Políticas públicas, instituciones y aspectos jurídicos V.pdf · 2017. 8. 7. · la planeación...

Parte V

Políticas públicas, instituciones y aspectos jurídicos

Resultados preliminares de la implementación de la guía de planeación estratégica participativa

para la gestion integrada de recursos hídricos de la cuenca Lerma-Chapala-Santiago

Carlos Díaz Delgado,* María Vicenta Esteller,* Alejandro Velasco Chilpa,** Carlos Manuel Arriaga Jordán,*** José Martínez Vilchis,**** Miriam Colín Mercado,**

J. Israel Ojeda Chihuahua,** Jorge A. Ramírez Zierold**

conocimiento, con una visión común y que aprenda a vincularse con su entorno.

La Red Lerma es producto de un convenio de colabora-ción signado en diciembre de 2005 por las universidades de las entidades federativas que comparten la ribera del río Lerma, lo cual constituye una respuesta interinstitucional a las condicio-nes de deterioro generalizado en que se encuentra actualmente la cuenca, al alto riesgo y a las limitaciones que representa para el bienestar de la población y el desarrollo sostenible de esta región estratégica para México.

En el marco de las actividades de la Red Lerma, y como producto de la investigación aplicada de los últimos cuatro años, se propone un proceso de planeación estratégica participativa, para la gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca Ler-ma-Chapala-Santiago. El proceso inicia con una etapa de defi-nición de premisas y valores, en la que los actores involucrados ponen en marcha “la construcción” de un pensamiento estra-tégico común en el que asumen como propios estos valores y premisas. Así, el desarrollo del proceso de planeación se traduce en un destino estratégico compartido por los participantes en su diseño, desarrollo e implantación.

Es necesario que desde el inicio se reconozca al agua como un recurso imprescindible para la supervivencia, la salud, la eco-nomía y el bienestar, o incluso como un factor de seguridad so-cial. También se requiere que los recursos hídricos de la cuenca sean vistos por los actores involucrados como un factor integra-dor de políticas públicas y de organización social, que las cruza transversalmente como un eje, lo que permite hacerlas una he-rramienta útil para las políticas públicas y para la organización social en torno a la recuperación y el desarrollo sostenible de la cuenca.

Al reconocer al agua como una variable crítica, integradora y fundamental para el desarrollo sostenible de la cuenca, surge la necesidad de encontrar respuestas alternativas, convergentes y sistemáticas para hacer frente común al progresivo deterioro social, económico y ambiental de la región (gráfica 50.2).

La Asociación Mundial del Agua (Global Water Partner-ship [Gwp]), ha definido la gestión integrada de recursos hí-

Introducción

El manejo sustentable de los recursos hídricos enfrenta hoy re-tos de gran envergadura y trascendencia. Por un lado, una ma-yor incertidumbre y una creciente preocupación causadas por el impacto del cambio climático global; y por otro, los rápidos cambios en las condiciones socioeconómicas que requieren cada vez más recursos. Además, como plantean Hatton et al. (2002), el tiempo que tarda un ecosistema en responder a los programas de gestión varía, dependiendo de la escala en la que se da este proceso. Así por ejemplo, ante el impacto de la deforestación, el cambio en el régimen hidrológico de una cuenca puede ob-servarse en unos cuantos años, si se trata de una cuenca local (varios miles de km2); sin embargo, tratándose de una cuenca regional (de cientos de miles de km2), los efectos de la defores-tación pueden tomar cientos de años en manifestarse (gráfica 50.1). Este escenario demanda urgentemente un cambio en la forma de gestionar y manejar los recursos hídricos que transfor-me el actual enfoque desarticulado de control en un esquema de autoaprendizaje y evolución (Pahl Wostl, 2007).

Uno de los objetivos centrales en la gestión integrada de cuencas es lograr esquemas de desarrollo basados en sistemas productivos económica, social y ecológicamente sustentables (Maass, 2004). Por lo anterior, hoy las universidades prestan mayor atención al entendimiento, al diseño y a la dirección de nuevos modelos administrativos y de gestión de recursos, que además sean flexibles, adaptables e incluyan en su operación las características de las cuencas hidrológicas de una forma integrada (ecosistemas, hidrología, tecnología, economía, ins-tituciones, cultura). Para lograrlo, se requiere también de la formación constante de un capital humano crítico, que genere

50

* Centro Interamericano de Recursos del Agua (Cira), Universi-dad Autónoma del Estado de México (Uaemex).

** Coordinación General de la Red-Lerma.*** Secretaría de Investigación y Recursos Avanzados, Uaemex.**** Rectoría de la Uaemex.

574 RETOSDELAINVESTIGACIÓNDELAGUAENMéxICO

Gráfica 50.1

El tiempo que tarda un ecosistema en responder

a los programas de gestión varía en función de la escala

en la que se implemente la gestión

Fuente:adaptadadeHattonet al.,2002

Gráfica 50.2

El agua como eje integrador de esfuerzos y acciones encaminadas a la recuperación de la cuenca Lerma-Chapala-Santiago

Fuente:DíazDelgadoet al.,2008

Cuando visualiza al recurso hídrico que pertenece a un sis-1. tema vinculado con muchos otros componentes, por lo que en gestión debe considerar los nexos entre ellos para evitar impactos indeseados sobre el sistema, como el consecuente deterioro de las condiciones del recurso agua y de sus ele-mentos relacionados. Cuando logra la integración de los actores involucrados en 2. el uso y gestión del agua, con base en escenarios comunes.

El enfoque de la girh plantea un nuevo paradigma para ha-cer frente a la actual situación mundial de los recursos hídricos (Cap-Net, 2005; Gwp, 2006), que se caracteriza porque:

El recurso hídrico se encuentra bajo presión creciente de-•bido al aumento poblacional, a la actividad económica y al aumento de la competencia entre los usuarios.La contaminación genera mayor • escasez de agua, al reducir la utilidad del agua en lugares “aguas abajo”.Las propuestas sectoriales de tipo jerárquico para la • adminis-tración del recurso han dado como resultado un crecimiento y una administración del recurso hídrico carente de coordi-nación.Un mayor • crecimiento poblacional y económico significa, por lo general, un mayor impacto en el ambiente.Las preocupaciones actuales con respecto a la variabilidad •y al cambio climático requieren una gestión optimizada del recurso hídrico para enfrentar fenómenos hidrometeoroló-gicos extremos, como inundaciones y sequías cada vez más intensas y frecuentes.

Una implementación eficiente de la girh requiere de ele-mentos de cohesión que guíen, articulen, flexibilicen, permitan

dricos (girh) como: “Un proceso sistemático que promueve el desarrollo y manejo del agua, suelo y recursos relacionados de forma coordinada, para maximizar el bienestar social y econó-mico de forma equitativa y sin comprometer la sostenibilidad de ecosistemas vitales” (2000).

La girh es un proceso y, a la vez, una estrategia que permi-te coordinar y organizar actividades para resolver los problemas relacionados con el agua, promueve mejores decisiones en res-puesta a las necesidades y a las situaciones cambiantes. La visión de la girh tiene dos momentos clave:

100

80

60

40

20

0

0 50 100 150 200

Local

Intermedio

Regional

Resp

uest

a a

l ca

mb

io (%

)

Tiempo de respuesta (años)

Economía

El aguacomo eje integrador

Recursos naturales Educación

Recuperación y desarrollosostenible de la cuenca

Salud

Transversalizaciónde las políticas públicas

RESULTADOSPRELIMINARESDELAIMPLEMENTACIÓNDELAGUÍADEPLANEACIÓNESTRATéGICAPARTICIPATIVA 575

un control adecuado y promuevan la adaptación del proceso. Así, la implementación de una girh queda centrada en el uso de estos elementos: planeación estratégica, áreas estratégicas de planeación y articulación (aepa), indicadores presión-estado-impacto-respuesta (peir) y trabajo en red.

Área de estudio

La cuenca Lerma-Chapala-Santiago abarca parcialmente nueve entidades federativas: Estado de México, Michoacán, Queréta-ro, Guanajuato, Jalisco, Aguascalientes, Zacatecas, Durango y Nayarit, con una extensión superficial de 132,724 km2 (7% del territorio nacional), que incluye las cuencas cerradas de Pátzcua-ro, Cuitzeo y Sayula-San Marcos (mapa 50.1).

Esta cuenca está conformada por 204 municipios que alber-gan 17.7 millones de habitantes (16% de la población nacional), de los cuales 76% está ubicado en las ciudades y 24% en las zonas rurales. La densidad media poblacional es de 187 hab/km2 y la población económicamente activa es de 5.72 millones de habi-tantes, que es 32% de la población regional (Conagua, 2005a). Está situada en la parte oeste del centro de México, y es la se-gunda cuenca más importante desde el punto de vista económi-co, social y ambiental (Boehm y Sandoval, 1999). Sus recursos

Mapa 50.1

Cuenca Lerma-Chapala-Santiago; delimitación de la cuenca y curso de los ríos Lerma y Santiago


Michoacán de Ocampo

30

24

18

12

-114 -108 -102 -96 -90

+ ++ ++

+ ++ ++

+ ++ ++

+ ++ ++

Río Lerma-Chapala-Santiago

Cuenca Lerma-Chapala-Santiago

Delimitación estatal

Simbología

Durango

Jalisco

Querétarode Arteaga

Nayarit

Zacatecas

Aguascalientes

Guanjuato

Edo. de México

San Luis Potosí

++ +

++ +

22

20

-104 -102 -100

700 0 700 Km

hídricos cubren 9% de la demanda de la Ciudad de México. La cuenca ha sido testigo de un fuerte desarrollo urbano, de un cre-cimiento industrial (aproximadamente 3,500 industrias localiza-das en diferentes lugares dentro de la cuenca) y agrícola (Bertrab y Wester, 2005).

