Panorámica de la política económica en Uruguay - … · muy escaso grado de desarrollo del...

Departamento de Economía- Universidad Católica del Uruguay 1

UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL URUGUAY FACULTAD DE CIENCIAS EMPRESARIALES

DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

Documento de Trabajo 05/2010

Noviembre 2010

Panorámica de la política económica en

Uruguay1

Silvia Vazquez

1 Trabajo elaborado para su presentación en el Seminario "Política Económica en América Latina". Organizado por la Pontificia

Universidad Católica de Ecuador


Panorámica de la política económica en Uruguay

Silvia Vázquez2

Noviembre 2010

1- Resumen

Este documento tiene por objeto aportar a la discusión sobre la política económica en América Latina en el Seminario que a tales efectos convoca la Pontificia Universidad Católica del Ecuador.

Analizar y evaluar la política económica de Uruguay en función de sus necesidades y restricciones, en el marco del análisis de la evolución de la política económica en los demás países de América Latina, se entiende aporta a la lectura de hacia dónde se dirige la región, y permite extraer aprendizajes.

Bajo este entendido, el documento ofrece, en primer lugar, una breve reseña sobre el desempeño de las principales variables de la economía uruguaya en una perspectiva de mediano-largo plazo, a los efectos de contar con elementos que posteriormente habiliten a evaluar la política económica que se implementa. Esta última, por su parte, es presentada en dos niveles. Por un lado, las políticas de corto plazo, es decir, aquellas que operan sobre el ciclo económico, por lo cual se describen básicamente las políticas fiscal, monetaria-cambiaria y de salarios. Por otro lado, se analizan las políticas tendientes a remover obstáculos para el crecimiento, describiéndose políticas que operan sobre la disponibilidad y calidad de los recursos productivos y la eficiencia de los mismos. Estas a su vez se presentan en función de su ámbito de aplicación de corte transversal ó sectorial.

En base a los elementos precedentes, en el final del documento se presentan una serie de reflexiones sobre los desafíos y oportunidades relevantes que enfrenta la política económica en el país para consolidar la estabilidad macroeconómica e instalarse en una senda de crecimiento sostenido que le permita avanzar en el proceso de desarrollo económico sostenido y socialmente inclusivo.

2- Reseña sobre la economía uruguaya

En términos muy generales, la economía uruguaya se puede caracterizar como una economía relativamente pequeña (PIB: US$ 32.532 millones en el año 2009), ubicada en el grupo de países de “ingresos medios” (PIB per capita: US$ 9.427), y relativamente abierta comparada con el resto de los países de la región. A su vez, Uruguay cuenta con una tradición de relativamente mejor distribución del ingreso que el resto de los países de América Latina, aunque en los últimos años muestra cierto deterioro en este ámbito, así como cierto retroceso en la cohesión social. El país también se caracteriza por una tradición de estabilidad institucional, que mostró ser un activo fundamental en la crisis económico-financiera del año 2002.

2 Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Católica del Uruguay, Av. 8 de Octubre 2801, Montevideo, Uruguay, [email protected]. La autora agradece los aportes de Andrés Jung, Roberto Horta, Santiago García y Cecilia Plottier. Errores u omisiones son de su exclusiva responsabilidad.

mailto:[email protected]


Siguiendo con las características generales, cabe señalar que desde el retorno a la democracia y al normal funcionamiento de las instituciones desde el año 1985, en general, en Uruguay se registra una situación de certeza jurídica, donde está protegido el derecho de propiedad, y se respeta la independencia de poderes políticos.

Asimismo, desde el año 2004 la economía crece a tasas históricamente elevadas, y observa cifras de inflación, cuenta corriente de la balanza de pagos y desempleo que denotarían que opera en el entorno del equilibrio macroeconómico. A pesar de estos indicadores positivos en materia de estabilidad, la economía aún registra signos de fragilidad para la sostenibilidad de ese equilibrio macroeconómico.

Desde una perspectiva de largo plazo, se observa que el desempeño económico en los últimos 50 años muestra una tasa de crecimiento promedio de 2,4%3. Sin embargo, este promedio resulta de marcados ciclos, que coinciden con impulsos de reformas estructurales, detenidos por crisis financieras y de balanza de pagos, vinculadas tanto a las vulnerabilidades estructurales del sistema financiero como al ajuste abrupto de los desequilibrios generados por procesos de estabilización de precios en base a anclas nominales, en particular, basados en el tipo de cambio nominal.

Gráfico 1-

Evolución del PBI Miles de millones de pesos del año 2005

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCU

En materia de desempeño económico reciente, entre los años 2004-2009 la economía uruguaya creció a una tasa acumulativa anual de 5,2%4 muy por encima de la tasa promedio de largo plazo y también superior al promedio de América Latina en igual período (4,2%). Este crecimiento ha permitido superar la retracción verificada en el período 1999-2002 (en que el nivel de producción cayó 14,7%) y también ha permitido el logro de las metas de política macroeconómica planteadas al inicio de la última administración.

3 La tasa de crecimiento promedio anual de los 50 años previos al ciclo expansivo de 2004 era 1,5% 4 Si se excluye el efecto de la crisis internacional, el crecimiento anual promedio 2004-2008 alcanza 6,5%

150

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1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

v

crisis de 1982: crisis de Balanza de Pagos.

Ruptura de regla cambiaria (la

"tablita"), crisis financiera

1ra. Ola de reformas

2da. Ola de reformas

3ra. Ola de reformascrisis de 2002: crisis

del sistema financiero. Ruptura de regla cambiaria

(Banda")


Este ritmo de crecimiento muy superior al de tendencia de largo plazo que se registra desde el año 2004 ha tenido como contexto un escenario económico internacional extraordinariamente positivo. Si bien la crisis financiera internacional de 2008 desaceleró el ritmo de crecimiento del año 2009, no lo interrumpió, registrándose un crecimiento del nivel de actividad de 2,9%. Este desempeño se explica, por un lado, porque el sistema financiero luego de la crisis del año 2002 quedó bastante saneado. Asimismo, la menor integración de la economía uruguaya al mercado financiero internacional –dado el muy escaso grado de desarrollo del mercado de capitales- redundó en que los efectos de la crisis se propagaran más por canales reales que financieros, amortiguando así la profundidad y volatilidad del impacto local5.

De este modo, y en el marco del fuerte crecimiento registrado en los últimos siete años (2003-2009) y que continúa en 2010, la gran interrogante que surge es si la economía uruguaya finalmente se ubica en una senda de crecimiento de tendencia más elevada, o si continúa transitando una larga fase expansiva del ciclo económico, condicionada principalmente por una coyuntura internacional favorable. Esta pregunta es pertinente, puesto que apunta a si, más allá de los shocks positivos de demanda (en particular externa), la economía uruguaya es capaz de superar las restricciones que operan sobre la oferta, esto es, sobre la acumulación de factores de producción y en particular, sobre su productividad.

Gráfico 2-

Índice de Volumen Físico del Producto Bruto Interno Período 1997 - 2009. Base 100 = 2005


Desde una perspectiva de la “contabilidad del crecimiento” se destacan dos hechos: el crecimiento de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) a una tasa promedio anual de 12,7%, y una caída del desempleo desde 16,9% a 7,6% entre 2003 y 2009, respectivamente6. No obstante el dinamismo de la inversión, en 2009 esta aún registraba una tasa relativamente baja (19,3% del PIB), aún en el contexto regional. Asimismo, el aumento de la tasa de inversión estuvo impulsado principalmente por la Inversión Extranjera Directa (IED) y la inversión pública, que explican el 75% y 20%, respectivamente, del

5 Además el régimen de flexibilidad cambiaria operante habilitó la activación de estabilizadores automáticos. 6 Localidades de más de 5.000 habitantes.

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1997 1998 1999 200 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007* 2008* 2009*

42,4%

-14,7%


crecimiento de la tasa de inversión entre los años 2004 y 2009, denotándose escasa dinámica de la inversión privada doméstica, lo que lleva a reflexionar acerca de los incentivos que operan sobre esta variable.

Respecto al mercado de trabajo, desde el año 2009 se registran tasas de desempleo que no se observaban desde los años ´90, inferiores al 7%, acompañadas de un incremento del salario real y disminución de los niveles de informalidad en relación a la economía de fines de 2002. No obstante, la segmentación del mercado de trabajo conduce a excesos de demanda por mano de obra con alta calificación y excesos de oferta por la de escasa calificación. Esta situación se gestó en los ´90 con el proceso de apertura económica y el cambio en el patrón productivo resultante, donde la industria manufacturera comenzó a perder participación en el PIB (Casacuberta y Vaillant (2002), Casacuberta y Gandelman (2006), Terra et al. (2006) y PNUD (2008)). Asimismo, este es uno de los factores que explican el empeoramiento de la distribución del ingreso, la profundización de la exclusión social, y siembra dudas acerca de la capacidad del mercado de trabajo de acompañar y habilitar un mayor crecimiento del producto potencial de la economía7.

