Políticas Públicas para Viviendaen LatinoAmerica [1]

Políticas Públicas para Viviendaen LatinoAmerica [1]

[1] “Derechos de propiedad 2004, Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material por el Lincoln Institute y la Universidad Rafael Landívar en Guatemala para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor, y no deben atribuirse al Banco Mundial.

Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal“Buscando una Gestión Urbana Inclusiva”

Ciudad de Guatemala, Guatemala, Mayo 9 al 19, 2004

Vitor Serra, Banco Mundial

Vitor Serra, Banco Mundial

Políticas Públicas para Viviendaen Latinoamérica

• Temas de la presentación:

(i) Políticas de Vivienda para Latinoamérica– Políticas para Vivienda Formal– Programas de Vivienda Progresiva - definida como

vivienda no-comercial, informal• Soluciones nuevas y su relación con políticas de suelo.• Mejoramiento del abastecimiento (“stock”) existiente de

vivienda progresiva.

(ii) De la perpectiva del Banco Mundial – pero, una interpretación algo personal

Políticas Públicas para ViviendaBanco Mundial

• Documento básico de política de vivienda del Banco Mundial: “Enabling Housing Markets to Work” (Permitiendole a los mercados de vivienda trabajar).– Marco legal que permita el refuerzo de los sistemas de financiación

privada a la vivienda– Proteción de derechos de propiedad (tal como la extinción del derecho

de redimir una hipoteca o “ Foreclosure”)– Dereglamentación (“Deregulation”)– Definición de sistemas de subsidios claros y transparentes (para los

grupos de bajos ingresos)– Apoyo a soluciones de vivienda progresiva – incluso nuevas.

• Pasados 10 años, que críticas se puede hacer a este documento? – ya que se prepara una revisión.– Es abstracto (no considera las condiciones particulares de cada país)– Énfasis en los mercados formales

Los Mercados de Viviendason Segmentados

• Los mercados de vivienda son duales:– El mercado formal

• Ingreso mínimo, financiación, producción comercial, formalización

– Mercados de vivienda progresiva (informal)• Bajísimos ingresos, autoprodución y progresividad,

informalidad• Flujos y surtido de existencias (“Stocks”)

Un ejemplo de mercados dualesBrasil - Demanda

 Table 2.1 Brazil: Household Formation and Housing Affordability for the Year 2000(2000)

(1)Monthly

household income

(R$)

(2)Total

households(%)

(3)Number of households

(000)

(4)Housing demand per year

(000)

(5)Maximum amount to

pay

(6)Affordabilityat 10% (and

19%) interest rate (R$)

(7)PotentialMarkets

> 3,020>20MW

8.6 3,351.4 133.3 > 906 >84,279(>53,836)

Finished Housing

Progressive Formal

1,510-3,020

10-20MW

12.8 4,988.2 198.4 453-906 42,140 to 84,279(26,918 to

53,836)

Finished Housing

Progressive Formal

755-1,5105-10MW

21.5 8,378.6 333.3 226-453 21,023 to 42,140(13,429 to

26,918)

Finished Housing

Progressive Formal

302-755 2-5MW

29.9 11,652.0 463.4 91-226 8,465 to 21,023, (5,408

to 13,429)

Progressive Informal

Up to 302<2MW

23.4 9,119.0 362.7 up to 91 up to 8,465(up to 5,408)

Progressive Informal

Without income

statement

3.8 1,480.8 58.9 n.a. - Progressive Informal

Total 100.0 38,970.0 1550.0 - - -

Un ejemplo de mercados dualesBrasil - Oferta

Table 2.3 Brazil: Housing Supply, 1970-98(1000 units p.a.)

  1970-1974

1975-1979

1980-1984

1985-1989

1990-1994

1995-1998

SFH Finished HousingUnits

150 280 350 160 180 133

... of which SBPE

65 80 174 96 59 40

Change in Urban Housing Stock

    1041 854 830 850

SFH Finished Housing Production as % of Change in Urban Stock

    33 191 21.6 15

...of which SBPE

    17 11 7 5

 

Mercados de Viviendasegmentados

¿Qué conclusiones sacamos del caso brasileño? (¿Es parecido a toda Latinoamérica?)

