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Fernando Bazúa y Giovanna Valenti UAM Xochimilco

Política pública y desarrollo

¿QUÉ ES "POLÍTICA PÚBLICA"?

La expresión política pública (public policy) tiene al menos dos sentidos distintos que es importante no confundir. En el primero, tal expresión designa un nuevo campo multidisciplinario y profesional que se ha desarrollado en las sociedades liberal democráticas o industriales en las últimas cuatro décadas, especialmente en E.U. e Inglaterra. Este campo se ocupa de estudiar los problemas considerables públicos y/o los procesos de decisión de las autoridades jurídicamente públicas, ya sea para indagar su compleja multicausalidad (estudios del proceso de política o policymaking studies) y/o para dilucidar la mejor opción de decisión y acción frente a un específico problema público o de gobierno (análisis de política o policy analysis). En este primer sentido, en consecuencia, política pública designa un especial discurso disciplinario o sistema multidisciplinario de discurso, de la misma manera que física, sociología, astronomía, politología, etc., designan también discursos particulares. En tanto discurso, las características sobresalientes del campo o enfoque de política pública son tanto su naturaleza científico-técnica, esto es, la capacidad que ha desarrollado para articular explicaciones causales con prescripciones técnicas, como su perfil multidisciplinario, pues sus mencionadas ocupaciones exigen convocar a una gran diversidad de disciplinas.

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 53

Asumir, en cambio, que son equivalentes implica dar por hecho exactamente lo que hay que investigar: la publiceidad de los problemas y de las políticas gubernamentales. Cancelando así, virtualmente, la dimensión científica del enfoque de política pública y convirtiéndolo en un mero dispositivo de "racionalización" de las decisiones y acciones del gobernante en turno cualquiera que sea su relación con los genuinos problemas públicos, con el bienestar público y/o con el interés del público ciudadano.

Sostener que políticas gubernamentales y políticas públicas son equivalentes significa asumir, subrepticiamente, el principio ideológico característico de los estados totalitarios y autoritarios: el monopolio burocrático-gubernamental de lo público. Adicionalmente, una confusión conceptual muy extendida suele propiciar tal asunción: la confusión entre la jurisdiccionalidad del Estado y su publiceidad. Esto es, confundir la naturaleza o carácter público del Estado con el hecho de que en todo par de coordenadas espacio temporales el Estado, cualquier Estado, es la reclamación exitosa del monopolio de la violencia en un determinado territorio y, por tanto, es la capacidad de "dictar la norma" (juris-dicción) en dicho territorio. Y, de nuevo, jurisdiccionalidades vemos publiceidades no sabemos. Sencillamente porque el monopolio estatal del "dictado de la norma" no nos puede decir nada sobre si el contenido de la misma establece o no que los individuos tengan derecho a interrogarse, en público, sobre la funcionalidad de ésta para sus intereses como público, o acerca de si las decisiones y acciones del gobernante en turno y sus empleados sirven o no al interés público en tanto interés

“actividades publicitarias”, cosa que no sucede ni en alemán ni en inglés. En consecuencia, creemos que sería comunicacionalmente negativo hablar, por ejemplo, de “la publicidad del Estado”, cuando nos queremos referir al carácter público de su naturaleza o de su gestión. No acontece tal desatino si, en cambio, decimos: "la publicidad del Estado”.

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del público. Por ello, publiceidad estatal es posible, si y sólo si, la

norma está articulada sobre el derecho individual a la propiedad pública sobre el Estado (democracia). Publiceidad estatal, así, sólo ha existido más o menos normalmente en las sociedades con estados liberal democráticos de la civilización capitalista occidental en los últimos 50 años, salvo algunos sonados casos como, por ejemplo, el inglés y el norteamericano que proceden de los siglos XVII y XVIII y salvo, claro, algunos períodos del paradigmático caso de la civilización grecorromana,

Además, asumir la mencionada y equívoca equivalencia, por otro

lado, implica evadir las preguntas claves que el investigador tiene que hacerse para ser capaz de indagar opciones de política alternativas y mejores desde el punto de vista del público ciudadano, reduciendo así, sustancialmente, la fecundidad técnico-prescriptiva de tal enfoque.2

Si en el primero de los sentidos antes mencionados "política

pública" designa un sistema de discurso científico-técnico y multidisciplinario, en el segundo designa el objeto de estudio de éste, de la misma manera que la expresión "economía política" es a la vez el nombre de una disciplina también científico-técnica y asimismo el nombre del objeto de ésta.

El desarrollo del campo o enfoque de política pública, esto es,

del estudio de la multicausalidad de los procesos decisionales de las autoridades jurídicamente públicas y/o el intento de dilucidar la mejor opción de política frente a problemas públicos, en los términos del proyecto fundacional de Laswell "conocimiento de y conocimiento en" el proceso decisional de la política pública,3 ha implicado, en nuestra opinión, dos procesos de alta potencialidad discursiva y por tanto cognoscitiva.

2 A esta visión del enfoque de política pública la hemos denominado, en otra parte, 'enfoque estrecho de política pública' por contraposición a lo que estimamos adecuado llamar 'enfoque amplio', que estimamos es el espíritu original del movimiento de las policy sciencies y que obviamente compartimos Véase Bazúa y Valenti 1993.

3Véase Lasswet (1992).


Por un lado, ha transformado el estilo y el enfoque

tradicionales del estudio del Estado (polity) y la política (politics) induciendo una nueva relación dialógica de articulación entre los discursos disciplinarios convencionales (ciencia política, administración pública, economía política, sociología política, filosofía política, etc.) y entre las diversas escuelas dentro de ellos (elección pública, acción colectiva, nuevo institucionalismo, derechos de propiedad, nueva historia económica, costos de transacción, contractualismo, economía de la externalidad, etc.), obligándolos a redefinir las formas de su ahora imperativa multidisciplinariedad y, sobre todo, de su sentido y pertinencia públicos.

Y, por otro lado, el desarrollo del enfoque de política

pública ha permitido un nuevo tipo de problematización intelectual de la gestión estatal y gubernamental, que con base tanto en el concepto de policy (la dimensión técnico-prescriptiva de las decisiones), como en el concepto de publiceidad, implica un tratamiento científicotécnico de los problemas públicos y, sobre todo, una indagación sistemática del grado de publiceidad que le es atribuible a dicha gestión. Así, ha permitido problematizar lo público de la vida social más allá de los buenos deseos, fantasías o traumas de las ideologías políticas, situándolo, en cambio, en el hiperrealismo de una visión descarnada de la racionalidad del comportamiento político individual y grupa) y de la complejidad sociopolítica y técnicoadministrativa del fenómeno estatal en la sociedad contemporánea. Una pieza clave en tal nueva problematización es la asunción, de partida, de la imposibilidad sistémica de una garantía de la racionalidad pública del Estado, el gobierno y/o las políticas, entendida como funcionalidad respecto al bienestar público, basada en las características del gobernante en turno y sus empleados burocráticos. El elemento básico sobre el que tal asunción gravita es la comprensión tanto de la imposibilidad de la existencia del "déspota benevolente" (Buchanan 1981), como de la naturaleza de homo economicus (racional -maximizadora de beneficios o utilidades para sí) de todo gobernante imaginable y en general de los políticos.

