polticas pblicas com o m ateria o cam po de investigacin (1.3), y en ella seestudian los tipos, la ubicacin y las atividades de los analistas de polticas(1.4). As com o hay diferentes tipos de analistas, hay una gran variedad de cla-ses y tipos de marcos de anlisis. En la seccin 1.5 se revisan los principalesmarcos o enfoques empleados por los analistas de las poh'ticas pblicas. La sec-cin 1.6 trata los marcos filosficos clave que han influido los enfoques nor-m ativos, ticos y m etodolgicos para la teora y la prlica de las polticaspblicas. U na de las grandes preocupaciones en el estudio de las polticas pbli-cas es el proceso de formulacin de las propias polticas; la seccin 1.7 incluyealgunos de los principales enfoques para el estudio de la form ulacin y el an-lisis de las polticas pblicas. A p artir de ah, se hace necesario ocuparse decuestiones metodolgicas ms amplias. El uso de palabras como marcos, met-foras y m odelos exige revisar ei significado de cada uno de estos conceptos yla forma en que ocurren cambios y virajes entre diversos marcos o paradigmas(1.8). La penltim a seccin (1.9) aplica la idea de los virajes de paradigm a paraexplicar el cam biante objetivo del anlisis de las polticas, pblicas a partir de ladcada de 1950 hasta la fecha. La ltim a seccin (1.10) aborda la forma en queel proceso de las polticas pblicas ha sido esquem atizado en etapas y ciclos,y d e n e el enfoque que permea el resto del libro.

1.2/ Lo pblico y las polticas com o conceptos

E' 1 punto de partida en el debate sobre las polticas pblicas debe ser el anlisisvacerca de lo que se entiende por lo pblico y el recuento del desarrollo deeste concepto en la teora y en la prtSlica. Esto reviste particular importancia anteel hecho de que la idea de lo pblico ha sufrido cambios considerables en aosrecientes, tanto en el m undo anglosajn como en otros espacios.

Textos clave

La lectura de los siguientes textos puede ser til para analizar la idea de "lo pblico":

S.l. Benn y G.F. Gaus (editores), Publicand Prvate in Social Ufe, 1983: sobre las ideas de lo pblicoy lo privado.

J. Habermas, The Structural Transformation ofthe Public Sphere, 1989: sobre el desarrollo de laesfera pblica.

J.A.W. Gunn, "Public Opinin", "Public Interest" 1989: sobre la "opinin pblica" y el "interspblico".

Em pecem os por algunos trminos de uso comn:

Inters pblico O pin in pblica Bienes pblicos D erecho pblico

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Sector pblico Salud pblica Transporte pblico Educacin pblica D ifusin de servicios pblicos Rendicin de cuentas pblicas Sanitarios pblicos O rden pblico D euda pblica

Se puede decir que las polticas se ocupan de aquellas esferas consideradascom o pblicas, a diferencia de una lista parecida que se podra elaborar conexpresiones que implican la idea de lo privado. La idea de las polticas pblicaspresupone la existencia de una esfera o m bito de la vida que no es privada opuram ente individual, sino coletiva. Lo pblico com prende aquella d im en-sin de la adiv idad hum ana que se cree que requiere la regulacin o intervencingubernam ental o social, o por lo menos la adopcin de medidas com unes. Laesfera de lo pblico, requiere una forma distinta de anlisis de la que se empleaen relacin con lo privado o con el m undo empresarial? Cul es la relacin delo pblico con lo privado? Qu debera considerarse pblico y qu privado?Estas preguntas no resultan ajenas a los estudiantes de la poltica m oderna; noobstante, la relacin entre lo pblico y lo privado constituye un asuntoinconcluso que data del principio de la civilizacin. En este apartado se resumenalgunas de las principales caradersticas del desarrollo de estos conceptos en lasociedad occidental y se pretende m ostrar la form a en que la historia de las ideasaporta los antecedentes indispensables para los estudiantes de polticas pblicas.C om o se ver, siempre ha habido cierta tensin o conflido entre lo que se con-sidera pblico y lo que se considera privado, y al estudiar las polticas pblicases fundam ental situar las posturas dentro del debate en un contexto histricoms amplio.