Gráfico 3

Desempleo y Salario real Índice de salario real, base julio 2008= 100, Tasa de desempleo país


7 En cuanto al mercado laboral, desde ámbitos empresariales se señala el creciente poder del corporativismo de trabajadores que lleva adelante medidas en contextos de conflictividad laboral, tales como la ocupación de las plantas productivas, como un problema de orden institucional que atentaría contra los derechos de los empresarios y otros actores, en contraposición al intento oficial de mejorar el clima de negocios vía reglas claras y respeto de las normas.

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ene-02 ene-03 ene-04 ene-05 ene-06 ene-07 ene-08 ene-09 ene-10

Desempleo Índice de Salario Real


En este marco, se aprecia un cambio estructural en la sociedad uruguaya, en la medida que los problemas de distribución estarían relacionados con una creciente segregación, que trae consigo un empeoramiento de la estructura distributiva entre segmentos etarios, a nivel de género y geográfico, más que entre deciles de ingreso (Vigorito (1999), Katzman y Filgueira (2001)).

En este contexto de mayor acumulación de factores productivos, la productividad no presenta señales de incremento sostenido. El desempeño de esta variable no ha representado un punto crítico en la medida que desde 2004 se goza del beneficio de elevados precios internacionales de los commodities de exportación. De mantenerse el escenario de incremento del salario real y apreciación de la moneda doméstica, el escaso dinamismo de la productividad podría comprometer la capacidad de competencia de la economía, y por tanto sus exportaciones, en la medida que la variable exógena precios internacionales se torne menos favorable.

En cuanto al análisis de la evolución de las cuentas externas de la economía, se observa que, si bien las exportaciones fueron el motor de la salida de la crisis del año 2002, y a pesar de una creciente diversificación de los mercados de exportación, se percibe como vulnerabilidad la elevada concentración en productos, principalmente de bajo contenido de valor agregado.

Gráfico 4

Composición de exportaciones por producto y por destino % del total exportado de bienes, 2009


Siguiendo el mayor dinamismo exportador y la reactivación económica, las importaciones también se mostraron dinámicas, con un ritmo que ha conducido a retornar, desde el año 2006, a un saldo negativo de la balanza comercial de bienes. Sin embargo, este déficit resulta compensado por un superávit en la cuenta de servicios –en particular por el saldo positivo de la cuenta turismo-, y un menor pago neto de rentas. Por su parte, el saldo de la cuenta de capitales muestra como hecho a destacar en los últimos años un fuerte incremento de la IED (que se triplicó desde el año 2005).

Brasil20%

Argentina6%

China4%

Rusia4%

Venez.3%

EE.UU.3%

Alemania3%

España3%

Reino Un.3%

México3%

Resto48%

Carne20%

Cereales14%

Oleaginosos8%

Lácteos, huevos y

miel7%

Madera, y deriv.

7%

Plásticos y manuf.

4%Molinos

3%

Lana hilados, y

tejidos3%

Pescado y molusc.3%

Pieles y cuero

3%

Resto28%


Gráfico 5

Balanza comercial de bienes Millones de dólares


En tanto precio relativo relevante para el desempeño de las cuentas externas de la economía, se observa que el tipo de cambio real (TCR), tras el natural overshooting que siguió a la flexibilización del tipo de cambio en junio de 2002, ha seguido una trayectoria descendente.

Gráfico 6

Índice de Tipo de Cambio Real Base 2000 = 100


-2.000

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1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009*

Exportaciones Importaciones Saldo de la Balanza Comercial

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A la fecha se encuentra en niveles similares a los registrados previo a la crisis del año 2002. Si bien los fundamentos reales indicarían que parte de la disminución del TCR fue una convergencia a valores de equilibrio, el incremento del salario real a tasas que podrían superar el crecimiento de la productividad de la mano de obra –en particular en sectores exportadores intensivos en este factor-, y la persistencia de un déficit fiscal que requiere acceder a financiamiento externo, podrían conformar fundamentos que lo sostengan a la baja, atentando contra la capacidad de competencia de la economía. La política fiscal, por otra parte, tras el ajuste iniciado como consecuencia de la crisis de 2002 ha mostrado un gasto creciente a medida que mejoraba el desempeño económico, con la consecuente mejora en los ingresos públicos. Si bien la relación gasto público a producto se ha mantenido relativamente estable (en el entorno de 26%-27%), se han desaprovechado oportunidades de generar ahorros que permitan impulsar una significativa política anticíclica, a la par que no ha coadyuvado a mejorar el TCR. En términos de resultado global, comparando los promedios (como porcentaje del PIB) del período 2000-2004 y 2005-2008, se aprecia la transición desde un período de significativo déficit a otro de equilibrio fiscal, para luego, crisis internacional y elecciones nacionales mediante, retornar a una senda de –reducido- déficit.

Cabe señalar que las empresas públicas uruguayas denotan un proceso muy idiosincrático, en la medida que el número de empresas públicas y su incidencia económica ni se expandió notoriamente desde mediados del siglo pasado, ni se contrajo en los ´90, tal como se observó por otras economías latinoamericanas. El conjunto de empresas públicas es estructuralmente superavitario, aunque la condición de mercados monopólicos en que operan las más importantes podría dar cuenta de una situación de costos de servicios básicos relativamente caros, que afectan negativamente la competitividad.

Gráfico 7

Resultado fiscal de la última década Porcentaje del PIB

Pese al resultado fiscal no superavitario, en un marco de fuerte crecimiento del producto, el ratio deuda

neta del gobierno pasó de 66,5% del PIB a 35,5% entre 2004 y 2009. Cabe señalar que parte de la

disminución de la deuda como porcentaje del PIB obedece a cambio en los precios relativos que hicieron

que mientras el PIB real aumentaba en ese lapso 31,7%, el PIB medido en dólares creció 135,0%, (ya que

el deflactor del producto creció 30,3%, mientras el tipo de cambio cayó 27,0%). Por otra parte, una más

eficiente administración financiera de la deuda y de los activos internacionales, aprovechó un escenario

internacional de mayor liquidez, con menores tasas de interés y menor riesgo país. Esto permitió, a

través de sucesivas emisiones, en el período 2004-2009, concentrar la deuda en acreedores privados

(los acreedores oficiales pasaron de representar 44,1% a 21,0%), aumentar la participación de la deuda

denominada en moneda nacional (pasando del 9,8% al 34,7%), aumentar los plazos de vencimiento,


aumentar la participación de los acreedores residentes frente a la deuda externa, y elevar el porcentaje

de deuda contratada a tasa fija (que pasó de 55,0% a 82,2%).

Gráfico 8

Deuda pública en la última década En millones de dólares corrientes y como % del PIB

Fuente: en base a BCU y MEF

En cuanto al desempeño de la inflación, se observa que la política monetaria ha apostado y logrado construir confianza en los agentes, permitiendo, luego del paréntesis de la crisis del año 2002, mantener el ritmo de crecimiento anual de los precios en un dígito. La contracara de una política que mantiene una tasa de interés relativamente elevada (que también busca fomentar una gradual desdolarización de la economía), ha sido una apreciación nominal que no ha impactado más negativamente en el TCR debido al contexto de elevada inflación internacional relevante para la economía uruguaya.

3. Política macroeconómica

Un hecho a destacar es que en Uruguay desde hace ya varios años pareciera existir un consenso acerca de la necesidad de mantener políticas que garanticen la estabilidad macroeconómica, siendo una constante en el discurso oficial la “macroprudencia” como condición necesaria para el crecimiento económico sostenido que permita avanzar hacia un estadio de desarrollo.

En pocas palabras se podría sintetizar que la política macroeconómica implementada en Uruguay, opera bajo una lógica de políticas ordenadas, tendientes a mantener la estabilidad económica, esto es, se apunta a: mantener inflación baja y estable (inflation targeting de un dígito) y absorción alineada con el ingreso nacional (saldo de cuenta corriente sostenible), lo que requiere actuar con responsabilidad fiscal. Esto, en un contexto de fluctuación del tipo de cambio (flotación sucia), mientras se pretende profundizar el mercado financiero en moneda local, y mantener estables las reglas de juego. En este marco, los objetivos de la política monetaria y fiscal y los instrumentos de política seleccionados resultan consistentes.

