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participacin ciudadana ycontrol social

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control social

Ernesto lsunza VeraAlberto J. Olvera

. Universidad'~ VeracruzanaCONOCER

PAlIA DEO DIREN APOYO A LAINVESTIGACiNACADMICA MXICO 2006

Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,S" privilegia con el aval de la institucin coedirora.

La H. CAMARA DE DIf'UTADOS, LlX LEGISLATURA,participa en la coedicin de esta obra alincorporarla a su serie CONOCER PARA DECIDIR

Cocditores de la presente edicinH. CAMAI(A IlE D,PUTADOS, LIX LECISLATURACtNTRO DE INVES rlCAc:IONES y ESTUDIOS

SUPERIORES EN ANTROPOLOc;iA SOCIALUNIVERSIDAIl VERACRUZANAMK;UEL Nl;EL PORRA, librero-editor

Ilustracin de la portada: "Transparencia"Crabado intaglio de Emanuel Paniagua Vsquez

Primera edicin, agosto del ao 2006

iD 2006CENTRO DE INVESTIGACIONES y ESTUDIOS

SUPERIORES EN ANTROPOLOCA SOCIAL

iD 2006UNIVEltSIDAll VERACRUZANA

iD 2006Por cara

Prefacio

Ernesto Isunza VeraAlberto J. Olvera

Los COORDINADORES de esta obra compartimos inquietudes y trayectoriasacadmicas, as como experiencias de participacin social de defensa y pro-mocin de derechos civiles y polticos. A partir de este trasfondo nos propu-simos realizar una iniciativa de dilogo que hemos podido materializar en laspginas que el lector tiene frente a s.

Este libro, es el resultado de un largo proceso de maduracin de ideas yde convergencia de proyectos acadmicos que se concret, en septiembre de2003, en un seminario internacional titulado Construyendo la Democracia en elNuevo Siglo: Participacin Ciudadana, Rendicin de Cuentas, Transparenciay Control Social. Marco conceptual y experiencias internacionales,* el cual sedesarroll en la ciudad y puerto de Veracruz. Este evento, al que nos referimoscomo el Seminario de Veracruz, se constituy en un foro de debate y aprendizajecolectivo gracias a la convergencia, durante dos intensos das, de jvenes acad-micos mexicanos y latinoamericanos, profesores con una trayectoria consolidadaen el mbito internacional, activistas sociales, funcionarios pblicos y dirigentesnacionales de la sociedad civil mexicana. Durante los aos siguientes, este espaciopblico inspir a todos los participantes nuevas ideas e inquietudes.

El inters compartido fue entender qu es la rendicin de cuentas e impul-sarla desde los mbitos de sus respectivas competencias, lo que hizo posiblela realizacin del Seminario de Veracruz y la publicacin de este libro. Estamotivacin hizo posible la reelaboracin de los textos originalmente escri-tos para el seminario, logrando mayor actualidad y profundidad analtica yemprica. El aprendizaje colectivo se nutri as de un debate terico de alturapero tambin de la comprensin crtica de una serie de alternativas demo-

En orden alfahtico, los ponentes y comentaristas fueron John M. Ackerman, Sonia E. lvarez, GuilhenneA. de Almeida, Leonardo Avritzer, Eduardo Bohrquez, Eduardo Cceres, Jaime Crdenas, Nuria CunilL E"eli-na Dagnino, Jonathan Fox, Mara Teresa Garcs L1oreda, Miguel Gutirrez Saxe, Helena Hotbauer, Ernesto/sunza Vera, Anders Kompass. Mara Marvn Lahorde, Alherto J. Olvera, Philip Oxhom, Aldo Panfichi Huam

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crticas plasmadas en el cuerpo de las innovaciones institucionales y legalesdesarrolladas en aos recientes en Mxico y otros pases de Amrica Latina.

El Seminario de Veracruz y esta obra no habran sido posibles sin el con-curso de mltiples instituciones que prestaron generosamente su apoyo. Enprimer trmino, nuestras instituciones de origen: el Centro de Investigacio-nes y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) y la UniversidadVeracruzana, que cooperaron ampliamente en este esfuerzo no slo a travs desus recursos humanos y materiales, sino tambin en la edicin de este libro.Asimismo, deseamos agradecer a la Fundacin Ford, institucin que financiel seminario y esta publicacin, mientras continuaba apoyando nuevas investi-gaciones sobre la democratizacin latinoamericana, realizadas por varios de losparticipantes en el evento, algunos de cuyos resultados nutren este libro.

En el mismo nivel de convocantes al Seminario de Veracruz participaronla Secretara de la Funcin Pblica y la Subsecretara de Desarrollo Poltico[hoy desaparecida] de la Secretara de Gobernacin: manifestamos nuestroreconocimiento. El Instituto Nacional de Desarrollo Social (lndesol) apoygenerosamente la participacin en el seminario de un numeroso grupo de inte-lectuales jvenes, dirigentes civiles y funcionarios pblicos interesados en darsus puntos de vista y su testimonio, acerca de las relaciones entre la sociedad yel gobierno en una poca de transicin. El Indesol entendi correctamente esteejercicio como un acto de formacin de cuadros. Por otra parte, el Seminariode Veracruz cont con el apoyo de las oficinas de intercambio acadmico de laembajadas de Estados Unidos, Canad y Quebec, lo que hizo posible la presen-cia de los conferencistas provenientes de aquella parte del continente.

Ms all de las instituciones mencionadas, el Seminario de Veracruzhubiera sido imposible de realizar (o, por lo menos, en el nivel de xito quese llev a cabo) sin el generoso apoyo de una serie de personas: Sergio Gar-ca y Karla Barraza, del Centro Mexicano para la Filantropa; Ana Viveros yElisa Saldaa, de la Secretara de la Funcin Pblica; Bernardo Altamirano,de la Secretara de Gobernacin; Daniel Ponce y Jos Pauln, del InstitutoNacional de Desarrollo Social; Kimberli K. Brown y Luz Paula Parra, de laFundaCin Ford; Araceli Contreras y Kintatzin Reyes, de la uV; Ricardo Pes-taa, Alejandra Meyenberg, Reyna Lara y Victoria Domnguez del CIESAS;asimismo, Felipe Hevia, Xavier Isunza y Ana Mara Vera. En cuanto a estevolumen, debemos destacar el apoyo de Vernica Moreno Uribe y, en espe-cial, la revisin cuidadosa de los captulos que lo componen de ConstanzaLpez-Caparrs. A todos ellos nuestra gratitud y reconocimiento.

[Ciudad de Mxico-Xalapa, li'racruz, otoo de 2005]

Introduccin

Ernesto Isunza Vera*Alberto J. Olvera**

Los orgenes, fundamentosy objetivos de la obra

LA MAs RECIENTE etapa del proceso de construccin de la democracia enAmrica Latina ha coincidido con una situacin de creciente desigualdadsocial, deterioro institucional del Estado y choque entre las altas expectativasciudadanas y las duras realidades de pases con estados incapaces de generarmayor bienestar social, generalizar derechos y abrir espacios de participacina la ciudadana. La coincidencia histrica de la consolidacin de la democra-cia en Amrica Latina con la hegemona mundial del par globalizacin-neo-liberalismo ha abierto algunas condiciones favorables a la innovacin demo-crtica (como los procesos de definicin de nuevas constituciones y la llegadade partidos y lderes polticos de izquierda al poder), pero ha creado tambindificultades enormes para su ejercicio (como la desigualdad y exclusin cre-cientes), causando desconcierto y provocando una creciente insatisfaccinpopular con una democracia que se percibe cada vez ms como limitada a loelectoral e incapaz de incidir en la calidad de la vida colectiva.

Paradjicamente, en este contexto han emergido discursos, proyectos yprcticas que proponen una mayor participacin de la sociedad en la vidapblica, y nuevos proyectos de emancipacin de la sociedad respecto a lossometimientos polticos y econmicos provocados por un sistema econmicoinjusto y un sistema poltico crecientemente encerrado en s mismo.*** Sinembargo, estas aspiraciones y prcticas carecen de un proyecto integral ycomn, si bien se sitan en el horizonte de lo que podramos llamar un pro-yecto "democrtico-participativo" (Dagnino, lvera y Panfichi (eds.), 2006;Isunza, 2006). Ahora bien, este proyecto se encuentra con un campo discur-

. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIFS\S), ciudad de Mxico,Mxico.

,. Instituto de Investigaciones Histrico Sociales, Universidad Veracruzana (uv), Xalapa (Veracruz),Mxico.

... Sobre la idea de emancipacin, vase Santos, 2000.

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sivo colonizado por otro proyecto, el neoliberal, que recurre a los mismosconceptos, creando lo que Dagnino (1994) describe como una "confluenciaperversa". En efecto, en los aos recientes, actores tan heterogneos como losorganismos financieros internacionales, organizaciones no gubernamentales(ONG) que operan a escala global, los gobiernos latinoamericanos, fundacio-nes internacionales y una gran diversidad de actores sociales han construidoun lenguaje sorprendentemente comn que parecera apuntar a un mismohorizonte programtico, el cual se funda en el uso de los conceptos de parti-cipacin ciudadana, sociedad civil, capital social, entre otros. El ms recientede esos conceptos es el de rendicin de cuentas, tambin referido como audi-tora ciudadana, vigilancia del gobierno, yaccountability.

De esta manera, diversas dimensiones y formas de la interaccin de laciudadana con el Estado se subsumen en conceptos que portan diversascargas simblicas y aluden a espacios y acciones no equiparables. Por ello esnecesario clarificar el campo conceptual y subrayar su importancia dentro dela teora democrtica; esta labor debe reflejarse tambin en un mejor anlisisde la prctica ciudadana en esta materia. En efecto, la confusin discursivadisminuye las posibilidades de comprensin de la experiencia propia, lo quelimita la oportunidad de replicacin al no interpretarse correctamente losretos y oportunidades planteados por una ciudadana que se organiza paracontrolar al Estado y, as, ampliar la esfera de la poltica: lo que est en juegoes la definicin misma del campo de la ciudadana, es decir, del espacio y laforma de ejercicio de los derechos.

