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JULIA CARABIAS- ENRIQUE PROVENCIO

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POLÍTICA AMBIENTAL Y COMBATE A LA POBREZA

JULIA CARABIAS1*

ENRIQUE PROVENCIO**

INTRODUCCIÓN

¿Por qué discutir de manera conjunta los temas de las políticas ambientales y de combate a la pobreza?, ¿se trata de ámbitos independientes, con especificidades propias, o tienen puntos de confluencia? Algunas posiciones en el debate internacional han sostenido que en tanto no se supere la pobreza no será posible lograr un ambiente saneado, pero también se ha postulado que la profundización del deterioro ambiental desencadena procesos de empobrecimiento social.

A pesar de que estas posturas incurren en generalizaciones, llaman la atención sobre problemas que tradicionalmente se han abordado de manera aislada. En este trabajo se parte de que pobreza y deterioro ambiental no tienen una determinación lineal y causal única, sino que forman parte de procesos interactivos que adoptan formas muy diversas. Se considera, también, que no se pude privilegiar la protección ambiental postergando esfuerzos para la superación de la pobreza, ya que ésta es una prioridad humana y política inaplazable, pero que tampoco se puede buscar la superación de la pobreza sin tener en cuenta las consideraciones ambientales, ya que con ello se estaría posponiendo el problema del deterioro ecológico, que puede implicar posteriormente costos sociales muy elevados.

COMBATE A LA POBREZA

El problema es cómo enfrentar ambos aspectos de manera conjunta, o, dicho de otra manera, cómo concebir y aplicar una política ambiental que no ignore la superación de la pobreza, o cómo llevar a cabo la lucha contra la pobreza sin ignorar la protección ambiental. Con esto no afirmamos que en cualquier circunstancia deban pensarse ambas dimensiones de forma conjunta, pero en la medida en que la calidad ambiental es un elemento insoslayable de la calidad de vida, difícilmente pueden disociarse, sobre todo en los casos en que la superación de la pobreza se encuentra íntimamente relacionada con las formas de explotación de los recursos.

1.* Departamento de Biología de Ciencias de la UNAM. ** Facultad de Economía de la UNAM. Los autores son coordinadores del Programa de Aprovechamiento Integral de Recursos Naturales de la Facultad de Ciencias de la UNAM.

COMBATE A LA POBREZA Y MEDIO AMBIENTE

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EL MARCO DEL DESARROLLO SUSTENTABLE

Mientras la mayoría de los países del mundo se encuentran en graves dificultades y ante niveles muy altos de pobreza, el deterioro ambiental alcanzado en el planeta no tiene precedentes en la historia de la humanidad. No se trata de fenómenos aislados: el impacto que las formas de desarrollo han tenido en la base natural de recursos es hoy para todos los países un motivo de preocupación y se ha convertido en prácticamente todos los casos en un asunto de política de Estado, pero esas formas de desarrollo no han sido capaces de resolver, a nivel global, la pobreza humana. Algunos indicadores del deterioro ambiental mundial han sido publicados por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y otros organismos (Wri 1992), y fueron una de las bases de información para la discusión de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. No menos preocupantes son los indicadores del incremento de la pobreza en los países en vías de desarrollo e incluso los desarrollados (PNUD 1993).

De continuar sin modificación las tendencias actuales de deterioro ambiental, habría que poner en tela de juicio la viabilidad del desarrollo de las próximas generaciones. Hoy, el desarrollo está dependiendo de la extracción de recursos naturales a velocidades mayores de los que la naturaleza puede reponer (agua, suelo fértil, recursos animales y vegetales) y está incorporando desechos al aire, agua y suelo a velocidades también mayores de las que la naturaleza puede eliminar.

Equivocadamente se ha insistido en que el planeta está en riesgo de una catástrofe. La historia de la humanidad no es más que una parte en la historia del planeta, y éste continuará su curso con las ingeniosas formas de vida que ha ensayado desde el origen de la vida. Lo que realmente peligra es la sobrevivencia de la humanidad bajo los mismos patrones de uso de los recursos que se tienen en la actualidad. El problema además no es sólo de las futuras generaciones sino de las más de mil millones de personas que viven en la pobreza en el mundo y que tienen el derecho de acceder a niveles adecuados de alimentación, vivienda, salud, infraestructura y educación.

En las últimas décadas, particularmente a partir de los años setenta, ha habido a nivel mundial un debate y revisión compleja sobre los modelos de desarrollo, que cuestiona el concepto mismo del desarrollo económico y de las políticas correspondientes (Provencio y Carabias, 1992). Las dos principales vertientes que fundamentan la crítica son, por un lado, la insuficiencia del modelo económico dado lo insatisfactorio de sus resultados sociales y económicos,' sobre todo en la incapacidad de superar problemas estructurales de empleo, concentración del ingreso, pobreza, atraso tecnológico, heterogeneidad sectorial, entre otros.

La otra vertiente, es la crítica que desde una visión ambientalista surge a los modelos de desarrollo y que pone su atención en el agotamiento de los recursos


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naturales, la generación de contaminantes y residuos sólidos y tóxicos, la destrucción de ecosistemas (desforestación, erosión, pérdida de cuerpos de agua) y la extinción de especies, a lo que se han unido recientemente los problemas de cambio global, como el calentamiento climático y la disipación de la capa de ozono.

Las respuestas en este debate han sido muy variadas. Por un lado surgieron las formulaciones sobre los límites del crecimiento, y el sesgo puesto en la "explosión demográfica" y en el otro extremo aquellas reformulaciones sobre el modo de vida contemporáneo o la crisis de civilización.

En la vasta producción intelectual y científica se viene dando una síntesis, aún no concluida, por supuesto, que es el enfoque del desarrollo sustentable, en el cual se plantea como reto fundamental salirle al paso a la crisis ambiental, al profundo deterioro ecológico y evitar la profundización de los problemas económicos y sociales y de las crecientes desigualdades en la mayoría de las naciones. La concepción del desarrollo sustentable pretende ser una visión integradora de ambos procesos que originalmente fueron concebidos por separado, y que ahora queda claro que están articulados como parte de una misma crisis global.