A decir del actual ministro de Economía, “se entiende necesaria la implementación de políticas macroeconómicas sanas, basadas en la prudencia fiscal, la flexibilidad cambiaria, la estabilidad de precios y el desarrollo de un sistema financiero sólido y eficiente”.8

8 Compromiso Nacional: principios de acuerdos en torno a la política macroeconómica. Ec. Fernando Lorenzo

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*Deuda Bruta del Sector Público Global (% del PIB) 35,5 40,0 48,2 83,6 100,9 97,3 80,3 69,1 68,0 53,0 69,5

Deuda Bruta Sector Público (Mill US$) 8.526 9.132 10.072 11.386 12.163 13.322 13.949 13.717 16.319 16.534 21.890Deuda Br del SPG con acreed. oficiales (% del total) 28,0 27,5 25,1 41,7 46,2 44,1 39,6 19,6 16,5 19,1 21,0Deuda Br del SPG en mon.nacional (% del total) 9,2 7,0 17,4 4,0 5,7 9,8 12,7 18,4 30,6 30,2 34,7D.Br del SPG con plazo residual < a 5 años (% total) 56,7 58,3 54,5 64,5 48,0 57,0 47,3 28,5 33,9 28,9 32,5

Deuda Neta del Sector Público Global (mill.US$) 5.593 6.026 6.594 8.058 8.243 9.114 8.938 9.157 9.662 8.254 11.180Deuda Neta del Sector Público Global (% del PIB) 23,3 26,4 31,5 59,2 68,4 66,5 51,4 45,7 39,8 25,6 35,5


Gráfico 9

Inflación efectiva y rango objetivo Inflación 12 meses y rango objetivo a 18 meses


Se analizan a continuación las políticas de corto plazo: políticas fiscal, monetaria y salarial.

Política fiscal

Las claves de la política fiscal son, según las autoridades responsables, implementar una política fiscal anticíclica y mejorar la calidad del gasto público, sujetos a las restricciones que impone la presencia de un elevado endeudamiento público y elevada presión fiscal.

La política fiscal anticíclica, mientras conforma un objetivo de los sucesivos gobiernos, no siempre logra efectivizarse. Si bien tras la crisis internacional del año 2008 adoptó un sesgo expansivo para contrarrestar los efectos negativos de la crisis internacional, este sesgo ya se registraba antes del estallido de la crisis, pautado por el incremento de gasto público autorizado el año anterior, dificultándose distinguir la magnitud de la política anticíclica y la expansión en un año electoral, característica del ciclo político del gasto público.

A los efectos de describir la política fiscal que se implementa en Uruguay, se consideran sus principales instrumentos. En tal sentido, el Presupuesto Nacional, en tanto expresión financiera del plan de gobierno, es una Ley que se aprueba con cobertura quinquenal, previendo Rendiciones de Cuentas anuales que, además de rendir cuentas, habilita a corregir desvíos, y realizar ciertas reasignaciones. De esta manera, si bien la instancia de aprobación de la Ley de Presupuesto exige que el Gobierno explicite un plan de gobierno de mediano plazo, a los efectos de operativizar medidas cuya maduración requiere de horizontes temporales superiores al año, en la práctica -dependiendo de las expectativas que los agentes construyan acerca del grado de apertura del Gobierno para revisar la ley quinquenal, así como del equilibrio de fuerzas políticas que manifieste el parlamento- cada rendición de cuentas anual se convierte en una discusión de una nueva Ley de Presupuesto a más corto plazo.

Dado el esquema de República no federal, la Ley de Presupuesto alcanza al Gobierno Central (Poder Ejecutivo con sus 14 Ministerios, Poder Legislativo y Poder Judicial), a entes autónomos y servicios

2,5%

3,5%

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Inflación acumulada 12 meses Rango objetivo


descentralizados, siendo de relativamente menor relevancia el alcance de los presupuestos departamentales.

En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, enviado en el mes de agosto de 2010 al Parlamento por el Poder Ejecutivo, se presentan como áreas de mayor relevancia para la presente administración las relacionadas a “la seguridad pública, la educación, la emergencia habitacional y la disponibilidad de infraestructura. Por otra parte, se prioriza un conjunto de acciones y programas que apuntan a la consolidación y al fortalecimiento de áreas esenciales de las políticas sociales”.

Uno de los aspectos a destacar es, por un lado, el elevado nivel de gasto público (25,1% del PBI para el quinquenio 2005-2009), nivel que conduce a una presión tributaria comparable más a la de los países desarrollados que a los de la región. Por otra parte, y asociado al pionero Welfare State en América Latina instaurado en las primeras dos décadas del siglo pasado, Uruguay se ha caracterizado por presentar una elevada participación del gasto público social (GPS), que ha sido uno de los grandes responsables de los relativamente mejores indicadores sociales que, en general y en términos relativos a América Latina, ha mostrado la economía uruguaya (PNUD, 1999). En esta línea, la prioridad que se ha otorgado a las políticas sociales en los últimos años ha conducido a que la ya tradicionalmente elevada relación GPS/PIB que entre 2000-2004 promedió 64%, haya escalado a 71,3% y 75,4% en 2008 y 2009, respectivamente9.

En materia tributaria es donde se registran mayores innovaciones en los últimos años, puesto que la última reforma tributaria databa del año 1974, ocasión en que entre otros cambios, se había introducido el Impuesto al Valor Agregado (IVA). A mediados de 2007 se implementó una reforma tributaria, que si bien abarcaba un espectro bastante amplio, introducía como cambio más significativo la introducción del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF)10. A la fecha, la Dirección General de Impuestos (DGI) presenta una estructura de recaudación donde continúan dominando los impuestos indirectos (63,1% al año 2009), pero cobran mayor relevancia los impuestos directos sobre la renta y la propiedad (27,9% y 7,0%, respectivamente, del total recaudado por DGI en 2009).

En lo que respecta a la política de endeudamiento, pasó de ser una fuente de financiamiento a ser una política que busca optimizar el uso del instrumento. El primer gran mojón en la materia se remonta al segundo trimestre de 2003, cuando la deuda pública bruta ascendía a 102% del PIB, lo que comprometía la sostenibilidad de la política fiscal. En dicha oportunidad se promovió desde el Gobierno un canje voluntario –buscando evitar una salida por la vía del default como recientemente se había registrado en Argentina. La convocatoria al canje pública obtuvo una adhesión cercana al 100% de la deuda pública y se logró reprogramar a plazos manejables de acuerdo al plan financiero propuesto, “derribando las torres” que representaban los altos niveles de vencimiento que se presentaban en el corto plazo. A partir de este mojón, se comenzó a restablecer la confianza de los agentes y a mejorar gradualmente la calificación internacional con la consecuente disminución del riesgo país y un acceso al mercado financiero internacional en mejores condiciones. Este también se vio facilitado por un mejor desempeño macroeconómico a partir del año 2004. A la fecha, si bien el nivel endeudamiento público continúa elevado (69,5% del PIB a fines de 2009) y altamente dolarizado (57,8% a fines de 2009), revistiendo una de las mayores vulnerabilidades en el frente macroeconómico, se han mejorado los indicadores relacionados a madurez, estructura de monedas y diversificación de acreedores. Otro hecho a destacar

9 www.mides.gub.uy 10 El antecedente más cercano a este impuesto fue el Impuesto a las retribuciones personales (IRP) que fue introducido como transitorio, y había estado gravando desde el ajuste fiscal que siguió a la crisis del año 2002 hasta fines del año 2004, a los salarios percibidos por los trabajadores dependientes


es la creación de la Unidad de Gestión de Deuda, bajo la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que profesionaliza la administración de la deuda pública, en un marco de vigilancia de los topes autorizados por el Parlamento.

Otro hecho característico de la política fiscal en Uruguay viene dado por el rol de las empresas públicas. Como se señalaba, el agregado no es estructuralmente deficitario, y en general aportan recursos a las rentas públicas. No obstante, esto se da en un marco de prevalencia de ciertas estructuras monopólicas en mercados claves, que implica transferir costos productivos elevados al resto del sistema productivo

Política monetaria

El esquema de política monetaria en Uruguay, desde mediados de 2007, opera bajo el esquema de metas de inflación basado en el manejo de tasas de interés (por tanto, en un marco de tipo de cambio nominal flexible). A setiembre de 2010 el rango objetivo para la inflación es de 4,0% a 6,0% en un horizonte temporal de 18 meses, y la tasa de referencia de la política monetaria (TPM) se ubica en 6,5%.

Como antecedente cabe señalar que, a principios de la década de los `90 se implementó –al igual en Argentina y Brasil- un sistema de ancla cambiaria para la estabilización de precios, basado, en el caso de Uruguay, en un sistema de banda cambiaria. Esta política se implementó en el año 1990, en un contexto en el cual se alcanzaban, por primera vez en más de 30 años, registros de inflación anual de tres dígitos (máximo de 133,7% en enero de 1990), en un marco regional dominado por la hiperinflación.

El sistema de bandas cambiarias estuvo vigente hasta junio de 2002, cuando, en medio de una crisis bancaria, y de fuerte inestabilidad regional, se optó por flexibilizar el precio de la moneda, registrándose el habitual overshooting. Se dio así lugar al comienzo de una etapa de política monetaria activa. Desde junio de 2002 a setiembre de 2007 la política monetaria operó sobre la base de control de agregados monetarios (base monetaria primero y M1 luego), dando paso, a partir de julio de 200711 (y explícitamente a partir de setiembre de dicho año) a uno basado en el manejo de las tasas de interés de corto plazo.