Grecia y Rom a antiguas constituyen un buen inicio. N uestro concepto delo pblico y lo privado es parte del legado de los antiguos rom anos, quienesdividan estos m bitos usando los trm inos res publica y res priva. La idea griegade lo pblico y lo privado se expresa con los trm inos Koinion {grosso modo,lo pblico) e Idion {grosso modo, lo privado). El anlisis que hace Llannah Arendtsobre la dico tom a griega de lo pblico y lo privado puede resum irse con lasiguiente serie de opuestos (cita tom ada de Saxonhouse, 1983; 380):

Pblico PrivadoPolis U nidad dom sticaLibertad NecesidadM asculino Fem enino

Igualdad DesigualdadInm ortalidad M ortalidadA bierto Cerrado

Captulo I: M eta-anlisis 37

Sin em bargo, tal com o seala Saxonhouse, se tra ta de una caraterizacinun tanto simplista de las fronteras o lneas de dem arcacin entre los dos m bi-tos. Esta relacin era ms compleja en la teora y en la p rd ica , y reflejaba latrgica interdependencia entre lo pblico y lo privado. De hecho, Saxonhouseargum enta la ausencia de una concepcin hom ognea de la relacin entre ambasesteras. Por otra parte, el anlisis de la literatura de la Grecia antigua sugiere laposibilidad de que hubiera por lo menos siete conceptualizaciones claramentediferenciadas de la tensin entre las incom patibles dem andas de lo pblico y loprivado. El prim er intento por encontrar algn tipo de solucin al conflido entrelo pblico y lo privado en la idea de la polis como forma superior de asociacinhum ana se encuentra en la obra de Aristteles. Esta bsqueda de algn arregloque perm ita resolver o m ediar la tensin entre lo pblico y lo privado habrade perm ear la historia del pensam iento poltico hasta nuestros das. En el sigloX IX , las ideas de los economistas polticos aportaron una slida frm ula pararesolver la divisin entre la esfera pblica y la esfera privada. Esa m anera deproblematizar la relacin entre las esferas pblica y privada an es predom inanteen el debate contem porneo en torno a la funcin de las polticas pblicas.

Segn los economistas polticos, el secreto para resolver la tensin entre losintereses pblicos y los privados se encontraba en el desarrollo de su idea delos mercados. C om o apuntaba Haberm as, a principios del siglo xix, la esferapblica se desarroll en Gran Bretaa a partir de una clara diferenciacin entreel poder pblico y el m bito de lo privado (H aberm as, 1989). Gracias a lasfuerzas del m ercado, la m axim izacin del inters ind iv idual prom overa elinters piiblico . El argum ento sostena que el libre funcion am ien to de laeleccin y la libertad individuales sera capaz de fom entar tan to los interesesde los individuos como el bien y el bienestar pblicos. As, la funcin del Estadoy de la poltica consista en crear condiciones que coadyuvaran a garantizar elinters pblico. Por ende, se consideraba que el gobierno se desempeara mejorcuanto m enos ad ivo se mostrara. Para los economistas polticos esto no signi-ficaba que el Estado no deba participar en el sum inistro de servicios pblicos,sino que la lnea crucial que m arcaba el lm ite era la libertad econm ica. Eneste sentido, el inters pblico tendra ms probabilidades de ser satisfecho cuandoel Estado facilitara los intereses de la libertad econm ica y del mercado, en vezde constreirlos o regularlos. El orden sera, bsicam ente, el resultado espon-tneo de la sum a de elecciones privadas. La intervencin pblica sera deseableen la medida en que asegurara un marco legal y de derechos, pero sin interferir enel equilibrio natural que derivara de los intereses personales. Los intereses pri-vados convergeran con el inters pblico.y . Los argum entos clsicos de esta persped iva se encuentran , por supuesto,plasmados en La riqueza de las naciones de Adam Sm ith (1776) y en las obrasde James Mili, Torrens, M cCulloch y autores posteriores que las han divulgado(Parsons, 1989). Esa nocin de lo pblico com o un espacio que, en esencia, noimplica la interferencia en las adividades econmicas y empresariales, y en elque existe una clara frontera entre la esfera pblica y la privada contrastaba,com o lo dem uestra Haberm as, con la tradicin de la Europa continental en la

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que lo pblico abarca lo empresarial y comercial y la vida privada en m uchomayor m edida que en Gran Bretaa y en Estados Unidos. En Francia y Alema-nia, por ejem plo, la relacin del Estado y las empresas con el com ercio seranotoriam ente distinta de la establecida en Estados Unidos y en G ran Bretaa.