Por ambos procesos, en nuestra opinión, el campo o enfoque

de política pública se está convirtiendo en el eje intelectual clave de


lo que, desde 1979, ha sido denominado "el estado postmoderno de la cultura" o postmodernidad a secas (Lyotard 1989). Bajo esta expresión se suele designar, dicho sintéticamente, el creciente escepticismo e incredulidad del ciudadano típico de las sociedades liberal democráticas respecto a las "narrativas", "metanarrativas" o simplemente "fábulas" de las que está constituida la cultura moderna, especialmente en su dimensión ideológico-política. Tal estado de la cultura suele imputarse a que el nuevo lugar sistémico de la ciencia, del discurso científico, en la vida social de la civilización capitalista conduce a que el viejo lugar de los sistemas tradicionales de creencias, del discurso ideológico, en la producción de legitimidad esté crecientemente impugnado, generándose, así, una especie de "vaciamiento axiológico" también sistémico (la "racionalización formal" de la vida social y el "desencanto del mundo" postulados por Weber a principios de siglo). En tal medida, podría argumentarse que la socialización del discurso de política pública está coadyuvando, o podría hacerlo, a una especie de "postmodernización" de la cultura política (o, en términos weberianos, a una "visión desencantada" del Estado y la política).4

En los E.U., por ejemplo, Wildavsky (1990) ha descrito lo que,

en nuestra opinión, es quizá la avanzada de este proceso enfatizando el efecto paralizante sobre la administración pública que ha tenido tal socialización, e imputándoselo a que ésta ha hecho estallar en pedazos el monopolio del saber especializado del que tradicionalmente había gozado la burocracia.

En esta línea, podría sostenerse que la abolición de la

fantasía del "déspota benevolente" y el "descubrimiento" del carácter "humano, demasiado humano" de todo gobernante o político posible, implicados simultáneamente en la socialización del enfoque de política pública, representan, al menos potencialmente, el "vaciamiento del imaginario colectivo" de ciertos contenidos psicoideológicos que dan forma al individualismo moderno y cuyo efecto público agregado tiende a ser negativo.

4 Para un enfoque weberiano de la política en el mundo periférico, véase el excelente artículo de Aguilar (1980) sobre "la política después de las ilusiones”.


Nos referimos a los aspectos unidimensional y cortoplacista de tal individualismo que imprimen rasgos peculiares a las formas de racionalidad hasta ahora prevalecientes pues, primero, impiden u obstaculizan a las personas asumir que su bienestar individual contiene inevitablemente una dimensión pública constituida por los efectos agregados (macroexternalidades), positivos o negativos, especialmente de las acciones del gobernante en turno, dado que, por la especial posición de éste, virtualmente todas sus acciones afectan a todos, de manera positiva o negativa; y, específicamente, impiden u obstaculizan asumir que el bienestar propio es siempre cercenado cuando el gobernante abusa de su poder aunque no lo haga directamente contra uno mismo y que el gobernante sólo puede incrementar, realmente (en el largo plazo), el bienestar propio cuando simultáneamente incrementa el de los demás, esto es, sólo cuando sus acciones incrementan el bienestar público.

Segundo, impiden u obstaculizan a las personas asumir

frente a quien ocupa la autoridad jurídicamente pública la misma actitud de exigencia imperativa de respeto irrestricto por sus derechos y por sus bolsillos que asumen cotidianamente en la vida diaria y, sobre todo, en el mercado frente a otros individuos, haciendo posible, así, que la persona investida de autoridad infrinja grave perjuicio, precisamente, a sus derechos y sus bolsillos; impiden u obstaculizan a las personas, pues, el ejercicio de su derecho y poder político colectivos para obligar quien ostenta autoridad a que sus inevitables poderes institucionales no sean usados para expoliarlas sino para incrementar su bienestar público.

Y tercero, por tanto, impiden u obstaculizan el desarrollo de

una cultura política capaz de explotar todas las potencialidades del estado actual de la ciencia y la tecnología para elevar la probabilidad de generación de acción colectiva contra abusos del gobernante en turno y/o del establecimiento buropolítico en general, y garantizar, así, que el Estado tenga grados mayores de publiceidad y de racionalidad respecto al bienestar público.

En este sentido, podría sostenerse que el efecto sistémico

esperable, en el largo plazo al menos, de la socialización del

58 PLANTEAMIENTOS GENERALES enfoque de política pública es el potenciamiento de las capacidades del público ciudadano para ejercer controles más eficaces sobre los ocupantes coyunturales de las instituciones estatales y, por tanto, el incremento de la publiceidad del Estado y del bienestar público. Aunque, en el corto plazo, ello pueda, eventualmente, generar "burbujas de caos" o de "parálisis" en la fisiología de la administración pública5.

Si la civilización capitalista se caracteriza por la "destructividad

creativa" sistémica, según la célebre expresión schumpeteriana, no parece existir razón alguna para no esperar que ella se manifieste, además de en la vida económica, también y, sobre todo, en el verdadero cerebro de la misma: el Estado.

Esta es una de las razones fundamentales por las que

estamos convencidos de la extraordinaria potencialidad y utilidad públicas que tiene el desarrollo de este campo o enfoque multidisciplinario y científico-técnico ... sobre todo en el mundo periférico y, muy especialmente, en nuestro país.

Adicionalmente, estimamos que existen al menos tres

síntomas peligrosos que nos conducen a pensar que el que se opere tal desarrollo es más o menos urgente.

Primero, la recepción inicial del campo de política pública en

América Latina parece confundir, precisamente, políticas públicas con política gubernamental. Y, por tanto, parece no inducir a una reflexión científicamente amplia ni acerca del grado de publiceidad que les es imputable a los estados nacionales de la región, ni acerca de la priorización y conceptualización argumentalmente consistentes de los múltiples problemas públicos que existen en las diversas sociedades latinoamericanas, ni menos aún acerca de qué tanto las características de las configuraciones estatales en cada caso, por su impacto sistémico en las políticas gubernamentales, son el genuino problema público a resolver. En la misma línea de confusiones intelectuales, difícilmente considerables casuales o producto de

5 Del estilo de los puestos de relieve por Wiklavsky (op. cit.), antes mencionados.

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 59 ignorancia, está la implicada en la pretensión de hacer que pasen, las más de las veces exitosamente frente al público interno, reformas administrativo-públicas o de la política gubernamental tradicional como si fueran "reformas del Estado".

Segundo, los políticos y burócratas latinoamericanos parecen

utilizar y .sobrevalorar la dimensión técnica del enfoque de política pública. Ello puede ser imputable al hecho de que les permite introducir una orientación presumiblemente racionalizadora en sus procesos decisionales y de implementación de políticas. Pero también y, quizá más importante, a que tal énfasis les es funcional a su estilo autoritario de gobierno, pues no pone en cuestión el contexto político-estatal en el que son tomadas la decisiones ni, sobre todo, su eventual sentido público estratégico.