Desde setiembre de 200712 se opera con la tasa de interés de corto plazo (overnight) promedio del mercado (call interbancario) como instrumento operativo, que se busca converja a la Tasa de Referencia de Política Monetaria (TPM), que es la tasa sobre la que se anuncian las metas operativas de política monetaria. Para ello el Comité de Política Monetaria (COPOM) en julio de ese año definió un “corredor para las tasas de interés”, delimitado por la tasa de facilidad de captación de depósitos a un día de plazo (overnight) y la de facilidad de crédito a disposición de los operadores de mercado hasta 30 minutos antes del cierre de operaciones.

En materia de instrumentos, las Letras de Regulación Monetaria (LRM), instrumento tradicionalmente utilizado para esterilizar liquidez, se reserva para administrar la liquidez de carácter más estructural, operando a plazos superiores a treinta días. En el corto plazo, se dispone de las facilidades de depósitos y de crédito que introdujo el COPOM a principios desde julio de 2007. En este marco se diseñaron instrumentos como las licitaciones de depósitos en el Banco Central del Uruguay (BCU) (en moneda nacional a menos de treinta días de plazo) y de Certificados de Depósito.

11 Comunicación del Comité de Política Monetaria (COPOM) del 4 de setiembre de 2007. 12 Informe de Política Monetaria, tercer trimestre del año 2007.


Cabe señalar que, en general, la tasa de mercado de referencia (call interbancaria promedio ponderada por montos diarios operados en el mes) en el período que transcurre de este régimen, se ha ubicado próxima a los niveles de referencia anunciados, con la principal excepción de los últimos meses de 2008, cuando se flexibilizó la política, como consecuencia de la volatilidad financiera luego de la caída de Lehman Brothers.

Si bien existen propuestas de rediseño institucional del BCU, tendientes a darle mayor independencia (particularmente para fortalecerlo institucionalmente ante situaciones de dominancia fiscal), así como para modernizar su diseño y hacerlo más acorde con la mayor complejidad de las actividades bajo su responsabilidad, parte de estas reformas aún no termina de concretarse. La mayor novedad en materia institucional ha sido la creación del COPOM, responsable de vigilar el cumplimiento de las metas, y adoptar las medidas de política, así como la creación del Comité de Coordinación de Política Macroeconómica entre el BCU y el MEF.

Fijación de pautas para las rondas de negociación salarial

Otra de las recientes innovaciones, en materia de políticas de corto-mediano plazo, se observa en los mecanismos de negociación salarial. Con la restauración de los Consejos tripartitos de salarios (año 2005), el Poder Ejecutivo plantea pautas para las negociaciones salariales entre empresarios y trabajadores. En este sentido, se ha apostado a transmitir mayor estabilidad (y reducir la frecuencia del grado de conflictividad que trae consigo la apertura de cada proceso de negociación) al intentar extender los horizontes temporales de los acuerdos alcanzados encada negociación.

En tal sentido, las principales pautas consideran ajustes anuales contemplando los siguientes componentes: inflación esperada, crecimiento esperado de la producción por ocupado de la economía (componente macro) y desempeño específico del sector (componente sectorial) respectivo.

4. Políticas que operan sobre la trayectoria de crecimiento de largo plazo

A efectos de ordenar la presentación de la extensa lista de políticas implementadas o en proceso, se las clasifica en base a un criterio, que no deja de ser arbitrario, ya que en general las políticas apuntan a objetivos multidimensionales. En este sentido, luego de realizar una rápida revisión de los principales antecedentes en materia de reformas estructurales, se presenta un conjunto de políticas conformado por aquellas que se entienden más relevantes, diferenciando las dirigidas a remover obstáculos al crecimiento en general, de aquellas cuyo objetivo es promover sectores de actividad seleccionados.

A los efectos de focalizar el análisis en las políticas de objetivos básicamente económicos, no se ingresa en el análisis de las políticas sociales, si bien éstas sin dudas inciden sobre el desempeño económico, y merecerían un capítulo aparte. No obstante, no se deja de señalar la importancia de la implementación en los últimos años de políticas de transferencias condicionadas, como el “Plan de Emergencia” y su sucesor, el “Plan de Equidad”, así como la reforma del sistema integrado de salud, por nombrar los más relevantes.


4.1. Antecedentes13

En la década de los ´70, Uruguay asumía un rol pionero en la región en materia de reformas estructurales dando los primeros pasos hacia la liberalización del comercio de bienes y servicios y la movilidad de capitales. Estas reformas se complementaron con reformas al sistema tributario y al sistema financiero, funcionales a los objetivos generales de todas las reformas de primera generación: jerarquizar el rol del mercado a través del proceso de desregulación por parte del Estado.

Esta primera etapa reformista resultó frenada por la fuerte crisis del año 1982, siendo retomada recién a mediados de los años ´90. En la década de los ´90 comenzaron a sucederse un nuevo conjunto de reformas, más enmarcadas en lo que podría considerarse como un conjunto de reformas de segunda generación. Estas se caracterizaron por definir un rol más regulador y supervisor del Estado en la economía. Dentro de las reformas más relevantes, se encuentran la reforma de la seguridad social, la reforma del mercado de capitales y la reformulación del rol del Estado creando nuevos organismos reguladores, en un marco de desmonopolización de algunos mercados (seguros, servicios portuarios), la Ley de Defensa del Consumidor, y la integración regional al ingresando como miembro pleno y fundador del Mercosur. Cabe señalar que, si bien el programa oficial de políticas en esta materia abarcaba la privatización y asociación de empresas públicas con privados, estas reformas fueron frustradas al ser revertida la Ley por un proceso de referéndum en que la ciudadanía se manifestó contraria a la medida.

Tras esta segunda ola de reformas, el avance nuevamente se tornó lento, puesto que desde las turbulencias financieras internacionales de la segunda mitad de los ´90, hasta la salida de la crisis económica registrada en el año 2002, las prioridades fueron más cortoplacistas, y centradas en prevenir los efectos desestabilizadores de la sucesión de shocks externos, siendo los regionales (devaluación del real en enero de 1999 y la crisis financiera-económica-política de Argentina en diciembre de 2001) los que más afectaron la economía local.

Por tanto, en materia de antecedentes de reformas estructurales, se observa que en Uruguay el proceso ha sido temprano, de relativo amplio alcance, pero irregular, caracterizándose por períodos de impulso y estancamiento –cuando no reversiones- en cuanto a la discusión y concreción de nuevos cambios.

En general, las reformas resultaron menos profundas que las que aspiraban los gobiernos que las impulsaban. A modo de ejemplo, puede citarse el referido referéndum popular de diciembre de 1992 que derogó la Ley de privatizaciones de empresas públicas.

Asimismo, detrás de los procesos de reformas se identifican como impulsores actores que no son los que el sistema político prevería: la política del Gobierno militar de la década del 70, el impulso de organismos multilaterales de crédito como el Fondo Monetario Internacional (en el marco del Consenso de Washington), o los propios efectos de las crisis económicas como las que están detrás de las reformas post-crisis del año 2002. O sea, no fueron en general reformas impulsadas desde un liderazgo político o social nacional.

En el mercado de trabajo, caracterizado por su rigidez y elevadas cargas sociales y peso del sector público, no se han producido reformas tendientes a su flexibilización. En tal sentido, entre mediados de los ´90 y de la década pasada, el crecimiento de los niveles de precariedad e informalidad resultó un mecanismo de ajuste a la falta de adecuación institucional o regulatoria.

13 Por un análisis detallado del proceso, ver Días et al (2008)


A los efectos de realizar una comparación entre 19 países de América Latina, se considera el índice construido por Lora (1997, 2001) y el de Morley (1999), que comparan la profundidad de los procesos de reforma en cinco áreas. Considerando estos indicadores se aprecia que el proceso de reformas en Uruguay no fue agresivo (el índice presenta el menor nivel entre los 19 países). En materia de liberalización comercial y financiera es donde se aprecia un mayor avance, mientras que se observa cierta lentitud en las reformas de segunda generación, particularmente las que alteran positivamente los incentivos microeconómicos.

Se podría concluir, entonces, que los procesos de reformas estructurales de los ´70 y ´90 no alcanzaron la profundidad y eficiencia necesaria para elevar el crecimiento tendencial de la economía, mostrando problemas críticos: básicamente problemas de timing las primeras, y además de esto, de falta de complementariedad, al resultar incompletas, las de la segunda ola, por mencionar los dos factores que se entiende resultaron de mayor impacto.

Por otra parte, se podría considerar que el gradual y tímido avance de dicho proceso de reformas, “frenadas” en un marco de economía política muy determinante, también evitó pagar fuertes costos sociales. De alguna manera, se difirió el pago de costos sociales por las reformas, que se han estado pagando en términos de pérdida de dinamismo hasta 2004.