El río Lerma, cuya longitud total es de 750 km, se origina en la meseta central mexicana a una altitud por encima de los 2,600 msnm. El río desemboca en el lago de Chapala (1,510 msnm), que es el lago natural más grande en el país (77 km de longitud y 23 km de ancho). La máxima capacidad de almacenamiento del lago es de 8,130 millones de m3 con una superficie de 1,110 km2 (110,000 ha). El lago es somero, su profundidad media es de 7.2 m, con una máxima de sólo 16 m. Los 547 km de longitud del río Santiago surgen del lago de Chapala y fluyen en dirección oeste, hasta su desembocadura en el Océano Pacífico.

La escorrentía media anual del Lerma es aproximadamen-te de 4,742 millones de m3, y la precipitación media, de 813 mm/año. La descarga del lago al río Santiago es de alrededor de 1,000 millones m3/año. Aproximadamente 5,135 millones m3/año del lago (capacidad = 8,126 millones de m3) son extraídos para consumo, cifra que incluye la evaporación del lago (Cona-gua, 2008).


Metodología

Para enfrentar la grave situación en que se encuentra actualmen-te la cuenca, la Red Lerma estableció una guía de planeación estratégica participativa (Díaz Delgado et al., 2008) en la que se plantea una propuesta estructurada e innovadora que permite conjugar, a mediano plazo y de manera eficiente, las capacida-des y los recursos de que disponen las instituciones que la con-forman. Este proceso está centrado en la recuperación y en el desarrollo sostenible de la cuenca, que permitirán identificar y documentar la naturaleza propia de la problemática, su análisis y propuesta de soluciones, impulsando además la transferencia de conocimiento y la tecnología de alto impacto para la región.

La presente “Guía…” propone un enfoque de la girh que está diseñado, implementado, articulado y conducido a través de la planeación estratégica (Morrisey, 1996a, 1996b y 1996c). El proceso de planeación estratégica participativa (figura 50.1); esta-blece concordancia entre sus tres etapas (pensamiento estratégico, planeación de largo plazo y planeación táctica) con las fases del proceso de la girh (figura 50.2) (inicio, visión, análisis, estrategias, plan de acción, implementación, evaluación).

Esto permite además combinar la experiencia y el conoci-miento para obtener una visión común, estableciendo objetivos globales y específicos, a la vez que facilita la construcción de con-sensos entre los involucrados y permite acercarse, progresivamen-te, al cumplimiento de las metas, reconociendo y compartiendo valores y principios enfocados a la solución del problema.

Para ello se realiza un análisis causa-efecto de la situación actual de la cuenca, identificando, seleccionando y alineando los objetivos estratégicos, a través de cuatro herramientas metodo-lógicas:

1. Los indicadores peir (Oecd, 1993), que expresan los vín-culos existentes entre los diferentes factores que intervienen en la solución de un problema (figura 50.3), ya que sirven como:

constructores de conocimientoa. instrumentos útiles para el b. diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas

El esquema de indicadores peir permite expresar los vín-culos causa-efecto existentes entre los diferentes factores y los procesos de un sistema, proporcionando información útil para: 1. mejorar el conocimiento de la cuenca al verla como un sistema; 2. la construcción de consensos en torno a los objetivos y a las metas compartidas para intervenir en sus procesos; 3. organizar y generar información para diagnos-ticar, evaluar y dar seguimiento a los resultados derivados de dichas intervenciones.

2. El trabajo en red. Todas las actividades encuentran armo-nía en forma colectiva y vinculada con el trabajo, con linea-

El clima que presenta la cuenca es semicálido, seco o este-pario y templado húmedo con una temperatura promedio anual de 18.3ºC. El promedio anual de lluvia es de 708 mm. El volu-men de escurrimiento medio anual de toda la cuenca en 2005 ha sido estimado en 15.1 millones de m3. En su hidrografía básica la cuenca incluye 31 subcuencas y 14 subcanales; existen 570 presas que controlan el almacenamiento de agua superficial con una capacidad total de almacenamiento de 17.4 millones de m3. La superficie utilizada para el riego es de casi 70,000 hectáreas, que corresponden a 14% de la superficie de regadío en el país (Díaz Delgado et al., 2006). Con respecto a las aguas subterrá-neas, la Conagua (2006) señala la existencia de 80 acuíferos en la cuenca: 25 de ellos presentan sobreexplotación, 15 están en equilibrio y 40 están subexplotados.

De manera general, los problemas de los recursos hídricos de la cuenca se pueden asociar con:

un 1. crecimiento desordenado de las zonas urbanas e indus-trialesuna 2. zona agrícola de bajo rendimiento hídrico y generadora de alta contaminación, erosión y degradación de suelosuna carencia de información adecuada o no disponible para 3. quienes decidenuna carencia de indicadores eficaces y/o disponibles para to-4. mar decisiones y aplicar políticas públicasuna perspectiva de análisis parcial, sectorial, excluyente y 5. con escalas inadecuadasuna problemática histórica con propuestas y soluciones de 6. gran inversión, pero con resultados ampliamente insatisfac-toriosuna progresiva y acelerada disminución de la calidad y 7. dis-ponibilidad de aguauna legislación hídrica deficiente y de aplicación limitada8. un dramático 9. deterioro del ambiente y su biodiversidaduna vulnerabilidad creciente ante fenómenos hidrometeo-10. rológicosuna falta de gobernanza y de una adecuada gestión interins-11. titucional una falta de información, conocimiento y entendimiento de 12. la problemática generaluna fragilidad del socioecosistema ante inminentes conse-13. cuencias asociadas al fenómeno del calentamiento global

El objetivo de este trabajo es presentar los resultados pre-liminares de la implementación de la guía de la Red Lerma, la cual constituye un apoyo metodológico para la construcción y el desarrollo de un proceso de planeación estratégica participativa con el enfoque de la girh de los recursos hídricos de la cuenca Lerma-Chapala-Santiago.


Figura 50.1

Etapas de la planeación estratégica participativa

Elprocesodeplaneaciónpasadeunafasetotalmentebasadaenelementosintuitivos(sentimientos)aunatotalmenteanalítica(basadaenlainformación)

Fuente:Morrisey,1996a,1996by1996c

Figura 50.2

Estructura general del ciclo de la gestión integrada de recursos hídricos

Fuente:adaptadadeCap-Net,2005

Gráfica 4 Etapas de la planeación estratégica participativa

(+)

(-)(+)

(-)

Intuición

Análisis

Definición de una visióny objetivos comunes

Decisiones estratégicaspara evitar acciones

fragmentadas

Traducción gradualdel pensamiento

estratégicoen resultados tangibles

Asegurar resultadosen la dirección estratégica

planeada en el cortoy mediano plazo

Pensamiento estratégico

Perspectiva

Planeación a largo plazo

Posición

Planeación táctica

Rendimiento

Inicio:activar el procesode planeación GIRH

Evaluación:evaluar y adaptarse

Análisis:caracterizar la situación

actual de la cuenca

Estrategias:diseñar estratégicamente

el plan GIRH para la cuenca

Visión:construir una visión

futura de la cuenca

Plan GIRH:Integrar el documento del plan

Implementación:implantar práctica

y sistemáticamente el plan

GIRH


Figura 50.3

Modelo de indicadores peir


Figura 50.4

Trabajo en red

Formacolectivadetrabajoquebuscausareficientementelosrecursosypermite

queelconocimientolocalseaprovecheenotrasregiones,alavezqueseenri-

quecedeellas.


mientos comunes de un plan conjunto (figura 50.4). Está forma de trabajo está considerada de forma implícita en los principios de Dublín: “El desarrollo y gestión del recurso hídrico debe fundamentarse en una propuesta participativa, involucrando a usuarios, planificadores y tomadores de de-cisiones en todo nivel” (Cap-Net, 2005). Lo que establece la necesidad de disponer de una estrategia de trabajo en red que permita sumar esfuerzos, producir sinergias y obtener mejores resultados.Además, el trabajo en red permitirá que el conocimiento local genere aportaciones importantes para otras regiones y que a la vez se enriquezca obteniendo beneficios de expe-riencias regionales/mundiales. En donde este intercambio propiciará una posición de apertura facilitando el consenso

y el establecimiento de lineamientos estratégicos intersecto-riales e interdisciplinarios.

3. Las aepa o áreas críticas de análisis y resultados facilitan promover y consolidar el trabajo en red. Se identifican cua-tro aepa a través de las cuales se plantea y se comprende de forma integrada la problemática de una cuenca hidrológica (cuadro 50.1): ecosistemas y biodiversidad (Ecobio), hidro-logía y usos del agua (Hidro), información y generación de conocimiento (Igc) y desarrollo social e institucional (Dsi). Además de ser unidades temáticas, las aepa son también unidades de gestión que, al igual que las unidades departa-mentales de una empresa, cada una cuenta con responsables directos, colaboradores, y tienen una función que debe ali-nearse con el destino estratégico que se desea alcanzar para la cuenca.