En este libro contribuimos a la clarificacin de los proyectos en pugnaa travs de un debate sistemtico, tanto en el plano de la teora como en eldel anlisis de la prctica social, de la relacin entre la lucha por los derechoshumanos y la rendicin de cuentas. Este enfoque nos permite contar con uncriterio a la vez normativo y emprico para analizar cules de las experienciasestudiadas avanzan en la construccin de ciudadana y por tanto en el desarro-llo de un proyecto democrtico-participativo. Es nuestra conviccin que elcarcter normativo de los derechos humanos no slo define el horizonte dela ciudadana, sino que de la lucha por su reconocimiento depende la cons-truccin misma de la democracia.

El anlisis de las relaciones entre los derechos humanos y la rendicin decuentas tiene como conceptos de mediacin la participacin ciudadana y lasociedad civil: una, la accin, y otra, un cierto conjunto de actores que, partien-do de la lucha por los d~rechos humanos, desarrollan prcticas de control socialdel Estado. Ahora bien, no toda la participacin ciudadana es control social niviceversa. Como esperamos demostrar en las pginas que siguen, las prcticas

INTRODUCCIN 9

de rendicin de cuentas que impulsan los movimientos sociales y algunasasociaciones de ciudadanos no agotan las prcticas de control social sobre elgobierno. Hemos aprendido que el fenmeno ms relevante desde el puntode vista de la construccin de la democracia no es la existencia de diferentesprcticas y formas de relacin entre la sociedad y el Estado, sino su mixtura,su combinacin en formas siempre nuevas y especficas que portan el doblepotencial de la defensa de derechos y el control civil de los actos del gobierno.El reto es combinar espacios de accin, distintos tipos de actores, formas derepresentacin adecuadas y capacidades institucionales efectivas.

Ha sido precisamente nuestra insatisfaccin con la polisemia que carac-teriza los conceptos de participacin ciudadana, sociedad civil e inclusorendicin de cuentas lo que nos condujo a buscar tanto en la teora como enla prctica las referencias necesarias que nos permitieran entender la emer-gencia y desarrollo de diversas acciones de la ciudadana en pro de la transpa-rencia y el control ciudadano del Estado, yen favor de una mayor capacidadde dilogo e interaccin constructiva entre los distintos componentes de lasociedad y entre stos y el Estado.

En esta obra no slo proponemos conceptos tericamente informadosque nos permiten intervenir en el debate contemporneo desde una posicinespecfica, sino que analizamos el despliegue de las prcticas sociales per-meadas por el horizonte normativo de los derechos y la rendicin de cuentasen el contexto de las experiencias innovadoras en los mbitos social y legal-institucional en Amrica Latina. Al hacerlo, esta obra trata de ir ms all dela mera especulacin terica para interpretar y acompaar las prcticas ymovimientos de la ciudadana que buscan profundizar la democracia electo-ral ya alcanzada en toda la regin.

Esta obra propone un balance preliminar de experiencias innovadorasen Amrica Latina, en general, y en Mxico, en particular, que implican laexistencia de diversas interfaces socioestatales en la bsqueda de control delEstado y la creacin de un nuevo horizonte de derechos. En los textos aqupresentados se seala la multiplicidad de espacios en donde es posible pensarestas interfaces. Este hecho resalta la amplia gama de posibilidades de aplica-cin del enfoque aqu asumido.

Es natural que una obra no aborde todos los temas posibles en un campode conocimiento. En este caso hemos discutido slo tangencialmente el com-plejo asunto de los problemas de representacin de la sociedad en las inter-faces socioestatales y, ms en general, de los mecanismos de comunicacinentre sectores de la sociedad civil y entre stos y los actores de la sociedadpoltica. Los problemas de escala y de replicabilidad de las experiencias rele-

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vantes estn perfilados, pero no resueltos. El tema de los proyectos polticosen pugna en el debate sobre la rendicin de cuentas ha quedado insinuado enestas pginas, pero an no est debidamente tematizada. Pero las basesde un debate profundo sobre las relaciones entre derechos, ciudadana yrendicin de cuentas han quedado sentadas, y en este sentido la contribucinque esta obra hace al desarrollo de la teora y la prctica de la democracia esrelevante y original.

La organizacin de la obra

Este libro consta de cinco partes. Las primeras tres son de carcter conceptual.La primera se titula "Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civildesde una perspectiva de derechos". En ella, a lo largo de cuatro captulos, seofrecen argumentos tericos que fundamentan la posibilidad de que los dere-chos humanos y la rendicin de cuentas puedan ser ledas desde una pticaque unifica ambos campos normativos; se establecen los derechos comofundamento de la rendicin de cuentas y se explican las prcticas ciudadanasasociadas a sta como una de las formas que la participacin social asume endeterminados contextos histricos.

En la segunda parte, que lleva por ttulo "Los retos de la democratizacinen Amrica Latina" contamos con tres captulos que nos presentan los rasgosms generales de la discusin existente acerca de los nuevos espacios pblicosabiertos en aos recientes en Amrica Latina despus de las transiciones polti-cas, as como de la influencia de la pobreza y la desigualdad sobre la viabilidady la calidad democrticas, y de las relaciones que existen entre la sociedad civil,la participacin y la construccin de ciudadana.

En la tercera parte se abordan, en seis colaboraciones, los "Temas y actoresde la rendicin de cuentas", a partir de las principales farolas que la prctica dela rendicin de cuentas asume en la regin, a saber: la llamada accountabilitysocial, es decir, las formas de control ciudadano que emergen desde la socie-dad misma; las interfaces socioestatales que, habiendo emergido de distintosproyectos polticos, han formado los espacios de la rendicin de cuentas msprometedores en trminos de innovacin, capacidad de influencia de la socie-dad civil sobre el gobierno y control efectivo de sus actos; adems, se analizala dinmica institucional de la rendicin de cuentas, es decir, la emergenciacreciente de instituciones autnomas encargadas precisamente del ejercicio delcontrol interno del Estado en ciertos campos de la poltica pblica; se estudiantambin las coaliciones transnacionales que la sociedad civil ha formado paradiscutir y negociar con el Banco Mundial y cmo estos procesos constituyen

INTRODUCCIN 11

aprendizajes sobre la prctica del control social; se analizan tambin las nuevasformas de abordaje de la rendicin de cuentas en el propio campo de la socie-dad civil, ponderando con objetividad los factores contextuales que limitan esetipo de prcticas; y, finalmente, se lleva a cabo una revisin del debate interna-cional sobre la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas.

La cuarta parte aborda las "Innovaciones democrticas en Amrica Lati-na", esto es, experiencias concretas de vinculacin entre derechos, innovacininstitucional y prcticas sociales de rendicin de cuentas. Nos interesamosaqu por los casos que demuestran tanto la viabilidad como los lmites deambiciosos proyectos participativos que se han implementado, bajo condicio-nes histricas especficas, en algunos pases de la regin. Nos referimos a lasluchas civiles en defensa de los derechos humanos y contra la violencia en Bra-sil; a la democracia local y la poltica deliberativa en el caso del presupuestoparticipativo de Porto Alegre, Brasil; la nueva experiencia de concertacin deintereses en espacios pblicos en provincias indgenas del Per a travs de lasllamadas "Mesas de Concertacin" para el desarrollo local en algunas ciudadesandinas de ese pas. Finalmente, se ofrece tambin un breve diagnstico de laexperiencia desarrollada por la Veedura Distrital de Bogot, Colombia, y susefectos culturales y legales.

En la quinta parte se ofrece un estudio de las "Innovaciones democr-ticas en Mxico", las que, si bien menos profundas y ambiciosas que lasantes reseadas, constituyen ejemplos concretos de iniciativas de cambioinstitucional basadas en el principio de control ciudadano. Tenemos as unestudio panormico de los distintos esfuerzos que se llevaron a cabo en aosrecientes en pro de la reforma democrtica del Estado. Contamos tambincon un estudio sobre el papel que las organizaciones cvicas mexicanasjugaron en el contexto de la democratizacin de la sociedad y del sistemapoltico mexicano, proceso que constituy una forma de participacin fun-dada en la defensa de los derechos polticos. En este mismo tenor, se ofreceun anlisis de los consejos electorales que constituyen la columna vertebraldel Instituto Federal Electoral (IFE), los cuales jugaron un papel central enla estabilizacin de las elecciones como ancla de la democracia mexicana. Elestudio sobre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica aportaelementos importantes para entender a una institucin nacida precisamentepara impulsar la rendicin de cuentas en Mxico. Finalmente, se ofrece unestudio de los consejos ambientales en Mxico, es decir, instancias recientesde negociacin y cooperacin entre el gobierno y los campesinos que habitanregiones ecolgicamente muy importantes para el pas, y en cuyo seno selocalizan interfaces relevantes para nuestros propsitos.

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Este amplio recorrido por la teora y la prctica de la rendicin de cuentasha conformado un libro novedoso en el idioma espaol no slo porque porprimera vez rene una discusin terica de alto nivel conceptual y un an-lisis emprico slido y representativo, sino porque ha logrado hacer confluirconceptos que hasta ahora se venan trabajando en forma aislada: derechoshumanos, democratizacin, sociedad civil, participacin social y control ciu-dadano sobre el ejercicio del gobierno. Es esta amplia mirada la que permiteafirmar que este es un libro novedoso y un referente fundamental tanto parafuncionarios pblicos como para activistas de la sociedad civil que buscanparticipar del proceso de construccin de la democracia.

Algunas enseanzas

El debate presentado en esta obra indica claramente que tanto en la prcticade las acciones civiles en Amrica Latina como en la teora democrtica sereconoce cada vez ms la importancia de la rendicin de cuentas como un ele-mento esencial en la modernizacin del Estado, la ampliacin de los espaciospblicos, la extensin de la democracia a nuevos territorios y la consolidacindel estatuto de ciudadana para un mayor nmero de personas.

El carcter limitado y exploratorio de las experiencias disponibles nodebe confundirnos. Estamos viviendo la etapa inicial de un periodo en el quesectores de las sociedades civiles de los pases de Amrica Latina impulsaniniciativas tendientes a reformular las relaciones entre el Estado y la sociedaden el contexto de democracias electorales ms o menos consolidadas. Se tra-ta de un movimiento que est introduciendo en la agenda democrtica unanueva generacin de demandas ciudadanas que plantean novedosos retos ynecesidades legales, institucionales y morales a las agencias multilaterales dedesarrollo, a los gobiernos y a las propios actores de la sociedad civil.