En consecuencia, no es de sorprender que algunos

connotados establecimientos buropolíticos de la región parecen desear alienar y quedarse, de la expresión public policy approach, con lo implicado en policy desechando lo implicado en public. Lo más plausible es que ello se deba, sencillamente, a que public implica un compromiso ideológico político indeclinable con la tradición liberal democrática occidental. Esto es, parecen desear una "racionalización gubernamental" que induzca a una modernización económica nacional, sin que se ponga en riesgo la naturaleza burocratico-autoritaria del Estado, sin que se desate una genuina modernización política, sin que el público ciudadano acceda de la políticamente conculcada propiedad jurídica colectiva sobre el Estado a su propiedad sociopolítica efectiva, sin que la Nación se convierta en una Nación Moderna. Parecen desear, pues, uskoreniye mediante una perestroika pero sin glasnot.6 Al estilo chino.7

Esta manera tecnoburocrático-periférica de recepción del

enfoque de política pública limita, de partida, su fecundidad pública

6 Crecimiento acelerado, reestructuración económica y transparencia política (democracia), respectivamente, en lengua rusa.

7Inaugurado en 1979 por Deng Tsiao Ping, heredero de Mao Tse Tung.


potencial y, peor aún, no sólo puede resultar poco fructífero en el mediano y largo plazo para las sociedades latinoamericanas sino, además, infringirle graves costos a las perspectivas de desarrollo de las mismas.

Con la pretensión de poner aunque sea un grano de arena

en contra de la posibilidad, al parecer inminente, de que tal recepción sea la base de una nueva cobertura ideológica del autoritarismo burocrático latinoamericano, trataremos ahora el crucial problema de la relación entre configuración estatal, política gubernamental y desarrollo.

POLÍTICA PÚBLICA Y DESARROLLO

Deseamos ahora indagar la consistencia de una argumentación que permite relacionar la publiceidad del Estado y la política gubernamental con el desarrollo. Nuestro punto de partida es que existe una estrecha interrelación entre los rasgos centrales y constitutivos de la configuración estatal con los de las políticas gubernamentales y con la capacidad nacional de desarrollo en el largo plazo.

Con este propósito expondremos dos modelos de

configuración estatal, el liberal democrático y el burocrático autoritario, junto con el modelo de política gubernamental estratégica que le es imputable a cada tipo de Estado haber seguido de la Segunda Guerra Mundial hasta por lo menos la irrupción de la crisis financiera externa en el mundo periférico en 1982. Asumimos que las áreas de política que son estratégicas, esto es, más significativas desde el punto de vista del desarrollo en el largo plazo son: la política comercial, la política industrial, la política de finanzas públicas (fiscal) y la política social, entendida esta última sólo como la forma en que se transfieren recursos públicos a individuos cuya situación económica es considerada digna de ser mejorada con esos recursos. La política comercial es clave porque define el tipo de inserción en la dinámica económica internacional; la política fiscal lo es porque de ella depende la estabilidad macroeconómica en el


largo plazo; la política industrial es por su parte decisiva porque influye en la determinación del tipo de industrialización, que a su vez es central para dilucidar el potencial de desarrollo en el largo plazo; y la política social es clave porque influye en la orientación y perfil de la distribución del ingreso, dentro de ciertos márgenes definidos por las otras políticas, y de esa manera puede coadyuvar o no a propiciar que el crecimiento económico implique equidad social y, por ende, desarrollo.

Después de lo anterior expondremos, en función de los

modelos delineados, los principales problemas que enfrenta esta articulación en las sociedades avanzadas y en las sociedades latinoamericanas. Por último, haremos algunas reflexiones que vinculen lo antes expuesto con las perspectivas de desarrollo de las sociedades latinoamericanas.

Para discutir los modelos de configuración estatal y su

vinculación con los estilos de política gubernamental estratégica, partiremos de algunas consideraciones teóricas generales.

En nuestra civilización, los estados enfrentan el imperativo

sistémico de ser funcionales respecto al desarrollo de sus sociedades nacionales.8 Por desarrollo entendemos, muy simplificadamente, el incremento permanente del bienestar público presente neto. Bienestar público es la agregación del bienestar individual de los individuos que conforman la sociedad y "presente neto" quiere decir tomando en cuenta el impacto esperable, positivo o negativo, en un horizonte prospectivo dado, de las decisiones gubernamentales en el presente. Los indicadores usuales del desarrollo son el crecimiento del ingreso, el crecimiento del ingreso por habitante y un grupo de indicadores diversos (esperanza de vida, escolaridad de la población, mortandad infantil, etc.) que permiten tener una idea del llamado bienestar social general.

8 Retomamos aquí. modificándolo, el planteamiento de Habermas (1973) en su primera discusión global con Luhman.


De no cumplir con el imperativo sistémico de ser funcionales respecto al desarrollo en términos absolutos y/o comparativos internacionales, tarde o temprano, los estados nacionales tienden a entrar en crisis de magnitud e intensidad variables según el caso. Aquí nos interesa analizar dichas crisis sólo en términos de si su superación puede decirse que es lograble con ajustes a las políticas gubernamentales, o en cambio, para remontar tales crisis puede decirse que es indispensable una genuina transformación de la configuración estatal en su conjunto, una reforma del Estado, y no sólo del estilo tradicional de política gubernamental.

Para dilucidar la situación diferencial de las sociedades

periféricas y de las sociedades industriales en la actualidad, asumimos que durante la segunda mitad de este siglo han existido tres tipos de configuraciones estatales: el Estado liberal democrático, que se consolidó fundamentalmente en las sociedades industrializadas; el Estado burocrático autoritario, cuya cristalización se operó predominantemente en las sociedades periféricas o "en desarrollo"; y el Estado burocrático totalitario, que se implantó en las mal llamadas sociedades "socialistas", Aquí nos ocuparemos sólo de los dos primeros y utilizaremos el siguiente itinerario lógico.

Primero, describiremos las características centrales de los tipos

de configuración estatal mencionados, el Estado liberal democrático y el Estado burocrático autoritario, asumiendo que todo Estado en cualquier par de coordenadas espacio temporales, puede ser pensado y descrito como una configuración de tres sistemas interarticulados: el sistema jurídico, que designa los derechos de propiedad establecidos de los individuos miembros de la sociedad y/o los del gobernante en turno, así como los procedimientos para hacerlos valer en, caso de violación; el sistema político, que designa el conjunto de relaciones formales e informales que, con base en el sistema jurídico, se establecen entre gobernantes y gobernados; y el sistema de política(s), que designa la manera en que, sobre la base de los dos sistemas anteriores, se toman las diversas decisiones de política estatal (gubernamental, legislativa o judicial).


Enseguida, describiremos lo que llamamos el modelo de política gubernamental estratégica que le es imputable a cada uno de los tipos de configuración estatal, revisando las áreas de política ya mencionadas: la política de comercio exterior, la política industrial, la política de finanzas públicas o fiscal y la política social.