4. Modelo conceptual. Se busca contar con una representación conceptual de la cuenca para analizar su naturaleza, faci-litar su comprensión y tomar decisiones. En el proceso de construcción del modelo de gestión de la cuenca, ésta debe ser vista como un sistema en el que interactúen los aspectos ecológicos, socioculturales y económico-financieros (figura 50.5), y en el que la unidad de gestión esté acotada por los límites hidrogeográficos de la cuenca (con sus aspectos inter-nos y externos) y por el eje rector (e integrador) de análisis, que es el agua y sus usos.

Presión sobre el recurso hídrico

Condicióndel recurso

Malas

Buenas Motor para el desarrollo

Frenos para el desarrollo

Acciones requeridas para mejorar las condiciones

Presión Estado Impacto Respuesta

Presión Estado

Impacto Respuesta

Presión

RecursosActividad humana(impacto)

Respuestasindividualesy colectivas(impacto)

Respuestas social(decisiones-acciones)

Respuestas social(decisiones-acciones)

InformaciónInformación

Estado ambiental(impacto)

Grupo coordinadorUIT

Red Regional

GrupoFacilitador

Unidad interdisciplinariade trabajo

Asistencia técnica

Grupode trabajo 1

Grupode trabajo 3

Grupode trabajo 4

Grupode trabajo 2

Gobierno

- Federal- Estatal- Municipal

Institucionesacadémicas

Organizacionessociales


Evapotranspiración

Población

Organización social

Cultura y conocimiento

Economía

Normatividad

Precipitación

Escurrimiento

Infiltración

Uso público urbano

Uso industrial

Uso público rural

Descargas(+) Trasvase (-)

Uso ecológico

Retornos

Infra

est

ruc

tura

Uso agrícola- Agua- Recursos naturales- Recursos bióticos y abióticos

Cuadro 50.1

Áreas estratégicas de planeación y articulación

Comprendendeformaintegradalaproblemáticadelacuenca,ycorrespondenaáreasdeaplicacióndelasaccionesquese

genereneneldesarrollodeplaneación.

Fuente:DíazDelgadoet al,2008

Figura 50.5

Modelo conceptual de la cuenca

Fuente:DíazDelgadoet al,2008

Ecobio Hidro dsi igc

Descripciónfísico-geográficadelacuenca

Regionalización,ubicacióngeográfica,superficie,subdivisión,geología

Descripciónhidrográfica

Hidrologíasuperficialysubterránea

Descripciónsocioeconómicadelapoblación

Población,marginación,niveldeingre-sos,índicededesarrollohumano,coberturadeserviciosbásicos

ProyectosInstitucionesdegobierno(federal,estatalymunicipal),institucioneseducativas,organizacionessociales

ynogubernamentales

DescripcióndelclimaClimas,precipitacion,temperatura,evaporación,eventosexternos

InfraestructurahidráulicaEstacionesclimatológicas,estacionespluviométricas,reddemonitoreodecalidaddelagua,pozos,presas,plantasdetratamientodeaguas

residuales,infraestructuraendistritosderiego

ActividadeseconómicasPIB,sectoreseconómicos

InvestigacionesInstitucionesdegobierno(federal,estatalymunicipal),institucioneseducativas,organizacionessociales

ynogubernamentales

Usodelsueloyvegetacion Usosdelagua Marcojurídico

FlorayfaunaLeyesynormasvigentes,institucionesyorganismosdegestiónderecursos

DescargadeaguasresidualesControldelacontaminación


tanto el modelo conceptual de la cuenca, como los progra-mas de educación, divulgación y difusión de los resultados.Recursos financieros. ¿Qué pasos se necesitan para asegu-•rar la ejecución del plan girh? ¿Qué cantidad de recursos financieros son requeridos? ¿Qué fuentes de financiamiento son las más adecuadas? Medidas para solicitar, obtener y asignar los recursos financieros necesarios para la realización de los proyectos y las actividades, con base en la información derivada de los indicadores.

Resultados

En estos cuatro primeros años de trabajo la Coordinación Ge-neral de la Red Lerma diseñó la “Guía de planeación estratégica participativa para la gestión integrada de los recursos hídricos de la cuenca Lerma-Chapala-Santiago”, para enfrentar de forma organizada el reto de devolverle la vida a esta importante cuen-ca. La implementación de la “Guía…” en el Estado de México ha comenzado a mostrar los primeros resultados, al ser la Red Lerma el medio de orientación y capacitación del gobierno y de la sociedad en la dinámica de trabajo. A través de cursos y talleres, la Red Lerma constituye la base para proyectarse como un activo interlocutor de la sociedad frente a la severa proble-mática que prevalece actualmente en la cuenca. Ha generado las herramientas metodológicas necesarias para identificar —con la participación de instancias gubernamentales y de la sociedad— las acciones concretas que definan el destino de la cuenca en una franca recuperación gradual y constante. Aun más importante es que con estas herramientas metodológicas es posible definir los indicadores para conocer la eficiencia del proceso, y poder hacer transparente a la población su rentabilidad y medir los avances alcanzados en el sentido y en el rumbo trazado consensadamente por todos los involucrados. Para ello:

Se formularon y desarrollaron las herramientas de planea-1. ción para la “Guía…” con la participación de especialistas de diversas instituciones del Estado de México y de las conse-jerías técnicas de las universidades de la Red Lerma.Se apoyó y asesoró a la Secretaría del Medio Ambiente del 2. Gobierno del Estado de México en la formulación de los términos de referencia y en el proceso de licitación del plan maestro para la cuenca del curso alto del río Lerma.Se apoyó el proyecto de la Secretaría del Medio Ambiente 3. del Gobierno del Estado de México para la conformación de una mesa técnica sobre educación ambiental y participa-ción social, haciendo uso de las herramientas de planeación propuestas en la“Guía…” formulada por la Universidad Au-tónoma del Estado de México (Uaemex)-Red Lerma.Se participó en la definición de proyectos tácticos a desarro-4. llarse durante 2009-2010 en el Curso Alto del Río Lerma

Utilizando el modelo conceptual de socioecosistema de la cuenca y las cuatro aepa, se construye un escenario completo que expresa la problemática de la cuenca a través de los indica-dores peir espacial y temporalmente.

La “Guía…” es producto de un ejercicio interinstitucional que, siguiendo una visión común, incluye el uso de tarjetas de valoración como parte del proceso de construcción y la opera-ción de un tablero de control (Kaplan y Norton, 1992, 1993, 1996, 2000) en dos niveles complementarios. Un control prima-rio compuesto por las tarjetas de valoración de los conjuntos de indicadores peir por aepa permitirá aumentar las perspec-tivas para valorar y ponderar adecuadamente los factores y los procesos que interactúan en la problemática de la cuenca, así como en la implementación del plan estratégico, creando ba-lance entre ellos y evitando el análisis sesgado que se produce al poner atención a sólo una característica de un sistema. Además, el tablero de control permite alcanzar un desempeño eficiente de las herramientas metodológicas descritas anteriormente en la implementación de proyectos tácticos, a través de los cuales las actividades de corto plazo quedan alineadas con los objetivos estratégicos de largo plazo, de manera que las estrategias son transformadas en objetivos operativos (control secundario). A continuación se describen las perspectivas que forman el cuadro de mando de segundo nivel (tablero de control secundario) con la que se podrán tomar las decisiones necesarias y oportunas en la conducción de cada aepa en los plazos mediano y largo.

Impacto socioecosistémico. ¿Cuáles son los problemas prio-•ritarios del agua en la cuenca? ¿Cuáles son los principales factores que han provocado y mantienen vigentes esos pro-blemas? ¿Cómo contribuir a mejorar los beneficios socio-económicos (mejor percepción pública del proyecto)? Esta perspectiva permite medir la eficiencia de sumar esfuerzos para alcanzar las metas y los objetivos del destino estratégi-co de la red: la sustentabilidad ambiental de la cuenca.Procesos internos (ciclo • girh). En el desarrollo del proceso de la girh para la cuenca ¿qué aspectos del proceso debemos mejorar y en qué momento? A través de esta perspectiva la estrategia se flexibiliza frente a situaciones imponderables o cambiantes, e inclusive cuando el planteamiento original carece de suficiente información para una implementación efectiva.Crecimiento y aprendizaje (motivación y capacidades): • ge-neración de capitales de proyecto (humano, conocimiento y tecnológico). A través del diseño de una agenda de investi-gación y desarrollo se identifican las áreas de oportunidad en el ámbito de la investigación, de la docencia y de la for-mación de especialistas, así como en el desarrollo de tecno-logías y patentes que resulten de éstas, para complementar


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por más de 100 millones de pesos, a partir de los proyectos identificados previamente y acordes con el proceso de pla-neación propuesto en la “Guía…” formulada por la Uae-mex-Red Lerma.

