Pinazo- Evolución de Modelos y Enfoques Para El Análisis de La Acción Pública

7/25/2019 Pinazo- Evolucin de Modelos y Enfoques Para El Anlisis de La Accin Pblica

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GESTIN Y ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS, Nueva poca, no12 julio-diciembre 2014 ISSN: 1989-8991

Evolucin de modelos y enfoques para el anlisis de la accin pblica: deldiscurso a una nueva dinmica normativa

Javier Pinazo HernandisUniversidad CEU. Cardenal Herrera de Valencia

jpinazo@uch. ceu. es

Recibido: 27 de Octubre de 2014

Aceptado: 10 de noviembre 2014

Resumen

El anlisis de la accin pblica en los diversos niveles poltico-administrativos espaoles parece no superar el carcter selectivo, sectorial o

anecdtico, cuando no se queda en un mero discurso poltico.

La evolucin de los modelos y enfoques analticos de polticas reflejan posiciones muy distintas y a la par la gran dificultad de llevarlos a cabo,

lo que invita a pensar que estamos ante otro discurso, esta vez cientfico-acadmico.

De otra parte los anlisis tericos cuando se utilizan son fundamentalmente descriptivos y generalmente reflejan los factores del juego

poltico-institucional que impiden que se hagan de manera ptima o mejorable, y pocas veces cmo podran mejorarse. A su vez los modelostericos normativos son de difcil o complejsima factura.

Es posible romper con esta dinmica o hay que empezar a buscar nuevos instrumentos analticos?

Palabras clave

Accin pblica, Anlisis de polticas, Cross modern, Deconstruccin Poltico-Administrativa, Discurso, Normatividad.

Evolution of models and approaches to the analysis of public action: fromspeech to dynamic new rules

Abstract

The analysis of public action in the various Spanish political and administrative levels seems not exceed selective, sectorial or anecdotal, when

it is not merely a political speech.

The development of analytical models and policy approaches reflect very different positions and at par the great difficulty of carrying them

out, which invites us to think that this is another speech, this time scientific-academic.

Furthermore the theoretical analysis when used are mainly descriptive and generally reflect the political and institutional factors play that

prevent or improvable make optimal way, and rarely how they could be improved. In turn normative theoretical models are difficult or very

complex bill.

Is it possible to break this dynamic or have to start looking for new analytical tools?

Keywords

Government Action, Policy Management, Cross Modern, Administrative and Political Deconstruction, Discourse, Normativity


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Javier Pinazo Hernandis

EVOLUCIN DE MODELOS Y ENFOQUES PARA EL ANLISIS DE LA ACCIN PBLICA: DEL DISCURSO ...

ESTUDIOS


1. -IntroduccIn: El anlIsIs dE la accIn pblIca

El estudio de la accin pblica de los gobiernos democrticos, denominada en un primer momento comoCiencia de las Polticas, surge como discurso cientfico en 1951 con el trabajoLa orientacin hacia las polticasdeH. Lasswell1, seguido por el texto de C. Lindblom La Ciencia de salir del paso en 1959; T. Lowi, con Polticas Pblicas,estudios de caso y teora poltica de 19642; A. Etzioni, que en 1967 publicara La exploracin combinada: un tercer

enfoque de la toma de Decisiones; Y. Dror hara lo propio con Reexamen del Proceso de Polticas Pblicasen 1968 yProlegmenos para las Ciencias de Polticas en 1970. Con Esencia de la decisin de G. Allison en 1971 y T. R. Dye conEntendiendo Polticas Pblicasen 1975 terminan prcticamente las obras ms representativas y seminales de estosautores de primera generacin3.

Ya en los primeros trabajos se cuestionaba si se trataba de realidad o de un mero discurso poltico y cientfico-del anlisis de polticas, en cuanto a si stas determinan la poltica4o lo haca la economa5, cuestin que siguepatente en la literatura actual (Cejudo, 2008, Nateras, 2006).

El discurso poltico de las Polticas se introdujo en la campaa presidencialista de Robert F. Kennedy en1968, al expresar () no vengo a luchar contra otros polticos (Macarty) sino a proponer otra manera de hacerpolticas(). Discurso precedido por su introduccin de la evaluacin de polticas educativas siendo senador porNueva York en los aos anteriores6.

En Espaa se ha dicho que ya existen instituciones que realizan evaluaciones, bien en mbitos sectoriales(ANECA, ANEP) o en relacin con la fiscalizacin del gasto pblico (Tribunal de Cuentas, IGAE. . . ) otros delcometido de la AEVAL (Garde, 2004:21-27).

El anlisis o evaluacin de la accin pblica que entendemos hic et nunccomo equivalentes sustentado enel anlisis de polticas, tiene por objeto investigar si los medios jurdicos, administrativos y financieros aplicadospermiten lograr los efectos esperados de dichas polticas y la consecucin de los objetivos asignados7. Es unaactividad institucional que tiene vocacin de integrarse en la Gestin Pblica y en el funcionamiento del sistemapoltico (Garde, 2006:17). La evaluacin supone conocer para mejorar la accin (Gasc, 2002:55) y aunque lamayora de las veces se identifica la evaluacin con una accin a posteriori, para algn sector doctrinal tambinpuede realizarse tanto en el diagnstico, como en la fase de programacin y se centra en los objetivos de la polticao programa y a la par en las necesidades de los usuarios o beneficiarios (Aguilar y Ander-Egge, 1992).

Hay institucionalizacin de la evaluacin cuando en el proceso poltico se legitima un marco normativoadecuado para el desarrollo de la evaluacin y con la insercin de estructuras e instancias en los distintosniveles poltico-administrativos de gobierno y segn las distintas actividades o sectores a evaluar. Conlleva laincorporacin de la evaluacin y sus resultados como prioridad de la agenda gubernamental y en los procesos deformacin de polticas pblicas y exige un modelo analtico permanente de resultados, conforme a principios yvalores sustentadores (Garde, 2006:17).

Por ltimo la metaevaluacin es una investigacin sistemtica cuyo objetivo es emitir un juicio acerca de lacalidad o los mritos de una evaluacin, convirtindose sta, a su vez, en el objeto de estudio del metaevaluador. Elobjetivo de la metaevaluacin es asegurar la calidad de los servicios evaluativos, evitar las prcticas fraudulentas,desviadas o contrarias al inters pblico y sealar el camino para el perfeccionamiento de la empresa evaluativa(Garca, 2009). La metaevaluacin, al igual que la evaluacin es, en esencia, una actividad pluridisciplinar (Alvira,

1 Laswell public en 1971 otro gran referente: La concepcin emergente de las Ciencias de Polticas.

2 Completado con Lowi, 1972, en el que aadira las polticas constitutivas a su primera clasificacin de polticas regulatorias,distributivas y redistributivas.