• La demanda efectiva (frontera de capacidad de pago) y las necesidades por nuevas unidades son determinadas por: – Crecimiento de población y formación de hogares

(household)– Ingresos

• La oferta se limita a la demanda efectiva (y mal)• Las soluciones infomales son necesariamente mayores que las

informales

Mercados de Vivienda Formal:Políticas

• ¿Sería posible acabar con la informalidad y responder a la demanda y las necesidades existentes con vivienda formal?– Políticas por el lado de la oferta

• Financiación eficiente (condiciones macro y microeconómicas adecuadas)

• Deregulación?• Economías de escala en proyectos de vivienda• Avances tecnológicos en la industria de construcción• Mercados de tierra más eficientes

– Políticas por el lado de la demanda• Crecimiento de los ingresos personales• Subsidios

Mercados de Vivienda FormalPolíticas: subsidios

• Subsidios – ¿Sería ésta la respuesta?– El diseño de un programa de subsidios requiere que no sean

distorcivos de otros mercados; que los beneficiarios sepan lo que estan recibiendo, que la sociedad sepa lo que esta pagando, transparentes, alocación/asignación por presupuesto, etc

• El impacto de programas de subsidios.– Otras necesidades (¿comida, educación, salud?)– Niveles de ingreso– Distribución de ingreso– Enfocarse en la presencia de recursos escasos (los más pobres, los

que no tienen cualquier solución de vivienda)– Países con diferentes niveles de ingreso y de pobreza

Vivienda Progresivauna solución y un problema

• Elementos de la solución:• Preferencias individuales

– La localización: compra de suelo, invasión, co-habitación

• Gradualidad y sudar la equidad (“sweat equity”):– La construcción progresiva de la vivienda

(capitalización con el sudor de la familia)

– La instalación gradual de infraestructura

Vivienda Progresivauna solución y un problema

• Elementos del problema– La inadecuada aplicación de los derechos de propiedad:

Invasiones de tierras públicas y privadas y el problema de indefinición de propiedad

– La ausencia de mecanismos de acción colectiva: sus reflejos sobre el uso de la tierra (patrones inadecuados de circulación, externalidades)

– El intercambio (costo) entre pobreza y medio-ambiente

– Mala distinción entre los espacios públicos y privados

Vivienda Progresiva: Midiendo lo que hay que hacer

– Déficits (cualidad de viviendas y características de sus ocupantes – usualmente no espacial)

– Déficit en que se hace la separación entre bienes públicos y privados

• Tipología de las existencias (“stock”) con relación a:– Bienes Públicos (capacidad para sustraer y excluir)– Bienes Semi-públicos– Bienes privados– Externalidades (acciones que afectan una tercera parte)

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”

• Discusiones con los gobiernos federales y centrales– Racionalidad para la intervención

gobernamental: eficiencia y equidad

• Marco de competencias (federalismo fiscal)– El gobierno central o federal y su

responsabilidad con la cuestión de la equidad (la solución técnica más adecuada: subvenciones parejas - “matching grants”)

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”

• Marco de competencias (federalismo fiscal) continua…– Los gobiernos municipales y locales y su

responsabilidad con la provisión de bienes públicos y fallas de mercado.

• Definir la naturaleza de los bienes demandados (públicos, meritorios, caracter extra-local)

• La necesidad de la planificación (reinvención de la planificación),

• Coordinación y liderazgo municipal

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”

• Políticas y proyectos: ¿Son necesarios los proyectos?– ¿No sería mejor tener políticas adecuadas y dejar que

la situación mejorara en el largo plazo?

• Tipos de Proyectos• Proyectos de intervención multi-sectorial

(mejoramiento de barrios) • Proyectos de intervención sectorial (agua,

saneamiento, etc)• Proyectos intermedios

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de proyectos

• Financiación (“funding”)– ¿Quién participa?

• Niveles de gobierno: Central, estados y municipios• Las empresas proveedoras de servicios (“utilities”) • Contribución de los beneficiarios

– Donaciones, subsidios directos y cruzados

• Recuperación de los costos– Impuestos y tarifas– Pago directo por beneficios– Contribución en trabajo y labor

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de proyectos

• Diseño de alternativas – Paquetes de inversiones– En la cuestión de derechos de propiedad (nacional o

local)• Minimización de costos• Definición de ingenieria apropiada (atención a los

requistos de mantenimiento)• Definición de niveles de reubicación (riesgo y otras)• Utilización de instrumentos de análisis económico para

definir el componente del paquete de inversión• Verificación de la demanda por bienes públicos.