El Estado Liberal Democrático (ELD) en tanto modelo de

configuración estatal se puede describir de la siguiente manera: 1) En cuanto a los rasgos principales del sistema jurídico

dos serían los relevantes: primero, la consolidación y vigencia plena del bien público jurídico característico de la civilización occidental moderna, consistente en los tres grupos de derechos individuales públicos, "válidos para todos": básicamente, derecho a la propiedad individual, derecho a la libertad de acción, expresión y asociación y derecho a la elección pública y periódica del gobernante en turno (democracia); y segundo, el establecimiento y consolidación de la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y, en consecuencia, de mecanismos de control de la constitucionalidad de las decisiones y acciones gubernamentales y estatales en general.

Estos dos rasgos del sistema jurídico en el ELD elevan la

probabilidad de que el funcionamiento general del Estado, la gestión estatal, resulte funcional al imperativo del desarrollo porque reducen la probabilidad de abusos del gobernante en turno contra los bienes o las propiedades de las personas, comparada con la que habría en ausencia de tales rasgos. Sin embargo, por sí solos no aseguran que efectivamente exista tal funcionalidad.

2) Dado lo anterior, los rasgos principales del sistema político

en el Estado liberal democrático, son fundamentalmente cuatro: a) Consolidación de la democracia en tanto mecanismo de selección social genuina de los ocupantes coyunturales de las instituciones jurídicamente públicas (Poderes ejecutivo y legislativo y, en algunos casos, también el judicial). Esto obliga a los miembros de la "clase política" a depender sistémicamente, en última instancia, de la opinión del público ciudadano respecto a su idoneidad como "ocupante coyuntural del Estado" (accountability); esto es, los obliga


a "dar cuenta al público" de su desempeño como tomadores de decisiones estatales (gubernamentales, legislativas o judiciales, según el caso) y, en consecuencia, el público ciudadano tiene la posibilidad de convertirse en propietario colectivo real, no sólo jurídico, del Estado mismo (constituency). b) Desarrollo y consolidación de un mercado sociocomunicacional (massmediático) competitivo y libre que permite una oferta permanente de información confiable y razonablemente útil sobre la gestión gubernamental en general, minimizando la secrecía buro política, en particular, sobre el manejo de los recursos públicos y sobre las relaciones extralegales y/o ilegales (contubernios) entre buropolíticos y agentes privados. c) Desarrollo y consolidación de un mercado político competitivo y libre basado en la igualdad de condiciones y oportunidades de las organizaciones o individuos oferentes de proyectos de gobierno. Esto genera la competencia sociopolítica genuina y el desarrollo de la cultura ciudadana porque constituye una especie de escuela sociosistémica en la que el ciudadano típico, the man on the street, tiende a asumir una cosmovisión de lo público y del Estado centrada en la indispensabilidad de la vigencia plena del imperio de la ley para su bienestar individual y para el bienestar público. d) Normalidad de la alternancia en el poder. Esto permite la paulatina desmistificación del buro político y el "poderoso", en tanto formas fenoménicas de la fantasía del "déspota benevolente", cuestión clave y estratégica en la consolidación de la cultura ciudadana.

Estos cuatro rasgos del sistema político en el Estado liberal

democrático conducen, en grados diversos según el caso, a la existencia permanente de un importante nivel de control sociopolítico del público ciudadano: sobre las finanzas públicas y la acción gubernamental en general; sobre el comportamiento de la "clase política" y los grupos granempresariales, así como sobre sus contubernios; sobre la calidad de los bienes y servicios públicos y privados producidos por el gobierno y en general sobre la calidad de la gestión gubernamental e, implícitamente, sobre el tamaño absoluto y relativo de la renta buro política (es decir, la carga comparativa o costo agregado que el Estado le representa a la sociedad, al público ciudadano y contribuyente). Estos rasgos


sistémicos, sumados a los del sistema jurídico, reducen sustancialmente la probabilidad de abusos del gobernante contra la sociedad, aunque no la abolen.

3) Las características fundamentales del sistema de políticas

(policymaking system), del sistema de toma de decisiones gubernamentales, en el Estado Liberal Democrático, son los siguientes: a) Desarrollo y consolidación de una cultura de gobierno nucleada en torno de la preocupación del tomador de decisiones por la opinión del público ciudadano acerca de los problemas o áreas de la vida nacional a los que como gobernante dedica su atención (agenda), así como acerca de los efectos públicos de sus decisiones y acciones, b) Desarrollo y consolidación de un tipo de mentalidad buropolítica que incorpora como condicionante fundamental la racionalidad técnico-científica en el proceso de toma de decisiones, especialmente de las estratégicas. Esto acota la influencia decisional de la racionalidad buropolítica de naturaleza ideológico-política y sobre todo de las tendencias corruptócratas, aunque por supuesto no las anula; c) Desarrollo y consolidación de una tradición de análisis técnico científico en materia de problemas de gobierno y toma de decisiones, en especial en el área económica, que eleva la probabilidad de que se tomen decisiones y se adopten políticas gubernamentales consistentes y funcionales (racionales) respecto al desarrollo en el largo plazo. d) Desarrollo y consolidación de una tendencia a la permeabilidad pública y a la flexibilidad decisional en el ciclo de las políticas gubernamentales. La existencia de accountability tiende a obligar a que la selección de problemas relevantes (agenda de gobierno) considere los contenidos de la "agenda sistémica" procesada en la opinión pública; a que la conceptualización general de los problemas sea científicamente consistente; a que la definición de los problemas de política sea técnicamente adecuada; a que el diseño de las políticas se apoye en el conocimiento científico-técnico disponible, en el análisis prospectivo riguroso de todas las opciones de política y en criterios públicos de racionalidad estratégica para seleccionarlas; a que el proceso de implementación esté planeado consistentemente y animado por la cantidad y calidad de voluntad política mínimamente necesarias, así como que contemple estrategias contingenciales

66 PLANTEAMIENTOS GENERALES adecuadas frente a eventos sociopolíticos o de otra naturaleza que

puedan modificar el escenario intencionalmente buscado; y, por último pero no al último, a que el proceso de evaluación durante y ex post esté consistentemente planeado y genere la información relevante, pertinente y suficiente para la toma de decisiones relativa a continuar con la política, modificarla sobre la marcha, terminarla y/o diseñar otra, según sea el caso.

Estos cuatro rasgos del sistema de políticas conducen, en grados diversos, en cada caso, a garantizar el núcleo de la racionalidad (funcionalidad) de la acción gubernamental para el desarrollo económico y sociopolítico en general: la provisión eficaz del bien público básico Imperio de la Ley, y a elevar la probabilidad de tal racionalidad en el resto de las áreas de acción del gobierno, con relativa independencia del ocupante coyuntural del poder ejecutivo. Es decir, se produce sistémicamente gobierno y no sólo gobernante en turno. Huelga decir que este resultado general puede presentarse si y sólo si se está en presencia de los rasgos mencionados de los otros dos sistemas.

Es de interés subrayar que los procesos decisionales tienden a ser públicamente racionales, funcionales respecto al desarrollo en el largo plazo, cuando los tomadores de decisiones están obligados a responder por el nivel de eficacia y eficiencia de sus decisiones y acciones ante el público ciudadano votante y contribuyente y éste ha aprendido, efectivamente, a controlarlos sobre la base de ello. La racionalidad gubernamental, en consecuencia, sólo puede existir, si y sólo si, el público ciudadano es efectivamente constituency y el sistema político opera de manera tal que efectivamente exista accountability.

