente les brindó asesoría directa. También secontó con el apoyo de 8 consultores, liderados por Itzhak Levav, ex coordinador delPrograma de Salud Mental de la OPS/OMS.

En la documentación suministrada por este Departamento se registra la realización devarios talleres de capacitación, principalmente sobre �intervención en crisis�.

El Hospital Psiquiátrico de Agudos �Mario Mendoza� ha configurado otro foco deacción importante en este campo. Los psiquiatras entrevistados informan que, contrarioa lo esperado, el número de consultas no aumentó en la capital durante la fase deemergencia. Esto les permitió organizar una misión a las Islas de la Bahía, fuertementedañadas por el huracán, con la perspectiva de realizar allí un plan de intervención encrisis. Según los mismos informantes, esta iniciativa no concordó con las necesidades yexpectativas de la población damnificada, por lo que terminaron prestando ayuda en elenfrentamiento de problemas de vivienda y alimentación.

Dos aspectos resultan llamativos en el hecho descrito: primero, que la presencia de casosque demandaran atención médico-psicológica durante la etapa de urgencia fue muchomenor a lo que se esperaba; segundo, que en la autoevaluación realizada por el equipomencionado se observa la idea de que el trabajo de urgencia en salud mental correspondea una línea de acción separada, cuyo objetivos no tienen una cabida clara en �las demás�acciones prioritarias de emergencia. Como se discutirá más adelante, esto parece reflejaruna dificultad en cuanto a reconocer la salud mental como una dimensión de toda actividadhumana que incorpora aspectos positivos para el desarrollo humano.

Aunque no se dispone de documentos de sistematización que permitan conocer sus detalles,el cuerpo profesional del Hospital realizó estudios en varios lugares afectados y se pusoen contacto con los medios de comunicación para colaborar en la información suministrada


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a la población. Autocríticamente, sus integrantes reconocen que no tenían una estrategiadefinida de trabajo y que en las reuniones iniciales se efectuó un análisis bibliográficorelativamente improvisado para buscar los lineamientos requeridos.

Evidentemente, el Trastorno por Estrés Postraumático (TEPT) se situó como la categoríadiagnóstica más utilizada. Los profesionales del Hospital la manejan conforme al CIE-10 y los del Departamento de Salud Mental, de acuerdo con el DS-IV. En una y otrainstancia se han dado intentos puntuales tendientes a la integración de estos dos sistemasnosológicos. Se ha propuesto elaborar un manual para unificar criterios y como base parala capacitación respectiva.

La llegada de la Fuerza de Tarea Bravo, procedente de los EE.UU., fue un hechodeterminante en la orientación de las acciones, ya que vino a aportar capacitación endebriefing. Este servicio se convirtió en el recurso metodológico más definido en ambasinstancias, hasta el punto que los profesionales del Departamento de Salud Mental estimanque, una vez establecido, la llegada de personas con propuestas distintas más bien interferíaen el trabajo.

Su aplicación se dio principalmente en el ámbito escolar, tanto con los niños como con susprofesores, y en los macroalbergues. Cifras extraoficiales indican que alrededor de 1.200médicos se entrenaron en el uso de esta técnica que, en virtud de su alcance colectivo, fueescogida en lugar de las técnicas tradicionales de �primeros auxilios psicológicos�.

Un primer estudio conducido por la Secretaría de Salud, cuyo informe no detalló elmétodo de evaluación utilizado, fue realizado con 164 adultos y 69 niños en seis alberguesde San Pedro Sula. Se encontró que las reacciones de ansiedad se relacionaban más coneventuales pérdidas futuras y con la seguridad de la familia en el propio albergue y muchomenos con las pérdidas ya sufridas. De acuerdo con las descripciones de los entrevistados,la pérdida total de sus bienes y el miedo a morir en las inundaciones fueron los estresoresmás importantes.

Cuarenta y cinco días después del huracán, comenzó en Tegucigalpa un estudiocomparativo, para el cual se tomó una muestra estratificada de 800 adultos residentes envecindarios de distinto nivel socioeconómico. También se entrevistaron niños entre 6 y14 años, hijos de madres que quedaron incluidas en la muestra adulta.

Para la medición del distrés en adultos fueron usados dos instrumentos: la Escala PERI(Psychiatric Epidemiology Research Interview Demoralization Scale) y un Cuestionariode Autoevaluación. Para los niños se utilizó una cédula de entrevista de nueve secciones.Para evaluar la presencia de síntomas de depresión mayor durante las dos semanasanteriores, se utilizó una lista de comprobación combinada DSM-IV/ CIE-10. Con baseen la información documental a que se tuvo acceso, puede decirse que este estudio halogrado un buen nivel descrptivo, gracias al uso de variados instrumentos y a un prolijoanálisis estadístico, pero la discusión de los resultados es todavía insuficiente.


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Un grupo de investigadores (América Chirinos y otros) realizó un estudio sobre prevalenciadel TEPT en la población de Morolica, nueve meses después del huracán Mitch. Denuevo se emplea una combinación de criterios de evaluación (DSM-IV/CIE-10) y sedetermina que los estresores más importantes fueron la destrucción de las viviendas, elpeligro de morir, la pérdida de bienes materiales y lesiones físicas. Se asevera que lasmujeres resultaron más afectadas.

El psiquiatra Mauricio Rovelo comparó la incidencia de intentos suicidas en pacientesadultos atendidos en la emergencia médico-quirúrgica del Hospital Escuela, un año antesy un año después del huracán Mitch. Encontró que no había un aumento significativode dichos intentos, aunque sí un leve aumento de su efectividad o consumación (2%).En ambos momentos, los intentos suicidas se dieron predominantemente en mujeres.

Un informe de actividades realizadas para la investigación de reacciones psicológicas�post-Mitch, aunque probablemente se encuentra incompleto, proporciona pistas de interéscon respecto a las debilidades metodológicas que se requiere superar y permite notar quevarias veces se ha incurrido en descuidos éticos, al utilizar instrumentos de recolección dedatos sin tomar mayores resguardos ante la posibilidad de que los encuestados revivencienexperiencias traumáticas sin el necesario apoyo psicológico.

Por último, cabe hacer notar que si bien se ha tenido éxito en la realización de algunasactividades ocasionales de reflexión y capacitación, las iniciativas tendientes a generaropciones más sistemáticas de perfeccionamiento profesional en este campo no hanprosperado.

Se logró obtener, indirectamente, alguna información sobre iniciativas emprendidas porel Ministerio de Educación y el Departamento de Psicología de la Universidad NacionalAutónoma.

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Se ha dispuesto de una mejor información sobre lo actuado en este país, porque se realizóun taller de mayor duración y con participación más amplia, recolectándose además unadocumentación más abundante. De todos modos, se requeriría una investigación másdetenida para determinar dónde, si aquí o en Honduras, hubo una mayor diversificaciónde actividades �post-Mitch� en salud mental. El siguiente es un vistazo a algunasiniciativas emprendidas.

� Existe un proyecto conjunto Ministerio de Salud (MINSA) - OPS orientado a �larestitución de la salud psicosocial, la prevención de conductas desadaptativas, laintervención en crisis de segunda instancia, la creación de grupos de autoayuda yactividades de capacitación�. En los SILAIS (Sistemas Locales de Atención Integralen Salud) de varias localidades �Jinotega, Matagalpa, Madriz, Estelí y Rivas� sehan llevado a cabo actividades de fortalecimiento de las redes sociales barriales, escuelas


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para padres, �capacitaciones� para detectar problemas de salud mental y se hanformado equipos de apoyo en salud mental.

� Con el apoyo de UNICEF, el MINSA y el Ministerio de Educación, Cultura yDeportes han puesto en marcha un proyecto de rehabilitación psicosocial de lapoblación infantil afectada por el huracán Mitch. Propone básicamente rescatar elpapel de la escuela como espacio de apoyo emocional. Trabaja con el métododenominado �carrusel�, actividad grupal de 4 a 6 horas de duración, que propiciaespacios de catarsis, recreación, orientación y detección de los efectos psicológicos delas experiencias traumáticas. Mantiene brigadas móviles formadas por grupos deprofesionales que atienden a los niños y niñas en las comunidades y atienden casosespeciales.

Este quehacer incluye la creación de brigadas escolares, que funcionan como gruposde base y reciben capacitación para otros eventos. Incluye a líderes comunitarios ensu trabajo.

� La Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, por intermediode la Cruz Roja Americana (AMCross) y la Cruz Roja Española, ha efectuadotambién una contribución importante. La AMCross ha propuesto definir dos nivelesde intervención, basados en la diferenciación entre traumas individuales y colectivos,e intensificar la preparación individual y colectiva para enfrentar situaciones de desastre.La Cruz Roja Española ha desarrollado un proyecto en salud mental infantil.

� La Asociación Médica Cristiana ha desarrollado un proceso de �atención psicosocial�en el Departamento de Chinandega. Utiliza un diseño metodológico planteado porGilbert Brenson, con una perspectiva de desarrollo comunitario y promoción de lasalud mental. Ha realizado un estudio diagnóstico en salud mental dentro de lapoblación damnificada y ha elaborado un Manual de Recuperación Emocional.Ofrece atención individual y grupal y capacitación.

� La Asociación para la Promoción de la Salud Integral Comunitaria desarrolla unmodelo de atención para niños y niñas en situación de riesgo, que requiere lacooperación de los padres y profesionales. Utiliza la técnica denominada �psicotíteres�e incorpora actividades artísticas y lúdicas a la psicoterapia colectiva.

� El Grupo PAE (Profesionales de Apoyo Emocional) se ha propuesto un modelo deintervención en crisis basado en la idea de que �sólo el amor, la comprensión y elapoyo solidario son capaces de ayudar a estas personas (las víctimas de los desastres)a volver a asumir sus vidas en medio de la desgracia que les ha tocado�. Ha venidoofreciendo servicios de consejería, mediante sesiones individuales y grupales de 45minutos. Mantiene un programa semanal de radio y ofrece consejería telefónica afamiliares de personas fallecidas.


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� El Centro Interdenominacional de Estudios Teológicos trabaja en salud mentalmediante atención individual, talleres de �recuperación emocional-espiritual� y�grupos de sanación�. En todo ello enfatiza la recuperación de valores y la necesidadde mejorar las comunicaciones dentro de la familia y a nivel social.

� El Instituto de Promoción Humana ha desarrollado en Estelí un proyecto de atenciónpsicosocial en los refugios, promoviendo �espacios catárticos� y talleres para laelaboración del duelo con niños, niñas y adultos.

� La Brigada Esperanza Monge, formada por estudiantes de Psicología voluntarios,ha venido realizando actividades de atención y diagnóstico individual y grupal, conniños y adultos. También ofrece actividades de capacitación y participa en la tácticadenominada �puente educativo� orientada a fortalecer el papel de las escuelas en estecampo.

Entre las actividades de investigación, la AMCross ha desarrollado un proyecto sobre lasrepresentaciones y atribuciones causales de los miskitos sobre la experiencia de desastreLa organización denominada �Puntos de Encuentro� ha presentado una investigaciónsobre la �afectación emocional� provocada por la situación de desastre en diferentespoblados y su relación con el tipo de ayuda brindada. El informe incluye algunas críticasimportantes con respecto a la percepción que se tiene de los afectados y aporta propuestasde movilización comunitaria.

En este aspecto incide también el quehacer académico de la Universidad para la Paz, quese ha propuesto, en lo concerniente al tema, apoyar el desarrollo de políticas y programasorientados a reducir la vulnerabilidad psicológica de la población y contribuir a lainvestigación psicológica relacionada con la prevención de desastres.

El Cuerpo Médico Militar, por conducto de los trabajos publicados por la psicóloga M.L. Taboada, ha presentado varias propuestas de trabajo en el campo de la salud mental,manteniendo el TEPT como categoría pivote para la atención psicológica y la capacitaciónde los militares y sus familiares.

Evaluación generalEvaluación generalEvaluación generalEvaluación generalEvaluación general

Puede decirse que en los países considerados:

� Aunque en vías de entibiarse, se observa un movimiento que mantiene viva la relaciónestratégica salud mental-prevención de desastres. No obstante, predomina una actitudrespondiente y un enfoque psicopatologista. Las razones que justifican estasdistorsiones son muchas, pero es imperativo superarlas. Su mera aceptación carecede consecuencias positivas.


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� La multiplicación de iniciativas de servicio en este campo es un hecho loable. Nosería una buena idea tratar de limitarla, dado que los recursos disponibles son escasos.Lo preocupante es que las actividades no parecen integradas por un enfoque deintervención unitario. Por el contrario, se constata una dispersión en los objetivos yenfoques metodológicos de las acciones. Las disparidades en cuanto a los destinatariosy actores sociales convocados, si bien es cierto contribuyen al logro de una coberturadiversificada, no obedecen a una planificación concertada.

� La heterogeneidad de opciones metodológicas que se observa en la atención psicológicay psiquiátrica no parece corresponder al pluralismo teórico que caracteriza a estadisciplinas, sino a una escasez de debate productivo. De cualquier modo, es unpunto de reflexión insoslayable.

� Muy probablemente por falta de tiempo, no se han elaborado sistematizaciones delas experiencias realizadas. No obstante, aún se está a tiempo para intentarlo.

� Las inquietudes de organización interdisciplinaria y los proyectos de perfeccionamientoprofesional en salud mental no se muestran como iniciativas sostenidas.

� No se tienen políticas nacionales de investigación en la materia. En ambos paíseshay indicios que demuestran un conocimiento muy escaso de las particularidadesnacionales y locales en materia de salud mental y más bien se tiende, en muchasocasiones, al transplante de técnicas validadas en otros países, con característicasculturales bien diferentes. En este aspecto, es importante tener presente que enpaíses donde han prevalecido graves formas de pobreza y que por añadidura tienenun historial cargado de violencia social, los rasgos del imaginario social ante situacionesde catástrofe son diferentes en comparación a otros que han vivido prolongadosprocesos de paz social y mejores niveles de desarrollo.

� Salvo que una investigación más a fondo demuestre lo contrario, todo parece indicarque es necesario desmitificar el significado de los �intentos de suicidio� como unindicador supuestamente relevante en los programas de salud mental emprendidosen situaciones de desastre. No hay evidencias que muestren su aumento en estassituaciones. Por el momento, no hay pruebas que permitan interpretar el �no aumento�de las tasas de suicidio como una demostración de éxito en los proyectos de atenciónpsicológica.


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Algunas sugerAlgunas sugerAlgunas sugerAlgunas sugerAlgunas sugerenciasenciasenciasenciasencias

La superación de los problemas planteados no es sencilla ni puede resolverse con rapidez,pero algunas acciones de despegue o fortalecimiento de oportunidades son en este momentofactibles y viables en este campo:

� Promover, antes de que la ola se aquiete en la arena, foros nacionales permanentessobre la prevención de desastres como problema abierto a la salud mental.

� Elaborar un plan nacional de salud mental en prevención de desastres.

� Establecer mecanismos permanentes y sencillos, desburocratizados, de coordinacióninterinstitucional. Si interfirieran ciertos celos o conflictos, la salud de la poblaciónestá primero.

� Perfeccionar las bases educativas que dicho plan nacional requiere, mediante ajustescurriculares en la educación formal, primaria, secundaria y universitaria. En el ámbitoacadémico, estimular la realización de trabajos comunales y de graduación en estaárea.

� Elaborar un texto guía, debidamente validado con sus usuarios potenciales, en quese definan los objetivos, actividades y fundamentos de cada uno de los niveles deprevención de desastres, desde la perspectiva de la salud mental.

� Mejorar la dotación de instrumentos psicológicos validados para la producción dedatos de investigación y para su uso en labores de diagnóstico.

La asignación de responsabilidades y competencias para el cumplimiento de estos objetivosno parece difícil.

2. ¿Qué es salud mental?2. ¿Qué es salud mental?2. ¿Qué es salud mental?2. ¿Qué es salud mental?2. ¿Qué es salud mental?

Se ha escrito a menudo que la salud mental es indefinible. Se puede entender estaaseveración como una muestra de tolerancia ante la diversidad doctrinal que se da en estecampo o como un modo de reconocer la complejidad de la cuestión. Sin embargo, hayalgo fundamentalmente ficticio en ella: todo autor está manejando alguna definición a lahora de reportar sus experiencias o de decir lo que piensa al respecto. Aunque no laexplicite directamente, podremos leerla en su enfoque o en su manera de trabajar.

Como quiera que sea, es necesario seguir reflexionando sobre el sentido de la salud mental,para superar los reduccionismos que aún campean en ella y reconocerla, con mayornitidez, en los múltiples ámbitos donde es producida o negada.


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Retomando algunos aspectos doctrinales, es oportuno recordar que, hace ya muchos años,la Organización Mundial de la Salud (OMS) lanzó a escala planetaria un conjunto deideas fundamentales: la salud es un proceso que integra lo físico, lo mental y lo social. Esmás que la ausencia de enfermedad, aún cuando ésta constituye su negación más evidente.No se trata de un bien personal que cada individuo adquiera y mantenga por sí solo, sinoun producto social.

Con el correr del tiempo, estas ideas encontraron un terreno fértil en los esfuerzos porsuperar la hegemonía de una visión morbocéntrica y curativa. Sin embargo, la construcciónde una perspectiva verdaderamente integral sobre la salud ha resultado ser una metadifícil, cuyo alcance se ve obstaculizado por el complejo juego de posiciones e interesesque se dan en torno a esta cuestión social fundamental.

La definición mencionada, o mejor dicho lo que ella sintetiza, trajo consigo importantísimasinnovaciones. Pero, al mismo tiempo, cuando apeló a la noción de �bienestar� para definirlo que hay �más allá� de la ausencia de enfermedad o sufrimiento, colocó en el centro deldebate una noción no neutral que, al tocar directamente el complejo tema de las necesidadeshumanas, �básicas� y �secundarias�, permanece atada a sus connotaciones ideológicas.

Pero, aún en el supuesto de que dicha noción fuera reemplazada por otra, sería muydifícil, y probablemente imposible resolver ese �más allá� de un modo consensual, porquela cuestión se adentra en el territorio de la toma de posiciones y todo un inmenso caudalde conocimiento científico no alcanza para resolver la cuestión por sobre cualquierdivergencia. Resulta inevitable remitirse a una visión arquetípica o ideal acerca deldesarrollo del ser humano en su triple e indisociable naturaleza biológica, psíquica ysocial.

Cada una de esas dimensiones comprende ciertas potencialidades: desde el punto devista biológico o físico, cada persona constituye un sistema orgánico-funcional susceptiblede crecimiento y desarrollo en armonía con el medio, y desde el punto de vista de sucondición eminentemente social, un ser potencialmente capaz de superar su propiaanimalidad en la construcción de formas de organización y relación constructivas ysolidarias.

La dimensión psíquica o mental de la salud se refiere a los atributos más específicamentehumanos del individuo concreto, esto es, a los procesos de pensamiento, afectividad yacción que lo singularizan. Lo cual nos permite ensayar la siguiente definición:

En tanto proceso, la salud mental tiene como propósito fundamental el fomento, en laspersonas y en sus vínculos, de un pensamiento lúcido, una afectividad positiva, autoestimay un hacer personal que les permita realizar sus aptitudes, habilidades e intereses creativos.Consecuentemente, no sólo las enfermedades mentales o los trastornos identificables conuna visión psicopatológica afectan negativamente estas potencialidades. También lo hacenla ignorancia, los esquemas rígidos de pensamiento, una baja autoestima, la violencia enlas relaciones interpersonales, etc.


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En tanto producto dinámico, siempre inconcluso, la salud mental se expresa en el desarrolloefectivo de esas potencialidades intelectuales, afectivas y activas. Esto no significa laimprobable ausencia de todo trastorno, sino una organización integral de la personalidadque permita ese desarrollo.

La realización de esta relación proceso-producto demanda, por supuesto, ciertascondiciones concretas. Según lo expresó hace tiempo la OMS, la salud no es tan sólo unbien personal que se puede tener o perder. En cualquiera de sus dimensiones es unproducto social, es decir, un proceso radicalmente determinado por las formas deorganización social con que transformamos nuestro mundo y las condiciones objetivas ysubjetivas de nuestra existencia real.

A primera vista, podría decirse que hoy se encuentran superadas las visiones fragmentariassobre la salud y que la trilogía bio-psico-social refleja un claro y compartido enfoque�holístico�. Varias ideas parecen apoyar esta suposición: la dualidad mente-cuerpo esvista como reflejo de un interés filosófico o místico largamente superado, las barrerasfronterizas entre lo biológico y lo psicológico se suponen rotas por lo menos desde que seconoce el papel del cerebro en los procesos psíquicos, las murallas entre lo psicológico ylo social habrían sido derribadas desde el momento en que se comprendió que la formaciónde la personalidad humana se realiza en interacción con una sociedad concreta. Sinembargo, el desdibujamiento mismo que la salud mental ha experimentado a partir de suusurpación por la enfermedad mental muestra, entre otros aspectos, que todavía es necesarioavanzar mucho para construir una perspectiva totalizadora sobre la salud humana.

Salud mental comunitariaSalud mental comunitariaSalud mental comunitariaSalud mental comunitariaSalud mental comunitaria

Las definiciones de salud comunitaria que encontramos en la literatura especializada noson homogéneas, lo cual no tiene nada de raro, ya que los dos términos que componen elconcepto son objeto de una pluralidad de interpretaciones. Su formulación más sistemáticase encuentra en la estrategia de Atención Primaria de Salud (APS), que ha permeado congran fuerza la teoría y la práctica de la salud pública o colectiva en todo el mundo,especialmente a partir de la Declaración de Alma-Ata (1978).

El punto básico de la APS es el reconocimiento efectivo de las capacidades inherentes a laatención de primer nivel (realizada en unidades básicas, tales como los puestos y centrosde salud) para el fomento de la salud y el diagnóstico y tratamiento oportunos de diversosproblemas sanitarios.

Secundariamente, la APS opera como un gran filtro en el tránsito de los pacientes hacialos niveles más especializados de atención, lo que en el área de la salud mental ha incididoen la disminución del consumo de psicofármacos y del número de ingresos psiquiátricos.


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Aunque admite diversas variantes en el marco de las políticas nacionales de salud y de losrecursos disponibles, su implementación práctica contiene algunos puntos insoslayables:

� la construcción de vínculos coparticipativos entre las comunidades y las organizacionesde servicio, mediante perfiles de actuación llamados �sistemas locales de salud�,

� el papel innovador de los trabajadores de atención primaria (promotores, facilitadores),para fortalecer la participación comunitaria,

� la actuación de equipos especialmente formados para tales efectos (por ejemplo, los�equipos básicos de atención integral en salud � o EBAIS), y

� la producción de una tecnología ajustada a las necesidades y recursos disponibles.

Para decirlo en breve, la cualidad definitoria de la salud comunitaria consiste en laparticipación de las comunidades, como sujetos colectivos en proceso, en la producciónde sus condiciones de salud. Más que a un espacio de acción, hace referencia a actoressociales posibles.

Por definición, una comunidad es un sujeto colectivo que se constituye y desarrolla apartir de algo en común; por ejemplo, una causa, un determinado factor de identidad,etc. Esto permite distinguir varios tipos de comunidades, pero aquellas formadas sobreuna �base local� son particularmente importantes para la producción social de la salud.En principio, porque en ellas es posible relacionar los problemas de salud que se producenen situaciones de desastre con procesos subyacentes mucho más complejos.

Es decir, las condiciones previas de salud mental son determinantes en ciertas alteracionespsicológicas descritas como características de estas situaciones, y cuya �aparición� parecierasúbita. A la inversa, �altos niveles de apoyo social dentro de la comunidad están relacionadoscon menores complicaciones psicológicas� ( Mocellin y Rogge, 1995).

La extensión comunitaria de la APS favorece decisivamente la sostenibilidad de las accionesde prevención de desastres, porque éstas pueden integrarse programáticamente a estaestrategia, evitándose así duplicidades inconvenientes para el desarrollo comunitario y eluso ineficiente de recursos escasos.

El propósito básico de la salud mental comunitaria o �salud mental de base�, como prefieredenominarla el psiquiatra italiano Elvio Sisti, consiste en la aplicación práctica de losprincipios de la APS al fomento integral de la salud mental y a la atención de primercontacto de los problemas de salud mental reconocidos por las propias personas o detectadosen otras actividades comunitarias o de consulta. Para alcanzar su cualidad más definitoria(el trabajo coparticipativo) se hace necesario relacionar distintos modos de conocimientosobre lo normal y lo anormal y sobre la naturaleza, origen y posibilidades de tratamientode los trastornos detectados.


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3. A3. A3. A3. A3. Acerca de las �consecuencias psicológicas� de los desastrescerca de las �consecuencias psicológicas� de los desastrescerca de las �consecuencias psicológicas� de los desastrescerca de las �consecuencias psicológicas� de los desastrescerca de las �consecuencias psicológicas� de los desastres

Ninguna población podría permanecer psicológicamente inerte en una situación dedesastre. A partir de este lugar común, innumerables autores se han preguntado acercade la naturaleza y características de los cambios que se producen en el comportamientoindividual y colectivo en tales situaciones.

La discusión en torno a los trastornos o enfermedades mentales que pueden afectar aindividuos y colectividades en situaciones de desastre, o como secuelas de estas experiencias,ha desembocado en una disparidad de criterios. En tanto que unos parecen particularmenteempeñados en demostrar una alta incidencia de trastornos psicopatológicos en este contexto,otros niegan esta interpretación.

Por ejemplo, Cuny escribía, hace 17 años, que �mucha gente comparte el mito,probablemente generado por Hollywood, de que las personas responden ante los desastrescon conductas anormales.� Varios otros autores han enfatizado que se trata principalmentede comportamientos normales en situaciones anormales.

Esto nos plantea un importante punto de discusión: ¿se producen �abultamientosepidemiológicos� en las evaluaciones de salud mental que se realizan en poblacionesafectadas por desastres?

Los desastres, como se ha escrito reiteradamente, son como grandes lentes de aumento,que ponen a la luz o resaltan problemas nula o débilmente abordados en otros momentos.Además, comúnmente se produce, cuando ellos suceden, la extensión más o menosrepentina de la atención psicológica y psiquiátrica a sectores donde antes no llegaba ollegaba muy escasamente, lo que por supuesto determina el registro de un númerosignificativamente mayor de �casos� y abre la posibilidad de que se entremezclen, en losdiagnósticos practicados, trastornos presumiblemente relacionados con los eventoscatastróficos y otros de origen anterior.

Este punto ha dado pie a prolongadas discusiones acerca de si los desastres son realmentetan �productivos� en este sentido o si más bien ponen de manifiesto la vulnerabilidadpreexistente en las personas.

Asimimismo, el diagnóstico psicológico envuelve siempre una interpretación semiológica,basada en la integración de un conjunto de síntomas y signos en una hipótesis unitaria.El registro de unos y otros aumentará, evidentemente, toda vez que crezca el número deconsultantes.

En el caso de Centroamérica, cabe preguntarse en primer lugar si las demandas porservicios en salud mental efectivamente crecieron, con posterioridad al huracán Mitch,en el �primer filtro� identificado en el modelo de Goldberg y Huxley. Si la respuesta esafirmativa, cabe conjeturar que ese aumento no se habría producido a causa de la afluencia


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espontánea de consultantes a los servicios pertinentes, sino por la multiplicación deiniciativas de atención.

Para facilitar el diagnóstico y al mismo tiempo evitar las posibles distorsiones que puedenresultar de lo dicho, se ha extendido el uso de sistemas de clasificación. En la actualidadse usan principalmente dos:

a. La Clasificación Internacional de Enfermedades, 10ª revisión (CIE-10 o, de acuerdoa su sigla en inglés: ICD-10), desarrollada por la Organización Mundial de la Salud,incluye una Clasificación de Trastornos Mentales y de la Conducta. Este sistema espresentado en dos formatos complementarios, elaborados tras consultar a expertos demás de 40 países: las �Descripciones clínicas y criterios para el diagnóstico� (ClinicalDescriptions and Diagnostic Guidelines) y los �Criterios diagnósticos para lainvestigación� (Diagnostic Criteria for Research).

b. El Manual de Diagnóstico y Estadístico (DSM), elaborado por la AsociaciónPsiquiátrica Americana, cuya sigla en inglés especifica de qué versión se trata. Laactual es conocida como �DSM-IV�.

El empleo de estos sistemas nosológicos es complementado por una amplia gama deinstrumentos diagnósticos, que en su mayor parte consisten en formatos estandarizadosde entrevista, cuestionarios y escalas. Su aplicación a nivel comunitario, en el marco de laestrategia APS, o al estudio de categorías diagnósticas específicas, le agrega matices muyvariados.

Sin poner en duda la utilidad que estos sistemas nosológicos pueden tener en el trabajo desalud mental, es necesario vigilar las consecuencias negativas que pueden desprendersede su uso inapropiado. Entre otras, una visión mutilada de las experiencias reales de laspersonas y la patologización de respuestas psicológicas normales. Por ejemplo, una intensapreocupación por el futuro, normal cuando se ha experimentado una situación de gravepérdida o desintegración familiar, podrá ser vista como un signo patológico bajo el lentede un diagnóstico hecho a la ligera.

Es posible y necesario tratar de reducir preventivamente aquellas reacciones de pánico odescontrol que pueden ser paralizantes o propiciar comportamientos peligrosos. Pero,suponiendo algo imposible para explicarnos mejor, el intento de eliminarindiscriminadamente el miedo o el duelo de la gente tampoco propiciaría reaccionesapropiadas. Al fin y al cabo, se trata de comportamientos o reacciones emocionales quecorresponden a procesos normales de evitación y defensa ante el peligro. El miedo puedecontribuir a generar un eficaz �sistema de alerta individual� si no es canalizadodescontroladamente.

De todos modos, la cuestión fundamental no consiste en aceptar o negar que los desastrestengan consecuencias psicológicas, sino en evitar que éstas sean reducidas a lopsicopatológico.


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Es fundamental tener en cuenta el carácter contradictorio de estas consecuencias. Engeneral, los desastres movilizan acciones o procesos socioafectivos constructivos y sanos(actitudes solidarias, sentimiento de que �otras personas se preocupan por mí�, etc.) y almismo tiempo, pero en proporción menor, otras reacciones que pueden ser consideradascomo �trastornos� o reconocer su carácter indeseable (alteraciones psicopatológicas, pillaje,etc.)

El caso de las �redes de apoyo� resulta muy ilustrativo en este sentido: diversas formas deruptura de estas redes coexisten con expresiones de fortalecimiento, tales como elsurgimiento de nuevas prácticas de cooperación.

El propósito fundamental de los programas de salud mental y social tendría que, enconsecuencia, incidir intencionalmente sobre estas contradicciones. En esta perspectiva,un objetivo básico consistirá en fomentar el equilibrio emocional y el desarrollo decomportamientos seguros y solidarios.

4. La prevención de desastres como objeto de salud mental4. La prevención de desastres como objeto de salud mental4. La prevención de desastres como objeto de salud mental4. La prevención de desastres como objeto de salud mental4. La prevención de desastres como objeto de salud mental

Tal como ocurre con innumerables asuntos de interés social, la preocupación por losproblemas de salud mental típicamente experimenta una fuerte intensificación durantelos desastres. Cientos de personas calificadas perciben en este quehacer un encargo socialque les corresponde muy legítimamente y se produce un gran despliegue de actitudeshumanitarias, intereses y colaboración solidaria. Asimismo, se produce un torrente deproyectos cuyos resultados ciertamente no podrían ser caprichosamente desvalorizados.

El problema consiste en que esta manera respondiente de actuar, favorecida por unadisponibilidad de recursos meramente coyuntural y a veces efímera, ha terminado pormodelar las estrategias de salud mental en prevención de desastres. Modelajefrecuentemente reforzado por la intervención de organismos y autoridades sin formaciónen salud mental en la definición de las prioridades correspondientes.

Como consecuencia, la programación respectiva se encuentra atrapada por un enfoqueque reduce los problemas y objetivos propios de la salud mental a los �efectos psicológicos�de los desastres, y éstos a su vez a los trastornos psíquicos experimentados por los�damnificados� o víctimas.

Es importante reconocer, para evitar malentendidos, que dicho enfoque fragmentario nosiempre se funda o va unido a una visión restrictiva de la salud mental como un todo oa una negativa a fomentarla en muy variados aspectos de la vida individual y social-mental. Como ya se dijo, puede no ser más que una expresión particular de una tendencia�respondiente� mucho más general.


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Pero, aunque quizás no respondan a convicciones doctrinales de fondo, los reduccionismosmencionados dan pie a un manejo psicopatologista o psiquiatrizante de las experienciasde las personas en situaciones de desastre. La salvedad que se hace en cuanto a quemuchas de sus reacciones son �normales en situaciones anormales� no resulta suficientepara comprenderlas en sus manifestaciones integrales y contradictorias.

Es interesante observar que ciertos procesos psicológicos adquieren valor diagnósticocuando, investidos como �alteraciones del contenido del pensamiento� (supersticiones,ideas sobrevaloradas, etc.) se incorporan a diversos cuadros psiquiátricos, y sin embargoson considerados triviales en el contexto del comportamiento cotidiano, e incluso mitificadoscomo supuestos ingredientes típicos de la �cultura popular�. Se trata de una trampa adesmontar en la prevención de desastres: no hay que esperar a ver cómo los desastres ledan sentido psicopatológico al pensamiento alienado, sino de comprender cómo elpensamiento alienado contribuye al riesgo.

Cuando quiera se imponga, ese manejo psicopatologista se reflejará en el predominio deiniciativas de atención secundaria en salud mental (SM), que típicamente se incrementarándurante la fase de emergencia para luego debilitarse o perder solidez programática.

Cuando esto sucede, se hace difícil comprender la necesidad de imprimirle continuidad yconcertación programática a las acciones de SM, en este campo como en cualquier otro.Todavía más, la SM termina por ser vista como un área de acción sobreagregada al quehacerde la salud pública y, no pocas veces, como una forma de sobreproteger o darle �más de lonecesario� a la gente afectada por desastres. Idea que se lleva muy de la mano con lasrestricciones de recursos que se le recetan a estos programas una vez pasada la fase deemergencia.