Conclusiones

Esta “Guía…” producto de la investigación aplicada, cons-•tituye una herramienta útil para la implementación de ac-ciones concretas encaminadas a la recuperación de la cuenca Lerma-Chapala-Santiago, ya que su desarrollo es en sí mis-mo un proceso de capacitación y el establecimiento de nue-vo conocimiento sobre la cuenca, necesarios en el proceso de construcción e implantación de nuevas alternativas, como lo es la gestión integrada de recursos hídricos.A nivel regional se plantea el reto de profundizar y conso-•lidar los procesos de integración de las unidades interdis-ciplinarias de trabajo (uit) que ya fueron iniciados en los estados de México, Nayarit, Guanajuato y Michoacán, bus-cando con ello impulsar a los estados de Querétaro, Jalisco y Aguascalientes.En el ámbito local, en el • Estado de México, el mayor reto es la intervención que se logre tener en el desarrollo y segui-miento de los procesos de formulación e implementación del plan maestro y de los proyectos inmediatos que tiene previsto realizar el Gobierno del Estado de México.En el • Estado de México la uit ha comenzado sus activida-des desarrollando la aepa dsi, en el ámbito de la educación ambiental y participación social usando la metodología pro-puesta en la “Guía…” diseñada por la Red Lerma.Como todo proceso que implica un cambio de paradigma y, •sobre todo, un cambio de actitud de todos los involucrados, los avances son discretos, sin embargo, sólidos para garanti-zar el éxito de una gestión participativa de los recursos hí-dricos en la cuenca.

Finalmente, con base en los conocimientos previos y en los adquiridos en los últimos cuatro años de investigación sobre me-todologías para la gestión integrada de los recursos hídricos, se pone a disposición de especialistas y público en general una pro-puesta metodológica congruente, estructurada y programática, que conduce al interesado paso a paso, desde la construcción de un pensamiento estratégico, hasta la formulación de planes, pro-gramas, proyectos y acciones para la girh de una cuenca. Igual-mente se presenta la metodología para la construcción de un doble tablero de control e indicadores eficaces de cada una de las aepa que facilitará la implementación, monitoreo y evaluación del proceso.


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Reflexiones sobre la integralidad en el rescate de cuerpos de agua superficiales.

La propuesta metodológica del Plan maestro de manejo integral y aprovechamiento sustentable

de la cuenca del río Magdalena, Distrito Federal

Arsenio Ernesto González Reynoso,* Itzkuauhtli Zamora Saenz**

Introducción

El presente artículo es resultado del trabajo realizado por el equipo encargado del proceso de integración del “Plan maestro de manejo integral y aprovechamiento sustentable de la cuenca del río Magdalena, Distrito Federal (df )” (en adelante “Plan maestro del río Magdalena”). En dicho proyecto intervinieron diferentes entidades académicas de la Universidad Nacional Au-tónoma de México (unam), como la Facultad de Arquitectura, la Facultad de Ciencias, el Instituto de Geografía, el Instituto de Ingeniería y el Instituto de Ecología, bajo la coordinación del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (puec). El financiamiento provino de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal (sma-gdf ) y tuvo un tiempo de ejecución de noviembre de 2007 a diciembre de 2008.

En total participaron más de setenta investigadores, desde académicos de tiempo completo con grado de doctorado, hasta pasantes de licenciatura, cuyas tesis tenían relación con el siste-ma socioambiental del área de estudio.

La elaboración del “Plan maestro” se enmarca en un mo-vimiento internacional dirigido a diseñar políticas públicas para el saneamiento de cuerpos de agua superficiales, especí-ficamente de ríos urbanos. Mediante conferencias, seminarios, talleres y simposios, la comunidad científica interesada en el tema intercambia experiencias y evidencia empírica para forta-lecer teorías, métodos y técnicas que permitan la elaboración e implementación de más y mejores proyectos de restauración y rehabilitación. Bajo un enfoque multiobjetivo, el planteamiento del problema trasciende las soluciones tradicionales de la inge-niería hidráulica dirigidas exclusivamente al entubamiento o al tratamiento del agua residual para reconocer otros beneficios de orden cultural, político, social y económico (Riley, 1998).

El proceso de integración para el rescate de un río urbano precisa de reconocer tres ámbitos de actuación, a saber: a. la intervención de varios actores sociales en las tareas de plani-

51

* Programa Univesitario de Estudios sobre la Ciuda/unam.** Proyectos Estratégicos Territoriales.

ficación; b. la búsqueda de propuestas interdisciplinarias, y c. la coordinación intersectorial e intergubernamental. El artículo hace énfasis en estos campos de trabajo e integración de cono-cimiento.

El área de estudio fue la cuenca del río Magdalena ubicada en la Sierra de las Cruces al surponiente del df. Esta cuenca colinda al suroeste con la cuenca del río Eslava, al noroeste con las cuencas del río Hondo, Mixcoac, Barranca de Guadalupe y San Miguel, las cuales se van uniendo al río Magdalena aguas abajo hasta formar el río Churubusco.

El cauce principal de la cuenca del río Magdalena mide 28.2 km, de los cuales 14.8 km se encuentran en suelo de con-servación. El tramo ubicado en suelo urbano tiene un sector en-tubado (4.6 km) que funciona como vialidad que interconecta la avenida Revolución con la avenida de los Insurgentes. La ex-tensión del río vincula cinco delegaciones políticas: Cuajimalpa, Magdalena Contreras, Tlalpan, Álvaro Obregón y Coyoacán (mapa 51.1).

Las intervenciones hidráulicas incluyen 57 presas de ga-vión, dos plantas potabilizadoras con una capacidad total de 410 l/s, la presa Anzaldo y el interceptor poniente que expulsa el agua de varios ríos del surponiente hacia el Vaso de Cristo. A pesar de dichas intervenciones, el río conserva la característica especial de ser el único que entra con cauce abierto a la zona urbana del df.

En total, el área de planeación cuenta con 3,500 ha y la habitan aproximadamente 107,294 personas. Los criterios para delimitar la cuenca fueron distintos. Mientras que en el área natural se utilizó el criterio topográfico del parteaguas, para la urbana se utilizó uno estrictamente urbano-paisajístico, que consiste en delimitar una zona buffer a 250 m a cada uno de los costados del cauce. Esta diferencia se debió a que en el área urbana el río está completamente incorporado al sistema de drenaje, de manera que el cauce recibe exclusivamente aguas de origen residual (mapa 51.2).

Esta delimitación arroja una lección sobre el rescate de ríos urbanos: el área de planeación no es algo predeterminado. La modificación de las condiciones naturales de la cuenca requiere


Mapa 51.1

Ubicación de la cuenca del río Magdalena

Fuente:sma-gdf,2008

Mapa 51.2

Área de planeación del “plan maestro del río Magdalena”

Fuente:PlanmaestrodemanejointegralyaprovechamientosustentabledelacuencadelríoMagdalena,2008,sma-gdf,unam.

del uso de varios criterios que permitan comprender mejor el funcionamiento del sistema (Stanton, 2007). Esta operación de-penderá de cada caso específico. Si bien revisar casos de estudio sobre el rescate de ríos urbanos es de gran utilidad para conocer las tendencias y los principios generales, es importante no perder de vista la singularidad y la especificidad de cada proyecto.

El rescate de ríos urbanos tiene mucho futuro en nuestro país. Se han identificado varias iniciativas estatales para el sa-neamiento de ríos urbanos, pero resultan insuficientes para la cantidad de ríos que se encuentran contaminados y en riesgo inminente de desaparecer. Esperamos que el modelo que pre-sentamos a continuación sea de utilidad para otras iniciativas locales y que puedan sacar provecho de sus aciertos y errores.

Objetivos

El principal objetivo del presente artículo consiste en presentar la metodología utilizada en la elaboración del documento rector para la rehabilitación de un río urbano en la Ciudad de México (“Plan maestro del río Magdalena”). Aunque el modelo metodo-lógico está pensado para la rehabilitación de ríos urbanos, puede ser de utilidad para proyectos referentes al saneamiento de otros cuerpos de agua o sistemas socioambientales (lagos, playas, bos-ques urbanos).

Otros objetivos particulares que se pretenden cubrir en el artículo son:

Mapa 1 Ubicación de la cuenca del río Magdalena

Estado de México

Morelos

CuajimalpaÁlvaro

Obregon

Coyoacán

Tlalpan

Estadode México

Área de estudio Río Magdalena_ . _

N

MagdalenaContreras

Álvaro Obregón

CoyoacánAv. Luis Cabrera

Viveros

Av. Río Churubusco

Miguel Ángel de Quevedo

Av. U

nive

rsida

d

Av. R

evol

ució

n

Av. InsurgentesPeriférico

Tlalpan

Estado de México

Cuajimalpa

Magdalena Contreras

Planta potabilizadora 2

Planta potabilizadora 11er Dinamo2do Dinamo

3er Dinamo

4to Dinamo

Río

Río Entubado

Vialidades Primarias

Área Natural Río Magdalena

Área Urbana Río Magdalena

Dinamos

Planta Potabilizadora

Límite Distrito Federal

Límites Delegacionales

Senderos

0 0.5 1 Kilómetros

N

Mapa base

REFLExIONESSOBRELAINTEGRALIDADENELRESCATEDECUERPOSDEAGUASUPERFICIALES 585

Exponer la manera en que se realizó el trabajo interdiscipli-1. nario a partir de problemáticas transversales.Enfatizar la participación ciudadana en las tareas de planea-2. ción como una apuesta estratégica para la sustentabilidad del proyecto en el mediano y largo plazo.Resaltar la importancia de una efectiva coordinación con las 3. distintas dependencias de gobierno para conocer los pro-yectos en curso e intercambiar información sobre estudios y proyectos previos.Mostrar los procedimientos que siguió la coordinación 4. académica del “Plan maestro del río Magdalena” para la integración del conocimiento generado por las disciplinas científicas, las dependencias de gobierno y la participación ciudadana.Promover un debate en el medio científico y de planeación 5. urbano-ambiental sobre el diseño y la ejecución de los mo-delos metodológicos que favorezcan la elaboración de pla-nes y programas para el rescate de ríos urbanos.