Aunque la revisión de las nociones de desarrollo tiene una larga historia, en lo económico file la crisis de los ochenta y fines de los setenta de los países en desarrollo lo que quizás incentivó más las inquietudes para reformular paradigmas de desarrollo. En lo ambiental file la alarma que también desde los setenta y ochenta suscitaron los fenómenos de cambio global, desforestación, erosión, desertificación, pérdida de biodiversidad.

¿Cómo se ha formulado el concepto de desarrollo sustentable? La Comisión Mundial de Medio Ambiente y el Desarrollo en su informe de Nuestro futuro común, de 1987, lo define como "el desarrollo para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades". En esta definición se integran tres elementos: la cobertura de las necesidades básicas en la presente generación, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo y la cobertura de las necesidades de las generaciones futuras.

Lo que es importante resaltar es que el desarrollo sustentable no es un estado estático, un momento, mucho menos una receta de cocina. Se trata de un proceso que busca combinar la equidad y calidad de vida con la preservación y restauración ambiental, que va a implicar modificaciones importantes en cuanto a la política económica, social y en actitudes y patrones de vida. Las modificaciones tendrán que ser graduales, aunque sus efectos se reconozcan después. Tendrán que combinarse con conjuntos de elementos y estrategias que en ocasiones no será fácil hacerlas compatibles y conciliables, como son:


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• El crecimiento necesario de los países en desarrollo que incluya la equidad, lo cual a su vez implica el incremento del uso de los recursos naturales, energía y materias primas. Para superar los déficits sociales en necesidades básicas y combatir la pobreza no se puede dejar de crecer, aunque dicho crecimiento debe ser cualitativamente distinto al tradicional.

• La modificación de los patrones productivos para que incorporen las restricciones que la naturaleza impone al uso de los recursos para garantizar la renovabilidad de los mismos y su uso sostenible. Estas restricciones han sido ampliamente documentadas por la ciencia de la ecología. Esto tiene implicaciones tecnológicas, las cuales en algunos casos consisten sólo en modificaciones o adecuaciones y en otras requerirá de desarrollo de nuevas tecnologías. Se necesita un sistema tecnológico que pueda dar respuestas a los problemas. Aquí juega un papel central la investigación tecnológica, muy rezagada en el país en material de manejo de recursos naturales, que se oriente a usar de manera más eficiente los recursos, atenuar su impacto y restaurar el deterioro.

• Ordenamiento del territorio como una base para la planeación de su uso.

• La modificación de patrones de consumo, sobre todo en países desarrollados y en las capas privilegiadas cuyos niveles de consumo energético y de materias primas, así como la generación de desechos, son altamente depredadores.

• La necesidad de un contexto social democrático que asegure la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones; la reforma del Estado; el rediseño de políticas, instituciones, leyes y normas realizar el desarrollo.

• Un sistema internacional que haga compatible el comercio y las finanzas con el uso perdurable de los recursos y se haga cargo de las desigualdades sociales.

El desarrollo sustentable será diferente para las distintas regiones del mundo, países, o incluso regiones dentro de los países, pero se trata de orientaciones, directrices que permitan un crecimiento económico sólido y permanente favoreciendo sus vínculos positivos con el ambiente como condición para la sustentabilidad.

La trascendencia del enfoque sobre el desarrollo sustentable posiblemente radica, por el momento, principalmente en el papel articulador del discurso y de la concepción de lo que son las crisis económica, social y ambiental, e irá derivando hacia la reelaboración de esquemas, instituciones y mecanismos operativos para su aplicación.

Si bien la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), realizada en junio de 1992, generó más expectativas de las que pudo concretar, tuvo logros sustanciales que no pueden ser ignorados en la política nacional. Dichos avances pueden truncarse si los acuerdos y compromisos no se adoptan en cada una de las naciones participantes. Uno de los principales


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avances reconocidos es que el debate llevado a cabo en la preparación de la conferencia y durante su realización, permitió la maduración de conceptos y en particular dotó de contenido al enfoque del desarrollo sustentable, que fue el eje ordenador de la CNUMAD.

¿Es la política ambiental mexicana coherente con los principios del desarrollo sustentable, tanto en lo social como en lo ambiental para las presentes y futuras generaciones? Aquí se sostiene que la política de desarrollo en México aún no está concebida bajo la orientación global de la sustentabilidad, y que las políticas de atención de la pobreza y las ambientales han transitado de manera paralela, por lo menos hasta fechas muy recientes. Por ello será necesario analizarlas por separado y discutir en la parte final el significado de la nueva estructura institucional de Sedesol en relación ala interacción de las dimensiones ambientales y sociales.

LA RECONSIDERACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

La reanimación del debate sobre la pobreza a fines de la década pasada no se debió sólo a la emergencia del enfoque del desarrollo sustentable. Luego de la etapa más intensa del ajuste económico y de la crisis de la deuda externa que vivió la mayor parte de los países en desarrollo, los temas de alcance estructural, como la pobreza y la distribución del ingreso, volvieron a adquirir la relevancia que nunca debieron haber perdido como parte de las políticas nacionales. Las preocupaciones de corto plazo, inevitables por la gravedad que alcanzó las crisis, cedieron parte de su espacio a la cuestión social, ahora bajo nuevos enfoques y diseños de política.

La vuelta de la cuestión social no fue un simple regreso a viejas preocupaciones. Por un lado, el reto de la política social hoy es más difícil, ya que no sólo se acumuló la pobreza durante la crisis. Hoy, adicionalmente, el crecimiento económico por sí mismo contribuye menos a superar la pobreza, pues la actual expansión productiva genera poco empleo y por tanto no irradia tantos beneficios directos a la mayoría de la población. Por otro lado, la política pública tiene ahora propósitos adicionales, que hacen más compleja la tarea de superar la pobreza y de lograr una mejor distribución del ingreso. A éstos propósitos, que sin duda siguen siendo fundamentales, se agrega la necesidad explícita e inaplazable de que el proceso de desarrollo sea ambiental mente sustentable.