Principales reformas estructurales implementadas en Uruguay

Fuente: Elaboración propia

4.2 La “tercera ola” de reformas

A partir del diagnóstico que podría resumirse en un consenso de que la estabilidad macro es un prerrequisito para el crecimiento sostenido, y que la implementación de políticas sociales que apunten a una mayor integración social no es algo complementario, o que se alcanzará por los efectos del mero derrame de crecimiento, sino un pilar del modelo de desarrollo a implementar, en los últimos años se emprenden una serie de políticas para impulsar un crecimiento económico sostenido y de calidad, así como políticas que atienden directamente la necesidad de una mayor cohesión social.

Entre las políticas que apuntan a sostener una senda de crecimiento en el largo plazo con una dinámica superior a la de las décadas pasadas, se encuentran aquellas que, en general, están dirigidas a acelerar

Reformas de los 70 Reformas de los 90 Reformas recientes

• Liberalizac. de precios y del

mercado de cambios

• Liberalizac. comercio de bs y ss

•Liberalizac. del sistema financiero

• Estabilizac.: ancla cambiaria

• Movilidad de capitales

• Reforma sistema tributario

• …….

• Intento privatizador

• Reforma mercado de capitales

• Ley de Mercado de Valores:

• Reforma previsional

• Integración al Mercosur

• Reforma institucional servicios públicos (URSEA, URSEC)

• ……

• Reforma del sistema financiero

post crisis

• Reforma tributaria

• Reforma del sistema de Salud

• Reforma educativa

• Defensa del consumidor

• ……..

Crisis

1982

Crisis

1999-02


la acumulación de factores, y aquellas que buscan promover una mayor productividad, mejorado la eficiencia en los procesos productivos.

A partir de la estrategia de desarrollo que, en líneas generales, se aplica desde mediados de la década pasada, se identifica una serie de políticas transversales a los diferentes sectores económicos, tendientes a impulsar el crecimiento general, mientras existe otra serie de medidas tendientes a impulsar el desarrollo de sectores seleccionados, bajo el entendido de que, por diferentes criterios, éstos contribuyen a operativizar la concreción del modelo de referencia. Se sintetizan a continuación algunas de las más relevantes que se han implementado o están en la agenda del nuevo gobierno.

4.2.1 Políticas que hacen a reformas estructurales de corte transversal14

Políticas que contribuyen a la mejorar la calidad del entorno macroeconómico

En línea con lo comentado anteriormente, en la medida que la estabilidad se asume como un prerrequisito para el crecimiento sostenido, el logro de las metas en materia de prudencia fiscal y estabilidad de precios hacen que las políticas que operan sobre el corto plazo –fiscal y monetaria- contribuyan a la estrategia de desarrollo de largo plazo. Vinculadas a estas áreas de política, además de las medidas tendientes al logro de los resultados de corto plazo, como ya se ha comentado, se inscribe la Reforma tributaria, ya que más que un objetivo de incrementar la recaudación, apuntó a mejorar la eficiencia tributaria y cambiar los incentivos microeconómicos.

Por otra parte, la estabilidad financiera condujo a una serie de reformas, orientadas a reducir la vulnerabilidad del sistema bancario. Entre las principales vulnerabilidades del sector se destacan el cortoplacismo de los depósitos (que impiden que el sistema opere eficientemente como fuente de financiamiento del sector productivo), la alta dolarización, los problemas de gestión de la banca pública, una red de seguridad aún incompleta, y la presencia de distorsiones generadas por los bancos “gestionados” como consecuencia de los esquemas de resolución de crisis de bancos insolventes. En esta materia se ha fortalecido15 la capacidad de regulación y supervisión del sistema financiero, a través de acciones coordinadas por el Comité de Estabilidad Financiera, integrado por el propio BCU, la Superintendencia de Servicios Financieros y la Corporación de Protección del Ahorro Bancario (COPAB) (creada en setiembre de 2009), y a la mejora de disponibilidad de información y análisis, que permitirían contar oportunamente con alertas de riesgo sistémico.

Por otra parte, inmediatamente después de la crisis del año 2002 se comenzó a apostar por el desarrollo de mercados en moneda local, creando la Unidad Indexada (UI). No obstante, más allá de la innovación institucional, el logro de los resultados dependerá críticamente de la construcción de confianza de los agentes, particularmente en lo que se refiere al control de la inflación y del nivel y volatilidad del tipo de cambio nominal, que afectan la rentabilidad y el riesgo de las principales inversiones alternativas.

Ambiente de negocios: reglas de juego claras y estables

En esta dirección apuntan reformas que hacen al diseño de incentivos en general. Se inscriben en esta categoría el rediseño institucional de organismos claves como el BCU o el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU). También la reforma tributaria ha procurado actualizar la normativa, cerrando ciclos de

14 En varias de las secciones de este apartado se toman referencias de Garbarino et al (2009) 15 Presentación del Presidente del Banco Central, Ec. Mario Bergara “Estabilidad monetaria y financiera: requisitos para el desarrollo”, Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresas, mayo de 2010.


información y coordinando el intercambio con otras fuentes oficiales. Por otra parte, el diálogo entre trabajadores y empresarios se ha tratado de institucionalizar en el ámbito de las negociaciones salariales en Consejos tripartitos.

Desde que comenzaron las reformas de segunda generación a mediados de los ´90, ya se comenzó a avanzar en la construcción de un rol más articulador del Estado. En particular, cuando se iniciaron los primeros procesos de desmonopolización de algunos servicios que brindaba el Estado y se crearon agencias reguladoras se comenzaba a construir este rol, que se perfeccionaría gradualmente con las medidas impulsadas en estos últimos años.

Un capítulo aparte en este caso merece la propuesta de reforma del Estado. Esta es una reforma que cada gobierno ha anunciado alguna vez, pero que continúa sin procesarse. En el proyecto de Ley recientemente enviado al Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo expresa su voluntad de avanzar en ella. El “inicio del proceso de transformación y fortalecimiento institucional del Estado” aparece como una prioridad para el actual Gobierno. El proyecto de presupuesto prevé el desarrollo de sistemas de información que posibiliten los procesos de mejora de gestión, en dirección hacia una gestión de evaluación por desempeño.

Tal vez el punto más álgido, en materia de economía política, y que se introdujo en el proyecto, lo conforman las modificaciones en materia de recursos humanos, en particular en lo que tiene que ver con el proceso de ingreso, flexibilización de la inamovilidad y capacitación de los funcionarios públicos, e introducir factores de remuneración en función del desempeño. Se propone comenzar este proceso con la implementación de tres experiencias piloto e ir evaluando y corrigiendo.

Desarrollo de infraestructura

Considerando los diferentes aspectos que conforma una estrategia de desarrollo productivo, en el caso de la economía uruguaya, la infraestructura constituye un debe y una fuerte restricción. Si bien la inversión pública se aceleró en estos últimos años de bonanza económica, aún permanece baja y con escaso margen de crecimiento dadas las restricciones mencionadas anteriormente, que operan para una política fiscal más expansiva.

En esta área, el actual Gobierno ha decidido impulsar asociaciones público-privado (además de las público-público y propiamente privadas). En este sentido, se promoverá una Ley que reglamente dichas asociaciones y se están identificando prioridades en relación a: infraestructura de transporte, productiva (energía, telecomunicaciones, represas y cambio climático), turística y social. Sobre este punto, se avisoran tensiones desde el punto de vista de la economía política, ya existiendo una fuerte posición contraria desde las gremiales de trabajadores.

El desarrollo de Infraestructura para superar la inminente restricción energética merece un capítulo aparte por la restricción que representa a mediano plazo.

Energía

En materia energética se establecieron como prioridades en los últimos años impulsar una mayor eficiencia y la búsqueda de una mayor diversificación de la matriz, incorporando otros recursos de carácter renovable –además de la generación hidroeléctrica-, que promuevan mayor empleo de mano de obra, impacten positivamente en la actividad productiva, y fomenten la preservación del ambiente, dinamizando la integración regional.


En este sentido, cabe destacar los avances concretados mediante, la Ley de Bio-Combustibles, La ley de uso eficiente de la energía eléctrica, la promoción de contratos de compraventa de energía eléctrica a partir de fuente eólica, biomasa o pequeñas centrales hidráulicas y la legislación relativa a la promoción de actividades tendientes a la generación de energía, de parques de energía eólica y de energía solar térmica.

Educación

La educación pública requiere mayor inversión y gasto corriente. A través del proyecto de Presupuesto se pretende impulsar y apoyar a la educación pública, declarando estas acciones como una de las prioridades para el próximo quinquenio. Cabe señalar que, además de constituir un factor crítico para el desarrollo productivo sostenible de largo plazo, representa una de las políticas que más contribuye a articular el desarrollo productivo con el progreso social.

En este sentido, se considera preciso democratizar el acceso a una educación de calidad, disminuyendo las profundas diferencias en función del estrato socioeconómico y la zona geográfica, a la par de apostar a la innovación y al impulso a la generación de conocimiento científico y tecnológico.