Sin embargo, la idea (y el ideal) liberal de una clara distincin entre lo pblicoy lo privado empez a derrum barse a partir de fines del siglo xix. Las polticaspblicas penetraron en^prVicamente todos los aspedos de la vida social', enespacios que los econorristas polticos hubieran considerado privados. Cuestio-nes relativas a la educacin, la salud, el bienestar social, la vivienda y la planeacinurbana acabaron por quedar sujetas a regulacin y/o intervencin estatal (vaseH eidenheim er et al., 1990: passim). Este proceso de coIel:ivizacin dentro delespacio pblico tuvo lugar en diversos momentos en varias naciones industrializadas,pero siempre debido a que determ inados problemas dejaron de ser consideradospuram ente privados. A m ediados del siglo xix, J.S. M ili haba aportado elcriterio esencial para explicar semejante viraje en el establecim iento de la fron-tera: el perjuicio. A la esfera de lo privado perteneca aquello en lo que no seperjudicaba a otros (Mili, 1968). Evidentem ente, el problem a era que la nocinde lo que se consideraba perjuicio cam biaba y se am pliaba a m edida que sur-ga ms y ms inform acin acerca de problemas sociales y de otra ndole quelegitim aban las preocupaciones acerca de las consecuencias que podran teneren lo pblico las acciones realizadas en lo privado. D e esta m anera se apoyabanlos argum entos que propugnaban una reforma. Adems, el utilitarism o de Mil!y B entham aport otra im portante prueba para decidir las polticas pblicas:la m ayor felicidad del m ayor nm ero de individuos (vase la seccin 1.6). Haciaprincipios del siglo xx, la concepcin liberal de lo pblico y lo privadosufrira un cam bio m uy profundo. El nuevo liberalism o, representado porDewey en Estados Unidos, y Hobhouse y Keynes en Gran Bretaa, discrepabade la idea de que el m ercado era capaz de hacer converger los intereses pblicosy privados, o que, de dejarlo en libertad, fom entara un orden espontneo.Dewey y Keynes coincidan en que el conocim iento (la inteligencia organizada,segn el trm ino empleado por Dewey) era el falor capaz de aportar los mediospara equilibrar y prom over las esferas y los intereses pblicos y privados: era elfin del laissezfaire. Segn el nuevo liberalismo, la clave para resolver el conflidoentre las dem andas de lo privado y lo pblico era co n tar con una form a degobernanza ms erudita. C laro que no se trataba de una idea nueva: m uchotiem po atrs, P latn ya haba llegado a la conclusin de que los filsofos seranlos mejores reyes.

El enfoque de las polticas pblicas se desarrollara precisam ente en elcontexto de aquel nuevo liberalismo formulado por Dewey y Keynes (y otrosautores), que encontr su expresin prdica en el New Deal de Rooseveit y la admi-nistracin y la reforma en tiempos de guerra. C om o seala Lasswell, la formaen que evolucion la ciencia de las polticas pblicas despus de la segundaguerra m undia l no fue sino una adap tacin del enfoque general de p o lti-cas pblicas recom endado por Dewey y sus colaboradores (Lasswell, 1971:xiii-xiv). D u ran te la posguerra se predicaban ideas liberales acerca del propsito

Captulo I: M eta-anlisis 39

de la form ulacin de polticas a partir de la creencia en el Estado com o entidadadm inistradora de lo pblico y sus problemas, a fin de ocuparse de aquellosaspedos de la vida econmica y social que el m ercado no era capaz de resolver.En este audaz m undo nuevo, la clave era el desarrollo del proceso de las polti-cas pblicas y la tom a de decisiones de polticas pblicas con ms inorm aciny erudicin que en tiempos pasados.

El viejo liberalismo no haba m uerto, pero sus signos vitales fueron dbi-les hasta la dcada de 1970. La afirmacin de que el gobierno erudito era capazde resolver o m ediar m ejor la relacin entre los intereses pblicos y los priva-dos empez a arruinarse en el perodo de estanflacin. La adm inistracin eco-nm ica y las reformas al sistema de bienestar inspiradas en el keynesianismoparecan haber creado ms problemas de los que haban resuelto. Entonces, lam ano invisible del m ercado de la que hablaba A dam Sm ith cerr el puo yasest su prim er golpe. Los campeones de la nueva [sic] derecha eran Hayeky Friedm an. Su argum ento, bastante exitoso, sostena que el intento de usar laspolticas pblicas para prom over el inters pblico era un error, puesto que,com o los econom istas polticos del siglo x ix hab an dem ostrado , el interspblico slo poda fomentarse dando libertad a los intereses privados. Para estosy otros autores pertenecientes a la nueva derecha, la respuesta consista encontraer el sed o r pblico y expandir el uso del mecanismo del mercado paraasegurar la existencia de un sedo r pblico que funcionara de manera consistentecon los principios de gestin del mercado y del sed o r privado.