No es que los objetivos sociales y ambientales sean contradictorios. Es posible que en casos concretos resulten difíciles de compatibilizar, pero la exigencia general es que ambos propósitos se busquen de manera integrada, o por lo menos que las acciones de política no sacrifiquen una de ambas dimensiones, en aras de la otra. En este sentido, lo deseable es que la política contra la pobreza se articule estrechamente con la política ambiental, por lo menos en las áreas en las que el mejoramiento de las condiciones de vida depende de la explotación directa de los recursos naturales, como es el caso del sector rural.


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El propio concepto de política social está cambiando. Si en el pasado se refería a las acciones públicas para promover directa e indirectamente mejores niveles de vida por medio de servicios sociales, mecanismos de compensación al ingreso y al empleo, medios de apoyo a la alimentación y promoción de infraestructura básica, principalmente, hoy tiende a incorporar aspectos como el de la protección ambiental, que resultan determinantes en las condiciones de vida de la población. El esfuerzo por atender no sólo el nivel sino también la calidad de vida han hecho que la cuestión social rebase los límites que tuvo en el pasado.

En realidad, lo mismo está pasando con la política económica, que ya no se restringe sólo a la promoción del crecimiento, la estabilidad y a sus otros fines clásicos, sino que también tiene hoy que cuidar, utilizando sus instrumentos tradicionales o diseñando otros más novedosos, que las bases naturales del desarrollo no se deterioren más y que, en lo posible, se restauren.

Este proceso de integración de políticas es una condición del desarrollo sustentable, aunque resulta sumamente complicado. No se cuenta con la experiencia suficiente para buscar, por ejemplo, que los programas específicos contra la pobreza rural se realicen en forma compatible con la conservación y restauración de los recursos naturales, en parte por la manera fragmentada en que se diseñan y aplican las políticas, pero también porque no se conocen bien las interrelaciones entre los procesos de deterioro ambiental y los de generación y reproducción de la pobreza. Si esto es así actualmente, no debería extrañar que en el pasado la política contra la pobreza fuera ajena a consideraciones ambientales.

ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA CONTRA LA POBREZA

Hasta antes de la crisis económica que se desencadenó en 1982, la lucha contra la pobreza se concebía como parte natural de la política económica y social en general. Se asumía que el propio crecimiento económico iría favoreciendo de manera paulatina a la población, aunque se tuviera conciencia de que no todos los grupos sociales ni todos los sectores económicos recibirían los mismos beneficios ni accederían a ellos al mismo tiempo. El Estado, sin embargo, asumía como objetivo directo la promoción de mejores condiciones de vida a través de una intervención directa en la provisión de servicios educativos y de salud, de infraestructura y servicios urbanos, de la promoción de vivienda, de subsidios a la alimentación y al transporte urbano, entre otros mecanismos de apoyo.

En esta perspectiva se desarrolló de manera progresiva un sistema de promoción y fomento social por medio de la creación de instituciones públicas, o con el fortalecimiento de las existentes, para ofrecer servicios de acceso universal y gratuito, como en el caso de la educación y parcialmente en la salud, o de instituciones tripartitas o bipartitas enfocadas a sectores específicos de la población, como en seguridad social y vivienda. Los beneficiarios de este sistema crecieron aceleradamente, al igual que los servicios generados, y en muchos


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sentidos se lograron éxitos notables, pero no alcanzó a constituirse un "sistema de bienestar" en el sentido clásico, en tanto los alcances logrados en México fueron sumamente segmentados por grupos sociales, desiguales para los distintos tipos de asegurados o beneficiados y con marcadas diferencias regionales (Ward, 1989).

La idea de que la pobreza se iría superando de forma automática en realidad se puso en duda tempranamente, por lo menos en algunos círculos académicos y en instituciones internacionales. A raíz de ello, en América Latina desde fines de los años cincuenta y principios de los sesenta se enfatizó más la necesidad de fortalecer las políticas sociales. Sin embargo, los análisis sobre el comportamiento de la pobreza muestran que en los períodos de alto crecimiento económico, por ejemplo en México entre 1960 y 1981, la pobreza decreció aceleradamente en términos relativos, e incluso alcanzó a caer en números absolutos, en los setenta (Hernández, 1992).

El propio gobierno mexicano asumió abiertamente, una década antes de la crisis de los ochenta, que el modelo social y económico predominante no estaba siendo suficiente pala superar la pobreza y las desigualdades sociales y regionales. De este cuestionamiento no se derivó un viraje en la estrategia de desarrollo, pero sí la adopción de medidas que concretaban una preocupación por el atraso de ciertas regiones y grupos sociales que evidentemente no estaban siendo muy beneficiados por la modernización y el crecimiento económico (Bancomext, 1971).

La política social se intensificó a partir de 1970 con la expansión del gasto público de los sectores sociales y con un fortalecimiento institucional que permitió un acelerado crecimiento de los servicios y beneficios del sistema de promoción y fomento social (Tello, 1979). Este impulso se pudo sostener gracias a las posibilidades de financiamiento del gasto, fuera a través del endeudamiento y/o de los ingresos derivados del auge petrolero de 1978-1981.

La diferencia en este lapso (1970-1981) frente ala política previa a 1970 no fue sólo el mayor gasto público o el apoyo a las instituciones del sector social, sino la atención prestada expresamente a regiones y grupos sociales pobres, a través de programas especiales que sin duda pueden registrarse como antecedentes del Programa Nacional de Solidaridad, aunque existan claras diferencias. Además de los programas muy localizados, por ejemplo para ciertos grupos étnicos, destacaron el Programa Integral para el Desarrollo Rural (Pider) en sus diferentes etapas entre 1973 y 1981 (aunque sería retornado parcialmente en años siguientes), el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) que operó entre 1977 y 1982, Y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), de 1980 a 1982.

Ninguno de estos programas adquirió la relevancia que a partir de diciembre de 1988 tomaría Solidaridad, ya que no superaron una condición secundaria frente a la operación tradicional de las instituciones públicas, y aunque incorporaron innovaciones en diversos sentidos, no significaron un cambio en la estrategia contra


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la pobreza. El Pider operó a partir de regiones específicas detectadas por sus rezagos productivos y sociales, bajo la concepción del desarrollo integral para las zonas rurales. Sus objetivos, además del incremento y la diversificación productiva, eran el aumento y arraigo del empleo, y la creación de infraestructura.