Por tales motivos, la construcción de un enfoque renovado es una urgente tarea, queexige un diálogo interdisciplinario. Poco avanzaríamos en ello si nos limitáramos a discutiracerca de si hay o no un manejo reduccionista o fragmentario. Lo importante es queninguna respuesta ante esta pregunta impida plantearse esta otra: ¿dónde se localiza laSM en la prevención de desastres?

Para encaminar sobre bases sólidas la discusión que tal pregunta suscita, es necesarioaclarar que la prevención de desastres no se reduce al �antes� ni a un repertorio limitadode actividades. Se trata de una intencionalidad que atraviesa todas las fases de los desastresy se especifica en todas ellas mediante acciones diferentes.

Aclarado lo anterior, podemos iniciar una respuesta tratando de determinar dónde está elpunto nuclear de encuentro entre la SM y la prevención de desastres. A nuestro entender,esta relación se construye sobre dos tesis básicas e interrelacionadas:

� En las dimensiones que configuran los riesgos de desastres �amenazas yvulnerabilidad� inciden determinantemente los procesos cognoscitivos, afectivos yvinculares protagonizados por quienes integran las poblaciones concretas afectadas.


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� La apropiación cognoscitiva del riesgo y el fortalecimiento de los recursossocioafectivos y formas de interacción necesarias para hacerle frente son objetivospropios del fomento de la SM.

Desarrollemos brevemente esta tesis: siempre que identificamos un aspecto de la realidadcomo �riesgoso� estamos haciendo una interpretación de esa realidad. En otras palabras,la construcción del riesgo siempre incorpora la perspectiva de sus protagonistas.

Las amenazas (eventos agresores potenciales) no se reducen a su materialidad física.Hay ciertos tipos de amenazas en cuya génesis es determinante la intervención humana(socionaturales y antrópicas) y en todas, incluyendo las naturales, es decisiva la mediaciónhumana en su concreción. Por ejemplo, los terremotos no se generan por acciones humanaspero en sus efectos son determinantes las condiciones de vida de las personas.

Pero una amenaza es más que la probabilidad externa de que ocurra un hecho nocivo odestructor. Si así fuera, sólo cabría esperar que nos golpeen. Toda amenaza contiene unvínculo entre un acontecimiento probable y �sujetos amenazados� concretos. Dicho deotra manera, nuestras reacciones ante ellas están siempre mediatizadas por nuestrosconocimientos, predisposiciones afectivas y comportamentales.

Una amenaza puede sernos desconocida, nuestras representaciones sobre ella puedenestar cargadas de ideas sobrevaloradas o distorsionadas, o podemos interpretarla sobre labase de un pensamiento lúcido y bien informado. Las reacciones normales de ansiedad ymiedo pueden verse sobrepasadas por respuestas descontroladas. La posibilidad de actuarsolidariamente para eliminarla, controlarla o mitigar los efectos de su concreción dependede la calidad socioafectiva y valórica de los vínculos que se establecen entre los sujetosinvolucrados. En suma, en la construcción de la amenaza hay siempre una dimensiónpsicosocial decisiva.

La vulnerabilidad, precisamente por ser la dimensión más específicamente humana ysocial del riesgo, requiere una discusión de fondo, entre otras razones, para dar basessólidas al quehacer de salud mental en el campo que nos preocupa.

En su dimensión más restringida, la vulnerabilidad se refiere a debilidades en la acciónpreventiva de un sujeto colectivo, que se nutren primordialmente de las deficiencias quele impiden el desarrollo de las capacidades y relaciones requeridas para actuar conconciencia lúcida, solidaridad, organización y eficacia ante las amenazas de desastre. Nose trata entonces de una condición meramente pasiva, por cuanto la vulnerabilidad haceposible o potencializa las amenazas. Por ejemplo, la ignorancia con respecto a las amenazasdetermina una mayor indefensión ante ellas y contribuye a su impacto emocional.

No obstante, aunque lo dicho da mucha tela que cortar para la salud mental es esencial no�psicosociologizar� la vulnerabilidad, presentándola como una simple indefensión o�propensión a verse afectados� por parte de ciertos sujetos colectivos. La vulnerabilidad


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a los desastres es una lectura de la condición humana, que pierde sentido si no incluye lascondiciones histórico-sociales concretas en que surgen las (des)esperanzas, lasrepresentaciones sobre la propia posicionalidad social y sobre los otros, las expectativas,los (des)compromisos. En suma, el contexto particular en que se desarrollan las formasde conciencia y práctica social que caracterizamos como inherentes a la vulnerabilidad.

5.5.5.5.5. Sobre las alteraciones o trastornos psicológicos originadas por lasSobre las alteraciones o trastornos psicológicos originadas por lasSobre las alteraciones o trastornos psicológicos originadas por lasSobre las alteraciones o trastornos psicológicos originadas por lasSobre las alteraciones o trastornos psicológicos originadas por laseeeeexperiencias de desastrexperiencias de desastrexperiencias de desastrexperiencias de desastrexperiencias de desastre

La necesidad de proseguir nuestras discusiones en torno a las verdaderas consecuenciaspsicopatológicas y psiquiátricas de los desastres no debe impedirnos profundizar en algunospormenores del tema.

Según la División de Salud Mental de la OMS, los primeros estudios sistemáticos sobreesto fueron realizados por el suizo Eduard Stierlin, quien examinó a 21 sobrevivientes deun desastre minero ocurrido en 1906 y a otras 135 personas, dos meses después delterremoto que se produjo en Messina, Italia, en 1908. Durante el siglo que termina, seha producido una enorme cantidad de investigaciones relacionadas con las consecuenciaspsicopatológicas de las experiencias traumáticas, en particular la guerra y, en cantidadsignificativamente menor, con los desastres y el terrorismo de Estado. Y vale la penamencionar juntos estos grandes problemas de la humanidad porque, a pesar de sus obviasdiferencias, las correspondientes investigaciones pueden ser estudiadas como una solavertiente de conocimiento.

En un intento de simplificar el panorama que se abre, se diferenciarán dos clases desistematizaciones en la investigación y atención de los trastornos relacionados consituaciones de desastre: las que proceden a la identificación descriptiva de síntomas y lasque se fundan en algún �modelo integrador�.

LLLLLas semiologías psicopatológicas descriptivasas semiologías psicopatológicas descriptivasas semiologías psicopatológicas descriptivasas semiologías psicopatológicas descriptivasas semiologías psicopatológicas descriptivas

Los estudios epidemiológicos han arrojado importantes descripciones sobre las alteracionespsicológicas más frecuentemente observadas. Algunos autores se han inclinado en esteaspecto por el metaanálisis.

Por ejemplo, S. Leivesley (1979) revisó 2.000 estudios psicológicos realizados a lo largode 60 años sobre la temática de los desastres. Con base en ella, Seaman (1989) presentóuna lista de términos empleados para describir reacciones psicológicas. �Depresión� fueel más encontrado (25 veces), en tanto que �ansiedad/estado ansioso�, �apatía�, �pesadillas�,�reacciones fóbicas�, �trastornos psicosomáticos� y �ofuscamiento� fueron encontrados10 o más veces. La lista registra otros 154 términos, menos utilizados.


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Como lo hace notar el propio Seaman, el significado de muchos términos seguramentehabrá cambiado en las seis décadas cubiertas por el análisis de Leivesley, aparte de queotros ni siquiera son recogidos en la lista debido a que �sólo se puede suponer el significadoque los autores le quisieron conferir�. Por ejemplo, �parto emocional� o �embotamientopsíquico�. De todos modos, muchos de los términos citados son bastante equivalentes yhabría que agruparlos, para no sugerir que estamos ante un semiología caótica.

En 1981, Logue y col. resumieron los resultados de 32 estudios sobre desastres ocurridosen EE.UU. publicados entre 1943 y 1980. Los efectos en la salud detectados con mayorfrecuencia fueron los siguientes (cit. Richtsmeier y Miller, 1985):

� molestias gastrointestinales,� incremento indirecto de la mortalidad, especialmente en ancianos y personas con

enfermedades crónicas,� incremento de complicaciones con predominio de enfermedades cardiopulmonares,

hipertensión y problemas artríticos,� deterioro de la salud general durante lapsos de uno a dos años después del desastre,� mayor número de abortos espontáneos,� agotamiento físico y nervioso entre las personas que ocupan puestos de mando y que

experimentaron algún conflicto en las labores que desempeñaron, y� problemas neuropsiquiátricos como depresión, ansiedad, dificultades de

concentración, insomnio y otras alteraciones del sueño fisiológico, perturbacionesemocionales entre los miembros de la familia, mayor incidencia de abuso de drogas,neurosis y psicosis.

En un estudio más reciente, realizado por Rubonis y Bickman (cit. Seaman, 1989) seanalizaron 52 investigaciones psicopatológicas de corte cuantitativo, referidas a desastres.Al examinar las relaciones entre cuatro conjuntos de variables �características de lapoblación afectada, características del desastre, metodología utilizada y tipo depsicopatología� encontraron que los principales trastornos reportados, de acuerdo alnúmero de sujetos afectados eran, en orden decreciente, los siguientes:

� ansiedad general,� síntomas psicosomáticos,� abuso de alcohol,� síntomas fóbicos,� depresión, y� abuso de drogas.

Numerosos informes o testimonios de especialistas, procedentes de experiencias concretas,presentan descripciones bastante detalladas acerca de las reacciones de las personas.Examinemos un par de ejemplos:


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� Terremoto de Skopje, Yugoslavia, 1963. (Población: 200.000 personas, 1.070 muertos,3.300 resintieron daños, 80% de la viviendas deterioradas):

�Un equipo médico estimó que después del sismo sólo 25% de la población fue capaz deprestar auxilio activo, casi el el 75% presentó perturbaciones psíquicas leves y el 10% graves,que obligaron a un tratamiento especial. Se observaron principalmente: reacciones estuporosasleves, reacciones de escape, conducta infantil acompañada de mayor susceptibilidad, reaccionesdepresivas, perturbaciones psicosomáticas y vegetativas, amnesias histéricas y estadosconfusionales. Inmediatamente después del sismo se observaron casos breves de trastornosintensos, casi psicóticos.

La reacción más común fue una combinación de lentitud y apatía. De esta forma, las personasintentaban bloquear la mayor parte de los estímulos recibidos y aislarse de una situacióncaótica. Los gestos en la conversación se hicieron lentos, disminuyó la iniciativa y las reaccionesemocionales fueron más superficiales. Aún así, mucha gente pudo analizar y percatarse desus problemas más importantes ... En el segundo y tercer día de la catástrofe surgieronreacciones depresivas. Al disminuir el estupor surgieron casos de miedo. Por la noche lagente soñaba con la catástrofe y en el día hablaba de sus experiencias. Algunos niños, paragran sorpresa de los mayores, se guardaron las llaves de las puertas de una casa en el momentode ser evacuados. Los juegos favoritos de los pequeños se relacionaban con el temblor y losentierros. De este modo, mientras los adultos expresaban su miedo con palabras, los niños lohacían por medio del juego.� (Fuente: Seaman, 1989)

� Terremoto de Managua, diciembre de 1972. (Más de 10.000 muertos y 20.000personas gravemente heridas, unas 200.000 personas quedaron sin vivienda).

Ahearn y Castellón desarrollaron un perfil psicosocial de los pacientes atendidos en el HospitalPsiquiátrico Nacional a fines del 72 y durante el año 1973, cuyos motivos de consulta serelacionaban con el desastre. Encontraron que �los tres síntomas más comunes en el añoposterior a la catástrofe fueron la euforia, las convulsiones y la confusión-desorientación�,agregando que �si bien resulta fácil entender la presencia del último de esos síntomas, noocurre lo mismo con los dos primeros�.

Asimismo, sus historias médicas permitían observar �un descenso en la presencia de síntomastales como insomnio, agresividad, depresión, problemas sensoriales y agitación. Lo mismosucedió con respecto a la ansiedad, fobias, y fenómenos obsesivo-compulsivos�.

A juicio de los autores �es posible que esto se deba a que después de ocurrido un desastre, lagente está más preocupada por su supervivencia y menos por sus tensiones personales opsicológicas�

Estos mismos autores encontraron aumentos en ciertas categorías diagnósticas - retraso mental,síndrome orgánico cerebral y neurosis - pero, como ellos mismos lo sugieren, esto más bienpuede reflejar una mayor tendencia a buscar atención con posterioridad a los desastres. (Fuente:Ahearn y Castellón, 1978).


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LLLLLos modelos integradoros modelos integradoros modelos integradoros modelos integradoros modelos integradoreseseseses

Entre los avances más importantes que se produjeron durante y después de la II GuerraMundial en el estudio de las reacciones de la población civil ante diversas experiencias,especialmente los bombardeos áereos sobre las ciudades, se cuenta la convicción de queel comportamiento de las poblaciones afectadas no podía ser suficientemente interpretadomediante categorías tan generales como �neurosis de masas�. A esto se agrega unavaloración cada vez más clara en cuanto a la escasa o nula utilidad que ofrecen los �listadosde síntomas� para el diagnóstico y tratamiento psicológico de personas afectadas pordesastres y otras situaciones disruptoras.

Estos avances, producidos en el contexto general de una Psicología en rápido desarrollo,han fomentado la utilización de modelos integradores para el abordaje de las consecuenciaspsicológicas de los desastres.

En esta dirección, Quarantelli elaboró en 1949 el concepto de �demandas de respuestageneradas�, es decir, los posibles efectos generados por la respuesta social ante unasituación de desastre (largas permanencias en abergues, relocalización, etc.) en cuanto aprolongar los problemas de las personas afectadas e incluso provocárselos. ( Bolin yBolton, 1986)

En otros estudios, por cierto bastante numerosos, que han intentado relacionar lasreacciones psicológicas ante los desastres con determinados factores demográficos (edad,grupo étnico) se pone de manifiesto una inquietud similar. Como suele suceder con losestudios descriptivos, no han faltado los intentos por establecer correlaciones sin el necesariocontexto explicativo. Por ejemplo, al analizar los efectos psicológicos del famoso desastrede Buffalo Creek (West Virginia, 1972), Gleser y col. encontraron que �los negrosmostraban una incidencia más baja de trauma psíquico que los blancos.� (1981, cit.Bolton y Bolin, 1986)

Precisamente los trabajos de mayor interés en esta línea, son los que se proponen unarevisión crítica de ciertos lugares comunes (por ejemplo, atribuirle indiscriminadamenteuna mayor vulnerabilidad a las mujeres o a los adultos mayores).

Los modelos integradores más desarrollados se han estructurado en torno a unadeterminada categoría psicológica, lo cual les confiere unidad interna y al mismo tiempodificulta su contrastación crítica. Las tendencias de investigación y trabajo clínico másinfluyentes se han desarrollado en torno a cuatro conceptos de base �estrés, crisis, traumapsíquico y duelo.

A.A.A.A.A. Estrés y trastorno por estrés postraumáticoEstrés y trastorno por estrés postraumáticoEstrés y trastorno por estrés postraumáticoEstrés y trastorno por estrés postraumáticoEstrés y trastorno por estrés postraumáticoEn sus trabajos pioneros, Hans Selye describió el estrés como las respuestas orgánicasy fisiológicas ante cualquier tipo de estímulo que exige del organismo una inmediatadefensa para sobreexistir, e hizo referencia explícita a dos formas: el eustrés (buen


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estrés) y el distrés (mal estrés). Hoy generalmente se le reduce a la segunda, y variosautores han lamentado las distorsiones acarreadas por esta reducción en la investigacióncientífica.

Varias nociones utilizadas en el pasado para el diagnóstico médico-psicológico, algunasde las cuales suenan hoy muy pintorescas, pueden ser consideradas como antecedentesdel TEPT: �corazón de ferrocarril�, �corazón irritable de los soldados�, �choquepor bomba�, etc. En sus estudios sobre los veteranos de esta guerra, Kardiner ySpiegel pensaron que el estrés intenso causaba una desorganización de los procesosfisiológicos responsables de la función integrativa del ego, y propusieron el términofisioneurosis para describir la desorganización resultante.

Poco a poco, el cuadro comenzó a ser enfocado como una forma de neurosis (�neurosisde trinchera�, �neurosis de combate�), lo cual, según Freud, favoreció la aceptación,en el campo médico, de �la significación de la psicogénesis para las perturbacionesneuróticas� (cit. Cardaci, 1992). Esta tendencia se mantuvo vigente durante la SegundaGuerra Mundial; (�agotamiento o fatiga por combate� y �neurosis de guerra�) y laguerra de Vietnam (�Síndrome post-Vietnam�).

Como antecedentes importantes en el estudio de las consecuencias psicopatológicasde los desastres, cabe resaltar el trabajo publicado en 1951 por J. S. Tylhurst, quienpropuso reconocer tres períodos de afectación personal: impacto o shock, reviviscenciay estrés postraumático. En 1956, A.F.C. Wallace propuso identificar un �síndromede desastre�, que caracterizó como una disfunción cognitiva ante eventos inesperadosy severos, en la cual prevalece inicialmente un comportamiento de aturdimiento yshock que luego da paso a estados de �docilidad� y euforia.

El concepto de TEPT hace referencia a diversas alteraciones que se presentan conposterioridad a experiencias traumáticas, es decir, cuya intensidad y naturaleza inusualdesborda el equilibrio psíquico y fisiológico de las personas afectadas.

Su incorporación formal a la nomenclatura psiquiátrica se produjo por conducto delDSM-III de 1980, en el grupo de los denominados trastornos por ansiedad. En laversión actualmente utilizada (el DSM-IV) se han introducido algunos cambios deimportancia, como por ejemplo la inclusión del cáncer y otras enfermedadespotencialmente mortales entre los estresores más importantes. Se encuentra tambiéndescrito en la CIE-10.

La definición de los denominados �estresores� o �factores estresantes� es un puntoclave en la teoría del estrés. Por lo común se les clasifica en primarios y secundarios,de acuerdo con el orden en que aparecen en el curso de determinadas experiencias.

En situaciones de desastre, los estresores primarios resultan típicamente deexperiencias vividas durante su �fase aguda� , en tanto que los estresores secundarios


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corresponden o se generan en situaciones posteriores, por ejemplo: desplazamientogeográfico, reubicación en refugios, separación familiar, desempleo, inactividad, faltade oportunidades de recreación y ruptura de diversas formas tradicionales de soportesocial.

En todo caso, unos y otros se interrelacionan: los estresores primarios predisponen oinfluyen en la aparición de los secundarios, y éstos a su vez contribuyen a la reactivaciónde los primarios.

Aunque para un estudio más acucioso del tema sería necesario analizar estos dossistemas de clasificación, es posible agrupar los lineamientos diagnósticos aplicablesal TEPT en ocho principales:

� La existencia de un acontecimiento traumático particularmente grave odesagradable, que se encuentra fuera del marco normal de la experiencia habitual.Por lo general, el agente estresante que lo produce es marcadamente angustiantepara casi todo el mundo.

� La participación directa, presencial o por información de la persona afectada enese acontecimiento.

� Una respuesta de temor, desesperanza u horror por parte de esa persona, quepuede verse influida por factores relacionados con sus mecanismos de adaptación,rasgos individuales de vulnerabilidad, fatiga, etc.

� La reexperimentación persistente del acontecimiento traumático: pensamientosrecurrentes e invasores sobre el acontecimiento, sueños angustiantes, episodiosdisociativos en que reviven aspectos del trauma y la persona se comporta como silos viviera realmente, malestar psicológico ante acontecimientos que recuerdeno simbolicen el trauma.

� La evitación persistente ante los estímulos asociados a ese acontecimiento,embotamiento o falta de capacidad general de respuesta (�anestesia psíquica�,�embotamiento psíquico�, �amnesia emocional�).

� La presencia de malestar clínicamente significativo.

� El deterioro o interferencia en la capacidad para realizar actividades cotidianasbásicas.

� Síntomas persistentes de aumento de la activación (arousal): dificultades paraconciliar y mantener el sueño, pesadillas recurrentes, hipervigilancia, exageraciónde la respuesta de alerta, dificultades para concentrarse y terminar tareas,irritabilidad, explosiones de conducta agresiva, incapacidad para expresar lossentimientos de ira, en los casos más graves.


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El cuadro excluye expresamente los trastornos correspondientes a los efectosfisiológicos de una enfermedad, a la exacerbación de un trastorno mental precedenteo a una psicosis reactiva.

Actualmente, considerando las variantes que el trastorno puede presentar en su inicioy duración, se distingue entre el trastorno por estrés agudo y el TEPT (agudo,crónico y retrasado). Según el DSM-IV, los factores más determinantes en laprobabilidad de desarrollarlo son la gravedad, duración y proximidad de la exposiciónal suceso traumático.

El hecho de que no todos los individuos expuestos a �un mismo� estresor desarrollenel síndrome completo o algún subconjunto de síntomas que permita este diagnóstico,o que lo desarrollen con resultados muy distintos, ha dado lugar a muchos intentostendientes a explicar estas diferencias y a predecir diferentes formas de vulnerabilidadpersonal. Las hipótesis más investigadas hacen referencia a:

i) los procesos de aprendizaje involucrados en el trastorno,ii) los modos disfuncionales de atribución y de hacer frente a situaciones,iii) el apoyo social percibido,iv) los antecedentes de trauma, altos niveles de angustia, psicopatología pre y co-

mórbidav) el papel de los factores genéticos, los sistemas hormonales hiper-reactivos y la

reducción del volumen del hipocampo.

Entre las críticas que esta categoría diagnóstica ha suscitado, se arguye que el TEPTincluye una larga lista de síntomas pero no llega a diferenciar significativamenteexperiencias traumáticas distintas; que en lugar de facilitar un diagnóstico inventauna enfermedad; que a veces se desarrolla en forma muy diferente (Becker, 1994);que responde excesivamente a un modelo �médico� e individualista; que no considerala importancia del significado social del trauma, o que puede convertirse en un etiquetaen lugar de ayudar a comprender la experiencia de la gente y las condiciones en quepide o necesita ayuda, y descontextualiza la experiencia de las personas afectadas(Beristain, 1992).

Queda pendiente discutir si se trata de efectos intrísecos al uso de la categoría oresponden más bien a ciertos problemas derivados de la forma en que se emplea. Enel ámbito que nos interesa, puede suceder que, en el afán de corregir ciertos factoresde �imprecisión� en el trabajo psicológico, la categoría TEPT sea abusivamenteutilizada para establecer una línea de separación tajante entre la normalidad previa yel trastorno adquirido. Pero el principal problema no sería ese, sino la posibleintroducción de un sesgo psicopatologista en la atención de crisis individuales ycolectivas.


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B.B.B.B.B. La noción de �crisis�La noción de �crisis�La noción de �crisis�La noción de �crisis�La noción de �crisis�En psiquiatría y psicología clínica, el concepto de �crisis� adquirió fuerza, inicialmente,como una propuesta que impugnó el papel etiológico del estrés en los trastornosmentales. En un sentido más amplio, se consolida como un punto de vista queconsidera ciertas situaciones vitales como períodos transicionales, que incluyen tantouna oportunidad para el desarrollo de la personalidad como el peligro de una mayorvulnerabilidad al trastorno mental (Caplan, 1966). A diferencia del estrés, que sólopermitiría una adaptación a los síntomas, la crisis connota dos salidas posibles: unefecto debilitante o uno de crecimiento personal (Viney, cit. Slaikeu, 1996). Algunosautores utilizan ambos conceptos para describir fases de un mismo proceso,entendiendo que la crisis aparece cuando un estrés vital supera la capacidad deadaptación normal de la persona.

Caplan desarrolló hace más de treinta años un enfoque �homeostático� de la crisis.Atribuyó su aparición a un desequilibrio entre la dificultad e importancia de unproblema y los recursos de los que se dispone inmediatamente para enfrentarlos.Este desequilibrio se inclinará en favor de uno de sus polos en virtud de ciertosfactores personales (como la relación simbólica establecida entre el problema y otrasexperiencias vividas), familiares y socioculturales.

Así entendidas, las crisis pueden corresponder a las repercusiones psicológicas desituaciones vitales muy variadas, muchas de las cuales son típicas de nuestro ciclovital �tales como el destete, la entrada a la vida escolar, la elección profesional, laconfrontación de la vejez y la muerte, para mencionar sólo algunas� en tanto queotras se relacionan con eventos fuertemente amenazantes o agresores en nuestroentorno. En este último aspecto, son de interés pionero los trabajos de Tyhurst, queestudió las reacciones de individuos y grupos ante situaciones de desastre y otrostrastornos producidos por migración y retiro laboral, relacionándolas con la enfermedadmental (cit. Caplan, 1966).

C.C.C.C.C. El concepto de trauma psíquico y sus derivacionesEl concepto de trauma psíquico y sus derivacionesEl concepto de trauma psíquico y sus derivacionesEl concepto de trauma psíquico y sus derivacionesEl concepto de trauma psíquico y sus derivacionesEl término �trauma� fue introducido en la Psicología por Freud para connotar laruptura y discontinuidad en ciertos procesos psíquicos. Su idea básica �un traumapuede producirse como consecuencia de múltiples eventos� fue desarrollada másadelante por Masud Kahn, quien definió el concepto de �trauma (a)cumulativo�: untrauma se puede constituir sobre una serie de experiencias, que aisladamente no sonnecesariamente traumáticas pero se desarrollan y refuerzan en interacción y conducenal quiebre de la estructura psíquica. (Becker, 1994, op.cit.)

Inicialmente, Freud lo conceptualizó como producto de la irrupción del mundo externoen el psiquismo. Posteriormente, diferenció entre �angustia señal� (cuando se percibela amenaza) y �angustia automática� (cuando el núcleo del trauma carece de todosigno detectable de amenaza). Estableció con esto una premisa básica para elpsicoanálisis: el trauma psíquico no es generado por un evento factual determinado,sino por una represión de significados.


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En la prolongación del trauma se van enlazando significados muy personales. Porejemplo, la evocación de un lugar donde transcurrieron gratos momentos, que en símisma no sería traumatizante, puede resultar perturbadora y dolorosa si es relacionadacon un ser querido que ha muerto. Esto explica también su evolución cambiante: eltrauma puede recrudecer cuando la situación disruptiva que lo motivó ha desaparecidoen el tiempo.

En esta misma línea de pensamiento, el psiquiatra argentino Mordechai Benyakar(1997) estima necesario, para posibilitar un abordaje terapéutico adecuado, estableceruna diferencia entre vivencia traumática y estrés. La esencia del estrés, arguye, remitea la existencia de una amenaza detectada como tal y al desarrollo de las defensasconcomitantes. La vivencia traumática, en cambio, es como un �agujero en elpsiquismo�, un vacío que se produce entre lo sucedido y lo vivenciado, una �vivenciaaverbal� (que no puede ser expresada verbalmente porque se encuentra reprimida,no es consciente).

Según este autor, el �vivenciar traumático� es normal en el desarrollo del aparatopsíquico, constitutivo en todas las personas y, en un entorno no contenedor, serátierra fértil para el desarrollo de los desórdenes de personalidad, las patologías delvacío y patologías psicosomáticas. Por otra parte, las vivencias traumáticas traenconsigo un �fenómeno de compensación� o �exigencia de reparación�, es decir, lapersona afectada acusa al mundo externo, a la sociedad, por el daño que se le haprovocado. Las situaciones de desastre serían particularmente propicias para estetipo de vivencias.

D.D.D.D.D. LLLLLos procesos de dueloos procesos de dueloos procesos de dueloos procesos de dueloos procesos de dueloEn su uso más común en nuestra cultura, el término �duelo� se refiere principalmentea los procesos individuales y colectivos desencadenados por la pérdida de seresqueridos. Con este significado, ya tendría un lugar importante dentro de los problemasde salud mental relacionados con situaciones de desastre.

El concepto engloba actualmente diversos desarrollos teóricos. Una primeraredefinición importante, que se pone en marcha con los trabajos de Melanie Klein,ha llevado a entenderlo como un proceso suscitado por pérdidas afectivas muy variadas:personas amadas, partes del cuerpo o determinadas capacidades, lugares de residenciay trabajo, transiciones sociales y muchísimas otras situaciones que adquieren unacarga de frustración para el sujeto en duelo. Esta ampliación conceptual convierte elduelo en una forma de crisis.

Siguiendo esta línea, Tizón (1998) propone definir el duelo y los procesos de duelocomo el �conjunto de emociones, representaciones mentales y conductas vinculadascon la pérdida afectiva, la frustración y el dolor.�


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Es de la mayor importancia tomar en cuenta los hallazgos relacionados con los cambiosneurofisiológicos que traen consigo los duelos, especialmente los graves, entre cuyasconsecuencias se encuentra el aumento de la susceptibilidad a numerosas afecciones.

Asimismo, es necesario considerar los aspectos antropológicos involucrados, que sondeterminantes en la construcción simbólica de las pérdidas afectivas y en suprocesamiento posterior (elaboración del duelo). Por ejemplo, entre los múltipleselementos culturales relacionados con la pérdida afectiva de otros significativos,podemos mencionar su edad, las causas y circunstancias de su fallecimiento, el luto yla posibilidad o imposibilidad de ritualizar �su partida.�

En situaciones que se caracterizan por la acumulación de pérdidas afectivas muyvariadas, el significado e impacto de cada una de ellas tiende a variar dentro de unagama de posibilidades que abarca desde la contención emocional hasta el incrementosocial de ciertos problemas. En un lenguaje semiológico, se hace la distinción entreduelo normal y patológico.

Por un lado, puede ocurrir que la elaboración del duelo se �desindividualiza� ante latragedia colectiva y los sentimientos de pérdida tienden a equilibrarse con ciertasexperiencias emocionalmente positivas, como la de haber sobrevivido junto a otros, yel sentimiento de que ha surgido una tarea en común. Las formas colectivas deelaboración del duelo, entre las cuales son muy importantes los ritos fúnebres y lasexpresiones de condolencia y apoyo, probablemente contribuirán a que las personassuperen ciertos problemas individuales típicos, como la negación de lo que ha pasadoy las reacciones de depresión.

En la otra cara de la moneda, ciertas reacciones intersubjetivas tales como el miedo ala muerte y a los muertos (esto último ocurre típicamente cuando hay desaparecidoso cadáveres no recuperados), los sentimientos de culpa por haber sobrevivido oquedado ileso, pueden permanecer como duelos no resueltos.

Entonces, como forma de crisis, la elaboración del duelo puede culminar con ciertoslogros positivos para la salud mental individual y colectiva o, a la inversa, agregarproblemas y trastornos en las personas y comunidades afectadas por desastres. Nadade esto ocurre espontáneamente o fuera de nuestras posibilidades de acción. Laelaboración constructiva del duelo es un importante objetivo de la atención psicológicay de la salud mental de base.


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6.6.6.6.6. La importancia de los procesos de significación en las reacciones psicológicasLa importancia de los procesos de significación en las reacciones psicológicasLa importancia de los procesos de significación en las reacciones psicológicasLa importancia de los procesos de significación en las reacciones psicológicasLa importancia de los procesos de significación en las reacciones psicológicasante los desastresante los desastresante los desastresante los desastresante los desastres

Lo que acabamos de exponer deja pendiente una discusión más amplia acerca de si lascategorías diagnósticas mencionadas, especialmente el estrés postraumático y el traumapsíquico, son inevitablemente excluyentes o pueden complementarse bajo ciertasconsideraciones. Aunque el tema tiene importantes repercusiones para la práctica de lasalud mental, no se seguirá adelante con él por cuanto desborda los límites del presentetrabajo.

Hay que decir, sin embargo, que las diferencias ya no se plantean, como pudo ocurrir enel pasado, en términos de si en la elaboración vivencial de las experiencias traumáticasintervienen o no procesos de significación. Radican más bien en la interpretación que sehace con respecto a la naturaleza y posibilidades de modificación clínica de esos procesos.

Estos procesos de significación nos permiten entender por qué la mayor parte de laspersonas no sufre consecuencias emocionales serias, aún en graves desastres, cuandotiene una comprensión clara acerca de las amenazas que se han concretado y, por ende,acerca de �qué les está sucediendo.� Y, sobre todo, cuando participa en procesos deinteracción social solidarios, en cuyo contenido prevalece una percepción de apoyo y unaintensificación de la identidad común, que le permite compensar el miedo o ansiedadexperimentados. Incluso ciertas ideas sobrevaloradas, supersticiones o fatalismos decontenido religioso (�castigo divino�, etc.) si bien obstaculizarán ciertas necesariasbúsquedas racionales y fomentarán sentimientos de fragilidad o indefensión,paradojalmente podrán facilitar la resolución emocional de la experiencia y bloquear susposibles derivaciones traumáticas.

Lo cual viene a concordar con otras dos hipótesis psicológicas:

� Los factores de mayor impacto emocional no se relacionan con la catástrofe en sí.Influye más, por ejemplo, la percepción de que la cohesión comunitaria ha fracasado(Quarantelli y Dynes, 1985, cit. Mocellin y Rogge, 1996), o de que otros no hanprestado la ayuda esperada o han tenido alguna clase de �culpa� en eldesencadenamiento del evento agresor.

� Los efectos psicológicos crónicos se asocian más a las experiencias de desastre en queintervienen amenazas antrópicas. Correlativamente, la presencia o concreción deamenazas naturales más bien evidentes, como las inundaciones o sequías cíclicas, nopropicia reacciones traumatogénicas.

Esto nos dice también por qué se reprimen más fácilmente las vivencias que songravemente perturbadoras por su relación con significados fuertemente internalizados,con una intensa carga afectiva, como son el respeto a la vida y a la dignidad de la persona.


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El haber sobrevivido a un desastre �natural�, o incluso a una guerra, son experiencias enque el sufrimiento o la culpa pueden coexistir con vivencias cuyo contenido esemocionalmente favorable o compensador (�tuve suerte�, �ayudé a otros�, �lo hice por unfin superior�, etc.) En contraste, muy poco o ningún espacio vivencial queda para estascompensaciones emocionales cuando las personas han tenido experiencias de secuestro osienten haber sido víctimas de humillaciones o abusos como resultado de la intención ypoder arbitrario de otros seres humanos (torturas, vejaciones), en el contexto de sentidoconformado por los procesos de represión política, religiosa o racial.