Desde la perspectiva de los derechos, Nancy Thede afirma en este libroque la ciudadana es el resultado del proceso por el cual los grupos exclui-dos se movilizan para reclamar y formular sus derechos. Esta lucha por losderechos puede entenderse como la construccin de una gramtica moral yjurdica para la convivencia colectiva. Esta gramtica sienta las bases paraque la ciudadana no slo obtenga reconocimiento, sino tambin capacidadde exigir la aplicacin y respeto a sus derechos. Esta exigencia y este respetoconforman las bases de la rendicin de cuentas, vista desde la sociedad. Elgrado de xito de la rendicin de cuentas depende de las correlaciones defuerzas nacional e internacional, vale decir, de la capacidad poltica de losactores sociales y de sus relaciones y alianzas con los actores polticos.

INTRODUCCiN 13

Estos principios son ratificados por Ernesto Isunza en su ensayo, dondese subraya e! carcter fundacional de la lucha por los derechos y de la impor-tancia de entender la rendicin de cuentas como un proceso anclado en yconducente a la actualizacin de los derechos humanos. La lectura centradaen el estado de la rendicin de cuentas tiene el problema de no ver que elfundamento ltimo de esta prctica no es la eficiencia estatal, por ms queste sea uno de sus resultados deseables, sino la efectivizacin de! estatutode ciudadana.

En este campo se sita tambin la contribucin de Areli Sandoval, perodesde la doble perspectiva de la definicin internacional de los derechoseconmicos, sociales y culturales (DEse) y de su incorporacin en la agendade la sociedad civil mexicana. Esta asimilacin no ha sido solamente terica,sino tambin prctica, pues ha conducido a diversas organizaciones civilesa reclamar el cumplimiento de las mltiples convenciones y pactos interna-cionales que el Estado mexicano ha firmado en los ltimos aos, los cualesreflejan el proceso de aprendizaje y consenso internacional en materia dederechos humanos.

Dos ensayos notables hablan de experiencias nacionales de aplicacin deesta estrategia de derechos en la vida pblica de Costa Rica y Per, respecti-vamente. En e! primer caso, Miguel Gutirrez Saxe describe e! proceso queha permitido que, mediante una alianza entre universidades, organizacionessociales y agencias gubernamentales, en su pas se haya logrado la elabora-cin de 10 informes sobre el estado de la nacin, verdaderos balances de lasituacin de los derechos humanos en Costa Rica, considerando los aspectoslegales, institucionales, operativos y culturales que determinan su aplicacin.No slo ello, sino que esta prctica se ha extendido ya a otros pases de Cen-troamrica, y ha permitido tambin un extenso estudio sobre la calidad de lademocracia en Costa Rica, un extraordinario balance sobre los problemas dela vida pblica en aquella nacin. Estos son ejercicios de rendicin de cuentasimpulsados por la sociedad de gran calidad y notable impacto nacional.

Por su parte, Eduardo Cceres nos proporciona una interesante reflexinsobre la relacin entre las identidades y los derechos en Per, sobre la basede lo aprendido en un extenso programa de promocin de los derechos pol-ticos impulsado por organizaciones de derechos humanos. El ejercicio hizonotar que la heterogeneidad poltica y cultural de Per obliga a considerarque la interpretacin de los derechos desde la perspectiva de las comunida-des indgenas no se corresponde con la perspectiva liberal de los mismos. Lanecesidad de tomar en cuenta las culturas, usos y costumbres propias de esascomunidades emerge del forzado encuentro entre las normas de la recipro-

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cidad y lealtad comunitarias y el individualismo implcito en los derechoshumanos pensados desde el sujeto. Si bien los derechos culturales se fundanen el reconocimiento de estas diferencias, lo cierto es que los sistemas pol-ticos democrticos de Amrica Latina no estn preparados para aceptarlas ypara crear instituciones adecuadas a las mismas.

Desde una perspectiva completamente diferente, emergen nuevos retosa la rendicin de cuentas derivadas de la propia globalizacin y de la emer-gencia de nuevos actores en la esfera pblica. Jonathan Fox y David Brownanalizan uno de los campos de experiencia que recientemente se ha desa-rrollado en materia de rendicin de cuentas desde la sociedad a organismosinternacionales tales como el Banco Mundial. Siendo que grandes proyectosde desarrollo se llevan a cabo sobre la base de los crditos y asesora de estosorganismos multilaterales, es obvio que la vigilancia sobre los mismos esuna de las tareas relevantes que deben emprender los actores sociales. Fox yBrown analizan cmo este proceso lleva a la formacin de grandes coalicionesinternacionales de organizaciones civiles, siendo ste uno de los efectos msinteresantes del proceso de globalizacin.

Lisa Jordan analiza precisamente la necesidad de aplicar los principios ylas prcticas de la rendicin de cuentas a las propias organizaciones civiles.La creciente importancia de la llamada sociedad internacional y de organiza-ciones civiles nacionales con importantes funciones pblicas obliga a stas arendir cuentas a la sociedad. Jordan estudia los problemas derivados de esteproceso, sus alcances y limitaciones, as como sus consecuencias polticas.

Todos estos procesos se producen en un contexto internacional marcado,como apuntbamos al principio, por una gran confusin discursiva. AlbertoJ. lvera estudia en su contribucin el origen de esta confusin y devela losproyectos polticos que se ocultan detrs de los discursos de la participacin,la sociedad civil y la rendicin de cuentas.

Este es el contexto analtico y polmico en el que presentamos aqu unainnovacin terica importante en el campo de los estudios sobre derechoshumanos y control social del Estado. Nos referimos a la nocin de rendicinde cuentas transversal o diagonal, desarrollada una por Ernesto Isunza y la otrapor John Ackerman, quienes demuestran en sus respectivos trabajos que losmodelos ms exitosos de control social son aquellos en los que los ciudada-nos logran penetrar la institucionalidad estatal dirigiendo aparatos estatalesespecficos especializados en un tipo de poltica pblica y a un modelo decontrol social y, a travs de esta va, impulsan procesos novedosos de publi-cidad (creacin de espacios pblicos), control de la decisin, la ejecucin y laevaluacin de la poltica pblica y, finalmente, retroalimentacin a partir del

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contacto con la sociedad civil. Sin que existan ejemplos puros de la virtuo-sidad de estos arreglos institucionales, lo cierto es que lsunza y Ackermandemuestran convincentemente que los modelos puros de rendicin de cuen-tas horizontal, es decir, de control entre rganos del Estado, o vertical (elcontrol ciudadano va elecciones o va escndalos mediticos), son formas de con-trol que no logran penetrar el corazn del Estado al no poder influir en lasdecisiones y no poder supervisar procesos ni evaluar resultados.

Estamos frente al primer tratamiento sistemtico en espaol del trnsitoconceptual de la accountability en el sentido anglosajn de control postJactuma la nocin de rendicin de cuentas que, de acuerdo con los argumentos aqudesarrollados, tiene un carcter ms participativo y ms decisivo en trminosde influencia y control social efectivo sobre la poltica pblica. En este puntoestos autores dialogan constructivamente con la contribucin de EnriquePeruzzotti, quien analiza a grandes rasgos los mltiples campos de accinde la sociedad civil en materia de prcticas de "accountabili~ysocial", esto es, derendicin de cuentas postfactum impulsadas desde abajo. Peruzzotti observa lacombinacin de presin poltica por la va electoral, escndalos mediticos yvigilancia directa sobre los actores polticos que han caracterizado la prcticapoltica de las sociedades civiles latinoamericanas en los ltimos aos.

En efecto, tanto los captulos dedicados al anlisis de los retos de lademocratizacin en Amrica Latina como aquellos concentrados en las inno-vaciones democrticas en la regin han mostrado el carcter relativamenteprecario de la prctica social de la rendicin de cuentas en la experiencia real.Si bien las orientaciones de diversos movimientos civiles y el espritu de lasnuevas instituciones apunta al ideal normativo del control social del Estadova la lucha por los derechos, lo cierto es que slo ah donde se ha logrado unainstitucionalizacin con participacin directa de la ciudadana en los mbitosde decisin, es posible hablar de un control social efectivo que construyeciudadana al ofrecer a la representacin simblica de ciudadanos, al menosen potencia, un espacio de poder con un cierto grado de autonoma en unainstitucin con capacidad decisoria en un campo dado de la poltica pblica.

En el caso de Mxico los estudios de caso nos demuestran que el horizon-te de la experiencia es muy limitado an como para poder sacar conclusionesrelevantes. Sin embargo, como el estudio de Ernesto lsunza sobre los conse-jos electorales federales demuestra, el diseo institucional del IFE y la prcticaciudadana que acompa el proceso electoral del ao 2000, contribuyeron aviabilizar el poder ciudadano de control en materia electoral, garantizandoas los derechos polticos en una forma casi plena. El concepto de rendicinde cuentas transversal adquiere aqu su ejemplo ms puro, si bien no est

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exento de problemas, que son correctamente apuntados por el autor al indi-car que todo depende de cmo se designa a los ciudadanos que llevan a caboel proceso electoral. La preservacin de la autonoma de la representaciny la direccin ciudadana en ellFE resulta absolutamente clave en el xito dela institucin, pero ambas estn a merced de la intervencin de los partidospolticos por la va del Poder Legislativo, el cual tiene el poder de designara los propios miembros del Consejo General del IFE y, a partir de ellos, detodos los dems representantes ciudadanos.

Mara Marvn y Roberto Corona han demostrado que el Instituto Federalde Acceso a la Informacin Pblica es una institucin que se basa en el con-cepto de ciudadanizacin que fundamenta al IFE, si bien no puede extendersems all de la propia oficina central de la institucin. Con todo, este carcterciudadano le proporciona una autonoma poltica y operativa que explica suxito relativo a sus primeros aos de existencia. En ese sentido, ellFAI es tam-bin un ejemplo de las virtudes de la rendicin de cuentas transversal.