En el actual proyecto de presupuesto –que cuenta en este aspecto con acuerdo multipartidario- se compromete una asignación presupuestal anual equivalente a 4,5% del PIB (aunque sectores gremiales demandan 6%). El significativo aumento de recursos que implica en un marco de fuerte crecimiento económico, permitirá atender y viabilizar el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) y demás acuerdos multipartidarios alcanzados.

Entre las políticas vinculadas a cerrar la brecha de calidad en la educación, un aspecto que logró alto consenso político y social en la administración de gobierno precedente fue la implementación del plan CEIBAL (Proyecto de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea) creado en abril de 2007. La meta, alcanzada para el año 2009, era proporcionar a cada niño en edad escolar y a cada maestro de la escuela pública una computadora portátil, denominada XO, de bajo costo y con todas las funciones básicas de conectividad, así como capacitar a los docentes para el uso de dicha herramienta tanto dentro como fuera del aula y promover la elaboración de propuestas educativas acordes con las mismas16. Se espera que en este período de Gobierno el programa educativo se amplíe a estudiantes de secundaria.

Innovación, ciencia y tecnología

Complementando el desarrollo de recursos humanos más calificados, se registran avances en esta área. A comienzos de la década pasada17 se creó la Dirección Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (DINACYT), en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), a los efectos de coordinar, administrar, ejecutar y evaluar los instrumentos de política relativos a Ciencia, tecnología e innovación, contribuyendo al fortalecimiento del Sistema Nacional de Innovación (SIN), así como de promover el desarrollo científico y tecnológico del país. Esta Dirección contaba con la gestión de dos –relativamente pequeños- fondos de investigación. Asimismo, el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) era el organismo encargado de definir estrategias y políticas en materia de ciencia, tecnología e innovación.

16 Decreto 144/007 17 Ley 17.296 de febrero 2001.


A partir de allí, se ha desarrollado una institucionalidad con crecientes recursos y alcance. Como hechos a destacar, en 2005 se comenzó a elaborar un Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI), ese mismo año se formó el Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI)18, buscando jerarquizar y coordinar unidades que tienen que ver con las políticas de ciencia, tecnología e innovación, adquiriendo un carácter multidisciplinario. Un hito fundamental en esta área, lo marca la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), en 200619, a los efectos del “diseño, organización y administración de programas e instrumentos orientados al desarrollo científico tecnológico y al fortalecimiento de las capacidades de innovación en el país”.

La secuencia de acciones en esta área ha estado centrada en fortalecer la innovación, los recursos humanos y la disponibilidad de recursos financieros para la investigación.

Además de las políticas relativas a la elaboración del Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, cabe destacar el ya referido Plan Ceibal, y el Plan Cardales (Plan de Convergencia para el Acceso a la Recreación y el Desarrollo de Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables). El Plan Cardales que comenzó a implementarse en el año 2009, apostaba a avanzar hacia la Sociedad de la Información Inclusiva en Uruguay, estimulando el acceso a la educación y a la información, el crecimiento económico y la promoción del esparcimiento, a través de la inclusión de todos los hogares uruguayos en diversos servicios de comunicaciones digitales, incluyendo Internet, TV y telefonía, a través de una sola conexión, denominado triple play. No obstante este Plan no llegó a implementarse ya que se levantó por decreto a principios de año en un marco de oposición de los funcionarios del ente estatal de comunicaciones.

La ANII, por su parte, apuesta a fortalecer la capacidad innovadora de las empresas, mejorar la calificación de los recursos humanos y a fortalecer las actividades de investigación básica, a la transferencia de conocimiento científico tecnológico y a mejorar los vínculos entre el sector productivo y las instituciones de CyT que conforman el SNI. Con un presupuesto de 120 millones de dólares para el período 2008 – 201220, constituye la agencia de políticas de apoyo al sector más fuerte del país. El origen de los fondos se divide entre Presupuesto Nacional (40%), préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (28%) y del Banco Mundial (22%) y una cooperación de la Unión Europea (10%, donación de 8 millones de euros, contraparte nacional 4,5 millones).

La elaboración del Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI) se inició con la identificación, por parte del Equipo Operativo del GMI, de algunas áreas estratégicas: cadenas agroindustriales, TICs, biotecnología y salud, medio ambiente y preservación de los recursos naturales, turismo y alternativas energéticas, siendo aprobado el plan en febrero de 201021.

Inserción internacional

En materia de política comercial, cabe señalar que Uruguay es, junto con Argentina, Brasil y Paraguay, socio fundador del Mercosur. Si bien, dada la estrecha relación comercial, financiera y productiva de Uruguay con los socios mayores del acuerdo, la opción de integrar el Mercosur no presentaba alternativas viables hacia inicio de los ´90, en los últimos años han surgido una serie de

18 Se integra con el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y los Ministros de Agricultura y Pesca, Industria, Energía y Minería, Economía y Finanzas, y Educación y Cultura, quien lo preside. 19 Ley 18.084. 20 http://www.anii.org.uy/Publicacion/PublicacionFLIP/DosAniosdeAccion.html 21 Decreto No. 82/010. http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/PENCTI_Decreto.pdf


cuestionamientos, vinculados a la rigidez que este acuerdo impone a la política comercial más apropiada para el país. Uno de los hechos que puso de manifiesto esta tensión fue el frustrado intento, impulsado por la anterior administración, de firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Parte de los cuestionamientos se relacionan con si, dada la inestabilidad económica y a veces política de los socios de la región, y la falta definición de estrategias de desarrollo, estos representan los socios preferibles. En este tema, el Gobierno anterior y el actual han manifestado la voluntad de “más y mejor Mercosur” (en palabras del ex Presidente Tabaré Vázquez), y desde esta plataforma impulsar una mejor inserción internacional.

En materia de medidas concretas en esta dimensión, cabe destacar, por un lado, la creación de la Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior (CIACEX) cuyo objetivo es definir las principales líneas de acción del país en lo se refiere a la inserción comercial internacional, la negociación internacional, la promoción comercial y captación de inversiones, así como los mecanismos de incentivos. La Comisión está integrada por los Ministerios de Relaciones Exteriores de Economía y Finanzas, de Ganadería, Agricultura y Pesca, de Industria, Energía y Minería, de Turismo y Deporte y un representante de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y su creación buscó también dar una nueva institución aglutinadora a la diversidad de programas e instituciones de diferentes áreas del sector público que tienen dentro de sus objetivos promover el desarrollo exportador del país. Por otra parte, se apostó a la Reforma y consolidación de la agencia de promoción de exportaciones “Uruguay XXI22” y se promovió la Ley de Consorcios de Exportación.

4.2.2. Políticas de corte sectorial

Mientras se implementan políticas tendientes a mejorar la competitividad de la economía en su conjunto, se identifican otras que se presentan en esta sección por priorizar en sus objetivos el apoyo a determinados segmentos productivos.

Un punto a destacar es que, si bien existen ricos antecedentes de políticas activas para construir espacios competitivos durante los ´9023, la novedad sería que han perdido fuerza los argumentos que rechazaban un rol activo del Estado en esta materia, siendo cada vez más aceptado, por los diferentes grupos de interés, la pertinencia y necesidad de un redefinido rol activo del Estado.

En el Consejo de Ministros de marzo de 200624 se presentó el proyecto Uruguay Productivo: “Una propuesta de país especializado que permita producir con inteligencia para calificar e innovar…” El proyecto Uruguay Productivo sería “un proyecto integrador con políticas coherentes de inversiones, contenido en 97 medidas enmarcadas en seis importantes áreas”. De esta manera se presentó un proyecto oficial para promover políticas focalizadas en sectores seleccionados.

22 http://www.uruguayxxi.gub.uy/ 23 La política económica uruguaya ha estado operando en esta dirección desde el año 1993 con distintos énfasis y

resultados: (i) construcción de una Agenda de la Competitividad País, en el marco del nacimiento del Mercosur

(impulsado desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, dentro de la Comisión Sectorial del MERCOSUR) (ii)

Agenda de la Mejora de la Competitividad del Sector Industrial, con un enfoque de cadenas, construida

participativamente luego de 2 años de trabajo hacia fines del año 2000 por cerca de 700 empresarios y 22 sectores

(coordinado por el Ministerio de Industria y con la colaboración y participación del Ministerio de Ganadería,

Agricultura y Pesca). 24 http://www.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2006/03/2006033103.htm, y http://www.presidencia.gub.uy/_web/pages/vazquez07.htm

http://www.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2006/03/2006033103.htm


Bajo este esquema, desde el año 2006 prolifera la creación de Unidades con el fin de operativizar el objetivo.