7. Organización de las acciones de salud mental en prevención de desastres7. Organización de las acciones de salud mental en prevención de desastres7. Organización de las acciones de salud mental en prevención de desastres7. Organización de las acciones de salud mental en prevención de desastres7. Organización de las acciones de salud mental en prevención de desastres

SobrSobrSobrSobrSobre la �intervención en crisis�e la �intervención en crisis�e la �intervención en crisis�e la �intervención en crisis�e la �intervención en crisis�

�Intervención� es un término polisémico que, en la acepción que nos concierne, se refierea acciones deliberadamente planeadas para incidir en una situación de crisis.

La intervención en crisis es un modelo que hoy cuenta con una amplia aceptación. Por logeneral, los encuadres metodológicos que la guían presuponen la distinción dedeterminadas fases en el desarrollo de una crisis. Por ejemplo, Gerard Caplan describetres fases �impacto (pérdida o ruptura del equilibrio previo), tensión ( choque entrecrecimiento y regresión ante la crisis) y resolución� considerando que el momento máspropicio para la intervención es la segunda.

K. A. Slaikeu, por su parte, propone diferenciar:

� El tratamiento psicológico de primera instancia (o intervención de primer orden), enque la urgencia presentada por los casos a atender hace necesario poner en prácticacon rapidez algunas medidas básicas de apoyo y al mismo tiempo prescindir de ciertasopciones, �generalmente controversiales�, con respecto al planeamiento y realizaciónde la atención clínica psicológica.

� El tratamiento psicológico de segunda instancia (o intervención de segundo orden) queimplica el reconocimiento de �consecuencias psicológicas� más prolongadas en laspersonas afectadas y la puesta en práctica de alguna forma de terapia multimodal encrisis.

Niveles de prNiveles de prNiveles de prNiveles de prNiveles de prevención en salud mentalevención en salud mentalevención en salud mentalevención en salud mentalevención en salud mental

Utilizando de nuevo la conocida distinción de tres niveles de prevención, cada uno consus respectivos objetivos y encuadres de atención, es posible trazar así las relaciones prácticasentre salud mental y prevención de desastres


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Nivel primario de prevención: objetivos y actividadesNivel primario de prevención: objetivos y actividadesNivel primario de prevención: objetivos y actividadesNivel primario de prevención: objetivos y actividadesNivel primario de prevención: objetivos y actividades

Objetivo 1 : FObjetivo 1 : FObjetivo 1 : FObjetivo 1 : FObjetivo 1 : Fomento de la salud mentalomento de la salud mentalomento de la salud mentalomento de la salud mentalomento de la salud mentalEl objetivo más general de este nivel preventivo es fomentar los procesos cognoscitivosy relacionales que, según lo hemos discutido, son necesarios para la formación deuna conciencia lúcida de riesgo y el desarrollo de vínculos solidarios en determinadossujetos colectivos. Esto establece un vínculo indisoluble entre salud mental y reducciónde la vulnerabilidad.

Es posible fomentar la salud mental en toda actividad cuyos contenidos de significacióny vinculares puedan ser desarrollados mediante acciones participativas. En laorganización colectiva para la evacuación y el suministro de alimentos, en la aperturade una vía bloqueada por escombros o desechos, en la reparación de un puentedestruido, en el cuidado de los niños, en la reapertura de una escuela. La lista esinagotable, un reto a nuestra creatividad.

Sin restarle importancia a ciertas actividades especialmente programadas para laatención individual o grupal, a las cuales nos referiremos luego, la contribuciónpsicológica más importante tiene que ver con la recuperación y desarrollo de lasposibilidades cognoscitivas y de apoyo socioafectivo que están en toda forma de trabajocooperativo y solidario.

Dicho de otro modo, la salud mental �para la prevención de desastres� agrega objetivoso puntos de énfasis a la salud comunitaria como un todo, sin que deba ser vista, parausar un término náutico, como un �compartimento estanco� de ese proceso multiforme.Entre tales puntos, es importante resaltar:

i) la producción y apropiación de conocimientos sobre la naturaleza de los riesgosde desastre y sus manifestaciones particulares en la propias condiciones deexistencia (esto incluye la ruptura crítica con aquellos contenidos cognoscitivosque propician el fatalismo, la indefensión y los actos inseguros);

ii) la comprensión y valoración de la importancia que revisten los mecanismos deapoyo mutuo;

iii) el fortalecimiento de la identidad y de los afectos solidarios;iv) la organización para la puesta en práctica de sistemas de alerta temprana y otras

formas de preparación colectiva.

Actividades:Educación comunitaria, investigación participativa, organización y toda forma depráctica solidaria.

Objetivo 2: RObjetivo 2: RObjetivo 2: RObjetivo 2: RObjetivo 2: Reducir la incidencia probable de perturbaciones psicológicaseducir la incidencia probable de perturbaciones psicológicaseducir la incidencia probable de perturbaciones psicológicaseducir la incidencia probable de perturbaciones psicológicaseducir la incidencia probable de perturbaciones psicológicasLa prevención psicológica primaria se verá robustecida si se plantea el objetivo deatender a personas o grupos con características especiales de vulnerabilidad. Entreéstas, aquellas que manifiesten secuelas de situaciones anteriores, las que reconocen


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o temen la posibilidad de verse especialmente afectadas por eventos catastróficos yotras particularmente dependientes.

Actividades:Este objetivo presupone procedimientos de atención psicológica personalizada odiferenciada. Su ejercicio privado es, por supuesto, un medio de accesibilidad muylimitada y el fortalecimiento generalizado de servicios de este tipo en las institucionesde salud pública no parece por ahora viable en los países subdesarrollados, dado elpredominio de una visión curativa de la salud y las casi constantes penurias económicasque las afectan.

Pero, aún en el caso de que no se tuviesen estas limitaciones, la creación de unentorno contenedor requiere un código común de comunicación, propicio para elafecto recíproco y los vínculos de mutuo reconocimiento. Por tal motivo, lo óptimoserá confiar este objetivo a �servicios polivalentes de atención psicosocial� cuyadefinición y componentes operativos se sustentan en un encuadre de �salud mentalde base�.

Nivel secundario de prevención psicológicaNivel secundario de prevención psicológicaNivel secundario de prevención psicológicaNivel secundario de prevención psicológicaNivel secundario de prevención psicológica

Objetivo generalObjetivo generalObjetivo generalObjetivo generalObjetivo generalEn el marco de la �intervención en crisis� con personas afectadas por situaciones deemergencia o desastre, los principales objetivos de la �intervención de primerainstancia� son reducir el peligro de muerte, otorgar apoyo y establecer contacto conlos servicios de ayuda.

La �intervención de segunda instancia�, persigue la resolución de las crisis personales.Habría que agregar otro objetivo, que conecta este nivel de prevención con el terciario:prevenir la aparición de secuelas psíquicas típicamente resultantes de las fallas uomisiones en la atención secundaria.

Actividades:En términos generales, la atención psicológica de urgencia (APU), o �primerosauxilios psicológicos�, comprende un conjunto de acciones y medidas destinadas aatender lo más tempranamente posible a las personas afectadas por acontecimientostraumáticos.

Sus fines básicos son:

� aliviar el sufrimiento de esas personas;� facilitar la pronta reorganización de su actividad, para reducir los riesgos que

pueden derivarse de un comportamiento alterado, ayudarlas a colaborar en supropia atención y, si es posible, en las tareas comunes que las circunstanciasexigen;


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� prevenir el agravamiento de los trastornos que presenten en ese momento y laaparición de otros posteriores �una atención psicológica oportuna en muchoscasos puede impedir la aparición del shock o atenuar su desencadenamiento;

� contribuir a su restablecimiento físico (ciertas reacciones, por ejemplo de intensadepresión, dificultan la reactivación del organismo). Es por lo tanto un recursomás para reducir la mortalidad.

Aunque siempre será necesario establecer prioridades de atención, la APU no selimita a �los más afectados�, ni tampoco se reduce a la atención de las víctimas �unapor una.� Consiste en la formación de una red de atención psicológica en que se combinandiversos papeles y maneras de trabajar. Estos papeles incluirán, entre otros, a:

� Pobladores en condiciones de cooperar. Es deseable que estas personas cuentencon capacitación para colaborar en este tipo de actividades y se encuentranorganizadas. No obstante, la presencia de facilitadores entrenados puede sermuy útil para liderar a los que se suman espontáneamente.

� Voluntarios capacitados, procedentes de fuera.� Profesionales especialmente entrenados, con el doble cometido de asesorar el

funcionamiento de la red de atención y de brindar atención personalizada a casosespeciales.

La presencia de una red de este tipo, como expresión visible de ayuda solidaria,constituye por sí misma un importante apoyo socioafectivo. Los procedimientosAPU pueden ser iniciados in situ, incluso durante operaciones de rescate en espaciosconfinados, o durante el traslado a los centros de atención. Conviene considerar dossituaciones:

Atención de personas en estado de shockEste estado se caracteriza principalmente por una intensa obnubilación oestrechamiento de la conciencia. La persona puede mantener un cierto grado decomunicación, pero las posibilidades de ofrecerle ayuda interactiva seránprácticamente nulas. No obstante, pueden ser valiosas ciertas formas elementalesde apoyo, y el registro psicológico de determinadas reacciones puede tener unalto valor pronóstico. Por lo general será recomendable:

� Alejar a la persona del ambiente en que ha experimentado el trauma, almenos de las áreas más afectadas.

� Vigilarla, para actuar decididamente en caso que sea urgente evitarlecomportamientos riesgosos para ella misma o para los demás. El estado deshock puede manifestarse con reacciones de extrema pasividad, pero tambiénpuede dar lugar a una riesgosa hiperactividad.

� Hacerle sentir que está acompañada y protegida. El estado de shock no serefiere a estados de coma o �pérdida del conocimiento� y por lo tanto, comose ha dicho, no presupone una incomunicación total.


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� Hablarle serenamente, llamarla por su nombre, brindarle un contacto físicoafectuoso, todo eso puede ser de mucha ayuda aunque la persona atendida�no parezca darse cuenta�.

Atención de personas que se encuentran alteradas, pero conscientes:Una premisa psicológica importante en situaciones de desastre es que las personasafectadas tienen mejores posibilidades de recuperación y un menor riesgotraumático cuando se genera un clima claro de comunicación y pautas definidasde interacción colectiva. Por eso es necesario:

� Valorar rápidamente las condiciones en que se encuentran, porque, si nopresentan alteraciones que lo desaconsejen, su incorporación temprana a lared de atención y a otras labores solidarias puede tener un alto valorterapéutico para ellas y otras personas vinculadas.

� Utilizar mensajes y ejemplos que comuniquen pautas de acción biendefinidas. En este aspecto es importante asegurar que los mensajes noagreguen circunstancias traumáticas a causa de su contenido irrespetuoso oagresivo.

En este momento será otra vez fundamental aprovechar los recursos de apoyoque provienen de la dinámica de los sujetos colectivos. Por eso es tambiénimportante:

� Poner en acción las estructuras de apoyo preexistentes en la población, en loposible por medio de sus líderes o convocándolas directamente. Muchasagrupaciones comunitarias formadas para otros fines �clubes deportivos,grupos de interés, etc.� pueden asumir ahora un valioso papel de proteccióny ayuda solidaria.

� Trabajar en grupos, incluyendo a las personas afectadas que esperan serevacuadas o atendidas.

Las personas alteradas y a la vez comunicativas pueden demandar intensamenteque les sean confirmadas o desconfirmadas ciertas culpabilizaciones, dirigidascontra terceros o contra ellos mismos, y atribuciones causales. Tanto la hiper-religiosidad como las negaciones religiosas son frecuentes en estos casos. LaAPU no es un espacio adecuado para discusiones de este tipo, pero tampococonviene rechazarlas drásticamente. Lo más conveniente es comunicarle a lapersona que en ese momento lo importante es ayudarse, salir adelante todosjuntos.

Desde otro punto de vista, la interpretación de estas variadas e intensas expresionescomunicativas, algunas de las cuales aparecen también en los estados de shock,pueden tener mucho valor para el apoyo psicológico posterior. Por lo mismo, ya menos que no sea posible o distraiga de otras labores de urgencia, es deseableregistrarlas.


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A partir de diversos aportes, Slaikeu (1996) sistematiza un modelo de cincopasos, basado en una lógica de resolución de problemas, para proporcionarprimeros auxilios psicológicos a personas en crisis:

a. realización del contacto psicológico,b. análisis de las dimensiones del problema,c. sondeo de posibles soluciones,d. apoyo para la ejecución de pasos concretos ye. seguimiento.

Aunque su aplicación ha sido más amplia, son también utilizables en el marcode la APU los ya mencionados servicios de �defusing� y �debriefing�, originadosen el ámbito de la administración de personal y cuya extensión al campo de laprevención de desastres se debe especialmente a la Cruz Roja Americana.

La expresión �defusing� vendría a significar literalmente �quitar la mecha oespoleta (fuse) de una bomba. En este caso, atenuar la carga emocional de una�situación explosiva�. Usualmente opera mediante reuniones informales eimprovisadas y su propósito es �ofrecer a las víctimas y a los trabajadores desalud una oportunidad para ventilar los recuerdos relacionados con desastres,sus estrés (sic), sus pérdidas y métodos de enfrentamiento, en un ambiente deseguridad y apoyo.� (Weaver, 2000)

�Debriefing� es una expresión intraductible, formada a partir de la palabra inglesa�briefing�: reunión introductoria o �de entrada�. En este caso se trataría, unpoco a la inversa, de reuniones formalmente programadas, que pueden durarvarias horas, realizadas usualmente dentro de los primeros dos o tres con laparticipación de un profesional entrenado (�debriefer�) y una o más personasafectadas, con la finalidad de �salir� de los residuos emocionales de un eventoestresante. El modelo formal de siete etapas propuesto por Mitchell �CriticalIncident Stress Debriefing (CISD)� ha sido usualmente tomado como guía ennumerosas aplicaciones de este procedimiento.

Tal como se ha demostrado en una amplísima gama de experiencias terapéuticas,la comunicación �entre iguales� (personas que comparten un modo de vida o almenos ciertas experiencias significativas) es un poderoso instrumento de�curación�. Se produce un momento clave para la superación de la experienciatraumática cuando ésta es convertida en motivo de interés por autoayudarse yayudar a los demás.

Nivel terciario de atención: objetivos y actividadesNivel terciario de atención: objetivos y actividadesNivel terciario de atención: objetivos y actividadesNivel terciario de atención: objetivos y actividadesNivel terciario de atención: objetivos y actividades

De conformidad con las definiciones establecidas en el Manual de Clasificación deDeficiencias, Discapacidades y Minusvalías de la OMS, deficiencia es �toda pérdidao anormalidad, permanente o temporal, de una estructura o función psicológica,


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fisiológica o anatómica.� Las �discapacidades� constituyen la objetivación de lasdeficiencias y consisten en restricciones o ausencias de la capacidad para realizarciertas actividades en la forma o dentro del margen que se considera normal para unser humano.�

Al analizar en detalle la clasificación propuesta por el Manual para las deficiencias ydiscapacidades, queda claro que una parte importante de ellas incide en el áreaespecífica de la salud mental y que una parte importante de las deficiencias puedeoriginarse en eventos traumáticos que abundan en situaciones de desastre.Precisamente, la incidencia de diversas pérdidas y trastornos según las característicasagresoras propias de los diversos eventos catastróficos, ha sido un tema ampliamenteinvestigado.

Desde el punto de vista preventivo, un primer objetivo fundamental es reducir laincidencia de deficiencias mediante una amplia variedad de procedimientos de proteccióny comportamiento seguro, lo que incluye el auxilio inmediato de las personas quehan sufrido heridas, lesiones o experiencias traumáticas.

La reducción o evitación de los efectos discapacitantes de las deficiencias representan,en primera instancia, una tarea médica y fisioterapéutica. No obstante, más allá deciertas relaciones más bien obvias, es importante considerar que toda deficienciatiene un contenido altamente subjetivo como representación y significado. Y, por lotanto, sus vínculos con las discapacidades se realizan de manera compleja y simbólica,faltando muchas veces una relación de causalidad unidireccional o mecánica.Encontramos un claro ejemplo de ello en las frecuentes alteraciones psicosexualesque surgen en estos casos, sin causas anatómicas o fisiológicas directas, y cuyotrasfondo radica en la valoración que la persona realiza sobre su �disminución�, enlos cambios de su esquema corporal y de su rol en la pareja.

El par deficiencia-discapacidad se complementa con un tercer concepto �minusvalía� definido como �una situación desventajosa para un individuodeterminado, consecuencia de una deficiencia o de una discapacidad, que limita oimpide el desempeño de un rol que es normal en su caso, en función de su edad, sexoy factores sociales y culturales.�

Gran parte del proceso de rehabilitación integral se orienta, por comprensibles razones,a eliminar o compensar esas desventajas. Medidas de muy variado tipo, tales comola eliminación de barreras arquitectónicas, la promoción de oportunidades laboralesy la promulgación de normas legales destinadas a evitar la discriminación, la asignaciónde espacios preferenciales en el transporte colectivo y muchas otras son típicas en estesentido.

No obstante, la dimensión más específicamente psicológica de la minusvalía es lavivencia de inferiorización. Esta vivencia se refiere a las representaciones que elindividuo construye sobre las limitaciones �adquiridas� y al correlato afectivo con


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que las vive. Precisamente por su naturaleza simbólica, esta dimensión de la minusvalíafrecuentemente seguirá un curso complejo, inestable, encubierto por negaciones ysobrecompensaciones, en el cual el vínculo con �otros significativos� (la pareja, lospadres, los hijos, los amigos) será normalmente determinante. Por lo mismo, requeriráun trabajo psicológico coparticipativo y en profundidad.

8. Apoyo psicológico para el personal de socor8. Apoyo psicológico para el personal de socor8. Apoyo psicológico para el personal de socor8. Apoyo psicológico para el personal de socor8. Apoyo psicológico para el personal de socorro y rescatero y rescatero y rescatero y rescatero y rescate

Los trabajadores de socorro y rescate son a menudo víctimas �ocultas� o �secundarias�de los desastres�. Esta posibilidad incluye a quienes, aún trabajando en situacionesaparentemente de menor tensión, como sería la atención psicológica posturgencia, se venenfrentados a sufrimientos graves y que por añadidura no ceden con la prontitud que sequisiera. Además, y como es obvio, las personas que se dedican a prestar este tipo deservicios también están allí, donde el desastre golpea.

Aunque se refiere especialmente a terapeutas que han sobrevivido a traumas severos ensituaciones de represión política, el concepto de �terapeuta herido� puede ayudar a entendereste problema, en tanto pregunta acerca de �cómo los terapeutas registran y manejan susreacciones subjetivas de contratransferencia respecto a los pacientes.�

En un estudio sobre el desastre nuclear de Chernobil, Revel (1996) resalta los seriosproblemas de salud registrados entre la población de �liquidadores�, categoría integradapor unas 600 a 800.000 personas (bomberos, soldados y otros) que intervinieron paracombatir el incendio de la planta, evacuar los escombros y posteriormente, en un númeromás reducido (50.000 personas aproximadamente) para construir el sarcófago que encierralos vestigios del reactor. Años más tarde, muchas de esas personas padecían síntomaspropios de la llamada �enfermedad de radiación crónica�: fatiga, pérdida de memoria yapetito, y otros trastornos psicosomáticos.

Chernobil mostró, a escala gigantesca, los trastornos de salud que pueden afectar a lossocorristas, pero no es necesario remitirse a un desastre de tal magnitud para verificar laimportancia del problema, que se presentará incluso en situaciones de emergenciarelativamente pequeñas.

En un estudio específicamente dedicado al tema, Mitchell (1989) arguye:

�Si a los trabajadores de rescate pudiera enseñárseles con anticipación lo que puedenesperar de sí mismos como resultado de su exposición al desastre, serían capaces deprotegerse del estrés provocado por él, reconocer el impacto que dicho estrés psicológicopuede tener en ellos y así acelerar su propia recuperación ... Deben estar conscientes deque las reacciones psicológicas a los desastres son normales. Sin embargo, el desajustepsicológico temporal (por otra parte normal) que ocurre en muchos socorristas luego deun desastre puede degenerar en reaciones anormales permanentes si no se atiende tanpronto como sea posible, luego de concluido el percance�.


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Tomando el caso de los socorristas, las respectivas organizaciones pueden considerar lossiguientes objetivos de apoyo psicológico para estos trabajadores:

a. Efectuar una evaluación psicológica básica del futuro socorrista, previa a suincorporación a los equipos o cuerpos en que actuarán. Esto servirá para personalizarsu preparación psicológica y eventualmente para recomendarle colaborar en otro tipode labores humanitarias.

b. Mantener, en toda organización de socorristas, actividades participativas depreparación psicológica para enfrentar situaciones de sobretensión. Para este efectoserá de especial utilidad el análisis vivencial de experiencias reales, con la colaboraciónde socorristas experimentados. Los servicios de �debriefing� pueden ser de utilidadpara este propósito.

Estos programas deberán hacerse extensivos a los trabajadores de atención primariaen salud en general (Chávez y Samaniego, 1989), aunque puede ser razonable darprioridad a aquellos que se desempeñan en localidades expuestas a amenazas crónicaso recurrentes.

Es importante no focalizar excesivamente esta preparación psicológica, lo que másbien podría tener efectos contraproducentes. Lo óptimo será incluirla dentro deprogramas basados en una visión amplia acerca de las relaciones entre salud mental,riesgos y desastres, de modo tal que el trabajador pueda comprender su papel dentrode la integralidad del proceso.

c. Disponer de un programa permanente de atención psicológica, que incluya las medidasnecesarias para ofrecerles atención psicológica de urgencia (la mayor parte de lasmedidas APU antes expuestas son válidas para este personal) o brindarles tratamientoposterior cuando sea necesario. Es recomendable que estos programas sean �propios�,es decir, se encuentren incorporados a las prácticas solidarias inherentes a la propiaorganización.


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1. La APS presupone que la participación es más que un medio para agregar �energíasocial� a la producción de la salud. La participación es intrínsecamente saludable.

2. Por ejemplo, la transmisión de enfermedades contagiosas, muchas veces favorecidapor una combinación de factores emergentes en estas situaciones (cambios ecológicoscon nuevas crías de vectores, desplazamientos demográficos, daños a instalacionesde servicio público, desquiciamiento de los programas de control de enfermedades yalteraciones en la resistencia de los individuos ante ellas) dependerá significativamentede las enfermedades preexistentes y los niveles endémicos en la población (Seaman,1989).

3. Mocellin, Jane y Rogge, John: Algunas dimensiones culturales, educativas y desalud mental de las características psicosociales de los desastres. Capítulo 12 de:Desastres. Modelo para armar. Elizabeth Mansilla, editora. Ediciones La RED,1966, Lima, Perú.

4. Sisti, Elvio: Salud mental de base. UCA Editores, Universidad CentroamericanaJosé Simeón Cañas. 1995. San Salvador, El Salvador, C.A. La define como �laestrategia de estimular a la personas para que alcancen un nivel mínimo de satisfacciónde sus necesidades, que a su vez las capacite psicológicamente para enfrentar suproblemática objetiva�.

5. Cuny, Frederick: Disasters and Development. 1983. Oxford University Press. NuevaYork, EE.UU.

6. Véase de Vázquez-Barquero y col. : La enfermedad mental en atención primaria:una perspectiva general. Capítulo 1.1 de: Psiquiatría en Atención Primaria. 1998.

7. Metaanálisis: investigación realizada con base en otras investigaciones.

8. Richtsmeier , Judith y Miller, Jean: Aspectos psicológicos de las situaciones dedesastre. En �Enfermería y Desastres.Planificación, Evaluación e Intervención�. OPS,Loretta Malm G. Ediciones Harla, 1985, México.

9. Ahearn, Federico y Rizo Castellón, Simeón: Problemas de salud mental después deuna situación de desastre. Boletín de la Oficina Sanitaria Panamericana, N° 85, 1978.

10. Bolin, Robert y Bolton, Patricia: Race, Religion and Ethnicity in Disaster Recovery.1986. Program on Environment and Behavior. Monograph # 42. Institute ofBehavioral Science. University of Colorado. U.S.A.


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11. Que, de acuerdo a lo dicho, debería denominarse � trastorno por distréspostraumático�.

12. Cardaci, Dora: Aportes del psicoanálisis a la educación en salud: la experiencia deun grupo de Frankfurt. 1992. Rev. Subjetividad y cultura. N°2. México.

13. En muchas publicaciones redactadas en español se conserva la sigla en inglés �PTSD�.

14. Manual Diagnóstico y Estadístico de los Desórdenes Mentales. La sigla �DSM�,correspondiente al título en inglés de este manual, es la que se usa en nuestro medio.La versión actual es el DSM-IV.

15. Con más detalle, la descripción norteamericana propone vigilar el diagnósticodiferencial del TEPT en relación a los trastornos de ajuste, los síntomas de evitación;el aturdimiento e incremento de la alerta presentes antes de la exposición al estresor;otros desórdenes mentales (por ejemplo, trastornos psicóticos breves, de conversióny depresiones mayores); trastornos por estrés agudo; trastornos obsesivo-compulsivos;esquizofrenia y otros trastornos psicóticos; trastornos inducidos por sustancias tóxicas;trastornos psicóticos debidos a la condición médica general del paciente y simulación.

16. Servicio de Información del Cáncer: Trastorno por estrés postraumático. 2000.

17. Becker, David, Morales, Germán y Aguilar, María Inés (editores): Traumapsicosocial y adolescentes latinoamericanos: Formas de acción grupal. 1994. InstitutoLatinoamericano de Salud Mental y Derechos Humanos. Santiago de Chile.

18. Beristain, Carlos: Salud mental comunitaria. En: �Reparación psicosocial y derechoshumanos�. 1992. Memorias del V Seminario Centroamericano: Salud mental en elcontexto de la violencia organizada.

19. Caplan, Gerald (1966): Principios de psiquiatría preventiva. Editorial Paidós, BuenosAires. Argentina (Edición original en inglés: 1964).

20. Slaikeu, Karl: Intervención en crisis. Manual para práctica e investigación. EditorialEl Manual Moderno, 2ª. edición, 1996. Sonora, México.

21. Por ejemplo, Herrán, Andrés y Vázquez-Barquero, José Luis: Urgencias, crisis yviolencia en atención primaria. En Psiquiatría en Atención Primaria, Cap. 3.21. 1998.Libros Princeps, Madrid, España.

22. El trabajo de J.S. Tyhurst se titula �The role of transition states - including disasters- in mental illness� y se publicó en 1958.


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23. Benyakar, Mordechai: Definición, Diagnóstico y Clínica del Estrés y el Trauma.1997. Psiquiatría. com. Revista Electónica de Psiquiatría, Vol. I, N° 43.

24. Lo cual coincide básicamente con la definición de estrés propuesta por Hans Seyley otros. Y también, en cierto modo, con la noción freudiana de �angustia señal�,ambas ya mencionadas.

25. Tizón, Jorge: El duelo y las experiencias de pérdida. En Psiquiatría en AtenciónPrimaria.Op. cit.Cap. 3.20

26. Slaikeu (op. cit. 1996) cita diversos trabajos de investigación que coinciden en esteaspecto.

27. Como estudio de las consecuencias psicológicas del secuestro, véase: Meluk, Emilio:El secuestro: una muerte suspendida. 1998. Ediciones Uniandes. Colombia.

28. Weaver, John: Defusing & Debriefing. Material registrado enhttp:ourworld.compuserve. com/homepages/johndweaver/ Este autor utiliza eltérmino estrés en plural con base en la idea de que las personas pueden experimentarvarios tipos de estrés: anticipatorio, situacional, crónico y residual.

29. En este aspectos sugerimos de nuevo la lectura de �Salud mental de base� ( Sisti, op.cit.).

30. Agger Inger y Buus, Soren: Trauma y cura en situaciones de terrorismo de Estado.1996. ILAS. Santiago de Chile. Los propios autores puntualizan que �este es unproblema común en todos los contextos terapéuticos...�

31. Mitchell, Jeffrey: Apoyo psicológico para el personal de rescate. En: �Consecuenciaspsicosociales de los desastres. La experiencia latinoamericana�. Serie de MonografíasClínicas N° 2. Bruno Lima y Moisés Gaviria, editores. Programa de CooperaciónInternacional en Salud Mental �Simón Bolívar�, México, 1989.

32. Chávez, Hernán y Samaniego, Nelson: La capacitación del trabajador de atenciónprimaria. En: Consecuencias psicosociales de los desastres. La experiencialatinoamericana. op.cit.


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Una eUna eUna eUna eUna experiencia en la Salud mental de una ONG salvadoreñaxperiencia en la Salud mental de una ONG salvadoreñaxperiencia en la Salud mental de una ONG salvadoreñaxperiencia en la Salud mental de una ONG salvadoreñaxperiencia en la Salud mental de una ONG salvadoreñaLic. Sara González

Psicóloga especialista en trabajo comunitarioProyecto Help Alemania-PROCOSAL El Salvador

Con apoyo de la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO)

La desesperanza aprendidaLa desesperanza aprendidaLa desesperanza aprendidaLa desesperanza aprendidaLa desesperanza aprendida

Inicia su recorrido en el primer evento que produce grandes pérdidas y sufrimiento:terremotos, inundaciones, represión, pobreza, guerra, exilio; cuando se altera la relacióndel individuo y su medio ambiente y se deterioran sus relaciones sociales a causa de lamarginación, la injusticia y la pobreza.

Se altera el pensamiento, los sentimientos y el comportamiento: llantos, gritos, confusión,salirse de los cabales. Al inicio se trata de salir adelante, pero hay debilitamiento de lasalud integral, física, psíquica, espiritual. Se pone en juego todo el ser para hacerlefrente: vida, cuerpo, mente, seres amados, amigos� resultado: un puñado de tierra,unas pocas monedas prestadas, más pobreza, más injusticia, unos pocos que se aprovechany se hacen nuevos millonarios, dolores por todos lados, cicatrices en el cuerpo, heridas dela mente que siguen sangrando cuando el viento pasa y recuerda las voces de los ya idos,de los animalitos perdidos, la milpa deshecha, el agua al cuello, etc.

Después de poner todo como recurso, como trinchera, nada pasó, todo sigue igual. Paraqué seguir la lucha, para qué sirve vivir, para qué seguir unidos. El aporte personal nosirvió. Desvalorización, inutilidad, apatía, indiferencia, desesperanza, más pobreza, lamara 18, el roba ganado, gallinas, petates, etc., no se entiende.

Todo junto, duele más. Les piden olvidar el pecado, para qué recordar. Eso es imposible.Mi cuerpo y mi mente cargan el estrés psicosocial.

El estrés se apodera del cuerpo, se vuelve crónico y los órganos ya no funcionan bien. Lainteligencia decae, ya no hay habilidad para enfrentar situaciones y desafíos, el aprendizajese afecta y ya no es posible tomar del medio ambiente informaciones nuevas paracontrastarlas con experiencias pasadas. No hay acceso a la información adquirida paraser utilizada en nuevas situaciones.


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La manifestación más significativa de la inteligencia humana, el amor, está adormecida yya no cuidamos, ni apoyamos, ni damos aliento a nuestros niños, mujeres y ancianos. Lasemociones están ahogadas, no pueden salir; seres humanos cada vez más lastimados sinposibilidad de recuperación. Violencia es la nueva forma de comunicación: física, psíquica...más experiencias angustiosas.

La privación del ejercicio de poder socio-relacional produce más sufrimientos, ya queprocesan por su cuenta y no a través de la dinámica comunitaria, a causa del aislamiento,la desconfianza entre las personas, el miedo al rechazo, y todo esto también es impulsadopor el accionar de las instituciones del sistema social. Esto daña el estado emocional yaparece como una serie de reacciones variadas, difusas e inespecíficas, que pueden hacerseespecíficas en un cuadro clínico de clasificación nosológica reconocible como: episodiosdepresivos, disfunciones sexuales, trastornos somatoformos, de comportamientos disociales,de ansiedad, disociativos, fóbicos, obsesivo-compulsivos.

La reacción más específica y general es cierta infelicidad o insatisfacción existencial.Después se altera la rutina de vida: sueño, alimentación, actividades de concentración,gratificación (por ejemplo, abuso alcohólico y demás adicciones).

Cada nueva situación impone demandas por encima del sujeto. Si hay presencia derecursos, no hay dificultad, sólo el desgaste emocional que queda del enfrentamiento. Sihay ausencia de recursos el sujeto intenta resolver la situación una y otra vez, pero surealidad y su contexto no le favorecen. Viene la desesperanza aprendida, la persona laaprende en su relación con el medio; es decir, ha aprendido que no puede hacer nada.Entonces esta desesperanza tiene connotaciones en varias esferas:

Nivel cognitivo:Nivel cognitivo:Nivel cognitivo:Nivel cognitivo:Nivel cognitivo: Autoestima muy dañada, las atribuciones con relación a su medioambiente son negativas.

Nivel de pensamiento:Nivel de pensamiento:Nivel de pensamiento:Nivel de pensamiento:Nivel de pensamiento: Incapacidad de poder cambiar las cosas. Cuando se trata demovilizar, ellos creen que no tiene sentido, ya que creen que no se puede cambiar nada.Cobran valor las creencias mágicas, aflora la religión, las hechicerías, la mala suerte. Yanada es efectivo en el plano personal para poder cambiar la situación.

Plano motivacional:Plano motivacional:Plano motivacional:Plano motivacional:Plano motivacional: La persona cae en un estado de apatía, ya pierde interés por lasactividades de la vida cotidiana, no participa en actividades colectivas, no cree que consu aporte pueda cambiar las cosas.