El Pider buscaba la integración de esfuerzos federales, estatales y municipales, en la línea de "un desarrollo autosostenido de las comunidades rurales" (Fernández, 1985: 64), con objetivos que se extendían a la distribución del ingreso, y con una visión intersectorial e interinstitucional. Para 1981 el Pider trabajaba en 133 microrregiones que comprendían mil 117 municipios, con 7,5 millones de habitantes (SPP, 1988). El gasto federal del programa fluctuó entre 1.12 y 1.20% en relación al total del gasto público federal entre 1973 y 1981 (Fernández, 1985).

Pese a que el Pider logró canalizar recursos hacia regiones que habían sido desatendidas en los programas normales, y a que mejoró la infraestructura en muchas regiones en las que operó, enfrentó múltiples problemas de coordinación, de diseño o concepción, baja participación social, orientación de las inversiones, ineficacia económica y productiva en los proyectos, y en algunos casos tuvo resultados contraproducentes en sus objetivos de reducir la desigualdad intrarregional (Salido y Wong, 1991).

El Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados fue creado no con una orientación regional, como el Pider, sino para coordinar a las instituciones públicas que tenían programas sociales en áreas rurales en general. Además de los destacados aportes que generó en lo que se refiere a estudios e investigaciones sobre las regiones más pobres del país y sobre los mínimos de bienestar, Coplamar logró establecer programas coordinados de salud, abasto, capacitación, mejoramiento de la vivienda rural y proyectos productivos, entre la Coordinación del Plan, que dependía de la Presidencia de la República, y diversas dependencias y organismos descentralizados.

Una de las bases de Coplamar era la idea de operar como mecanismo de control central, por medio del cual, idealmente, la Presidencia de la República aseguraba la aplicación de un programa eficaz interinstitucional sin tener que crear nuevos organismos. Dada la disponibilidad presupuestal, se garantizaba una gran cantidad de acciones, a partir de un esquema centralizado en su diseño y operación, con poca participación social y de los gobiernos locales. Si bien se lograba cierta homogeneización en cuanto a criterios operativos, las acciones concretas estaban inmersas en la dinámica administrativa y burocrática normal, Algunos de estos programas coordinados se destacaron por su eficacia, subsistieron a partir de 1982 e incluso fueron retornados en el Programa Nacional de Solidaridad en 1988.

El SAM, aunque tenía una orientación básicamente productiva, se concebía como parte de una estrategia globalizadora en la cual el logro de la autosuficiencia alimentaria se asociaba a la superación de la pobreza rural. Sus medidas se


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concibieron principalmente para los productores de subsistencia, y de hecho su población objetivo estaba definida en términos de los niveles nutricionales de los campesinos. Como parte de sus acciones se comprendía el suministro de alimentos en zonas críticas, que abarcaban a 782 municipios (Sistema Alimentario Mexicano, 1980).

Para los fines del presente trabajo, e independientemente de otros aspectos, interesa destacar que el SAM asociaba la superación de la pobreza rural a los programas productivos, no porque se subestimaran los servicios y los programas asistenciales, sino porque se reconocía que es más factible mejorar el nivel de vida si se crean flujos autosostenidos de ingreso por vías productivas, y fortaleciendo además la capacidad de organización de la población y la retención local de los ingresos generados.

Este tipo de programas, basados en los recursos presupuestales federales, difícilmente podían sobrevivir en condiciones de austeridad fiscal, además de que adolecían de fallas que ameritaban su reestructuración. A partir de 1983, y como parte del ajuste fiscal y administrativo, éstos y otros programas específicos fueron eliminados o parcialmente asimilados, como algunos de Coplamar. En general, los programas sociales, y la política social en su conjunto, se vio sometida a los criterios del saneamiento fiscal y al propósito de elevar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos, lo cual significó una mayor selectividad en el otorgamiento de apoyos presupuestales. Los programas específicos de compensación ante los efectos de la crisis fueron una excepción, como los Programas Regionales de Empleo, cuyos alcances fueron poco notables.

ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA AMBIENTAL

La política ambiental mexicana se ha ido conformando desde principios de los años setenta a partir de enfoques parciales que ni siquiera fueron asumidos plenamente. Actualmente se cuenta con un cuerpo de instituciones, leyes, reglamentos, normas, programas e instrumentos que en conjunto significan un avance considerable, pero que todavía se encuentran desvinculados de una estrategia general de desarrollo.

Para el análisis de la política ambiental dividiremos en tres etapas, quizás muy forzadas por no tener más que dos décadas, pero que cada una tiene rasgos particulares que las hacen distintas.


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GASTO SOCIAL 1970-1993 % del PIB.

Fuente: Elaborado a partir de PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA 1992.

P= programado

Una primera etapa corresponde al origen de la política ambiental circunscrita a los aspectos de la salud a principios de los setenta; la segunda corresponde a la ampliación de la concepción de la política ambiental incluyendo los temas de uso y conservación de los recursos naturales y sus ecosistemas; y una tercera etapa, la actual, reciente y aún difícil de juzgar por su juventud, que propone vincular lo ambiental al desarrollo social.

La política ambiental en México surgió en el marco de un debate internacional sobre los efectos que la contaminación industrial y el abuso de agroquímicos tiene sobre la salud humana; en vísperas de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, realizada en 1972; en medio de las alarmantes predicciones del Club de Roma sobre el colapso global, el agotamiento de los recursos y de la energía por la sobrepoblación y el acelerado crecimiento económico; y la preocupación por la baja de rendimientos y de producción agrícola.

Además, desde principios de los años setenta se estaba realizando un debate que cuestionaba la estrategia de desarrollo a partir de sus implicaciones ambientales en general, y no sólo desde la perspectiva del agotamiento de los recursos. Como parte de tal debate se puede ubicar al enfoque del ecodesarrollo (Provencio y Carabias, 1992).

El marco jurídico e institucional que se adoptó quedó plasmado en la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (LFPCCA) en 1971, y la


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creación de la Subsecretaria de Mejoramiento del Ambiente, dentro de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en 1972. La problemática ambiental quedó entonces incluida en las políticas de Estado, pero limitada a los fenómenos de contaminación y sus efectos en la salud, por lo que fue atendida desde este sector.