Promoción de inversiones

En materia de promoción de inversiones, las políticas buscan superar la históricamente baja tasa de inversión en Uruguay. Uno de los principales instrumentos es el régimen de promoción de inversiones, que funciona en el país desde hace varias décadas. Tal como presentan autoridades del MEF25, la actual administración se propone continuar la política de atracción de inversiones que se llevó adelante durante el gobierno pasado con un foco que apoye la política general de desarrollo productivo. Además de incrementar la tasa de inversión nacional, el objetivo de la política “de foco”, implementada entre los años 2005 y 2010, fue atraer inversiones que aportaran al incremento del empleo, de las exportaciones, la incorporación de innovación y tecnología, en particular aquellas que contribuyan al cuidado del medioambiente, con incremento del valor agregado nacional, y que aporten al desarrollo de regiones y localidades de menor desarrollo relativo (descentralización territorial).

Cabe destacar que en el año 2007 se aprobaron modificaciones a la Ley de Promoción de inversiones vigente. La nueva Ley enmarca la institucionalidad relacionada con la promoción de inversiones en la órbita de la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones y la Oficina de Atención al Inversor, dentro del MEF. Tras los cambios aprobados a la Ley de Inversiones aumentó el número de proyectos presentados y la masa crítica de beneficiarios. Algunas de las actividades promovidas bajo este régimen coinciden con actividades promovidas en el marco de impulso de clusters. Los cambios más importantes que se introdujeron hacen referencia a la evaluación social y económica de los proyectos a presentar con nuevos parámetros y a la ampliación del acceso al régimen.

Promoción del desarrollo de cadenas productivas seleccionadas

En julio de 2008 el Gobierno26 explicaba su estrategia de jugar un rol clave en la promoción de industrias y servicios, con políticas activas de corte sectorial. Esta estrategia toma como unidad de análisis y propuesta de trabajo las cadenas productivas (las ya existentes o aún en estado incipiente en el país).

Las cadenas productivas estratégicas se seleccionaron en base a criterios de relevancia económica, potencial de mayor valor agregado, posibilidades de incorporación tecnológica, y dinamismo en los mercados internacionales.

Se parte de la fragmentación de los procesos y su acumulación competitiva, tratando de identificar oportunidades para la extensión y/o captación de procesos en las cadenas productivas, siendo de especial interés los procesos que permiten transferencia tecnológica para el desarrollo de capacidades nacionales. En este marco, en junio del año 2008, se constituye el Gabinete Productivo.27

La metodología adoptada fue, en una primera etapa, realizar para cada cadena seleccionada un análisis de su estructura, dinámica y desempeño y entorno internacional en el que operan. Se analizaron sus potencialidades y sus restricciones para aumentar la producción y agregarle valor. En la segunda fase se priorizó el análisis del potencial y estudios existentes, en función de los objetivos estratégicos de cada cadena y una lista preliminar de las medidas necesarias para levantar las restricciones y explotar las

25 Presentación del Equipo Económico en ACDE en mayo de 2010. 26

Documento Base del Gabinete Productivo para el desarrollo estratégico de cadenas productivas, Julio 2008 27 Tomado de Medidas para el desarrollo de las Cadenas de Valor


potencialidades. Finalmente, en la tercera fase se seleccionaron las principales medidas a impulsar en cada una de las cadenas, estableciendo un horizonte temporal para su implementación.

Entre las medidas propuestas se identifican algunas de tipo horizontal y otras de tipo vertical. Entre las primeras, por ejemplo dada la escasez de personal calificado se propone la necesidad de ajustar la formación terciaria y, en todos los casos, se destaca la necesidad de mejorar y actualizar la formación profesional de los trabajadores. En cuanto a las medidas específicas para cada cadena, estas son de muy diverso tipo.

En general, las medidas propuestas se refieren a aspectos fiscales o tributarios y buscan modificar los estímulos existentes o corregir la ausencia de estos. En otros casos, se proponen modificaciones de reglamentos, cambios institucionales o de las relaciones existentes entre los actores sociales que intervienen en la cadena.

Además, de la descripción de las medidas se indica cuál es su objetivo, su grado de implementación y a qué actores involucran. De esta manera, se define el horizonte temporal en que se espera se concrete cada una, y se trabaja para que las medidas se concreten.

Servicios de información a empresarios.

Dentro de las políticas de apoyo empresarial y fomento del espíritu emprendedor cabe destacar los programas Uruguay Fomenta y Emprender.

Uruguay Fomenta (creada en el ámbito de la Corporación Nacional para el Desarrollo) brinda información y asesoramiento sobre todos los programas existentes en Uruguay que brindan apoyo al desarrollo productivo. Esta iniciativa divide la guía de Programas de fomento disponibles para el agro, apoyo técnico, asociatividad, desarrollo, emprendimientos, financiamiento, internacionalización y procesos de mejora.

Por su parte, el Programa Emprender, tiene como finalidad promover una cultura emprendedora de alto valor agregado de modo a contribuir con la creación de valor y crecimiento económico sostenido. Busca aumentar en forma sistemática el número y calidad de nuevos emprendimientos y/o jóvenes empresas, en sectores dinámicos de la economía uruguaya.

Otros espacios de asesoramiento son el Centro de Atención Ciudadano (informa sobre los trámites empresariales que se puedan realizar en la Administración Central), la Unidad de Apoyo al Sector Privado (UNASEP) (asesora sobre exoneraciones fiscales de las que se puede beneficiarse al presentar proyectos de inversión), y la información que brinda el Banco República en materia de servicios del banco a las micro, pequeñas y medianas empresas.

Promoción de espacios competitivos

En tanto mecanismo de promoción de la construcción de espacios competitivos, se ha fomentado el desarrollo de clusters y/o conglomerados, impulsando la asociatividad y la mejora de la competitividad, tanto sectorial como empresarial.

En este sentido, vale destacar la declaratoria de interés nacional de la promoción y desarrollo de parques industriales, la implementación de nuevas preferencias para la producción nacional en las compras estatales, estableciéndose cuatro regímenes de protección: para las Mipymes, para las


empresas nacionales, margen para mejorar ofertas, en materia de calidad, medio ambiente, etc., y para el fomento de la contratación pública para desarrollar proveedores nacionales.

Al analizar los dos programas que promueven o promovieron el desarrollo de iniciativas de clusterización en el país28, se observa que éstos no surgieron en el marco de una estrategia país que dispusiera ordenar las políticas industriales con una lógica de clusters. De esta manera, se llegaa la implementación de dos programas en el esquema institucional preexistente, con una agenda de actividades, a nivel programático y operativo. No obstante la puesta en marcha de estas iniciativas, no se llegaría a identificar una política de clusters, que se articule con un diseño estratégico, en el marco de un modelo de desarrollo de largo plazo.

Adicionalmente, deben destacarse dos regímenes especiales para la promoción de actividades productivas: el régimen de Zonas Francas29, que ha generado un desarrollo de diversos emprendimientos y la ya referida normativa referente a Parques Industriales30, que no ha tenido impacto hasta el momento.

Por otra parte, se registran políticas específicas de apoyo al sector ganadero y agropecuario, al sector turístico y al fomento de la innovación y desarrollo tecnológico.

Apoyo al desarrollo a las microfinanzas

El Programa Nacional de Microfinanzas se creó para generar una mayor coordinación productiva con instrumentos financieros, créditos microfinancieros e instrumentos no financieros como asistencia técnica o capacitación, dirigidos a emprendedores de zonas carenciadas, emprendedores informales, microempresarios pequeños y medianos empresarios formales y PYMES exportadoras.

Política de desarrollo de empleo y capacidades profesionales

Complementando la estrategia de desarrollo propuesta por un sector del gobierno, en el año 2010 se crea el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP)31. Su objetivo es “actuar en el ámbito del empleo y la formación profesional del sector privado”. Para ello se parte de “una visión sistémica del fenómeno del empleo y del trabajo, relevando especialmente los intereses de los sectores empleador y trabajador, así como de los sectores de la población con mayor vulnerabilidad frente a la desocupación”.

En este marco, se promueven, generan y ejecutan actividades relativas a empleo y formación profesional en áreas consideradas prioritarias y estratégicas del sector privado. A tales efectos, se asumen objetivos de promover la incorporación de las TICs a través de acciones de formación y capacitación para el empleo (formación a distancia, capacitación básica en TICs), orientar y capacitar, a

28 Durante la pasada administración se implementó el Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC, UR-L1020), el Programa de Apoyo a la Competitividad y Promoción de Exportaciones de la Pequeña y Mediana Empresa, PACPYMES, con financiamiento del BID y con fondos de cooperación de la Comisión Europea (CE), respectivamente. A través del PACC y del PACPYMES, se han impulsando 21 actividades productivas con un enfoque de clusters. 29 Ley No. 15.921 y Decreto 454/988 30 Ley 17.547 y el Decreto 524/05 31 http://www.inefop.org.uy


la población activa en general, y en particular a sectores vulnerables de la población (programas focalizados), a trabajadores en actividad y a empresarios, y a Pymes.