Plano conductual:Plano conductual:Plano conductual:Plano conductual:Plano conductual: Comportamiento compulsivos �alcoholismo, drogadicción.La situación se vuelve crónica. El sujeto no moviliza los recursos como para podercambiar y se mantiene en una situación que se va perpetuando. Esto le lleva a unasituación de pobreza de la que no puede salir y no se puede explicar.


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2.2.2.2.2. ¿Qué hacer entonces?¿Qué hacer entonces?¿Qué hacer entonces?¿Qué hacer entonces?¿Qué hacer entonces?

Podríamos empezar por atender la situación de salud mental de base: el cuadro materialque rodea a la persona y el sistema de relaciones sociales que la ubican en rolesdeterminados, posiciones de poder, y de capacidad transaccional y afectiva. Además derevisar estilos de vida, hábitos no sanos, se fomenta la higiene mental de manera que laspersonas conozcan actividades y técnicas que promuevan y mantengan la salud mental dela población.

Luego se podrían revisar y tratar de minimizar los factores psicosociales de riesgo, talescomo las actividades delictivas, personas en aislamiento social, embarazos tempranos,personas alcohólicas o drogadictas sin atención, hacinamiento, dependencia depsicofármacos, etc.

La misión de la vida, como una tercera fase que permite dar un sentido nuevo a la vida,relacionando las diferentes facetas de la vida personal y la de los ya idos.

La cuarta fase podría ser la búsqueda de sentido a la existencia para facilitar el desarrollode la esperanza, buena autoestima y la iniciativa para seguir adelante.

La quinta fase podría promover la proyección de nuevos proyectos de vida.

Un caso concreto: una persona sobreviviente de un evento altamente traumatizante,quien desde hace más de una década mantiene en su cuerpo y mente el estrés crónico quele limita la vida y le produce ese estado de infelicidad permanente, cada vez que recuerdala bala que traspasó el cuerpo de su pequeña hija, a quien ella llevaba en sus brazos y quefuera la que le sirvió como medio de defensa, para que ella y el hijo que llevaba en elvientre pudieran sobrevivir.

Se inicia el proceso catártico permitiéndole el desahogo de sentimientos, con una posiciónreceptiva, empática y proporcionándole el apoyo humano que el momento requiere. Se leayuda a liberar el estrés utilizando terapia corporal. Se utilizan reflexiones sobre el sentidode la existencia, la misión de la vida, cómo se está cumpliendo el ejemplo que dio la niñaque falleció, cómo tener acceso a la energía de ella a través de los buenos recuerdos, y siella estuviera viva qué quisiera que pasara. Se intenta desarticular las construccionespatogénicas por medio de programación neurolingüística y recursos de terapia sugestiva.Se amplía la intervención a su estructura relacional inmediata y sobre sus redes sociales.Se le incorpora a grupos de autoayuda para reflexionar sobre la manera en que se puedehacer cambios en la búsqueda de nuevos proyectos de vida colectivos. Se observan cambiospaulatinos en su aspecto, afecto, ánimo, sentido de la existencia, etc.


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En la intervención grupal se sugieren las siguientes fases:

Búsqueda de la Búsqueda de la Búsqueda de la Búsqueda de la Búsqueda de la identidad.identidad.identidad.identidad.identidad. Recobrar la memoria a través de acciones colectivas, talescomo monumentos memoriales, jardines, bosques, combinados con otras iniciativas dela comunidad.

TTTTToma de oma de oma de oma de oma de concienciaconcienciaconcienciaconcienciaconciencia..... Tomar conciencia de la relación que hay entre su estado y losesfuerzos para cambiar, que retome el protagonismo de su propia historia.

Crear espacios de Crear espacios de Crear espacios de Crear espacios de Crear espacios de encuentroencuentroencuentroencuentroencuentro. . . . . Actividades comunitarias, acciones de solidaridad,reflexionar sobre los conflictos entre los grupos, tomar acción hacia las soluciones.Tener claras las problemáticas a través de sociodramas, cine debate, psicodrama, etc.

Definir Definir Definir Definir Definir objetivos. objetivos. objetivos. objetivos. objetivos. Objetivos reales y realizables, utilizando los recursos humanos ymateriales que se tienen.

Buscar Buscar Buscar Buscar Buscar alternativas alternativas alternativas alternativas alternativas posibles. posibles. posibles. posibles. posibles. Para las diferentes problemáticas hacerlo mediantemétodos participativos, alternativas que elija la gente, proveer recursos para laintervención colectiva y de apoyo diferenciado: para la vida cotidiana, para las situacionesen crisis, para el medio ambiente.

Movilizar los recursos de la población, luego buscar participación de especialistas:psicólogo(a), médico(a), etc. Fortalecer redes de apoyo que permitan el despertar decapacidades participativas y de colaboración. Tomar conciencia de sus potencialidades,aumentar recursos uniéndose y participando. Capacitar a las directivas para que trabajenen la resolución de conflictos.

Por ejemplo, un caso colectivo de 70 mujeres representantes de Juntas DirectivasComunales y Comités sobrevivientes del Mitch organizadas en grupos de auto-ayudahan fortalecido sus recursos individuales y colectivos para desahogar juntas sus recuerdostraumáticos de ver que el agua se llevaba casi sus vidas y las de sus seres queridos; serconsejeras populares para apoyo moral y dar alternativas de solución a sus problemasconstruyendo mejores ideas para mejorar sus proyectos de vida y juntas buscar otrasredes para hacer más efectiva la construcción de medidas de prevención.

Sólo el amor universales la llave que abre las puertas del yo interno,

el que un día se elevará haciala excelencia en unidad

con el universo.

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Gestión del riesgo:Gestión del riesgo:Gestión del riesgo:Gestión del riesgo:Gestión del riesgo:una mirada integradora deuna mirada integradora deuna mirada integradora deuna mirada integradora deuna mirada integradora de

educación ambiental y saludeducación ambiental y saludeducación ambiental y saludeducación ambiental y saludeducación ambiental y salud

Horacio Alejandro Chamizo GarcíaConsultor


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1.1.1.1.1. La sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas enel contexto internacional para la gestión del riesgo y la reducciónde desastres. .............................................................................................. 179

2.2.2.2.2. Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducciónde desastres: una propuesta metodológica para la investigación. ............. 181

3.3.3.3.3. Resultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracánMitch en Centroamérica. ......................................................................... 190

3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud .............................. 1913.2 Ideología y cultura. ............................................................................. 1973.3 Organización social. ........................................................................... 2023.4 Tecnología. .......................................................................................... 2113.5 Ambiente físico y ecología. ................................................................ 216

4.4.4.4.4. El enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud:Una propuesta de trabajo para la reducción de desastres. ........................ 2254.1 Sistema de Gestión Ambiental. ......................................................... 227

Referencias bibliográficas ................................................................................ 234

Bibliografía consultada .................................................................................... 236

Gestión del riesgo:una mirada integradora de educación ambiental y salud

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1.1.1.1.1. La sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el conteLa sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el conteLa sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el conteLa sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el conteLa sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el contextoxtoxtoxtoxtointernacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres.internacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres.internacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres.internacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres.internacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres.

La conferencia de las Naciones Unidades efectuada en Río de Janeiro en el año 1992,tuvo como uno de sus resultados más importantes el Programa 21, donde se establecencriterios que deberían cumplir los países con el objetivo de lograr el desarrollo sostenibley la preservación de la humanidad. La reducción de los desastres y sus impactos negativossobre el ambiente y la salud adquiere notable importancia para lograr procesos desatisfacción de necesidades sostenibles en el tiempo. En este sentido la participación socialse está concibiendo como un elemento fundamental de la gestión del riesgo y la reducciónde los desastres.

Desde finales de la década de los sesenta, y sobre todo a partir de la reunión de Estocolmoen 1972 el ser humano ocupa un posición central dentro del concepto de desarrollo. Seplantea entonces la necesidad de lograr altos niveles de coherencia ecológica en el procesode satisfacción de sus necesidades, lo que significa rescatar los valores y normas socialesmás positivos que regulen las relaciones con el ambiente y los recursos de cada comunidad.El saber popular y la cultura de cada comunidad, ocupa desde hace varias décadas, unlugar trascendente dentro del concepto de ecodesarrollo, y en el de desarrollo sostenible.

La dimensión cultural y psicosocial de los problemas ambientales globales y locales, hacobrado cada vez mayor trascendencia cuando se trata de aportar soluciones, aquí radicael carácter decisivo de la participación de la población con igualdad de derechos en lagestión de sus propias necesidades. En este sentido se demanda incrementar el nivel deconocimientos sobre los procesos ambientales para lograr intervenciones eficientes. Laidentificación y divulgación de las lecciones y experiencias exitosas sobre las relacionessociedad-naturaleza deben contribuir a la contrastación con la manera de pensar quetiene la sociedad sobre el ambiente y los desastres, y a la transformación cultural positivade la población y el territorio donde se inserta y al cual pertenece.

El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN),declarado por la Asamblea General de Naciones Unidas para 1990-1999, dedicó sucampaña mundial del año 1998 a la comunicación social en el marco de la prevención dedesastres y la gestión del riesgo, con el objetivo de promover la discusión y la ejecución deacciones sobre este tema (DIRDN, 1999). La vulnerabilidad ante las amenazas naturalesy antrópicas tiene una explicación socioeconómica y su reducción en el sentido de laprevención y mitigación de daños, depende en gran medida de la transformación positivade la conciencia ambiental.

La adecuada labor de gestión preventiva, y para la mitigación de daños en situaciones dedesastres, depende básicamente del nivel de conciencia ambiental de los ciudadanos. Lasistematización de las experiencias sociales, para conocer sus aportes positivos y actuarsobre los negativos y las carencias de conocimiento, resulta fundamental. La notable


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amplitud y complejidad que entraña la explicación de la vulnerabilidad ante las amenazasnaturales y antrópicas se fundamenta también en el esfuerzo por identificar, sistematizary difundir las lecciones aprendidas sobre eventos desastrosos, con el propósito de preveniry mitigar los daños en el futuro.

Se ha reconocido el papel de la organización de la sociedad en la mitigación de los dañosproducidos por los huracanes Mitch y Georges, antes, durante, y posteriormente a laincursión de estos eventos meteorológicos. La provisión de la atención médica y psicológica,el manejo de los suministros, la vigilancia y control de enfermedades, la informaciónpública, y la necesidad de garantizar alimentación agua potable e información fiable yoportuna; se consideraron como aspectos que evidenciaron deficiencias en la organizaciónsocial de los países afectados (OPS/OMS, 1999).

La reunión de evaluación de los preparativos y respuesta a los huracanes Georges y Mitchefectuada en febrero de 1999 (OPS/OMS, 1999) evidenció que aún se necesita trabajarpara reducir la vulnerabilidad de la sociedad, pero también es posible disminuir laprobabilidad y la magnitud con que se manifiestan las amenazas naturales y tecnológicas.Respecto al impacto en el medio ambiente, en la reunión de expertos se debatió que lafrecuencia y la magnitud de los desastres están vinculados a la degradación ambientalprovocada entre otros factores por la falta y escasa eficiencia del ordenamiento territorial,la deforestación, y los sistemas actuales de producción y consumo.

Sin embargo es necesario analizar otras dimensiones de la vulnerabilidad ante las amenazasde cualquier tipo. La discusión sobre las consecuencias del huracán Mitch en El Salvadorcomienza por caracterizar el contexto ambiental (físico y psicosocial) del país, y visualizalos efectos observados estrechamente ligados a una sociedad vulnerable desde múltiplesángulos (Gobierno de El Salvador, 1999). Comenzando desde el punto de vista político,debido a la excesiva centralización, en el nivel local existen escasas posibilidades derespuesta debido a la falta de competencias para la toma de decisiones y la disponibilidadde recursos. Desde el punto de vista ecológico se manifiesta una amplia gama de conflictosrelacionados con la poca coherencia entre la capacidad funcional del ambiente y lasexigencias que plantea la actividad económica y social, denotando serios problemas degestión ambiental y específicamente de conciencia ambiental, de legislación, e informaciónde la población y sus instituciones y organizaciones.

Los sistemas ambientales son susceptibles de ser gestionados para lograr procesos desatisfacción de necesidades más eficientes y sostenibles en el tiempo. El término sistemaimplica la necesidad de coordinar acciones entre los sectores de la sociedad y lasorganizaciones implicadas en la reducción de desastres. Es por esto que los planes parareducir desastres no deben tener un carácter únicamente sectorial, mucho menos cuandoel propósito es prevenir o mitigar los impactos en la salud de la población. A pesar de queeste concepto se aplica actualmente con relativa claridad, se necesita en primer lugarcontinuar desarrollando la educación de las autoridades y la sociedad en general de manerapermanente.


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El análisis de las lecciones aprendidas debe propiciar la identificación de vacíos relativosde conocimiento sobre la gestión del riesgo y la reducción de desastres a todos los niveles,desde el central hasta el local. La reflexión en este sentido puede ofrecer elementos paraenfatizar los esfuerzos hacia una dirección u otra para la disminución de la vulnerabilidadante las amenazas.

El trabajo que se presenta considera los aspectos más relevantes de una investigaciónreciente cuyo propósito principal fue el de recopilar, analizar y sistematizar el conocimientoen la gestión de las relaciones ambiente-salud desarrollado a partir de las experiencias delhuracán Mitch en Centroamérica, y aportar recomendaciones que contribuyan afundamentar y divulgar acciones para la prevención y mitigación de los desastres en laregión.

El estudio se fundamentó en el análisis de las lecciones aprendidas por parte de lasorganizaciones ocupadas de realizar intervenciones a diferentes niveles para la reducciónde los desastres. A continuación se detallan los argumentos metodológicos utilizados.

2.2.2.2.2. Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres:Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres:Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres:Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres:Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres:una propuesta metodológica para la investigación.una propuesta metodológica para la investigación.una propuesta metodológica para la investigación.una propuesta metodológica para la investigación.una propuesta metodológica para la investigación.

A continuación se presentan y discuten los conceptos básicos de la investigación, asícomo las categorías que sirven como fundamento del análisis y sistematización de laslecciones aprendidas sobre la incursión y consecuencias del huracán Mitch enCentroamérica. La metodología utilizada se considera apropiada para la investigación dela categoría vulnerabilidad a partir de las lecciones aprendidas por la sociedad.

El análisis de las lecciones aportadas por Mitch puede ser enfocado a partir del conceptode riesgo ambiental, para producir un análisis sistemático de sus diferentes elementosexplicativos: desastre, vulnerabilidad, y amenaza.

La amenaza se refiere a un peligro latente originado por un evento natural, social otecnológico que dada su condición inestable puede activarse en cualquier momentoafectando a la comunidad. Desde el punto de vista frecuentista el peligro se manifiestacon cierta probabilidad. Se ha entendido la amenaza natural o antrópica como laprobabilidad de ocurrencia de un fenómeno potencialmente dañino en un período o espaciode tiempo limitado (A. Rodríguez, 1999).

El riesgo, desde una óptica ambiental, se considera como la probabilidad que tiene unacomunidad, región o país (o cualquier territorio) de sufrir un desastre debido a la existenciay manifestación de un evento natural o antrópico.

Las probabilidades que tiene un territorio de sufrir un desastre no dependen exclusivamentede la existencia de una amenaza, sino de otros aspectos ambientales físicos construidos y


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de carácter psicosocial que determinan su vulnerabilidad ante el peligro. De manera quela valoración del riesgo ambiental significa un análisis conjunto de las amenazas a la quese encuentra sometido un territorio y la vulnerabilidad que caracteriza a su población(UNDRO, 1979) (K. Smith, 1992). Bajo este criterio las posibilidades de acción antedesastres como el producido por Mitch, la limitaremos a la intervención para reducir lavulnerabilidad, antes, durante, e inmediatamente después de ocurrido el evento.

La vulnerabilidad de la población ante los desastres es una categoría socioambiental, ypuede ser analizada desde diferentes puntos de vista: organización social, educación,física, ambiental o ecológica, tecnológica, ideológica o cultural.

La vulnerabilidad organizativa se entiende como la falta de organización social paraenfrentar los desastres. La organización social para los desastres se define como laarticulación entre los diferentes organizaciones e instituciones privadas o estatales queintervienen ejecutando acciones para minimizar los impactos en el ambiente y la salud.Las acciones se ejecutan en diferentes escenarios que puede ser el local, el regional y elnacional, y en distintos momentos: antes de que se manifieste la amenaza, y posterior aella durante la respuesta y la rehabilitación. Las acciones coordinadas intersectorialmenteexpresan la respuesta social ante las amenazas y son uno de los componentes másimportantes del concepto de vulnerabilidad.

Como parte de la categoría organizativa de la sociedad ante los desastres se han reconocidolos siguientes elementos o grupos de tareas: atención médica y psicológica, vigilancia ycontrol epidemiológico, manejo de suministros de agua, alimentos y otros productosbásicos, provisión de saneamiento básico, manejo de la evacuación de la población, manejode la información, la evaluación de los daños, y la reconstrucción o rehabilitación de lascondiciones de vida. Estos han sido mencionados como los más relevantes e influyentesen la situación de vulnerabilidad de la población ante la incursión de los huracanes Mitchy Georges (OPS/OMS, 1999). En este sentido interesa conocer las experienciasdesarrolladas en Centroamérica a partir de Mitch, referentes a cada uno de estos elementoso grupos de tareas, y responder a la pregunta: ¿cómo organizar y desarrollar de la maneramás efectiva los suministros, servicios básicos, y la información para prevenir y mitigarlos desastres?

Una dirección importante dentro de la dimensión organizativa de la vulnerabilidad, sonlos aspectos políticos, los que están relacionados con el exceso de centralización de recursosque dificulta el acceso a estos por parte de los niveles regional y local dentro de cada país.La dificultad para acceder a los recursos, y la falta de competencias para la toma dedecisiones a nivel local hace más vulnerable a la población porque dificulta la actividadpreventiva y las acciones para mitigar los posibles daños. Se necesita despejar lasinterrogantes: ¿se está desarrollando un proceso de descentralización y desconcentraciónsocioeconómica del Estado?, ¿a qué nivel se encuentra descentralizada la sociedad y laeconomía?, y de existir un proceso de descentralización ¿qué características tiene?, ¿lareducción de desastres se ha entendido como un proceso de participación social?


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Los aspectos mencionados implican una labor previa a la situación de desastres, e integranlas actividades propias de la gestión de riesgos ambientales. En este sentido se necesitaconocer además la existencia de políticas nacionales y locales para la prevención ymitigación, los planes correspondientes para la implementación de esas políticas, así comoel control del desempeño de las organizaciones para su cumplimiento. Estos aspectos semanifiestan a través de la educación de la población, la capacitación y formación delpersonal a todos los niveles, la formulación y aplicación de leyes o decretos que favorezcanla realización de los grupos de tareas mencionados, y la disposición de recursos materialesnecesarios. En este sentido interesa responder a la preguntas: ¿qué políticas se handesarrollado para garantizar los suministros, servicios y la información para la mitigaciónde los desastres?, y ¿cómo se realiza su implementación a nivel central, regional y local?

La vulnerabilidad educativa se relaciona con la falta de una conciencia ambiental. Estapuede ser entendida como el conjunto de manifestaciones que caracterizan elcomportamiento de las personas y de la sociedad en general, y está sustentada en el sabero conocimientos sobre el ambiente y la racionalidad (Trellez Solis, 1995). De manera quepara lograr actitudes positivas hacia el ambiente, lo que significa prevenir desastres, nosolo basta con lograr una adecuada percepción sobre las amenazas, sino alcanzar unacoherencia con la manera de actuar; se trata propiciar un comportamiento racional.

La racionalidad ambiental es una parte del saber ambiental que se construye y concretaen una interrelación permanente entre teoría y práctica, se constituye así en un instrumentoque transforma el concepto y la teoría a través del proceso mismo de sus aplicaciones. Laspersonas y la sociedad para lograr un nivel de conciencia que los haga menos vulnerablesante las amenazas ambientales, no solo necesitan conocer el funcionamiento del ambiente,sino necesitan saber cómo modificar su dinámica, gestionarlo. En este sentido se disponende instrumentos como el ordenamiento territorial, la legislación ambiental y de la salud,la inspección ambiental, y los estudios y evaluaciones del impacto ambiental. Laimplementación del SUMA expresa racionalidad en la toma de conciencia sobre lanecesidad de los suministros durante la respuesta y la rehabilitación.

Respecto a la vulnerabilidad educativa se deben analizar como indicadores de proceso lasacciones educativas formales e informales que se realizan a todos los niveles de la sociedad.Como indicadores de impacto de estas acciones se encuentran los aspectos relacionadoscon la percepción de las amenazas, sobre todo a nivel local y regional, y la racionalidad delas acciones que se llevan a cabo por parte de la sociedad y las personas, para su modificaciónpositiva. En este sentido se pretende responder a las preguntas: ¿cómo se ha transformadoel nivel de conciencia ambiental de la sociedad a partir de la experiencia de Mitch?, ¿quéacciones educativas han propiciado esta transformación?

La falta de coherencia ecológica ha sido señalado como uno de los factores que más afectala sostenibilidad del proceso de desarrollo en América Latina (CEPAL, 1994), y tiene latendencia a empeorar cada vez más debido a la tenencia privada del suelo y la falta decapacidad y en ocasiones de voluntad política para regular esta problemática. Esta situacióndetermina la vulnerabilidad físico-ambiental ante las amenazas. La falta de coherencia


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ecológica se manifiesta a partir de la incompatibilidad entre el uso socioeconómico que seda al suelo, los recursos naturales, y al ambiente en general, y su aptitud funcional ocapacidad de uso. Ante las amenazas naturales o antrópicas, la falta de coherencia ecológicarepercute en el incremento de la magnitud y probabilidad de ocurrencia de la amenazaambiental, y se manifiesta a través de una cadena de impactos negativos. Se necesitaresponder a la pregunta: ¿cómo se aplican los instrumentos de gestión ambiental a partirde la experiencia de Mitch?

Se entiende a la salud como una consecuencia del proceso de adaptación social e individualal ambiente. La armonía que se logre entre la actividad socioeconómica y el ambientetiene un impacto en la salud. Los desastres pueden generar epidemias y aumentar lafrecuencia de enfermedades en la población, pero además producen insatisfacciones básicasque afectan su bienestar y su salud. La localización de la infraestructura de atenciónmédica en sitios inapropiados es un ejemplo de falta de coherencia ecológica, la que seexpresa en una mayor vulnerabilidad de la población ante las amenazas, y puede afectar laprovisión de este servicio básico en condiciones de respuesta y rehabilitación. La mayorproducción de enfermedad puede entenderse entonces como un desequilibrio ambiental.

Los instrumentos de gestión ambiental como el ordenamiento territorial y la inspección,así como la legislación ambiental y los estudios de impacto ambiental (EIA), debenpropiciar un acercamiento entre la aptitud del ambiente y el uso que hace la sociedad deél. Cualquier deficiencia en la gestión del ambiente hace más vulnerable a la sociedadante los desastres, a todos los niveles o escalas de análisis.

La dimensión tecnológica de la vulnerabilidad ambiental se relaciona con el nivel defragilidad de la tecnología que proporciona satisfacción básica a la población. Tiene quever con la infraestructura y su adecuación a las exigencias ambientales. En este caso senecesita responder a las preguntas: ¿qué cambios tecnológicos han sido introducidos paraproteger la infraestructura y garantizar la sostenibilidad de la satisfacción de necesidadesbásicas de la población?, ¿se ha manifestado un verdadero proceso de transferenciatecnológica hacia el nivel local, que sea coherente con las amenazas que existen en cadacomunidad?

La dimensión ideológica y cultural de la vulnerabilidad está relacionada con aquellosvalores y normas sociales que determinan una mayor exposición a las amenazas ambientalesy por lo tanto hacen más vulnerable a la población. Se trata de la manera de percibir yorganizar el entorno que tiene raíces históricas y pertenece a territorios específicos; eneste sentido interesa responder: ¿ha cambiado la manera de percibir y organizar el entornopor parte de la población a partir de las experiencias de Mitch?, ¿los cambios producidoshan sido en el sentido de prevenir los desastres?

Los valores y normas sociales sobre el entorno se relacionan en gran medida con el nivelde conciencia ambiental de la población. El conocimiento de las particularidades culturalesde la población sobre su territorio y sobre las amenazas, es un elemento fundamental ydeterminante de los mensajes y la forma de realizar la comunicación durante e


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inmediatamente después de producido el desastre. La vulnerabilidad ante las amenazasestá permeada de elementos culturales como el machismo, la violencia intradomiciliaria,la solidaridad comunitaria, entre otros aspectos que regulan las relaciones entre las personasantes, durante, y después de los desastres.

Cada una de las categorías de análisis que se han explicado (ver el cuadro 1) se estructuraen la dimensión temporal que define la condición de vulnerabilidad en dos momentos:antes, y durante e inmediatamente después del desastre. Cada una de las categorías deanálisis está en estrecha interrelación con el resto, y no se concibe su explicaciónindividualizada de manera exclusiva.

Cuadro 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidadCuadro 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidadCuadro 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidadCuadro 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidadCuadro 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad

Análisis de Análisis de Análisis de Análisis de Análisis de (L (L (L (L (Lecciones aprendidas)ecciones aprendidas)ecciones aprendidas)ecciones aprendidas)ecciones aprendidas) la vulnerabilidad la vulnerabilidad la vulnerabilidad la vulnerabilidad la vulnerabilidad Subcategorías Subcategorías Subcategorías Subcategorías SubcategoríasCategorías de análisisCategorías de análisisCategorías de análisisCategorías de análisisCategorías de análisis

Organización social Atención médica y psicológicaVigilancia y control epidemiológicoManejo de suministros de alimentos y otros satisfactoresProvisión de agua potable y saneamiento básicoEvaluación de dañosManejo de la informaciónRehabilitación de infraestructurasEvacuación de la poblaciónDisposición de recursos para situaciones de desastresPolítica intersectorial para la mitigación de dañosDesempeño de la política intersectorial para la mitigaciónde dañosProceso de descentralización del estado.Proceso de descentralización del estado.

Educación Educación formalCapacitación de las organizaciones de emergenciasEducación informal: educación ambiental comunitaria

Física-ecológica Aplicación de los intrumentos para la gestión delambiente:Ordenamiento territorial, inspección ambiental, EsIA,EIA

Tecnológica Transferencia y acceso a tecnología para la prevención yla mitigación de daños

Ideológica y cultural Normas y valores sobre el ambiente y la saludMensajes y comunicación


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La categoría educativa o de conciencia ambiental se considera como fundamento delanálisis de la vulnerabilidad pues debe garantizar la percepción de los conceptos quedefinen el resto de los componentes de análisis y determina que se puedan realizar desdeel momento previo al desastre.

La conciencia ambiental depende de la realización correcta del resto de las acciones deprevención y mitigación que se describen a través de las otras categorías de análisis (ver elgráfico 1) (H. Chamizo, 1999). El conocimiento y las lecciones aprendidas por la sociedady los individuos sobre los desastres no es únicamente perceptual sino que se manifiesta enel comportamiento que debe ser racional, o coherente con los nuevos conceptos asimilados.

Gráfico 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad.Gráfico 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad.Gráfico 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad.Gráfico 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad.Gráfico 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad.


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Cada categoría de análisis se manifiesta a través de un momento previo al desastre, quedescribe la prevención y la mitigación de los daños y determina las acciones durante yposteriores al mismo. Por ejemplo, la definición de una política para la gestión de riesgosy su implementación, que significa el monitoreo y la evaluación de su desempeño a todoslos niveles (local, regional, y nacional), determina evidentemente la efectividad de lasacciones de suministro de servicios y otros satisfactores durante e inmediatamente despuésdel desastre. También la organización de un sistema de inspección ambiental orientado almonitoreo de la contaminación, previo al desastre, facilita las acciones de vigilancia ycontrol durante e inmediatamente después.

De manera que las lecciones aprendidas de los desastres deben expresar un vínculo entresus diferentes momentos: anterior al desastre, que significa la posibilidad de interveniren prevención y mitigación; y durante y posterior al desastre, que es el momento deresponder y rehabilitar. La falta de ese vínculo o coherencia entre los dos momentospuede significar una disminución de la eficiencia en la manera de actuar ante otrassituaciones de amenaza, profundizando el ciclo de los desastres.

La otra dimensión de análisis complementaria a la temporal es la espacial. No se puededejar de abordar el concepto de región en el análisis de la vulnerabilidad. En este caso nose intenta explicar la región como entidad político-administrativa, concepto clásico dedominio público, sino la región como estructura espacial dotada de cohesión debido a susrelaciones culturales y funcionalidad económica. Cada territorio local o comunidad seencuentra vinculada cultural y económicamente con otras, y todas pertenecen a un país elque está dotado de un gobierno central donde se establece la política. Las políticas serealizan a todos los niveles incluyendo el local, entonces la capacidad de respuesta socialante los desastre depende en gran medida de la articulación entre los diferentes nivelesespaciales, y de las condiciones de vulnerabilidad del territorio local.

La disminución de la vulnerabilidad de un país se materializa en la disminución de lavulnerabilidad de cada una de sus comunidades, lo que depende de la fortaleza y eficienciade los vínculos del nivel local con lo nacional y viceversa.

El análisis de la vulnerabilidad ante amenazas debe considerar las dimensiones espacio ytiempo como componentes fundamentales explicativas de este concepto, y por supuestode los desastres.

Desde el punto de vista metodológico la investigación se estructuró en tres momentosfundamentales: la definición de las categorías y dimensiones de análisis de la vulnerabilidad,y dentro de cada una las posibles direcciones en que se pueden agrupar las leccionesaprendidas; un segundo momento que incluye el trabajo de campo y la sistematización delas lecciones aprendidas; y el tercero que se trata del análisis para identificar la fortalezasy los vacíos de conocimiento en cada uno de los países considerados, y en toda la región.En este trabajo solo se ofrecen resultados a nivel de la región centroamericana.


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La recopilación de la información objeto de análisis consistió en la revisión de documentose información secundaria o publicada, y en la aplicación de metodologías intensivas comoson la entrevista abierta y el paquete tecnológico de las historias orales y de vida.

La revisión de documentos o información secundaria consideró el material bibliográficopublicado sobre los acontecimientos del huracán Mitch en Costa Rica, Honduras,Nicaragua, El Salvador, y Guatemala, así como la documentación disponible en estospaíses sobre leyes y decretos, formulación de políticas, planes, y la evaluación de sudesempeño, programas educativos a todos los niveles y modalidades, testimonios escritos,y datos del contexto ambiental físico y socioeconómico. En total se analizaron más de 26documentos en los que se identificaron experiencias recientes sobre las diferentesdimensiones de la vulnerabilidad.

La entrevista abierta y el paquete tecnológico de historias orales y de vida son otrosprocedimientos que complementaron la información necesaria para el análisis. Se realizaron26 entrevistas, de ellas 11 en el nivel local o regional y 15 en el nivel central.

La entrevista abierta se realizó básicamente en el nivel central de los países mencionados:en los Ministerios de Salud, Educación, Planificación, y en organizacionesgubernamentales como la Comisión de Emergencias o la Defensa Civil, según cada país.Se abordó a informantes en otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentalesimplicadas en la gestión del riesgo.

El perfil del informante clave, en el caso de la entrevista abierta, se correspondió confuncionarios de las instituciones del estado, u organizaciones no gubernamentales,vinculadas en planes de emergencia o a la temática de desastres en los respectivos países.Las personas seleccionadas ocupan u ocuparon puestos clave o de reconocida importanciaa nivel nacional o regional en sus respectivas organizaciones, y tienen años de experienciaen la temática de desastres.

El paquete tecnológico de historias orales y de vida se aplicó básicamente a nivel local, enlas comunidades que han sufrido desastres o se encuentran amenazadas de una u otramanera. Consistió en recopilar la información temática que aportaron ciertos informantesclave seleccionados, sobre las vivencias de la comunidad en la situación previa y posterioral desastre. Estos datos temáticos sobre desastres fueron complementados con datosautobiográficos de los informantes seleccionados, que mostraron las lecciones aprendidaspor ellos y la sociedad local. Ambas técnicas se controlan recíprocamente y se manejancomo un único paquete, para mitigar los sesgos de memoria a pesar de que los sucesosdel Mitch son cercanos temporalmente y socialmente significativos.

El perfil de los informantes clave, en el caso de las historias de vida, se corresponde conpersonas cuya vida haya estado muy vinculada a las comunidades objeto de estudio. Elobjetivo es conocer momentos autobiográficos que describan el concepto de vulnerabilidaden toda su extensión, para identificar las modificaciones y lecciones aprendidas a partir delos sucesos del Mitch.


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El perfil de los informantes clave, en el caso de las historias orales, se corresponde conpersonas que hayan vivido situaciones de desastre o que estén o hayan estado vinculadasa la organización de comités locales de emergencia, en las comunidades objeto deinvestigación. Se trata de identificar, a partir de los relatos temáticos sobre los desastres, yen especial los provocados por el Mitch, aspectos que describan el concepto devulnerabilidad y las lecciones aprendidas al respecto.

Estas aplicaciones, de carácter abierto, cualitativo, e intensivo, se fundamentan en el hechode que se trata de indagar sobre experiencias que constituyen parte de los valores y normasque caracterizan la cultura, entendida como la manera en que perciben, entienden, yorganizan el entorno los sujetos a estudiar. Es decir, aquí lo que interesa es identificar elconocimiento social, propósito que deja sin sentido cualquier voluntad metodológica delimitarlo a partir de la definición de indicadores cerrados por parte del propio investigador.

El análisis de la información es básicamente cualitativo, y se identifican del discurso y losdocumentos, los datos correspondientes a cada una de las categorías de análisis que sehan mencionado y explicado. La información se ordenó inicialmente, para cada categoríay dimensiones de análisis en la siguiente matriz (gráfico 2).