La democracia es, así, el prerrequisito sistémico de la racionalidad gubernamental y por tanto del desarrollo en el largo plazo. No porque produzca políticos con "sentido público", lo que a estas alturas de nuestra civilización ya no es esperable que ocurra, sino simplemente porque los obliga a tomar decisiones como si lo tuvieran.

POLI TICA PUBLICA Y DESARROLLO 67

Veamos ahora el modelo de política gubernamental estratégica que en general le es imputable al Estado Liberal Democrático en lo que va de la segunda mitad del siglo. Tal modelo de política puede ser descrito con la siguiente fórmula: Desarrollo = Economía abierta + Industria exportadora + Salud financiera pública + Equidad social.

Las cuatro políticas específicas involucradas que en este

modelo son claves para el desarrollo en el largo plazo son:

Política comercial. tendencia al librecambismo comercial y financiero y al uso de protección comercial sólo de manera selectiva y coyuntural. Política industrial: intervenciones gubernamentales directas acotadas por el objetivo de corregir "fallas de mercado" interno y por el imperativo de salud financiera pública. Política financiera: regulación monetaria no inflacionaria y control permanente sobre el déficit fiscal. Política social: transferencia de recursos públicos genuinos (no inflacionarios) a los individuos y/o familias, con especificaciones y prioridades claras y, sobre todo, con mínimo intermediarismo corporativo.

En esta descripción modelística, el eje de la conceptualización

de política estratégica para el desarrollo está colocado en la convicción librecambista en materia de política comercial. Lo que convierte a esta política en el núcleo dinámico de todo el modelo, pues una vez asumida, el resto de las áreas de política quedan sustancialmente agotadas.

En este contexto, la acción gubernamental tiende a maximizar

el bienestar público presente neto, el desarrollo en el largo plazo, porque garantiza la macroeficiencia comparativa de la economía nacional en el contexto internacional (por el efecto combinado de las políticas comercial, financiera e industrial descritas) y a priorizar la inversión en capital humano (formación de recursos humanos) y en investigación y desarrollo.


En el período 1945-1990, la adopción de este modelo por

virtualmente todos los gobiernos de las sociedades liberal democráticas, con grados de variación diversos según el caso y la coyuntura, tendió efectivamente a generar una trayectoria nacional de crecimiento autosostenido (basado en el ahorro interno), no inflacionario (por el equilibrio de las finanzas públicas), con orientación manufacturera y exportadora (dada la política industrial y comercial) y con la mejor distribución factorial, familiar e individual del ingreso hasta ahora conocida en la historia (sólo en parte por la política social descrita).

En la dimensión mundial, este es también el período en el que

las élites de los estados liberal democráticos triunfadores en la Segunda Guerra Mundial, en paralelo fundaron y consolidaron un por completo nuevo sistema internacional de instituciones pluriestatales de regulación económica (BM, FMI y GATT) y se protagonizó la liberación comercial acordada más importante de la historia conocida. Se construyó así el contexto sistémico externo óptimo para la implementación universal de tal modelo de política gubernamental estratégica... en Occidente.

Veamos ahora el modelo de configuración Estatal

Burocrático-Autoritario (EBA), que puede describirse de la siguiente manera:

En lo relacionado al sistema jurídico, los rasgos

sobresalientes son dos: primero, la instauración parcial del orden jurídico moderno. Por razones diversas, en estas sociedades se han establecido limitaciones y/o condicionamientos formales e informales al derecho universal a la propiedad individual, especialmente de la propiedad de la tierra. Ello ha conducido a la débil consolidación social del sistema de derechos de propiedad característico de las sociedades modernas que, en general, puede ser considerado macroeficiente desde el punto de vista del desarrollo en el largo plazo. La economía agraria, que es crucial para el desarrollo económico y político moderno, en estas sociedades ha quedado presa del "latifundismo" y/o de los monopolios gubernamentales. Segundo, la inexistencia formal o funcional de la División de Poderes


y de control sobre la constitucionalidad de las decisiones y acciones estatales en general pero, sobre todo, de las gubernamentales.

Estos dos rasgos del sistema jurídico del Estado Burocrático

Autoritario, por sí solos, implican que la probabilidad de que se produzcan abusos del gobernante en turno contra el bienestar público es significativamente mayor que la que existe en el Estado liberal democrático.

Por lo que toca a los rasgos que dado lo anterior adquiere el

sistema político, los fundamentales son básicamente cuatro:

a) Consolidación de un sistema político basado en grados diversos, según el caso, en el monopolio del establecimiento buropolítico sobre el conjunto del aparato estatal y gubernamental, dados los poderes de los que está investido el gobernante en turno. Los que, comparados con los que detenta en el ELD, resultan inmensos y en muchos casos leviatánicos. Este monopolio buropolítico incontrolado tiende a hacerse valer, además, mediante todo tipo de mecanismos extralegales y de ser necesario hasta violentos. b) Inexistencia virtual de una genuina competencia sociopolítica e interburopolítica y alta potencialidad de conflictos violentos en el proceso político. El monopolio gubernamental sobre el Estado vuelve altamente rentable todo tipo de acechos violentos del poder político porque aunque los costos potenciales son catastróficamente altos, los beneficios alcanzables, dado tal carácter monopólico, son cuasi infinitos. c) Anormalidad de la alternancia en el poder constitucional, periódica y pacífica. d) Inexistencia virtual de cultura ciudadana moderna y de mercado político de proyectos de gobierno abierto y plural.

Los cuatro rasgos anteriores del sistema político de la

configuración estatal periférica conducen, en general, a una casi inexistente probabilidad sistémica de control sociopolítico: sobre el presupuesto y la acción gubernamental en general; sobre el comportamiento de la "clase buropolítica" y los grupos granempresariales nacionales y extranjeros; sobre la calidad de los bienes públicos y privados que provee el gobierno y en general


sobre la calidad de la gestión gubernamental y, en consecuencia, sobre el tamaño absoluto y relativo de las rentas buropolítica y granempresarial.

El autoritarismo burocrático, exactamente al contrario de la

democracia, constituye un contexto sistémico estatal en el que resulta poco probable la racionalidad gubernamental y por tanto el desarrollo en el largo plazo. No porque sea imposible que surjan en él políticos con "sentido público", sino simplemente porque en tal contexto las instituciones jurídicamente públicas, en especial las gubernamentales, pueden ser descritas con el sabio refrán cristiano-mexicano: "en arca abierta hasta el más santo peca". Esto es, aún en el improbable caso en que (legaren a surgir políticos con "sentido público«, el sistema estatal los obligaría a tomar decisiones como si no lo tuvieran.

