Para estudiar la comunicación de los gobiernos. Un análisis del estado de la cuestión

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COMUNICACIN Y SOCIEDADVol. XXIII Nm. 1 2010 7-48

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[email protected] y [email protected]

Mara Jos Canel, profesora de Teora y Tcnica de lasRelaciones Pblicas. Universidad Complutense de Madrid.Facultad de Ciencias de la Informacin. 28040 Madrid.

Karen Sanders, profesora de Teora de la Comunicacin eInformacin. Universidad CEU San Pablo de Madrid.Facultad de Humanidades y Ciencias de la Comunicacin.28040 Madrid.

Para estudiar la comunicacin de los gobiernos. Un anlisis del estado de la cuestin

Mapping the field of Government CommunicationResearch

Recibido: 1 de septiembre de 2009Aceptado: 14 de septiembre de 2009

ABSTRACT: This article examines thestate of the art in relation to go-vernment communication. Afteridentifying the specific characteris-tics of government as an institutionthat communicates, the authorsprovide a thorough review of the li-terature from political communica-tion and organizational communi-cation (including public relations,organizational and corporate com-munication) in terms of what it cancontribute to the study of govern-ment communication. The reviewexamines concepts, theories andapproaches that can illuminate thestudy of government communica-tion, permitting the authors to sug-gest a series of baseline issues thatcan provide a research agenda forthe field. These issues include theestablishment of model(s) for go-vernment communication, the 'pro-blem of professionalization,' thetension between government infor-mation and persuasion, the evalua-tion and efficiency of governmentcommunication, elements for theanalysis of a government communi-

RESUMEN: EEl presente artculo descri-be el estado del arte en la comunica-cin de gobiernos. Tras identificar lassingularidades que tiene el gobiernocomo institucin que se comunica,las autoras realizan una profunda re-visin de lo que al respecto ofrecenlos campos de estudio de la comuni-cacin poltica y de la comunicacinde organizaciones (relaciones pbli-cas, comunicacin organizacional ycomunicacin corporativa). De la re-visin se extraen las teoras, concep-tos, planteamientos y enfoques queson de inters para el estudio de lacomunicacin gubernamental; y seofrece un elenco y reflexin sobre lascuestiones que se considera que de-beran formar parte de la agenda deinvestigacin, tales como la bsque-da de un modelo, el problema de laprofesionalizacin, la tensin entrela informacin y persuasin guberna-mental, la evaluacin y eficiencia dela comunicacin de un gobierno, elanlisis emprico de una oficina decomunicacin gubernamental, el es-tudio comparado internacional y lafundamentacin terica de la comu-nicacin de gobierno. cin, tales co-

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8En abril de 2009 el gobierno de Sarkozy encargaba al partido que presideanalizar cul es la comunicacin que los gobiernos de diferentes pases estnllevando a cabo para afrontar la actual crisis econmica. El anlisis aspira arecopilar y evaluar las actuaciones con las que los gobiernos quieren trans-mitir a la sociedad el mensaje de que se est afrontando la crisis: informacinsobre indicadores econmicos o sobre medidas especficas; reuniones conempresarios, sindicatos o banqueros; escenificacin de encuentros interna-cionales con otros mandatarios, etc. La comunicacin el supuesto de parti-da de este estudio puede ser determinante para incrementar o disminuir laconfianza de inversores, empresarios y ciudadanos durante la travesa de estacrisis; un supuesto que viene a corroborar la afirmacin de Garnett de que lacomunicacin de un gobierno afecta a la calidad de vida de los gobernados,e incluso a veces, a la posibilidad de que estos sigan viviendo1.

Sin embargo, la comunicacin de gobiernos ha sido poco estudiada.Mientras que cuestiones como la comunicacin electoral, el marketing pol-tico o los escndalos, por citar slo algunos ejemplos, han recibido gran aten-

mo la bsqueda de un modelo, elproblema de la profesionalizacin,la tensin entre la informacin y per-suasin gubernamental, la evalua-cin y eficiencia de la comunicacinde un gobierno, el anlisis empricode una oficina de comunicacin gu-bernamental, el estudio comparadointernacional y la fundamentacinterica de la comunicacin de go-bierno.

Palabras clave: comunicacin de go-bierno, comunicacin en la gestinpblica.

cation office, international compa-rative study and the developmentof theoretical grounding for rese-arch in this field.

Key words: Government communica-tion, communication in the publicsector.

1 Cfr. GARNETT, J.L., Communicating for results in Government. A strategic approach for publicmanagers, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, CA, 1992, pp. 14-15.


cin de los investigadores, se cuenta con pocas referencias que aborden la co-municacin que los gobiernos llevan a cabo entre los procesos electorales, esdecir, durante la legislatura o mandato.

Este artculo pretende describir el estado en el que se encuentra el estu-dio de la comunicacin de gobierno. Nuestro objetivo va ms all de una me-ra descripcin formal; es decir, adems de recoger y comentar los trabajos quese han realizado hasta el momento con esta etiqueta, aspiramos a explorarcules son los parmetros, conceptos o teoras que aportan los distintos cam-pos de estudio que consideramos que se encuentran en el cruce de la comu-nicacin de gobierno: comunicacin poltica, relaciones pblicas, comunica-cin organizacional, comunicacin corporativa, etc. Por ltimo, ofreceremosuna relacin y reflexin sobre cules son las cuestiones que a nuestro juicioocupan el objeto de estudio para el futuro desarrollo de trabajos de investi-gacin en este campo.

1. Qu se ha estudiado hasta el momento sobre la comunicacin de los gobier-nos?

Quiz sea los Estados Unidos el pas que ms ha llevado a cabo estudiossobre la comunicacin de un gobierno, si bien centrados en la comunica-cin presidencial: se cuenta con una profunda exploracin de la retricapresidencial2, de las estrategias de comunicacin presidencial3, de las ope-raciones de noticias presidenciales4, de las cuestiones organizacionales dela oficina presidencial5 y de las relaciones de la presidencia con los me-

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2 Ver, por ejemplo, LOWI, Th., The personal President: power invested, promise unfulfilled, Cor-nell University Press, New York, 1985; TULIS, J., The Rhetorical Presidency, Princeton Uni-versity Press, Princeton, NJ, 1987 y SMITH, C.A. y SMITH, K., The White House Speaks: Pre-sidential Leadership as Persuasion, Praeger, Wesport, CT, 1994.3 Ver, por ejemplo, DENTON, R. y HAHN, D., Presidential Communication. Description andAnalysis, Praeger, Wesport, CT, 1986; SMITH, C.A. y SMITH, K., op. cit., y DENTON, R.E.y HOLLOWAY, R. (eds.), The Clinton Presidency: Images, Issues and Communication Strategies,Praeger, Westport, CT, 1996.4 Cfr. KURTZ, H., Spin Cycle. Inside the Clinton Propaganda Machine, The Free Press, NewYork, 1998.5 Ver, por ejemplo, COX, H.L., Governing from Center Stage. White House Communication Stra-tegies During the Age of Television Politics, Hampton Press, Cresskill, NJ, 2001; KUMAR, M. ySULLIVAN, T., (eds.), The White House World. Transitions, Organization, and Office Opera-tions, Texas A&M University Press, College Station, TX, 2003; KUMAR, M.J., The con-temporary Presidency: communications operations in the White House of President GeorgeW. Bush: making news on his terms, Presidential Studies Quarterly, 33, 2, 2003, pp. 366-393;


dios6. Como ms adelante exponemos, se ha llamado comunicacin perma-nente a la comunicacin que lleva a cabo un presidente entre dos eleccio-nes, y como tal es decir, con las connotaciones negativas que este trminolleva consigo ha sido el centro de atencin de un elevado nmero de estu-dios7. Algunos estudios, pocos, se han ocupado del papel de la comunicacinen las instituciones pblicas estadounidenses, y ms concretamente, de la co-municacin de las agencias gubernamentales8.

En Europa, se ha explorado la relacin de los primeros ministros britni-cos con los medios de comunicacin9. Algunos autores han examinado la co-municacin poltica del Reino Unido, y ms especficamente el conceptospin y sus implicaciones10. Se han analizado tambin, y comparativamente,


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KUMAR, M.J., The Pressures of White House work life: naked in a glass house, en KU-MAR, M.J. y SULLIVAN, T. (eds.), The White House world. Transitions, organization and offi-ce operations, A&M University Press, College Station, TX, 2003, pp. 94-107; KUMAR, Mar-tha J., The White House is like City Hall, en KUMAR, M.J. y SULLIVAN, T. (eds.), TheWhite House op. cit., pp. 81-93; KUMAR, M.J., The Office of Communications, Presi-dential Studies Quarterly, 31, 4, 2001, pp. 609-634; KUMAR, M.J., The Office of the Press Se-cretary, Presidential Studies Quarterly, 31, 2, 2001, pp. 296-322; MALTESE, J., Spin Control:the White House Office of Communication and the Management of News, University of NorthCarolina, Chapel Hill, NC, 2nd rev. ed, 1994.6 Cfr. HESS, S., The government/Press Connection: Press Officers and Their Offices, Brookings Ins-titution, Washington, DC, 1984; SPRAGENS, W.C., New media for the Millennium. Federal andstate executive press aides and ambition theory, University Press of America, New York, 2003.7 Cfr. BLUMENTHAL, S., The Permanent Campaign, Simon & Schuster, New York, 1980;RONCAROLO, F., Controllare I media. Il presidente americano e gli apparati nelle campagne dicomunicazione permanente, Franco Angeli, Milano, 1994; KAVANAGH, D., New CampaignCommunications: consequences for British political parties, Harvard International Journal ofPress and Politics, 1, 3, 1996, pp. 60-76; ORNSTEIN, N.J. y MANN, Th.E. (eds.)., The per-manent campaign and its future, The American Enterprise Institute for Public Policy Research,Washington, DC, 2000. 8 Cfr. GARNETT, J.L., op. cit.; GARNETT, J.L. y KOUZMIN, A. (eds.), Handbook of Admi-nistrative Communicationn, Marcel Dekker, New York, 1997; GRABER, D., The Power of Com-munication. Managing information in public organizations, CQ Press, Washington, DC, 2003.9 Cfr. SEYMOUR URE, C., Prime Ministers and the Media. Issues of Power and Control, Black-well, Oxford, 2003.10 Cfr. JONES, N., The Control Freaks. How New Labour gets it own way, Politicos, London,2001; INGHAM, B., The wages of spin, John Murray, London, 2003; MOLONEY, K., The ri-se and fall of spin: changes of fashion in the presentation of UK politics, Journal of Public Af-fairs, 1, 2, 2000, pp. 124-135. El trmino spin con diferentes acepciones se utiliza en el mundode la comunicacin poltica para referirse a la accin de describir una poltica, personaje o su-ceso de manera favorable, con la intencin de que los medios reproduzcan el mensaje y lograras apoyo pblico (sobre la utilizacin del trmino en el mbito anglosajn de la comunicacinde gobiernos, ver CANEL, M.J., Comunicacin Poltica, Tecnos, Madrid, 2006, pp. 183-184.


las estrategias de comunicacin de los gobiernos britnico y espaol ante es-cndalos polticos as como ante atentados terroristas11. Pero las cuestionesorganizacionales, incluidas la estructura y actuacin de las relaciones con losmedios, no han sido tratadas sistemticamente salvo en algunos estudios so-bre el Reino Unido12.