U na de las consecuencias del crecim iento del E stado com o m edio para

reconciliar los intereses pblicos y privados haba sido el desarrollo de la buro-cracia com o u n a form a de organizacin ms racional (vase W eber, 1991:196-252). La adm inistracin pblica evolucion com o un medio que perm i-ta asegurar el inters pblico gracias a una clase neutral de servidores pbli-cos, cuya tarea consista en llevar a cabo la voluntad de aquellos elegidos por elpueblo. As, la burocracia pblica se diferenciaba de la burocracia del sed o r pri-vado (empresas, comercios e industrias) porque su m otivacin era asegurar elinters nacional y no algn inters privado. Por eso, m ientras que para loseconom istas polticos (y la nueva derecha) slo el m ercado era capaz de equili-brar los intereses privados y pblicos, el nuevo liberalism o se basaba en lacreencia de que la adm inistracin pblica era un medio ms racional de fom en-tar el inters pblico.

En la dcada de 1880, cuando W oodrow W ilson form ul la teora esencialpara su conceptualizacin de la burocracia com o entidad defensora del interspblico, postul la necesidad de establecer una clara distincin entre la polticay la adm inistracin (W ilson, 1887). La adm inistracin pblica com o marcopara el anlisis de la burocracia en los sistemas polticos dem ocrticos liberalestuvo auge en el perodo en que el servidor pblico era visto com o un funcio-nario im plicado en la consecucin racional de los intereses pblicos definidospor el proceso poltico. La idea de una forma de adm inistracin apoltica, racio-nal y jerrquica era fundam ental para la idea de dem ocracia liberal (vase, porejemplo, Mili, 1968). La divisin del Estado en un m bito poltico y un m bito

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racional o burocrtico era paralela a la dem arcacin entre las esferas de lo p-blico y lo privado. A m edida que la divisin entre lo pblico y lo privado pare-ca desdibujarse, el Estado reclam legitim idad sobre la base de su capacidadpara am inorar una creciente gama de problemas definidos como pblicos. Enese perodo (aproximadam ente entre la dcada de 1950 y la de 1970), el enfocjuede las polticas pblicas empez a tom ar vuelo y el de la adm inistracin pblicacomenz a ser desplazado y tuvo un franco declive durante la dcada de 1980.

Parte central de este cam bio de orientacin era la nocin de racionalidad.W eber haba m ostrado que el crecim iento de la burocracia se deba al procesode racionalizacin en la sociedad industrial. El burcrata era el funcionarioracional que serva al inters pblico. El argum ento del inters pblico racionalem pez a perder fuerzas a partir de fines de la dcada de 1 940 y tom tresorientaciones bsicas:

Estudios que postulaban la racionalidad burocrtica (propuesta por Weber)com o una teora que necesitaba ser revisada. Tanto la teora com o la prcticahaban dem ostrado que las burocracias exhiban un grado considerable deirracionalidad o, por lo menos, una racionalidad lim itada (vanse Simn,1945 y L indblom , 1959).

Estudios que sostenan que, en la prctica, los burcratas no trabajaban enfuncin del inters pblico, sino que hacan uso de su capacidad de tenerobjetivos propios (vase Mueller, 1989).

U na investigacin que cuestionaba la distincin entre polticas pblicas yadm inistracin (vase Appleby, 1949).

H acia fines de la dcada de 1970, las fronteras entre lo pblico y lo privado,as com o las polticas pblicas y la adm inistracin lucan cada vez ms borrosas.Por ende, como sea-laba un estudio com parativo precursor acerca de la buro-cracia: Los ltim os veinticinco aos de este siglo son testigos de la casi desapa-ricin de la distincin de W eber entre las funciones del poltico y el burcrata,que ha producido lo que podra denom inarse com o un hbrido puro (Aber-bach et al., 1981: 16). La nueva solucin liberal para m anejar la relacinentre los intereses pblicos y los privados a travs del Estado era menos fcil dedefender a la luz de las fallas de las polticas pblicas en num erosas reas.Se cuestionaron dos ideas de lo pblico: la motivacin de burcratas y pro-fesionales en el servicio pblico en relacin con el inters pblico, y la relacinentre las esferas de lo pblico {qua Estado) y lo privado {qua mercado).