Metodología

En la iniciativa de rescatar un río confluyen distintos actores y grupos sociales. Cada uno de estos grupos tiene una perspectiva propia sobre lo que significa el río, ya que puede ser considera-do un patrimonio natural de la ciudad, un patrimonio histórico de una comunidad, fuente de servicios ecosistémicos, un drenaje o un elemento indeseable del paisaje urbano. Tampoco necesa-riamente hay consenso sobre el tipo de intervención que debe realizarse: restaurarlo, limpiar sus aguas, entubarlo, convertirlo en un sitio de atracción turística (Findlay y Taylor, 2006). Las representaciones sociales son diversas y eventualmente pueden resultar antagónicas.

El territorio no es algo dado y predeterminado, sino una di-mensión sobre la que confluyen elementos materiales y naturales en relación estrecha con elementos de tipo simbólico y cultural. A partir de este enfoque, la elaboración del “Plan Maestro del río Magdalena” implicaba identificar grosso modo una tipología de actores y grupos sociales que intervendrían en el proceso, y que tarde o temprano tenían que interactuar para lograr consensos.

Se agruparon en tres grandes esferas los actores sociales con los que se comenzaría un diálogo intenso y particular en la gene-ración de conocimiento:

Grupos sociales vinculados con la cuenca de una manera a. cotidiana y con una serie de intereses y opiniones sobre el río (plano de participación social); Investigadores que construyen el río como un objeto de co-b. nocimiento a partir de una amplia gama de disciplinas cien-tíficas y técnicas (plano de interdisciplina);

Figura 51.1

Proceso de integración para el “plan maestro del río Magdalena”

Fuente:elaboraciónpropia,2009

Imagen objetivoy modelo de intervención

Plan maestro

Preguntas y problemastranversales

de acción pública

Vecinos cuenca baja

Comuneroscuenca alta

Actoresmetacuenca

Instituto de GeografíaFacultad de Arquitectura

Facultad de Ciencias

Instituto de Ingeniería

Secretaría de Desarrollo Urbano

y ViviendaSecretaría de Obras

Secretaría de Medio Ambiente

Intersectorialidadplano 3

Intersdisciplinaplano 2

Participación socialplano 1

Autoridades burocráticas y políticas que pueden tener como c. común denominador la voluntad de llevar adelante el pro-yecto de rescate (plano de intersectorialidad).Es posible representar el proceso de integración de la si-

guiente manera:Como se puede apreciar en la figura 51.1 ninguno de los

tres planos de integración es monolítico y homogéneo: los inte-reses de los grupos sociales pueden ser muy diversos de acuerdo con su tipo de relación con el río (actor rural/actor urbano). Los científicos trabajan con lenguajes y paradigmas que en ocasiones resultan inconmensurables (biología/ingeniería/geografía). Por su parte, las dependencias de gobierno tienen programas que ca-recen de una coordinación para actuar de manera efectiva en un


Sin embargo, para el rescate de un río urbano como el Mag-dalena, ninguna de estas dos estructuras de representación resul-ta adecuada, ya que los intereses en juego y las aspiraciones sobre el territorio no pueden ser definidos por las delimitaciones y los requisitos mencionados. Bajo este entendido, la identificación de los actores sociales y la delimitación del espacio no es un proceso natural o dado de antemano, sino que se construye a partir de un modelo que aspira a identificar a todos los actores en cada caso particular.

Actualmente la imposición vertical de acciones en el territo-rio, incluso aquellas iniciativas bien intencionadas que persiguen beneficios ambientales para toda la sociedad, motivan mecanis-mos de resistencia entre los grupos excluidos, los cuales pueden ser corresponsables en el deterioro de los cuerpos de agua y a veces pueden llegar a frenar los proyectos mediante moviliza-ciones, así como también con el desinterés o la inacción. Si la rehabilitación/ restauración de los cuerpos de agua no cuenta con un modelo de factibilidad social, las movilizaciones ulterio-res pueden ocasionar enormes costos a la inversión y parar defi-nitivamente las iniciativas (Dourojeanni y Jouravlev, 1999).

Es importante señalar que este plano de trabajo no fue responsabilidad del equipo de integración universitario. Las autoridades decidieron organizar y llevar a cabo los talleres de planeación participativa; no obstante, se realizó un estrecho se-guimiento al procesamiento de la información proporcionada por las comunidades locales.

Para garantizar este objetivo hubo cinco reuniones de traba-jo con el equipo consultor que contrató la sma-gdf para facilitar los talleres. En las reuniones se intercambiaron puntos de vista sobre la localización de las sesiones de trabajo para garantizar la representación plural de los actores ubicados en la cuenca. Tam-bién se acordó utilizar la técnica “fortalezas, oportunidades, de-bilidades y amenazas” (foda) para integrar los distintos puntos de vista de los ciudadanos.

Durante febrero y marzo de 2008 se efectuaron cinco talle-res a lo largo de la cuenca del río: dos talleres con los comuneros de La Magdalena Atlitic; un taller con los comerciantes de los Dinamos y con los habitantes del pueblo de La Magdalena; un taller con vecinos de la colonia Jardines del Pedregal, y un taller con vecinos de Chimalistac y Francisco Sosa en Coyoacán.

Las sesiones de trabajo buscaban identificar los problemas y las zonas que los comuneros y habitantes citadinos consideraban más críticos por su grado de contaminación o por alguna pertur-bación que afectara su equilibrio. También se favoreció el plantea-miento de estrategias y propuestas para maximizar las fortalezas, aprovechar las oportunidades señaladas, revertir las debilidades y prevenir las amenazas. Se diseñó la imagen objetivo y una cartera de proyectos emanados de entre los propios actores.

La información obtenida en estos talleres fue clasificada de acuerdo con una esfera de actuación (v. g. problemas y/o pro-

mismo territorio, especialmente cuando los órdenes de gobierno son ocupados por distintos partidos políticos (Perló y González, 2005).

Bajo este entendido, la metodología utilizada se basó en cuatro procesos de integración: uno para cada uno de los planos arriba señalados (tres en total), más uno general que simultánea-mente los integrara entre sí. El vector de sentido que se utilizó en este proyecto corresponde a la tríada en la que se organiza la mayor parte de los proyectos de planeación: diagnóstico —ima-gen objetivo— propuestas de solución (Southern…, 2002).

La etapa de diagnóstico estuvo encaminada a integrar el conocimiento existente que se encontraba disperso y a la gene-ración de conocimiento nuevo a partir de los problemas particu-lares de estudio.

La segunda etapa correspondió al diseño de una imagen-objetivo. La imagen objetivo incluye deseos, expectativas y la idea de un futuro determinado para el río. En ocasiones este momento del proceso es subvalorado por considerarse solamen-te como una carta de buenas intenciones, como un ejercicio de imaginación que en nada corresponderá a lo que efectivamente se va a realizar. La experiencia de este proyecto fue útil para dar-le un mayor peso al diseño de la imagen objetivo, ya que es el primer acercamiento consensuado a lo que se busca realizar. Los ciudadanos expresaron sus deseos al igual que los científicos y los políticos. Sin una imagen-objetivo verdaderamente consensua-da, el paso a la definición de propuestas resulta muy difícil.

En tercer lugar se encuentra la fase de prescripciones y pro-puestas que pretenden regular las prácticas e instrumentar los proyectos específicos para alcanzar la imagen-objetivo trazada. En el caso del “Plan maestro”, las propuestas se organizaron a nivel de estrategias y líneas de acción. Las estrategias correspon-dieron a los grandes ejes organizadores, mientras que las líneas de acción eran un conjunto de medidas con determinados criterios de aplicabilidad.

A continuación se desarrolla el tratamiento previo que se le dio al conocimiento generado al interior de cada uno de los planos, ya que resulta de particular interés la problemática y la dinámica peculiar que los caracteriza.

Plano de participación social

En nuestro país existen dos estructuras paralelas de representa-ción de intereses en proyectos relacionados con el agua. La pri-mera se encuentra en el sistema político, mediante los partidos y representantes de elección popular locales, estatales y federales. La segunda corresponde a los consejos y organismos de cuenca y de acuífero del sector hidráulico, los cuales incorporan actores en la medida en que cuenten con un título de concesión de aguas nacionales.


fico del sistema socioambiental de la cuenca del río Magdalena. La estrategia integradora que se utilizó fue interdisciplinaria, tal y como la define Rolando García en su análisis de los sistema complejos: “Mientras que en el caso de las investigaciones mul-tidisciplinarias se suelen sumar los aportes que cada investigador realiza desde su disciplina particular en torno a una problemá-tica general que puede ser analizada desde diferentes perspecti-vas, una investigación interdisciplinaria supone la integración de estos diferentes enfoques para (es decir previa a) la delimitación de una problemática […] Ello supone concebir cualquier pro-blemática como un sistema cuyos elementos están interdefinidos y cuyo estudio requiere de la coordinación de enfoques discipli-narios que deben ser integrados en un enfoque común” (García, 2006: 33).