Ms ambivalentes resultan las experiencias presentadas por J utta Blauerty asociados en sus estudios sobre los consejos ambientales en Mxico. Si bieneste tipo de interfaz pennite un encuentro indito entre ciudadanos y gobiernoen el mbito especfico de la poltica ambiental local o regional, lo cierto es quelas capacidades decisorias efectivas de esos consejos se ven limitadas tanto porla desigualdad intrnseca de los participantes como por la falta de confianza quecaracteriza sus intercambios. Asimismo, la frecuente intervencin de los actorespolticos en los procesos deliberativos impide que se llegue a conclusiones con-sensuadas a partir del reconocimiento de los diversos intereses legtimos. Todoparecera indicar que el menor poder de los representantes ciudadanos en esosconsejos frente al poder de los funcionarios pblicos y de los polticos limita elpotencial innovador de los mismos y los deja sujetos a las correlaciones de fuer-zas especficas que se presentan en cada regin.

En este sentido resulta relevante tomar en cuenta las enseanzas delcaptulo de Juan Manuel Ramrez Saiz, quien demuestra que la vitalidad dela movilizacin cvica en pro de la democracia electoral, sumada a su carcternacional y su composicin social y polticamente plural, crearon el sustratonecesario para las reformas electorales de 1996 que dieron lugar precisa-mente a la ciudadanizacin del IFE. Por tanto, puede decirse que el relativoxito de dicha institucin tiene como una de sus explicaciones la fuerza mismade la movilizacin ciudadana y su articulacin virtuosa, as sea slo por unmomento, con los partidos polticos de oposicin al rgimen autoritario. Eneste sentido, la presencia de la movilizacin social resulta indispensable paraque el Estado acepte innovaciones institucionales relevantes.

INTRODUCCIN 17

El captulo de Jorge Alonso sobre las vicisitudes y, ultimadamente, elfracaso del proyecto de reforma del Estado en Mxico en los aos recientesdemuestra precisamente que no hubo continuidad entre la movilizacinciudadana prodemocrtica y la necesidad de extender la reforma electorala otros mbitos de la vida pblica y de la estructura del Estado. Todo indi-ca que ni los actores sociales ni los polticos lograron entender a tiempo laimportancia nodal de llevar a cabo una importante reforma del Estado paraconsolidar y extender la democracia electoral tan difcilmente ganada. Eseste fracaso el que explicara la modestia y el aislamiento de los pocos casosexitosos de innovacin democrtica y la debilidad de las prcticas de rendi:cin de cuentas en nuestro pas. En efecto, Alonso demuestra que la tran-sicin mexicana qued atrapada en la agenda de los partidos polticos que,confrontados en una especie de empate de fuerzas, bloquearon la posibilidadde una reforma sustantiva del Estado, impidiendo as el desarrollo de otrasiniciativas innovadoras.

La mirada desde Amrica Latina nos ofrece un panorama a la vez msamplio y complejo, dada la diversidad de realidades nacionales. Sin preten-sin alguna de exhaustividad, este libro recoge algunas experiencias relevan-tes que demuestran la viabilidad de la innovacin en materia de rendicin decuentas, pero tambin reconocen sus lmites.

El trabajo de Leonardo Avritzer corrobora este hecho con el ejemplo delpresupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. La clave parece estar en laorganizacin de un debate pblico que arriba a decisiones vinculantes enmateria de obras pblicas para la comunidad, y que se repite en un crculovirtuoso en el que la participacin ciudadana y las decisiones concertadasentre ciudadanos y gobierno se construyen constantemente en ciclos anuales.El propio autor nos previene acerca de la naturaleza especfica de este xitonotable y nos hace entender que slo bajo ciertas circunstancias es posibledarle continuidad a estos experimentos innovadores, cuyo grado de institu-cionalizacin es relativamente bajo en el plano jurdico y organizacional, peromuy alto en trminos de prcticas y de cultura poltica.

En cambio, Mara Teresa Garcs nos ha enseado que el caso de la Vee-dura Distrital en Bogot contiene ms institucin que participacin; no obs-tante, es esta ltima la que le da sentido y viabilidad a la primera, por lo queuna no se puede pensar sin la otra, y si bien sus decisiones no son vinculantesen trminos de polticas pblicas especficas, s en cambio lo son en materiade control ciudadano. Aldo Panfichi y Lino Pineda nos han enseado que lasmesas de concertacin para el desarrollo local tienen el potencial de darle uncarcter pblico a la toma de decisiones en ciertos campos de la poltica pbli-

18 ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO J. OLVERA

ca regional en Per, cambiando as la dinmica secretista, corrupta y burocr-tica de la accin gubernamental en el rgimen autoritario de Fujimori, si bienel carcter de las decisiones y la capacidad de control son todava una materiade disputa en los casos en cuestin. De cualquier manera, se trata de experi-mentos novedosos en materia de encuentros entre sociedad y gobierno.

Un caso menos exitoso, pero igualmente revelador es el de los movimien-tos civiles que se oponen a la violencia urbana y a la violacin de derechosciviles en Brasil. Guilherme de Almeida y Paulo Srgio Pinheiro nos handemostrado que la magnitud alarmante de la violencia en Brasil refleja unaruptura tan profunda del tejido social, una falla tan atroz de la integracinsocial y una falta de control tan grave de los aparatos represivos que la capa-cidad de control por parte de la sociedad sobre este proceso es muy reduciday no puede tener xito a menos que un conjunto de otras polticas pblicasmodifiquen la dinmica autnoma de la violencia. Destaca as el carcter msdbil de esta interfaz en tanto que la ciudadana carece de capacidades deci-sorias y de un efectivo control de las acciones.

Philip Oxhorn ya nos advierte en su captulo que la pobreza terrible quecada vez se ampla ms en casi toda Amrica Latina constituye una pesadalpida que compromete la viabilidad y la calidad democrticas en toda laregin. Una de sus expresiones ms claras es la violencia de que antes habl-bamos, pero tambin esta pobreza complejiza el funcionamiento de los esca-sos espacios pblicos disponibles al enfrentar a ciudadanos profundamentedesiguales entre s en trminos de ingreso, educacin y habilidades organi-zativas y participativas. Este es un reto que no puede obviarse en ningunacircunstancia y que constituye uno de los grandes lmites estructurales a laprofundizacin democrtica en toda la regin.

Evelina Daguino nos ha presentado otro riesgo adicional. La "confluenciaperversa" entre el neoliberalismo y el proyecto participativo genera una granconfusin entre los actores dada la comunidad de lenguajes e imaginariospropuestos por esos proyectos contrapuestos. La exigencia de participacinciudadana y de "corresponsabilidad" que brota del proyecto neoliberal cons-tituye una forma de mercantilizacin de la poltica pblica, de desresponsa-bilizacin del Estado en materia de cumplimiento de derechos y de desins-titucionalizacin y privatizacin del propio Estado. Contra estas gigantescasrealidades debe precaverse el proyecto participativo, el cual, lejos de favorecerestas tendencias, plantea el fortalecimiento del Estado, su mayor responsabili-zacin en materia de Gerechos y el control social de las polticas pblicas.

Por su parte, Nuria Cunill propone que la creacin de lo que ella llama"espacios pblicos no estatales", ha sido una de las grandes innovaciones de

INTRODUCCiN I 19

los ltimos aos en materia poltica en Amrica Latina. Sin embargo, Cunillapunta tambin a los lmites de estos espacios en trminos de su carcter epi-sdico, de la desigualdad intrnseca entre los participantes y del carcter imper-fecto del diseo institucional que los contiene. La ambivalencia que ella loca-liza en el discurso democratizador, derivada de grandes expectativas y bajosrendimientos, genera dudas acerca de la viabilidad de estas innovaciones.Cabe decir que al no distinguir claramente el sentido del concepto de par-ticipacin en cada uno de los dos proyectos polticos principales que apelana ella, Cunill confunde con frecuencia los llamados del proyecto neoliberal ala mayor eficacia del Estado va transferencia de responsabilidades, con losesfuerzos autnticos de cogestin participativa que antes hemos mencionado.No obstante, la llamada de atencin sobre los lmites de estos nuevos espa-cios en ausencia de nuevas regulaciones jurdicas y de consolidacin de losactores sociales involucrados en estos procesos seala claramente la relativafragilidad de las experiencias.

Emerge de todo esto una serie de ideas que apuntan a una nueva agendade investigacin. Es posible construir una nueva democracia de carcter par-ticipativo sobre la base de las escasas experiencias disponibles en la materia?,es posible generalizar acerca de las condiciones en que estas experienciasemergen y la manera en que se consolidan? La participacin puede coexis-tir y permanecer con la desigualdad social abismal que caracteriza nuestrasnaciones sin convertirse en una prctica elitista o parcial?, existe la suficientedensidad asociativa y el liderazgo civil capaz de desarrollar ms y ms espa-cios de cogestin de polticas pblicas y de control social del Estado?, estnya disponibles leyes, normas, reglamentos y diseos institucionales quegaranticen en alguna medida el xito de las experiencias innovadoras?, essuficiente el concepto aqu propuesto de rendicin de cuentas para sosteneruna propuesta terica ambiciosa que demuestre la viabilidad y pertinenciano slo de este concepto sino de la prctica que designa?

Este libro apunta algunas respuestas, casi siempre parciales, a estasinterrogantes, pero no puede responderlas todas. La teora poltica seencuentra en un proceso de bsqueda que est an en sus inicios. Peroconsideramos que la sistematizacin conceptual y de experiencia que aquofrecemos crea una base firme para seguir trabajando en la direccin desea-da. Estamos convencidos de que el desarrollo ulterior de la teora democr-tica pasar por una profundizacin del dilogo sur-sur que hemos iniciado, almenos en el contexto de este grupo, proceso que sia duda alguna involu-crar a numerosos grupos de investigacin y a mltiples actores sociales,civiles e intelectuales.

20 I ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO J. OLVERA

Bibliografa

DAGNINO, Evelina, 1994, 1994, Os Anos 90: Poltica e Sociedade no Brasil, SaoPaulo, Editora Brasilense.

---, Alberto J. lvera y Aldo Panfichi; 2006, La disputa por la construcindemocrtica en Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-CIESAS-UV.