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de Proyectos

• Acuerdos entre beneficiarios (participación comunitaria)– Definición de Demanda por bienes y servicios– Diseño del proyecto– Manejo del proyecto– Mantenimiento

• Dialogo amplio con la sociedad civil

Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de Proyectos

• Relaciones con el sector privado y la sociedad civil – (complementando, sustituyendo, y mejorando la actuación

del sector público)• Emprendedores de VP

• Empresas prestadoras de servicios (“Utilities”)

• Bancos y micro-credito

• Papel de ONGs y CB

• Ingenieria Social

• Responsabilidad Social

Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y

Políticas de Suelo

• Necesidad de la planificación– Aumentar la oferta de lotes puede tener consecuencias

problemáticas del punto de vista de la ciudad como un todo.

• Crecimiento desordenado (“Sprawl”)

• Calidad de diseño urbano

• Hacer difícil la utilización del transporte público (necesidad de utilizarse modelos de transporte como base de la planificación)

• Necesidad de mejor conocimiento de los mecanismos de expansión urbana

Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y

Políticas de suelo• ¿Cómo facilitar acceso a adquisición de

suelo?– ¿Sería ésta la cuestión básica?– La importancia de lo que dijeron los

conferencistas anteriores con relación al tema del suelo

– Miremos alrededor del problema – soluciones de oferta y demanda

Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y

Políticas de suelo– La Oferta

• Provisión directa: Lotes con y sin servicios, etc

• Asociaciones – (Partnerships) (urbanizador social, reajustes del suelo, etc)

• Adenamiento de barrios de la periferia

• Impuestos progresivos y captura de plusvalía

• Reservas territoriales

Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y

Políticas de Suelo• La oferta• Política con relación a servicios públicos (“utilities”)

– Regulación

– Participación mas intensa del sector privado en servicios públicos (“utilities”)

– Asociaciones con proveedores de servicios

• Política para desarrolladores (“developers”)– La cuestión de estandares mínimos

– La cuestión de titularización apropiada

Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y

Políticas de sueloLa demanda

• Subsidios por el lado de la demanda (“land stamp model”)

– Reglas de participación en el programa (tiempo de permanencia en la ciudad, ingresos, primero en llegar-primero en ser servido)

– Niveles de subsidio– Tipo de producto (servicios, localización)– Equivalencia en subvenciones municipales– Consecuencias inadecuadas sobre los precios de tierra

• Apoyo a clubes y asociaciones de beneficiarios

Mercados de Vivienda ProgresivaTitularización

• Titularización– ¿Es la informalidad un problema?– Tipos de titulos– Catastros

• Definiendo regulación apropiada– Reglas para el uso del espacio (convivibles)– Separación de espacios públicos y privados– Reglas para la utilización de servicios

La unidad de vivienda;Facilitando su Mejora

• Provisión de asistencia técnica– ONGs– Industrias privadas de materiales de

construcción

• Micro-credito para Vivienda– Programas especiales o bancos privados se

mueven en dirección a los pobres

AlquilerUn tema olvidado

• Sector Formal

• ¿Incentivos al alquiler en el sector informal?

• Facilitar “doubling up”

Conclusiones - 1• Las políticas de vivienda tienen que considerar todos

los niveles de ingresos, pero…• Los mercados formales no requieren más que

estabilidad macroeconómica y marcos regulatorios, por eso…

• Los gobiernos deben focalizar la planificación y recursos en los mercados de vivienda progresiva (y en los casos de frontera), lo que requiere

• Atención a la produción de nuevas soluciones (con políticas de suelo adecuadas) y mejoramiento de las existencias (“stock”)

Conclusiones - 2

• Soluciones en estas dos áreas tienen que aceptar una perspectiva de exploración y experimentación.

• Y, una fuerte intención de partir para el escalar/ascender (“scaling up”) de las soluciones piloto.

• Las investigaciónes son necesarias para mejorar el conocimiento que tenemos de los procesos por los cuales los pobres obtienen sus soluciones de vivienda

Conclusiones - 3

• Las evaluaciónes de programas y proyectos de vivienda son fundamentales.

• Las soluciónes de los problemas de vivienda deberían incorporar a los gobiernos, el sector privado, las comunidades y los individuos