En Amrica Latina, De Masi ha compilado trabajos de diferentes autoresque describen la comunicacin gubernamental en Argentina13. Desde la pers-pectiva de la consultora prctica (y alguno desde las relaciones pblicas),Izurieta, Perina y Atterton recogen tambin varios estudios sobre la estrate-gia, la relacin con la ciudadana e Internet en la comunicacin de gobier-nos, con ejemplos de diferentes pases de Amrica Latina14. Y centrado en lascrisis pblicas, Elizalde ofrece un estudio sobre cmo la ausencia o deficien-cia de la comunicacin puede transformar el poder de una organizacin p-blica15. Quiz sea Australia el pas en el que se ha realizado el anlisis mscompleto hasta el momento de la comunicacin de un gobierno16.

Desde el punto de vista temtico, y en el mbito de las relaciones pbli-cas, Fisher y Horsley han propuesto un modelo para estudiar la relacin quese establece entre un gobierno y sus pblicos17. Tambin desde las relacionespblicas, Gregory ha ofrecido un marco para el anlisis de las competenciasque deben tener los comunicadores de gobierno. Y en Holanda, un equipo de


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11 Cfr. CANEL, M.J. y SANDERS, K., Morality Tales. Political scandals and journalism in Britainand Spain in the 1990s, Hampton Press, Cresskill, NJ, 2006; CANEL, M.J. y SANDERS, K.,Crisis communication and terrorist attacks: framing a response to the 2004 Madrid bombingsand 2005 London bombings, en COMBS, T., Handbook of Crisis Communication, Blackwell,Oxford, en prensa.12 Cfr. FRANKLIN, B., Packaging Politics: Political Communications in Britain's Media Demo-cracy, Edward Arnold, London, 2004; DAVIS, A., Public Relations Democracy. Public rela-tions, politics and the mass media in Britain, MUP, Manchester, 2002; JONES, N., op. cit.13 Cfr. DE MASI, O.A. (comp.), Comunicacin gubernamental, Paids, Barcelona, 2001.14 Cfr. IZURIETA, R., PERINA, R.M. y ARTERTON, C. (eds.), Estrategias de comunicacinpara gobiernos, La Cruja, Buenos Aires, 2003.15 Cfr. ELIZALDE, L.H., Estrategias en las crisis pblicas. La funcin de la comunicacin, La Cru-ja, Buenos Aires, 2004.16 Cfr. YOUNG, S. (ed.), Government Communication in Australia, Cambridge UniversityPress, Cambridge, 2007.17 Cfr. FISHER, B. y HORSLEY, J.S., The Government communication decision wheel: to-ward a public relations model for the public sector, Journal of Public Relations Research, 19, 4,2007, pp. 377-393.


investigacin sobre la comunicacin de gobierno ha desarrollado un modelopara evaluar la eficacia de la comunicacin gubernamental18.

Si bien todos estos trabajos gozan de gran valor, no se han llevado a cabotodava exploraciones de las que deriven descripciones sistemticas sobre elestado de la cuestin.

2. Las singularidades de la comunicacin de gobierno

Qu diferencia hay entre estudiar la comunicacin de una institucinprivada (como pueda ser, por ejemplo, una empresa) de la comunicacin deun gobierno? Entendemos imprescindible partir de algunas reflexiones sobrelas singularidades de la comunicacin de un gobierno (sus complejidades,condicionantes y oportunidades). Las consideraciones que diversos autoresrealizan sobre esta cuestin se pueden resumir del siguiente modo19.

En primer lugar, los autores sealan la complejidad para la delimitacinconceptual. La comunicacin de gobierno se refiere a la comunicacin de losaltos cargos y sus instituciones (se dice, as, la comunicacin de la Casa Blan-ca, del portavoz de 10 Downing Street o la comunicacin de La Moncloa);pero tambin se refiere, como indica Graber, a la comunicacin de otros ni-veles como el local o regional20. En trminos operativos, en el presente ar-tculo entendemos por comunicacin de gobierno la comunicacin que im-plica el desarrollo y actuacin de una institucin poltica con funcin ejecu-tiva. Esto abarca desde la comunicacin de un presidente, de un primer mi-nistro o de un ministerio hasta la comunicacin de una alcalda, una conce-jala o de una consejera de un gobierno autonmico.

En segundo lugar, los autores sealan el hecho de que los gobiernos act-an en contextos polticos. Esto tiene importantes implicaciones que debenser tenidas en cuenta en el estudio. Por ejemplo, en lo que se refiere a la du-racin de los mandatos: mientras que una empresa puede disear su identi-


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18 Cfr. GREGORY, A., A development framework for government communicators, Journalof Communication Management, 10, 2, 2006, pp. 197-210; VOS, M., Setting the researchagenda for governmental communication, Journal of Communication Management, 10, 3,2006, pp. 250-258; VOS, M. y WESTERHOUDT, E., Trends in government communicationin the Netherlands, Journal of Communication Management, 12, 1, 2008, pp. 18-29.19 Ver, por ejemplo, FISHER, B. y HORSLEY, J.S., op. cit., pp. 378-379; GARNET, J.L., op.cit.; GRABER, D., The Power of, op. cit., pp. 6-13 y CANEL, M.J., Comunicacin de las ins-tituciones pblicas, Tecnos, Madrid, 2007, pp. 19-21.20 Cfr. GRABER, D., The Power of, op. cit.


dad corporativa para un largo plazo, un gobierno dura cuatro o cinco aos, y,por tanto, su plan de comunicacin no puede ir ms all de ese plazo. Den-ton y Woodward especifican esta consecuencia de la siguiente manera: Losmensajes tienen que ser planeados, elaborados y comunicados con un la mi-rada puesta en los resultados inmediatos21. Tiene implicaciones tambin pa-ra la seleccin del personal: mientras que las organizaciones privadas cuen-tan con un gran margen para seleccionar el personal de acuerdo con sus ne-cesidades y objetivos, no sucede as en las instituciones pblicas: los directo-res de comunicacin de los ministerios, de las agencias gubernamentales o delas instituciones pblicas pueden ser nombramientos polticos de confianza(nombrados sobre la base de la adscripcin partidista y cercana ms que concriterios profesionales). Por ltimo, los contextos polticos marcan impor-tantes condicionantes: diferente es, evidentemente, la comunicacin de unpresidencialismo, donde hay una separacin mayor entre ejecutivo y legisla-tivo, que la que hay en un parlamentarismo; como tambin es diferente la co-municacin de un gobierno parlamentarista como el alemn (formado concierta frecuencia por una coalicin de partidos) de la comunicacin del go-bierno britnico, tambin parlamentarista, pero en el que el sistema de par-tidos conforma mayoras amplias y, por tanto, gobiernos monopartidistas.

En tercer lugar, la comunicacin de un gobierno se desarrolla en un con-texto de elevado escrutinio pblico. La orientacin al bien pblico que espropia de todo gobierno encuentra su expresin regulatoria en la legislacinsobre la libertad de informacin as como en los requerimientos de transpa-rencia y apertura que sta lleva consigo: se exige que las instituciones pbli-cas den cuenta a sus pblicos de lo que hacen. Este elevado escrutinio pbli-co se produce, adems, en una tambin elevada mediatizacin, lo que Sil-verstone ha denominado la medipolis: los medios de comunicacin hanconstituido el espacio de la apariencia pblica, con un ciclo noticioso de 24horas, en el que los periodistas tienen que estar constantemente buscando elngulo noticioso de la poltica22. La comunicacin poltica es entonces lapugna de los polticos y de los comunicadores por ganar la batalla de la agen-da en los medios23.


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21 DENTON, R.E. y WOODWARD, G.C., Political Communication in America, Praeger, Wes-port, CT, 1998.22 Cfr. SILVERSTONE, R., Media and Morality. On the Rise of the Mediapolis, Polity, Cambrid-ge, 2007, p. 25.23 Cfr. DENTON, R.E. y WOODWARD, G.C., op. cit., p. 6.


Por ltimo, queremos hacer referencia, de nuevo, al hecho de que el es-tudio de la comunicacin de gobierno se encuentre en el cruce de diferentesdisciplinas. Graber considera que el estudio de la comunicacin en el sectorpblico carece de una teora que abarque suficientemente. Pero ve en estaausencia precisamente una virtud: el estudio de la comunicacin en el sectorpblico, dice, se puede beneficiar de la variedad de perspectivas tericas, ascomo de un rango rico de estrategias de investigacin24. Coincidimos con es-ta apreciacin, y consideramos que esta se puede aplicar al estudio de la co-municacin de gobierno. Con este espritu, examinamos a continuacin quenfoque u orientacin se puede extraer de las diferentes reas de estudio queconvergen en el anlisis de la comunicacin de gobierno. Trataremos, pri-mero, el rea de la comunicacin poltica y, a continuacin, el rea de la co-municacin de organizaciones.