ISUNZA VERA, Ernesto, 2006, "Interfaces socioestatales, rendicin de cuentasy proyectos polticos en le contexto de la transicin poltica mexicana(dos casos para la reflexin)", en Evelina Dagnino, Alberto J. lvera yAldo Panfichi, La disputa por la construcin democrtica en Amrica Latina,Mxico, Fondo de Cultura Econmica-CIESAS-UV.

SANTOS, Boaventura de Souza, 2000, Crtica de la razn indolente: contra eldesperdicio de la experiencia, Bilbao, Descle de Brouwer.

Pri mera parte

DEMOCRATIZACIN, RENDICIN DE CUENTAS

Y SOCIEDAD CIVIL DESDE UNA PERSPECTIVA

DE DERECHOS

Captulo 1

Derechos humanos, nuevas democraciasy rendicin de cuentas: logros y desafos

Nancy Thede*

Introduccin

DESDE SU APARICIN histrica, los derechos humanos han sido concebidoscomo un modo de rendicin de cuentas, un estndar bsico aplicable al con-junto del gnero humano que debe ser respetado por el poder. La tercera olade democratizaciones ha tenido como resultado, entre muchas otras cosas, elestimular una reflexin renovada sobre la naturaleza y las caractersticas dela democracia en cuanto sistema poltico y en cuanto sociedad. De ah que,desde hace aproximadamente una dcada, tanto en el medio acadmico comoen el de la cooperacin internacional, se ha empezado a identificar un lazontimo entre derechos humanos y democracia. Al principio, este lazo se esta-bleci sobre todo en trminos de una relacin de fortalecimiento mutuo, perocon el tiempo varios autores lo han interpretado ms bien como una relacinde construccin mutua; I esta es la perspectiva que adoptamos en el presentetrabajo. En el mismo periodo se ha desarrollado tambin, principalmente enciertas instituciones intergubernamentales, una definicin de la democracia,con base en los instrumentos internacionales de derechos humanos.2 Este proce-so de definicin progresiva de la democracia, en trminos de derechos humanos,fundamenta conceptualmente la propuesta de que los criterios de derechoshumanos son, en ltima instancia, la base para una rendicin de cuentas delos poderes pblicos.

La democratizacin que conocemos en las ltimas dcadas, tanto enel mbito nacional como en el internacional, provoca -paralelamente a ladescentralizacin del poder dentro de la sociedad, con la creacin de ins-

-Departamento de Ciencias Sociales, Universidad de Quebec en Outaouais Gatineau (Quebec), Canad.1 Se trata de una interpretacin personal (Thede, 1999), con base en un anlisis de Marshall (1950);

O'Donnell (1999) presenta una propuesta ms sofisticada y precisa en trminos de la dinmica de interrelacinentre derechos y emergencia de la democracia liberal.

'Es el caso, por ejemplo, de debates recientes en la Comisin de Derechos Humanos de la ONC (vaseRodrguez Cuadros, 2002, y OIlCHR, 2(02). as corno de la OEA, con su Carta Democrtica (20lll). Vase Ezetah,1997, y Muoz, 1998.

24 NANCY THEDE

tituciones democrticas y la activacin de la sociedad civil- un fenmenodescentralizador de la responsabilidad sobre la rendicin de cuentas dirigido,ya no solo a las autoridades polticas, sino tambin a los actores no estatales.As, los derechos humanos constituyen un marco pertinente para la rendicinde cuentas que permite distinguir entre enfoques empresariales y enfoquessociales: el corolario de la democratizacin implica, pues, la ampliacin y laprofundizacin de las exigencias sobre la rendicin de cuentas.

Qu son los derechos humanos?, de dnde vienen?,cul es su relacin con la democracia?

Los derechos humanos, la democracia y la ciudadana son todos, a la vez,procesos y principios en movimiento; cristalizan en un momento y un espa-cio social dados y se negocian y construyen mutuamente. En una sociedaddemocrtica, forman parte de un consenso social bsico sobre las reglas deljuego. Como procesos no son irreversibles, pero se nota en el mundo actualcierto efecto acumulativo. Excluidos de este consenso social presionan paraser tomados en cuenta, al tiempo que transforman los trminos de dichoconsenso. Los ciudadanos son, desde un punto de vista histrico, los miem-bros de aquellos grupos dentro de la sociedad cuyas exigencias en cuanto aderechos quedaron reconocidas e institucionalizadas en los sistemas polticosy jurdicos. Desde esta perspectiva, los grupos excluidos son aquellos cuyosderechos --o principales exigencias-, articulados por ellos mismos, no formanparte del consenso social que sustenta y define el sistema poltico; por lotanto, el motor del cambio democrtico viene de estos grupos no reconocidosdentro del consenso democrtico, que tratan de renegociar el mbito de apli-cacin y la definicin de este consenso social, mediante el reconocimiento desus propios derechos. La ciudadana es el resultado de un proceso a travs delcual los grupos excluidos se movilizan para formular y reclamar sus derechos.N egociando con los dems sectores de la sociedad -ya sea a travs de enfren-tamientos, alianzas, o presiones de todo tipo-, estos grupos logran que susderechos sean reconocidos, legitimados y, finalmente, institucionalizados; deesta manera se vuelven ciudadanos con derechos.

Histricamente, y en cuanto a las formas actuales de ciudadana serefiere, los derechos ciudadanos en los regmenes occidentales fueron con-quistados por los movimientos sociales, en particular por el movimientoobrero. Un resultado evidente es el reconocimiento de ciertos derechos(los derechos civiles al principio y sobre todo en occidente, y despus, lospolticos) para determinado sector de la poblacin (los hombres, al inicio

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS 25

y siempre en occidente; primero los que pertenecen a las clases poseedoras yms tarde el conjunto de la poblacin masculina adulta). Ms all de esteresultado visible, el movimiento provoc un doble fenmeno: por un lado,la constitucin de una comunidad ciudadana y, por el otro, la edificacin deinstituciones democrticas, segn el contexto de la poca. Se puede decir queesta situacin refleja el consenso social de aquel momento respecto a quinse reconoce como ciudadano, como "derechohabiente" en el espacio pbli-co, y sobre qu derechos le corresponden, de acuerdo con los lmites de laciudadana; esto es, el consenso acerca del sujeto de la ciudadana y su objeto.Con el paso del tiempo, dicho consenso sufri modificaciones importantes-el "otorgamiento" del derecho de voto a las mujeres, por ejemplo-, pero nose redefini fundamentalmente hasta ahora: fueron cambios de extensin, perono de la naturaleza de las instituciones. Un hito histrico fue la elaboracinde la Carta Universal de los Derechos Humanos, en 1948, pues proyect aescala internacional el consenso) acerca de los derechos civiles, polticos, eco-nmicos, sociales y culturales, reconocido ya como un criterio fundamentalpara el conjunto de los seres humanos del planeta. Sin embargo, este "saltocualitativo" conform histricamente el desarrollo interno de numerosassociedades y, en este sentido, sigue habiendo una lucha nacional, en muchospases, para conseguir la efectividad de estos derechos. Cabe decir que tam-bin en muchas democracias occidentales, la lucha para la efectividad de losderechos fundamentales contina.

En realidad, lo que sucede en las "nuevas democracias realmente exis-tentes" es que sus sistemas democrticos se edifican sobre la exclusin. Elpleno acceso a las instituciones democrticas, el pleno respeto de los dere-chos, la verdadera ciudadana, conciernen solamente a ciertos sectores de lapoblacin. Otros sectores, que son a menudo la mayora, quedan excluidos.En consecuencia, el imperativo central para el porvenir de las nuevas demo-cracias es la ampliacin de una ciudadana efectiva hacia los sectores de lapoblacin que siguen excluidos en la actualidad. Esta ampliacin tiene queser un logro de las organizaciones o de los movimientos a que pertenecenlos mismos marginados; por ello, los nuevos actores de la democracia sonaquellos sectores excluidos que se organizan y reivindican su derecho a serincluidos en el consenso social que est en la base de las instituciones y pro-cesos democrticos.

Estos nuevos actores surgen y piden, mediante movilizaciones sociales,la rearticulacin del consenso o "pacto social" que los integre como sujetos de

1 Hablamos de consenso, aun cuando no todos los gobiernos del mundo han ratificado dichos instrumentos.

26 NANCY THEDE

la ciudadana y, con base en el reconocimiento de sus reivindicaciones, con-cluya que an se deben agregar derechos al nuevo objeto de la ciudadana. Ladefinien de tal ciudadana, de esta manera, refleja siempre los intereses delos sectores de la sociedad que se han constituido en actores colectivos, y quehan logrado imponerse a los dems sectores como participantes legtimos delespacio pblico, con derecho a la palabra en la elaboracin del pacto soeal.

La ciudadana, as como los derechos humanos o la democracia, no esesttica; al contrario, existe un acuerdo en que es el producto de una relacinde fuerzas en un momento dado, en una sociedad dada. Se redefine a medidaque nuevos actores colectivos se integran a la sociedad. Esto nos lleva a con-cebir la ciudadana, y los derechos humanos tambin, como un lugar de litigioy de negoeacin y no como una empresa de construccin lineal. La ciuda-dana es un estatuto que evolueona junto con los problemas que enfrenta lasociedad y, en particular, junto con las reivindicaciones de los movimientossociales para que haya cambios en el marco institucional de dicha sociedad.

El problema de la naturaleza defectiva o incompleta de la mayora de lasnuevas democracias, las de la "tercera ola" -se podra decir, incluso, el proble-ma de casi la totalidad- ha sido bien identificado ya por muchos autores, auntan temprano como lo hizo O'Donnell con su nocin de "democracias de bajaintensidad" (1993); de ah que se las califique como "democracias inciviles"(Holston, 1998), "democracia no-liberal" (illiberal democracy) (Zakaria, 1997),"hiperpresidencialismo" (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998), o "democracia deejecutivos" (Brunelle, 20(0). Una caracterstica de estos sistemas es que com-parten ampliamente, por un lado, la coexistencia de derechos polticos firme-mente establecidos y, por otro, la violacin de derechos civiles por agentes delEstado. Esta violacin de derechos civiles (y, en la mayor parte de los casos,tambin econmicos, sociales y culturales) es posible por la falta de rendicinde cuentas horizontal (horizontal accountability).