Sin duda, la nueva derecha (los antiguos liberales) haba definido granparte de la agenda en to rno a este debate. Volviendo a las posturas de Adam

Sm ith y los economistas polticos del siglo xix, Hayek, Friedm an y otros auto-res afirm aron qu e la relacin entre lo pblico y lo privado se defina m ejorm ediante el m ercado y la libre eleccin, y no con el Estado aluando en funcindel inters pblico. En las dcadas de 1980 y 1990, el argum ento de que lafrontera entre las esferas pblica y privada deba quedar en m anos del mercadoconstituy el marco dom inante para la teora y la prd ica de las polticas pblicas.El viraje del nuevo liberalismo a la nueva derecha en polticas pblicas adquiere

Captulo I: Meta-anli.sis 41

matices mucho ms claros ante el auge del enfoque de la gestin del sector pblicoy la desaparicin del enfoque de la administracin pblica '.

El nuevo liberalismo y los mbitos de lo pblico y lo privado

Diversos textos clave aportan los antecedentes para el nuevo enfoque acerca de la funcin delEstado como entidad que se ocupa de los problemas e Intereses pblicos:

J.M. Keynes, "The End of Laissez-faire", en Essays in Persuasin^, 1926; y The Cenerai Theory ofEmployment^, 1936.

J. Dewey, The Public and its Problems*, 1927. W.H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, 19441

Tal vez el ensayo de Keynes sobre el fin del laissez-faire constituya la expresin ms concisade la afirmacin de que el Estado (armado con los nuevos conocimientos y la "sabidura") debera perseguir un papel ms Intervencionista en los problemas sociales y econmicos. En ese ensayo, Keynes detalla la evolucin del liberalismo a partir del siglo xvii y sostiene que fueron loseconomistas quienes aportaron el"pretexto cientfico segn el cual el hombre prctico poda resolver la contradiccin entre egosmo y socialismo derivada de la filosofa del siglo xvm" (Keynes,1926: 277). En el siglo xx, Keynes pensaba que los economistas volveran a asumir un papel deliderazgo, pero que sus teoras apuntaran hacia un nuevo tipo de equilibrio de intereses. Afirmaba que el progreso yaca en el camino que conduca al reconocimiento de las entidades semiau-tnomas dentro del Estado"cuyo nico criterio de accin en su propio mbito es el bien pblicosegn lo entienden, y de cuyas deliberaciones se excluyen los motivos de las ventajas privadas"(Ke/nes, 1926: 288). La principaftarea, afirmaba, era distinguir aquellos servicios que son "tcni-caliente sociales" de aquellos que son "tcnicamente individuales". El gobierno no debdocupansade asuntos que los individuos ya podan atender, s i^ de aquellos aspectos sociales y econmico i que no pueden ser"tcncamente"resueltDspor4os.indvidu_Qs. "

La semilla del anlisis moderno de las polticas pblicas se encuentra en la nocin de que lasociedad debejaejorar las "tcnicas" para conducir un sistema capitalista con eJ fin dg_hacerlo'^s eficiente" medianteJa"gestJnlnteligente". Mientras que Dewey (1927) sostena que los experimentos podan conducir al descubrimiento de dichas tcnicas novedosas, Keynes crea queese descubrimiento deba ser resultado del "pensamiento" o la "elucidacin de nuestros sentimientos" un "cndido anlisis de nuestro fuero interno en relacin con los hechos externos"(Keynes, 1926: 294).

Al respecto, la idea de "anlisis de las polticas pblicas" de Keynes se acerca ms al pensamiento de Lasswell y Vickers que a la tradicin del experimentalismo y el cientificismo, escuelasque tienen sus orgenes en Dewey.

El caso de "Nueva Escuela A rgentina para el Siglo X X I de Ins A guerrondo (vase CapUilo V: C asos lali-noam ericanos) es un excelen te e jem plo de la ap licacin del enfoque gerencia l en la po ltica cdu cati\ a enArgentina. El program a "B ib liotecas de A u la" com o un caso exitoso de innovacin y calidad gubernam entalen M xico, que presentan Pedro Langre y .1. Velasco, m uestra la aplicacin de la nueva gestin pblica duran-te el gobierno del Presidente Fox de 2000-2006. V ase C apitulo V: Ca,sos latinoam ericanos.

I,a edicin en castellano es Keynes. .I.M.. E nsayos de persuasin

La edicin en castellano es Keynes. ,I.M.. Teora genera l de la ocupacin, el in ters i' el dinero ( I98_i).

La edicin en castellano es De\ve>'. .1.. La opinin pb lica y sus problem as (2004).

La edicin en castellano es Beveridge, W., La ocupacin p lena: sus requisitos v consecuencias ( 194 7 ).

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Cules son las diferencias entre el sector pblico y el sector privado?