3. Qu aporta la comunicacin poltica al estudio de la comunicacin de gobierno

Evidentemente, la comunicacin poltica es un rea de estudio con inte-resantes y tiles aportaciones al estudio de la comunicacin de gobierno. Unrea que, en s misma, cabalga entre diferentes disciplinas como la cienciapoltica y la comunicacin, y que adems bebe de las tradiciones tericas ymetodolgicas desarrolladas por la sociologa, la ciencia poltica, la psicolo-ga, la filosofa poltica y la literatura. En su revisin del estado de la cues-tin, Swanson seala que la investigacin en comunicacin poltica se cen-tra en el papel que tiene la comunicacin en los procesos polticos y en lasinstituciones, particularmente en las campaas electorales y en el gobier-no25. Varias revisiones del campo identifican como reas de investigacin lassiguientes26: anlisis retrico del discurso poltico, estudios de propaganda, es-tudios electorales, efectos de los medios y la interaccin entre gobierno,prensa y opinin pblica. Pero en realidad, y como advierte Lin, estos temas


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24 Cfr. GRABER, D., The Power of, op. cit., pp. 13-14.25 SWANSON, D., Political Communication Research and the Mutations of Democracy,Communication Yearbook, 24, 2000, p. 190.26 Cfr. LIN, Y., Fragmentation of the Structure of Political Communication Research: Diver-sification or Isolation?, en KAID, L.L. (ed.), Handbook of Political Communication Research,Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah, NJ, 2004, pp. 69-108; ver tambin GRABER, D.,Political communication faces the 21st century, Journal of Communication, 55 (3), 2005, pp.479-507.


y enfoques metodolgicos se entrecruzan tambin27; advertencia que hay quetener en cuenta para realizar el mapa de las aportaciones de la comunicacinpoltica al estudio de la comunicacin de gobierno. A efectos del presentetrabajo, y siguiendo la clasificacin temtica citada, consideramos cinco re-as dentro del mbito de la comunicacin poltica: la comunicacin de los je-fes del ejecutivo, el desarrollo de la campaa permanente y, relacionado consta, el desarrollo de la publicidad poltica, la estructura y organizacin de laoficina de comunicacin y el desarrollo de las estrategias noticiosas.

3.1. La retrica aplicada a la comunicacin de los Jefes de Estado y de Gobierno

Quiz sea el rea de la retrica presidencial la que ms atencin ha reci-bido en los Estados Unidos, con el comienzo del paradigmtico trabajo deNeustadt titulado Presidencial Power, cuya frase el poder presidencial es elpoder de persuadir28 encapsul bien el significado y relevancia de la comu-nicacin presidencial.

Pero este poder presidencial ha sido tomado de diversas formas: algunostrabajos estudian la retrica presidencial como relacin entre los mensajes ysus audiencias, como relacin entre la retrica y el texto, como una actua-cin en su totalidad, o la retrica como definitoria de la realidad29. El estudiode Cox constituye un anlisis de la retrica presidencial pero en el marco dela estrategia de comunicacin: observa y evala las actuaciones comunicati-vas de los presidentes (tales como escenarios, discursos, ruedas de prensa, de-claraciones, teleconferencias, town meetings, etc.)30. La comunicacin de losjefes del poder ejecutivo ha sido explorada tambin en diversos contextos na-cionales. Seymour Ure, como ha sido ya adelantado, analiza la evolucin dela oficina del primer ministro britnico en su contexto meditico31. Un en-foque parecido es el de Franklin, aunque desde una perspectiva ms norma-tiva (pues se centra en la consideracin de lo que es la construccin superfi-cial de la imagen, que llama la superacin del spin a la substancia)32. Las es-


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27 Cfr. LIN, Y., op. cit.28 NEUSTADT, R.E., Presidential power and the modern presidents: the politics of leadership fromRoosevelt to Reagan, Free Press, New York, 1960, p. 11.29 Cfr. ZAREFSKY, D., Presidential Rhetoric and the Power of Definition, Presidential Stu-dies Quarterly, 14, 3, 2004, pp. 607-619. 30 Cfr. COX, H.L., op. cit.31 Cfr. SEYMOUR URE, C., op. cit.32 Cfr. FRANKLIN, B., op. cit.


trategias de comunicacin de los ejecutivos ante los escndalos polticos hansido estudiadas de manera comparada entre Espaa y Reino Unido33. Ademsde algunas otras referencias ms generalistas34 o de los estudios ms centradosen cuestiones especficas35, poco ms se puede sealar en relacin a la comu-nicacin del jefe del ejecutivo.

3.2. La campaa permanente, la publicidad poltica, los estudios de propaganday de diplomacia pblica

Hace ya tiempo que Blumenthal utiliz la expresin campaa perma-nente para referirse a la comunicacin estratgica de un gobierno. La cam-paa permanente afirmaba este autor en 1980 es la ideologa poltica denuestro tiempo. Combina la creacin de imagen con el clculo estratgicoLa campaa permanente es realmente un programa de escenografa36. Estetrmino ha sido acuado para designar de forma peyorativa la comunicacinque una institucin poltica lleva a cabo una vez que ha ganado el poder: nose hace otra cosa ms que seguir en campaa37.

Estas consecuencias negativas de la campaa permanente son las que hanllevado a estudiosos como Blumler y Kavanagh a hablar de lo que denominauna tercera edad de la comunicacin poltica38: la campaa, que persigueganar y no comprometerse, se transforma en un determinado estilo de go-


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33 Cfr. SANDERS, K.B., BALE T. y CANEL, M.J., Managing Sleaze. Prime Ministers andNews Management in Socialist Spain and Conservative Britain, European Journal of Com-munication, vol. 14, (4), 1999, pp. 461-486; CANEL, M.J. y SANDERS, K., 2006, op. cit.34 Cfr. McNAIR, B., An Introduction to Political Communication, Routledge, London, 2007, 4th

ed; STANYER, J., Modern Political Communication. Mediated Politics in Uncertain Times, Polity,Cambridge, 2007; OATES, S., Introduction to Media and Politics, Sage, London, 2008.35 Ver por ejemplo lo referido a la profesionalizacin de la comunicacin de gobierno en NE-GRINE, R., The Transformation of Political Communication, Palgrave Macmillan, Basingstoke,England, 2008, as como el volumen editado por Sally Young (YOUNG, S, op. cit.).36 BLUMENTHAL, S., op. cit., p. 7.37 Cfr. BLUMENTHAL, S., op. cit.; EDWARDS, G. C., The Public Presidency: The Pursuit ofPopular Support, St Martins, New York, 1983; RONCAROLO, F., op. cit.; KAVANAGH, D.,op. cit.; HECLO, H., Campaigning and Governing: A Conspectus, en ORNSTEIN, N. yMANN, Th.E. (eds.), The Permanent Campaign and its Future, American Enterprise Instituteand The Brookings Institution, Washington, DC, 2000, pp. 1-37; CANEL, M.J. ComunicacinPoltica, Tecnos, Madrid, 2006; CANEL, M.J., Comunicacin de las, op. cit.; SANDERS, K.,Communicating Politics in the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke, England, 2009.38 Cfr. BLUMLER, J.G. y KAVANAGH, D., The Third Age of Political Communication: In-fluences and Features, Political Communication, 16, 3, 1999, pp. 209-230.


bierno. Y as, la salud y la calidad de la democracia y de la ciudadana estnen el corazn de las preocupaciones de una serie de estudiosos39. Diversos in-vestigadores han recurrido a lo que denominan campaa permanente paraidentificar las bases del resurgimiento de los estudios de propaganda40. Estosanlisis desenmascaran la relacin estructural que hay entre los medios y elpoder del Estado al hablar de los manufactureros del consenso41, que gene-ran, como consecuencia, un pblico latente desprovisto de poder real.

Ahora bien, hay tambin estudiosos que consideran que hacer campaano es lo mismo que gobernar y abogan por resear las diferencias con el finde preservar el gobierno de los perjuicios de una permanente campaa. Sondiferencias, por ejemplo, de plazo: el gobierno gobierna para un perodo mslargo que para el que hace campaa. Son tambin diferencias de propsito:mientras que un gobierno necesita buscar la colaboracin de los gobernados,una campaa es, por definicin, adversarial. Y por ltimo, mientras que ungobierno necesita poner el nfasis en la deliberacin, una campaa electoralenfatiza la persuasin42. En definitiva, concebir o no la comunicacin de ungobierno como una permanente campaa lleva consigo una serie de debatessobre la naturaleza y propsito de la comunicacin, debates a los que nos re-ferimos ms abajo.

El desarrollo de la campaa permanente est asociado a la prctica de unaserie de mtodos y tcnicas. La publicidad poltica ha constituido as un reaimportante de investigacin de la comunicacin poltica, aunque ms referi-do a lo electoral43. Por ltimo, y en la medida en que los gobiernos ven elatractivo del soft power44 para el logro de los objetivos de la poltica exteriorde un pas, el rea de la diplomacia pblica se ha convertido en un campo decreciente inters. La diplomacia pblica son las acciones llevadas a cabo pa-ra lograr una opinin pblica favorable a una determinada poltica exterior,


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39 Ver, por ejemplo, PATTERSON, T., The Vanishing Voter: Public Involvement in an Age of Un-certainty, Vintage Books, New York, 2003; PATTERSON, T., Out of Order, Vintage Books,New York, 1991.40 Cfr. McCHESNEY, R., The Political Economy of Media: Enduring Issues, Emerging Dilemmas,Monthly Review Press, New York, 2008.41 Cfr. HERMAN, E. y CHOMSKY, N., Manufacturing Consent, Pantheon Books, New York,1988.42 Cfr. HECLO, H., op. cit.; ver tambin las referencias de CANEL, M.J., Comunicacin delas, op. cit., p. 158.43 Cfr. KAID, L.L. y HOLTZ-BACHA, C. (eds.), The SAGE Handbook of Political Advertising,Sage, Thousand Oaks, London, New Delhi, 2006.44 Cfr. NYE, J., (8 February, 2004), The benefits of soft power, http://hbswk.hbs.edu/archi-ve/4290.html, 9-07-2007.


militar o econmica. Todava no se cuenta con un acervo slido en este cam-po, aunque analistas como Mark Leonard estn contribuyendo a centrar lacomunicacin en la construccin de la confianza a largo plazo, ms que en lacreacin de imgenes de corto plazo45. Como afirma Sanders, este nuevomodelo de diplomacia pblica sugiere que la comunicacin poltica en con-textos globales requiere tanto de la escucha como del habla, adems del tra-bajo conjunto en actividades compartidas que puedan generar la confianzaque se necesita para que se produzca la comunicacin46.

3.3. La estructura y organizacin de la comunicacin de gobierno

Las cuestiones logsticas y operativas de la comunicacin de los gobiernosocupan un lugar importante en la discusin sobre la relacin entre gobiernoy ciudadano. Kumar, por ejemplo, en sus trabajos sobre la comunicacin pre-sidencial estadounidense, ha analizado descriptivamente cul es el organi-grama, roles, funciones y dinmica de decisiones que se llevan a cabo para lacomunicacin de la Casa Blanca47. Tambin constituye un foco de atencinla relacin entre tecnologas y gobierno: por ejemplo, la potencialidad de lae-democracia, del e-gobierno y del blogging48. El desarrollo de las nuevas tec-nologas, su impacto en las prcticas polticas y en las instituciones as comoen la calidad de la democracia constituye un tema de inters progresivo en lainvestigacin.