Una explicacin coherente de este fenmeno es la que ofrecen Foweraker yKrznaric (2002: 30): "Las violaciones a los derechos civiles y de las minoras pue-den emanar directamente de la ausencia de rendicin de cuentas y de la defensaviolenta de la propiedad privada en condiciones de pobreza y exclusin social".4

El estado de derecho, entendido como una cultura de respeto a las reglasconsensuadas de una sociedad dada por todos sus integrantes, individuales einstitucionales (cfr. Crpeau...), emerge del concepto societal de bien comn.

Estos autores sugieren, incluso, que el mcjoramiento dc la rendicin de cuentas de tipo vertical. que traeconsigo la dcmocracia elcctoral, puedc agranr la cxelusin social all donde la rcndicin de cuentas horizontalresulta ineficaz: "Con frecucncia la reivindicacin o defcnsa violenta de los derechos de propiedad es lo quc liga laampliacin dc los dcrechos polticos con las violaciones de los derechos civiles" (Foweraker y Krznaric, 2002: -12).

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS 27

Es la debilidad del consenso en tomo a este valor lo que permite que el principiodel estado de derecho sea obviado por los mismos agentes del Estado. En particu-lar, ciertos sectores sociales poderosos (la oligarqua, los militares...) permanecenmarginales o ajenos al consenso de bien comn predominante, sin someterse aprocesos de rendicin de cuentas. De lo anterior, se desprende que:

a) el conjunto de criterios en los que nos basamos para evaluar la calidadde una democracia (derechos humanos, rendicin de cuentas), sonellos mismos procesos contestados, que dependen de relaciones defuerza entre diversos agentes sociales;

b) los instrumentos internacionales de derechos humanos (ante todo ladeclaracin universal y los dos pactos) ofrecen un marco arbitral quepuede ser movilizado (o que permite mediatizar la correlacin de fuer-zas) en los mbitos nacional e internacional;

c) los movimientos sociales a favor de la rendicin de cuentas -inclusoretrospectiva- ayudan a construir el estado de derecho, mediante la pro-mocin de una conciencia ciudadana y la obligacin del Estado deresponder, asumiendo, aunque sea de manera incompleta, responsabi-lidades antes negadas.;

Los derechos humanos y la rendicin de cuentas

La rendicin de cuentas retrospectiva

La forma ms conocida sobre reivindicacin de rendicin de cuentas por elEstado, con base en criterios de derechos humano's en situaciones de transi-cin democrtica, ha sido mediante las comisiones de verdad. Entre las orga-nizaciones e instituciones de derechos humanos, este enfoque de rendicinde cuentas sobre el pasado, en general predemocrtico, ha resultado predo-minante. No pocas veces, los informes de las comisiones han revelado muchoms sobre el pasado que lo que la sociedad en su conjunto quiere conocer, yno siempre han dado lugar a avances en el corto plazo; en numerosas ocasio-nes, incluso, han sido desconocidos por los gobiernos.

Este movimiento ha dado lugar a una corriente de crtica que sostieneque democracia y derechos humanos son incompatibles en periodos de tran-sicin (Carretn, 1994). La lgica aqu expresada implica que la transicin

'Este proceso se concreta en el campo judicial: las quejas de ciudadanos con basc en los instrumentosinternacionales deben ser resueltos por las cortes nacionales para hacerse efectivos en un contexto especfico.como lo seala Mndez (2000).

28 ~ NANCY THEDE

democrtica requiere construir el mayor consenso nacional posible. El afn dedar a conocer las violaciones, inclusive las atrocidades del pasado, puededividir a la poblacin con base en conflictos anteriores, en vez de unirlo convistas a la construccin de nuevas instituciones que, al ser democrticas, detodas maneras harn que nunca ms se llegue a tales abusos. En la transicinespaola de 1977 se alcanz un acuerdo de no rendicin de cuentas por el pasa-do durante un periodo de 25 aos (lapso que se cumpli en el 2002), justamentepara no resucitar las profundas divisiones de la guerra civil durante la fasems delicada de la apertura democrtica.

Los protagonistas de la verdad histrica argumentan, contrariamente,que la democracia no se puede construir sobre la base de los abusos de losderechos humanos, ni mucho menos de crmenes contra la humanidad.Posiblemente la respuesta a este debate no es nica, y diferentes sociedadesexigen soluciones distintas. Lo cierto es que, aunque parece haber un con-senso internacional emergente en los estados en torno a la obligacin de lademocracia como sistema de gobierno, no hay tal acuerdo acerca de la ren-dicin de cuentas, especialmente cuando sta es retrospectiva y conlleva laposibilidad de imputacin de alguna responsabilidad criminal (cfr. StephenRatner en University ofTexas, 2001: 359-363).

Pese a haberse producido casos concretos donde la presin a favor de laverdad histrica ha contribuido a reforzar las instituciones democrticas y elconsenso societal sobre la base del estado de derecho (pensemos en el casoactual de Argentina o de Chile), la rendicin de cuentas estrictamente judicialy retrospectiva es insuficiente en democracia. El marco que ofrecen los dere-chos humanos permite un~ aplicacin mucho ms amplia de las demandas derendicin de cuentas, cubriendo la gama completa de derechos "universales".Este potencial est siendo descubierto por movimientos sociales de variospases, que nunca antes haban trabajado en cuestiones de derechos humanos.Podemos citar, por ejemplo, el caso de la coalicin interamericana en tornoa la integracin hemisfrica (la Alianza Social Continental-Asc) que intentaapoyarse en las protecciones institucionales de derechos econmicos, socialesy culturales (DESC) que forman parte de las instituciones interamericanas en elseno de la OEA, como son la Comisin y la Corte Interamericanas de DerechosHumanos. El esfuerzo se dirige a asegurar que el rea de Libre Comercio delas Amricas (ALCA), prevista para el ao 2005, promueva, y no vulnere losderechos humanos (especialmente los derechos econmicos y sociales), quetienen vigencia tanto continenta16 como internacional. Con este tipo de pre-

'El Protocolo de San Salvador sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de la OEA entr envigor en el ao 1999.

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS i 29

sin, ejercida por organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras de carc-ter social, llamado accountability politics por Keck y Sikkink (1999), el esfuerzobusca obligar a los actores poderosos (en muchos casos, los estados) a respetarlas polticas o los principios que ellos mismos han enunciado o ratificado.

El marco de derechos humanos para la rendicin de cuentas

Si una imputabilidad integral requiere de criterios explcitos y compartidos(consensuados) para evaluar la accin, el marco de los convenios interna-cionales de derechos humanos lo provee. Un gran nmero de estados hanratificado dichos instrumentos legales; y muchos estados latinoamericanoshan incluso integrado estas obligaciones internacionales a sus constitucionesnacionales. Sin embargo, estas obligaciones no siempre son respetadas y nosiempre se vuelven efectivas. En estos casos, el elemento determinante es lacapacidad de la sociedad civil para movilizarse y exigir la efectividad de losderechos y la aplicacin de sanciones. Jacobson y Benarieh Ruffer (2003:76) sostienen que la naturaleza de la rendicin de cuentas en la democraciamoderna se ha modificado (shifted) para incluir la rendicin de cuentas fun-dada en el estado de derecho:

Mientras que la rendicin de cuentaspopularse basa en cosas tales como las elecciones,parlamentos nacionalespara la promulgacin de leyesy una relacin directa entre elpuebloy elgobierno, el mecanismo de rendicin de cuentas a travs del "imperio de lasreglas "oo. difiere, sin embargo, en que mientras la rendicin de cuentas es transferidaal espacio legal con el individuo como agente, los estados son crecientemente responsa-bilizados de sus acciones a travs de leyes y normas de derechos humanos...

En este sentido, los derechos humanos se han vuelto "el armazn implci-to", la "sintaxis" de "la arquitectura social y poltica de la sociedad" (Jacobsony Benarieh Buffer, 2003: 87).

La rendicin de cuentas implica cuatro momentos: primero, la responsa-bilidad de actuar respecto a los compromisos adquiridos; segundo, la respon-sabilidad de infonnar sobre dichas acciones y de justificarlas; tercero, la posibi-lidad real de sancin en el caso que las acciones emprendidas no correspondena las obligaciones; y cuarto, la responsabilidad de institucionalizar medidas deprevencin que aseguren que tal caso de abuso no se pueda volver a repetir.7

7 En el caso especfico de la rendicin de cuenras retrospectiva, estos momentos significaran concretamentelo siguiente: "El derecho internacional ha evolucionado y hay ahora un principio emergente de que los estadostienen que sujetarse a por lo menos cuatro principios cuando tienen que abordar estos temas: uno sera la verdad,

30 NANCY THEDE

A la vez que los actores de la sociedad civil a nivel nacional e interna-cional han cobrado la fuerza suficiente para enfrentar al Estado y exigirlecuentas sobre sus acciones, surgen nuevos debates respecto de la rendicinde cuentas, en cierta medida como reaccin a la misma fuerza de la sociedadcivil. Pero surgen nuevos problemas, tambin, como resultado de la globa-lizacin.

La rendicin de cuentas por las ONG

A medida que la "sociedad civil" adquiere peso y fuerza en los debates sobrelas polticas pblicas, a escala nacional y sobre todo internacional, han surgi-do reacciones hostiles por parte de sectores polticos y gubernamentales, queacusan a las ONG de no ser representativas, en especial, y alegan que, al no serelectas, no tendran por qu tener derecho a voz en esos debates, que debieranser decididos nicamente por autoridades gubernamentales y representantespolticos. Durante varios aos, las organizaciones de la sociedad civil y muchosgobiernos occidentales hicieron poco caso a esta posicin, entonces considera-da como reaccin de retaguardia en el contexto de la democratizacin de lassociedades.

El problema ha resurgido recientemente, ya no slo como una crticaexterna a las ONG, sino tambin desde una perspectiva crtica interna (vase,por ejemplo, rCHRP, 2003). Esta vez la preocupacin principal se sita entrminos de la rendicin de cuentas, tanto interna como externa, de las ONG.Un estmulo importante dentro de esta dinmica ha sido el ataque contra lalegitimidad de las ONG (p.ej., Anderson, 2001), por motivaciones polticas,especialmente en los Estados Unidos. Una ofensiva importante fue lanzada, aprincipios de 2003, por parte de medios intelectuales de derecha, con el obje-to de deslegitimar y hacer callar a las ONG opuestas a la guerra en lraq y a lapoltica interna de la administracin Bush, que vulnera los derechos civiles.