3 No obstante desde los 50 ha habido exposiciones muy vlidas con avances sustanciales sobre los marcos tericos, aparte de laspropias reformulaciones de los autores pioneros. Entre ellos vg. Landau, Forester, Dahl, Majone, Meltsner, March y Olsen, Behn

En Espaa el primer rastro de discurso cientfico que hemos encontrado se remonta a la Ciencia administrativa de los 60 del S. XX. dela mano de Segismundo Royo-Vilanova al afirmar que ()La poltica de la funcin pblica es esencial para una reforma de la Administracinencaminada para aumentar su rendimiento y eficaciauna poltica de la funcin pblica, (que debe manifestarse en un Estatuto de funcionarios)puede repercutir favorable o desfavorablemente en la marcha de los servicios pblicos(). Conferencia a instancia del IEP en la sede de Fomentodel Trabajo de Barcelona en mayo-abril de 1960 (Royo-Vilanova, 1961:58)

4 Does policies matter?, Lowi, 1972:299; Newton-Sharpe, 1983.5 Dye, 1966.6 Ya el Secretario de defensa USA (1961-1968) MacNamara haba sido presentado como el precursor del anlisis sistemtico en las

polticas pblicas, desde su experiencia de analista en la USAF.7 Segn expresin del Consejo cientfico de evaluacin francs Conseil National de lEvaluation (CNE)-


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1991) por lo que ninguna disciplina cientfica puede arrogarse la pretensin de convertirse en la ciencia evaluadorapor excelencia8.

Cabe pues preguntarse si los modelos y enfoques propuestos permiten avanzar hacia una dinmica analticanormativa, capaz de salir tanto del discurso cientfico como del poltico y que sea tambin aplicativa y prescriptiva.Parece que entre el mero discurso y la metaevaluacin hay un recorrido cientfico y poltico que hay que emprender

en este escenario combinado de Cross Modern y de deconstruccin poltico-administrativa9que sobrepasa a laarquitectura institucional.

2. - EvolucIn dE la dIscIplIna

2. 1 l ciei e pi

Las Ciencias de Polticas (Policy Sciences) en la propuesta original de Lasswell eran algo mucho ms ambiciosoque el Anlisis de polticas (Policy Analysis) que fue la parte de las mismas que logr desarrollarse. En las Ciencias dePolticas se incluan las ciencias sociales que proveaninputsrelevantes para las decisiones de gobierno, de negocioso sociales. Sus objetos eran tanto los mtodos de investigacin del proceso de la poltica como los resultados delos estudios de las polticas y los descubrimientos de las disciplinas que podan aportar contribuciones importantespara las necesidades de inteligencia del momento (Laswell, 1951)

Esto supone una orientacin hacia las polticas (Policy Orientation) que contenga una doble dimensin delconocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica. De una parte interesa el proceso dela poltica y, por otra, las necesidades de inteligencia de este proceso. En cuanto al conocimiento del procesode la poltica busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos deinvestigacin de las ciencias sociales y de la psicologa.

El conocimiento de hace referencia al anlisis y al estudio del proceso con pretensin cognoscitiva.Knowledge ofalude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica, tal y cmo de hecho sucede,referido pues a la parte terica.

El conocimiento en busca mejorar el contenido concreto de la informacin y de la interpretacin disponiblespara operadores de las polticas y, por consiguiente, rebasa las fronteras de las ciencias sociales. Knowledge incomprende la tarea de corregir y mejorar la decisin pblica desde los postulados de las ciencias sociales (cienciasde decisin y gestin, mtodos analticos, inteligencia de la informacin) con el propsito de incrementar la

racionalidad de la accin poltica y con un carcter prctico y aplicativo.

Dror de su parte propuso una nueva Ciencia de polticas con un paradigma superador del de Laswell quehabra de integrar las diversas ciencias sociales y las disciplinas de la decisin, enfocada a la elaboracin de polticasy al estudio de la metapoltica, la poltica de las polticas (Dror, 1968).

2. 2 E aii e pi

Para Lasswell la actividad de conocimiento de y en eran interdependientes, complementarias einterdisciplinarias y contextuales, con especial atencin del contexto histrico y sociopoltico ambiental. Pero estatendencia unitaria primigenia tendra dos reacciones en el mundo acadmico de su tiempo, configurndose as doscorrientes cuyas caractersticas ms notorias fueron (Garson, 1986:149 y ss; Aguilar, 1999b:54 y ss):

a) Los interesados en el conocimiento de o sinpticos (que adoptaron la expresin Policy analysis) se

caracterizaron por interesarse slo en el contenido y en el momento normativo-tcnico, o sea, en el anlisis ydiseo de la poltica. Eran normativos, cuantitativos, unidisciplinarios, economicistas, positivistas, tecncratas,reemplazaban la poltica por el conocimiento, acentuaban la especulacin intelectual, eran comprehensivos,planificadores, maximizadores, partidarios del anlisis racional (sinptico o incremental) y se identifican con elanlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valorescomo criterio de decisin.

b) Los interesados en el conocimiento en o antisinpticos (que adoptaron la expresinPolicy Sciences),por el contrario se interesaron en el proceso decisorio, para principalmente entender cmo se tomaban de hecholas decisiones. Eran contextualizadores, multidisciplinarios, postpositivistas, defendan una faceta de poltico-

8 Vase que en la muy reciente crisis del bola, Obama ha designado a Ron Klain, abogado y jefe de gabinete de dos ex vicepresidentes,experto en polticas pblicas y gestin de crisis para coordinar las acciones gubernamentales y no a un experto en sanidad.

9 Pinazo, 2013:58.


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administradores, reemplazando el conocimiento por la poltica, pluralistas (ajuste mutuo partidario), conductistas,insistan en la interaccin social, identificaban el pluralismo como metateora, el anlisis contextual y de casoscomo metodologa y la racionalidad social como criterio de decisin.

Fue la tradicin antisinptica la dominante en la ciencia poltica, mientras que la sinptica fue la ampliamenteutilizada en la Administracin Pblica y en el anlisis de polticas.

2. 3 reei e ciei e amiii

La Ciencia Poltica ha estudiado sistemticamente casi todo menos la manera de cmo el gobierno construyey desarrolla sus decisiones, ha prestado gran atencin al sistema poltico y poco a sus productos (Aguilar, 1992b).Por su parte la Teora de la Administracin Pblica ha quedado constreida entre las consideraciones jurdicase institucionales y/o algunas de carcter operativo. Al acercar la Administracin al proceso de polticas no slovolvemos a encontrarnos con los enfoques seminales en el sentido clsico de buen gobierno/buena administracin,sino que podemos reconstruir la visin integral y sistmica de su objeto de estudio.

El auge acadmico de las polticas en la poca conductista de los 70 respondi a la doble exigencia deencontrar respuestas en la Ciencia Poltica ante los problemas sociales del momento, a la par, superar la dicotomaentre poltica y administracin. Se afirm entonces que haba sido excesiva la atencin dada a la poltica comoconjunto de actores, instituciones (inputs), en detrimento de la poltica como resultados (outputs). En la Ciencia

administrativa se propuso abandonar tanto a la administracin cientfica y el posterior POSDCORB10para redirigirel locusy focusdisciplinario en torno al proceso de la poltica pblica (Frederickson, 1971).