3.4. La relacin con los medios y los efectos de stos en los ciudadanos

Porque la comunicacin de gobierno tiene lugar en un entorno mediti-co, una de las reas que ms la estudian es la que se refiere a los medios decomunicacin. La investigacin se refiere a la distribucin de poder que seproduce entre polticos y periodistas: en trminos generales se puede decir


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45 Ver LEONARD, M., SMALL, A. y ROSE, M., British Public Diplomacy in the Age ofSchisms, The Foreign Policy Centre, London, febrero, 2004.46 SANDERS, K., op. cit. p. 140.47 KUMAR, M., todas las obras ya citadas en el presente trabajo.48 Ver, por ejemplo, FERDINAND, P., The Internet, Democracy and Democratization, Routled-ge, London, 2000; AXFORD, B. y HUGGINS, R. (eds.), New Media and Politics, Sage, Lon-don, 2001; SACO, D., Cybering Democracy, University of Minnesota Press, Minneapolis, MN,2002 y CHADWICK, A., Internet Politics: States, Citizens and New Communication Technolo-gies, Oxford University Pess, Oxford, 2006.


que los polticos buscan controlar y los periodistas buscan informacin no-vedosa. Como consecuencia, el conflicto se convierte en la pauta habitual decomportamiento y, como han mostrado estudiosos como Patterson, el con-flicto es para los periodistas el leitmotiv de la poltica49. Las relaciones entrepoltica y medios son entonces vistas como una pugna por un poder o una in-fluencia, y as se refleja en el contenido de los medios. Por ejemplo la inde-xing hypothesis la hiptesis que considera que los medios seleccionan loscontenidos informativos guindose por la posicin que ocupan los actores de-cisivos en un conflicto poltico todava explica la mayor parte de las rutinasperiodsticas en la cobertura de la poltica50. En la misma lnea, el modelo dela definicin primaria que considera que un periodista otorga mayor im-portancia a la fuente que ms poder tiene se utiliza para explicar la dinmi-ca de la relacin que se establece entre un reportero y sus fuentes51. El poderde la fuente se explora tambin en los estudios de agenda-setting y de agenda-building sobre el contenido de los medios52. La influencia que tiene el conte-nido de los medios en los juicios que los ciudadanos se hacen sobre la polti-ca y los polticos se estudia bajo la nocin de priming (los medios preparan eljuicio, es decir, activan asociaciones en la mente del ciudadano, privilegian-do as ciertos criterios) y de framing (el enfoque de las cuestiones)53. Por lti-


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1949 Cfr. PATTERSON, T., Out of, op. cit.50 BENNETT, W., Gatekeeping and Press-Government Relations: A Multigated Model ofNews Construction, en KAID, L.L. (ed.), op. cit., p. 292.51 Ver los trabajos de GITLIN, T. The whole world is watching: Mass media and the making andunmaking of the New Left, University of California Press, Berkeley, CA, 1980; HALL, S., Therediscovery of ideology: return of the repressed in media studies, en GUREVITCH, M., BEN-NETT, T., CURRAN, J. y WOOLLACOTT, J., (eds.), Culture, Society and the Media, Me-thuen, London, 1982, pp. 56-90; HERMAN, E. y CHOMSKY, N., op. cit. 52 Ver McCOMBS, M. y SHAW, D., The agenda-setting function of mass media, en BOYD-BARRETT, O. y NEWBOLD, C. (eds), Approaches to media. A reader, Arnold, London,1972/1996; ver tambin WEAVER, D., McCOMBS, M. y SHAW, D., Agenda-Setting Rese-arch Issues, Attributes, and Influences, en KAID, L.L. (ed.), op. cit., pp. 257-282.53 Ver por ejemplo, por citar slo algunos, IYENGAR, S., Is Anyone Responsible? How Televi-sion Frames Political Issues, The University of Chicago Press, Chicago, 1991; IYENGAR,S.,Speaking of Values: The Framing of American Politics, The Forum, vol. 3, (3), 2005, pp.1-8, http://www.bepress.com/forum/vol3/iss3/art7; IYENGAR, S, y KINDER, D., News ThatMatters: Television and American Opinion, University of Chicago Press, Chicago, 1987; IYEN-GAR, S. y SIMON, R., New perspectives and evidence on political communication andcampaign effects, Annual Review Psychology, 51, 2000, pp. 149-169; ENTMAN, R., FramingU.S. Coverage of International News: Contrasts in Narratives of the KAL and Iran Air Inci-dents, Journal of Communication, 41, 4, 1991, pp. 6-27; ENTMAN, R., Framing: toward cla-rification of a fractured paradigm, Journal of Communication, 43, 4, 1993, pp. 51-58; REESE,S., GHANDI, O. (jr.) y GRANT, A.E. (eds.), Framing Public Life. Perspectives on Media andOur Understanding of the Social World, Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah, NJ, 2003.


mo, otra rea importante es la que considera el desarrollo de los medios decomunicacin como actores polticos en la poltica contempornea, algo quelleva a Cook a afirmar que los medios hoy no son slo meramente partes dela poltica; son, incluso, partes del gobierno54.

3.5. Las contribuciones tericas de la comunicacin poltica al estudio de la co-municacin de gobierno

Terminamos esta revisin del rea de la comunicacin poltica resumien-do lo que consideramos son contribuciones tericas para el estudio de la co-municacin de gobierno. Sealamos, en primer lugar, que la comunicacinpoltica provee de una comprensin singular de los contextos sociales y pol-ticos en los que se produce la comunicacin de un gobierno. Swanson apun-ta que un rasgo de la que Blumler y Kavanagh consideran la tercera poca dela comunicacin poltica es, precisamente, la creciente tendencia entre losinvestigadores a examinar contextos sociales e institucionales. Este es un co-rrectivo til de la investigacin en ciencias sociales que, bien puede adoptarun enfoque fragmentado al estudio de la comunicacin, o bien aplicar mo-delos excesivamente etnocntricos a la exploracin de los fenmenos comu-nicativos complejos55. Hallin y Mancini han ofrecido modelos para comparardiferentes sistemas mediticos que son sensibles a las diferencias que hay en-tre los distintos contextos polticos, culturales e histricos56, y que pueden sertiles para realizar anlisis comparados de la comunicacin de gobiernos endistintos pases.

Una segunda contribucin es la preocupacin normativa por el desarrollode los procesos de comunicacin. Evidentemente, las preocupaciones nor-mativas no son exclusivas de la comunicacin poltica; pero nos atrevemos aafirmar que en esta rea se ha puesto gran nfasis en la relacin entre comu-nicacin y democracia, una preocupacin mitigada, en cierta medida, portrabajos ms recientes sobre el potencial democrtico del a tecnologa digi-tal57. El predominio de estas preocupaciones tiene la consecuencia positiva


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54 COOK, T., Governing with the News. The News Media as a Political Institution, University ofChicago Press, Chicago, 2005, 2nd ed., p. 3.55 Cfr. SWANSON, D., op. cit., p. 192.56 Cfr. HALLIN, D. y MANCINI, P., Comparing Media Systems. Three Models of Media and Po-litics, Cambridge University Press, Cambridge, 2004.57 Ver CHADWICK, A., op. cit.


de orientar la investigacin hacia cuestiones como la de cul es el propsitoy ejercicio de la comunicacin de un gobierno; pero tiene tambin la conse-cuencia negativa de generar un cierto pesimismo intelectual sobre la posibi-lidad de que la comunicacin cree las condiciones para la conversacin cvi-ca en las democracias contemporneas58.

4. El cambio de enfoque: las aportaciones provenientes del campo de la comuni-cacin de las organizaciones

No resulta fcil establecer con claridad las lindes del contenido semnti-co de las diferentes denominaciones con las que se hace referencia a la co-municacin de organizaciones. Etiquetas como relaciones pblicas, comuni-cacin corporativa, comunicacin organizacional, reputacin corporativa,comunicacin estratgica, comunicacin institucional, etc., han ido surgien-do progresivamente a medida que la comunicacin busca nuevas frmulas ymodos para responder a las tambin nuevas necesidades. Sin nimo de entraren un debate sobre la terminologa no lo consideramos objeto de este tra-bajo, nos referiremos a las contribuciones que para el estudio de la comuni-cacin de gobierno se pueden extraer de las relaciones pblicas y de la co-municacin de organizaciones. Deberemos aclarar, en cualquier caso, que laexistencia de ese debate y el consecuente desacuerdo en la comunidad cien-tfica sobre la definicin de cada una de estas actividades profesionales lle-va pareja la tambin discrepancia sobre la procedencia de las aportaciones;as por ejemplo, lo que aqu referiremos sobre el concepto de comunicacinestratgica o de reputacin gubernamental como aportacin de la comu-nicacin de organizaciones, algunos lo consideraran propio de la comunica-cin corporativa y otros la tendran por aportacin del rea de las relacionespblicas. Nuestro inters no es otro que identificar cules pueden ser los con-ceptos, planteamientos o enfoques de utilidad para el estudio de la comuni-cacin de los gobiernos; no entraremos a valorar su procedencia.


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58 Ver SANDERS, K., op. cit., pp. 229-233; ver tambin CANEL, M.J., El reto de la investi-gacin: plantear la pregunta hay comunicacin en la comunicacin poltica?, Telos. Cuader-nos de comunicacin e innovacin, 74, marzo, 2008, pp. 78-84.


4.1. La contribucin de las relaciones pblicas: la bsqueda de las relaciones delargo plazo entre un gobierno y los ciudadanos

Aunque la revisin del campo de las relaciones pblicas no permite iden-tificar el estudio de la comunicacin de gobierno como un tema en s mismo,se puede afirmar que en el estudio de ste convergen diferentes cuestionesque son tratadas en la investigacin de las relaciones pblicas.