Las lneas que separan ambas esferas, siguen siendo claras?W.F. Baber (citado en Massey, 1993:15) sostiene que el sector pblico tiene diez diferencias claveen relacin con el sector privado:

Asume tareas ms complejas y ambiguas. Enfrenta ms problemas al poner en prctica sus decisiones. Emplea a ms personas que tienen una amplia gama de motivaciones. Se preocupa ms por asegurar oportunidades o habilidades. Se interesa ms por compensar las fallas del mercado. Participa en actividades de mayor importancia simblica. Est sujeto a normas de compromiso y legalidad ms estrictas. Tiene ms oportunidades de responder a problemas relacionados con la justicia. Debe funcionar o aparentar funcionar en nombre del inters pblico. Debe mantener niveles mnimos de apoyo pblico superiores a los requeridos en el sector

privado.Esta perspectiva se concentra en las caractersticas de"lucro"del sector pblico y el sector"no

lucrativo", como las escuelas, las universidades, las organizaciones fij^trpicas, los hospitales, etctera, y lleva a Anthony y Herziinger a sealar la siguiente distincin:"En las organizaciones no lu-crativas las decisiones de la adnlnistracin estn diseadas para proporcionar los mejores serviciosposibles con los recursos disponibles,y_su xito se mide bsicamente a partir del servicio que brin-danycSmTo hacen llegar a la gentj^(Anthony y Herziinger, 1980: 31). As, los sectores "no l u ^tivor-;pTTrlFri~ms~p ^ ^ bienestar social que por ganancias financiera^. Estos autoresidentifican las siguientes caractersticas en las organizaciones del sector no lucrativo:

Ausencia de una medicin de utilidades. Tendencia a ser organizaciones que brindan servicios. Mayores limitaciones a las metas y estrategias que pueden desarrollar. IVlayor dependencia de sus clientes para obtener recursos financieros. Estar ms dominadas por profesionales, Tener formas de rendicin de cuentas distintas de las de organizaciones privadas/lucrativas, Contar con personal de alto nivel que no tiene las mismas responsabilidades ni la misma

remuneracin econmica. Deber una rendicin de cuentas, como organizaciones del sector pblico, al electorado y al

proceso poltico. Falta de una tradicin de controles gerenciales.

Sin embargo', como se ver en la seccin 1,5 y en el Captulo IV, la distincin entre las organizaciones pblicas y privadas, as como entre las lucrativas y no lucrativas, ha cambiado considerablemente debido a las reformas de los sectores pblico/no lucrativo con el fin de hacerlas msparecidas a las de los sectores privado/lucrativo.

En contraposicin a esta perspectiva de convergencia gradual entre los sectores se encuentra elsiguiente recordatorio, proporcionado por el Cabinet Ofce (1988, prrafo 1.5):

Es necesario ser cautelosos ante la comparacin con el sector privado. En el sector privado hay una relacin directa entre el xito comercial [,..] y la norma del servicio al cliente.La posicin del sector pblico es ms complicada y, en muchos casos, notoriamente distinta, En general y para empezar, las razones que subyacen al suministro del servicio, lanaturaleza de dicho servicio y la forma en la que se presta no estn definidas por el mercado. En tales circunstancias, el equilibriq entre las expectativas de[pbjco_y eLniyeldel servicio que ser pro_gorciq^adaie_decid^oBre la base de criterios polticos a partir

Captulo I: M eta-anlisis 43

de prioridades econmicas y sociales. Dicho lo anterior, los servidores pblicos tienen laresponsabilidad profesional de desrripearse de manera acorde a los ms altos estndaresde servicio que sea posible, dentro del contexto de los recursos de que disponen; se debeser el objetivo de todo servidor pblico.

Los economistas aportan uno de los principales marcos para responder a esta pregunta, ya queso^ienen la posibilidad de analizar lo pblico y lo privado como "bienes".

Qjn bien pblico es un "bien"o servicio que est disponible para todos. Los bienes pblicos purosson aquellos que son fabricados por el Estado y no por el m ercad lo s bienes privados puros sonaqueles que se consumen por eleccin y slo quienes pagan por ellos tienen acceso a su con-sumo|Samuelson (1954) sugiere que la principalcaracterstica de los bienes pbHcps es su indivisibilidad, es decir que todas las personas tienen acceso a^ePosyque ho admiten la posibilidadde exclusin, a diferencia de los bienes privados que son, por definicin, excjusivos. Los bienespblicos se paganj:^ cecursos pblicos provenientes dejmpuestos o etT deudmento. y su precio puede expresarse en el nivel de impuestos necesarios^para finadaTsTrprodijccin.J^^nes^privados se pagan mediante el sistema de precios que operae^el mefcado.