La obra Implementacin de Pressman- Vildawski, pionera en la subrea de la implementacin de polticas(Implementation Research), lleva el provocador subttulo de Como las grandes esperanzas de Washington sondestrozadas en Oakland o por qu es sorprendente que los programas federales pueden llegar a funcionar aunque slosea un poco. ste refleja los problemas en la fase de ejecucin, las notables fallas operativas y el gap entre el diseoy los actos de implementacin, en definitiva, la diferencia entre lo que se disea y lo que finalmente se ejecuta, loque supona una labor ms propia del momento administrativo. Para los autores, implementar significa ejecutar,realizar, completar, producirSin embargo, algunos programas fracasaban por falta de acuerdo poltico, falta defondos, desacuerdo entre los funcionarios locales y las empresas contratistas, y porque en el trascurso de la accinlas condiciones iniciales de la poltica se alteran por una cadena de causalidades.

El estudio de la implementacin exige comprender que la secuencia aparentemente sencilla de acontecimientosdepende de complejas cadenas de interaccin recproca en la que no se puede aislar la poltica, ni puede serrelegada a debates independientes. Incluso deberan ser vistas con una mayor correspondencia mutua (Pressman-Vildawski, 1973).

La funcin principal del concreto anlisis de la implementacin consistira en identificar los factores quecondicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso, tales como los objetivos delprograma, su capacidad para estructurar apropiadamente la ejecucin, o el efecto de las variables polticas enel apoyo al programa (SabatierMazmanian, 1981). En la puesta en prctica, el nfasis en el anlisis reside en losaspectos causales de los xitos o fracasos, y en la de los factores que condicionan el rendimiento poltico (Subirats,1994:103-104)11.

Antes de la obra pionera todo giraba en torno a la formulacin (Gunn, 1978: 169-176), una vez surgido el interspor la implementacin como un subproducto del inters por la esencia de la poltica en la era postconductivista,

los trabajos efectuados contribuiran a la teora explicativa y predictiva, no obstante la precaucin de no saber muybien el inicio y el fin de la fase de implementacin que es objeto estudio anlisis (Ingram, 1999:591-592).

Lo que diferencia este anlisis es que el inters fundamental se centra ms en las consecuencias de laspolticas que en las estructuras y procesos, toda vez que se va diluyendo entre los estudiosos la sensacin delfracaso general del anlisis de polticas, al poder estudiarse con ms detenimiento la relacin causa/efecto de losfactores determinantes (Ingram, 1999:610).

Puede pecarse tambin de un cierto maximalismo analtico en la fase de implementacin para quienes estnms interesados en el (sub)sistema administrativo que en el poltico, por entender que casi la totalidad de los

10 Cules son los elementos funcionales de la obra de un director ejecutivo se preguntara? POSDCORB es la respuesta y su elementosson los siguientes: (P) Planificacin, (S) dotacin de personal, (D) direccin, (C) coordinacin, (R) presentacin de informes y (B) elaboracin

de presupuestos . ) (Glick, 1937). Representa el paradigma neoclsico de Administracin, hasta la irrupcin de las escuelas humanistas.11 Otros enfoques puede verse en Smith, 1973; Van Meter-Van Horn, 1975; Rein-Rrabinovitz, 1978; SabatierMazmanian, 1981.


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errores estn en la praxis poltica, cuando la mayor o menor artificiosa separacin poltica/ Administracin -clave delsistema de Administracin Pblica clsica- aconseja un enfoque sistmico y funcional de la poltica y las polticas12,sin perjuicio de la instrumentalidad del proceso de fases desde otra no menos forzada lectura como ciclo vital.

G. Frederickson fue una de las primeras voces en denunciar13 las fallas del sistema administrativo clsico,proponiendo una Nueva Administracin Pblica (NAP) que respondiera a preguntas tales cmo podemos

ofrecer ms o mejores servicios con los recursos disponibles? (eficiencia), o cmo podemos mantener nuestronivel de servicios mientras gastamos menos dinero? (economa)?

En la perspectiva de Poltica Pblica, la Administracin Pblica ni se considera una subrea de la CienciaPoltica, ni tampoco la abarca y comprende. Se concibe simplemente como un sinnimo (Landau, 1972). Es decirla Gestin Pblica mediante las polticas busca exactamente lo mismo tanto desde la perspectiva poltica comotcnica: conformar la sociedad normativamente hacia su progreso social y adems en trminos de mxima/relativa/factible/aceptable eficacia y eficiencia.

Se han realizado ms estudios sobre el modo en que el gobierno gobierna a la sociedad, que sobre el modoen que ste se gobierna a s mismo. Se conoce la estructura de la Administracin, pero poco sobre su direccin;conocemos las reglas jurdicas, pero ignoramos los procedimientos y las prcticas que acompaan a las decisionesorganizativas. Es decir, sigue existiendo mucha caja negra y muchas deficiencias tales como los errores dedecisin de los directivos, corrupcin, discrecionalidad, fallos en la distribucin de la autoridad, en la divisin deltrabajo, en la coordinacin y cooperacin o intercomunicacin en la organizacin (Aguilar, 2014:25-26).

3. - El EstudIo dE las poltIcas pblIcas

En la literatura sobre el estudio de las Polticas Pblicas se afirma que de los distintos intereses analticosse derivan las dos grandes vas de investigacin que articulan los estudios sobre la materia; Mientras que la msprescriptiva se relaciona con la Ciencia de la Administracin y las fases de la formulacin y ejecucin. La segundaprevalentemente positiva o explicativa tiene a reconstruir las modalidades de los procesos de decisin, lascaractersticas de los actores y las relaciones entre las distintas fases del proceso de polticas (proceso de polticas)objeto de formular modelos ms realistas (Regonini, 1991:62-63)14. Esta perspectiva ltima sera resultante de ladiferencia entre la ciencia de o para el proceso de polticas (Policy Making) y basada en la doble acepcinimplcita del trmino poltica (policy), es decir; como actividad valorada en funcin de los resultados y sus objetivosy; como proceso emprico que exige ser explicado en funcin de causas y de funciones.

Podra afirmarse pues que mientras el anlisis de polticas es la actividad normativa de construir y evaluar lamejor opcin de poltica como solucin a determinados problemas pblicos, los estudios de polticas (policy studies)se refieren a cualquier estudio relativo a las causas, efectos, procesos, contenido, restricciones, modalidades. . .dela elaboracin de la poltica. Entre ambos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias, lo queexplica que son muchos los trminos para referirse al conocimiento de y en la poltica:policy studies, policyresearch, policy analysis, policy science (Aguilar, 1992b:69-70) y tambin, son muchos los intentos de poner ordenentre sus diversos significados, acentos, corrientes y polmicas15. En definitiva, reflejan la variedad y los criterios ycategorizaciones subjetivas16, pero permiten el paso a diferentes modelizaciones o enfoques metodolgicos comoveremos infra.