Los procesos de ganaderización del país ocurridos en la década de los setenta, que implicaron la deforestación de varios millones de hectáreas, particularmente de las regiones tropicales; las evidencias y documentación del deterioro ambiental creciente generada desde la academia; el creciente descontento de muchos ciudadanos que se organizaron en decenas de grupos ecologistas (Quadri, 1990) y que se incorpora en algunos partidos políticos, los impactos de la exploración y explotación petrolera y la petroquímica a fines de los años setenta y principios de los ochenta en diversas regiones del país, pero sobre todo en el sureste (Carabias y Batis, 1987; Toledo, 1983), desbordan el limitado espacio jurídico e institucional de la política ambiental dado en los setenta.

El espacio de la política ambiental se abre para incluir además de los temas ya abordados del control y prevención de la contaminación, la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales, su restauración y el fomento de una conciencia ambiental.

En el Programa Nacional de Desarrollo (PND 1983-1988) (Poder Ejecutivo Federal 1983) se incorporó por primera vez un capítulo de ecología; se creó en 1982 la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología con una Subsecretaría de Ecología encargada de planear y dirigir la política ambiental, para lo cual debía establecer criterios ecológicos, determinar normas y formular programas para conservar, preservar y restaurar el ambiente, vigilando la aplicación de las normas y programas (Loapf, 1982); y se modifica la LFPCCA dando origen a la Ley Federal de Protección al Ambiente en 1982.

La Sedue elaboró el Programa Nacional de Ecología (PNE) 1984-88 (Poder Ejecutivo Federal, 1984) el cual contiene un buen diagnóstico de los problemas ambientales e introduce en el análisis un elemento nuevo y fundamental para la planeación de políticas, al atribuirle a la forma de producción la responsabilidad principal del deterioro de la naturaleza.

Las estrategias y metas que se propuso el PNE incluyeron tanto aspectos correctivos, como son el control de la contaminación y la restauración ambiental, preventivos, el ordenamiento territorial, la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y la educación ambiental.

En sus casi 10 años de existencia la Sedue tuvo avances muy significativos en algunas de sus prioridades, pero fue paulatinamente abandonando otras o prosperando con extrema lentitud. Conflictos entre sectores, contradicciones por la


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jerarquía y autoridad entre instituciones, falta de presupuesto (entre 1983 y 1988 se aplicó a la subsecretaría de Ecología solo el 11% del presupuesto de la Sedue) (Carabias, 1989) fueron, entre otras, las causas del limitado impacto de la política ambiental. Esto es reflejo de la baja prioridad que tuvo el tema ambiental para los gobiernos federal, estatales y municipales, y la limitada capacidad de acción de la sociedad organizada.

Entre los principales logros habría que mencionar la atención hacia los problemas de contaminación, el incremento de la superficie decretada bajo algún régimen de protección y la elaboración de un marco normativo.

En cuanto a la contaminación del aire se instalaron redes de monitoreo atmosférico, lo que ha permitido conocer la calidad del aire; se iniciaron los inventarios de las empresas más contaminantes y se llevaron a cabo convenios con algunas de ellas para mitigar sus efectos, por ejemplo con la industria azucarera, química, cafetalera, Fertimex, Pemex y Pipsa y se clausuraron algunas otras, entre las que estaban la planta de celulosa y papel de Loreto y Peña Pobre y la Refinería de Azcapotzalco (esta última en marzo de 1991). Para las fuentes móviles se restringió la circulación de los automóviles una vez a la semana; se fijaron normas para la instalación de equipo anticontaminante a las nuevas unidades de vehículos y se instaló la verificación obligatoria; se mejoró la calidad de las gasolinas; se sustituyeron los motores en la mayor parte de las unidades de Ruta 100, la principal línea de autobuses urbanos del Distrito Federal; se definió un Plan de Contingencias que se ha aplicado cuando la contaminación alcanza niveles peligrosos para la salud y se formuló el Plan Integral contra la Contaminación Atmosférica en el Distrito Federal.

Para atender los problemas de contaminación del agua se conformó el Sistema de Monitoreo de la Calidad de Agua, la rehabilitación e instalación de plantas de tratamiento de aguas residuales, el control de las descargas contaminantes, acciones de saneamiento de las principales cuencas y el inventario de las fuentes contaminantes (Ibid, Poder Ejecutivo Federal, 1988). En cuanto a la contaminación del suelo se fomentaron los rellenos sanitarios municipales.

También significaron un avance importante las acciones orientadas hacia la conservación ecológica. El área protegida pasó de 1.6 millones de hectáreas en 1983 a 5.7 millones distribuidas en 44 parques y 22 reservas que representan a diferentes ecosistemas del país, aunque no quedan todos incluidos; se creó el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas; se mejoró el marco normativo que regula estas áreas; se elaboró el listado de especies endémicas y en peligro de extinción; se establecieron 4 centros de decomiso para la vigilancia e inspección de la flora y fauna. No obstante los avances, la conservación de estas áreas tiene graves problemas por la falta de personal, por el deterioro de las áreas protegidas, por los numerosos y complejos conflictos sociales que han surgido con las comunidades campesinas, a quienes no se les ha involucrado en el proceso de


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conservación, ni dado opciones de vida para proteger sus ecosistemas naturales, entre otros.

El avance más significativo de este período en materia ambiental fue la promulgación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), reglamentaria del artículo 27 constitucional, que entró en vigor el 28 de enero de 1988 y que incluye una visión más integradora que su predecesora la LFPA.

Resaltan en los mecanismos que define para la prevención de deterioro como el de ordenamiento territorial y el de impacto ambiental para acercarse al uso compatible de los recursos con las condiciones del medio ambiente; establece la concurrencia de los distintos niveles de gobierno, municipal, estatal y federal; abre los espacios para la participación de la sociedad civil organizada y establece sanciones ante el incumplimiento.