De la revisin del estado de la cuestin realizada por distintos autores59 ydel acercamiento que algunos autores han hecho a la comunicacin de go-bierno desde las relaciones pblicas, elaboramos la siguiente lista de temasconvergentes:

relaciones de los gobiernos con los medios de comunicacin; campaas de comunicacin gubernamental, issue management; comunicacin interna en la Administracin Pblica; perfiles y habilidades profesionales de los comunicadores gubernamen-

tales; comunicacin de crisis de un gobierno ante catstrofes naturales, es-

cndalos y desastres.Queremos hacer mencin especial a varias reas de trabajo que se en-

cuentran dentro del campo de las relaciones pblicas por su especfica rela-cin con la comunicacin en la gestin pblica. En primer lugar, el issue ma-nagement, utilizado por primera vez en los aos 70 como una forma de ma-nejar estratgicamente las crticas que afectan a una compaa. En 1978, elPublic Affairs Council defina el issue management como el programa que unacompaa utiliza para incrementar su conocimiento sobre el proceso de unapoltica pblica especfica y poder as reforzar la sofisticacin y efectividad desu implicacin en el mismo60. Aunque hoy el issue management no goza de


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59 BOTAN, C.H. y TAYLOR, M., Public relations state of the field, Journal of Communica-tion, 54, 2004, pp. 645-661; VASQUEZ, G.M. y TAYLOR, M., Public Relations: An emer-ging social science enters the new millennium, en GUDYKUNST, W.B., Communication Ye-arbook, Sage, Thousands Oaks, CA, 2001, vol. 24, pp. 319-342; McKIE, D., Updating PublicRelations. New Science, research paradigms, and uneven developments, en HEATH, R.L.y VASQUEZ, G. (eds.), Handbook of Public Relation, Sage, Thousands Oaks, CA, 2001, pp.75-91; BOTAN, C.H. y HAZLETON, V., Public Relations in a new age, en BOTAN, C.Hy HAZLETON, V. (eds.)., Public Relations Theory II, Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah,NJ, 2006, pp. 1-18; HEATH, R.L., Onward Into More Fog: Thoughts on Public RelationsResearch Directions, Journal of Public Relations Research, 18 (2), 2006, pp. 93-114.60 Definicin recogida en GAUNT, P. y OLLEN, J., Issues Management Revisited: A ToolThat Deserves Another Look, Public Relations Review, 21 (3), 1995, pp. 199-210, pp. 200-201.


una definicin ampliamente consensuada61, se puede decir que se refiere altrabajo que realizan las compaas para identificar las tendencias polticas,sociales y econmicas emergentes que puedan causar problemas futuros parala vida de la organizacin, as como la planificacin de la comunicacin pa-ra evitar no slo los daos sino aprovechar las oportunidades que esas ame-nazas llevan consigo62. En realidad el issue management est relacionado conla public policy definida en sentido amplio como una especfica lnea de ac-cin adoptada colectivamente por una sociedad o por sus legtimos represen-tantes, y que se orienta a un problema especfico de preocupacin pblica63.Por esta razn, hay gran relacin entre el issue management y los public affairs.Los public affairs es la especializacin de las relaciones pblicas que se ocupadel establecimiento de relaciones entre organizaciones y quienes deciden laspolticas pblicas para influir sobre ellos (rea muy relacionada con el lobb-ying), en la asuncin de que las organizaciones necesitan buscar y construirbuenas relaciones con las autoridades pblicas (ya sean locales, regionales onacionales)64. Algunos entienden que el issue management es una herramien-ta especializada que necesitan los profesionales de public affairs.

El issue management converge con la comunicacin de gobierno en la me-dida en que sta se implica en la gestin comunicativa de las polticas pbli-cas que, con frecuencia, contienen problemas sociales, polticos o econmi-cos (por ejemplo, una campaa gubernamental de comunicacin para instaral ahorro de agua o para aplicar una poltica educativa). Los public affairs con-vergen con la comunicacin de gobierno en el sentido de que ste, el go-bierno, es el destinatario de la comunicacin que lleva a cabo una organiza-cin para influir en la toma de decisiones pblicas. Trascendiendo la dimen-sin de la prctica profesional para considerar la dimensin especulativa, la


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61 Cfr. HEATH, R.L., A Rhetorical theory approach to issue management, en BOTAN,C.H. y HAZLETON, V., op. cit., pp. 63-99.62 Sobre el desarrollo del issue management ver HEATH, R.L., Strategic issues management: Or-ganizations and public policy challenges, Sage, Thousand Oaks, CA, 1997; GAUNT, P. yOLLEN, J., op. cit., pp. 199-210; JAQUES, T., Issue management: process versus progress,Journal of Public Affairs, 6, 2006, pp. 69-74; BOWEN, S.A., A Practical Model for EthicalDecision Making in Issues Management and Public Relations, Journal of Public Relations Re-search, 17 (3), 2005, pp. 191-216.63 Definicin de Rogene Buchholz, tomada de GAUNT, P. y OLLEN, J., op. cit., p. 201.64 Sobre el desarrollo del campo de los public affairs, y ms especficamente, sobre su funda-mentacin terica en relacin con las relaciones pblicas, ver COTH, E., Building public af-fairs theory, en BOTAN, C.H. y HAZLETON, V., op. cit., pp. 499-522.


construccin de teora sobre la comunicacin de gobierno debe contar conla evolucin terica tanto del issue management como de los public affairs.

Por ltimo, tambin merece mencin el campo de la diplomacia pblica,ya sealado en este trabajo, y considerado por algunos autores como una fun-cin especfica de las relaciones pblicas de un gobierno65; la diplomacia p-blica est relacionada, a su vez, con el ejercicio de las relaciones pblicas encontextos internacionales y globales66.

En cuanto a la orientacin bsica de la investigacin se puede afirmarque, en trminos generales, la investigacin en relaciones pblicas se centraen la construccin de relaciones entre organizaciones y pblicos. Las rela-ciones pblicas no consideran al pblico como imparcial y espectador pasivode la comunicacin de las organizaciones; un enfoque que no est tan clara-mente presente en el campo de la comunicacin poltica. La investigacin delas relaciones pblicas ha evolucionado desde una perspectiva ms orientadaal negocio hacia una ms orientada socialmente. Como afirman Vasquez yTaylor, el campo de las relaciones pblicas est poniendo al pblico de nue-vo en el foco de atencin67.

En su revisin del estado del arte, Botan y Taylor afirman algo similar alentender que la investigacin ha evolucionado de lo que ellos consideranuna perspectiva funcional hacia lo que llaman la perspectiva co-creativa68.Mientras que la primera ve el pblico y la comunicacin como una herra-mienta o medio para lograr los fines organizacionales, la segunda considera alpblico como co-creador del significado y comunicacin de la organizacin.Esta perspectiva se centra en el establecimiento de relaciones de largo plazoentre la organizacin y sus pblicos, y atribuyen el valor de la relacin notanto a los logros organizacionales como al entendimiento mutuo.

Es en esta segunda perspectiva donde estos autores, Botan y Taylor, sit-an el modelo simtrico de excelencia de las relaciones pblicas. El conceptode comunicacin simtrica propuesto por Grunig y su relacin con la exce-


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65 Cfr. SIGNITZER, B. y WAMSER, C., Public Diplomacy. A specific governmental publicrelations function, en BOTAN, C.H. y HAZLETON, V., op. cit., pp. 435-464. Ver tambinLETANG, J., Public Relations as Diplomacy, en LETANG, J. y PIECZKA, M., Public Re-lations. Critical debates and contemporary practice, Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah, NJ,pp. 373-388.66 Ver KRISHNAMURTHY, S. y VERCIC, D., International public relations: A frameworkfor future research, Journal of Communication Management, vol. 6 (2), diciembre, 2001, pp.103-118.67 Cfr. VASQUEZ, G.M. y TAYLOR, M., op. cit., p. 325.68 BOTAN, C.H. y TAYLOR, V., op. cit., pp. 651-652.


lencia69 ha sido el marco principal que ha guiado la investigacin en relacio-nes pblicas durante dcadas70. De l han surgido nociones como beneficiomutuo, comprensin mutua, comunicacin de motivacin mixta, etc., paradenominar los propsitos de las relaciones pblicas de una organizacin. Son,tambin, nociones que han inspirado anlisis de la comunicacin de gobier-nos71; pero lo son alimentando un interesante debate sobre si es posible pen-sar que la comprensin mutua entre gobierno y ciudadanos pueda ser el ob-jetivo que estimula a los gobiernos a comunicarse72.

Ciertamente es una cuestin a debate la de si se puede concebir la comu-nicacin de gobierno como comunicacin simtrica o si, ms bien, debe serentendida y planteada bajo el modelo de informacin pblica (el segundo delos modelos propuestos por Grunig y Hunt que establece slo una lnea uni-direccional de informacin con un pblico meramente espectador y para be-neficio slo de la organizacin: lograr publicity o visibilidad ante el pblico);o si cabe entenderlo bajo los dos modelos. Cuando en 1997 James E. Grunigescribi para el Handbook of Administrative Communication un captulo sobrelas relaciones pblicas de gobierno, su contenido reproduca la esencia de laexcelencia la comunicacin simtrica que haba propuesto para las rela-ciones pblicas de las empresas73, dando as razn a lo que Fisher y Horsleyafirmarn ms tarde sobre que las relaciones pblicas no distinguen la comu-nicacin en el sector pblico de la comunicacin en el sector privado, sinoque aplican los mismos modelos de estudio a todos los escenarios74. Ser unao despus cuando Grunig, junto con Jaatinen, afirme que hay que desarro-llar una teora de comunicacin gubernamental que adapte los principios dela excelencia a la comunicacin del gobierno. Aunque las organizacionesson ms efectivas dirn estos autores cuando sus funciones de relacionespblicas ayuden a construir relaciones simtricas estratgicas, la especficaaplicacin de esta teora variar en una agencia gubernamental, pues en s-


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69 Citamos exclusivamente las dos referencias ms bsicas, entre muchas: GRUNIG, J.E. yHUNT, T., Managing Public Relations, Holt, Rinehart & Winston, New York, 1984; GRUNIG,J.E. (ed.), Excellence in public relations and communication management, Lawrence Erlbaum As-sociates, Hillsdale, NJ, 1992.70 Cfr. BOTAN, C.H. y HAZLETON, V., op. cit. p. 6; VASQUEZ, G.M. y TAYLOR, M., op.cit.71 Ver, por ejemplo, GREGORY, A., op. cit. y FISHER, B. y HORSLEY, J.S., op. cit.72 Ver, por ejemplo, SANDERS, K., op. cit., pp. 234-238.73 Cfr. GRUNIG, J.E., Public Relations management in government and business, en GAR-NETT, J.L. y KOUZMIN, A. (eds.), op. cit., pp. 241-283.74 Cfr. FISHER, B. y HORSLEY, J. S., op. cit., p. 378.


ta habr que tener en cuenta ms stakeholders y ms conflictivos. Adems,los lderes que establecen las direcciones estratgicas de una agencia guber-namental no son slo los managers de esa agencia, sino que son tambin loslegisladores y los jefes del poder ejecutivo de la nacin, del estado o de la lo-calidad75.