4. - El procEso dE poltIcas POLICY MAKING

Con el trmino anglosajn de Policy Makingse hace referencia al proceso de formacin y elaboracin de laspolticas entendindolo como conjunto de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado frente al cual hay quehacer continuas reconsideraciones. Esta inteleccin invita a reflexionar sobre el aspecto dinmico del ciclo vital delas polticas. En la secuencia de fases habr que optar entre el deseo o lo posible, entre lo mejor y el acuerdo o elcondicionante argumental de la poltica misma.

12 El modelo sistmico en la ejecucin de las poltica es deudor de Sharkansky (Sharkansky, 1972).13 Conferencias Minnowbrook de la Universidad de Siracusa.14 Vid. en el trabajo citado el interesante mapa conceptual que refleja esta combinacin, a la que aade la metodologa deductiva vs.

inductiva. (Ibdem).15 El anlisis de polticas pblicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa

inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar (Torgerson, 1986: 33).16 Para Dye el anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias de las polticas o programas

de gobierno. En los estudios de las causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con

referencia a variables independientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas (Dye, 1983: 5-6).


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Para Quade17el anlisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendo informacincon base en la investigacin y el anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en losfines o en los procedimientos, generando nuevas alternativas ysugiriendo las maneras de trasladar las ideas enpolticas factibles y viables.

El proceso de polticas implica toda una serie de actividades ms o menos relacionadas y no solo es la simple

decisin, singular y discreta que se adopta en la toma de la decisin (decission-making), pues sta atiende slo elanlisis de las intenciones de los responsables que elaboran la poltica hasta el momento en que deciden la accingubernamental vinculante, de hacer o no hacer o de hacer de modo diferente. Las consecuencias de la decisinno son entonces objeto de atencin en el anlisis de la toma de decisiones, mientras que las interacciones y losajustes continuos que comporta el proceso de polticas hacen que ste sea descrito como proceso ms que comouna accin nica, decidida de una vez por todas (Rose, 1969: 10).

Las ideas que Lindblom expresa en The Policy-Making Process reflejan la tensin entre racionalidad ydemocracia, entre la eficacia del gobierno y la participacin y control de la ciudadana, tensin que acompaa acualquier discusin acerca de cmo se elaboran de hecho las polticas o cmo han de elaborarse normativamente.Entre el conflicto entre el anlisis y la poltica en la confeccin de las polticas hay que optar por la posibilidad desu complementariedad, y si no, hay que optar por la poltica real y desde esta perspectiva reelaborar el sentido yalcance del anlisis. Las interacciones (negociaciones, cooperaciones, intercambios) como actitudes intencionales

de solucin de problemas colectivos puede substituir al anlisis, como polticas pertinentes y eficaces. O son unaalternativa al anlisis pues por s mismas frecuentemente resuelven o aminoran los problemas, establecen o hacenlas polticas, o logran soluciones en donde falla el anlisis.

Pero para Lindblom si bien la interaccin poltica podra sustituir al anlisis, tambin lo necesita, pues adiferencia del anlisis racionalista, ajeno a los interjuegos polticos, el anlisis se torna como elemento indispensablepara las negociaciones polticas, mostrndose como un instrumento de control de los dems en la interaccinpoltica y un instrumento de persuasin (Lindblom, 1980:27).

4. - ModElos analtIcos

Las diferentes posiciones en la disciplina influy en los modelos tericos de anlisis de polticas propuestos18como puede verse en la descripcin de sntesis que sigue y que los que nos resultan ms relevantes, se exponena continuacin;

4. 1 Me iemei (M m)19

4. 1. 1 Simple (I)

Comparaciones limitadas sucesivas.

Adecuado para tratar problemas relativamente simples.

Se parte de la situacin actual, paso a paso.

Anlisis limitado a alternativas que difieren slo incremental y marginalmente respecto del estatus quo.

Ante consecuencias imprevistas, se puede volver atrs

4. 1. 2 Desarticulado (II)

Limitacin del anlisis a unas pocas alternativas con sus consecuencias.

Entrelazamiento entre metas y valores con los aspectos empricos.

Mayor preocupacin analtica por los males a remediar.

Secuencia de ensayos, errores y correccin de los ensayos.

4. 1. 3 Estratgico (III)

Anlisis limitado a un conjunto de estrategias calculadas o elegidas.

Busca simplificar los problemas complejos.

17 Nos advierte enseguida que su denotacin del policy analysis es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje delos estudios conductuales del policy making, donde el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as como de

hecho suceden(Quade, 1989).18 Vase in extensoen Aguilar , 1992; 1992b y 1993.19 Lindblom, 1959, 1963, 1965, 1978, 1980.


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Recortar el anlisis exhaustivo pero buscando un marco terico.

Modelo intermedio entre el anlisis incremental simple y la racionalidad absoluta.

El incrementalismo I propone actuar directamente en funcin de los resultados, realizar pequeasintervenciones, continuar de la misma manera si se consideran positivos los resultados y, en caso de que no seconsideren as, retomar el argumento principal y continuar por otro camino.

El incrementalismo II trata de poner a prueba una teora, observando los resultados como experimentos deun modelo terico general. Los pasos pequeos son experimentos controlados y sus resultados ms fciles deinterpretar.

El incrernentalismo III defiende pasos pequeos, pero justificados por su fcil reversin.

Los modelos deben basarse en el conocimiento terico del sistema en el que interviene. Sobre una mnimabase terica se pueden recomendar intervenciones incrementales o sinpticas. No hay una clase general decircunstancias que exija slo cambios pequeos, a veces, es apropiado pensar en grande y otras, en pequeo.(Goodin- Waldner, 1979:9-24).

4. 2 rii mei (M z/ii/ehi)20

Parte cada vez de hechos fundamentales nuevos.

Una decisin es correcta o racional si demuestra que alcanza cierto objetivo.

Siempre dispuesto a comenzar de nuevo a partir de cero.

Experiencia como teora.

Lo sinptico (como global/completo/exhaustivo) supone el siguiente proceso;

a) Identificar y organizar en una relacin coherente la meta y los valores pertinentes para la eleccin.

b) Identificar todas las alternativas polticas importantes que podran realizar los valores.

e) Analizar todas las posibles consecuencias importantes de cada una de las alternativas.

d) Elegir la poltica cuyas consecuencias se acerquen ms a los valores pertinentes.

4. 3 Efqe i/aje ii m e ieee21

El ajuste mutuo es el mecanismo de coordinacin primordial en la decisin, de la cual la negociacin esslo una forma.

Las decisiones son fragmentadas o descentralizadas y los participantes negocian y se comprometen.

El acuerdo sustituye al modelo terico.

El acuerdo es la prueba de lo correcta.

Lindblom en sus inicios muestra los modelos rama y raz como antagnicos22, pero en La Inteligencia de laDemocracia(1965) analiza y etiqueta como nuevo modelo el ajuste partidario mutuo23y lo presenta como algodistinto del incrementalismo, como teora aplicable a todas las realidades polticas y en combinacin con las otrasalternativas, lo que depender del estilo de polticas y de la dimensin de su red de polticas24.