Gráfico 2. Matriz de AnálisisGráfico 2. Matriz de AnálisisGráfico 2. Matriz de AnálisisGráfico 2. Matriz de AnálisisGráfico 2. Matriz de Análisis

La matriz de análisis considera en las columnas las fases en la gestión del riesgo que secumplen antes, y las que se cumplen durante y después. En las filas aparecen los nivelesde acción o dimensión espacial, llamado central al tomador de decisiones básicamente, ylocal al que se considera fundamentalmente operativo.

En el análisis de contenido, en primer lugar se consideró por separado cada una de lasceldas de la matriz para identificar las lecciones aprendidas de los sucesos del Mitch, yposteriormente se evaluaron los vínculos en las dos dimensiones previstas: la espacial quese verifica en el sentido de las filas para las dos escalas espaciales, y la temporal que severifica en el sentido de las columnas. Finalmente se emitieron conclusiones independientespara cada una de las categorías de análisis por países, y considerando las experiencias de


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los cinco estudios de casos en conjunto. La presentación de los resultados y su discusiónse organizó por dimensiones espaciales: nivel central y local, y según las categorías deanálisis de la vulnerabilidad.

Para cada una de las categorías de análisis del concepto de vulnerabilidad se identificaronlas principales direcciones en las que se orientan las lecciones aprendidas, con el propósitode comparar la importancia relativa de cada una dentro del discurso emitido en lasentrevistas y los documentos revisados. Esto permitió identificar las fortalezas y debilidadesen las lecciones aprendidas y por lo tanto en el conocimiento en la temática de la reducciónde desastres que se ha adquirido en cada país y en la región de manera conjunta por partede las organizaciones ocupadas en estas funciones. El análisis se realizó además, de maneracomparativa entre el nivel local y el nivel central, con el propósito de describir su nivel decoherencia y por lo tanto las posibilidades inmediatas y a mediano plazo de continuar suaplicación y desarrollo.

Se analizaron también los vínculos entre los diferentes componentes de la vulnerabilidad:la organizacional, física-ecológica, la educativa, tecnológica, y la ideológica cultural. Eneste documento solo se presentan los resultados más importantes a nivel de la regióncentroamericana.

Los resultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch y la cadena deeventos desastrosos en la región centroamericana, sirvieron para emitir recomendacionesque se espera sean útiles para la gestión del riesgo y la reducción de desastres en la región.

3.3.3.3.3. RRRRResultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch enesultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch enesultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch enesultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch enesultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch enCentroamérica.Centroamérica.Centroamérica.Centroamérica.Centroamérica.

Las lecciones aprendidas más relevantes se presentan y analizan según las categorías delconcepto de vulnerabilidad que se discutieron en el epígrafe anterior. Para cada una de lascategorías, las experiencias reveladas se han agrupado en subcategorías o direccionesprincipales, para los niveles central y local. En este sentido se incluyen gráficos queevidencian el desarrollo desproporcional del conocimiento sobre la gestión del riesgo y lareducción de desastres, lo que contribuye a la identificación de fortalezas y debilidades enla región centroamericana.

3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud

A continuación se presentan las principales lecciones aprendidas en esta categoría deanálisis según las dimensiones espacial y temporal (ver el cuadro 2).


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En esta categoría de la vulnerabilidad se aprecian lecciones aprendidas que consideran laimportancia de las actividades educativas e informativas de carácter formal, generales yespecíficas en la temática de los desastres, así como las de carácter informal y lascomunitarias. También es evidente la necesidad de la formación profesional.

Cuadro 2. PCuadro 2. PCuadro 2. PCuadro 2. PCuadro 2. Principales lecciones aprendidas en la dimensión de conciencia yrincipales lecciones aprendidas en la dimensión de conciencia yrincipales lecciones aprendidas en la dimensión de conciencia yrincipales lecciones aprendidas en la dimensión de conciencia yrincipales lecciones aprendidas en la dimensión de conciencia yeducación ambiental y para la salud, según niveles de acción y faseseducación ambiental y para la salud, según niveles de acción y faseseducación ambiental y para la salud, según niveles de acción y faseseducación ambiental y para la salud, según niveles de acción y faseseducación ambiental y para la salud, según niveles de acción y fases

corcorcorcorcorrespondientes a la gestión del riesgo (dimensiones espacial y temporal).respondientes a la gestión del riesgo (dimensiones espacial y temporal).respondientes a la gestión del riesgo (dimensiones espacial y temporal).respondientes a la gestión del riesgo (dimensiones espacial y temporal).respondientes a la gestión del riesgo (dimensiones espacial y temporal).

NivelNivelNivelNivelNivel

Central

Local

AntesAntesAntesAntesAntes

� Se debe continuar desarrollandola capacitación de lasorganizaciones de emergencias anivel central.

� Se debe continuar desarrollandola capacitación de lasorganizaciones de emergencias anivel regional y local.

� La presencia de la temática dedesastres en el curriculum de losestudiantes a todos los nivelesdebe ganar importancia.

� La educación de lascomunidades es vital para lograruna mejor respuesta ante losdesastres.

� Es necesario garantizar laeducación comunitaria para laprevención del riesgo deenfermar.

� Se necesita desarrollar aun más elnivel de conocimientos de laorganización de emergencias.

� Se debe educar mejor a lapoblación para atender las alertasy desastres.

� La educación ambiental esimportante para concientizar a lapoblación sobre los riesgos. Lalimpieza, reforestación, entreotras acciones pueden contribuira este esfuerzo.

Durante y despuésDurante y despuésDurante y despuésDurante y despuésDurante y después

� La participación comunitaria esesencial para responder ante losdesastres. Se debe promover estaactitud en las comunidades.

� Las intervenciones en saluddeben priorizar la promoción yla prevención, especialmente enlos albergues de damnificados,como complemento de lasacciones de saneamiento básico.

� Se debe promover la adecuadapercepción del riesgo entre lapoblación, para facilitar suevacuación.

� La educación para la salud enzonas endémicas es fundamentalpara reducir el riesgo deenfermar.


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Una de las lecciones aprendidas más importantes en Centroamérica respecto a laproblemática de los desastres se refiere a la necesidad de continuar desarrollando el cambioen la percepción y las acciones que ejecutan las organizaciones de emergencias a nivelcentral y local. Esto es posible en la medida que se amplíe la capacitación del personalinvolucrado y se mejore su formación profesional.

Se ha reconocido que la movilización constante y la realización de ejercicios aumenta lacapacidad resolutiva del personal involucrado en estas acciones. Sin embargo se adviertela necesidad de que exista una política nacional respecto a la formación de las organizacionesde emergencias para garantizar la priorización de ciertos temas como el Programa deManejo de Suministros y Materiales, SUMA, la evaluación de daños, y mejorar el accesoeficiente a los recursos humanos que se formen en estas direcciones.

En el caso específico de Guatemala donde no se ha podido desarrollar el SUMA, en lasentrevistas realizadas se evidencia la carencia de políticas en la formación de recursoshumanos en este sentido: �... en Guatemala se capacitaron más de setenta personas enSUMA, pero en el momento del huracán Mitch no se pudo contar con uno solo ...�, �...este ha sido el único país centroamericano que no logró implementar el SUMA ...�, �... lacapacitación en SUMA debe ser organizada con mayor eficiencia ...�

Las lecciones aprendidas en torno a la formación profesional se concentran en primerlugar en la temática de evaluación de daños, y el SUMA. A esto se le asigna una importanciaclave para efectuar una transición rápida de la respuesta a la rehabilitación.

La capacitación y profesionalización de la atención prehospitalaria es también una demandaformativa y otro de los condicionantes educativos para mejorar en la gestión de los desastres.Otras direcciones de la formación profesional consideran la importancia de formarepidemiólogos para que trabajen a nivel regional y local.

A nivel central se ha planteado la necesidad de capacitación de las organizaciones deemergencia a nivel regional y local, sobre todo porque este es un nivel eminentementeoperativo y el primero en asumir las labores de respuesta. Durante Mitch se demostrócómo un desastre de grandes magnitudes puede dejar territorios aislados, y estos debenser capaces no solamente de asumir la respuesta durante los primeros días, sino tambiénlas acciones de rehabilitación.

En torno a la capacitación de las organizaciones locales se ha planteado la importancia deque estas tengan productos concretos como son en primer lugar los planes de emergencias,y la organización de los sistemas de alerta temprana. Esto significa asignar un carácterpráctico y en consecuencia racional a la educación, lo que beneficia el aprendizaje y almismo tiempo quedan establecidos y supervisados los instrumentos para la gestión delriesgo.

La educación formal es otra de las direcciones importantes que se ha señalado. A pesar deque se reconocen avances en todos los países centroamericanos en la incorporación de la


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temática de desastres en el curriculum de los estudiantes a todos los niveles aún se necesitacontinuar su desarrollo. La situación más grave está en las universidades donde resultamás difícil introducir estos temas en las carreras, sobre todo las que se imparten en loscentros privados. A nivel universitario se evidencian esfuerzos aislados, y el trabajoeducativo para la gestión del riesgo depende más de la voluntad personal de algunosdocentes.

La educación informal comunitaria es también evidente en las lecciones aprendidas deMitch a todos los niveles. Se advierte la necesidad de informar mejor a las comunidadesen la temática de desastres, pero esta lección se refiere más hacia la preparación y respuestaque hacia la educación ambiental y para la salud preventiva. Sin embargo se reconoce elimpacto de la educación para la salud en zonas endémicas y su contribución en la reduccióndel riesgo de enfermar. El nivel de percepción del riesgo que se puede lograr en la poblaciónse considera puede facilitar las acciones de evacuación que muchas veces se ven frustradaspor la posición negativa de las personas a abandonar sus casas de habitación en situacionesde emergencias y desastres.

En las acciones de respuesta se ha reconocido la importancia de la participación comunitaria,cuya fuerza se considera decisiva para realizar la rehabilitación y la recuperación ante losdaños producidos. Sin embargo se considera oportuno la educación para la salud con unenfoque eminentemente preventivo. Las acciones del sector salud en las fases de respuestay rehabilitación deben tomar en cuenta la promoción de la salud y la prevención deenfermedades, a pesar de que la atención de enfermos en ciertos momentos es un temaprioritario. Esta lección significa asumir un concepto de atención de la salud mucho másamplio e integral, en el que la educación para la salud ocupa un lugar de privilegio.

La adopción de un enfoque de promoción de la salud entre la población damnificada, esuna lección extraordinariamente positiva, sobre todo si los albergues de afectados prevalecendurante mucho tiempo, como es la situación posterior a Mitch en Honduras y Nicaragua.Sin embargo esto depende si se asume o no un concepto de salud que no se reduce solo ala ausencia de enfermedad y tiene un carácter mucho más amplio e integral. Se trata detransformar la concepción eminentemente biologista que se extiende desde hace siglos.Esta es una discusión que se mantiene en el plano académico, es responsabilidad de lasautoridades de salud, y su transformación evidentemente no se logra en el momento de larespuesta y la rehabilitación sino a través de un enfrentamiento permanente.

A pesar de que la necesidad de ir cambiando de manera positiva la conciencia ambientala mediano y largo plazo es una lección indiscutible que ha dejado el huracán MitchCentroamérica, se ha hecho más evidente la demanda de un cambio rápido en la forma depercibir y comportarse, es decir, a corto plazo. La mayor parte de las experiencias seestablecen en torno a la necesidad de formar, es decir, integrar equipos de respuesta conprofesionalidad para que sean más eficientes, y equipos de personas que integran loscomités de emergencia más preparados y con mayor capacidad resolutiva. Se trata de unpredominio de las experiencias en torno a la formación profesional, sobre las de educación


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formal e informal comunitario como muestra el gráfico sobre las lecciones aprendidas anivel central.

En esta dimensión de la vulnerabilidad, las lecciones aprendidas identificadas se hanagrupado en cuatro subcategorías o direcciones principales, como se muestra en el gráfico3: la capacitación de las organizaciones de emergencias, educación formal, educacióninformal comunitaria para la respuesta ante desastres, y la educación informal comunitariapara la prevención.

La dirección más importante que siguen las lecciones aprendidas es en torno a lacapacitación de las organizaciones de emergencias a todos los niveles, en segundo lugarse aborda el tema de desastres en la educación formal y la educación informal comunitariapara la respuesta ante desastres. En último lugar se han identificado algunas leccionesrelativamente escasas respecto a la educación informal comunitaria para la prevención.

Es evidente que la concientización en torno a los desastres ha sido enfocada sobre todohacia la orientación de la percepción y el comportamiento de las organizaciones deemergencia y la población para lograr cada vez una respuesta más eficiente. La educaciónha estado dirigida considerablemente en menor medida hacia la prevención de los desastres,lo que significa un obstáculo para lograr un conocimiento superior sobre las relacionesambiente-salud, y una mayor armonía en la interacción sociedad-naturaleza.

El hecho de que la participación comunitaria sea mucho más significativa durante larespuesta evidencia el predominio de una conciencia reactiva ante una situación desastrosaque la afecta directamente, pero también un nivel de conciencia ambiental y para la saludinsuficiente para prevenir esto. La participación social depende en gran medida del nivelde compromiso de la población, pero este a su vez del conocimiento y la conciencia sobrelos beneficios a obtener. El impacto del huracán Mitch y otros eventos significa unaoportunidad para movilizar a la población en torno a acciones preventivas y educativascomo son la protección de fuentes de agua potable o los sistemas de alerta temprana.

A nivel local las lecciones aprendidas varían de dirección. La dimensión priorizada siguesiendo la capacitación de las organizaciones de emergencia aunque con menor importanciarelativa que la observada a nivel central, en segundo lugar la educación informalcomunitaria, y con menor importancia la educación formal, como se muestra en el gráfico3.


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Gráfico 3. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la categoríaGráfico 3. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la categoríaGráfico 3. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la categoríaGráfico 3. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la categoríaGráfico 3. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la categoría de conciencia y educación ambiental y para la salud a nivel central y local. de conciencia y educación ambiental y para la salud a nivel central y local. de conciencia y educación ambiental y para la salud a nivel central y local. de conciencia y educación ambiental y para la salud a nivel central y local. de conciencia y educación ambiental y para la salud a nivel central y local.

Las necesidades formativas de las organizaciones locales son evidentes por ellas mismas,es una de las grandes lecciones dejadas por Mitch. Sin embargo estas se concentran másque nada hacia la planificación de emergencias, y no hacia aspectos de carácter preventivo,e incluso son relativamente escasas las lecciones aprendidas sobre algunas acciones demitigación de desastres. Se ha planteado la necesidad de superación en el manejo dealbergues mucho más que en la evaluación de daños y sobre todo, que en el manejo de lalogística. Estas funciones tradicionalmente le han correspondido más al nivel central, alextremo de que a nivel local prácticamente no se conoce lo que es el SUMA.

La educación informal comunitaria a nivel local tiene un mayor peso relativo que a nivelcentral en cuanto a las lecciones aprendidas, evidentemente porque se trata de un nivelmás operativo y cercano al trabajo con la población. Sin embargo en algunas comunidadeslas organizaciones locales no identifican sus funciones con la educación de la población, apesar de que de cierta forma la comunidad realiza acciones de prevención.

En la comunidad de Chilanguera, departamento de San Miguel, uno de los más afectadospor Mitch en El Salvador, a través de las historias orales y de vida se explica con claridadlas causas del desastre en la comunidad y la importancia de las relaciones que sostiene lacomunidad con el ambiente natural: �... esto sucede porque el hombre tiene poca concienciaecológica..., se ha deforestado mucho ...�. Sin embargo, no consideran la educacióncomunitaria como una función del comité de emergencia local: �... nuestra función es


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estar alerta y evacuar a la población ...�. En la visita a la comunidad se apreció la existenciade cultivos en espacios con escasa aptitud y su distribución en el sentido de la pendiente,favoreciendo el drenaje hacia el asentamiento. Se trata de acciones que pueden sercorregidas con una mejor información.

A nivel local las lecciones aprendidas en torno a la educación formal son menos importantesrelativamente, esto es porque se trata de programas curriculares que usualmente sondictados por el nivel central. Estos programas suelen ser demasiado rígidos para pretenderque puedan incorporar las especificidades locales o interacturar con el saber popular detanta relevancia para actuar frente a desastres y prevenirlos, o al menos son interpretadosde esta manera a nivel local.

Las conclusiones más importantes dentro de esta categoría de análisis se resumen acontinuación:

� Las lecciones aprendidas que han sido reveladas abarcan completamente el conceptode conciencia y educación ambiental aunque lo abordan desproporcionadamente conmayor énfasis en la formación profesional.

� Se ha reconocido que es imprescindible la formación de recursos humanos en SUMA,pero en todo caso es evidente que debe existir una política nacional que asegure queestos recursos estarán accesibles.

� Se ha considerado que el personal se capacite en la temática de desastres, y que comoresultado se deben obtener productos concretos, específicamente planes deemergencias.

� En educación formal se ha planteado que se debe avanzar en los niveles primario ysecundario, pero también a nivel universitario. En este último no existe una políticanacional en cada país, sino esfuerzos puntuales y aislados en algunas universidades.

� La necesidad de fortalecer la educación comunitaria ha sido planteada, en algunospaíses, en torno a la implementación de los acueductos rurales. Se está siguiendo unapolítica muy acertada que implica también la construcción de obras sanitarias para elmanejo de desechos y la educación para la salud integralmente.

� No se ha reconocido la importancia de la temática de educación ambiental a pesar deque se identifica como lección aprendida la necesidad de educación para la salud anivel comunitario. La necesidad de proteger las fuentes de agua implica adquirireste conocimiento.

� Las lecciones aprendidas correspondientes a la categoría educativa de la vulnerabilidada nivel local son coherentes con lo que se ha planteado a nivel central. Se da prioridada la formación del personal y la educación formal, sin embargo la educacióncomunitaria pasa a un segundo plano.


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3.2 Ideología y cultura.3.2 Ideología y cultura.3.2 Ideología y cultura.3.2 Ideología y cultura.3.2 Ideología y cultura.

En esta categoría de la vulnerabilidad, tan estrechamente relacionada con las acciones deeducación, es posible agrupar las lecciones aprendidas que se han identificado en dosdirecciones fundamentales: las que expresan un aprendizaje en torno a la comunicaciónsocial (mitigación, rehabilitación, y respuesta), y las relacionadas con el conocimiento delconjunto de normas y valores que expresan la cultura de la población y la difusión demensajes preventivos. Las principales lecciones aprendidas según dimensiones en la gestióndel riesgo se muestran en el cuadro 3.

Cuadro 3. PCuadro 3. PCuadro 3. PCuadro 3. PCuadro 3. Principales lecciones aprendidas en la categoría ideológica cultural,rincipales lecciones aprendidas en la categoría ideológica cultural,rincipales lecciones aprendidas en la categoría ideológica cultural,rincipales lecciones aprendidas en la categoría ideológica cultural,rincipales lecciones aprendidas en la categoría ideológica cultural,según dimensiones corsegún dimensiones corsegún dimensiones corsegún dimensiones corsegún dimensiones correspondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.


Central

Local


� Se debe promover una campañaque contribuya a una nuevaculturización sobre los desastresen la población.

� La aplicación de instrumentospara la gestión del riesgocontribuye a lograr su mejorpercepción en la población.

� Se debe contar con personalespecializado en comunicaciónsocial para la divulgación de lainformación.

� Se necesita implementarcampañas de divulgación a nivellocal utilizando informacióngráfica para llegar a la poblaciónanalfabeta y de pocos estudios.

� La seguridad de los alberguespara damnificados puedecontribuir a lograr unaevacuación más efectiva de lapoblación.

� Se debe promover unaconciencia preventiva en lapoblación.


� Es necesario mantener lainformación constante a lapoblación para disminuir elriesgo de enfermedades ydisminuir los daños.

� Se debe garantizarconstantemente que laspersonas tengan una adecuadapercepción de los riesgos queenfrentan.

� La voluntad de ayuda ysolidaridad que desarrollan laspersonas durante los desastreses una oportunidad para larespuesta y rehabilitación.

� La escuela cumple una funciónprimordial en la difusión demensajes a la población.


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A nivel central en los países centroamericanos se ha considerado como una de las leccionesaprendidas más importantes el papel que desempeña la comunicación con la población,objeto central de las intervenciones que se realicen para reducir los daños que ocasionanlos desastres. Se ha planteado que se debe continuar desarrollando el adiestramiento de lapoblación en torno al sistema de alarma de colores que prepara a la sociedad ante undesastre. Se piensa que la prensa se encuentra familiarizada con el código de colores, locual fue muy útil durante Mitch y las emergencias posteriores, pero esta estrategia debeestablecerse aún mejor en la población. En todo caso se demanda personal especializadopara el diseño de campañas que sean verdaderamente efectivas en la población.

Las lecciones aprendidas en esta dimensión del concepto de vulnerabilidad, respecto alas acciones que se realizan antes de los desastres, condicionan la efectividad de lacomunicación con la población durante la respuesta y la rehabilitación a la capacitaciónque debe recibir de manera permanente. Se ha considerado que las campañas nacionalesdeben adiestrar a la población ante las amenazas y que los sistemas de alerta tempranacontribuyen en gran medida para lograr este propósito. En las entrevistas realizadas anivel central en El Salvador se ha planteado: �... los sistemas de alerta temprana que seorganizan con los recursos propios de la comunidad tienen una gran efectividad pararesponder ante las amenazas ...�. Esto representa un esfuerzo más por desarrollar normasy valores positivos en la reducción de desastres.

Los sistemas de alerta temprana vinculados a la planificación de emergencia, se haconsiderado que contribuyen de una manera efectiva en la movilización y organización dela población para la respuesta. Sin embargo estas labores se concentran radicalmentehacia la mitigación de daños, es decir, la comunicación se orienta a la disminución de lavulnerabilidad de la población ante las amenazas a las que se encuentra expuesta.

Las lecciones aprendidas en torno a la comunicación social reconocen que se debeconcientizar a la población respecto a la manera más adecuada de solicitar sus recursos.Muchas veces los líderes comunitarios demandan recursos por su cuenta, sin considerarlos esfuerzos de las organizaciones de emergencias. Esto es porque se piensa que mientrasmás recursos, y más rápido mejor, pero realmente se crean superposiciones ydesorganización, y en ocasiones derroche. Sería apropiado trabajar más en el sentido defortalecer la imagen de las organizaciones de emergencias, a nivel nacional como ocurreen Honduras con el Comité de Preparación para Emergencias y Contingencias(COPECO) o en Guatemala con el Consejo Nacional para la Reducción de Desastres(CONRED), pero en todo caso se necesita mantener a la población informadaconstantemente en esta dirección.

Se ha reconocido la importancia de difundir información en situación de desastre sobrelas enfermedades más importantes que se pueden constituir en epidemias y especialmentesobre sus determinantes ambientales, para poder reafirmar su visión preventiva y lapercepción de las amenazas en la población. En este último aspecto se abre un espacio detrabajo importante para el sector salud en la prevención de desastres además de las accionesde mitigación que ya son habituales.


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A nivel local, el planteamiento sobre la mayor efectividad de utilizar medios gráficos parallegar con mensajes a la población es coherente con lo que se ha expresado a nivel central,pero en este caso cabe la pregunta: ¿a nivel local se cuenta con el personal especializadoen propaganda gráfica para realizar esto?, ¿se dispone de recursos para diseñar y ejecutaruna campaña sobre la base de la propaganda gráfica?

Se ha planteado que se debe mejorar la información hacia las personas, hay que avanzaren la calidad de los mensajes, lección que es coherente con lo que se ha planteado a nivelcentral. Las historias orales realizadas en El Salvador evidencian que �... la gente seevacua hasta cuando tiene el agua al cuello, las personas adultas son difíciles, ... son muyapegados a sus bienes... les falta información ...�. En Costa Rica se confía en los ComitésLocales de Emergencia (CLE), quizás por su mejor conocimiento de las cualidadesculturales de la población, y por lo tanto de sus posibilidades de �traducir� o adecuarmejor el mensaje a la realidad local.

Otro aspecto de carácter cultural que ha contribuido a la incomunicación durante einmediatamente después de los desastres, es el escaso conocimiento de la localizacióngeográfica que poseen numerosas personas. Los mensajes transmitidos desde el nivelcentral no cuentan con las limitaciones de conocimientos de muchas personas, quefinalmente no los entienden quedando más expuestos a los riesgos. Si consideramos quelas personas más expuestas a las amenazas son muchas veces los más vulnerables desdemuchos puntos de vista incluyendo el educativo, se necesita ajustar el contenido de losmensajes a los receptores potenciales de estos.

Se ha considerado la necesidad de microlocalizar sitios seguros para albergues en caso dedesastres, por la importancia que tiene esto para lograr una evacuación más efectiva de lapoblación. Esta lección se sustenta en que la población ofrece resistencia a evacuarsedebido a la inseguridad que siente sobre el sitio de asentamiento temporal. La posibilidadde solventar esto no solo radica en un mayor conocimiento de las amenazas y la definiciónde normas de seguridad interna para los albergues que ejecute la organización local deemergencias, sino en la difusión de esta información como parte de las acciones demitigación que se debe tomar en cuenta para la planificación.

Existe coincidencia entre lo que se plantea a nivel local y central sobre la importancia delos sistemas de alerta temprana para la movilización de la población en su autocuidado.Se reconoce que esto demanda un proceso arduo de reconocimiento detallado del riesgo,pero más aún de organización de la población. Estos aspectos forman parte de los esfuerzosen comunicación por fomentar una conciencia preventiva en la población.

Un aspecto cultural importante se refiere al estrecho vínculo de la comunidad con laescuela, sobre todo en áreas rurales �... en muchas comunidades el maestro de la comunidades el que está al frente del comité ...�, muchas personas ven al maestro con gran respeto,en este sentido se convierte en un elemento importante para la comunicación. La escuelase ha convertido en un instrumento para la difusión de información de todo tipo, incluyen


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la prevención, así como para la promoción de las relaciones de solidaridad entre las personaspara actuar en este sentido.

Respecto a las lecciones aprendidas a nivel local se ha planteado que la voluntad de ayudaque desarrollan las personas es algo con lo que se debe contar durante la respuesta y larehabilitación. Las historias orales realizadas en Costa Rica evidencian esta afirmación�... Guanacaste es uno solo... algo gratificante en situaciones de emergencia es la solidaridady la voluntariedad... la gente llega a ofrecerse ...�. Las personas somos solidaridarias antelas amenazas, y esto promueve la participación social, sin embargo esta no es una experienciaque se desarrolla en acciones de prevención porque no se suele tener previsión de lascausas de las amenazas, las acciones ambientales reactivas superan muchas veces a las decarácter proactivo.

Al analizar las lecciones aprendidas en esta categoría se manifiesta un notable predominiode la experiencia con que se cuenta en la comunicación social y específicamente en ladifusión de mensajes para la mitigación de daños así como para la respuesta. Sin embargo,las experiencias en torno al conocimiento de los valores y normas sociales que expresan lamanera de entender y organizar el ambiente por parte de la población y la manera deincidir sobre esto de manera preventiva ha tenido proporcionalmente mucha menorpresencia en las lecciones aprendidas. Esto se manifiesta de manera similar a nivel centraly local según se muestra en el gráfico 4.

A nivel local algunas las lecciones aprendidas reconocen la necesidad de crear unaconciencia ambiental mucho más preventiva en la población. Las historias orales revelanque en la actualidad las personas vinculan los desastres a las acciones de respuesta yrehabilitación de manera directa, y solamente cuando se les pregunta por la prevencióncomienzan a establecer vínculos con nociones de ordenamiento territorial y educaciónambiental.

Gráfico 4. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 4. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 4. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 4. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 4. Direcciones principales de las lecciones aprendidasen la categoría ideológica cultural a nivel central y local.en la categoría ideológica cultural a nivel central y local.en la categoría ideológica cultural a nivel central y local.en la categoría ideológica cultural a nivel central y local.en la categoría ideológica cultural a nivel central y local.


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Se reconoce que la manifestación de los desastres históricamente ha ido contribuyendo acrear una conciencia ante ellos, entre la población y las instituciones: �... se ha ido mejorandola organización, hace un año no había un Comité Local de Emergencias en Guanacaste,Costa Rica, y ahora todos los cantones cuentan con uno ...�, sin embargo la realización dela actividad preventiva y de mitigación no se puede quedar en un desarrollo espontáneo,se necesita de una orientación que depende de la difusión de mensajes con un alto contenidoo referencia a los riesgos locales y a los comportamientos cotidianos saludables de lacomunidad. Esto se relaciona o sirve de complemento a las acciones informales deeducación comunal sobre el ambiente y la salud que se han mencionado.

No se han identificado apenas lecciones aprendidas en la dimensión de la comunicaciónsocial en torno a la prevención, esto es posible porque las tareas de prevenciónhistóricamente han tenido mucha menor presencia en la planificación. Las acciones quemovilizan a la población en la reducción de amenazas no se han considerado con fuerzaen la planificación de emergencias, y no hay lecciones concretas en este sentido. Esto esmuy coherente con lo señalado anteriormente sobre el déficit en educación ambiental y lacarencia de educación formal e informal, por ejemplo en la protección de fuentes de aguapara consumo humano.

Por ejemplo, a pesar de que la mayor parte de la población guatemalteca se concentra enel ambiente rural, que es abastecida por acueductos de administración comunitaria en elmejor de los casos, y que la disposición de desechos sólidos y líquidos (el alcantarillado escasi inexistente) es objeto de alarma nacional, no se reconoce un énfasis en la difusión demensajes que contribuyan a transformar valores y normas sociales en la protección defuentes de agua.

El hecho de que la población tenga una capacidad de movilización muy superior para larespuesta y la rehabilitación, evidencia una conciencia reactiva ante desastres, lo quesignifica un bajo nivel de conocimientos sobre la prevención de amenazas e incluso sobrela mitigación. Estos dos últimos aspectos deberían entonces tener una relevancia mayoren la difusión de mensajes en torno a los desastres. Se ha reconocido que la poblaciónacude a la construcción de muros de contención y obras de mitigación poco efectivas, loque reafirma el planteamiento anterior. En gran medida en la fase de rehabilitación seadvierte también la carencia de lecciones aprendidas.

Hasta ahora se ha reconocido como un elemento de incomunicación la imposición deesquemas centrales de manejo del riesgo, esto contradice muchas veces el conocimientopopular sobre las amenazas y resta credibilidad a las autoridades centrales o locales quelos adopten. Las posibles causas de esta situación es la reproducción a nivel local de laconcepción predominante a nivel central, estrictamente normativa sobre la planificaciónpara la gestión del riesgo con el reconocido privilegio de las acciones eminentemente derespuesta ante desastres, y la hegemonía absoluta del saber profesional sobre elconocimiento popular. En consecuencia se observa la carencia de procesos participativos,construidos sobre el conocimiento histórico popular y la realización de acciones que


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comienzan con la prevención de los desastres. ¿Cuál será la nueva culturización sobredesastres que se pretende difundir?

Las conclusiones más importantes del análisis dentro de esta categoría se resumen acontinuación:

� La comunicación, según se ha planteado, debe estar en manos de profesionales congran preparación, ya que la población más amenazada posee pocos estudios, esanalfabeta, o se comunica en diversos idiomas. Existe una notable demanda derecursos humanos capacitados en este sentido.

� La labor de comunicación se concentra radicalmente hacia la mitigación de daños.No se reconocen lecciones aprendidas en la dimensión de la comunicación social entorno a la prevención.

� Las lecciones aprendidas en torno a la categoría ideológica reconocen que se debeconcientizar a la población respecto a la manera más adecuada de solicitar sus recursos.

� El hecho de que la población tenga una capacidad de movilización muy superiorpara la respuesta y la rehabilitación, evidencia una conciencia reactiva ante desastres,lo que significa un bajo nivel de conocimientos sobre la prevención de amenazas.

� Existe coincidencia entre el nivel central y el local sobre la importancia de los sistemasde alerta temprana para la movilización de la población en su autocuidado. Se reconoceque esto demanda un proceso arduo de reconocimiento detallado del riesgo, peromás aun de organización de la población. La comunicación gráfica se ha reconocidocomo más efectiva en este sentido.

3.3 Or3.3 Or3.3 Or3.3 Or3.3 Organización social.ganización social.ganización social.ganización social.ganización social.

Las lecciones aprendidas en esta categoría pueden ser agrupadas en cuatro direccionesprincipales: marco legal y fortalecimiento de las organizaciones de emergenciasmunicipales, la planificación para la gestión del riesgo, vulnerabilidad del sistema deatención de salud, y la evaluación de daños y manejo de suministros. Las experienciasmás relevantes según las dimensiones en la gestión del riesgo se resumen en el cuadro 4.


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Cuadro 4. PCuadro 4. PCuadro 4. PCuadro 4. PCuadro 4. Principales lecciones aprendidas en la categoría de organización social,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de organización social,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de organización social,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de organización social,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de organización social, según dimensiones cor según dimensiones cor según dimensiones cor según dimensiones cor según dimensiones correspondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.


Central

Local


� Se debe continuar ampliando elproceso de descentralización defunciones en la gestión del riesgo yfortalecer los niveles regional ylocal.

� Es necesario contar con un marcolegal más flexible y eficiente paraactuar en prevención y mitigaciónde desastres.

� Es necesario reglamentar laparticipación intersectorial einterinstitucional y definirresponsabilidades.

� La planificación de emergencia esfundamental para lograr una gestióndel riesgo más eficiente.

� La planificación de emergenciadebe permitir definir y realizaracciones de prevención y mitigación,con carácter intersectorial einterorganizacional.

� Se debe definir una política nacionalrespecto al empleo del SUMA.

� La incorporación y el manejo de lainformación ambiental esfundamental para hacer máseficiente el sistema de vigilanciaepidemiológica.

� La planificación de emergencias esfundamental para lograr unarespuesta y rehabilitación eficiente.

� Se necesita dar una mayor relevanciaa la prevención, y la rehabilitaciónde desastres dentro de laplanificación.

� El municipio y las organizacionesde emergencias a nivel regional ylocal necesitan más recursos pararealizar una adecuada gestión.

� Se demanda una mayor cantidad derecursos. humanos para la atenciónde la salud.