A nuestro juicio, y a efectos del presente artculo, lo interesante es que lasrelaciones pblicas, en la medida en que se centran en el establecimiento derelaciones, fuerzan a concebir al pblico de manera diferente a lo que se con-cibe cuando se piensa slo en la consecucin del voto. Bien es verdad que elvoto es en s mismo una relacin del gobernante con el gobernado. Pero con-sideramos que plantear la comunicacin del gobierno como el estableci-miento de una relacin de largo plazo con el ciudadano ampla la perspecti-va de anlisis y estudio, como expondremos ms abajo.

4.2. La comunicacin organizacional: la comunicacin como el proceso clave detoda organizacin

La idea central que inspira el campo de la comunicacin organizacionales que la comunicacin es fundamental para el estudio de las organizaciones.En la completa revisin que realizan de este campo Taylor et al.76, se afirmaque se ha producido un cambio crucial en el desarrollo de la comunicacinorganizacional como un rea distinta de estudio: de la visin que predominentre 1940 y 1960 (donde las organizaciones eran vistas como contenedo-res de comunicacin), hacia perspectivas que consideran la comunicacinexplcitamente como fenmenos centrales de la organizacin (la comunica-cin vista como constitutiva de las organizaciones y no como algo que ocu-rre en las organizaciones).

Uno de los estudios ms sistemticos y comprensivos de la comunicacinen el sector pblico sugiere apoyar el desarrollo terico de esta en el rea deestudio de la comunicacin organizacional77. Y aplica las propuestas de estarea al anlisis en las agencias gubernamentales estadounidenses de los flujosde comunicacin que se producen, la generacin y circulacin de mensajes


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75 GRUNIG, J.E. y JAATINEN, M., Strategic, symmetrical public relations in government.From pluralism to social corporatism, en VERCIC, D, WHITE, J. y MOSS, D. (eds.), Go-vernment relations and public affairs, Pristop Communications, Bled, Eslovenia, 1998, p. 67.76 Cfr. TAYLOR, J.R., FLANAGAN, A.J., CHENEY, G. y SEIBOLD, D.R., CommunicationYearbook, Sage, Thousand Oaks, CA, 2001, vol. 24, pp. 99-137.77 Cfr. GRABER, D., The Power of, op. cit.


en los sistemas polticos78, los procesos de toma de decisiones y la creacin deculturas organizacionales. Tambin de la comunicacin organizacional debemucho el nico manual que existe sobre la comunicacin en la administra-cin pblica79. A nuestro juicio, y de nuevo, a efectos del objeto de estudiodel presente artculo, consideramos interesante la sugerencia de Graber deexplorar de forma ms flexible y abierta las distintas perspectivas propias dela comunicacin organizacional esta autora se refiere ms explcitamente acombinar los planteamientos positivistas y funcionales con corrientes comoel interpretativismo para construir teoras que puedan llegar a profundizaren la dimensin humana que subyace a la comunicacin gubernamental.Pues, dice esta autora citando a Viteritti, la comunicacin significativa en-tre el gobierno y los ciudadanos no es una cuestin de capacidad prctica degestin. Es una obligacin poltica e incluso moral que se deriva de la alian-za bsica que existe entre todo gobierno y la gente80.

4.3. La aportacin de la comunicacin corporativa: el concepto de la reputacingubernamental

La idea de que el xito de las organizaciones depende de cmo estas sonvistas por sus stakeholders ha llevado a acadmicos y profesionales al uso es-tratgico de la comunicacin. En el mbito de la comunicacin corporativa,el concepto de comunicacin estratgica tambin presente, por otra par-te, en las relaciones pblicas ofrece interesantes consideraciones para elanlisis del funcionamiento prctico de una oficina de comunicacin de go-bierno. La comunicacin estratgica supone un planteamiento gerencial di-rectivo de la comunicacin en la marcha de una organizacin. Como afirmaSteyn81, el enfoque de la comunicacin corporativa y de las relaciones pbli-cas estratgicas concibe la estrategia de la organizacin en trminos de rela-


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78 Ver por ejemplo el comprehensivo anlisis sobre cmo se genera y circulan los mensajes enun los sistemas polticos: DEUTSCH, K., The Nerves of Government: Models of Political Com-munication and Control, Free Press, New York, 1966.79 Cfr. GARNETT, J.L. y KOUZMIN, A., op. cit.80 GRABER, D., The Power of, op. cit., p. 226.81 Cfr. STEYN, B. From strategy to corporate communication strategy: A conceptualization,Journal of Communication Management, 8, 2, 2003, pp. 168-183; STEYN, B., Contribution ofPublic Relations to organizational strategy formulation, en TOTH, E.L. (ed.), The future ofexcellence in Public Relations and communication management. Challenges for the next generation,Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah, NJ, 2007, pp. 137-172.


cin comunicativa de la organizacin con sus pblicos. La comunicacin vie-ne a ser una contribucin estratgica en la toma de decisiones; no es poste-rior a esta, sino que est al mismo nivel y acompaando la decisin. Esto tie-ne importantes consecuencias operativas para la comunicacin de gobierno:el nivel de decisin comunicativa, por ejemplo, es el mismo que el de deci-sin poltica (es decir, el director de comunicacin de un ministerio partici-par junto con los secretarios de estado y directores generales en la asisten-cia al ministro para la formulacin de la poltica pblica, al mismo tiempoque se decide la estrategia comunicativa); supone, tambin, que cualquier as-piracin estratgica de una organizacin slo es posible mediante el estable-cimiento de relaciones comunicativas con aquellos de quienes depende la or-ganizacin para lograr los objetivos econmicos, sociales, polticos, etc. Es eneste planteamiento de comunicacin estratgica donde autores como Kumary Cox apoyan el anlisis y descripcin de una oficina de comunicacin de go-bierno82.

Otra de las aportaciones que consideramos interesantes en este campo esel planteamiento del enfoque stakeholder, que lleva a identificar los diferen-tes grupos de quienes la organizacin pueda depender, a definir el tipo de in-ters que cada pblico tiene as como las estrategias apropiadas para el esta-blecimiento de relaciones de largo plazo con estos grupos. Como consecuen-cia, y fruto del enfoque stakeholder, las corporaciones desarrollan estrategiascorporativas para influir en las imgenes y en la reputacin. De hecho, la ges-tin reputacional con los stakeholders es hoy una filosofa que gua los depar-tamentos de comunicacin83.

Una de las cuestiones clave en la investigacin sobre la reputacin con-cepto que se ha aplicado ms a las corporaciones que a las instituciones p-blicas es la de si la reputacin de una organizacin es puramente perceptual(es decir, dependiente de las percepciones que tienen los stakeholders), pura-mente experiencial (comprobable a travs de las actuaciones de la compaa,es decir, de los productos y servicios que ofrece) o una mezcla de lo percep-tual y experiencial. Dos conceptos adquieren aqu relevancia: en primer lu-gar, el de la identidad de la organizacin, que Van Rekon et al. definen co-mo la autorrepresentacin de una organizacin, y que consiste en la in-


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82 Cfr. KUMAR, M., todas las obras citadas; KUMAR, M. y SULLIVAN, T., op. cit.; Cfr.COX, H.L., op. cit.83 Cfr. CORNELISSEN, J., VAN BEKKUM, T. y VAN RULER, B., Corporate communica-tions: a practice-based theoretical conceptualization, Corporate Reputation Review, 9, 2, 2006,p. 116.


formacin de las seales que ofrece una organizacin sobre s misma por me-dio del comportamiento, la comunicacin y el simbolismo, que son sus for-mas de expresin84. El segundo concepto es el de imagen corporativa, quees la estructura mental que de la organizacin se forman los pblicos, comoresultado del procesamiento de toda la informacin relativa a la organiza-cin85. As, mientras que la identidad es lo que la organizacin es (incluidala conducta organizacional, sus productos y servicios), la imagen corporativaes la percepcin que de esta tienen los stakeholders86.

Pues bien, mientras que para algunos autores la reputacin est ms rela-cionada con la nocin de imagen y, por tanto, es ms perceptual (la imagenneta que de una compaa tienen sus stakeholders87), para otros la reputacinest ms relacionada con la identidad como resultado de la conducta de lacompaa. Como afirma Villafae, la reputacin es la cristalizacin de laimagen corporativa de una entidad cuando sta es el resultado de un com-portamiento corporativo excelente, mantenido a lo largo del tiempo, que leconfiere un carcter estructural ante sus stakeholders estratgicos88. La esen-cia estructural de la reputacin est, por tanto, asociada a la conducta de laorganizacin; y en consecuencia, la reputacin no slo se puede medir per-ceptualmente sino tambin verificar mediante hechos slidos contrastables.

No hemos encontrado investigacin que examine la comunicacin gu-bernamental desde esta perspectiva de la comunicacin corporativa. Aunquemuchos estudios se han centrado, como mostraremos luego, en la populari-dad de los lderes gubernamentales as como en percepciones de las polticaspblicas que estos llevan a cabo, nada se ha hecho sobre el significado de lareputacin de los lderes (con la consecuente importante cuestin sobre ladiferencia entre la percepcin de polticas pblicas y la aplicacin de polti-cas pblicas); tampoco se ha llevado a cabo trabajo alguno sobre cmo cons-


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84 Citado en VAN RIEL, C.B.M., Comunicacin corporativa, Prentice Hall, Madrid, 1997, pp.27-28.85 CAPRIOTTI, P., Planificacin estratgica de la imagen corporativa, Ariel Comunicacin, Bar-celona, 1999, p. 29.86 Cfr. VAN RIEL, C.B. M., op. cit.; VILLAFAE, J., Imagen positiva. Gestin estratgica de laimagen de las empresas, Pirmide, Madrid, 1988; CAPRIOTTI, P., op. cit.87 Cfr. FOMBRUM, Ch.J., Reputation. Realizing value from the corporate image, Harvard Busi-ness School Press, Cambridge, MA, 1996.88 VILLAFAE, J., La Buena reputacin. Claves del valor intangible de las empresas, Pirmide,Madrid, 2004, pp. 31-32.


truir la reputacin de las instituciones gubernamentales y de sus lderes. Al-gunos trabajos referidos a las percepciones pblicas sobre el gobierno espaolhan mostrado que los ciudadanos, cuando evalan la gestin gubernamentaly al presidente de gobierno, no slo se dejan llevar por las preferencias parti-distas, sino que tienen en cuenta, adems, los resultados de la situacin pol-tica y econmica del pas, as como de determinadas polticas pblicas89. Pe-ro la investigacin sobre comunicacin poltica se ha centrado ms en lascuestiones de la imagen; tanto, que hay trabajos, como el de Waterman et al.que sugieren que la imagen lo es todo en la presidencia90. En este sentido,las perspectivas de investigacin que enfatizan el significado de la reputacinpueden ayudar a mover el foco de atencin hacia la realidad de los resulta-dos polticos as como hacia la verdad de lo que un lder es y hace.