No obstante sus virtudes, la LGEEPA no logra resolver la desarticulación de los problemas ambientales con los procesos productivos. No se asume plenamente que han sido las formas de apropiación de los recursos naturales y del crecimiento urbano las que han provocado la degradación ambiental y tampoco se hace cargo de la relación de estos procesos con la tenencia de la tierra. Deja así a las leyes particulares la regulación de estos usos y no las obliga a adecuarse a los criterios ambientales. Por el contrario, en su artículo primero define que "Las disposiciones de esta ley se aplicarán sin perjuicio de las contenidas en otras leyes sobre cuestiones específicas que se relacionen con las materias que regula este propio ordenamiento".

Esto significa que en términos jerárquicos están por encima de esta Ley las otras leyes sectoriales que regulan separadamente los recursos y su actividad productiva como agua, pesca, suelo, forestal, caza, mar, sanidad fitopecuaria, agricultura, ganadería, flora y fauna, etcétera. Si se presentan contradicciones entre la LFEEPA y la Ley sectorial, esta última es la que prevalece, lo que le resta peso en la aplicación de los criterios ecológicos en las actividades productivas y en general en el uso de recursos. Esto hace un marco jurídico ambiental entramado, complejo y muy heterogéneo.

Dos instrumentos fundamentales que se derivan de la LGEEPA son la manifestación del impacto ambiental y el ordenamiento territorial. Con respecto al primero, se pretende prevenir los daños ambientales de las obras y proyectos productivos. Se resolvieron diversos procedimientos de impacto principalmente a proyectos industriales, de comunicación, hidráulicos, turísticos, pesqueros, petroquímicos, mineros, entre otros.


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Con respecto al segundo, el de ordenamiento ecológico, los avances han sido extraordinariamente lentos, a pesar de su importancia estratégica. El objeto de este instrumento es brindar una base de información sobre el territorio nacional, útil para la planeación del desarrollo, para la elaboración de políticas y normas que fomenten un adecuado uso del suelo y el manejo racional de los recursos naturales. El cumplimiento de una fase de este programa ocurrió hasta 1993 y será comentado en el siguiente apartado y su detalle se desarrolla en uno de los comentarios a este capítulo.

En cuanto a los aspectos preventivos y de uso, manejo y restauración de los recursos naturales, las acciones fueron francamente limitadas, de impactos muy locales y por lo general efímeras. Se construyeron viveros que fueron abandonados, programas de aprovechamiento de conservación de suelo y agua que no tuvieron continuidad, se crearon algunas pocas estaciones de vida silvestre y criaderos de fauna, y se instalaron Unidades de Producción y Restauración Ecológica (UPRES) en áreas campesinas marginadas para fortalecer la autosuficiencia alimentaria, pero por el poco involucramiento de los campesinos y la falta de seguimiento y asistencia técnica no perduraron.

Realmente la política ambiental de este período se caracterizó por poner el mayor esfuerzo en los temas de contaminación atmosférica (con énfasis en la ciudad de México y parte en Monterrey y Guadalajara) y en el tratamiento de aguas residual es, en el decreto de áreas protegidas y en la elaboración de un orden jurídico más adecuado, dejando de lado los aspectos de ordenamiento, restauración y aprovechamiento de recursos (Carabias, 1989).

En 1990 la Sedue y la Agencia de Protección Ambiental norteamericana (EPA) desarrollaron el Programa Integral Ambiental Fronterizo (PIAF), para la ejecución de acciones para enfrentar los problemas ambientales de la frontera. El PIAF contiene una estrategia para la inspección ambiental, el control de la contaminación del agua y el aire, y el manejo y disposición final de residuos industriales y municipales, así como atender emergencias ambientales.

LA NUEVA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

El agravamiento de la crisis ecológica pese a los 20 años de políticas ambientales, la politización de la temática ambiental, el aumento de costos que supone el deterioro, la aparición de graves accidentes o incluso catástrofes sociales vinculadas a la degradación, el rico debate internacional en torno a la Conferencia de Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y particularmente las derivaciones ecológicas de procesos como la negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá fueron los preámbulos de la nueva estructura institucional que adoptó el gobierno federal para atender la temática ambiental.


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El 22 de mayo de 1992, a partir de reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología se transformó en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) con la atribución, entre otras, de "formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social, y en particular la de asentamientos humanos, desarrollo regional y urbano, vivienda y ecología" (artículo 23 de la LOAPF. Secretaría de Gobernación, 1992b). Quedaron así integradas formalmente las políticas de desarrollo social y ambientales.

La Sedesol quedó constituida por las Subsecretarías de Desarrollo Regional; de Desarrollo Urbano y de Vivienda y Bienes Inmuebles. Desaparece la Subsecretaría de Ecología de la antigua Sedue y para la atención de los temas de política ambiental se constituye el Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente como órganos desconcentrados, cuyas funciones quedan definidas en el Reglamento Interno de la Sedesol, publicado el 4 de julio de 1992.

El Instituto Nacional de Ecología queda con la función de elaborar y expedir las normas y criterios ecológicos, para la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales, de la flora y fauna y de los ecosistemas y para preservar y restaurar la calidad del ambiente. Asimismo, se encarga de la evaluación y dictamen de las manifestaciones de impacto ambiental; de la administración de las áreas naturales protegidas, no conferidas a otras dependencias; y de formular, conducir y evaluar el ordenamiento ecológico en coordinación con otras dependencias y con los gobiernos estatales y municipales (Sedesol, 1992).

La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente es el órgano operativo en materia ambiental que se encarga de la vigilancia, inspección y verificación del cumplimiento de la normatividad ambiental, así como imponer las sanciones que resulten aplicables en caso de incumplimiento. Asimismo, le corresponde recibir, investigar y atender ante las autoridades, las quejas y denuncias de la ciudadanía y de los sectores público, social y privado por incumplimiento de la legislación, normas, criterios y programas ecológicos (Ibid).

Para atender los aspectos relacionados con la biodiversidad, el 16 de marzo de 1992 se creó, por acuerdo presidencial, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad). Su objeto es el coordinar las acciones y estudios relacionados con el conocimiento y preservación de las especies biológicas, así como promover y fomentar actividades de investigación científica para la exploración, estudio, protección y utilización de los recursos biológicos tendientes a conservar los ecosistemas del país y generar criterios para su manejo sustentable (Conabio 1993).