Pero existe tambin otra preocupacin respecto a la rendicin de cuentaspor las ONG, expresada a partir de una voluntad de asegurar que stas jueganun papel democratizador real. Una gran parte de la discusin se centra enel delicado problema de la transformacin de las funciones de las ONG en eldoble contexto de la democratizacin y de la neoliberalizacin. Un sectorimportante de las ONG juegan un papel de intermediarias entre el Estado

decir la verdad y nada ms que la verdad acerca de los que pas. Este es un derecho que la sociedad y las vctimastienen. Segundo, los estados deben perseguir, investigar y eventualmente sancionar. Tercero, los estados tienenel deber de reparar y compensar a las vctimas por sus prdidas, no slo monetariamente, sino tambin por loava de la restitucin. Y cuarto, los estados deben limpiar o purgar a las fuerzas militares para que esos crmenesnn sean cometidos de nuevo" (Francisco Cox, en University ofTexas, 2001: 351).

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS 31

y la poblacin, ya sea asumiendo la organizacin de ciertos servicios a lacomunidad o hablando en nombre de dicha "comunidad" (nocin peligro-samente imprecisa), para presionar en favor de ciertas polticas o programasgubernamentales. En el primer caso, el problema se sita en trminos de la"franquicia del Estado" ifranchising the state) (Kamat, 2003: 66), cuando ONGasumen funciones del Estado en cuanto entidades privadas. En este caso, surendicin de cuentas se hace hacia la institucin donante, ya no slo haciala base: la rendicin de cuentas externa se vuelve compleja en doble sentido(hacia arriba y hacia abajo), sin que sea siempre claro cul de los dos debetener (o tiene, en los hechos) primaca. El segundo aspecto se refiere en granparte a la situacin internacional, y a la implicacin de ONG en contextos deconflicto y reconstruccin (los Balcanes, Mganistn, lraq... ). En estas situa-ciones se producen, al parecer, muchos casos de ONG coptadas por el Estado(que puede ser un Estado interventor o el gobierno del pas donde trabajan)y entonces la lealtad principal de dichas ONG se dirige hacia el Estado y nohacia la poblacin. En estos casos de ONG coptadas, algunos afirman que:"Las ONG tienden a apoyar a los estados fuertes ms que a la "sociedad civil"y tambin a ayudar a los servidores pblicos a evitar la rendicin de cuentaspor sus acciones" (Hayden, 2002: 56).

De esta forma, cuando se pone en duda la legitimidad de las ONG conbase en problemas de rendicin de cuentas, el empleo de un marco de cri-terios fundado en los derechos humanos puede permitir la distincin entreun enfoque de justicia social, versus otro de individual entrepreneurship. Dichode otro modo, los derechos humanos como base para la rendicin de cuentaspermite lograr resultados ms justos en el caso de las ONG, como tambin enel de los estados.H

Ms all del inters que despierta este problema de la reflexin acercade la rendicin de cuentas por las entidades no estatales, sirve tambin comorevelador de dos caractersticas ms generales de la rendicin de cuentas, ensu relacin con la democracia:

Primero, ilustra el hecho de que la rendicin de cuentas es un procesocontestado y conflictivo y que, al formar parte de la esfera pblica,siempre est y estar sujeto a debate. No hay, pues, ni puede haber,una forma perfecta de rendicin de cuentas. Cualquiera que sea sugrado de legitimidad, tanto los estados como las NG, " ...se quedancortos de una rendicin de cuentas pblica y global. Y esto es as

'Aunque, como queda claro en los instrumentos internacionales, asegurar el respeto a los derechos huma-nos es, en ltima instancia, responsabilidad del Estado,

32 NANCY THEDE

debido al reto fundamental inherente a la rendicin de cuentas mis-ma. No hay una sola voluntad pblica global, como no la haya niveldomstico" (Wapner, 2002: 159). Existe cierto peligro, en efecto, deque la nocin de rendicin de cuentas conlleve cierta idealizacin delproceso poltico.9

Segundo, hace resaltar un fenmeno emergente de difusin socialsobre demandas de rendicin de cuentas, yeso desde y hacia todoslos actores de la esfera pblica. Como escribe Spiro (2002: 162):"Donde quiera que el poder es ejercido, temas de rendicin decuentas son correctamente planteados" Una caracterstica de lademocratizacin de la sociedad, descrita entre otros por Oxhorn(1998), es justamente la reparticin ms amplia del poder a travsdel espacio social. El desarrollo de la sociedad civil constituye unaspecto clave de este proceso; es uno de los principales depsitosde este poder redistribuido. En tal sentido, la demanda creciente deuna rendicin de cuentas por parte de la sociedad civil y, en especialde las ONG, constituye el reflejo necesario y sano del proceso dedemocratizacin.

Sin embargo, el problema de las ONG y la rendicin de cuentas no sepresenta nicamente a nivel nacional; su nueva articulacin es tambin con-secuencia de la globalizacin; es decir que las ONG (y otras organizacionesde la sociedad civil) son proyectadas hacia la esfera internacional, suscitando(y padeciendo) nuevas demandas de rendicin de cuentas hacia contextosms amplios.

El impacto de la globalizacin en la rendicin de cuentas

En tiempos recientes, ha quedado claro que los derechos humanos -encuanto criterio y movimiento- se han convertido en uno de los elementos delucha por un mundo globalizado ms justo. Los ejemplos abundan, y muchotienen que ver con la responsabilidad frente al pasado. Tres aspectos sobreel papel de los derechos humanos en el desarrollo de la rendicin de cuentas"mundializada" merecen ser subrayados:

'Spiro (2002: 164): "...el Estado democrtico es implcitamente idealizado en la mtrica de la rendicinde cuentas, especialmente por virtud de las elecciones peridicas. Pero la rendicin de cuentas es una cantidadrelativa, no absoluta, y el sufragio es en s mismo una herramienta demasiado cruda para mantener a las autori-dades gubernamentales en lnea".

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Comunidades de destino

David Held (2001), en una reflexin acerca del mundo despus del 11de septiembre, habla de "comunidades de destino superpuestas"\() y de laaspiracin generalizada de una ley y una justicia globales, accesibles a todasesas comunidades de destino; porque, de hecho, la globalizacin no es demanera unvoca un movimiento dirigido hacia un poder econmico cadavez ms libre, ms fuerte, ms concentrado, sino tambin una tendenciahacia la bsqueda de un sentido compartido de la actividad humana conbase en la justicia, los derechos y las responsabilidades recprocas. ll Unsistema de responsabilidades, anclado en valores comunes y mundializadosde justicia, emerge en las ltimas dcadas; en particular, con los juiciosde Nremberg, los cuales establecen el principio de responsabilidad deconciencia individual, de negarse a cumplir la "razn de Estado" si stalleva a transgredir los derechos fundamentales de otros seres humanos.La elaboracin, a partir de 1948, de un marco legal internacional de dere-chos (marco amplio pero incompleto, por cierto), conocido como derechoshumanos, permite establecer un criterio "objetivo" (en el sentido explcitoy compartido) para una definicin de los contornos de una justicia, si noglobal, por lo menos "universal", en tanto se aplique -en principio- a todoser humano.

Desde entonces, el desarrollo de la problemtica social ha demostradoque lo "humano" no se agota en los derechos (civiles, polticos, econmi-cos, sociales y culturales) consagrados en la declaracin universal y los dosconvenios. Ciudadanos emergentes han logrado el reconocimiento de losderechos que les permiten formar parte de la "humanidad" de manera inte-gral; es el caso, por ejemplo, del movimiento internacional de mujeres, conla Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacincontra la mujer (CEDAW), en vigor desde 1981, Ydel movimiento internacio-nal de pueblos indgenas, con la Convencin 169 de la OIT,12 en vigor desde1991. Adems, el movimiento a favor del reconocimiento de nuevos dere-chos humanos es cada vez ms intenso a medida que la democratizacin,a nivel nacional e internacional, abre nuevos campos de cuestionamientoy de organizacin social. Es el caso, por citar slo algunos ejemplos, de las

IU"Inunanue1 Kant escribi hace ms de doscientos aos que estamos "inevitablemente lado a lado". Desde Kantnuestra mutua interconexin y vulnerabilidad han crecido rpidamente. Vivimos en un mundo de lo que me gustara llamar"comunidades de destino traslapadas", donde las trayectorias de los pases estn intensamente imbricadas una con la otra.

11 Segn Held (2001), "una narrativa que busca enmarcar la actividad humana y anclarla en la ley, los derechosy las responsabilidades".

"Convenio sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes.

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nuevas tecnologas de informacin y comunicacin;lJ del derecho al desarrollo;14y del creciente movimiento popular y judiciaP5 a favor del derecho humano a unmedio ambiente sano. Hasta el momento, sin embargo, la extensin del campode los derechos humanos no ha llegado a abarcar el aspecto econmico de laglobalizacin.

Responsabilidad poltica versus responsabilidad econmica

De hecho, la extensin de reglas de derechos humanos como criterio de rendi-cin de cuentas a escala internacional tiene vigencia en la esfera poltica, pero elsistema mundial carece de mecanismos para deslindar responsabilidades en laesfera econmica. Segn Held (2001), este estado de cosas es inherente al ordenliberal: "El foco del orden internacional liberal es el control de los abusos delpoder poltico, no del poder econmico. Tiene pocos, si es que alguno, mediossistemticos para abordar otras fuentes del poder distintas al poltico".