5. Mirando al futuro: las cuestiones clave para el estudio de la comunicacin degobierno

Tras la revisin de las distintas reas de investigacin y de sus especializa-ciones, terminamos refirindonos a diez cuestiones que consideramos clavepara la investigacin acadmica cientfica sobre la comunicacin de gobier-no.

5.1. El problema de la profesionalizacin de la comunicacin de un gobierno

Empezamos por la profesionalizacin vista como problema. De lo trata-do hasta aqu se desprende que una cuestin crtica en el estudio y prcticade la comunicacin de gobierno es la de definir qu es una comunicacinprofesional y si la profesionalizacin contribuye a la democracia. Profesio-nalizacin constituye un concepto complejo que, en el mbito de las cien-cias sociales, se refiere a la adquisicin de una serie de conocimientos espe-cializados (por ejemplo, en la medicina o el derecho), y que normalmente


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89 Cfr. CANEL, M.J., La popularidad de los gobiernos. Anlisis terico y emprico de las per-cepciones de los espaoles (1992-2006), en CANEL, M.J. y GURRIONERO, M., Estudios decomunicacin poltica. Libro del ao 2008, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2008,pp. 151-176.90 Cfr. WATERMAN, R.W., WRIGHT, R. y St CLAIR, G., The Image-Is-Everything Presi-dency: Dilemmas in American Leadership, Westview Press, Boulder, CO, 1999.


implica unas normas, autonoma y orientacin al servicio pblico91. Sin em-bargo la tesis de la profesionalizacin ha adquirido algunas connotacionespeyorativas que Mancini resume de la siguiente manera: fruto de los cambiostecnolgicos y sociales, los partidos estn desarrollando unas estructuras tc-nicas en detrimento de los contenidos polticos; es decir, se han visto forza-dos a entrar en la maquinaria de la comunicacin, perdiendo su propia iden-tidad poltica92. As, con la profesionalizacin, el criterio que predomina enel asesoramiento poltico es el de la eficacia comunicativa, hasta el punto deque los consultores de comunicacin pueden llegar a tener ms importanciaque los polticos y las ideas polticas93.

Pero no todos los investigadores adoptan esta visin crtica94; se conside-ra que la profesionalizacin lleva consigo una modernizacin que puede serbeneficiosa. Por eso, consideramos una cuestin a debate la de qu es exac-tamente la profesionalizacin. Se hace necesario, por tanto, evaluar las con-notaciones peyorativas que la profesionalizacin de la comunicacin tiene alamparo de la nocin de campaa permanente (procedente del campo de lacomunicacin poltica) y explorar si las aportaciones procedentes de los cam-pos que acabamos de revisar (tales como el concepto de relacin de largoplazo, de reputacin gubernamental, o de entendimiento mutuo) pue-den contribuir al significado positivo de la profesionalizacin.

5.2. Informar o persuadir?

La cuestin de la profesionalizacin va de la mano de la cuestin sobre larelacin que hay entre la informacin y la persuasin. Como afirma Cox,puede darse la paradoja de que un gobierno que se comunica estratgica-mente, llegue, s, a emitir muchos mensajes, pero con poca informacin subs-tantiva95. Es decir, la accin persuasiva puede ir asociada a poca informacin.


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91 Cfr. WILENSKY, H., The Professionalization of Everyone?, The American Journal of So-ciology, 70, 2, 1964, pp. 137-158.92 Cfr. MANCINI, P., New frontiers in political professionalism, Political Communication, 16,1999, p. 231.93 Cfr. LOUW, E., The media and political process, Sage, London, 2005, p. 33; CAPPELLA, J. yJAMIESON, K.H., Spiral of Cynicism, Oxford University Press, New York, 1997, p. 84; vertambin SANDERS, K., op. cit. 94 Ver, por ejemplo, McNAIR, B., op. cit. y NEGRINE, R., op. cit.95 Cfr. COX, H.L., op. cit., p. 264.


En los Estados Unidos, este debate adopta la forma de la distincin entrelas dos unidades, la House of Communications (cuyo papel es la estrategia dela comunicacin persuasiva) y la Press Office (cuyo papel consiste en dar in-formacin) que tiene la Casa Blanca96. En el Reino Unido este debate ad-quiri su punto ms ntido con el que fue jefe de prensa y portavoz de TonyBlair. Resulta interesante atender a la crtica que esta oficina recibi: con elNuevo Laborismo, la atencin se ha desplazado de la substancia de la polti-ca a su presentacin. De forma que el spin se ha convertido en una promocinofensiva de la poltica, un intercambio o competencia entre la informaciny la promocin y publicitacin, difuminando la barrera que separa los hechosde la opinin97; como resultado, la cuestin que queda planteada es la de si elmodelo britnico Whitehall de comunicacin gubernamental no partidistaes realmente una ambicin viable en el siglo XXI98.

El anlisis de la comunicacin de gobiernos pasa por plantear, a nuestrojuicio, las siguientes cuestiones: dnde est la fina lnea que separa el papelque el gobierno tiene de dar informacin y la posibilidad que tiene de per-suadir? Son la informacin y la persuasin funciones incompatibles o con-tradictorias? Es la persuasin menos profesional que la informacin? Puededarse el caso de que la persuasin profesional derive en un pblico ms in-formado sobre las polticas pblicas? Lo que la respuesta a estas cuestioneslleva consigo es la necesidad de establecer unos parmetros sobre qu es laconstruccin de confianza en las relaciones entre gobierno y ciudadanos. Yde nuevo, las aportaciones de los distintos campos (el concepto de relacinde largo plazo, de reputacin gubernamental, de entendimiento mutuoo de comunicacin estratgica) ayudar a una mejor comprensin de la co-municacin profesional y, por tanto, a la resolucin de la tensin entre in-formacin y persuasin.

5.3. La evaluacin de la comunicacin de gobierno: cmo analizar y utilizar laspercepciones ciudadanas del gobierno

Una de las cuestiones que consideramos importantes para el estudio de lacomunicacin de gobiernos es la de cmo medir las percepciones que los p-blicos tienen de la organizacin. Un debate relacionado con esta cuestin es


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96 Ver lo indicado al respecto por KUMAR, M., todas las obras citadas. 97 Cfr. MOLONEY, K., op, cit.; JONES, N., op. cit.; SEYMOUR-URE, C., op. cit.; INGHAM,B., op. cit.98 Ver SANDERS, K., op. cit., pp. 78-80.


el de cules son las motivaciones de una organizacin para evaluarse. Por unaparte estn quienes consideran que una organizacin se evala para persua-dir mejor a sus pblicos y as llevarles ms fcilmente hacia el fin organiza-cional; en el otro extremo estn quienes consideran que la evaluacin es lanica forma que hay de recibir el feed-back pblico, algo necesario para esta-blecer una relacin de confianza entre la organizacin y los pblicos.

La literatura sobre la comunicacin presidencial y sobre las percepcionespblicas de los lderes de gobierno reproduce este debate. Quienes ven el in-cremento de los sondeos presidenciales como una deriva de la campaa per-manente realizan un juicio negativo de la evaluacin de la comunicacinpresidencial. La campaa permanente, consideran estos autores, ha desarro-llado un sofisticado aparato de medicin de la valoracin de gobierno; unamedicin que progresivamente ha pasado de centrarse en las polticas pbli-cas a atender a los rasgos personales de quien gobierna99. Pero en contra dequienes apoyan esta valoracin de la campaa permanente, estn quienesven con escepticismo la capacidad de los polticos de manejar las percepcio-nes pblicas y de utilizar los resultados a su antojo100. Hay autores que vanms lejos, afirmando que sondear es la nica forma de que el gobierno co-nozca el feed-back del pblico, y de otorgar a este una cierta capacidad de es-crutinio del gobierno101. Evaluar las percepciones ciudadanas, consideran es-tos autores, permite establecer una conexin importante entre los ciudada-nos, las promesas presidenciales, la rendicin de cuentas, la actuacin presi-dencial, medida a travs de sondeos as como mediante resultados de gestinde polticas pblicas102. Por tanto, la evaluacin del gobierno no es buena nimala, todo depende de para qu se utilicen los resultados. Y de nuevo, con-sideramos de gran inters la aplicacin de conceptos como el de reputa-cin, pues llevara a hacer que la gua de la poltica gubernamental no seaslo las mediciones de imagen sino tambin las verificaciones contrastables


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99 Cfr. BOWMAN, K., Polling to campaign and to govern, en ORNSTEIN, N.J. y MANN,Th.E. (eds.), The permanent campaign and its future, The American Enterprise Institute for Pu-blic Policy Research, Washington, DC, 2000, pp. 54-74; JACOBS, L. y BURNS, M., The se-cond face of the public Presidency: presidential polling and the shift from policy to persona-lity polling, Presidential Studies Quarterly, 34, 3, 2004, pp. 536-551.100 EDWARDS III, G.C., On Deaf Ears: The Limits of the Bully Pulpit, Yale University Press,New Haven, CT, 2003; JACOBS, L. y BURNS, M., op. cit.101 Cfr. JACOBS, L. y BURNS, M., op. cit.; RIMMERMAN, C.A., The Post-Modern Presi-dency. A new presidential epoch? A review essay, The Western Political Quarterly, 44, 1, 1991,pp. 221-238.102 RIMMERMAN, C.A., op. cit., p. 234.


en hechos en comportamientos de gestin pblica. Conceptos como el deentendimiento mutuo planteara la evaluacin de la comunicacin guber-namental como una forma de acercar las posiciones entre gobierno y ciuda-danos. En definitiva, se trata de plantear qu papel juega el pblico en la co-municacin de gobiernos democrticos.

5.4. La eficiencia de la comunicacin de gobierno y sus implicaciones para el en-trenamiento profesional

Varios autores han abordado el estudio de comunicacin de gobierno pa-ra ofrecer un anlisis de cmo se puede medir su eficacia y disear mejorescarreras profesionales. Por ejemplo, apoyndose en literatura de relacionespblicas, Gregory ofrece un marco de anlisis de las actividades de los profe-sionales que incluye las habilidades, el entorno de comunicacin, el anlisisde la comunicacin, la planificacin estratgica, los mtodos y canales de co-municacin que se emplean, la evaluacin que se realiza, la gestin del pro-grama de comunicacin, etc. Para cada una de estas actividades asocia unashabilidades especficas. Y propone utilizar el marco que disea para definir lastrayectorias profesionales, para identificar necesidades y para evaluar el tra-bajo103. Por su parte, e inspirado en el balanced scorecard de Kaplan y Nortonas como en la European Foundation for Quality Control, el equipo de MaritaVos dise una herramienta para evaluar cuestiones como las siguientes:prioridad que un gobierno da a las actividades de comunicacin, competen-cias que se requieren, transparencia, accesibilidad, visibilidad de la informa-cin de gobierno y receptividad104. Lo que ponen de manifiesto estos estudioses que, indudablemente, las cuestiones que estamos refiriendo tienen sus im-plicaciones especficas en la prctica profesional.