El grupo de trabajo científico de la unam incluyó represen-tantes de las siguientes disciplinas: Hidrología, Biología, Geo-logía, Geohidrología, Geografía Económica, Geografía Social, Ingeniería Ambiental, Ingeniería Hidráulica, Arquitectura del Paisaje, Urbanismo, Derecho, Economía, Antropología Social y Sociología. El grupo de trabajo multidisciplinario se reunió en once talleres plenarios para discutir sobre los procesos del siste-ma socioambiental y sobre las prescripciones que debía contener el “Plan maestro”. En todas las reuniones el equipo integrador tenía la responsabilidad de proponer la técnica de discusión, un avance preliminar de integración y las preguntas transversales que orientaban la sesión de trabajo.

Los talleres interdisciplinarios se organizaron en las si-guientes etapas:

conceptos preliminares y método de integración•• diagnóstico integral

imagen objetivo•estrategias generales y particulares•zonificación•proyectos detonadores•

Además de los talleres, fue importante la realización de re-corridos de campo conjuntos, tanto en el área natural como en la urbana. Con los recorridos conjuntos se permitió un primer in-tercambio de opiniones en cuanto a las condiciones de la cuenca y la transferencia de experiencia de los equipos que tenían más tiempo trabajando en la zona. Algunos investigadores formaron mancuernas con otros equipos, especialmente con aquellos que tenían temáticas afines para hacer recorridos subsecuentes de manera conjunta, con lo que economizaron costos y maximi-zaron el levantamiento de datos. Como consecuencia de estos recorridos se favoreció la frecuencia de las reuniones entre los propios investigadores con sesiones más acotadas para discutir temas puntuales que no requerían la presencia de todas las de-pendencias.

puestas para la limpieza del río, sobre la conservación del bosque, sobre proyectos arquitectónicos y del paisaje, entre otros) y las propuestas ciudadanas fueron turnadas al equipo de científicos para retroalimentar su trabajo. La revisión exhaustiva de los pro-yectos ciudadanos por parte de los científicos era parte de un objetivo de integración consistente en contar con una base sólida de legitimidad y consenso para la plataforma estratégica del plan. Por otro lado, los talleres cumplieron una función de vinculación entre los actores sociales que están preocupados por el futuro del río. La creación de redes sociales en torno al proyecto puede convertirse en un promotor eficaz de acción colectiva, así como en un mecanismo ciudadano para la observación y vigilancia de la iniciativa gubernamental (Otto et al. , 2004).

Plano de investigación interdisciplinaria

La integración interdisciplinaria es un aspecto fundamental en el rescate de cuerpos de agua. En ocasiones, la intención es me-ramente discursiva y en la práctica se reduce a reunir los com-ponentes elaborados por cada una de las disciplinas científicas en un solo documento. El compendio de información sectorial es contrario al axioma básico de la teoría de sistemas que afirma que “el todo no es la suma de sus partes”. La interrelación efec-tiva de las disciplinas científicas es un arduo proceso que con-siste en buscar las problemáticas transversales del sistema, y en encontrar circuitos de retroalimentación entre los especialistas para ir avanzando conjuntamente en la producción de cono-cimiento, hecho que puede medirse a través de la apropiación de un metalenguaje común a todos los participantes ( Johnson, 2003).

Aquí es muy importante hacer un señalamiento sobre la conformación de equipos de trabajo interdisciplinarios. La ex-periencia de los científicos en proyectos encaminados a una solu-ción práctica y/o de política pública es muy variable. Hay ramas de la ciencia más afines con el planteamiento de las soluciones, mientras que otras están orientadas a la acumulación de evidencia empírica que sustenten o modifiquen enfoques teórico-metodo-lógicos vigentes en su disciplina.

Éste es el primer punto que se debe tener en cuenta en el momento de asumir la coordinación de tales equipos. Es funda-mental para el buen curso de las investigaciones hacer patente que el objeto de estudio está dirigido a diseñar una política pú-blica y que responde al interés ciudadano de rescatar un río. No es que el científico abandone sus métodos y su rigor en el uso de la información; por el contrario, su aporte original consiste en concretar su conocimiento en el planteamiento y en la ejecución de un protocolo de investigación dirigido a producir las reco-mendaciones de un experto.

Con esta premisa, el siguiente paso consistió en articular a los diferentes investigadores para obtener un diagnóstico cientí-


con la infraestructura hidráulica se tuvieron encuentros con fun-cionarios y responsables del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (sacm); para los temas de recursos naturales en suelo de conservación se tuvieron reuniones con la Comisión de Recursos Naturales; y para la propuesta arquitectónica y de paisaje urbano, la propia coordinación de la sma fungía como la contraparte de-bido a la formación de sus integrantes.

Las reuniones fueron de gran utilidad para ir afinando las estrategias y los proyectos. La experiencia de los funcionarios y mandos medios debe ser suficientemente valorada en el proce-so de integración porque tiene una dimensión práctica de gran utilidad para la ejecución de los proyectos (relación con los ciu-dadanos, suficiencia presupuestaria y éxito o fracaso de las me-didas de mitigación en el área de planeación). Podemos ilustrar este punto mediante un ejemplo concreto. La propuesta de los investigadores para el saneamiento del río consistió inicialmente en una serie de pequeñas plantas de tratamiento a lo largo del cauce. En el taller con las autoridades del sacm, se indicó que la propuesta, si bien era la ideal, no era la más práctica en términos de presupuesto, operación y mantenimiento. Después de un de-bate entre investigadores y funcionarios se llegó a una solución intermedia de tres plantas de tratamiento de mayor capacidad.

Las dependencias de gobierno no son monolíticas, es decir la acción gubernamental en el territorio no es necesariamente unitaria a priori (Perló y González, 2005). En las reuniones que se sostuvieron con las autoridades de la sma, fue de gran interés observar las diferentes posturas en torno al rescate; en ocasiones muy diferentes en cuanto a métodos y fines. Sin estas reuniones hubiera sido muy difícil alcanzar un consenso mínimo que per-mita en el futuro la realización de los proyectos ejecutivos.

En el futuro inmediato será fundamental que la coordina-ción de la sma no sólo continúe con la difusión del proyecto en su interior; también deberá comunicarlo a entidades del gobier-no federal (Conagua y Semarnat), así como a las autorida-des de las delegaciones Magdalena Contreras, Álvaro Obregón, Tlalpan y Coyoacán.

En otros casos, el rescate de ríos urbanos puede requerir de esquemas de coordinación metropolitanos, interestatales e inter-nacionales (como es el caso de los ríos fronterizos). Ésta es una característica inherente a la elaboración de los planes de rescate de ríos, a saber la vinculación de múltiples actores sociales y auto-ridades de gobierno. Son proyectos que necesitan entretejer redes de colaboración, concertación y consenso, desde el diseño hasta la implementación del plan de rescate (Weatherford, 1990).

La integración transversal

Paralelamente a la integración de la información y del cono-cimiento generado al interior de los tres planos anteriormente descritos, se realizó uno de tipo transversal en el cual se busca-

Finalmente, otro proceso que asumió el equipo de integra-ción fue la elaboración de la cartografía. Cada una de las dis-ciplinas científicas trabajó con plataformas y escalas diferentes. Por ejemplo, los geógrafos utilizaron escalas mayores en sistemas cartográficos que permiten la superposición de capas mediante el uso de metadatos, mientras que los arquitectos requirieron de escalas menores que les permitieran mayor detalle, y de software que favoreciera la ilustración visual de los proyectos.

Este trabajo diferenciado con las escalas es algo inherente a la pluralidad metodológica de las disciplinas científicas y técni-cas. No obstante se requieren ciertos criterios homogéneos para facilitar el cruce de diferentes resultados en la elaboración de mapas temáticos, los cuales se convierten en una poderosa he-rramienta heurística y explicativa para el análisis de los procesos territoriales.

Plano de intersectorialidad gubernamental

Una queja permanente de los ciudadanos y de los científicos es la falta de información por parte de las autoridades. Es recurrente solicitar los resultados, mediciones o anteproyectos que preceden a una nueva iniciativa. La falta de respuesta a estas solicitudes se puede entender por tres posibles causas: la ausencia de organi-zación y sistematización de los estudios y de los proyectos en las oficinas de gobierno; la inexperiencia de las nuevas autoridades que desconocen su acervo (normalmente esta causa se apoya en la primera); y la confidencialidad de cierta información. La escasa circulación de estudios, planes y programas también sucede en-tre las propias dependencias gubernamentales, lo cual tiene como una fatal consecuencia la pérdida de conocimiento estratégico sobre el área de estudio, y en ocasiones el desperdicio de recursos económicos por la duplicidad de los proyectos encargados.

Aunado a esto, hay otro aspecto que se debe tener en cuenta en el plano de la intersectorialidad gubernamental. El tiempo no se detiene en el territorio mientras se realiza un proyecto de investigación. Diferentes dependencias de gobierno continúan ejerciendo sus programas y acciones en el área de planeación. De no conocer estos programas, surge la paradoja de que los inves-tigadores terminan recomendando soluciones similares a las que el gobierno ya está ejecutando.

Para el “Plan maestro del río Magdalena” las autoridades de la sma crearon un equipo de trabajo dedicado exclusivamente a la gestión del proyecto. Esta decisión facilitó la interlocución y la solicitud de materiales ya que se contaba con una especie de “ventanilla única” para pedir información. El equipo de coordi-nación de la sma gestionaba la solicitud ante la dependencia de gobierno correspondiente.