Es cierto que los intentos actuales por someter la accin de empresasprivadas transnacionales a un escrutinio (y eventualmente a sanciones), sobrela base de criterios de derechos humanos, encuentran una resistencia impla-cable de parte no slo de las empresas, sino tambin de los estados (los ubi-cuos Estados Unidos, pero tambin Canad y otros) y de las organizacionesintergubernamentales especializadas en el campo econmico (OMC y las IFI).La concesin ms grande hacia un eventual escrutinio ha sido la iniciativade incitar a las empresas a elaborar cdigos de conducta "voluntarios" pararendir cuentas a la sociedad sobre el impacto de sus actividades. A pesar deesta desfavorable correlacin de fuerzas, un nmero creciente de expertosen derecho internacional pretenden que los derechos humanos, en cuantojus cogens o derecho internacional de costumbre, tienen precedencia sobrecualquier otro tipo de derecho, incluso los convenios de libre comercio y lasreglas de la OMC, entre otroS.1 6 Este debate no est resuelto, y constituye unterreno de contestacin importante en el tema de la rendicin de cuentas.

" Los derechos en este campo estn siendo debatidos en el marco de la Cumbre Mundial de la Sociedad de laInformacin de las Naciones Unidas, que se lleva a cabo en Ginebra, en diciembre 2003, yen Tnez en el 2005.

H Una Declaracin por la Asamblea General de las Naciones Unidas fue adoptada en 19R6 con un fuerteapoyo de los pases del sur, pero no ban logrado hasta la fecha convertirla en instrumento internacional dederechos humanos.

1< En este tema, Amrica Latina est ms adelantada que el resto del mundo. El protocolo de San Salvadorde la (JEA, por ejemplo, reconoce el derecho a un medio ambiente sano: "Artculo 11: Derecho a un MedioAmbiente Sano: l. 'loda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pbli-cos bsicos. 2. Los Estados partes promovern la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente."Adem,s. demuestran Fabra y Arnal (2002) que "Los jueces en Amrica Latina han afirmado sin reservas que elderecho a un medio ambiente sano es un derecho humano fundamental". Varias constituciones nacionales depases latinoamericanos tambin reconocen el derecho al medio ambiente sano.

IC, Vase Howse y t..lutua (2000).

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Tal problema presenta en el mundo cierto lazo con el de las democraciasinciviles, en el sentido de que aqu tampoco se ha logrado una eficacia delas instituciones judiciales frente a actores econmica y polticamente pode-rosos. Si el problema central de las nuevas democracias es su debilidad enla rendicin de cuentas horizontal, que no puede asegurar el respeto de losderechos de los marginados frente al poder econmico, tampoco en la esferamundial izada se ha logrado crear mecanismos para lograr que las institucioneseconmicas se sometan a las decisiones polticas. Al identificar otra dimensindel problema -la de la imposicin de polticas y compromisos a gobiernosnacionales por instituciones internacionales (en especial las IFI)-, ciertos auto-res sostienen que los ejecutivos de las nuevas democracias se encuentran enuna situacin que los obliga a impedir los mecanismos de rendicin de cuen-tas hacia su propia ciudadana (vase p.ej., Skene, 2003).

Ambas dimensiones del problema llevan a la identificacin de un desa-fo mayor: el de la extensin de la responsabilidad (en trminos de rendi-cin de cuentas) hacia la esfera econmica globalizada. 17 Reinisch (2001:143) se refiere al vaco jurisdiccional (jurisdictional gap) que ocurre cuandoun Estado transfiere alguna(s) de su(s) responsabilidad(es) hacia una orga-nizacin internacional, ya que estas ltimas no estn sujetas a los tratadosde derecho internacionales. En su opinin, las cortes constitucionales decada nacin, as como los rganos internacionales de derechos humanos,pueden inferir una obligacin de los estados a tomar medidas para prevenirdicho vaco, como ha ocurrido en la Unin Europea.

El desafo, a fin de cuentas, es el de los principios e instituciones de lademocracia liberal que se encuentran frente a los de una economa neolibe-ra!. A pesar de la tesis propuesta por ciertos analistas de que la democracialiberal es la forma poltica que corresponde a una economa neoliberal, en lapoca de la mundializacin, el reto es disear estrategias que se apoyen enlos derechos polticos vigentes para ganar la efectividad de la gama completade derechos humanos en todo el mundo.

El debate respecto de la soberana nacional

La globalizacin, es cierto, ha abierto un espacio donde el monitoreo inter-nacional del respeto a los derechos humanos ha pasado de la denuncia ala intervencin directa como sancin hacia los estados violadores. En estatransicin, los movimientos a favor de los derechos humanos han jugado un

'"Vase tambin Sassoli (2000).

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papel de primera plana. El tema ha sido importante para la justificacin dela "intervencin humanitaria" desde 1999. 18 Los tribunales penales a escalainternacional han representado sin duda un gran logro para la rendicin decuentas en caso de violaciones a los derechos humanos; pero, al mismo tiempo,cuando los derechos humanos han servido como parte de la justificacin deuna "intervencin humanitaria" que toma la forma de una invasin militar, yadems un gran nmero de ONG humanitarias o de derechos humanos inci-tan a ella, la aplauden y participan bajo la cobertura de las fuerzas invasoras,cuestiones de rendicin de cuentas se empiezan a plantear, no slo frente a losestados, sino tambin frente a las ONG. El marco de los derechos humanos (opor lo menos su interpretacin concreta en situaciones de intervencin milita-ro-humanitaria) ha demostrado ser insuficiente para resolver de manera exitosael problema de la intervencin humanitaria. 19 Una parte de esta situacin sepuede atribuir sin duda al problema de la insularidad del movimiento de dere-chos humanos en s (especialmente a nivel internacional), y de su visin quizformalista (basada ante todo en reglas explcitas) de cuestiones de democraciay gobernabilidad. La confianza en la regla explcita lleva a subestimar el pesode la naturaleza contestada del espacio social.

Esto ilustra, tambin, el hecho de que el campo de los derechos humanos,respecto a la rendicin de cuentas en el contexto internacional, est sujeto ala lucha poltica (con toda su dinmica de divisiones y manipulaciones). Elmovimiento de los derechos humanos es, tambin, un terreno contestado.

Conclusin

La rendicin de cuentas con base en criterios de derechos humanos hagenerado logros significativos desde principios de la "tercera ola". El marcode los derechos humanos internacionalmente reconocidos ofrece criteriosrelativamente precisos, explcitos, amplios y consensuados para la rendicinde cuentas por parte de los diversos actores sociales. La efectividad de estoscriterios en la rendicin de cuentas ha evolucionado al ritmo de las transi-ciones democrticas, especialmente en los ltimos 20 aos. Esto se concreta

'>"Ni el encausamiento legal ni el hacer la guerra fue considerado un campo de atencin de los derechoshumanos antes de 1999- (Havden, 2002: 57).

'OPandolfi (2002: 35) critica en especial a estos "empresarios morales" que son, segn eHa, las ONG que par-ticipan en las intervenciones militar-humanitarias, en panicular en los Baleanes: " ... les organismes internationauxet transnationaux agissent sur les territoires de \'ingrence et de I'urgence humanitaires cornme des souverainetsmouvantes qui se dplacent de par le monde en lgitimant sous la banniere des droits humains I'imposition de leursregles et de leur temporalit". " ... los organismos internacionales y transnacionales se conducen en los territorios dela ingerencia y la emergencia humanitarias como 'soberanas movedizas' que se desplazan por el mundo legitiman-do, bajo la bandera de los derechos humanos, la imposicin de sus reglas y de su temporalidad".

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en un gran nmero de experiencias, tales como las comisiones de verdad ymemoria histrica, la creacin de instituciones independientes al estilo delas comisiones nacionales y estatales de derechos humanos, y defensores delpueblo y de instituciones intergubernamentales, como las recientes cortespenales internacionales (Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia,Tribunal Penal Internacional para Rwanda, y Corte Penal Internacional).En la mayora, si no en la totalidad de estos casos, la sociedad civil nacionale internacional ha contribuido en gran medida con sus movilizaciones, pro-puestas y presiones, a la concrecin de estos alcances.

Durante el mismo periodo histrico, la mayor diferenciacin y el creci-miento de la sociedad civil, tanto nacional como internacional, constituyenun elemento importante para la democratizacin, en vista de que promuevenuna mayor difusin de! poder. Este proceso trae consigo, paralelamente, lamultiplicacin de las demandas y las direcciones de rendicin de cuentas,hacia todos los ncleos estatales y no estatales en este sistema de poderms descentralizado. Todo esto representa un logro significativo, tanto parala democracia y la rendicin de cuentas, como para la dignidad humana engeneral. Pero este estado de cosas no durar, ne::esariamente, por s mismo. Laefectividad de la rendicin de cuentas es producto de una correlacin de fuerzasdentro de la sociedad nacional o internacional; de igual manera, la efectividad delos derechos humanos y su vigencia como marco para la rendicin de cuentases sujeto de contestacin en el espacio pblico. Para lograr dicha efectividad,movimientos y organizaciones de la sociedad civil tienen que reclamarla y,adems, aprender a aplicar estos principios, en su propia prctica, de maneracontinua. De no ser as, la rendicin de cuentas se volver un mecanismo pura-mente formal y superficial (una tendencia que se nota ya en muchas democra-cias establecida~ actualmente, en especial con las polticas pblicas luego deldesastre del World Trade Center).

Nuevos desafos se presentan en el contexto de la globalizacin: aun-que la rendicin de cuentas fuera perfecta en una sociedad nacional, nosignificara gran cosa si no se lograran establecer mecanismos de rendicinde cuentas a nivel internacional, tanto en lo poltico como en lo econmico.En este sentido, y contrariamente a lo que sucede en el mbito nacional,eventos recientes apuntan hacia un retroceso notable y preocupante. Sinun sistema internacional responsable, que rinda cuentas, los derechos atodo nivel permanecern vulnerados. As, el reto es doble para todo elmundo: primero, es necesario conseguir un sistema mundial de goberna-bilidad responsable en el que todos los actores sean llamados a participar,y segundo, desarrollar la voluntad poltica para propiciar una rendicin

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de cuentas en materia econmica, insertando a las mismas institucioneseconmicas bajo la autoridad de las legtimas instituciones polticas (p.ej.,OMC bajo la autoridad de la ONU, ALCA bajo la autoridad de la OEA). Final-mente, el desafo es construir un sistema internacional que permita a lascomunidades e individuos aspirar a un trato digno dentro de un sistemamundializado, sin que ello implique, necesariamente, la homogeneidad delas sociedades.

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