Entre las principales acciones realizadas durante el año de vida de estas nuevas instituciones cabe señalar las siguientes:


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Se culminó la primera fase del ordenamiento ecológico del territorio nacional, como parte de la estrategia de planeación del uso del territorio. Se regionaliza y caracteriza al país en mil 813 unidades denominadas sistemas terrestres, comprendidas en 88 provincias ecológicas que pertenecen a las cuatro principales zonas ecogeográficas: la árida, la templada, la tropical seca y la tropical húmeda.

También se inició, a raíz del accidente de Guadalajara, el Programa Nacional de Prevención de Accidentes de Alto Riesgo Ambiental, para evaluar las industrias potencialmente riesgosas.

Se cuenta con 83 normas técnicas ambientales y se están elaborando 80 más para cumplir con los compromisos establecidos en la nueva Ley General de Metrología y Normalización y tener constituido para el mes de octubre de 1993 las Normas Oficiales Mexicanas en materia de protección del ambiente, que cubren las descargas de aguas, el aire, los desechos peligrosos, los desechos sólidos, la calidad del aguas, el ruido, los riesgos ambientales y los recursos naturales.

Dentro de las acciones que ha realizado la Procuraduría destacan dos programas centrales, el de Verificación de la industria nacional y el de Auditoría Ambiental. El primero es un esfuerzo conjunto de la industria y el gobierno para promover procesos productivos limpios y competitivos a nivel internacional.

La auditoría ambiental tiene por objetivo lograr ahorros sustanciales por medio de un mejor manejo de materias primas y productos terminados, evitarse emisiones a la atmósfera, derrames y pérdidas de los mismos. Se contempla que las auditorías ambientales tengan un fin eminentemente social protegiendo a los trabajadores de las empresas, a las poblaciones aledañas y a los ecosistemas.

En cuanto a la conservación de ecosistemas, en el último año se decretaron ocho áreas naturales más, para hacer un total de 77, que son la reserva de la biosfera Pantanos de Centla en Tabasco, Lacantún en Chiapas, Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado y la Sierra del Pinacate; los monumentos naturales de Bonampak y Yaxchilán; el área de protección flora y fauna silvestre Chan-Kin en Chiapas y el Parque Marino Sistema Arrecifal Veracruzano, llegando así la superficie protegida a más de 8 millones de hectáreas.

La Conabio ha logrado la instrumentación de un Sistema Nacional de Información sobre Biodiversidad computarizado, que brinda la información sobre la localización geográfica de los grupos mejor conocidos de la fauna y la flora de México. Este esfuerzo significa la repatriación de la información sobre, literalmente, millones de especímenes depositados en colecciones del extranjero y la coordinación de los esfuerzos de decenas de museos, colecciones y herbarios del país. En la actualidad el Sistema cuenta ya con datos sobre muchos miles de especímenes de aves, mamíferos e invertebrados del país.


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El único Programa que ha vinculado los aspectos productivos con la conservación de los recursos naturales es el de Ecología Productiva dentro del Programa Nacional de Solidaridad. Ante el grave deterioro de las condiciones de vida a partir de 1982, el surgimiento de solidaridad en diciembre de 1988 fue un hecho sin duda relevante. El deterioro salarial y del empleo, la reducción del gasto público en salud, educación, vivienda y servicios, la contracción y en algunos casos desaparición de los subsidios directos a los alimentos y a ciertos servicios, como el consumo doméstico de electricidad, entre otros factores, causaron un incremento absoluto y relativo de la pobreza (Hernández, 1992).

Este empobrecimiento, y la ausencia de un programa específico entre 1983 y 1988 para apoyar a los grupos más pobres y compensarlos por los efectos de la crisis, junto con las condiciones políticas generadas por la sucesión presidencial, fue el telón de fondo de la creación de Solidaridad. Aunque el programa se fue organizando paulatinamente, sobre todo durante 1989, ya en el decreto de creación se enunciaban algunas de las características que se buscaban (Diario Oficial de la Federación). Entre estas estaban las siguientes:

• Que se dirigiera con programas especiales a los grupos vulnerables, sobre todo indígenas, habitantes de las zonas áridas y colonos urbanos.

• Que tuviera mecanismos ágiles en su operación.

• Que integrara y unificara las acciones de las dependencias y entidades federales.

• Que se apoyara en la concertación para encauzar el esfuerzo de las comunidades y grupos sociales.

• Que la pobreza se combatiera productivamente.

• Que se coordinara con los gobiernos estatales e indujera acciones de grupos sociales y privados.

Aunque se aprobó una comisión especial para el programa, en los hechos éste funcionó sólo desde la Secretaría de Programación y Presupuesto, adquiriendo una relevancia cada vez mayor en el curso de estos años, no sólo por su mayor cobertura geográfica sino también por el monto de los recursos manejados, la dinámica generada entre los participantes en el programa, los efectos de algunos de sus proyectos y la importancia política que adquirió en las relaciones con los gobiernos locales.

Conforme el programa se desarrolló y consolidó, se enfatizó la solidaridad como un rasgo de la estrategia social gubernamental, destacando la integración de esfuerzos públicos y sociales. Su forma de operación se fincó progresivamente en la articulación con comités formados por los grupos sociales participantes en el programa, con principios de corresponsabilidad, eficacia en el manejo de los


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recursos, participación social en la organización y mayor respecto a las iniciativas de los comités (SHCP 1992).

En 1993 Solidaridad operaba con 21 programas y cuatro fondos (ver recuadro). La inversión federal fue de 0.3% del PIB en 1989, de 0.5% en 1990, 0.6% en 1991, 0.6% en 1992 y de 0.7% en 1993. Adicionalmente, al programa se suman recursos estatales, municipales y sociales. En 1992, estos recursos adicionales equivalieron al 40% de los federales (Sedesol, 1993).

En el Programa de Ecología Productiva, se están impulsando proyectos de agroforestería en donde se combinan cultivos agrícolas con la producción forestal y, sobre todo, apoyando con recursos económicos a las comunidades campesinas que viven en las áreas protegidas para desarrollo de proyectos productivos adecuados a las condiciones ambientales locales.

La nueva fórmula institucional parece tener más sentido, al menos formalmente, ya que al integrar el desarrollo social y la política ambiental en una misma institución se esperaría mayor coordinación y armonía en bien de la sociedad y de los propios ecosistemas.