20 Lindblom, 1959, 1963, 1965, 1978, 1980.21 Lindblom, 1959, 1965, 1979.22 En la Ciencia del salir del paso(Lindblom, 1959).23 En nota marginal n 7 de la obra seminal ya anticipara que ()El nexo entre la prctica del mtodo de las comparaciones limitadas

sucesivas y los ajustes mutuos de intereses en un proceso de toma de decisiones muy fragmentado aade una nueva faceta a las teoras pluralistasdel Gobierno y la Administracin (. . . )

24 El concepto policy networkssurge como una forma especfica de governance, como reconocimiento de que las polticas emergende la interaccin entre actores pblicos y privados, aceptando que el Estado, no es ya el actor dominante en el proceso de polticas y delreconocimiento de la variedad de actores no gubernamentales que participan en los escenarios y en los procesos decisionales (Zurbriggen,2003).

Los actores que participan en la elaboracin e implementacin de polticas no son solamente los miembros del congreso, de las agenciasadministrativas y de los grupos de presin, sino tambin se incluyen expertos, periodistas, analistas polticos, los cuales cumplen un papelimportante en la difusin de las ideas polticas.


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Supone que la decisin es descentralizada, con participantes, relativamente autnomos y con ciertopluralismo lo que argumenta un fortalecimiento de la democracia, frente las posiciones dirigistas para resolvermejor las desigualdades25.

4. 4 Me mi im26

Basado en el concepto de innovacin.

Clarificacin de valores, objetivos y criterios de decisin.

Identificacin de alternativas y clculo preliminar de los resultados.

Consenso entre analistas,

Incremento del anlisis, en funcin de la informacin terica y emprica disponible.

Mejora del decisin-making desde la experiencia, la iniciativa, la creatividad, el desarrollo de los skillsdirectivos y la promocin del esfuerzo intelectual27.

Cambio de mentalidad en los enfoques analticos28.

4. 5 Me e ai29

4. 5. 1 Modelo I: Poltica racional Se escoge la accin que maximiza metas y objetivos

Los distintos cursos de accin, que se consideran pertinentes para abordar un problema estratgico,configuran la gama de opciones.

La aprobacin de cada opcin supone consecuencias que conllevan beneficios y costes respecto de losobjetivos estratgicos.

Se escoge la alternativa de accin cuyas consecuencias favorecen sus metas y objetivos.

4. 5. 2 Modelo II: Proceso organizacional

Problemas segmentados y poder fraccionado.

Los problemas se reparten entre varias organizaciones. Las actuaciones se gestionan en subgobiernos.

Cada organizacin percibe problemas, procesa informacin y ejecuta una variedad de acciones casiautnomamente.

El actor no es ya un todo unitario o monoltico.

4. 5. 3 Modelo III: Poltica burocrtica

Las decisiones son fruto de compromisos, coaliciones, competiciones y mal entendidos entre diversosgrupos organizativos de las Administraciones.

Cada grupo es un actor, con un cierto grado de autonoma.

Se produce un juego competitivo donde el poder tiene un papel importante30

.25 Se puede tambin sostener que el pluralismo no engloba a la totalidad de la sociedad, sino a quienes controlan los canales de

expresin.26 Dror, 1964, 1970: 135-150, 1999:508-520.27 Dror considera que el alto funcionariado, en la mayora de los pases, se encuentra obsoleto, con bases profesionales inadecuadas

y capacidad insuficiente para lidiar con opciones crticas. El autor establece una tipologa para caracterizar la evolucin del perfil del serviciopblico, marcando sus fases histricas: a) tipo alpha: (status atribuido, fusin de papeles polticos y administrativos); b) tipo beta: (comprade cargos gubernamentales) y c) tipo gamma: (casi profesionalismo). El tipo delta, se concentrara en las cuestiones de orden estratgico,quedndose las funciones gerenciales para los servidores del tipo gammay para los servicios tcnicos. Esta ltima alta gerencia -Delta-typesenior civil service- debe disponer de unas habilidades especiales, tales como la centralizacin de las tareas de orden superior, la extremadaprofesionalizacin, la innovacin y la creatividad, la tica, la autonoma y sentido de trabajo por objetivos (Dror, 1997:5-26).

28 Vase su comparacin tentativa entre los rasgos del anlisis de sistemas con el anlisis poltico (Dror, 1999:518).29 Tomados de la experiencia de la crisis de los misiles en Cuba en la Administracin Kennedy (Allison, 1969, 1971.30 Mezcla de las ventajas en la negociacin (derivadas de la posicin de autoridad y de sus obligaciones formales, del respaldo

institucional, de los electores, de la experiencia y del estatus); habilidad y voluntad de usar las ventajas en la negociacin; y percepciones quelos otros jugadores tienen de los primeros dos componentes.


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4. 6 Efqe e ei mi (Mixed Scanning)31

Combina elementos de los enfoques racional-comprensivos e incrementalista.

Utiliza una secuencia de dos enfoques distintos:

a) Gran angular que observara el todo pero sin gran detalle.

b)Enfoque de aquellas reas que, descubiertas al inicio, s necesitan un examen de mayor profundidad.

A diferencia del incrementalismo, no ignora los problemas y defectos manifiestos de reas de observacinque le son ajenas.

Estrategia de exploracin entre el racionalismo totalitario y el incrementalismo democrtico.

4. 7 Anlisis de Factibilidad32

Considera todas las restricciones(policy constraint)relevantes presentes en un contexto de actuacin.

Las restricciones son; sociales, polticas, administrativas, institucionales, tcnicas y econmicas.

Las restricciones, restringen durante el proceso decisorio, la gama de elecciones factibles.

Las restricciones constituyen recursos heursticos para el aprendizaje, la prediccin y la solucin de

problemas33.

4. 8 aii m e i (iei)34

El anlisis se centra en encontrar un problema sobre el que se deba y pueda hacer algo.

Los decisores ha de ser capaces de tratar con las variables que tienen bajo su control y en el tiempodisponible.

Hay que actuar sobre la sociedad para disciplinar el deseo, disminuir las expectativas, ordenar laspreferencias.

Los Gobiernos deben aumentar la productividad y expandir la eficiencia.

El anlisis se muestra como arte.

4. 9 Me e ee/c e /aq giz (Gge c) 35

Modelo ms opuesto al de maximalismo racional.

Situacin de anarqua organizada, de equivocidad y ambigedad.

La decisin es el resultado de la interpretacin de muchos flujos en la organizacin,

Los flujos giran en torno a; problemas, elecciones, soluciones y actores36.

Los flujos se ven afectados por la estructura organizacional y social.

Predomina buscar un problema para una solucin ya diseada/adoptada.

No se no se busca lo ptimo; Se evita lo peor, se gestiona un compromiso, o se sale del apremio37.

4. 10 Me tei Ieg

38

Se considera el anlisis como una ciencia de la accin.

Integra etapas, actores, recursos y productos.