� La evaluación de daños debeser una actividadmultidisciplinaria einterinstitucional. Surealización adecuada esfundamental para lograr unrápida y efectiva rehabilitación.

� La atención de las personasdamnificadas debe concebirsey realizarse de manera integral.

� La organización comunitaria yla participación social sonfundamentales en la respuestaante desastres y larehabilitación.

� Se debe propiciar una mejorcoordinación interinsitucionale interorganizacional para elmanejo de suministros y deayuda humanitaria.

� La organización de lapoblación es fundamental en larespuesta y la rehabilitación.

� Las acciones del sistema devigilancia epidemiológica sonfundamentales para laprevención de enfermedades.


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La descentralización, proceso del que no escapa Centroamérica al igual que casi todos lospaíses de América Latina, se ha entendido como una oportunidad para desarrollar accionesorientadas a la reducción de la vulnerabilidad ante los desastres. Las barreras que dificultanla capacidad de tomar decisiones a nivel regional y local se visualizan como una de laslimitaciones más importantes que hacen más susceptible a la población de recibir impactosnegativos. Se ha planteado que el municipio y las organizaciones locales de emergenciasdeberían tener mayores posibilidades de decidir y manejar recursos para gestionar suspropios riesgos, sobre todo porque el huracán Mitch demostró que las comunidadespueden quedar aisladas durante muchos días en situación de desastre.

Se ha reconocido que el desarrollo comunitario alcanzado en la región aumenta la capacidadmovilizadora de las organizaciones locales, porque significa un nivel superior delcompromiso de los ciudadanos y de sus líderes por ofrecer una gestión más eficiente. Eneste sentido se consideró la necesidad de continuar la capacitación de la población y elfortalecimiento de los comités departamentales en cada uno de los países estudiados. Enlas entrevistas realizadas a nivel central en Guatemala se planteó: �... se debe organizar elMinisterio de Salud Pública para que funcione sistemáticamente en prevención y respuestaa nivel local de manera relativamente autónoma ...�. También en Honduras se mencionó:�... el municipio no debe asumir tampoco todas las funciones, hay que delimitar ...». Sinembargo las frases �hay que delimitar competencias� y �relativamente�, establecen variasincógnitas: en primer lugar se ha reconocido que el municipio carece de los recursosnecesarios de todo tipo, y esencialmente el recurso humano, y lo más importante es que senecesita identificar qué funciones, y en consecuencia qué recursos y competencias debeasimilar y asumir el municipio y cuáles debe conservar el nivel central, para la gestión delos desastres. Estas interrogantes aún no han sido despejadas según se evidencia en laslecciones aprendidas rescatadas de las entrevistas a los funcionarios del nivel central.

El �cómo� organizarse es algo mucho más claro en las lecciones aprendidas. Se hareconocido la necesidad fundamental de planificar las acciones. Una experiencia importantees que la planificación debe incluir actividades que se cumplen antes de que ocurran losdesastres, que es necesario realizar simulacros y que la movilización constante de lasorganizaciones de emergencias a todos los niveles ha sido básica para lograr que suactivación sea cada vez más eficiente. Otro aspecto importante es la participación de unaamplia diversidad de actores sociales del desarrollo, garantizando la constante comunicacióne incluyendo a las organizaciones internacionales que se involucran tradicionalmente entodas las acciones de gestión.

Por ejemplo, entre el conjunto de acciones de respuesta ante los desastres se ha advertidocomo una de las principales lecciones en el manejo de albergues, que se debe identificarla estructura organizativa de la población para hacer más efectivas las intervencionessobre estos grupos de personas. Se tiene la experiencia que el desastre puede llegar atener una magnitud tal como Mitch, y esto implica la atención de miles de familias encondiciones muy difíciles desde el punto de vista material y psicosocial, y durante muchotiempo. Se reconoce que no es posible responder eficientemente ante los desastres si no escon la participación social de los actores implicados. Acciones como la vigilancia


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epidemiológica, o el suministro de recursos resultan poco efectivas si no se conoce laestructura organizativa de la población, pero más aún si no se logra su participación.

A nivel central se ha reconocido la necesidad de poder contar con un marco legal muchomás sólido y que respalde al conjunto de actividades de gestión, enfatizando más enaquellas de carácter preventivo y de mitigación, como se ha mencionado en Nicaragua:�... la prevención ha de ser la línea más sólida y ha de fortalecerse sostenidamente ...�, yademás se evidencia la necesidad de que el municipio tenga una mayor presencia en cadauna de estas tareas.

La definición de las competencias que tienen los niveles nacional, regional y local, en lagestión del riesgo y por supuesto el acceso a los recursos necesarios, así como elestablecimiento de mecanismos que garanticen la participación social, se han señaladocomo los dos pilares fundamentales para garantizar el fortalecimiento de las organizacionesde emergencias sobre todo las que operan localmente.

La planificación de las actividades para la gestión del riesgo es otra de las direccionesfundamentales dentro de la categoría organización social. Una lección importante respectoa los planes de emergencia es la necesidad de que estos sean documentados, actualizadosconstantemente, y difundidos a todos los niveles. En especial, se advierte que el sectorsalud debe garantizar sistemáticamente la capacidad de los laboratorios para realizarpruebas diagnósticas de las enfermedades más frecuentes en la población, y garantizar laexistencia y renovación de la reserva de medicamentos para intervenir sobre estasenfermedades.

A nivel central se ha reconocido que las organizaciones de emergencias tienen comoprincipio fundamental la planificación, y esta debe tener como requisito básico que lasacciones que se definan sean intersectoriales e interorganizacionales, y al mismo tiempoconsideren la dimensión temporal en toda su dimensión: antes y durante y después de losdesastres. Esto último significa que en los planes de emergencia deben definirse nosolamente acciones de respuesta, y mitigación, sino también de rehabilitación, y sobretodo de prevención que tradicionalmente han tenido menor presencia.

Respecto a la vulnerabilidad del sistema de atención de salud se han identificado leccionesque deben reducirla desde el punto de vista infraestructural y no infraestructural. Si elsistema de salud debe mantener sus funciones para dar respuesta ante un desastre ygarantizar la rehabilitación, se ha reconocido en primer lugar la necesidad de realizarestudios y establecer normas de acreditación respecto a la vulnerabilidad hospitalaria.Los centros de salud también deben contar con planes de emergencias ante diferentesamenazas, garantizar la disponibilidad de medicamentos, y sobre todo se debe fortalecerla atención prehospitalaria profesionalizando al personal.

La reducción de la vulnerabilidad del sistema de salud ha sido enfocada también desde elpunto de vista de la vigilancia epidemiológica. Este es otro de los sistemas informativos yde acción que se ha planteado como prioridad para ser desarrollado, aplicando Sistemas


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de Información Geográfica (SIGs) e integrando la información ambiental explicativa delos acontecimientos en salud. Se ha reconocido la importancia de contar con datosepidemiológicos a través del Sistema de Información para la Gestión de Servicios deSalud (SIGSA) y que la perioicidad con que estos se reportan debe ser variada durantedesastres al cambiar la periodicidad de los brotes. Los SIGs deben aportar la informaciónambiental sobre los problemas de salud, necesaria para priorizar acciones de intervencióny prevenir enfermedades.

A nivel central el manejo de suministros y la evaluación de daños es una de las direccionesmás importantes a partir de la cual se ha explicado la vulnerabilidad organizativa de laregión centroamericana. La coordinación de las acciones de respuesta para la atención dela salud, y la ayuda humanitaria ante un desastre de grandes proporciones como Mitch,ha evidenciado grandes dificultades generando duplicidades, desorganización y pérdidade la efectividad. Se ha reconocido que se debe controlar la distribución de losmedicamentos, ya que estos pueden llegar a escasear debido a la sobreatención médicaque genera el relativamente fácil acceso a este tipo de atención en condiciones de desastre.Este planteamiento es coherente con el criterio mencionado en Nicaragua: �... el paísdebe prepararse gerencialmente para asumir la ayuda internacional ...�.

Se ha planteado que los medicamentos son otro de los insumos imprescindibles para larespuesta que se debe encontrar accesible, y se debe publicar un listado de los más usadossegún las enfermedades más frecuentes, además de disponer también de un listado de losproveedores según criterios de efectividad de las entregas que realizan y la eficiencia yeficacia de sus productos.

En cuanto a los instrumentos de gestión como el SUMA, se ha planteado la necesidad deotorgarle una mayor relevancia nacional. Casi todos los países centroamericanos tuvieronla experiencia en el manejo del SUMA al menos a nivel central, y existe coincidencia enla necesidad de continuar su desarrollo. Sin embargo esto debe expresarse en un políticade estado para difundir y organizar este sistema. Por ejemplo en Honduras se ha elevadoeste sistema informativo al nivel de dirección en el esquema organizativo de Comité dePreparación para Emergencias y Contingencias (COPECO), con el propósito de asignarleuna mayor importancia nacional.

A nivel local las lecciones aprendidas se concentran en el fortalecimiento del papel delmunicipio, y la necesidad de la reforma del estado a favor de la descentralizaciónsocioeconómica. Esto se ha relacionado con la falta de recursos para responder de manerainmediata en situaciones de desastres. Se demanda planificar atendiendo a todas las etapaspara la gestión del riesgo incluyendo la fase tardía, pero estos planes no resultan reales porla escasa disponibilidad y acceso a los recursos económicos.

Se ha identificado la debilidad del nivel local para garantizar respuestas organizadas, lasduplicidades y la improvisación, así como la falta de recursos. Aunque estas leccionesresultan coherentes con lo que se ha planteado sobre las dificultades del municipio para


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acceder a los recursos económicos y la necesidad de un proceso de descentralización másprofundo, también tiene que ver con la falta de planificación local para la gestión delriesgo.

En la planificación de emergencias se ha planteado con fuerza la necesidad de reforzar lasacciones que se realizan antes de los desastres, y que tienen que ver con la prevención y lamitigación. Sin embargo también se ha identificado la necesidad de que la planificaciónincluya la respuesta tardía y las acciones de rehabilitación, aspectos que tradicionalmentetampoco se han tomado en cuenta con énfasis.

La importancia de definir sitios seguros para la microlocalización de albergues paradamnificados es otra de las lecciones más relevantes identificadas a nivel local. Esteplanteamiento es coherente con lo que se ha reconocido a nivel central. Se necesita establecercriterios sanitarios y sobre equipamiento básico según se ha dicho explícitamente en lasentrevistas, pero también hace falta contar con mapas de amenazas, y de riesgos y recursosmás detallados o de mayor resolución espacial. Sin embargo en esto último no se adviertennotables lecciones aprendidas.

Las lecciones aprendidas sobre las acciones de respuesta y rehabilitación se concentrancasi exclusivamente hacia las acciones de respuesta. Estas reconocen la importancia delograr un trabajo más efectivo en los albergues de damnificados, el que debe ser uncomplemento de la labor de los médicos, el personal de saneamiento, y los promotores desalud. La atención psicológica y de la salud mental es fundamental. En este sentido se haresaltado la importancia de la participación social en la respuesta y la rehabilitación,fuerza con la que no se puede dejar de contar debido a las carencias de recursos a nivellocal.

Al analizar las lecciones aprendidas en la categoría organización social a nivel central seobserva un considerable predominio de aquellas orientadas hacia el reconocimiento de laimportancia que tiene para la gestión del riesgo en los países, el fortalecimiento delmunicipio y de las organizaciones de emergencias a nivel regional y local. En segundolugar se considera el papel de la planificación de las acciones, en las que se prioriza laprevención, como se puede apreciar en el gráfico 5. Se destaca también la dirección deevaluación de daños y el manejo de suministros, y la menos importante de las direcciones,en relación con las demás, es la relacionada con la vulnerabilidad del sistema de atenciónde salud.


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Gráfico 5. Direcciones principales de las leccionesGráfico 5. Direcciones principales de las leccionesGráfico 5. Direcciones principales de las leccionesGráfico 5. Direcciones principales de las leccionesGráfico 5. Direcciones principales de las leccionesaprendidas en la dimensión de organizaciónaprendidas en la dimensión de organizaciónaprendidas en la dimensión de organizaciónaprendidas en la dimensión de organizaciónaprendidas en la dimensión de organización

social a nivel central y local.social a nivel central y local.social a nivel central y local.social a nivel central y local.social a nivel central y local.

A nivel local la dirección más importante es en el tema de la planificación, seguida delreconocimiento de las necesidades de fortalecimiento del municipio y la organización deemergencia a este nivel. Las otras dos direcciones aparecen con una menor importanciarelativa.

En las lecciones aprendidas se evidencia la importancia que se da central y localmente alfortalecimiento de la organización de emergencia en el nivel más operativo, esto significafortalecer organizativamente a los países para la gestión del riesgo, porque ya se ha avanzadoa nivel nacional en cada uno de ellos. Sin embargo a nivel local se da mayor énfasis a laplanificación de las acciones, y esta es una de las lecciones más grandes que se han reveladoen las entrevistas, como lo que se advierte en una de las realizadas en el departamento deUsulután, en El Salvador: �... Mitch nos sorprendió desprevenidos, ahora ya es diferente,y en este invierno la preparación y la respuesta fue mucho más eficiente...�.


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La menor importancia relativa que se ha observado la tienen las direcciones de evaluaciónde daños y manejo de suministros, así como la vigilancia epidemiológica. Es posibleporque se trata de acciones ejecutadas principalmente por el nivel central. A nivel local,en estas direcciones no se aprecian las lecciones aprendidas más significativas.

A pesar de que a todos los niveles se ha reconocido la importancia de la participaciónsocial esta se concibe más bien en la ejecución de las tareas que en su propia concepción.¿Cómo lograr entonces el compromiso necesario de los actores sociales?, ¿qué se entiendepor descentralización? No se ha identificado ninguna lección aprendida sobre el mecanismomás adecuado en la planificación para lograr la participación de todos los actores sociales,incluyendo a la comunidad. Parece que esto se ha dejado a la capacidad movilizadora querepresenta la memoria del impacto del Mitch, de gran magnitud, pero cada vez máslejano en el tiempo. ¿Se necesita un marco legal que regule este proceso?, ¿es importantedesarrollar un programa de educación ambiental que permita la visualización de cadaactor en la reproducción de los riesgo para la salud y el ambiente?

La implementación de sistemas de alerta temprana es una posible respuesta a las anterioresinterrogantes, sin embargo se reconoce que aún deben ampliarse además para otrasamenazas que no sean solamente las inundaciones, en las que ya existen algunasexperiencias aisladas. A pesar de que se ha planteado la necesidad de organizar a lasociedad en torno a la información para la gestión del riesgo, se trata de experiencias quese han establecido de manera de iniciativas aisladas, y aún están por desarrollarse.

A pesar de que se ha otorgado una relevancia al conocimiento de la organización social dela población para la respuesta y la rehabilitación no se advierte con énfasis entre lasautoridades del nivel central que este debe ser un proceso que se inicia desde antes de losdesastres, en el momento de organizar los sistemas de alerta temprana, o los planes deemergencia. En este sentido se puede interrogar: ¿es posible lograr respuestas eficientesy rápidas si no se conoce la organización y no se ha fomentado la participación social, dela población amenazada?, ¿se están concibiendo los planes de emergencia o los de alertatemprana sin la participación de la población?

Se ha reconocido la necesidad de la planificación de emergencia y el �cómo� debe hacerse,es importante que participen todas las instituciones y organizaciones de la sociedad, enun proceso de comunicación fluida. En todo caso se menciona que debe prevalecer ladecisión del comité de emergencia regional o local.

Las lecciones aprendidas identificadas refuerzan el criterio de que se ha desarrollado másla concepción normativa o �vertical� de la planificación sobre la estratégica u �horizontal�.No se reconoce explícitamente la participación de la comunidad en la planificación deacciones para lograr una gestión efectiva, aunque sí se espera y demanda su presencia enla ejecución de tareas.

A nivel local las lecciones aprendidas respecto a las acciones de prevención y mitigaciónresultan coherentes con el conocimiento identificado a nivel central. Las experiencias se


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concentran más hacia la mitigación que hacia la prevención, a pesar de que se planteadola importancia de prevenir. En El Salvador, a través de las historias orales, se conoció quelas personas no identifican lecciones que les haya dejado el Mitch específicamente enprevención: �... el comité de emergencia está organizado desde el 1996, muy fuerte podráser pero ante Mitch no pudo hacer nada...�, �... las funciones del comité de emergenciason estar alerta, dar primeros auxilios y evacuar a la gente...� A pesar de que el comitélocal de emergencias de Chilanguera ostenta un liderazgo notable en esta comunidad, yse identifican las causas del desastre con la deforestación y el mal uso del suelo, no concibela proyección de sus acciones hacia la prevención. En todo caso sí han trabajado en accionesde mitigación: �... no ha habido más inundaciones por la borda que se ha colocado paraevitar las llenas... � ¿Podrían orientarse los esfuerzos, aprovechando la fuerza de estaorganización en la resolución de problemas, hacia la prevención del impacto en el ambientey la salud para una mejor gestión del riesgo? Se advierte una toma de conciencia sobre lanecesidad de la planificación pero la mayor experiencia está en la respuesta, que hacia laprevención de los desastres.

Un aspecto coincidente en las lecciones aprendidas en ambos niveles, local y central, es elhecho de que el municipio necesita contar con recursos y autonomía para enfrentar lagestión del riesgo. Si se considera la carencia de recursos humanos que ha caracterizadohistóricamente al municipio latinoamericano, contexto en el que se piensa queCentroamérica no es la excepción, entonces cabría la pregunta: ¿se encuentra preparadoel nivel local para asumir las demandas que se plantean de alcanzar cierto nivel de autonomíaen la gestión del riesgo?

Las conclusiones más importantes dentro de esta categoría de análisis se resumen acontinuación:

� Se debe avanzar más en la definición de competencias y el acceso a recursos para lagestión del riesgo y la reducción de desastres a todos los niveles: nacional, regional ylocal. Se deben incrementar las posibilidades de tomar decisiones y realizar accionespor parte de las organizaciones locales de emergencias.

� La planificación es una actividad fundamental para la reducción de desastres que sedebe desarrollar a todos los niveles, especialmente a nivel municipal y local.

� Las acciones de prevención y rehabilitación deben ganar un mayor peso en los planesde emergencia a todos los niveles, esto debe tener un respaldo legal en cada país.

� Se ha reconocido la necesidad de establecer vínculos interinstitucionales entre lasorganizaciones de emergencia, las de medio ambiente, y las de acueductos,específicamente en el tema de agua potable. Esto es con el propósito de coordinaracciones más efectivas para la identificación detallada de los amenazas y riesgosambientales.

� Se ha reconocido el significado que tiene que a nivel nacional exista un política deestado y gobierno que manifieste el interés por la implementación del SUMA entodo el país.


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� La planificación para la reducción de desastres a nivel central y local se concibe comonormativa y de escasa participación de la población hasta en el nivel más operativo.El enfoque estratégico en la planificación de emergencias, aun en el nivel másoperativo, está ausente y no se reconocen lecciones aprendidas que reconozcan lanecesidad de implementarlo.

� La participación de las organizaciones nacionales de medio ambiente y deemergencias, durante la etapa de rehabilitación, se ha entendido como fundamentalpara que esta sea desarrollada con un concepto de sostenibilidad. Sin embargo no seha establecido con claridad qué herramientas o mecanismos se necesitan implementaresto.

� A nivel local se ha planteado que los sistemas de alerta temprana significan unoportunidad para la organización comunal en la reducción del riesgo.

3.4 T3.4 T3.4 T3.4 T3.4 Tecnología.ecnología.ecnología.ecnología.ecnología.

Las lecciones aprendidas en esta categoría del concepto de vulnerabilidad se puedenagrupar en tres direcciones principales: los sistemas de información para la gestión delriesgo, la vulnerabilidad infraestructural, y el acceso a los medios de comunicación yotros equipos. Las experiencias más relevantes según las dimensiones definidas sobre lagestión del riesgo se resumen en el cuadro 5.

A nivel central la vulnerabilidad desde el punto de vista tecnológico ha sido explicada apartir de aspectos relacionados con carencias de equipamiento de distinto tipo yconsecuentemente con la necesidad de recursos para la comunicación, como es Internet,y la radio. Se ha reconocido también las serias limitaciones que presentan los países paraacceder a vehículos apropiados para la atención prehospitalaria, pero también para eltransporte del personal especializado en labores de respuesta y rehabilitación como es laevaluación de daños.

La vulnerabilidad tecnológica ha sido explicada también a partir de las carencias de lossistemas de información como el SUMA, los sistemas de alerta temprana o los Sistemasde Información Geográfica (SIGs). Estos tienen como premisa que no deben serimplementados exclusivamente a nivel central, sino que las terminales y toda la red debecomprender también los niveles regional y local dentro de cada país.

La necesidad de implementar sistemas de información a todos los niveles para la valoraciónde los riesgos y las necesidades de abastecimiento de la población es una lección importantedentro de esta dimensión. Dentro de los sistemas que se esperan desarrollar se cuenta elSUMA, los sistemas de alerta temprana, y los Sistemas de Información Geográfica (SIGs),pero se necesita impulsar el desarrollo de las redes de información desde el punto de vistatécnico.

A pesar de que el SUMA no se logró implementar totalmente existe voluntad parahacerlo, sin embargo se reconoce la falta de equipamiento para establecer la red. Este es


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un sistema que en Centroamérica existe casi en todos los países aunque en diferentesestadios de desarrollo, pero en todos los casos se ha evidenciado centralmente la necesidadde extender esta red hasta el nivel local. Sin embargo se reconocen las serias limitacionespara su operación, no solo por la falta de recursos humanos, sino técnicos.

La difusión de los sistemas de alerta temprana evidencia también las carencias tecnológicasy la inaccesibilidad de carácter económico por parte de los países centroamericanos. Esimposible implementar sistemas de alerta temprana desde el punto de vista organizativo,si no se puede realizar el monitoreo instrumental de las diversas amenazas. Por otra parte,los sistemas de información se organizan desde el nivel local; en este sentido se demandaequipamiento, y comunicación, aspectos que se han reconocido entonces como carentes.

Los sistemas de alerta temprana de carácter �artesanal� representan una posible soluciónrespecto a equipamiento para la mitigación de desastres. Esto es porque no solo son másaccesibles desde el punto de vista económico para su implementación e incluso para sumantenimiento, sino porque potencian el conocimiento ambiental de la población que

�Las municipalidades carecen de losmedios técnicos adecuados como sonequipos de comunicación, yequipamiento de todo tipo para larespuesta y rehabilitación.

� Se carece de la tecnologíaadecuada para la comunicación,y para romper el aislamientoinformativo.

� La radio es el medio decomunicación más eficientepara mantener comunicada a lapoblación.


Central


�Se necesita contar con una dotaciónadecuada de medios técnicos como sonlos medios de comunicación, vehículosautomotores, equipos adecuados para laatención prehospitalaria, para realizaruna respuesta eficiente ante desastres.

�Se debe crear una organización a escalanacional para que el SUMA opereoportunamente con todas las facilidadestécnicas.

�Los sistemas de alerta temprana puedenser más eficientes cuando se utilizanmedios locales.

�Se necesita desarrollar los SIGs para laevaluación permanente de los riesgos.


�Los proyectos de rehabilitaciónno deben enfocarse únicamente ala restauración sino al avance y elcrecimiento, y el desarrollo social

Cuadro 5. PCuadro 5. PCuadro 5. PCuadro 5. PCuadro 5. Principales lecciones aprendidas en la categoría de tecnología,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de tecnología,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de tecnología,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de tecnología,rincipales lecciones aprendidas en la categoría de tecnología,según las dimensiones de la gestión del riesgo.según las dimensiones de la gestión del riesgo.según las dimensiones de la gestión del riesgo.según las dimensiones de la gestión del riesgo.según las dimensiones de la gestión del riesgo.

Local


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pertenece a los territorios amenazados, y expresa su identidad cultural. Sin embargo sedemanda de un esfuerzo económico para su realización, y en este sentido se han logradofinanciar algunos de estos proyectos comunales a través de la cooperación externa.

Los SIGs se han reconocido también como una herramienta tecnológica de gran valor,por su capacidad para gestionar datos útiles explicativos de los riesgos. A pesar de que anivel central ya se ha iniciado su implementación, es evidente que se encuentran en unafase incipiente. Se trata de una tecnología relativamente barata para el nivel central degobierno pero de cierta forma inaccesible para los niveles regionales y locales. Sin embargoexiste el consenso de que su utilización podría contribuir decisivamente en la planificaciónde acciones de gestión del riesgo.

Por otra parte las lecciones aprendidas sobre las acciones de rehabilitación infraestructuralreconocen la necesidad de integrar la tecnología con otras intervenciones que promuevanun desarrollo humano, y la disminución sostenida de la vulnerabilidad. Sin embargo, esdifícil la concepción de acciones integradas para la rehabilitación, si estas no comienzan yse hacen tradicionales desde la fase preventiva.

Las limitaciones tecnológicas se extienden también a la inapropiada infraestructura parala construcción de puentes y carreteras y las carencias de medios de comunicación aescala nacional. Todo esto unido a las limitaciones materiales para establecer acueductoslocales evidencia un alto nivel de vulnerabilidad de los municipios y comunidades que encaso de quedar aisladas se podrían potenciar y prolongar los impactos negativos en situaciónde desastre.

Respecto a la vulnerabilidad infraestructural de los centros de atención de la salud, se hareconocido la importancia de realizar estudios utilizando los recursos humanos disponiblesen las universidades, y establecer normas de acreditación que permitan uniformar loscriterios de valoración de este importante aspecto.

Una lección importante relacionada con la disminución de vulnerabilidad infraestructuralse refiere a la necesidad de limitar la microlocalización de los centros asistenciales desalud en las zonas amenazas, sobre todo por el impacto que puede ocasionar su destruccióno daño parcial en una situación de respuesta. Esta restricción en el uso del suelo implicala necesidad de conocer la cobertura de las amenazas y su zonificación, cuestión que serelaciona con la categoría ecológica de la vulnerabilidad que se explica más adelante, perotambién tiene que ver con las limitaciones tecnológicas que dificultan el acceso alconocimiento.

A nivel local las lecciones aprendidas se limitan al reconocimiento de la necesidad desuperar ciertas carencias básicas como son las lanchas y los radios para enfrentar de unamanera más adecuada las labores de respuesta. Al igual que a nivel central no se reconocenlas necesidades tecnológicas para una prevención más efectiva de los desastres,posiblemente porque se visualiza las labores de respuesta como más importantes.


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En la categoría tecnológica del concepto de vulnerabilidad las lecciones aprendidas seconcentran a nivel central y local, de manera predominante, sobre los problemas de accesoal equipamiento que se utiliza sobre todo para responder ante los desastres. Sin embargoa nivel central se le otorga mayor relevancia que a nivel local, proporcionalmente, a lossistemas de información, y al tema de la vulnerabilidad infraestructural, como se muestraen el gráfico 6.

Gráfico 6. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 6. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 6. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 6. Direcciones principales de las lecciones aprendidasGráfico 6. Direcciones principales de las lecciones aprendidasen la dimensión tecnológica a nivel central y local.en la dimensión tecnológica a nivel central y local.en la dimensión tecnológica a nivel central y local.en la dimensión tecnológica a nivel central y local.en la dimensión tecnológica a nivel central y local.

La menor importancia relativa que se otorga a nivel local a los sistemas de información esposible porque se trata de acciones que comienzan a tener un desarrollo en los paísescentroamericanos, y en ocasiones se demandan ciertos recursos para acceder a tecnologíasque difícilmente pueden disponer los municipios y menos aún las comunidades. Si a estose le agrega la necesidad de recursos humanos especializados para operarlos, entonces síque su desarrollo parece algo que quedará pospuesto. Sin embargo lo que más preocupaes que en ciertos municipios no se tiene ni idea de que estas herramientas existen.

Las lecciones aprendidas sobre la fase de rehabilitación reconocen la necesidad de construirobras protectoras para las instalaciones de salud con el objetivo de disminuir suvulnerabilidad, sin embargo se trata de una acción sobre el ambiente físico construido


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excesivamente carente de un enfoque sistémico y desligada de la actividad de gestiónambiental. En las historias orales realizadas en la comunidad de Chilanguera, el Salvador,del departamento de San Miguel, una de las más afectadas por Mitch, se ha revelado losiguiente: �... no ha habido más inundaciones por la borda colocada para evitar las llenas...�.Este planteamiento evidencia la falta de visión a nivel operativo sobre la necesidad devincular la reconstrucción de infrestructuras con los planes integrales de gestión ambiental.

Se ha señalado que la construcción de muros de contención como parte de las acciones derehabilitación de las comunidades, se ha convertido en una de las acciones preferidas anivel local. Este planteamiento no solo evidencia un bajo nivel de conciencia ambientalde muchas comunidades que desconocen la posibilidad de prevenir las amenazas consoluciones posiblemente más sostenibles, sino un vacío de conocimiento por parte de lasautoridades locales sobre los procesos ambientales y el impacto de la actividadsocioeconómica.

Respecto a las lecciones aprendidas, dentro de esta dimensión tecnológica, relacionadascon la respuesta de rehabilitación y reconstrucción, se reconoce la prevalencia de unconcepto de sostenibilidad y una amplitud en la cultura de los desastres: �... no se trata derestablecer lo que había antes, sino modernizar ...�, es decir, no se puede restablecer lacondición de vulnerabilidad tecnológica. Pero en este sentido cabe la pregunta: ¿cuandose habla de modernizar se está pensando en una reconstrucción integral?, ¿esta visiónincluye un enfoque de gestión ambiental integral, o se refiere a la inversión eninfraestructura cada vez más costosa e insostenible sin intentar disminuir la probabilidadde retorno de las amenazas?

Las conclusiones más importantes dentro de esta categoría se resumen a continuación:

� La vulnerabilidad tecnológica ha sido explicada a partir de la carencia de equipamientopara la comunicación y el transporte, y también debido a la inaccesibilidad paraestablecer hasta el nivel local los sistemas de información como es el SUMA, losSIGs y los sistemas de alerta temprana.

� Respecto a los sistemas de alerta temprana se ha reconocido la importancia deimplementar los de carácter artesanal, no solo porque son más accesibles desde elpunto de vista económico, sino porque potencian el conocimiento ambiental de lapoblación.

� Se reconoce la necesidad de continuar el desarrollo del SUMA, y extenderlo a todoslos niveles, pero la falta de equipamiento para establecer la red se ha señalado comouna limitación importante.

� Las demandas tecnológicas se relacionan más con acciones de mitigación,equipamiento para la respuesta, y una mejor infraestructura para rehabilitar lo dañadoque para la prevención y para generar un mejor conocimiento sobre las amenazas yriesgos ambientales.


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3.5 Ambiente físico y ecología.3.5 Ambiente físico y ecología.3.5 Ambiente físico y ecología.3.5 Ambiente físico y ecología.3.5 Ambiente físico y ecología.

Las lecciones aprendidas como parte de la categoría física ecológica se pueden agruparen cuatro direcciones principales: el concepto de ambiente en la gestión del riesgo y lareducción de desastres, el ordenamiento territorial, la gestión del recurso hídrico y elsaneamiento básico, y la operacionalización de otros componentes de la gestión ambiental(ver el cuadro 6).

Cuadro 6. PCuadro 6. PCuadro 6. PCuadro 6. PCuadro 6. Principales lecciones aprendidas en la categoría física ecológica,rincipales lecciones aprendidas en la categoría física ecológica,rincipales lecciones aprendidas en la categoría física ecológica,rincipales lecciones aprendidas en la categoría física ecológica,rincipales lecciones aprendidas en la categoría física ecológica, según las dimensiones cor según las dimensiones cor según las dimensiones cor según las dimensiones cor según las dimensiones correspondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.respondientes a la gestión del riesgo.


Central

Local


� El incremento de los períodos deretorno de las amenazas aumenta laprobabilidad de que ocurra undesastre por lo que actualmente lainversión en prevención resultamucho más rentable a corto plazo.

� Se debe fortalecer el componente deprevención en la planificación de lasacciones para la reducción dedesastres.

� Es necesario definir políticas enambiente y salud a todos los niveles.Se deben fortalecer los EsIA.

� Uno de los problemas ambientalesmás serios es la falta deordenamiento del territorio.

� El abastecimiento de agua potabledebe concebirse de maneraintegrada a la disposición dedesechos y la educación ambiental.

� Se necesita contar con mapas sobreamenazas y riesgos a nivel regionaly local.

� La identificación de zonas de riesgoes fundamental para planificar lasintervenciones.

� Se deben definir sitios seguros parala evacuación en zonas de altoriesgo.

� Poder contar con un plan deordenamiento territorial esfundamental para prevenir y mitigarlos desastres.


� La recuperación no consisteen proporcionar viviendasdignas solamente, sinodesarrollo social.

� Se debe evitar larelocalización deasentamientos en zonasamenazadas.

� El monitoreo del agua debecontinuarse e incrementarsedespués de un desastre ya quepueden haber variado lascondiciones de las fuentes.

� Se debe evitar larelocalización deasentamientos en zonasamenazadas.

� Es necesario fortalecer elmuestreo de la calidad delagua.


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A nivel central se ha reconocido la trascendencia que tiene el conocimiento de las amenazasy el riesgo en la planificación de acciones por parte de los comités de emergencia a todoslos niveles. Los mapas de amenazas y riesgos, y la aplicación de los Sistemas de InformaciónGeográfica (SIGs) se consideran instrumentos esenciales para realizar este propósito. Laaplicación de los SIGs se ha considerado como un herramienta esencial para la explicaciónambiental de los problemas de salud, y la definición de zonas endémicas con un conceptoecológico, lo cual representa una oportunidad para la gestión de acciones preventivas porparte del sector salud.

Se ha considerado la asociación causal de los desastres por inundación con la transmisiónde enfermedades que pueden ser prevenidas en una proporción significativa si se zonificael riesgo previamente al desastre. Esta lección es coherente con lo explicado sobre lanecesidad que se manifiesta de explicar ambientalmente los problemas de salud y aplicarinstrumentos informativos y de análisis como son los mapas y los SIGs.