Sin embargo, estas ventajas no parecen estar lo suficientemente aprovechadas. La Sedesol tiene la obligación de elaborar los programas regionales y especiales y de autorizar las acciones de inversiones y coordinar, concertar y ejecutar programas especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los grupos indígenas (el Programa Nacional de Solidaridad) pero aún sigue ausente la articulación de estas acciones con la dimensión ambiental.

La falta de vinculación entre la elaboración de las políticas regionales y la perspectiva ambiental se expresa en la propia estructura interna de la Sedesol, ya que, por ejemplo, las funciones de la Subsecretaría de Desarrollo Regional en lo que se refiere al diseño y ejecución de programas de desarrollo regional en áreas rurales o urbanas, de fomento productivo o de beneficio social, no incluyen explícitamente la incorporación de las normas y criterios ecológicos para conservar y aprovechar los recursos y preservar y restaurar la calidad del ambiente. Esto queda definido como atribución del Instituto Nacional de Ecología en lo que se refiere a la definición de criterios, pero ambas instancias no tienen mecanismos operativos de coordinación.

Si las estructuras administrativas promotoras del desarrollo trabajaran coordinadamente con la de ecología, para que los programas regionales incluyeran los criterios ambientales, se estaría ante una situación óptima y seguramente excepcional en América Latina. Esa debería ser la verdadera ubicación de la política ecológica.


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La ubicación de lo ambiental en el Instituto Nacional de Ecología, no parece ayudar a la coordinación. Seguramente presenta algunas ventajas dado que tiene plena autonomía técnica y operativa en cuanto autonomía y eficacia del ejercicio del presupuesto, pero las ventajas parecen ser más de carácter administrativo y operativo que para propiciar una verdadera articulación entre lo ambiental y el desarrollo.

Otro aspecto importante es la jerarquía de la nueva instancia reguladora de la política ambiental. El carácter de órgano desconcentrado que tiene el Instituto no significa necesariamente un nivel inferior al de una subsecretaría, como era la de ecología en la Sedue. En tal carácter el Instituto puede ser un órgano fuerte, como ha sucedido con otros organismos similares, por ejemplo con la Comisión Nacional del Agua. Esto depende, sin embargo, de la capacidad operativa y los recursos de que disponga.

Esa es la opción que hoy tiene Sedesol y que se está desaprovechando. No parece que la reforma, una vez más, haya sido pensada en términos del desarrollo sustentable y esto es ahora una omisión inaceptable por los tiempos en que se produce. No es ya como en una década atrás, en el origen de la Sedue, cuando el tema estaba aún en una etapa temprana.

En resumen la política ambiental mexicana de estas dos décadas la podríamos caracterizar de la siguiente manera:

a) La atención de los problemas ambientales tanto por el Estado como por la sociedad es tardía y se inicia cuando el deterioro es ya un hecho consumado. Además, se va armando con la suma de un conjunto de acciones que atacan los síntomas de los problemas y no como una política diseñada de manera integral, articulada y preventiva.

b) El desarrollo nacional no ha estado diseñado bajo las preocupaciones de preservar un ambiente natural sano y sustentable. Por ello la política ambiental ha ocupado un espacio marginal dentro de las perspectivas de desarrollo nacional y ha tenido niveles de bajo rango y con muy poca incidencia en el resto de las instituciones. Un reflejo de ello es la baja prioridad presupuestal para las acciones de prevención y control de la degradación ambiental.

c) Pese al reconocimiento de que la causa de los problemas ambientales hay que encontrarla en las formas de producción, la política ambiental elude los aspectos productivos y se orienta y enfatiza más a los correctivos de la contaminación industrial-urbana y a la conservación de la naturaleza. Las acciones preventivas en el manejo y uso de los recursos han sido relegadas. Las políticas de uso de recursos están diseñadas al margen de los criterios ambientales, de manera sectorial (recurso por recurso), y desvinculadas, perdiendo la visión integral de dependencia


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del funcionamiento de la naturaleza. Además no están apoyadas en un cuerpo de conocimiento científico.

d) No ha habido una preocupación sistemática y seria de monitorear y evaluar los efectos del desarrollo en los recursos y sus ecosistemas y la información sobre el estado actual del medio ambiente y su evolución es mala, dispersa e incomparable entre años y regiones, lo que no permite hacer la evaluación de los programas y de las políticas.

e) La ecología se ha percibido y transmitido como una limitante del desarrollo más que como un potencial para el mismo. En parte por ello no se ha intentado de forma seria y sistemática diseñar y aplicar programas en los que los objetivos ambientales sean compatibles con los de superación de la pobreza. Con el fin de promover el crecimiento productivo, y a través de ello propiciar un incremento de los niveles de vida, se han aplicado programas que han contribuido decisivamente al deterioro del ambiente y a la degradación de los recursos, pero en muchos casos con resultados insatisfactorios en lo que se refiere a la superación de la pobreza.

f) Algunos programas especiales, como Pider, Coplamar y otros como los de las comisiones de cuencas hidrográficas, promovieron acciones de conservación de suelos y de reforestación, pero por la forma de operar, centralizada, burocrática y dependiente de los presupuestos federales, y por problemas de diseño y concepción, no tuvieron continuidad. Además, estas acciones de protección ambiental no se articularon ni con los programas productivos ni se concibieron como parte de las estrategias de superación de la pobreza.

g) Actualmente, la política contra la pobreza tiene más posibilidades de enfrentar de manera conjunta ambas dimensiones, tanto porque existen mejores condiciones administrativas e institucionales, como por el hecho de que se han ido acumulando experiencias sociales favorables para la aplicación de programas articulados. Muchas organizaciones de productores, por ejemplo, vienen llevando a cabo proyectos en los que los fines productivos, sociales y ambientales se encuentran bien integrados. La etapa en la que actualmente se encuentra la política social y ambiental mexicana puede convertirse en una estrategia de desarrollo sustentable, pero no sólo por una agregación acumulativa de reformas, sino también y sobre todo por un rediseño que supone trascender la misma política ambiental para revisar la estrategia global de desarrollo.

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