5.5. La bsqueda de un modelo para estudiar y analizar la comunicacin de go-bierno

Una de las cuestiones que ocupan el estudio de la comunicacin de go-bierno es la de la bsqueda de un modelo con el que afrontar su exploracin.Un modelo es una herramienta utilizada en las ciencias sociales para expli-


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103 Cfr. GREGORY, A., op. cit.104 Ver VOS, M., op. cit., para el diseo de la herramienta y VOS, M. y WESTERHOUDT, E.,op. cit., para su aplicacin a diferentes niveles de gobierno.


car una parte de la realidad. Es frecuente la utilizacin de los modelos en lateora de la comunicacin particularmente en el campo de la comunicacinorganizacional y de las relaciones pblicas para estudiar las tipologas de re-laciones entre organizacin y pblicos, lo que permite analizar los fines y pro-psitos de quienes se comunican, los perfiles profesionales de quienes lo ha-cen, etc.

En la escasa literatura que hay sobre comunicacin de gobiernos hemosencontrado algunos estudios que se centran en la bsqueda de un modelo.Por ejemplo, y aunque no formalmente, la descripcin que Kumar realiza delfuncionamiento de la comunicacin de la Casa Blanca se apoya en las cua-tro dimensiones que Newman y Vercic identifican del funcionamiento estra-tgico de la comunicacin de una organizacin105. El carcter estratgico dela comunicacin, como ya hemos mencionado, es uno de los criterios quepuede servir de norte para el anlisis de una oficina de comunicacin de go-bierno. El estudio de Fisher y Horsley constituye formalmente la propuestade un modelo, que estos autores denominan the government communication de-cision wheel, una propuesta que realizan tras revisar lo que ellos consideranotros modelos aportados previamente, entre los que se encuentra el modelodel proceso de comunicacin de gobierno, el de la comunicacin de crisis delsector pblico, el del proceso de las relaciones pblicas, el modelo apoyadoen la teora contingente, y el modelo simtrico de doble direccin106.

No nos resulta posible profundizar ahora en la aportacin que supone losmodelos citados al estudio de la comunicacin de gobierno; consideramosque eso ocupara un trabajo especfico en s mismo. Simplemente, queremosmencionar aqu que proponer un modelo implica plantear cuestiones crticassobre el proceso de comunicacin que se establece entre quienes se comuni-can; y en el caso que nos ocupa, se hace necesaria la propuesta de un mode-lo (tarea que no consideramos conclusa con las aportaciones realizadas hastael momento) para analizar el tipo de relaciones que se establecen entre go-bierno y ciudadanos, la finalidad de la comunicacin gubernamental, el con-cepto de pblico en la comunicacin gubernamental, etc.


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105 Cfr. NEWMAN, B. y VERCIC, D., The merging of public relations and political marke-ting, en NEWMAN, B. y VERCIC, D. (eds.), Communication of Politics. Cross-cultural theorybuilding in the practice of public relations and political marketing, Haworth Press, New York, 2002,pp. 1-7.106 Cfr. FISHER, B. y HORSLEY, J. S., op. cit.


5.6. Cmo analizar una oficina de comunicacin de gobierno

Una cuestin crtica bsica ser la de definir el marco de anlisis para ob-servar la oficina de comunicacin de un gobierno especfico. El diseo me-todolgico para observaciones empricas depender del planteamiento teri-co conceptual del que se parta; planteamiento que vara segn las escuelas ytradiciones de las que se proceda, que, como se ha visto, tienen propuestasespecficas sobre el concepto de reputacin, de comunicacin estratgica, deprofesionalizacin, de propsitos gubernamentales en la comunicacin, decomunicacin bidireccional con el pblico, etc.

Tras la revisin de los estudios realizados hasta el momento sobre oficinasde comunicacin de gobierno, entendemos que una observacin empricadebera incluir los elementos que exponemos a continuacin107. En primer lu-gar, el organigrama: el organigrama de gobierno hablar del lugar que en la to-ma de decisiones ocupa la comunicacin; y, por tanto, permitir analizar has-ta qu punto la organizacin de comunicacin est siguiendo el plantea-miento estratgico propio de la comunicacin corporativa (analizado en es-te artculo en torno a las consideraciones de Steyn sobre la comunicacin es-tratgica), o es, ms bien, un pensamiento a posteriori de decisin de accinpoltica. En segundo lugar, el lder, pues el lder de gobierno tiene competen-cias comunicativas importantes: es precisamente quien decide el organigra-ma y selecciona al personal que se ocupar de la comunicacin; es, tambin,quien interpreta el mensaje, dirige la agenda de temas y quien marca la sen-sibilidad hacia la comunicacin interna.

Un tercer e importante elemento para la observacin emprica es el de lastareas que llevan a cabo las personas de comunicacin. La lista y tipo de fun-ciones depende del grado de estrategia, del tipo de planificacin, de lo que sepersiga con los pblicos, de la relacin que haya entre poltica y comunica-cin, etc. Una comunicacin poco estratgica (y, por tanto, poco profesio-nal) limita sus tareas a la simple relacin con los medios (llamadas, notas deprensa, ruedas de prensa, gestin de entrevistas, contenidos para la pginaweb, etc.). Una comunicacin estratgica incluye adems tareas como el di-seo de planes de comunicacin para la legislatura (con el correspondientediseo de agenda que combina bien la estrategia poltica con la comunicati-va); la elaboracin del mapa de los pblicos que son destinatarios del men-


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107 Ver las consideraciones y referencias de CANEL, M.J., Comunicacin de las, op. cit., pp.201-229.


saje (con la correspondiente segmentacin y jerarquizacin); la coordinacinde las diferentes unidades; la ideacin creativa del mensaje (con la traduc-cin a los diferentes registros de discurso: parlamentario, burocrtico, medi-tico, popular, publicitario, informativo, etc.); el diseo de los eventos; el es-tablecimiento de canales y mensajes de comunicacin interna; y la evalua-cin del trabajo. En cuarto lugar, es un elemento importante para la obser-vacin analtica el de cmo un gobierno busca la respuesta del pblico, que de-pende de cmo conciba el papel que tiene ste en la toma de decisiones o desi el entendimiento mutuo es o no un objetivo de la comunicacin. Por lti-mo, los resultados de la comunicacin hablarn del carcter estratgico conque esta se plantee.

5.7. El estudio comparado internacional de la comunicacin de gobierno: Setrata de un modelo homogneo de gobierno, de un modelo global, o de un modelodiferente de comunicacin para cada gobierno?

Si bien la investigacin comparada en comunicacin poltica ha atendi-do a los efectos de los medios, a los contenidos de los medios, a las actitudesprofesionales de los periodistas, a los flujos internacionales de noticias, a lapublicidad poltica y, por supuesto, a las campaas electorales, no hay estu-dios que analicen comparativamente la comunicacin de un gobierno.Cunto tiene de comn si es que tiene algo el modelo que los gobiernosde diferentes pases siguen para comunicarse?

En la investigacin acadmica, y bajo la idea de americanizacin se haentendido que los contenidos de los medios y las estructuras de los sistemasmediticos convergen en una misma direccin. La americanizacin suponeque los Estados Unidos constituyen una fuente de innovacin desde la queemanan unas prcticas de comunicacin poltica hacia otros pases, que lasasumen e incorporan sin tener en cuenta sus propias diferencias culturales.

Pero hay autores que consideran que asumir la americanizacin en la co-municacin poltica no es adecuado a la realidad, por cuanto no se tiene encuenta que existen ciertas prcticas que son realmente diferentes, y que sedeben al papel que juegan las distintas instituciones, organizaciones y acto-res108. Otros autores afirman que ms que de homogeneizacin habra quehablar de globalizacin: quienes esto sostienen consideran que entre las di-


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108 Cfr. PFETSCH, B. y ESSER, F., Comparing political communication: reorientations in achanging world, en ESSER, F. y PFETSCH, B. (eds.), Comparing political communication,Cambridge University Press, New York, 2004, p. 11.


ferentes culturas se produce un intercambio de valores, normas y prcticasque compiten entre s; de manera que los actores de un pas formulan sus es-trategias fijndose en las que se siguen en otros pases. Pero en esta competi-cin, afirman, las prcticas de los Estados Unidos no son ms que algunas en-tre muchas; es decir, los Estados Unidos no gozan de una posicin predomi-nante como supone la americanizacin109. En definitiva, la tesis de la glo-balizacin concluye que entre los diferentes pases se produce una interac-cin mutua, un proceso de transaccin de la comunicacin. Pero es sta unacuestin abierta al debate.

5.8. Avanzar en la fundamentacin terica de la comunicacin de gobierno

Terminamos refirindonos al reto que, en realidad, enmarcara todos losdems, y es el que tiene que ver con el avance en la fundamentacin tericade la comunicacin de gobierno. El cuadro 1 refleja un mapa de los estudiosrealizados hasta el momento sobre la comunicacin de gobiernos; se recogenslo aquellos que formalmente se refieren a este tema, bien de forma global(y denominndolo comunicacin de gobierno) o bien atendiendo a un as-pecto especfico (como, por ejemplo, la retrica presidencial o la gestin denoticias gubernamentales). Hemos identificado la procedencia disciplinar decada uno de ellos as como el resultado o aportacin que consideramos queofrece para el estudio de este campo.

A la luz del cuadro, y como final de este trabajo, se pueden realizar las si-guientes consideraciones en lo que se refiere a la fundamentacin de la teo-ra de la comunicacin de gobierno. La comunicacin de gobierno ha sidoya sobradamente aqu afirmado se encuentra en el cruce de diferentes enfo-ques, planteamientos y reas de investigacin. El campo de la comunicacinpoltica ha atendido y de forma muy extensa a aspectos parciales de la co-municacin del gobierno, tales como la retrica presidencial, las estrategiasde comunicacin o la relacin con los medios; esta atencin muestra unaconsideracin de los contextos polticos y sociales en los que se produce lacomunicacin, as como una preocupacin normativa por la relacin entrecomunicacin y democracia. En comparacin, son ms escasos los trab

Para estudiar la comunicación de los gobiernos. Un análisis del estado de la cuestión

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