En trminos generales, se puede decir qeTas elecciones pblicas s implican decisiones acerca de "bienes pblicos" o "privados". Por ejemplo, en algunos pases'ia poltica de salud pert'iHe-ce a un mbito pBTico y proporciona atencin mdica a todos los ciudadanos; en otros pasespredomina la consulta privada y los seguros personales de gastos mdicos. En algunos pases, eltransporte pblico est considerablemente subsidiado; en otros, el transporte pblico es casiinexistente o implica un alto costo para los usuarios.

As, la dicotoma bien pblico/bien privado es til, hasta cierto lmite, para responder a la pregunta sobre la definicin del sector pblico. No obstante,Ja propia definicin de;kepi43iCQ4iasido (desde la dcada de 1960) tema de controversia entre los economistas.^chanan (1 9 6 ^por ejemplo, cuestion la pureza de los bienes pblicos segn la concepcin de Samuelson ce1954 y sugiri la existencia de numerosos bienes que no podan clasificarse de manera tan tajante. Algunos bienesjDbiicqspedan tener beneficios que admitan la posibilidad de exclusin.Buchanan sugiri la existencia de"clubes"que excluyen a ciertos miembros del pblico mediante un mecanismo determinado, como una cuota o tarifa. La teora sobre los bienes club surgicomo un importante aspecto del debate pblico-privado y puso de manifiesto el hecho de quetanto en la teora como en la prctica, el bien pblico "puro" est sujeto a (crecientes) impurezas!Desde el punto de vista de la pureza de los bienes pblicos, Igs poJiticas pbiicasJratan de definir quepuedfi considerarse pblico,_guin lo suministra, quin y cmo lo paga y a quin seopag^ Esto no significa que, al admitir que determinado servicio es "pblico", su suministro dependa del Estado ni deba estar abierto a todas las personas. Por ejemplo, en el rgimen socialista chino los camaradas pagan por diversos servicios de salud y educacin. Es posible que un bienp ^ s e a iu n n i n i ^ yque su consurrio tenga un r o s T I^ ^ tra ^ u lS P

/Por citar otro ejemplo, el ejrcito puede solicitar un tanque, pero su manufactura depende deuna empresa privada. Adems, un bien "pblico" podra cumplir con el tipo de criterios establecidos por Samuelson, pero el acceso a sus beneficios podra depender de otros criterios contemplados en una poltica pblica: beneficios que slo pueden distribuirse entre determinados gruposo tipos de personas. Los llamados bienes"preferentes"excluyen a ciertos sectores del pblico que

determinadas caractersticas o no estn en determinada situacin (Musgrave,959 )^En oyas palabras, los sectores pblico y privado, analizados desde la perspectiva de la

teora de los bienes, se revelan como partes que se intersectan e interactan, y no como categoras

6 La edicin c-n ca.stellano es M usgrave. R.A ., Teora de la hacienda p b lica (1 96 8 ),

44 Wayne Parsons

claramente definidas. El sector pblico es una connbinacin de lo pblico, lo privado yJos bienes^p^os que se racionan ndrrTfTJrT cuota o uacriterio preferencia).

Qu determina la combinacin de bienes pblicos y privados? El argumento de Frey (1978)seala la existencia de un ciclo en la demanda de bienes pblicos, es decir, que el sector pblico/privado, con el tiempo cambiar en respuesta a la interaccin de los votantes, el gobierno, losservidores pblicos y los productores (Diagrama 1.1).

Diagrama 1.1 El ciclo en la demanda de bienes pblicos y privados

A um ento cel desequilibrio

Insatisfaccin con la oferta actualde bienes pblicos/privados

O ferta de bienes

Una nutvii m ezc la d e b ie n e s A rticulacin de ia dem andaD e m a n d a s d e u n a

n u e v a d i s r r b u c i n

R eaccin a las dem andasFJ g o b ie rn o re a c c io n a a las d e m a n d a s

F iicnw . to m a d o d e F rey y a d a p ta d o (1 9 7 8 : 1 1 6 '1 2 1 )

En ciertos perodos habr insatisfaccin por la manera en que se suministra un bien pblicoo por su precio. El gobierno responder cambiando la forma en que suministra dicho bien, o las dimensiones o escala del suministro; esta nueva combinacin se convertir en fuente de futurasinsatisfacciones. Es eso lo que ocurri en la dcada de 1980: una demanda (de votantes/capitalistas) de ms bienes "privados" en detrimento de los bienes "pblicos" una nueva oferta (msbienes "exclusivos", la reduccin de bienes pblicos "puros")? La dcada de 1990, habr estadodedicada a redefinir la combinacin pblico/privado?