La utilización de los SIGs como instrumento que genera conocimiento para la gestión delas relaciones ambiente-salud, no solo se está concibiendo por sus posibilidades informativassino por las de análisis explicativo de los problemas de salud, y fundamento para laorganización de la vigilancia epidemiológica desde antes que ocurra un desastre.

Las lecciones aprendidas en esta dimensión del concepto de vulnerabilidad específicamentesobre las acciones de respuesta y rehabilitación advierten la necesidad de que mantenga elcarácter intersectorial en primer lugar. Las experiencias consideran la oportunidad queofrecen las acciones de rehabilitación para propiciar un desarrollo sostenible, esto significapensar con mayor integralidad y con carácter sistémico al intervenir sobre el ambiente.

Se ha planteado la importancia de la participación social en las acciones de respuesta yrehabilitación, no así en las fases preventivas, al menos de manera explícita. Es evidenteel compromiso notable que adquiere la población con las acciones de rehabilitación y másaún de respuesta. La concientización que se puede lograr a través de una correcta educaciónambiental y para la salud, comunitariamente, no solo debe propiciar una mayor y mejorparticipación social en la prevención y la mitigación sino elevar esta a niveles superioresde organización y eficiencia en las fases posteriores a los desastres.

Sobre el ordenamiento territorial se ha planteado la necesidad de que debe ser impulsadoa través de la definición de leyes y reglamentos más fuertes, y de manera paralela que esteesfuerzo sirva para implementar modelos de agricultura sostenible y en general dedesarrollo local. Se ha reconocido que la debilidad institucional se traduce en un crecimientourbano desordenado que no cumple con las características básicas de satisfacción denecesidades y no expresa desarrollo humano, y como manifestación más evidente lascarencias de saneamiento básico. Esto no solo es un determinante decisivo de desastressino un obstáculo para el sector salud durante las fases de respuesta y rehabilitación.


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FFFFFoto 1.oto 1.oto 1.oto 1.oto 1. Urbanización próxima a los márgenes del río Damas,Cantón de Desamparados, Costa Rica. Las disposiciones legales sobre eluso del suelo prohiben la construcción a menos de 25 metros del cauce.

Se ha reconocido la importancia de tomar en cuenta los sitios seguros para la reubicaciónde la infraestructura de salud, lo que es coherente con la relevancia que se ha dado alordenamiento territorial como parte de las acciones preventivas que involucran de maneraactiva al sector salud dentro de la gestión ambiental. La inversión de recursos en lareconstrucción o en la disminución de la vulnerabilidad infraestructural de las instalacionesde salud, deben dejar de ser acciones aisladas del sector salud e integrarse a los planes degestión ambiental del territorio cuando estos se pongan en marcha.

Se ha mencionado con fuerza la necesidad de microlocalizar sitios seguros para la ubicaciónde albergues para damnificados, e incluso esto se concibe como parte de las acciones demitigación, de reducción de la vulnerabilidad, e integra las funciones de los comités deemergencia locales antes de producirse un desastre: �... se deben identificar sitios quecumplirán funciones de resguardo de la población, y garantizar que cumplan con lascaracterísticas básicas para asegurar la satisfacción de necesidades de la poblacióndamnificada ....�. Sin embargo no se ha asociado suficientemente este esfuerzo con lanecesidad del ordenamiento territorial, lo cual significa definir el desarrollo concibiendosiempre la probabilidad de que ocurra un desastre. Por ejemplo, en Costa Rica se estáconcibiendo la participación de los comités locales de emergencia en los Planes deReguladores, que cumplen la función permanente de ordenamiento territorial en el país.

En el tema de ordenamiento territorial se han reconocido las grandes limitaciones en laregión, las que comienzan por la falta de una política en este sentido, y como se mencionó,


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existe una legislación muy débil y desestructurada. La falta de previsión sobre el avancede la frontera agrícola y la inadecuada planificación de los asentamientos humanos, sonlos principales procesos socioeconómicos a los que se le atribuye la mayor responsabilidad.Aunque esta actividad se encuentra incipientemente desarrollada en Centroamérica, suavance no es equitativo en los diferentes países estudiados. La situación es una muestrade las desigualdades económicas aún vigentes en la región.

FFFFFoto 2.oto 2.oto 2.oto 2.oto 2. Campamento de damnificados del huracán Mitch, Departamentode Chinandega, Nicaragua. Esta foto, tomada a más de un año de los sucesos del Mitch

(noviembre de 1999).

El saneamiento básico, la protección de las fuentes de agua, y de manera general la gestiónde cuencas hidrográficas es otra de las direcciones generales en las que se agrupan laslecciones aprendidas en la categoría física-ecológica. Estas lecciones se fundamentan enla visualización del recurso hídrico como una fuente de amenazas para la salud y elambiente, tal y como se manifestó durante los sucesos del Mitch. El monitoreo constantedel agua antes del desastre, y posterior al mismo se ha planteado como un instrumentofundamental para el control de la contaminación, esto es así cuando se acompaña deacciones de gestión de un recurso cuya jurisdicción es multisectorial. La gestión delrecurso hídrico que tradicionalmente ha realizado el sector salud, reducida al saneamientobásico, se ha reconocido que resulta parcial y por lo tanto insuficiente. La gestión delrecurso hídrico es por naturaleza intersectorial, y en consecuencia se ha planteado lanecesidad de readecuar el marco legal de la ley de ambiente y propiciar una mayorparticipación de las autoridades sanitarias en esta labor.

Las lecciones aprendidas en el tema de gestión del recurso hídrico no solo reconocen losimpactos negativos en los procesos ambientales que generan la sedimentación en los cauces


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de los ríos y la notable recurrencia y magnitud de las inundaciones, sino la problemáticaactual del agua potable. Específicamente en el tema de calidad del agua, en Guatemala,se ha planteado que el establecimiento de acueductos rurales, más vulnerables por elacceso limitado a recursos y conocimientos de las comunidades, deben formar parte deproyectos integrales. Esto significa que no se aprobarán acueductos rurales que noconsideren además del acueducto con participación comunal y de la municipalidad, laimplementación de sistemas de disposición de desechos y la educación sanitaria de lapoblación beneficiada. Este planteamiento resulta notablemente positivo por considerarel ciclo de la gestión del agua potable de manera bastante completa, lo que debe tener unimpacto positivo en la reducción de enfermedades transmitidas por el agua, y en la saludde la población beneficiada y no beneficiada por el sistema. Sin embargo, no se hamencionado de manera explícita la proyección del sector salud en la protección de lasfuentes de agua, en una región donde abundan las de tipo superficial, y dondepredominantemente no se cuenta con sistemas de disposición de desechos. Esto lasconvierte a priori en fuentes muy vulnerables más aún en situación de desastre.

Se ha reconocido que en Guatemala no existe una sólida legislación ambiental que facilitelas acciones de gestión de las relaciones ambiente-salud. Específicamente se ha mencionadola carencia de una ley del agua que regule las competencias de las diferentes institucionesal respecto, y asegure la adecuada utilización del recurso para diferentes usos y en especialpara consumo humano. Esta situación ha impedido al sector salud, en gran medida,implementar una gestión adecuada del agua destinada al consumo humano, según serefleja en las entrevistas realizadas: �... se necesita realizar una reforma en torno al recursohídrico, y esta tiene que comenzar por profundos cambios legales ...�.

La inadecuada gestión de desechos sólidos, otra de los componentes de la gestión ambiental,que predomina en los países centroamericanos se visualiza como otro de los problemas enambiente y salud más serios. En primer lugar se señala la asociación entre la inadecuadamanipulación de los desechos y de los alimentos que se expenden a la población, lo quegenera un impacto negativo de gran magnitud en la frecuencia de enfermedadestransmitidas por esta vía. En segundo lugar se reconoce su impacto en la acelaración delproceso de sedimentación de los cauces de los ríos y en las inundaciones.

A nivel local, la necesidad de asumir la función de ordenamiento se manifiesta a través dela importancia que se le ha asignado a la definición de sitios seguros para asentamientoshumanos, y albergues de damnificados. Resulta positivo que esta función se concibacomo parte del accionar del comité departamental a pesar de que no se ha mencionado laimportancia del ordenamiento territorial en la prevención de desastres, y no se tome encuenta otros posibles vínculos del comité departamental con este instrumento de gestiónambiental.

A nivel local, según las historias orales, a pesar de que se ha atribuido los efectos deMitch a explicaciones mágico religiosas como las mencionadas en Honduras: �... solopodía ser detenido por la voluntad de Dios ...�, también recae la responsabilidad en lasmalas acciones del hombre. Sin embargo es evidente que en la práctica el comité local no


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considera la actividad preventiva de desastres, como es el caso del comité de Chilanguerauna de las comunidades más afectadas por Mitch en El Salvador: �... nuestra función esel rescate ...�, y por otra parte no aplican procedimientos preventivos básicos a la hora deplanificar sus cultivos. A pesar de que se trata de una zona amenazada por inundaciones,no se percibe la acción del comité departamental.

A pesar de que a nivel nacional no se aprecia claridad sobre la función del ordenamientoterritorial, a nivel local se ha identificado aisladamente la necesidad de definir un políticaen este sentido. Se ha reconocido la necesidad de controlar el crecimiento urbano de unamanera ordenada, incluso se está definiendo la voluntad de que cada urbanización que seconstruya debe garantizar la implementación de satisfactores básicos como son algunosservicios, áreas de recreación, y sobre todo su localización debe contemplar la mitigaciónde los riesgo ambientales. En este sentido se necesita zonificar el riesgo ambientalpreviamente, y poder contar entonces con mapas de riesgos suficientemente detallados.

Existe claridad sobre la necesidad de contar con fuentes seguras de agua potable peroesto se relaciona más que nada con la existencia del acueducto y la cloración del agua, yno se identifican lecciones específicas en la protección de las fuentes y la gestión de cuencas.Las lecciones en el tema de gestión de cuencas se asocia con la amenaza de inundacionese incluso se ha planteado la necesidad de reforestar. La calidad del agua y la necesidad demantener un monitoreo constante es otro punto de coincidencia en las lecciones aprendidasa nivel local y central, se ha vinculado a la prevención de las enfermedades transmitidaspor esta vía.

Las lecciones aprendidas en esta categoría correspondientes a la respuesta y rehabilitaciónse han relacionado con la necesidad del dragado de los ríos para restablecer la capacidadde drenaje de los cursos naturales de agua.

Un punto de coincidencia entre el nivel central y el local es el reclamo del ordenamientoterritorial como instrumento de gestión ambiental, pero se reconoce su debilidad y lasnecesidades de desarrollo.

Las lecciones aprendidas en la categoría física ecológica se concentran en torno a lacomponente ambiental en la gestión del riesgo, para el nivel central y el local, como semuestra en el gráfico 7. Existe la tendencia a no relacionar la gestión del recurso hídrico,y otros componentes de la gestión ambiental con la función de prevención de desastrespor parte de las organizaciones de emergencia a nivel central y local. Esto es evidente enel desarrollo desproporcional de las diferentes direcciones que abordan las leccionesaprendidas en la dimensión física ecológica, es decir, no existe mucha claridad y coincidenciade opiniones sobre como realizar intervenciones sobre el ambiente, aunque se reconoce lanecesidad de entender su funcionamiento para la reducción de los desastres.


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Gráfico 7. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la dimensiónGráfico 7. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la dimensiónGráfico 7. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la dimensiónGráfico 7. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la dimensiónGráfico 7. Direcciones principales de las lecciones aprendidas en la dimensiónfísica-ecológica a nivel central y local.física-ecológica a nivel central y local.física-ecológica a nivel central y local.física-ecológica a nivel central y local.física-ecológica a nivel central y local.

La tendencia a no asociar la gestión del recurso hídrico, no solo con la propia función delas organizaciones de emergencias, sino con la temática de desastres, es aún más notablea nivel local, lo que se evidencia en la comparación de ambos gráficos. Esto es posiblepor el vacío de acciones de prevención que tradicionalmente han tenido las organizacionesde emergencias sobre todo en los niveles regional y local, y por su relativa debilidad en losniveles más operativos. Se trata de organizaciones que no se han concebido para laprevención, sobre todo a nivel local, lo que se muestra explícitamente por su propio nombre:�organizaciones de emergencias�.

A pesar de que las lecciones aprendidas en la dimensión física-ecológica expresa unconocimiento adquirido profundo aún se identifican vacíos importantes. No se adviertenexperiencias en torno a la actividad de inspección ambiental que tiene un caráctereminentemente preventivo, pero sobre todo no se ha reconocido la importancia de laeducación ambiental y para la salud y sus vínculos con la participación social. Laparticipación social y la educación son elementos esenciales para la implementación depolíticas ambientales y de salud.

En relación al recurso hídrico, a pesar de que se plantea un modelo muy adecuado degestión del agua potable en acueductos rurales, en el caso de Guatemala, no se hamencionado el concepto de cuenca hidrográfica y por otra parte se reconocen grandeslimitaciones en ordenamiento territorial. Estas cuestiones resultan básicas para pensar enla reducción de la vulnerabilidad de los acueductos no solo desde el punto de vista físicosino en términos de calidad del agua. En las entrevistas realizadas se evidenció la notablevulnerabilidad de los acueductos: �... durante Mitch se afectaron 401 acueductos ruralesen todo el país ...�.


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A pesar de que se reconoce parcialmente la función de la gestión de cuencas, no semenciona el papel del comité departamental de emergencia dentro de ella. Por ejemplo,en El Salvador se ha mencionado la importancia de coordinar acciones de gestión delrecurso hídrico y en específico de saneamiento básico con Honduras, donde se localiza elorigen de una buena parte de las amenazas que se producen en el bajo Lempa salvadoreño.Esto último requiere la competencia del nivel central pero no se conocen proyectos degestión de cuencas transfronterizas en las que participe el sector salud.

A pesar de que a nivel departamental deben concebirse las funciones del comité deemergencias de manera mucho más operativas que a nivel central, tampoco se reconoce laimportancia de la participación social y de la educación ambiental y para la salud dentrode las lecciones aprendidas en esta dimensión. Existe coincidencia a nivel central y localsobre la necesidad de conocer el riesgo de manera detallada, en este sentido se le atribuyenotable importancia a los mapas como herramienta metodológica. Sin embargo en amboscasos, así como para toda la actividad de gestión ambiental no se identifica el papel de laparticipación de la población y su relación con la temática de educación ambiental.

Se ha considerado que los SIGs pueden contribuir decisivamente con la parte informativay el análisis ambiental para suplir el conocimiento que se necesita en el país para la gestióndel riesgo. Los mapas de riesgos muestran información básica para la gestión, y los SIGscontribuyen decisivamente en su optimización. A pesar de que algunas organizacionesdel nivel central pretenden su desarrollo, estos siguen siendo esfuerzos muy aislados ytodavía incipientes. Las posibilidades de implementar esta herramienta son mínimas anivel local en la actualidad, según se ha identificado implícitamente en las opinionesreveladas en los diferentes países.

Durante la respuesta y la rehabilitación la lección aprendida más evidente es la necesidadde fortalecer el muestreo de la calidad del agua, pero no se aporta nada concreto sobre lastareas de rehabilitación en la categoría ecológica-ambiental por parte de los comitésdepartamentales. Se ha mencionado el carácter limitado a la hora de entender y actuarsobre el ambiente por parte de las organizaciones regionales y locales. Las acciones comola inspección ambiental y el monitoreo, así como los Estudios de Impacto Ambiental(EsIA) se han reconocido a nivel central, pero no se identifican como funciones y no sehan hecho explícitas las lecciones en el nivel local. Esto se puede explicar por el escasoacceso a recursos y la falta de competencias del nivel local.

Los EsIA, el monitoreo, y la inspección ambiental, aunque actualmente se realizan en lospaíses centroamericanos, se ha planteado que deben desarrollarse mucho más. Losministerios u organizaciones que atienden el ambiente en casi todos los paísescentroamericanos se han pronunciado, pero se plantea que su capacidad es muy limitadapara acometer el trabajo que se necesita. La mayor parte de las veces su trabajo se limitaal ambiente natural y no han mostrado grandes fortalezas para concebir la incorporacióndel elemento antrópico como parte del funcionamiento del ambiente y como receptor deuna buena parte de los impactos, incluso a corto plazo. En este sentido aún prevalecen


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muchas dudas sobre las funciones de las organizaciones de emergencias en prevención, yel papel del sector salud como parte de ellas en las tareas para la reducción de desastres.

Se puede afirmar que existe una mayor conciencia sobre la necesidad de desplazar esfuerzoshacia la prevención de desastres. Las fuentes de información reflejan la anterior afirmación,y se ha llegado a plantear como una de las lecciones más importantes en este sentido que:�... las inversiones destinadas a la prevención parecen hoy más rentables al acortarse elperíodo de retorno de las amenazas...�. La necesidad de que el sector salud pueda ganarun mayor peso específico por su accionar preventivo es una realidad a pesar de que losefectos de estas acciones se manifiesten fuera de los períodos políticos que sirven dereferencia a muchos de los tomadores de decisiones.

Las conclusiones más importantes dentro de la categoría de ambiente físico y ecología semencionan a continuación.

� Los mapas de riesgo se han concebido como un instrumento básico para generar elconocimiento sobre las relaciones ambiente-salud, y eficiente para la planificación deacciones de gestión del riesgo y la reducción de desastres.

� A nivel local, a diferencia del nivel central, se ha planteado la necesidad de generarun mayor conocimiento sobre el ambiente. Se señala como una de las limitacioneslocales para obtenerlo el difícil acceso a los instrumentos para monitorear los procesosambientales, y a herramientas como los SIGs.

� Se ha advertido que en la mayoría de los países centroamericanos no existe una sólidalegislación ambiental que facilite las acciones de gestión de las relaciones ambiente-salud. Por ejemplo: se ha mencionado la carencia de una ley del agua que regule lascompetencias y asegure la adecuada utilización del recurso.

� Acciones como la inspección ambiental y el monitoreo, así como los EsIA se hanreconocido a nivel nacional, pero no se identifican como funciones de las organizacionesde emergencia, y sobre todo a nivel local no se han hecho explícitas las leccionesaprendidas. Esto puede ser por la escaso acceso a recursos y la falta de competenciasdel nivel local.

� Los SIGs se han reconocido como una herramienta importante a nivel central, apesar de que se encuentra también en un estadio inferior de desarrollo y no existe lacoordinación necesaria entre instituciones. Sin embargo a nivel local se advierte sudesarrollo como una vaga idea a pesar de que se le ha dado relevancia al ordenamientoterritorial y la planificación urbana.

� Las funciones del sector salud como parte de las organizaciones de emergencia atodos los niveles no están definidas claramente para la gestión preventiva en la temáticade desastres.


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4.4.4.4.4. El enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: UnaEl enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: UnaEl enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: UnaEl enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: UnaEl enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: Unapropuesta de trabajo para la reducción de desastres.propuesta de trabajo para la reducción de desastres.propuesta de trabajo para la reducción de desastres.propuesta de trabajo para la reducción de desastres.propuesta de trabajo para la reducción de desastres.

Las propuestas que aporta este trabajo se concentran sobre todo hacia la orientación delas acciones de prevención y mitigación del riesgo ambiental y para la salud, y las derehabilitación después de los desastres, más que a las propias de la respuesta quetradicionalmente se han desarrollado dejando valiosas lecciones aprendidas. Se hanestructurado según sus posibles niveles de ejecución central y local, considerando losvacíos de conocimiento identificados a través del análisis de las lecciones aprendidas.

El sector salud, por sus responsabilidades y competencias en la salud pública debe integrarla gestión intersectorial e interorganizacional en la prevención y mitigación de los desastresde acuerdo con los siguientes lineamientos generales que se recomiendan:

Nivel central.Nivel central.Nivel central.Nivel central.Nivel central.

� Definir una política de formación del personal que priorice temas y garantice laaplicación sostenida y la multiplicación de los contenidos impartidos a todos los niveles.

� Continuar desarrollando la formación de personal en la temática de desastres a nivelnacional y local. Se consideran áreas prioritarias las siguientes: planificación para lareducción de desastres, evaluación de daños, SUMA, comunicación social, gestiónambiental.

� La capacitación del personal y las organizaciones implicadas en la reducción dedesastres debe garantizar el carácter aplicado del conocimiento a través de productosconcretos como son: planes para la reducción de desastres, mapas de riesgos y recursos,sistemas de alerta temprana.

� Desarrollar la educación ambiental y para la salud a nivel formal, definiendo unapolítica de estado que promueva la incorporación de la temática vinculada a losdesastres en el curriculum de los estudiantes a todos los niveles.

� Promover el desarrollo de la educación informal a nivel comunitario en un procesode realización de acciones preventivas y de mitigación que garantice la participaciónsocial.

� Desarrollar estrategias de comunicación social en las áreas de prevención, mitigación,y rehabilitación, que garanticen su efectividad en la población más vulnerable.


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� Promover el desarrollo del marco legal sobre desastres que garantice la posibilidadde actuar preventivamente, así como en la mitigación y rehabilitación ante desastres,garantizando la gestión del riesgo intersectorial e interinstitucionalmente.

� Promover la planificación para la reducción de desastres propiciando la participaciónintersectorial e interinstitucional, así como el enfoque estratégico fundamentalmentea nivel local.

� Garantizar la inclusión de acciones en todas las fases de la prevención del riesgoenfatizando en las preventivas, de mitigación, así como las de rehabilitación.

� Promover el desarrollo del SUMA a nivel nacional y local.

� Garantizar que los planes de reconstrucción de infraestructuras, incluyendo las delsistema de salud, se vinculen a las propuestas de ordenamiento territorial y a losplanes de gestión ambiental de los territorios, con el propósito de disminuir suvulnerabilidad.

� Desarrollar el conocimiento de las amenazas y riesgos, y la explicación ambiental delos problemas de salud a través del empleo de mapas y Sistemas de InformaciónGeográfica, propiciando el trabajo a escalas de máximo detalle.

� Propiciar la incorporación del componente de salud en las evaluaciones y estudios deimpacto ambiental, e incorporar personal capacitado en la realización de estos estudios.

� Promover la actividad de ordenamiento territorial y la participación de lasorganizaciones locales de emergencias y la representación del sector salud como partede ellas.

� Promover la difusión social de la información sobre estudios y evaluacionesambientales para el conocimiento y control ciudadano del impacto negativo en lasalud de la población.

Nivel local.Nivel local.Nivel local.Nivel local.Nivel local.

� Promover la incorporación de los temas de educación ambiental y para la saludvinculados a los desastres en el curriculum de los estudiantes, con informaciónespecífica y acciones para la reducción de los riesgos locales.

� Desarrollar la educación informal comunitaria en los temas de ambiente y saludvinculados a los desastres, propiciando la participación de todos los actores sociales(incluyendo a las empresas que se asienten en los territorios) y la realización deacciones concretas de gestión ambiental, mapas de riesgos y recursos, sistemas dealerta temprana, y planes para reducir desastres con un marco estratégico.


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� Identificar estrategias de comunicación social para reducir desastres, las cuales debenestar ajustadas a las condiciones específicas de las comunidades.

� Desarrollar la planificación de emergencias con enfoque estratégico, que garantice laparticipación de todos los actores sociales del territorio, y enfatice en las accionespreventivas, de mitigación y rehabilitación.

� Promover el desarrollo del SUMA y la formación del personal en la evaluación dedaños.

� Desarrollar los sistemas de vigilancia en salud a nivel local garantizando la explicaciónambiental de los problemas de salud y proponiendo acciones para su solución. Serecomienda la aplicación de los Sistemas de Información Geográfica.

� Propiciar el conocimiento de los riesgos ambientales y promover la implementaciónde sistemas de alerta temprana que potencien el conocimiento ambiental local, yconsideren los valores y normas que identifican al territorio.

� Promover la implementación de modelos integrales de gestión ambiental y de lasalud que prioricen el ordenamiento territorial, así como la gestión de desechos yrecursos, y que garantice la educación y la participación social.

El modelo integral para la gestión de las relaciones ambiente-salud puede considerar lossiguientes elementos que se detallan a continuación:

4.14.14.14.14.1 Sistema de Gestión Ambiental.Sistema de Gestión Ambiental.Sistema de Gestión Ambiental.Sistema de Gestión Ambiental.Sistema de Gestión Ambiental.

No se ha considerado apropiado realizar recomendaciones aisladas, sino mostrar susvínculos a través de un modelo de gestión de las relaciones ambiente-salud con énfasis enun marco territorial. La vinculación de las acciones de gestión ambiental bajo unaconcepción sistémica tiene el propósito de potenciar sus efectos, en este caso para lareducción de desastres y sus impactos en la salud de la población.

La aplicación de modelos de gestión de las relaciones ambiente-salud no es nueva. El 6de abril de 1992 se reveló por primera vez en el mundo una norma de administraciónecológica, se trata de la BS 7750 lo que significó un paso concreto en la gestión ambientalpara las organizaciones empresariales. El Instituto Británico de Normas (BSI) fue elvirtual inventor de las normas a finales de la década de los setenta. Desde la creación deBS 5750 y su conversión posterior en ISO 9000 (B. Rothery, 1998) esta institución británicaha sido el líder mundial de normas para la calidad y la administración ecológica, y en elReino Unido y Europa se han producido decenas de miles de certificaciones. Puedeasegurarse que en el futuro estas normas serán generalmente obligatorias, y que todas


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aquellas empresas que pretendan comercializar sus productos en cualquier parte del mundodeberán someterse a esa normativa, como garantía necesaria de calidad (Alfredo Elizondo,1997).

Sin embargo la gestión ambiental territorial no ha tenido similar desarrollo y difusión queel alcanzado al nivel de las organizaciones empresariales donde se ha plantea unametodología detallada para la implantación de los Sistemas de Gestión Ambiental. En elterritorio las líneas de acción mencionadas se continúan concibiendo de maneraindividualizada o sectorializada, y excesivamente centralizadas, lo cual dificulta laparticipación social y la eficiencia de la propia actividad de gestión. Se demanda aún unmayor avance en los aspectos teóricos y metodológicos que propicien una actividad degestión ambiental armónica con un profundo sentido ecológico, lo que significa unaverdadera integración del elemento antrópico al entorno al cual pertenece. Esto quieredecir propiciar un verdadero proceso de participación social. (H. Chamizo, 1998)

El ambiente humano es un sistema de relaciones en equilibrio, muy complejo (físico,químico, biológico, sociocultural) de una gran sensibilidad a la variación de uno solo desus factores constitutivos. Todos los elementos del ambiente, incluido el antrópico, formaparte del equilibrio dinámico del sistema ambiental al que pertenecen, es decir, integranuna unidad dialéctica que condiciona el desarrollo de cada uno a la evolución del resto.

Por ejemplo, frente a la diversidad de ambientes en la tierra existe una diversidad humanaque se expresa biológica y socioculturalmente adaptándose a condiciones diversas: factoresclimáticos, biológicos, de paisaje en general y por lo tanto a condiciones naturales quedeterminan la vida de microorganismos patógenos, y también a carencias alimentarias einsatisfacción de necesidades habitacionales y educacionales. De manera que el ambientedonde vive y trabaja la población humana ha ganado considerable importancia al serconsiderado de manera holística como explicación de las conocidas variaciones de losperfiles de salud entre grupos poblacionales.

La observación de las variaciones de los problemas de salud ha inducido la necesidad deintervenir para eliminar o reducir aquellos que constituyen inequidades. En este sentidose precisa una adecuada labor de gestión ambiental orientada a disminuir la prevalenciade los riesgos para la salud de la población, considerando no solo los propios del ambientefísico (natural y construido) que sirve de hábitat a la población humana, sino lospsicosociales relacionados con los determinantes de la percepción y el comportamiento.

La gestión de las relaciones ambiente-salud puede ser definida, entonces, como el conjuntode acciones encaminadas a conocer y actuar sobre los procesos ambientales para reducirlos impactos negativos y potenciar los positivos de la actividad socioeconómica, propiciandointeracciones armónicas fundamentadas en una coordinada información multidisciplinariay en la participación ciudadana. La gestión ambiental debe abordar el manejo de losriesgos ambientales para la salud, especialmente sus tendencias para prevenirlos. Porotra parte las acciones propias de la rehabilitación, que tradicionalmente se han concebido


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en gran medida a través de la reconstrucción de infraestructuras, deben visualizarse máscomo rehabilitación ambiental. No se puede dejar de analizar el problema con una visiónde sistema.

Las entrevistas realizadas evidenciaron cierta concepción sistémica de las relacionesambiente-salud: �... si llueve un poquito fuera de lo normal tenemos serios problemas deinundaciones, pero si deja de caer un poco de lluvia entonces tenemos una terrible sequía...� (entrevista en el nivel central, Honduras). Se ha planteado que este invierno evidencióuna mayor fragilidad de las cuencas hidrográficas ante las lluvias cuya intensidad no hasido superior a la de otros inviernos, sin embargo la capacidad de los cauces superficialespara evacuarlas ha quedado disminuida. �... La reconstrucción habrá de abordarse demanera integrada pues esta debe considerar la verdadera causa del problema ..., es decir,la reconstrucción deberá contemplarse dentro de los planes de gestión ambiental de maneraintegrada ...� (entrevista en el nivel central, Nicaragua). �... El huracán no pasó por acá,pero la lluvia tiene a veces efectos más desastrosos que los vientos ...�, �... desde pequeñosupe que la siembra de algodón indiscriminada se está volando los palos ...� (entrevistacon la población damnificada del Cerro Casitas, Nicaragua), �... hay varios factores (queexplican el desastre), puede ser que la gente que está a la orilla del río, la pobreza los haceir a lugares de peligro ...� (entrevista con la población damnificada, Tegucigalpa,Honduras).

Debido a las interrelaciones entre los elementos naturales y socioeconómicos que integranel ambiente, evidentes en la causalidad extraordinariamente compleja de los desastres, nose debe concebir su gestión sin abordar un enfoque sistémico. La gestión de las relacionesambiente-salud, por su diversidad y complejidad, no debe ser un proceso espontáneoconstituido por acciones aisladas, sino que estas deben ser concebidas y ejecutadas através de un Sistema de Gestión Ambiental.

El gráfico 8 muestra los fundamentos de un Sistema de Gestión Ambiental (H. Chamizo,1998). En el círculo interior se localizan los conceptos centrales o más importantes quedeben garantizar su sostenibilidad, al ser la base de la política ambiental, el desempeño yla posibilidad de lograr las metas propuestas. En el círculo exterior se localizan lostradicionales instrumentos que generan información o representan acciones concretas parala toma de decisiones en la gestión del ambiente y la salud. Ambos círculos se encuentranen estrecha interdependencia lo que determina la existencia y sostenibilidad del Sistemade Gestión Ambiental.

La participación social es el eje central de la actividad de gestión ambiental. Se refiere alas posibilidades de intervención de personas o grupos en aspectos relativos a la toma dedecisiones y a la realización de acciones concretas que tienen que ver con sus propiosintereses, pero también tiene que ver con las posibilidades de recibir beneficios porsemejantes acciones (E. Trellez Solis, 1995). En el caso de la gestión ambiental se planteanbeneficios relacionados con una mayor satisfacción de necesidades, desde una menorprobabilidad de enfermar y un ambiente más sano y libre de amenazas y de la posibilidadde que ocurra un desastre, hasta la autosatisfacción personal por la acción realizada.


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Gráfico 8Gráfico 8Gráfico 8Gráfico 8Gráfico 8Sistema de gestión ambientalSistema de gestión ambientalSistema de gestión ambientalSistema de gestión ambientalSistema de gestión ambiental

La identificación de intereses y beneficios que producen las acciones ambientales, porparte de los individuos y grupos están evidentemente relacionadas con su conciencia y laformación ambiental. Se refiere al conjunto de manifestaciones que caracterizan elcomportamiento de las personas y de la sociedad en general respecto a una situaciónambiental, incluyendo los aspectos formativos que determinan el quehacer profesional enla toma de decisiones. En todo caso la conciencia y la formación ambiental estáníntimamente relacionadas con la actividad educativa en todas sus modalidades. Laeducación en todas sus modalidades es una dimensión de la vulnerabilidad ante losdesastres, y agrupa un conjunto de acciones transformadoras de la conciencia de lapoblación en el sentido positivo.

La educación ambiental es un proceso que consiste en reconocer los valores y las normasde los individuos y grupos de población para aclarar los conceptos orientados a fomentarsus actitudes y aptitudes con el ambiente en el que se integran y pertenecen.

La educación ambiental es el eje previsto para garantizar la participación de los actoressociales en la implantación del sistema de gestión ambiental, es un proceso concebidodesde la cotidianidad de los ciudadanos identificados culturalmente con el territorio alque pertenecen, y donde se verifica el momento esencial del proceso de satisfacción desus necesidades (T. Quirós, 1998). La educación ambiental, como actividad que garantizala toma de conciencia en torno al ambiente, es una actividad mucho más efectiva cuandose construye en estrecha relación con la transformación positiva de la realidad. Es decir,no se concibe la participación social sin educación ambiental, pero ¿cómo entender el


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beneficio de una gestión del ambiente positiva y por lo tanto la propia participación, sinun proceso de toma de conciencia?

La participación social en la gestión del ambiente y la salud no se concibe sin el incrementode la conciencia ambiental de los actores sociales involucrados en el escenario que representasu territorio, pero sobre todo, resulta imprescindible establecer los nexos entre elconocimiento teórico y el quehacer práctico, se trata de la construcción de la racionalidadambiental.

Las comunidades manejan una buena parte de la información necesaria para realizar unagestión del ambiente adecuada. Se trata de un conocimiento ancestral del territorio,transmitido generacionalmente, acentuado en un proceso histórico de acumulación denormas y valores constituyendo la identidad cultural.