31 Etzioni, 1967.32 Meltsner, 1972, Majone, 1975.33 Son productos de decisiones pasadas o de convenciones previas (retroinputs de informacin).34 Wildaysky, 1979.35 Cohen, March, y Olsen, 1972:1-25; Los autores centran su anlisis en un tipo de organizaciones que ellos llaman anarquas

organizadas, cuyo referente emprico son las universidades. Kingdon reformula el modelo en los 80 y 90 ofrece un modelo del cubo de basurarevisado. Varios autores han identificado a este modelo de toma de decisiones como el de la irracionalidad (Olavarra, 2007).

36 La dinmica lgica-racional de los flujos sera; Problema (P)Eleccin (O)Solucin (S)Actores (A).37 En funcin de; alternativas privilegiadas (preferidas/predeterminadas/impuestas); experiencias precedentes; tabes polticos.38 Subirats y otros, 2010.


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Posibilita el anlisis diacrnico a lo largo de las cuatro etapas.

El modelo considera todos los factores que puedan contribuir a explicar el buen o mal funcionamientode las polticas.

Distingue entre variables a explicar - dimensiones sustantivas e institucionales de los productos y variablesexplicativas juego de actores, recursos, y reglas institucionales

El modelo ofrece una triple utilidad; descriptiva; analtica (Knowledge of) y prescriptiva (Knowledge for).

El anlisis se focaliza en; el contenido sustantivo, la consolidacin del espacio de una poltica, laconsolidacin del capital institucional, y la explotacin del abanico de recursos.

Los resultados sustantivos e institucionales en cada etapa tienen una influencia directa sobre el contenidode las subsiguientes.

Los resultados de cada etapa se ven influenciados por los cambios institucionales y los que operen en losactores o en los recursos.

5. - HEtErodoxIa u HEtEropraxIs?

El xito del discurso cientfico desde los inicios de la disciplina levant recelos entre algunos de los fundadores,

llegando a anunciar el peligro que supona que personas incompetentes e incluso charlatanas pudieranaprovecharse de una nueva y atrayente etiqueta para legitimar viejos enfoques e investigaciones superficiales39.

Las crticas al anlisis de polticas se situaron en torno a ser moda pasajera, sustentarse en materialterico obsoleto, ofrecer enfoques demasiado tericos o demasiado prcticos, muy multidisciplinarios, o muyconcentrados en la Ciencia Poltica, muy cuantitativos, muy subjetivos ideolgicamente -liberales o conservadores-, deficientes o excesivamente utilizados, (Nagel, 1999: 539 y ss). Estas crticas argumentaran en torno a lacuestin fundamental de la objetividad potencial del anlisis, en la medida en que ste podra ser realmenteobjetivo y provisto de metodologa pacficamente aceptada, al menos, para lo ms general y universal. Si ademstambin fuera factible, real, til, posible, pertinente y/o aceptable, no pocas decisiones de hacer, de no hacer ohacer distinto se sustentaran en la viabilidad poltica o administrativa o resultaran en un fiasco (Nagel, 1999:580).

Las variables analticas de los modelos expuestos reflejan todo un recorrido entre lo ms y lo menos en

trminos de racionalidad comprensiva, pero estos modelos tericos no son heterodoxos en s, pero tampocoson axiomticos, pues estn cargados de problemas epistemolgicos y hermenuticos que hacen dificultosa suaplicacin. El relato sobre influencias no es gratuito, pues reflejan como en cualquier marco terico las influenciasde las diversas corrientes del pensamiento predominante de su momento (positivismo, conductismo, , con susrevisiones y crticas), las interpretaciones y subjetividades, y por ende, la dificultad de establecer un consensosobre la idea de lo normativo.

Pensar que la heteropraxis que vivimos (ausencia o anlisis precario) es consecuencia de una heterodoxiageneral en la disciplina no es sostenible, como tampoco que todas las posiciones son ortodoxas como para lograruna fcil ortopraxis. Los puntos siguientes puede ayudarnos a entender el relativismo de todo esto.

5. 1 cimie i

En los diferentes enfoques aparecen dos posiciones, que no siendo antagnicas per se, e incluso con aspectos

complementarios, s responden a dos posiciones distintas que condicionaran los modelos. El primer enfoque(sinptico) es el del positivismo40, y su principal aspiracin es el reemplazo de poltica por el conocimiento.El conocimiento real era el cientfico, ligado a la observacin de datos, a la inferencia lgica y a la determinacinde relaciones constantes entre los hechos. As los sucesos podran ser explicados con referencia a condicionesantecedentes y, recprocamente, los acontecimientos futuros seran susceptibles de ser predichos de maneraconfiable.

El resultado sera el control de los hechos futuros y, por tanto, podra ser utilizado para desarrollar unatecnologa social fiable. El objetivo final analtico ya no sera la computacin de estrategias ptimas, sino el diseode reglas procesales y mecanismos sociales para evaluar evidencia incompleta y frecuentemente contradictoria(Majone, 1977:174).

39 Atribuido a Dror en 1983 (Dror, 1983: 44 y Regonini, 1991:69)40 Tendencia general en el campo de la filosofa en los 50-60 cuando se busc ajustar las ciencias sociales al modelo positivista de las

ciencias naturales.


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El segundo enfoque (antisinptico) se enmarca en el postpositivismo, en el que la poltica domina alconocimiento. Surge como reaccin frente al primer enfoque ya que no deja de ser una tecnocracia irracionalresultado de una fuga de la poltica que deviene en un subrepticio ejercicio del poder41.

La primera teora qued fascinada en exceso por la razn tcnica, olvidando al comportamiento social comofactor decisivo, que se incorpora como un elemento activo. El conocimiento ha de ser de y en la sociedad

para lograr su entendimiento cultural. Supone pues un proyecto ms participativo, ms demcrata y sobre todo,un proyecto social. La razn exige el conocimiento del contexto, orientado a la accin y un anlisis que supere lascontingencias sociopolticas en donde se evale tambin el impacto de los efectos colaterales, de tal manera queel juicio humano se vuelva un factor decisivo. Ya no importa tanto si se logra la mxima eficacia y/o eficiencia, sinocul es la opinin del destinatario.

La lgica de investigacin se orienta a la transformacin de la vida pblica. El conocimiento se extiende hacialo contextual: es, a la vez, un fin y un medio de la investigacin racional y a la par dialgica que terminar en uncompromiso poltico. Hay aqu una revitalizacin de la poltica con maysculas que, reorientada contextualmente,desmitificando el anlisis tecnocrtico, y apuntando hacia una direccin post-positivista, pueda constituir unaaccin poltica en la que la razn y la poltica converjan (Torgerson, 1986:33).

Ambas posiciones conllevan roles distintos para los dos jugadores principales, los analistas de polticas ylos polticos. A los analistas les interesa la eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afectar ala sociedad en su conjunto. Lo importante es que los objetivos polticos sean definidos explcitamente y que sejerarquicen los diversos objetivos en competencia. Los analistas quieren medir con claridad los resultados de lapoltica y el grado en que se realizan los objetivos.

A los polticos les interesa el aspecto distributivo de las polticas y su impacto social. Acentan la negociaciny la transaccin, variando objetivos si los resultados impiden llegar a un consenso, y resolviendo los problemas enel mismo proceso poltico. Mientras que el analista es optimista, el poltico es pesimista, mientras que el analistase preocupa por los costes de oportunidad y opta por el presupuesto por programas, el poltico opta por objetivosy se ocupa de la distribucin (Behn, 1986: 33).