Son los varones quienes han definido la esfera de lo "pblico"?

A partir de las dcadas de 1970 y 1980 las crticas feministas a las polticas pblicas han sealado que la formulacin de polticas pblicas ha estado circunscrita a aquello que los hombresconsideran como dominio pblico.

Carde Pateman, Feminist Critiques ofthe Public/Private Dichotomy, 1983

La dicotoma entre lo privado y lo pblico es uno de los temas centrales a lo largo de casidos siglos de bibliografa y lucha poltica feministas; en realidad, es el tema primordial delmovimiento feminista [...] El feminismo liberal tiene implicaciones radicales, mxime al momento de desafiar la separacin y la oposicin entre las esferas pblica y privada, que sonfundamentales para la teora y la prctica liberales. El contraste liberal entre lo privado ylo pblico es ms que una mera distincin entre dos tipos de actividades sociales. La esfera pblica y los principios que la rigen son vistos como entidades separadas o independientes de las relaciones que tienen lugar en la esfera privada [...] El feminismo argumenta

Captulo I: Meta-anlisi.s 45

que el liberalismo est estructurado a partir de relaciones patriarcales y de clase, y que ladicotoma entre lo privado y lo pblico oculta la sumisin de las mujeres a los hombresdentro de un orden aparentemente universal e individualista de igualdad.{pp. 281-283)

Kristie Beuret, "Women and Transport", en Mavis Maclean y Dulcie Groves (editoras), Women'sIssues in Social Policy, 1991

A partir de datos sobre mtodos de transporte, la edad y el sexo de las personas que se desplazan, la propiedad y el uso de automviles, la autora argumenta que la falta de un buen sistema de transporte pblico representa una desventaja considerable para las mujeres en cuanto aoportunidades de empleo, as como un factor que limita en gran medida sus actividades familiares y de ocio. Su conclusin es que las mujeres necesitan definir las agendas y las polticas detransporte pblico para mejorar sus oportunidades econmicas y sociales. Para ello, Beuret aboga por diversas polticas, entre las que destacan las siguientes: polticas para mejorar la seguridaddel transporte pblico, mejor acceso a la propiedad de automviles, esquemas de transporte pblico que abaraten el servicio y lo adapten a las necesidades de las mujeres, y ms estrategiasradicales para reducir la necesidad de que las mujeres se desplacen.

Los autores incluidos en el libro editado por Maclean y Groves sealan que las fronteras de laesfera pblica se han construido de tal manera que los problemas privados que enfrentan lasmujeres en general en relacin con el transporte y otras reas de la vida social y econmica hansido excluidos de las consideraciones pertinentes a los"asuntos pblicos". De esta manera, aquellas reas en las que las mujeres se ven ms afectadas que los hombres cuentan con pocos recursos y no gozan de visibilidad en la esfera pblica.

Jan Pahl (editor), Prvate Violence and Public Policy, 1985

Este libro analiza cmo las.polticas "pblicas"enjas sociedades occidentales harvexckiido aJa familia de la esfera pblica. As, la violencia domstica ejercida contra las mujerei.es U Diemapoco atendido al formular las polticas pblicas. La cstioTi'tListra ei problema de definir el dominio de lo pblico y el dominio de lo privado, as como la relacin entre las polticas pblicas yla privacidad individual. La conclusin de Pahl es que la forma en que (los varones) definen laprivacidad da mucha informacin acerca del poder y la indefensin en la sociedad.

E. Meehan y S. Svenhuljsen (editores), Equallty Politics and Gender, 1991

Se trata de una excelente seleccin de textos sobre el debate poltico y las polticas pblicasde equidad de gnero en varios pases europeos. Diversos autores comentan el impacto de ladicotoma esfera pblica/privada sobre el tema^

1.2.1/ La idea de las polticas

Los significados de las palabras cam bian . Al igual que la n o ci n de lopblico, laJd ea de jas_poljticas no es. com o seala Heclo (1972), un trm inopreciso ni evidente:

7 Gisela Z arenberg, en el C aptulo V: Casos latinoam ericanos, m uestra los estilos de gestin pblica de dos or-g an izac iones de m ujeres -u n a argen tina y otra c h i le n a - ded icadas a la fo rm acin de po liticas soc iales degnero.

46 Wayne Parsons