En la construcción de la racionalidad ambiental, la esfera de la racionalidad culturalocupa entonces un papel sumente trascendente (E. Trellez Solis, 1995). Aprender significaestablecer nexos sólidos entre lo que ya se conoce con el nuevo conocimiento, y al mismotiempo visualizar su utilidad. Los instrumentos de gestión mencionados en el círculomás externo garantizan la racionalidad del proceso educativo, y no se pueden entenderdesvinculados de este: los estudios y evaluaciones del impacto en el ambiente y la salud,el ordenamiento territorial, la inspección ambiental, el SUMA, son instrumentos quegeneran conocimientos y permiten prevenir y mitigar los desastres, al mismo tiempo queresultan básicos durante la rehabilitación.

Bajo la óptica de la gestión ambiental entendemos la identidad cultural como un sistemade normas y valores construido socialmente a través de un proceso histórico, que define lamanera de entender y organizar (percibir y comportarse) el ambiente en el territorio alcual pertenece y se identifica un grupo de población. Constituyen categorías básicas deeste enunciado los conceptos de actor social, historia, y territorio (Arocena, 1995).

El territorio, desde el punto de vista humano, se define como aquel espacio de inserciónde una comunidad cultural. Es el espacio geográfico portador de una identidad culturalcolectiva, y en consecuencia delimitado local y regionalmente por un sentimiento depertenencia. Representa el escenario de manifestación de una sociedad que se expresa através de relaciones de poder en torno al proceso de generación de riquezas y satisfacciónde necesidades. Lo histórico considera el proceso de consolidación del sistema de normasy valores dentro del marco espacial que establece el territorio local y regional. Es unproceso que vincula el pasado, en este caso relacionado con una historia de desastres, conlas acciones presentes que realiza la comunidad, y las perspectivas de éxito. Se trata de lamanera que tiene la población de percibir y comportarse, en este caso respecto a su ambientede pertenencia, que por lo tanto los identifica geográficamente.

Entre las lecciones aprendidas en la dimensión ideológico cultural, se ha entendido queel conocimiento social de las comunidades sobre su entorno resulta una oportunidad entodas las acciones de gestión del riesgo: en las entrevistas realizadas se mencionó: �... no


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se puede pensar que uno llega a enseñar a las comunidades ...�, lo que se trata es deentender la concepción de los actores y fortalecer lo positivo, y hacerlo más racionalproduciendo un verdadero proceso de participación.

Los actores sociales son los individuos, grupos de individuos, instituciones uorganizaciones que representan grupos de interés o de poder respecto a la generación deriquezas (incluyendo la satisfacción de necesidades) que se manifiestan dentro de loslímites del territorio establecidos por ellos mismos (Arocena, 1995). La calidad de suacción, si impacta positivamente, determina si son actores del desarrollo (entendido comodesarrollo humano), lo que es importante a la hora de planificar la actividad de gestiónambiental.

El concepto de territorio resulta trascendental en la construcción del proceso departicipación social, ya que al expresar una comunidad cultural orienta el tipo y el carácterde las acciones de gestión del ambiente. Pero también el sentimiento de pertenencia oinvolucramiento del sistema de actores sociales tiene un potencial movilizador.

Las tradicionales herramientas y métodos para la gestión ambiental ocupan el círculoexterno, y no se conciben sino como eminentemente participativas, en las que se generaun compromiso sobre la base de un liderazgo establecido por alguno de los actores sociales.En este caso las organizaciones locales de emergencia, que más que llamarse así deberíanser de desarrollo o para la reducción de desastres, están involucradas bajo el nuevo marcolegal que se impulsa en Centroamérica a asumir responsabilidades en este sentido.

En todo caso la educación ambiental, actividad principal de la gestión ambiental, perotodas las actividades a desarrollar se deben a la recepción, manejo, y presentación adecuadade la información sobre los procesos ambientales. La construcción de la racionalidadambiental demanda de un trabajo educativo que maneje la información específica yoportuna sobre los procesos ambientales, y de satisfacción de necesidades propias delterritorio. Es la única opción para lograr la vinculación eficiente entre conceptos y accionesprácticas.

Los sistemas de información no constituyen exclusivamente un conjunto de equiposinformáticos y programas, sino el personal implicado, la información, y sus flujos. Setrata de una información específica necesaria para establecer y sostener cualquier Sistemade Gestión Ambiental. Es una información que permite verificar con sistematicidad eldesempeño en torno a la prevención de desastres y al mismo tiempo nutre de conocimientoa la labor educativa.

Los estudios y evaluaciones del impacto de la actividad socioeconómica sobre el ambientey la salud resultan actividades básicas pues generan el conocimiento científico fundamentalpara emprender acciones coordinadas bajo una política ambiental. La definición deobjetivos y el establecimiento de las metas ambientales, fases lógicas para laoperacionalización de cualquier política ambiental (organizacional o territorial), demanda


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de un conocimiento sobre aquellos aspectos del ambiente físico y psicosocial que debenser priorizados para prevenir o mitigar el impacto.

Otro de los elementos que ha sido reconocido como fundamental en la implementaciónde la política ambiental es el ordenamiento legal. Esto implica la adecuada interpretaciónde la actual regulación, orientada indentificar aquellos elementos del desempeño ambientalde una organización o territorio que deben ser revisados y rectificados a través de laredefinición de la política. La legislación ambiental y de la salud constituye así unfundamento, al igual que la educación ambiental, que coordina la gestión de la interfaseambiente-salud.

Las actividades de ordenamiento y gestión de recursos y desechos son instrumentos quepermiten hacer realidad la política ambiental. Son actividades eminentemente participativassobre la base de un conocimiento racional y organizado en los sistemas de información.El ordenamiento y la gestión de desechos son conjuntos de acciones eminentementecorrectivas de las disfuncionalidades ambientales y previenen el impacto ambiental en lasalud.

La inspección ambiental organizada con un enfoque eminentemente territorial, se tratade una actividad vital que garantiza el sostenimiento del sistema de gestión ambiental. Seorienta hacia la verificación de indicadores concretos que expresan el avance de laorganización o el territorio hacia el cumplimiento de las metas establecidas en la política.Es una actividad que debe garantizar la gestión eficiente de la política para la prevencióny mitigación de los desastres.

Los elementos fundamentales de la gestión de la interfase ambiente salud, y losinstrumentos para realizarla forman parte de una unidad denominada Sistema de GestiónAmbiental. La aplicación de cada uno de los instrumentos de gestión como el ordenamientoterritorial y la gestión de desechos, constituyen procesos de participación social, y no sedeben concebir desligados de la política. La gestión de la interfase ambiente-salud seexpresa a través de una política que debe dar coherencia e integración a todas las acciones,garantizando así que el enfoque sistémico trascienda el momento conceptual y metodológicopara convertirse en algo práctico o aplicado.

Aunque actualmente se tiene conciencia de la aplicación de estos instrumentos, se necesitaobservar su vinculación en un sistema, para alcanzar los desempeños más altos en laprevención de los impactos negativos como son los desastres.


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Una eUna eUna eUna eUna experiencia interagencialxperiencia interagencialxperiencia interagencialxperiencia interagencialxperiencia interagencialdel Sistema de las Naciones Unidasdel Sistema de las Naciones Unidasdel Sistema de las Naciones Unidasdel Sistema de las Naciones Unidasdel Sistema de las Naciones Unidas

en Hondurasen Hondurasen Hondurasen Hondurasen Honduras

Dr. Ciro R. UgarteConsultor en Emergencias y Desastres de la OPS/OMS

Miembro del equipo UNDACCoordinador del Grupo Temático Interagencial de

Manejo de Desastres de la ONU en Honduras


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1.1.1.1.1. Introducción .......................................................................................... 243

2.2.2.2.2. Preparativos e impacto ........................................................................... 243

3.3.3.3.3. Participación interagencial durante la emergencia ................................ 245

4.4.4.4.4. Coordinación ONU post-desastre ........................................................ 248

5.5.5.5.5. Lecciones aprendidas ............................................................................ 251

Una experiencia interagencial del Sistemade las Naciones Unidas en Honduras

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1.1.1.1.1. IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

El presente artículo tiene por objeto describir las necesidades generadas, las accionesejecutadas por el Sistema de las Naciones Unidas en Honduras y las lecciones aprendidasluego del paso del huracán Mitch, uno de los más destructores del presente siglo. Lainformación procede de fuentes oficiales y es analizada a la luz de los acontecimientosocurridos desde la llegada del Mitch a Honduras, hasta un año y medio después.

2.2.2.2.2. PPPPPreparativos e impactoreparativos e impactoreparativos e impactoreparativos e impactoreparativos e impacto

El huracán Mitch, uno de los huracanes más poderosos del siglo, se presentó en el norestede Honduras el 26 de octubre de 1998, recorrió la costa norte con vientos destructivos deaproximadamente 250 Km por hora y ocasionó lluvias torrenciales en las Islas de la Bahíadurante cuatro días consecutivos debido al desplazamiento lento del huracán �3 a 9 Kmpor hora.

El 30 de octubre penetró en el territorio continental hondureño transformándoserápidamente en tormenta tropical. Esta tormenta, igualmente imprevisible, produjo lluviastorrenciales superiores a 600 mm durante cinco días adicionales, que llevaron al desbordemasivo de los ríos y provocaron severas inundaciones en los 18 departamentos del país,afectando en particular toda la costa Atlántica y el eje central, incluyendo la capital deHonduras, Tegucigalpa y la ciudad de Choluteca en el extremo sur.

Este fenómeno devastador dejó a su paso casi 1,5 millones de damnificados, 5.657 muertos,8.058 desaparecidos y 12.272 heridos. Cerca de 285 mil personas que perdieron susviviendas tuvieron que refugiarse en 1.375 albergues temporales instaladosapresuradamente en todo el país.

Las instituciones gubernamentales y el Sistema de las Naciones Unidas iniciaron sutrabajo varios días antes del increíble impacto. El Programa de Preparativos paraEmergencias y Desastres de la Organización Panamericana de la Salud (PED/OPS)envió personal especializado de Washington, Ecuador y Costa Rica días previos a lallegada del huracán a Honduras, gracias a los avisos meteorológicos difundidosampliamente por Internet.

Se convocó a reuniones urgentes del Equipo de Manejo de Desastres (DMT por sussiglas en inglés) de las Naciones Unidas en Honduras, se dispuso el estado de alerta yparte del equipo de la OPS, en compañía del Ministro de Salud y otras altas autoridades,se desplazó a San Pedro Sula, ciudad norteña que sería probablemente la más afectada deacuerdo a los pronósticos.


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Se establecieron los enlaces de emergencia de cada agencia del Sistema, una de cuyasactividades más importantes era el seguimiento permanente de las principales informacionesmeteorológicas que iban apareciendo, además de continuar con reuniones de coordinacióninteragencial y se distribuyeron las tareas para la situación de alerta declarada por elgobierno. Mientras tanto, se organizó el Centro de Operaciones de Emergencia en laSecretaría de Salud en conjunto con las autoridades nacionales.

Se inició el proceso de elaboración de los Reportes de Situación mediante solicitud alOficial de Seguridad de Naciones Unidas, para lo cual varias agencias asistieron al gobiernopara la evaluación de daños y análisis de necesidades. La Organización de la NacionesUnidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en su primera evaluación determinóque el 70% de cultivos como el café, banano y piña, fueron destruidos o severamenteafectados, generando pérdidas superiores a los US$800 millones sólo en el sector agrícola.

Por su parte, la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), en coordinacióncon la Secretaría de Salud y el Servicio Nacional de Agua y Alcantarillado (SANAA)informaron daños en 1.743 acueductos del país, afectando a más de 3,4 millones dehabitantes. Asimismo, se estima que se dañaron irremediablemente más de 53 mil letrinasen todo el país. Los sistemas de alcantarillado de Tegucigalpa, principalmente los colectoresprincipales, fueron dañados seriamente y las aguas residuales domésticas llegarondirectamente a los ríos que cruzan la ciudad contaminando el agua del Río Choluteca,que alcanzó concentraciones de coliformes fecales arriba de 100.000 por 100 ml.

Con respecto a la infraestructura de salud, tres días luego del Mitch pudieron informarque 23 de los 28 hospitales habían sufrido daños parciales o totales, en su sistema dedistribución de agua. Asimismo que 123 Centros de Salud fueron seriamente dañados,de los cuales 68 no estaban operativos, al mismo tiempo que más de 100.000 personasrequerían atención médica.

Debido a la gravedad de la situación, el gobierno consideró que era necesario establecermecanismos de coordinación en todos los niveles, creando la Comisión Nacional deEmergencia integrada por Ministros de Estado, que condujo desde el más alto nivel,durante más de treinta días, el manejo del desastre en auxilio de la Comisión Permanentede Contingencias (COPECO) que fue rebasada por la magnitud de los daños.Posteriormente, se constituyó el llamado Gabinete de Reconstrucción, integrado igualmentepor Ministros y otros altos funcionarios del gobierno, para dirigir no sólo la fase detransición sino también el seguimiento de la implementación de los proyectos nacionalese internacionales.

La cooperación internacional no se hizo esperar. Rápidamente las Agencias de las NacionesUnidas, países amigos, organismos bilaterales y no gubernamentales movilizaron ayudahumanitaria, a través de recursos humanos, logísticos y económicos, los cuales, sin embargo,resultaron insuficientes para cubrir las necesidades de millones de personas afectadas.


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Las Naciones Unidas establecieron programas específicos en apoyo a Honduras paraenfrentar los problemas críticos no resueltos o que representaron amenazas secundariasen las siguientes áreas:

� Coordinación General del Sistema (FNUAP y PNUD)� Agua y Saneamiento (OPS/OMS, UNICEF y PNUD)� Manejo de albergues (OPS/OMS, UNICEF, PNUD y PMA)� Distribución de alimentos (PMA)� Vigilancia epidemiológica y Control Vectorial (OPS/OMS)� Rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura vial (PNUD, PMA)� Educación e información pública (PNUD, UNESCO, UNICEF y OPS/OMS)� Evaluación de Daños y Coordinación Internacional (Representante Residente del

Sistema con la asistencia del Equipo de las Naciones Unidas para la Evaluación yCoordinación en Desastres �UNDAC)

El gobierno de Honduras solicitó la asistencia técnica de las Naciones Unidas a través dela Comisión Económica para América Latina (CEPAL) con el fin de cuantificar losdaños directos e indirectos del huracán Mitch, debido a que según un estimado preliminarrealizado por las instituciones financieras internacionales, se había calculado que el dañoa la economía nacional sobrepasaba los 5 mil millones de dólares.

3.3.3.3.3. PPPPParticipación interagencial durante la emergencia.articipación interagencial durante la emergencia.articipación interagencial durante la emergencia.articipación interagencial durante la emergencia.articipación interagencial durante la emergencia.

Todas las agencias del Sistema elaboraron rápidamente proyectos de cooperación en susáreas de especialización. Muchos de estos proyectos se ejecutaron inmediatamente concargo a financiamiento propio determinado por sus reglamentos internos para casos dedesastre y otros proyectos fueron presentados a los países donantes lográndose una respuestaaltamente positiva, tanto en oportunidad como en monto de cooperación.

Gracias a lo señalado en el párrafo precedente y al esfuerzo redoblado de las institucionesnacionales públicas y privadas se logró el restablecimiento provisional de los serviciosbásicos aplicando criterios de equidad y eficacia. Fue posible entonces ejecutar tareasinteragenciales que bajo el liderazgo de la agencia especializada OPS/OMS, tuvieron unnotable impacto como la reducción drástica de brotes epidémicos.

Rápidamente surgieron varios otros ejemplos de proyectos interagenciales como el trabajoconjunto entre el PMA, UNICEF y PNUD con la participación de los Voluntarios delas Naciones Unidas para la distribución de agua, limpieza de escombros y distribuciónde ayuda, aplicando el programa de alimentos por trabajo que tuvo buena acogida entrelos afectados directos e indirectos.

En el caso del control de diarreas y cólera en el post-Mitch, fue elaborado un proyectoentre la OPS/OMS y UNICEF lográndose el financiamiento y ejecución de actividades


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que tuvieron un peso muy importante para evitar el brote de esta enfermedad a diferenciade lo que sucedía en los otros países afectados por el Mitch, los cuales a pesar del menordaño relativo a los servicios de agua y saneamiento, presentaron incrementos notables dediarreas y cólera.

Asimismo, se fortaleció la estrategia de Escuelas Saludables en Emergencia, la cualposibilitó la promoción y difusión de medidas de cuidado de la salud, entrenandovoluntarios en temas diversos, entre ellos los de saneamiento ambiental, educación escolary pre-escolar, juegos recreativos, charlas de salud reproductiva y otros. En esta tareaparticiparon el FNUAP, la OPS/OMS y UNICEF.

Dos meses después del impacto, era imprescindible que los centros educativos que servíancomo albergues temporales, fueran acondicionados para iniciar el año escolar en el ámbitonacional. Por ello, el gobierno solicitó la cooperación técnica del Sistema de las NacionesUnidas para el planeamiento, diseño, construcción y administración de albergues paraalrededor de 30 mil personas que se encontraban ocupando las escuelas.

Este proceso se inició con la realización de un censo nacional de albergues en centroseducativos realizado por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM),que meses antes había cerrado sus oficinas en Honduras y tuvo que reabrirlas para brindarsu recientemente reconocida experiencia de Guatemala para asuntos de pacificación,aplicada esta vez para desastres naturales.

Todo el proceso de instalación de albergues temporales, desde la selección de los terrenoshasta la ocupación ordenada de los mismos por las familias beneficiadas, fue un excelenteejemplo de coordinación interagencial y de intercambio fluido de especialidades queculminaron con la inauguración de las llamadas Comunidades Habitacionales deAsentamiento Temporal (más conocidos como CHAT) en un tiempo récord de poco másde 30 días.

En estos CHAT se construyeron cubículos (habitaciones) unifamiliares de 4 x 4 metros,unidos en la mayoría de los casos por pabellones con servicios de energía eléctrica, aguapotable, servicios higiénicos, duchas y pilas (lugares para lavado de ropa). Mientras quela OIM dirigía la construcción de los CHAT, la OPS/OMS contribuía técnica yfinancieramente para la construcción de los módulos de agua y saneamiento y garantizarla atención médica, la UNICEF con las aguas grises, el PMA aportando alimentos portrabajo, UNESCO, UNICEF, OPS y PMA en la organización de la educación formaly no formal en apoyo a la Secretaría de Educación y al Instituto de Formación Profesional(INFOP) a través de las Escuelas Saludables y los programas de Educación Pre EscolarNo Formal (EPENF).

Los daños en agua y saneamiento fueron de tal magnitud que fue necesario que miembrosdel UNDAC coordinaran esfuerzos interagenciales de OPS/OMS y UNICEF con laSecretaría de Salud y el SANAA con el fin de efectuar el balance de daños y necesidadesprioritarias en el corto y mediano plazo.


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Se evaluaron los daños a los acueductos a nivel nacional, la condición de abastecimientode agua a los albergues, la organización de las entidades responsables del agua ysaneamiento y los problemas críticos pendientes de solución. El SANAA contabasolamente con 8 camiones cisterna, por tanto se recurrió al sector privado para aumentarla flota en 15 unidades adicionales. La distribución, sin embargo, era muy lenta,condicionada por la disponibilidad del combustible, estado de las vías y tránsito, así comolos recipientes de cada familia.

Ante esto, se coordinó con la Oficina de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas(OCHA) con sede en Ginebra, Suiza para el envío de tanques rígidos y flexibles de 1, 15y 20 metros cúbicos, así como rampas de distribución simultánea para seis familias ytanques familiares de 10 litros. El envío de estos suministros logró reducir la demora enla descarga de los camiones cisterna y se pudieron instalar tanques de 20 metros cúbicosen albergues temporales y comunidades de alrededor de mil personas, rehabilitandoeficazmente el almacenamiento de agua en los momentos críticos.

La asistencia técnica especializada de la OPS/OMS no sólo contribuyó al control de lasenfermedades potencialmente epidémicas, sino que permitió identificar un brote de 172casos de leptospirosis, enfermedad no reportada en Honduras por falta de diagnóstico delaboratorio. Se lograron confirmar 28 casos, quedando el resto con diagnostico clínicoepidemiológico. Lamentablemente fallecieron 7 personas; sin embargo se pudo controlarel brote mencionado con movilización masiva de recursos humanos por parte de laSecretaría de Salud y países amigos como Perú y Cuba.

Las donaciones internas e internacionales provenientes de instituciones públicas y privadasempezaron a llegar con destino a las organizaciones de asistencia humanitaria, por lo cualse hacía muy urgente el establecimiento de un mecanismo para realizar el inventario yclasificación de las donaciones, así como identificar claramente su ubicación y destinofinal, con el fin de asegurar la distribución de la ayuda a los damnificados de acuerdo asus necesidades y con el fin de realizar el control de su uso adecuado.

El sistema de Manejo de Suministros Humanitarios de Emergencia, más conocido comoSUMA, se instaló en la Secretaría de Salud, COPECO, CARITAS, la Cruz Roja, laFundación María, los aeropuertos de Toncontín, de Soto Cano y el puerto marítimo dePuerto Cortés. Asimismo, la Contraloría General de la República de Honduras utilizóeste sistema para fines de control y transparencia en el uso de donaciones.

Fue preciso movilizar personal del proyecto SUMA desde Venezuela, RepúblicaDominicana y Costa Rica para complementar los esfuerzos nacionales. Debido a supertinencia, el sistema SUMA también se instaló en la Oficina de Enlace Internacionalde las Naciones Unidas establecida en la sede del Comité Nacional de Emergenciaconformado específicamente por el gobierno para enfrentar el Mitch.

Se ha concluido que, en general, los gobiernos de los países afectados, así como, agenciasy organizaciones no gubernamentales han mostrado una voluntad creciente de contar con


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información transparente, apropiada y oportuna sobre el manejo de suministros deemergencia, de manera de presentar a la comunidad donante internacional informesordenados y precisos. En este sentido, se ha recomendado que se promueva la utilizaciónde sistemas tales como SUMA en los gobiernos y agencias como un mecanismo paralograr una administración transparente y precisa de los suministros de emergencia.

En la reunión internacional de evaluación de los huracanes Georges y Mitch realizado enRepública Dominicana, se recomendó que se incorpore a las Agencias del Sistema deNaciones Unidas, países y Organizaciones donantes en la capacitación del manejo integralde suministros tanto antes como después de los desastres. En ese mismo evento se solicitóigualmente que las Agencias del Sistema de Naciones Unidas, donantes bilaterales ymultilaterales colaboren en la elaboración de material escrito y audiovisual sobre el manejode suministros para uso de los países vulnerables a desastres.

Se ha considerado que existe la necesidad de reforzar los equipos operativos interpaís demanejo de suministros para mejorar la respuesta inmediata en desastres de cierta magnitud.Se ha sugerido que los países adopten como estándar regional, las guías de la OMS sobredonaciones de medicamentos y equipos así como la lista de medicamentos de emergencia.

En resumen, se puede concluir que el Sistema de las Naciones Unidas de Honduras seactivó rápidamente para movilizar sus propios recursos inmediatamente luego del huracánMitch entregando asistencia técnica y financiera a las instituciones nacionales involucradasen las operaciones de socorro. La cooperación incluyó soporte técnico y financiero asícomo la provisión de ayuda alimentaria, suministros para distribución y control de agua yatención integral de salud.

4.4.4.4.4. Coordinación ONU post-desastreCoordinación ONU post-desastreCoordinación ONU post-desastreCoordinación ONU post-desastreCoordinación ONU post-desastre

Desde que el Huracán Mitch ingresó a territorio Hondureño, múltiples esfuerzosinternacionales se orientaron a cooperar con la población afectada. El aporte del Sistemade las Naciones Unidas ya había alcanzado los 2,5 millones de dólares en efectivo, sinconsiderar las donaciones en especie (alimentos, suministros médicos, agua y logística)en los siguientes treinta días, llegando a 70 millones de dólares en los seis meses posterioresal huracán según se muestra en el siguiente cuadro:


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Sistema de las Naciones Unidas en HondurasSistema de las Naciones Unidas en HondurasSistema de las Naciones Unidas en HondurasSistema de las Naciones Unidas en HondurasSistema de las Naciones Unidas en HondurasInventario de los recursos recibidos desde la llegada delInventario de los recursos recibidos desde la llegada delInventario de los recursos recibidos desde la llegada delInventario de los recursos recibidos desde la llegada delInventario de los recursos recibidos desde la llegada del

huracán Mitch hasta el 14 de mayo de 1999huracán Mitch hasta el 14 de mayo de 1999huracán Mitch hasta el 14 de mayo de 1999huracán Mitch hasta el 14 de mayo de 1999huracán Mitch hasta el 14 de mayo de 1999

AAAAAGENCIAGENCIAGENCIAGENCIAGENCIA Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)AgenciaAgenciaAgenciaAgenciaAgencia Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)

Oficina de la Coordinadora Residente 843,230.00UNESCO 855,250.00ONUDI 103,665.00FNUAP 225,990.00FAO 1,404,000.00UNICEF 4,102,117.00OIM 6,207.359.55PMA 22,931.168.00OPS/OMS 2,484989.00PNUD 29,652.204.00

TOTAL US$ 68,809.942.55

Adicionalmente a los recursos localmente disponibles por el Sistema en Honduras, OCHAmovilizó al equipo UNDAC. Este equipo multidisciplinario estuvo integrado por expertosprovenientes de Suiza, Inglaterra, Perú y Venezuela y permanecieron en el país durantetres semanas, culminando su labor con la elaboración de la Solicitud Interagencial deayuda (UN Inter-Agency Transitional Appeal �UNITA) que fue consolidada en la sedede OCHA en Ginebra y presentada a los países donantes, con el objetivo de garantizar latransición adecuada del socorro de emergencia a la rehabilitación y reconstrucción.

El presupuesto total del UNITA para Honduras, distribuido por sectores, fue el siguiente:

SECTORSECTORSECTORSECTORSECTOR Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)SectorSectorSectorSectorSector Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)Monto (US$)

Salud, agua y saneamiento 10,408,000Albergues 14,617,000Seguridad alimentaria 31,369,700Agricultura 12,681,900Educación 13,560,000Coordinación y administración 300,000

REQURIMIENTO TOTAL US$ 82,936,600


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El PNUD de Honduras brindó soporte logístico a la Oficina de CoordinaciónInternacional del Comité Nacional de Emergencia a través del suministro decomputadoras, impresoras, teléfonos, fax y personal secretarial y técnico.

Bajo el auspicio de la OPS/OMS y del PNUD, se realizaron sendos eventos de manejode suministros humanitarios en desastres (SUMA) y Evaluación de daños y análisis denecesidades (EDAN) en los cuales participaron el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Internacionalpara las Migraciones (OIM), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP),el programa de Voluntarios de las Naciones Unidas (UNV), la iniciativa de Operacionesde Campo y la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS). Además seinvolucraron instituciones nacionales como COPECO, los Comités de EmergenciaMunicipal (CODEM) de Tegucigalpa, San Pedro Sula y Juticalpa y las RegionesSanitarias.

Por otro lado, con participación de todas las agencias se elaboró el Plan de Cooperacióndel Sistema de las Naciones Unidas en Honduras ante los escenarios de riesgo próximo,en el cual se consignan las actividades que cada Agencia desarrolla y desarrollará paraenfrentar los desastres, con el objetivo principal de evitar o reducir los daños y si esto noes totalmente posible, prepararse para enfrentar las condiciones adversas que generen losfenómenos naturales.

El PMA puso en marcha la denominada �Operación prolongada de Socorro yRecuperación� (OPSR) para Honduras, con un período de ejecución de dos años, la cualcoincidió en el tiempo con el manejo de las emergencias provocadas por las lluvias dejulio a octubre de 1999. Para ello, estableció 10 oficinas de campo ubicadas en FranciscoMorazán, Choluteca, San Lorenzo, La Ceiba, Juticalpa, Yoro, San Pedro Sula, Copán,Puerto Lempira, El Paraíso y Comayagua.

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) focalizó su cooperaciónen el mejoramiento de los suministros de agua potable en áreas afectadas, especialmenteaquellos rehabilitados provisionalmente, prevención de enfermedades de transmisiónhídrica, educación y suministro de químicos para la desinfección del agua, acciones desalud mental en albergues y establecimientos preescolares.

La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) preparó un �Plan deContingencia para los macroalbergues (otro término con que se denominan los CHAT)en Tegucigalpa� con el propósito de fomentar la autoprotección de 1.280 familias ubicadasen los macroalbergues de la capital. Su objetivo general fue preparar estos recintos paraenfrentar de manera satisfactoria la estación lluviosa de 1999, lográndose el objetivosatisfactoriamente. Paralelamente se implementó el denominado �Exit Programme� queposibilitó el acceso progresivo de los albergados a soluciones habitacionales definitivas.

El FNUAP y la UNESCO iniciaron un proyecto interagencial de �Información ycomunicación educativa en materia de prevención, mitigación de desastres y salud


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reproductiva� ejecutado en La Mosquitia, Departamento de Gracias a Dios, definiendodos componentes básicos: prevención de desastres y salud reproductiva e integrando enambos aspectos, objetivos de investigación sociocultural y formación de facilitadores-promotores, incluyendo la correspondiente producción de materiales educativos en españoly misquito.

La OPS por su parte ejecutó los siguientes programas: apoyo a la rehabilitación de lossistemas rurales de agua potable y saneamiento básico, asistencia técnica y financiera a laSecretaría de Salud y a las municipalidades afectadas, apoyo a la generación y reporte deinformación sanitaria oportuna y confiable a nivel nacional fortaleciendo la capacidad derespuesta local, asistencia técnica para la organización del Sector Salud y el desarrollo deformularios de reporte, capacitación en evaluación de daños y análisis de necesidades,implementación de 12 equipos de radio en las zonas más afectadas e inclusión del programaSUMA en las Regiones Sanitarias.

Asimismo inició a partir de abril de 1999 un proyecto de preparativos para desastres yreducción de riesgo en el sector salud, asistencia técnica para la intervención de saludmental y psicosocial de emergencia, apoyo a la prevención y reducción de la violenciaintrafamiliar y sexual. Para garantizar la asistencia médica y el saneamiento básico en losalbergues de todo el país, la OPS contrató a 22 profesionales y técnicos de salud, 16 delos cuales fueron contratados nuevamente por la OIM con el mismo objetivo.

A las oficinas de campo del PMA, se sumaron 6 funcionarios del PNUD pertenecientesa la iniciativa de Operaciones de Campo y un número similar de sedes de trabajo deVoluntarios de las Naciones Unidas lo que dio mayor cobertura al apoyo del Sistema, convínculo directo a los municipios afectados o en riesgo. Esta estructura, que se mantieneen la actualidad, permitió el desarrollo de actividades vinculadas a la reducción de riesgosy asistencia humanitaria.

Como parte del trabajo interagencial, se contribuyó al fortalecimiento de COPECO,principalmente en la generación de una mejor capacidad de respuesta a través de lacapacitación de las personas responsables del manejo de los desastres desde el nivel nacionalhasta el nivel municipal, ampliando de este modo la cobertura de las acciones necesariasantes del impacto de los desastres. Una contribución específica fue la referida a laelaboración por primera vez del Plan Nacional de Emergencia de la Comisión Permanentede Contingencias de Honduras, asignando roles y funciones específicos tanto a lasinstituciones públicas como privadas, incluyendo a los organismos de cooperacióninternacional.

5.5.5.5.5. LLLLLecciones aprendidasecciones aprendidasecciones aprendidasecciones aprendidasecciones aprendidas

A lo largo de esta experiencia, se apreció que algunos actores internacionales de la respuestaconsideran que la plataforma de coordinación provista por las Naciones Unidas debe sermejorada tomando en consideración la escala y duración prolongada de la respuesta,rehabilitación y reconstrucción con los desastres.


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Los gobiernos y la sociedad civil, con el apoyo de las agencias internacionales, deberíandesarrollar herramientas y procedimientos comunes para asegurar que la evaluación denecesidades sea oportuna, precisa y objetiva. Los gobiernos podrían adoptar los conceptosutilizados por OCHA/UNDAC o por los equipos bilaterales de respuesta en desastres,tales como los de USAID/OFDA (DART) u otros. De esta forma, se posibilitaría queel país mismo y la comunidad internacional dispongan de información confiable sobre lasnecesidades para la movilización de la ayuda humanitaria.

El Sistema de las Naciones Unidas en Honduras, basándose en la experiencia adquiridacon posterioridad a este desastre mayor, tomó la decisión de prepararse mejor para de estamanera posibilitar una cooperación oportuna y eficaz al país en caso de eventos adversosfuturos.

Además de la ayuda a las instituciones del Gobierno involucradas en las acciones derespuesta, brindando apoyo financiero y técnico para la provisión de alimentos, suministrosde agua y asistencia médica, en el mes de abril de 1999 se creó un denominado GrupoTemático de Manejo de Desastres encargado de coordinar todos los esfuerzos de lasdiferentes Agencias integrantes de la ONU en Honduras. La presidencia de dicho Grupoha recaído en la Organización Panamericana de la Salud, gracias a la experiencia exitosaacumulada. Los resultados de las actividades desarrolladas en los meses siguientesdemostraron que la decisión fue plenamente acertada.

La respuesta de la comunidad internacional a este desastre ha sido masiva, en una cadenade solidaridad sin precedentes. Países como México, Cuba, Japón, Perú, Ecuador, España,Francia, Suiza, Alemania, Holanda, Estados Unidos, Reino Unido, Noruega, Italia,Suecia y muchos otros han dispuesto recursos humanos y materiales para auxiliar a losdamnificados del huracán Mitch.

OCHA organizó vuelos desde su bodega en Pisa, con suministros de emergencia donadospor los gobiernos de Italia, Noruega y Luxemburgo así como del Programa Mundial deAlimentos.

La experiencia adquirida es hoy aplicada en la asistencia técnica y financiera al gobiernode Honduras para la construcción de un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos yManejo de Emergencias, en el cual se prioricen las actividades de prevención y mitigación,sin olvidar los preparativos para responder adecuadamente a los daños generados poreventos adversos.

Los años futuros probablemente serán testigos de la consolidación del trabajo interagencialdel Sistema de las Naciones Unidas y del trabajo muy cercano a las autoridades nacionalesde todos los niveles.

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