Respecto al sistema de políticas, dadas las características de

los dos sistemas anteriores, sus rasgos centrales serían: a) La consolidación de una cultura de gobierno burocrático-estatista en la que la burocracia gubernamental tiende a asumirse, por virtud del carácter monopólico del sistema político, como "detentadora del Estado y la Nación", y a predominar también sobre los segmentos judicial y legislativo; b) La consolidación de una tradición de políticas y de administración gubernamental nucleada más en los intereses rentistas privados del buropolítico típico, que en el análisis científico técnico de los problemas de gobierno y en criterios elementales de eficiencia y eficacia. Esto es imputable a la irrelevancia política de la opinión del público ciudadano sobre la idoneidad y consistencia de las políticas gubernamentales, esto es, a la inexistencia de accountability, dadas las características del sistema político, que implican la inexistencia de constituency, c) La consolidación de una racionalidad buropolítica estratégica, que en su dimensión económica tiende a ser "depredadora", esto es, nucleada en torno a la maximización de las rentas obtenibles, dada la inexistencia virtual de restricciones sistémicas a la corrupción y al abuso del poder; d) El desarrollo y consolidación de una ideología estatal nacionalista, en ocasiones explícitamente anti-imperialista, que concibe el atraso socioeconómico principalmente como producto de


expoliaciones históricas por parte de hegemonías internacionales; el atraso es pues imputado, en la ideología nacional estatista periférica, siempre al exterior. Asignándosele, en consecuencia, al Estado nacional la tarea fundamental de proteger a la sociedad y a la Nación de los múltiples peligros externos que la acechan, para garantizar su efectivo desarrollo por una vía que defienda el interés nacional y los intereses de las grandes mayorías. El instrumento central para ello, en esta visión, es la intervención gubernamental en la economía, en especial mediante la producción y provisión de bienes y servicios privados productivos presuntamente vitales para el desarrollo nacional (industria estatal o paraestatal) y mediante la protección del empresariado nacional de la injerencia de capitales extranjeros y, sobre todo, de la competencia de bienes y servicios producidos en el exterior (economía cerrada). Con la aceptación social generalizada de esta ideología nacional estatista sumada a las anteriores características del sistema de políticas, los establecimientos buropolítico y granempresarial, tienen las condiciones óptimas para realizar con éxito su "afán de rentas" expoliando de manera sistemática al consumidor o al contribuyente ya sea mediante precios muy superiores a los del mercado internacional o mediante la depredación sistemática del erario público, dadas las impunidades jurídico políticas múltiples de que goza el gobernante en este tipo de configuración estatal.

Las cuatro características anteriores conducen a dotar de un

carácter errático y aleatorio al núcleo de la racionalidad social de la acción gubernamental. Esto es, conducen a la no existencia permanente del Imperio de la Ley ("mercado negro" de justicia, atropellos militar-policiacos sistemáticos pero selectivos de individuos en sus bienes y/o en sus personas por motivos políticos, criminalidad policiaca organizada, contubernios extralegales e ilegales entre buropolíticos y empresarios, etc.); a elevar la probabilidad de irracionalidad de la acción gubernamental en el resto de las áreas de gobierno a lo largo del tiempo, con relativa independencia del gobernante en turno, dada la racionalidad buropolítica típica y las características del sistema de políticas; y especialmente conducen a dotar de una dinámica expansiva y potencialmente catastrófica al volúmen global de rentas buropolíticas y granempresariales.


Veamos ahora las características del modelo de política gubernamental estratégica que le es imputable a este tipo de configuración estatal. Tanto por la naturaleza incipiente, de hecho experimental, que al inicio del período en estudio (1945-1990) tuvo el nuevo sistema internacional de instituciones pluriestatales de regulación económica, antes mencionado, como por las características modelísticas propias del EBA ya descritas, los establecimientos buropolíticos periféricos, en general, tendieron a pensar estratégicamente el desarrollo socioeconómico de sus países con un modelo de políticas que contenía al menos dos elementos básicos: el estatismo industrial y la economía cerrada. Sobre todo en América Latina, que por sus características puede ser considerada como el paradigma epocal del Estado periférico y de tal estilo de desarrollo.

La conceptualización periférica básica del desarrollo puede

describirse con la siguiente fórmula, antipodalmente distinta de la que describe la conceptualización liberal democrática:

Desarrollo = Economía cerrada + Estatismo industrial endogámico + Igualdad social.

Las características de las cuatro políticas gubernamentales

estratégicas involucradas en esta conceptualización, son:

Política comercial: proteccionismo indiscriminado y permanente; Política industrial: intervenciones gubernamentales directas (activismo industrial) y generalizadas para inducir la constitución de una "industria nacional" volcada hacia el mercado interno, con independencia de consideraciones de eficiencia; Política social: transferencias indiscriminadas de recursos públicos a individuos y/o familias, con máxima intermediación burocrática-corporativa, para compensar a los "desfavorecidos por el mercado", con el criterio de igualdad social.

En esta descripción modelística, la concepción estratégica de

las políticas respecto al desarrollo está centrada en la visión endogámica y el pape! protagónico del Estado, lo que imprime un


sello particular a la política comercial de (proteccionismo generalizado) y a la política industrial (activismo gubernamental indiscriminado). Otro rasgo distintivo es la débil preocupación por la indispensabilidad estratégica de la salud financiera pública.

Este modelo de política gubernamental produjo los siguientes

males públicos buropolíticos:9 precariedad del Imperio de la Ley, impuestos excesivos, inflación, proteccionismo indiscriminado y sobreendeudamiento gubernamental. Adicionalmente asociado a la ideología populista y a la precariedad del Imperio de la Ley, en muchos casos, se desarrollaron diversos actos de expropiación de propiedades individuales y/o grupales, que resultaron en formas diversas de apropiación (colectiva, estatal, cooperativa, ejidal, etcétera).

El tamaño de la crisis a la que condujo este modelo de desarrollo ha sido mostrado y sobre todo padecido por las poblaciones de casi todos los países del Tercer Mundo, en particular en todo lo ancho y largo del continente latinoamericano. Uno de los signos principales fue la crisis financiera externa a la que arribaron estos países a principios de la década de los ochenta. Para efectos de nuestro análisis insistiremos en las decisiones en materia comercial e industrial. Fue muy inusual la formulación de planes o estrategias de industrialización (de mediano y largo plazo) que definieran las áreas y los tiempos de la protección contra la competencia externa, así como los compromisos de reinversión de los monopolistas beneficiados con la misma. Y en caso de existir estos compromisos, fueron meras expresiones de "buenos deseos", sin mayor consistencia técnica en su diseño e implementación y tampoco se evaluaron públicamente. En virtualmente todos los casos, las estrategias de industrialización se carecterizaron por el hecho de que después de un cierto período incial en que pudo haber sido técnicamente deseable la protección, el establecimiento buropolítico no sólo la mantuvo sino además la incrementó y volvió permanente. El resultado principal fue la eliminación del estímulo

9 Males públicos buropolíticos son aquellos que sólo pueden ser producidos por decisiones de las autoridades estatales. AI respecto véase Bazúa y Valenti (op. cit. apartado 3).


sistémico microeconómico para la inversión en investigación y desarrollo tecnológico, provocando en consecuencia que el crecimiento económico fuese aún más precario y dependiente del exterior. Asimismo, virtualmente todas las empresas "públicas creadas, presuntamente, para garantizar la consolidación de la industria nacional y una distribución más igualitaria, terminaron siendo "productoras" de déficit público.10