Además de esto, dicho equipo cumplió con otras tareas para la realización de los talleres de trabajo entre los investigadores y las autoridades. De esta manera, para los temas relacionados


su punto de vista sobre la propuesta preliminar. El documento se fue retroalimentando con las mesas de trabajo, hasta llegar a la versión final que ya tenía un acuerdo mínimo de lo que debía contener el “Plan maestro”; cuáles eran los componentes de in-vestigación y los productos finales. Este proceso duró aproxima-damente dos meses de trabajo.

La primera fase de integración consistió en elaborar una ca-racterización y diagnóstico. Se redactó un documento con una descripción y problematización meramente disciplinaria, que fue de gran utilidad para la acumulación de evidencia empírica y para la sistematización de la información de gabinete para cada uno de los equipos de trabajo. De esta manera se obtuvieron doce caracterizaciones temáticas que respetaban las fronteras disciplinarias en cuanto a enfoques teóricos, métodos y técnicas.

Con este insumo se realizó un primer ejercicio de integra-ción a partir del enfoque de sistemas socioambientales (Musters et al., 1998). En el diagnóstico integrado y en el pronóstico ya no interesaba ver la especificidad de los elementos de la cuenca, sino tener una visión de conjunto a partir de la relación entre los procesos. Esta primera propuesta se sometió a la crítica inter-

ba un equilibrio entre todos los actores y grupos sociales; esto es no existía un conocimiento concluyente y apodíctico; por el contrario, se fomentaba el diálogo y el debate para aumentar el compromiso en la identificación de los objetivos conjuntamente definidos.

Con el paso del tiempo y a raíz de las mesas de trabajo, los actores comenzaron a compartir un lenguaje y ciertas habilidades que no manejaban al principio ( Johnson, 2003). El proceso no estuvo exento de disensos, los cuales constituían el corazón pro-gramático de las sesiones de trabajo ulteriores con la intención de buscar consensos mínimos necesarios para seguir avanzando hacia el planteamiento de propuestas y líneas de acción.

El “Plan maestro del río Magdalena” tuvo una característica que se puede considerar innovadora: los términos de referencia del proyecto fueron el primer documento consensuado por todos los grupos, cuando normalmente es el resultado de un acuerdo expreso entre el gobierno y la entidad consultora. En este caso los términos fueron discutidos ampliamente por un grupo pro-motor que incluía a ciudadanos, científicos, empresarios, organi-zaciones no gubernamentales y consultores privados que dieron

Figura 51.2

Fases de integración

Fuente:elaboraciónpropia,2009

1. Contexto socioambiental (FC)

2. Medio biofísico(FC/IG)

3. Hidrología superficial e infraestructura

hidráulica (II)

4. Calidad del agua(II/IE)

5. Hidrogeología (IG)

6. Amenazas naturales, vulnerabilidad y riesgo

(IG/FC/II)

7. Caracterización socioeconómica (IG)

8. Tenencia de la tierra (FA/EU)

9. Espacios abiertos urbanos (FA/AP)

10. Espacio natural y rural (FA/AP)

11. Infraestructura y servicios (FA/EU)

12. Patrimonio histórico-cultural

(FA/AP)

Caracterización y diagnóstico Prospección y análisis estratégico Prescripción

Estrategias sectoriales Acciones

1. Medio biofísico (FC/IG)

2. Hidrología superficial e infraestructura hidráulica (II)

3. Calidad del agua(II/IE)

4. Hidrogeología (IG)

5. Amenazas naturales, vulnerabilidad y riesgo

(IG/FC/II)

6. Desarrollo económico (IG)

7. Avance urbano(EU/IG)

8. Educación y comunicación ambiental

9. Tenencia de la tierra(FA/EU)

10. Espacios abiertos (FA/AP)

11. Infraestructura y servicios (FA/EU)

12. Patrimonio histórico-cultural (FA/AP)

Fortalezas

Debilidades

Amenazas

Oportunidades

propuesta 1

propuesta 2

propuesta 3

propuesta 4

propuesta 5

propuesta 6

propuesta 7

propuesta 8

propuesta 9

propuesta 10

propuesta 11

propuesta 12

propuesta 13

propuesta 14

propuesta 15

propuesta 16

propuesta 17

propuesta 18

propuesta 19

propuesta 20

propuesta ...

propuesta 33

Zonificación

Matriz ��maxi/mini

Imagen objetivo visión

principios rectores

Participación social

Diagnóstico integrado

y pronóstico

Estrategias integrales


esta estrategia resaltó la posible utilización de modelos de flujo de agua subterránea, los cuales pretenden ampliar la escala de estudio hacia la zona de infiltración que originan los principales manantiales que abastecen al río. Otro debate interesante fue la propuesta de ciertas organizaciones ciudadanas para impedir la construcción de colectores marginales y realizar el saneamiento del río mediante ecotecnias y plantas de tratamiento. En este punto fue de suma importancia que los ingenieros hidráulicos conocieran este sentir ciudadano y que tales organizaciones es-tuvieran dispuestas a escuchar la pertinencia técnica de los co-lectores. Como resultado se obtuvo una propuesta mixta que combina plantas de tratamiento y colectores marginales, como una estrategia específica para sanear el río en el área urbana.

La tercera estrategia, “Revaloración urbano-paisajística del río”, concentró todos los proyectos arquitectónicos y paisajísticos que pretenden mejorar la relación entre el río y la ciudad. Como resultado del proyecto se identificó la oportunidad de convertirlo en el elemento central de uno de los parques lineales más gran-des de América Latina asociados a un río urbano (cerca de 13 km). Ésta es una meta de mediano y largo plazo que, de concre-tarse, puede ser el efecto demostrador para proyectos similares.

La cuarta estrategia denominada “Ordenamiento territorial para el rescate del río” fue el resultado de utilizar varios criterios (disponibilidad de agua, topografía, grado de conservación del bosque, actividades económicas) para tener una zonificación de manejo que regulara territorialmente las actividades mediante las prescripciones del propio plan. Dentro de esta estrategia se incluyó el tema de los asentamientos irregulares, problemática que no es tan grave como en las cuencas vecinas, pero que sin lugar a dudas requiere de una atención particular para evitar su crecimiento.

Originalmente, los términos de referencia incluían un apar-tado para la identificación de mecanismos de instrumentación para favorecer la ejecución del plan. El equipo de integración tomó la decisión de agrupar este apartado con otros de orden participativo y científico para presentarlo como una estrategia más y no sólo como un elemento técnico. Bajo este espíritu se elaboró la quinta estrategia, “Nueva gobernanza para la imple-mentación y monitoreo del rescate del río”.

En ella se incluyó un sistema de certificación para nuevos proyectos. El sistema puede ser un mecanismo innovador y de gran utilidad para la continuidad del plan en el mediano y largo plazos. El plan tiene una vigencia de cinco años, al término de los cuales necesitará un proceso de actualización. El sistema de certificación permite que, con apego a ciertos criterios, desde su primer año tenga la flexibilidad y la posibilidad de incorporar nuevos proyectos de acuerdo con restricciones presupuestales, con cambios en el funcionamiento del sistema ambiental o con la aparición de nuevos grupos sociales que se comprometan a trabajar en un proyecto local.

disciplinaria en un taller en el que los investigadores realizaron observaciones y modificaron ciertas relaciones causales entre los procesos para encontrar una jerarquía más fina. Es muy impor-tante señalar que en esta primera integración se incluyó el diag-nóstico realizado en los talleres de planeación participativa, de manera que no sólo era una organización de los diagnósticos sectoriales previamente entregados por los especialistas, sino que éstos también conocían los procesos identificados por los habi-tantes de la cuenca (figura 51.2).

La fase intermedia consistió en un ejercicio de prospec-ción y análisis estratégico. Se integró un escenario tendencial y un escenario programático; esto es una imagen objetivo del “Plan maestro”. Con la imagen fue posible plantear, en dos ta-lleres de trabajo (uno con el equipo interdisciplinario y otro con las autoridades de la sma), la primera propuesta de estrategias generales de intervención para organizar las líneas de acción correspondientes. Ésta fue probablemente la fase de mayor tra-bajo interdisciplinario entre los diferentes equipos, ya que era de gran importancia conocer los resultados de otras áreas del conocimiento. Este ejercicio fue de gran utilidad para plantear sus propias propuestas.

La última fase fue la prescriptiva. En ella se desarrollaron las líneas de acción particulares ubicadas territorialmente. El análi-sis espacial era la dimensión en donde se fueron sistematizando todas las propuestas, evaluando su factibilidad técnica, jurídica y social.

Para el desarrollo de sus líneas de acción, el especialista ha-bía recibido un documento con todas las propuestas ciudadanas que se relacionaban con su ámbito de actuación. La premisa para revisar estas propuestas consistía en aceptar la mayor cantidad de propuestas ciudadanas siempre y cuando éstas fueran compati-bles con la imagen-objetivo, con los diagnósticos técnicos y con la zonificación elaborada de manera interdisciplinaria.

Resultados

El resultado de todo el proceso de trabajo fue una plataforma estratégica integrada por 5 estrategias, 14 objetivos generales, 35 líneas de acción y 254 proyectos. La riqueza propositiva en cuan-to a los proyectos fue el resultado de la conjunción de las pro-puestas ciudadanas, de las autoridades y de los investigadores.