Behn parece mantener una tipologa ideal sobre el analista y el poltico, proponiendo una dicotoma teorticaexagerada, pues ambos, como jugadores individuales, poseen una combinacin deskillsanalticos y polticos. ParaBehn, el analista cabal precisa de visin multidisciplinar pasando una y otra vez de lo analtico a lo poltico y viceversa.

El analista debe entender la parte poltica del juego, de forma que su labor genere la confianza de los decisorespolticos e para convertirse en otro miembro del equipo decisor, pues de lo contario el anlisis ser consideradocarente de inters, improductivo e imposible de aplicar, relegado a un mero ejercicio de erudicin espuria. Por ellopropone hacer anlisis ms argumentados y ms estratgicos y consecuentemente, ms convincentes, tendentesa evaluar la factibilidad poltica de cada alternativa, lo que depender de su diseo inteligente, de la estrategiapoltica y de la habilidad en la implementacin (Behn, 1986:59).

Vemos pues que el binomio positivismo/ maximalismo analtico puede ser costoso e inconveniente en suaplicacin tout court, para una dinmica que supere el discurso cientfico, dada la diversidad y los diferentespropsitos de la accin administrativa42. Hay que abogar, como regla general, por enfoques que incluyan por unaparte racionalidad/ factibilidad en el anlisis y, por otra, consenso poltico y racional al mismo tiempo. Posturaacorde con las mejores prescripciones sobre el rol y skills de los analistas (Dror, 1995).

5. 2 deii eiiEl intento de conectar el ser con el deber ser, articulando y potenciando una nueva racionalidad que sirva

para la prescripcin, tambin est en el debate terico y ha sido contemplada especialmente43desde las siguientesperspectivas;

1. En Majone podemos encontrar la intuicin seminal de que la argumentacin puede ser la operacin crucialpara que el anlisis se vuelva poltica elegida y puesta en prctica. Contrario a la ineficacia de un anlisisracionalista de polticas, como ejercicio intelectual orientado a encontrar un racionalismo maximalista,Majone sita el anlisis en el marco del gobierno democrtico, que adopta decisiones mediante la

41 Laswell, que fue tachado de prototipo del positivista/tecncrata por sus primeras posiciones, terminara contrarrestando lastendencias oligrquicas y burocrticas para ir convergiendo hacia un mtodo politolgico hacia la participacin.

42 Pensemos en las diferencias entre actuaciones tcnicas y asuntos que afectan al core beliefde la sociedad (religin, smbolos,memoria histrica).

43 Cabe aadir la que ofrece el Constructivismo, enfocado hacia el problema de los diseos de polticas (Ingram y Schneider, 1997).


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discusin y deliberacin pblica, resultando central en la poltica democrtica la argumentacin. Frente auna estrecha visin de la democracia como transaccin de intereses, es ms propio la oferta recproca derazones, los argumentos pblicos (Majone, 1989).

En ese marco las decisiones que afectan a la colectividad, en sede democrtica, requieren ser explicadas,transmitidas, argumentadas, y merecedoras de una persuasin . por el gobernante que las adopten

pensado subjetivamente que es buena. Esto exige la construccin de los argumentos y obtencin deevidencias que logren el acuerdo o destierren la resistencia

2. El movimiento llamado Giro Argumentativo (Argumentative Turn) engloba a diferentes enfoques enanlisis y planificacin de polticas que hacen hincapi en el aumento de la relevancia de la argumentacin,el lenguaje y la deliberacin en la formulacin de polticas. Inspirado por el giro lingstico en elcampo de las humanidades, fue desarrollado como una alternativa a las limitaciones epistemolgicas deanlisis de polticas neo-positivista y su comprensin tecnocrtica subyacente del proceso de toma dedecisiones. El enfoque argumentativo integra sistemticamente cuestiones empricas y normativas en unmarco metodolgico orientado hacia el anlisis de la deliberacin poltica. Se muestra muy receptivo alcontexto situacional y los mltiples tipos de prcticas de conocimiento involucradas en cada etapa delproceso de la poltica, llamando la atencin sobre las diferentes formas de argumentacin, persuasin yjustificacin (Fischer y Forester, 1993).

Igualmente Fischer presenta nuevas perspectivas en el discurso poltico a partir del anlisis discursivo dela poltica pblica y de las prcticas de formulacin de polticas pblicas deliberativas, como contrapesoa la tecnocracia44 dominante y a los enfoques empiricistas de los estudios tradicionales de polticaspblicas (Fischer, 2003).

El Giro Argumentativo revisitado rechaza la idea de que el anlisis de polticas y la planificacin sonesfuerzos tcnicos libres de valores, un enfoque argumentativo tiene en cuenta las formas en que lapoltica se ve afectada por otros factores, como la cultura, el discurso y la emocin. El enfoque revisadose relaciona en particular con los lmites de la formulacin de polticas racionalistas en el complejo eimpredecible mundo de principios del siglo XXI. Hechos como la crisis ambiental, la economa mundial yel desastre de Fukushima hacen de poltica argumentativa un enfoque urgente para el anlisis de polticasy la planificacin (Fischer y Gottweis, 2012).

5. 3 E ii e i e e fi e hii ei?Adems de las criticas vistas al anlisis de polticas han surgido otras propuestas evaluativas en torno a la Nueva

Gestin Pblica, a las propuestas de Gobernanza, propuestas mixtas o de encuentro45, enfoques contingenteso en torno a perspectivas sistmicas, que escapan ahora de este espacio, pero que invita a pensar sobre laconveniencia o necesidad de buscar modelos complementarios o superadores del anlisis de polticas, en cuantoste puede entenderse como atrapado en un discurso cientfico que impide, en buena manera, su aplicacin en lapraxis poltico administrativa, que de suyo se muestra bastante renuente a su incorporacin en la agenda, aun sinconocer su complejidad cientfica46. Pero es inexorable la necesidad de un nuevo devenir cientfico ms acorde alas exigencias ambientales del Cross Modern47caracterizado por una complejidad social creciente originada en ladiversidad, la fragmentacin y el dinamismo social, al tiempo que se incrementan por el argumento globalizador.Pero la postmodernidad se combina en la actualidad con un proceso de deconstruccin poltico- administrativarespecto del no puede convertirse en una mera aportacin para salir del paso. Es decir, se trata de mejorar el

sistema analtico convencional, obteniendo del mismo lo mejor de los modelos normativos, superando a stostambin desde enfoques estratgicos y prospectivos.

Hay que ir considerando ya en la disciplina una suerte de metaanlisis, en clara correspondencia con unmetagobierno para otras formas de gobernabilidad como nueva clave de bveda, y que se corresponda al mismotiempo- con variables polticas de mejor democracia en torno a la confianza bsica, valor pblico, legitimacinpor compromiso y receptividad poltica, lealtad institucional, innovacin y todo ello, en un entorno de grancomplejidad e incertidumbre. En este reto hay cuestiones de mucho calado sin resolver tales como el fracaso dela Nueva Gestin Pblica, el metagobierno para la Gobernanza o en la necesidad o no de una Teora normativa

44 Vase tambin su aplicacin como ruptura de la tecnocracia a favor de propuestas a anlisis cualitativos o de variables sociales(Camacho, 2010).