Como resultado inevitable de todo lo anterior se produjeron desequilibrios financieros estratégicamente graves, en la medida en que las élites buropolíticas optaron por paliar los problemas generados por la vía inflacionaria y el sobrendeudamiento gubernamental y las sociedades pagaron el precio de ello con la intensificación de su pauperización. Antes de pasar a la última parte de nuestra exposición es de interés subrayar que esta visión retrospectiva pone al descubierto la equivocación de atribuirle a las burocracias periféricas alguna genuina pretensión estratégica por generar algo que tuviera que ver con el desarrollo nacional en el mediano y largo plazos, salvo imputándoles un alto grado de ignorancia científico-técnica. Sobre todo porque ya desde finales de los sesenta había señales (evidencias empíricas) de que el proteccionismo generalizado, combinado con el estatismo industrial indiscriminado no estaba llevando por buen camino a las sociedades periféricas. A pesar de estos signos inequívocos, las élites buropolíticas optaron por continuar e insistir por la ruta del proteccionismo, permitiendo con ello la expoliación del público consumidor, sin corregir los sesgos monopólicos de los mercados y con la persistencia de la depredación (vía robo y/o mala administración) de las empresas públicas. Ello hipotecó impunemente el bienestar público presente y futuro de sus sociedades por la vía de la inflación galopante y el sobreendeudamiento externo, cuyo resultado más

10Una excelente descripción de estos fenómenos de expoliación se encuentra en la obra de Vargas Llosa (1993, págs. 207 a 229).


visible a principios de los ochenta fue la crisis internacional de pagos externos más grave de la historia económica mundial moderna.

LAS PERSPECTIVAS DE DESARROLLO DE LAS SOCIEDADES LATINOAMERICANAS EN EL PRÓXIMO SIGLO

En los quince años que van de mediados de los setenta a los inicios de la década actual, se pusieron en evidencia, de manera generalizada, los límites de los tres tipos de configuración estatal antes mencionados para garantizar el proceso de desarrollo de las sociedades nacionales en las tres grandes zonas del planeta que hemos caracterizado en función del tipo de configuración estatal predominante en cada una. Esto es, en los últimos quince años, entraron en crisis económica casi todos los estados liberal democráticos (1975-1980), casi todos los estados burocrático-autoritarios periféricos (1982-?) y, salvo excepciones orientales, todos los estados burocrático-totalitarios (1985-1991).

Sin embargo, la naturaleza, intensidad, duración y efectos

estratégicos de cada tipo de crisis fueron y son diversos en cada país según sus particularidades y, sobre todo, su correspondencia con alguno de los tres tipos de configuración estatal mencionados.

Acotación: Por crisis económica debe entenderse,

descriptivamente, la situación en la que disminuye sustancialmente el crecimiento de una economía (por ejemplo, de una tasa de 6% anual a una de 1%), o tal crecimiento se detiene más o menos abruptamente (crecimiento cero o cercano a cero) o se tiene crecimiento negativo (decrecimiento respecto al año o período anterior). La disminución, detención o pérdida del crecimiento económico constituye normalmente una lesión al bienestar público presente neto, al desarrollo. Las causas de una crisis económica pueden ser diversas. Sin embargo, modelísticamente las crisis pueden ser sistémicas o contingentes. El principal síntoma de que se está en presencia de una crisis sistémica es el tiempo que dura la situación de crisis. En el capitalismo contemporáneo, en general, puede asumirse que más unos pocos años de crecimiento cero o,

76 PLANTEAMIENTOS GENERALES peor, de crecimiento negativo, son síntoma de que algo en los sistemas que conforman la configuración estatal está impidiendo tomar las decisiones y acciones gubernamentales necesarias, o implementarlas eficazmente, para recuperar el crecimiento económico. Aunque las causas de la emergencia de la crisis puedan no estar en las políticas gubernamentales seguidas (por ejemplo cuando ella es producto de un schock externo generado por factores imponderables), la prolongación en el tiempo de la crisis sí es imputable a la ausencia de decisiones y políticas adecuadas para sortearla, superarla y recuperar o acceder, según el caso, a la ruta de crecimiento autosostenido. Tal ausencia, a su vez, sólo puede ser imputable: 1) a que el Estado en cuestión tiene un grado de publiceidad bajo y, especialmente, a que su sistema político funciona de manera tal que impide la constitución de nuevas élites y/o su arribo al poder estatal y, en consecuencia, la sociedad, el público, no puede dotarse de la dirección y liderazgo que necesita para salir de la crisis; 2) a que aun teniendo el Estado un grado alto de publiceidad, el sistema político ya no produce élites con el talento político y la inteligencia estratégica necesarias para enfrentar exitosamente la situación. Este último caso no se ha presentado, por lo que, en general, asumimos que las crisis sistémicas son imputables a la baja publiceidad del Estado o a su irracionalidad (disfuncionalidad) respecto al desarrollo.

Para efectos de nuestro análisis formularemos algunas

interrogantes sin pretender elaborar una explicación pormenorizada acerca de cada tipo de crisis, pero con la intención de perfilar y discutir aquellos elementos que nos parecen son los núcleos centrales de la vinculación entre configuración estatal, política gubernamental estratégica y desarrollo a la luz de cada crisis.

¿Qué es lo que entra en crisis (o, si se quiere, en estado de

fuerte cuestionamiento público) en las sociedades liberal democráticas o capitalistas avanzadas a mediados de los setenta?

En ellas las señales más fuertes fueron: crecimiento de los

déficits público y externo y, por tanto, repunte de la inflación, inestabilidad cambiaria, caída coyuntural de la tasa de crecimiento,


incremento del desempleo; desajustes entre la normatividad y las exigencias para un funcionamiento eficiente y eficaz del aparato político-administrativo público; precariedad en los sistemas de evaluación de las políticas. Los imperativos, dada la orientación y el sentido de los cuestionamientos, fueron: la reconstrucción del sentido público de las políticas (principalmente de la macroeconómica y comercial), el mejoramiento de la agenda de gobierno y la exigencia de elevar la calidad de la gestión pública, especialmente en materia de competitividad económica internacional, en materia social (educación, salud, vivienda) y en materia de investigación y desarrollo.

En síntesis, la prioridad ha sido efectuar ajustes que permitan

esperar que se recuperará o bien se garantizará de mejor manera la publiceidad, la funcionalidad pública, de las políticas gubernamentales tanto a nivel local como nacional, especialmente en los terrenos de la política macroeconómica, la política social, la gerencia estatal,11 administrativo-pública, y la política de ciencia y tecnología.12 Se ha tratado, pues, de un complejo proceso de racionalización profunda de la gestión del Estado desatado por la crisis económica coyuntural de mediados de los setenta, que, a lo largo de los ochenta y hasta el momento, ha dado lugar a procesos de metamorfosis de las bases territoriales y económicas tradicionales mismas del Estado nacional tan trascendentales como, por ejemplo, los implicados en la formación de la Comunidad Europea.