La primera estrategia, denominada “Manejo ecosistémico y desarrollo local sustentable”, incluye todas las propuestas loca-lizadas en el suelo de conservación dirigidas a la protección de los recursos naturales del área y a compatibilizar y ordenar las actividades económicas que se realizan en la zona, tales como la ganadería, la agricultura y los servicios ecoturísticos.

La segunda estrategia, “Manejo integral del río y de su cuen-ca hidrológica”, concentra todas las acciones sobre el cauce para mejorar la calidad del agua. Dentro de los debates para diseñar


las autoridades que descartaron algunos por perseguir objetivos similares a los proyectos en curso y precisaron otros tomando en cuenta suficiencias presupuestales. Bajo este proceso de selec-ción, de la amplia cartera de 254 proyectos, se eligieron 16 para ser implementados en el corto plazo, sin perder de vista que se desprenden de una lógica organizativa más amplia y estructu-rada.

Conclusiones

El rescate de ríos urbanos y la elaboración de otro tipo de pro-yectos relacionados con el manejo del agua requieren de nuevas formas de planeación, donde la integración de conocimiento científico, ciudadano y de las dependencias de gobierno abra es-pacios y canales de comunicación para la búsqueda de acuerdos y consensos mínimos.

En este aspecto, la participación ciudadana es central para la viabilidad social de los proyectos en el corto, mediano y largo plazo. No se trata sólo de validar socialmente los resultados de las racionalidades científicas y técnicas, sino de que los propios ciudadanos se reconozcan en las soluciones y en las prescripcio-nes centrales de los proyectos. Es un desplazamiento de la mera participación a la construcción activa de un esquema de corres-ponsabilidad ciudadana. Esto es una forma de integración que privilegia un flujo de información horizontal entre cada uno de los grupos participantes. De esta manera se superan las tenden-cias jerárquicas y verticales de la planeación tradicional.

El esquema de corresponsabilidad ciudadana puede ser una alternativa para que los proyectos tengan continuidad más allá de las buenas intenciones y de la presencia de un funcionario o representante de elección popular.

La apuesta que se tuvo en la elaboración del “Plan maes-tro del río Magdalena” fue la inclusión de puntos de vista, de conocimientos, de representaciones sociales y de intereses para originar consensos en favor del rescate del río. El reto para el equipo de integración consistió en crear una lógica organizativa que sistematizara la heterogeneidad de las propuestas y que esta-bleciera con claridad la apuesta estratégica del plan.

Es ampliamente recomendable que el “Plan maestro” cuen-te con una punta de lanza para ejecutarlo en el corto plazo. La táctica puede tomar la forma de una cartera de proyectos deto-nadores discutida y compartida. La fuerza demostrativa de esta cartera puede ser la mejor presentación del proyecto para que la ciudadanía crea en él y se sume a los trabajos posteriores. Por el contrario, si la selección de los proyectos es inadecuada, se ob-tendrán resultados deficientes que destruirán la confianza ciuda-dana. En este escenario será muy complicado retomar el rescate en el futuro inmediato.

Además de impulsar la corresponsabilidad ciudadana, el equipo de integración debe preparar un plan flexible y con una

Otro elemento de la quinta estrategia es la creación de un sistema de monitoreo con trece indicadores que permiten eva-luar los avances del plan en su conjunto. Al momento en que éste se encuentre en su etapa ejecutiva, será indispensable la utiliza-ción de ciertos indicadores específicos para medir su grado de avance y su impacto en el sistema.

Debido al tiempo de duración del proyecto, el trabajo de campo se realizó en los primeros seis meses del año, correspon-diente a la temporada de estiaje. Este sesgo de información arro-ja un panorama incompleto sobre el funcionamiento hídrico del sistema. Aunado a este déficit de información, por cuestiones presupuestales no se llevaron a cabo otros componentes de in-vestigación cuya realización, sin ser considerada prioritaria, es deseable para proyectos futuros. Con estos antecedentes se de-cidió presentar una agenda de investigación para continuar con el trabajo de campo en la cuenca. La toma de decisiones en el manejo integral del río tendrá mejores fundamentos en cuanto se incremente la calidad y la cantidad de información disponible, por lo que es recomendable que las investigaciones tengan conti-nuidad en un esquema de colaboración estrecha con autoridades y funcionarios que tienen algún tipo de competencia en la zona.

Ahora bien, una crítica recurrente a los planes maestros es que se quedan a un nivel de generalidad que difícilmente per-mite su traducción en proyectos ejecutivos (Southern…, 2002). Los planificadores han atendido esta crítica y ahora los planes maestros son más específicos en la identificación de las zonas críticas y en el planteamiento de propuestas.

Con esta idea en mente, se consideró que el abanico de 254 proyectos es bastante amplio y podía ser poco operativo para los usuarios del plan. Entonces se elaboró una cartera de proyectos detonadores integrados mediante un plan de acción inmedia-ta (pai). El objetivo del pai consistió en mantener la visión de conjunto al momento de comenzar la ejecución de los proyectos ejecutivos mediante la organización de éstos en áreas de interven-ción estratégica.

La selección de los proyectos detonadores no incorporó únicamente el punto de vista técnico-académico. En aras de mantener una congruencia básica con los planos de integración, también se evalúo el nivel de aceptación y de viabilidad conside-rado por los ciudadanos y por las autoridades.

Para conocer la valoración ciudadana se revisó la base de datos de todas las propuestas que se recogieron en los talleres de planeación participativa. En algunos casos había propuestas similares o afines en diferentes talleres. Posteriormente, esta lista repartida entre los diferentes equipos de trabajo científico fue revisada para seleccionar aquellos viables técnicamente y que ar-monizaban con los objetivos de sustentabilidad de la cuenca. Al pasar los dos filtros se contaba con una serie de proyectos con aceptación social y con un análisis riguroso sobre su viabilidad técnica. Esta lista se decantó al tener reuniones de trabajo con


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lógica abierta a constantes ciclos de retroalimentación. Los pla-nes no pueden ser definitivos y cerrados; su continuidad puede apuntalarse mediante mecanismos de instrumentación que fa-vorezcan la nueva acumulación de evidencia empírica (agenda de investigación), la evaluación precisa de los resultados obteni-dos en su ejecución (sistema de indicadores), y la capacidad de incorporar nuevos proyectos a la luz de los cambios obtenidos en el sistema socioambiental (sistema de certificación para nuevos proyectos).

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Diagnóstico de un organismo operador. Descripción de la metodología utilizada

Alejandra Martín Domínguez,* Víctor Javier Bourguett Ortiz,* Flor Virginia Cruz Gutiérrez,* Miguel Ángel Mejía González,* Juan Maldonado Silvestre,* Gustavo Armando Ortiz Rendón, *

Petronilo Cortés Mejía,* Arturo González Herrera,* Martín Piña Soberanis, * María de Lourdes Rivera Huerta,* Leticia Montellano Palacios,* Víctor Hugo Alcocer Yamanaka,*

Carlos Eduardo Mariano Romero,* Velitchko Georguiev Tzatchkov*

Introducción

Proporcionar un servicio de agua con calidad debería ser la misión de las empresas que prestan el servicio público de agua potable y saneamiento en México (empresas de agua). Sin em-bargo, el subsector agua potable enfrenta enormes obstáculos: es necesario ampliar la cobertura de los servicios, existen rezagos en la rehabilitación de la infraestructura, en desarrollo institucional, en prácticas operativas y comerciales, en adiestramiento técnico, entre otros, de forma tal que el mejoramiento de los servicios para alcanzar un nivel de calidad adecuado en la prestación del servicio está muy lejos de ser un estado alcanzable en el corto plazo, y son muchas las opciones para llegar a él.

A manera de ejemplo, pocas son las ciudades donde la em-presa de agua presta un servicio con buena calidad de agua, en cantidad suficiente, durante las 24 horas del día y con una pre-sión de entrega del líquido de al menos 15 metros de columna de agua (mca), deficiencias que muchas veces son justificadas con tarifas bajas, y por la inexistencia de apoyos o por la falta de pago de los usuarios.

Cualquiera que sea la característica de calidad que se de-see asignar al servicio de agua, ésta debe ser cuantificada para poder establecer algún proceso de mejora, para definir los pro-cedimientos de medición de los avances en el tiempo y, de ser posible, asignar los costos asociados. Es práctica común afirmar que las empresas de agua deben mejorar, pero casi nunca se dice en qué aspectos ni cuánto.

De manera general, un organismo operador de agua no se encuentra en la posibilidad de dar un buen servicio a la pobla-ción si no cumple con los siguientes aspectos: infraestructura suficiente para ofertar la cantidad de agua demandada por sus usuarios; calidad de agua de su fuente de suministro dentro de la normativa vigente para el agua para consumo humano; oferta de agua con un servicio continuo y con una presión mínima que no obligue a los usuarios a construir sistemas de almacenamien-to y de bombeo domiciliarios.

52

* Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.

Cuando la mala calidad del servicio ocasiona inconformi-dades entre la población, ésta en parte lo refleja con la poca disponibilidad para pagar por un servicio deficiente. Lo que se suma a la poca capacidad de los organismos operadores para cobrar por el servicio, que se debe en gran medida a que el área comercial no cuenta con los mecanismos adecuados que facili-ten el pago del servicio y, por otro lado, a que no existe un es-quema de tarifas adecuado que permita la recaudación del costo real del servicio.

La baja recaudación, producto de los problemas tanto ad-m

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