45 (Jimnez, 2008).46 En ello muy sugerente es la diferenciacin entre propsitos abiertos o encubiertos de la evaluacin en Gasc, 2002.

47 Trmino acuado por Kooiman para referirse al cruce entre lo moderno y lo postmoderno (Kooiman, 2003:60).


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nueva de la Administracin Pblica sustitutiva del sistema clsico o el futuro del Estado Administrativo y lo nivelessupranacionales de decisin y que podran ayudar a reflexionar sobre el agotamiento del modelo de anlisis y enla conveniencia de redefinirlo, superar lo o buscar exploraciones combinadas.

Tarea difcil, sin duda, dado el marco econmico e institucional, el desgate del sistema y la infrafinanciacin.Sin embargo he aqu el ms preciado valor de los polticos y sus asesores: el ingenio necesario para deconstruir y

despus reedificar, aportando soluciones para los momentos difciles de aqu y ahora.

6. - dEl dIscurso a la prEscrIpcIn norMatIva

En el conjunto de las Administraciones Pblicas espaolas la situacin sobre el anlisis de la accin pblicapodra sustentarse en estas hiptesis;

Lo predominante es el discurso sobre la praxis evaluativa.

Este discurso es tanto cientfico como poltico.

La evaluacin es fundamentalmente selectiva y excepcional

La evaluacin de la accin pblica no es un ejercicio ni habitual ni universal o general.

La evaluacin es ms descriptiva que prescriptiva.

Para superar esta situacin en Espaa en pro de una dinmica normativa del anlisis de la accin pblica,hay que indicar que el sentido del trmino normativo que usamos es el empleado en la teora de decisiones, laCiencia Administrativa y algunas ramas de la economa. Segn el mismo, los analistas deben aspirar a las solucionesptimas o, por lo menos, a las ms eficaces. Pero es cierto que la factibilidad y no lo ptimo, en la mayor partede ocasiones, es el objetivo realista que debemos plantearnos (Majone, 1975:50). Hay que llegar a la solucinfactible con renuncia de l o ideal cuando las restricciones contingentes y otras variables de caso sean factores defrustracin. Hemos visto que la optimalidad se nutre de las perspectivas cientfico-positivistas, pero han quedadomarginadas por las dominantes posiciones antisinpticas, de ah que se afirme que si bien el enfoque de polticases cientfico, lo es pero en el sentido general de buscar conocimientos verificables, ms que en el sentido especfico-y casi siempre frustrante y limitante- de buscar leyes generales y aplicables in totum(Ascher, 1986: 365. 389).

Dentro de las caractersticas de una Poltica Pblica, se encuentra junto al contenido, programa, factor de

coercin y competencia social la de orientacin normativa (Meny-Thoenig, 1992), la cual, supone el propsitode cambio social, de pautas nuevas, positivizadas o institucionalizadas, que sern susceptibles de coercin y/ ocompliance48mediante los contenidos constitutivos, regulatorios o distributivos de los programas al efecto segnla tipologa predominante de polticas (Lowi, 1964, 1972).

En las propuestas seminales de Lasswell el ideal democrtico de J. Dewey -como sistema de gobierno y comouna forma de vida (Cataln, 2013) - , estuvieron muy presentes e influira en que Lasswell apareciera como eldirigente intelectual de la integracin sistemtica del conocimiento y la accin, para lo cual serviran cinco tareasintelectuales clave: clarificacin de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. As el anlisisobjetivo poda ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por ello su carcter cientfico, puessu tarea de clarificacin de las metas era un ejercicio intelectual.

Los prolegmenos intelectuales previos a la Segunda Guerra Mundial, fueron la base de una infraestructuraideolgica en el campo de las polticas que, al cristalizar en los programas delNew Deal, aument la confianza en la

aplicacin real de la ciencia social. Para algunos la poltica era un asunto de valores -ideolgico/normativos-, paraotros una estrategia, diseo o programa, y para otros abarcaba ambos. Dependiendo de la opcin el anlisis depolticas es ms cientfico en sus formas, que en la sustancia (Landau, 1977:423-427).

El anlisis de polticas es importante si es observado como ciencia social que va a aplicar los resultados de unateora. Las polticas sern hiptesis, que con sus correspondientes dosis de riesgo e incertidumbre, se presentanpara alterar alguna circunstancia o conducta preexistente. En su formulacin fijar normativamente la condicinde estado buscada y en su implementacin, el conjunto de los medios para obtenerla. El objeto de cualquierpropuesta de poltica pretende, al fin, controlar y dirigir cursos futuros de accin. El anlisis ha de consistir en elexamen de las consecuencias de las polticas pblicas ya existentes o de nuevas polticas, en ayudar a establecerlos contenidos de nuevas polticas; o en analizar los posibles apoyos de que gozarn las propuestas de nuevaspolticas. Y la evaluacin posterior en comprobar la consecucin de propsitos, laborex antey ex posten la que

48 Identificacin normativa como asuncin voluntaria de la propuesta.


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los valores del marco ideolgico-cultural debe ser el principal nutriente.

Entre el maximalismo analtico y la aceptacin de que el marco terico puede ser sustituido por el consenso oque el acuerdo es la prueba de una poltica correcta hay que contemplar otra dinmica normativa que supeditadaa la factibilidad, debe de ajustarse para ser comprendida como;

Continente Ideolgico-programtico.

Compromiso poltico de cambio social innovador.

ptimo en trminos de bsqueda de mxima racionalidad posible.

Sinptico, sistmico u holstico.

Factible en trminos situacionales-contingentes.

Como superacin de la dinmica meramente descriptiva.

Para este propsito hay que erradicar el discurso cientfico autoafirmatorio, erradicar el discurso poltico banaly frvolo, y apartarse de una praxis sustentada en el ensayo-error, en el mtodo papelera, o la mera salida del paso,en el mejor de los casos. Todo ello en aras de un nuevo ciclo reformista en la manera de hacer polticas. Precisamosde un bucle reformador que transforme el discurso en realidad, de tal manera que el avance en el momento

cientfico opere en el momento poltico para que la evaluacin de la agenda gubernamental pase del conocimientode al conocimiento en o para. La complejidad social requiere una revolucin epistemolgica y tecnolgicaen la accin pblica dotada de mayores dosis de inteligencia colectiva y talento para lo pblico. Hay que apostarpor el anlisis de la accin pblica como instrumento al servicio de la gobernabilidad en el siglo XXI, como laprimigenia Ciencia de la Administracin -de enfoque predominantemente sociolgico - lo fue ante la revolucinpoltica y social del Siglo XIX.

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Pinazo- Evolución de Modelos y Enfoques Para El Análisis de La Acción Pública

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