¿Qué es lo que no se han cuestionado estas sociedades? Si

bien existen críticas a los impactos negativos de ciertos aspectos del sistema jurídico y del sistema político del Estado liberal democrático,

11 Al respecto véase el excelente libro de Osborne y Gaebler (1993),

quienes tuvieron la audacia de escribir acerca del Gobierno y la Administración Pública, específicamente de las reformas y cambios que es necesario introducir en los sistemas de funcionamiento de las burocracias, de manera de que se rompan las inercias paralizantes y los gobiernos y oficinas públicas (de todos niveles y sectores) funcionen de manera eficiente y con sentido público.

12 La bibliografía al respecto es abundante. Sin embargo, nos parece que de obligada consulta son: Lal y Wolf (1986), Brittan (1984) y Burnham y Weinberg (1978). Para una visión de conjunto centrada en la discusión acerca de los problemas asociados a la implementación de políticas, consúltese Aguilar (op. cit., vol. 4).


las salidas planteadas y posibles no ponen en duda su funcionalidad intrínseca para el desarrollo en el largo plazo.

En los estados liberal democráticos no se ha desarrollado un

cuestionamiento del público ciudadano, por ejemplo, acerca de la precariedad de la existencia del imperio de la ley o del sistema democrático, aun cuando sí existen críticas fuertes a ciertos vicios y límites en el funcionamiento de este último, particularmente en lo relativo a la negativa influencia, para el público ciudadano, de los grupos especiales de interés en los procesos decisionales gubernamentales.

La configuración estatal liberal democrática no ha sido, pues,

puesta en cuestión. Se ha planteado la reforma del Estado para elevar su publiceidad, la probabilidad de que el sistema político y el sistema de políticas garanticen decisiones gubernamentales estratégicamente racionales respecto del interés público y por tanto más adecuadas para el desarrollo. O, en términos negativos, la reforma del Estado para reducir la probabilidad de que las coaliciones de interés (rentistas) tengan éxito al establecer contubernios con el establecimiento buropolítico en perjuicio del interés público.

¿Qué es lo que ha entrado en crisis, en cambio, en el caso

de las sociedades periféricas y especialmente en las latinoamericanas, a partir de 1982? Puede aseverarse que el Estado mismo. Esto es, se trata de una crisis sistémica, por lo demás, aún irresuelta. Los síntomas han sido y son diversos:

1) En las dimensiones del sistema político y el aparato

jurídico: la precariedad de los sistemas democráticos; la arbitrariedad e impunidad con que los gobiernos, grupos y coaliciones de intereses operan, que puede sintetizarse en precariedad del Imperio de la Ley (sirvan de ejemplos: la violación de los derechos humanos, la extensión y cobertura que han logrado los narcotraficantes en estos países, los tiempos tan laxos para que decidan los tribunales y juzgados) y la frágil constitucionalidad (el ejemplo más reciente es Perú).


2) En el funcionamiento de la economía: la debacle financiera externa de 1982-1985, antes descrita, de la que, aún hoy después de 10 años, no se han recuperado virtualmente ninguno de los países periféricos; persistencia del sobreendeudamiento externo; ineficiencia y desventajas comparativas casi generalizadas de los aparatos productivos, efecto sistémico todavía no superado del estatismo y la economía cerrada bajo los que vivieron durante, al menos, todo el período en estudio.

3) Las relativas a la dimensión de los aparatos institucionales y

de la gestión pública, en que dado el contexto sistémico antes descrito lo que predominó fueron procesos decisionales centrados en factores ideológicos y políticos, con débiles apoyos en orientaciones de carácter científico y técnico, ineficiencia e ineficacia en la gestión pública y en general una débil tematización acerca del carácter público de las políticas y también de la calidad gerencia) de la administración pública.

En suma, lo que ha entrado en crisis en las sociedades

periféricas en general, y en las latinoamericanas en especial, es la configuración estatal burocrático-autoritaria como tal y no sólo el sistema de políticas y/o la política gubernamental tradicional.

Por ello, las sociedades latinoamericanas de finales de este

siglo no pueden eludir, al pensar en su desarrollo futuro, una tematización amplia de política pública que incluya tanto la modernización de su estructura constitucional y del sistema político, como la racionalidad del sistema de políticas y la consistencia e idoneidad técnicas del diseño y la implementación de nuevas políticas gubernamentales estratégicas, capaces de enfrentar adecuadamente los retos de final de siglo. Como estas últimas, de hecho, ya no son atribución soberana de los gobiernos porque su condición de deudores sobrendeudados reduce al mínimo su "espacio de política" en materia estratégica y ello los ha conducido a adoptar variantes ad hoc del modelo avanzado, la empresa de transformación asumible internamente está, entonces, vinculada sobre todo a las dos primeras dimensiones. En suma, las sociedades latinoamericanas no pueden eludir su absolutamente

80 PLANTEAMIENTOS GENERALES indispensable transformación en Estados liberal democráticos... pues la publiceidad del Estado, la modernidad estatal, es la condición sistémicade la racionalidad gubernamental y, por tanto, del desarrollo en el largo plazo.

En una línea parecida a ésta, en nuestra opinión, se mueveactualmente la reciente propuesta de la CEPAL presentada en los documentos "Transformación productiva con equidad", pero sobre todo en "Educación y conocimiento como eje de la transformaciónproductiva con equidad", al asignar al sistema de formación de recursos humanos de los países de América Latina un papel central para que los procesos de modernización lleguen a un buen puerto. En la medida en que el nuevo modelo de política estratégica para el desarrollo está basado, naturalmente, en la política comerciallibrecambista, ello implica que la política social pasa a ocupar un lugarprioritario. En términos estratégicos nos referimos a la políticaeducativa y a la política anti-pobreza. Esta centralidad del Sistema de Formación de Recursos Humanos responde a su lugar estructural en la sociedad contempóranea, tanto en su papel de sector de inversión en capital humano como en su papel degenerador del conocimiento científico técnico indespensable para que laoperación de los procesos socioeconómicos sea compatible con losimperativos del desarrollo en el largo plazo. De la manera efectiva enque opere tal sistema, de su macroeficacia y su macroeficiencia,depende que se desenvuelvan al menos dos procesos que puedenser considerados de interés público estratégico: a) El proceso deabsorción social creativa del progreso científico técnico mundial; b) Elproceso de elevación de la capacidad social de control sobre elgobernante en turno, que supone tanto la socialización creciente de la cultura ciudadana, como la potenciación de la habilidad de argumentaciónpolítica para definir los problemas genuinamente públicos y sobre todo de argumentación técnica para dilucidar sus soluciones.


Si el primero de estos procesos puede considerarse de interés público estratégico es porque de él depende que se optimice el crecimiento económico en las condiciones de globalización del sistema económico mundial, el segundo lo es porque de él depende que se arribe a una situación en la que las probabilidades de abusos contra la sociedad por parte del establecimiento buropolítico sean mínimas, sin lo que el crecimiento económico con equidad en el largo plazo es en sí mismo improbable, como lo ha mostrado la historia reciente de las sociedades latinoamericanas, en particular la mexicana.

La socialización del enfoque amplio de política pública a todo lo largo y ancho de la región, pensamos, puede resultar decisiva en ambas perspectivas.


BIBLIOGRAFÍA

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