5- Reflexiones sobre la política económica en Uruguay

La economía uruguaya ha transitado un período de siete años, que aún continúa, de crecimiento económico a un ritmo muy elevado, en relación a su historia, y alineado con la región, en un escenario externo muy positivo. El crecimiento económico ha permitido reducir la pobreza que había alcanzado porcentajes históricos tras la crisis del año 2002, y abatir la tasa de desempleo en un contexto de recuperación salarial.

Las variables macroeconómicas dan cuenta de un sector público con resultado en relativo equilibrio, inflación de un dígito en general dentro -o cercana- al rango objetivo, bajo desempleo y un equilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos que mostraría un gasto interno alineado al ingreso nacional. Por tanto, se podría considerar que el “frente macroeconómico” en los últimos años en general se presenta ordenado.

Como luces amarillas en un panel de control de la política macroeconómica aparece un gasto público primario que crece a la luz del llamado “espacio fiscal” que abre la reducción del peso del pago del servicio de la deuda y el crecimiento económico superior al proyectado, minimizando la posibilidad de ejecutar políticas anticíclicas en caso de reversión del escenario optimista, e introduciendo rigideces a la baja a dicho gasto, así como manteniendo un nivel de deuda pública bruta aún elevado, particularmente peligroso en un escenario de ajuste de precios relativos (precios internos vs. dólar). Otra de las situaciones a monitorear es la necesidad de mantener elevada la tasa de interés, ante el crecimiento de la absorción doméstica que no es amortiguada por el gasto público, lo que si bien contribuye a desdolarizar la economía gradualmente –y transitoriamente?-, en un marco de ingreso de capitales, acelera la apreciación de la moneda, empujando a la baja el TCR.

En la medida que la política fiscal no coopere con la monetaria en el sentido de aumentar el ahorro primario, un tipo de cambio operando a la baja como variable de ajuste endógeno, podría introducir inconsistencias dinámicas entre las políticas de corto plazo y el objetivo de crecimiento sustentado en un sector exportador competitivo. En este sentido, la adopción de un régimen de tipo de cambio flexible ha permitido evitar desalineamientos cambiarios que potencien nuevas crisis y también recuperar estabilizadores automáticos ante shocks externos, pero tornando crítica la disciplina fiscal, la cual, como se comentó anteriormente, no se ha consolidado.

Más allá de estas vulnerabilidades, se concluye que la política macroeconómica se presenta ordenada. Esto redirecciona la identificación de los principales desafíos que enfrenta la economía uruguaya hacia la capacidad de sostener un crecimiento económico que permita transformar una larga fase expansiva del ciclo económico en un ritmo de crecimiento de tendencia más dinámico que el histórico, y a la “calidad” de dicho crecimiento.

En este sentido, los shocks positivos de demanda impulsan el crecimiento, y con ello mayores niveles de empleo. No obstante, aparecen las luces amarillas cuando se visualizan las restricciones por el lado de la oferta. Estas restricciones conducirían a concluir que si bien seguramente el crecimiento de tendencia de los últimos años es superior al histórico (menor a 2%), parte del dinamismo actual no deja de explicarse por un ciclo que se propaga a partir de shocks de demanda, y por tanto, no sería sostenible.


Sosteniendo esta hipótesis se encuentra el tamaño y escaso dinamismo de la PEA uruguaya que impondría un límite a la contribución de este factor al crecimiento, en la medida que se instala en la sociedad un segmento de la población excluido del mercado laboral que, salvo políticas sociales activas que cambien la situación e incentivos, difícilmente se puedan integrar al mercado de trabajo. El ínfimo crecimiento demográfico, menor aún si se corrige por calificación de la emigración, y la ya relativamente elevada tasa de actividad laboral, imponen que la contribución del empleo al crecimiento económico quede muy supeditada a la mejora drástica en la calificación de la mano de obra. En esta materia ya no sólo se trata de calificar al segmento que permanece excluido sino que, desde una perspectiva intertemporal, se hace necesario reconvertir la mano de obra ocupada, en línea con los sectores que generen mayores oportunidades de empleo y mejor salario. Se identifica en esta línea, una reciente implementación de políticas que brindaría oportunidades de mejora en el futuro.

En cuanto a la inversión, se constata un dinamismo impulsado por la IED, en un marco de globalización de las cadenas productivas, donde el patrón productivo y exportador de Uruguay continúa muy concentrado en actividades primarias con escasa incorporación de valor agregado que no abre espacios significativos para el desarrollo económico socialmente inclusivo. En la misma línea, se observa una lenta mejora de la eficiencia.

A las restricciones al producto potencial se suman, como desafíos de la política los asociados a la calidad del crecimiento. En este sentido, las “luces amarillas” aparecen vinculadas a, por un lado, al ya mencionado segmento de la población que permanece excluida del mercado formal y dinámico, y por tanto de los beneficios del crecimiento. Por otra parte, la inversión extranjera directa está imponiendo por la vía de los hechos, dada la gobernanza - y el consecuente rol que juega nuestra economía- en las cadenas globales de valor, determinan un patrón de especialización productiva, de inserción internacional y de innovación que, por un lado, van relegando el desarrollo del agente empresarial local –restricción para crecer en forma sostenida- a la vez que generan escasos spillovers en materia de dinamismo sobre otros sectores productivos, así como en materia de desarrollo social.

Ante este diagnóstico, se observa una decisión política y una asignación, por parte del gobierno, de recursos técnicos y financieros para remover obstáculos al crecimiento en general, en el marco de programas individualmente pertinentes, que apuestan a mejorar la eficiencia de la economía a través de una mejora del entorno de los negocios, e impulsando políticas que buscan focalizar la inversión y el apoyo de diversas herramientas a cadenas productivas seleccionadas (por criterios de potencial de crecimiento, incorporación de tecnología amigable con el medio ambiente, absorción de mano de obra, entre otros). A su vez, se aprecia un esfuerzo por introducir reformas en áreas claves, como son por ejemplo, el sector energético, la calificación de la mano de obra, el acceso a la información y financiamiento por parte de las empresas, el desarrollo del emprendedurismo, la política de inserción internacional para mejorar el patrón de inserción comercial, las trabas burocráticas, y el impulso a la investigación e innovación, por citar algunos. Todo esto, en un marco en que se atacan con políticas sociales activas los problemas de exclusión que emergen.

No obstante, en este proceso, se observa una proliferación y dispersión de instituciones y programas,

muchas veces con relativamente importantes recursos financieros, que muchas veces se superponen,

perdiendo foco y eficiencia. A nivel de los diferentes estratos de responsables de política económica

pareciera existir un acuerdo respecto a los objetivos finales, mas no así en relación a cómo alcanzarlos

(un ejemplo es el heterogéneo grado de compromiso del Gobierno con una política industrial). En este

marco de multiplicidad de agentes que desde el sector público operan sobre objetivos similares desde


ámbitos y con políticas diferentes, se termina realizando un uso poco eficiente de los recursos,

dificultándose superar las etapas de diagnóstico y diseño de política para pasar a etapas de

implementación sostenidas, por lo que tiende a tornarse lento el avance en materia de reformas.

La falta de un marco general que se desprenda de una estrategia de desarrollo a largo plazo, con base en acuerdos de los distintos grupos de interés, pone de manifiesto la dificultad de articular y operativizar los procesos de cambio.

Cabe aquí hacer una referencia a la economía política, sin la cual no se completaría la interpretación de

la evolución económica desde mediados del siglo pasado, tal como ya señalaba Rama (1991) en su

clásico artículo. En primer lugar, cabe señalar como aspecto positivo en los últimos años, el surgimiento

de ciertos acuerdos entre los principales agentes en torno a puntos no menores tales como que

sostener la estabilidad macroeconómica es un prerrequisito para el crecimiento sostenido. En este

marco, el debate ha migrado desde “cuánto” Estado a “qué” Estado. Un consenso que se ha ido

instalando en este esquema es que la política social no debe ser un mero resultado del crecimiento, por

"spillover", sino un pilar de la estrategia de desarrollo articulado con las demás políticas de corto y largo

plazo.

En la actualidad, mientras el Gobierno cuenta con mayoría parlamentaria, su estrecha vinculación con el

sector gremial de trabajadores, donde históricamente ha mostrado especial fuerza el gremio de

funcionarios públicos, exige al Gobierno un mayor esfuerzo de negociación hacia adentro de la fuerza

política y sus bases socio-corporativas que con la propia oposición política. Un claro ejemplo es la fuerte

oposición manifestada por la central de trabajadores a impulsar la reforma del Estado y la asociación

público-privada que pretende impulsar el nuevo gobierno para promover inversiones. Por citar

antecedentes recientes cabe mencionar el frustrado intento de asociación de la empresa pública de

destilación de combustibles –Ancap- con capitales privados y el intento de impulsar acuerdo de libre

comercio con EEUU o el Plan Cardales, revertidos o desechados.

La experiencia nacional en materia de reformas estructurales muestra que la oportunidad de acelerar la

implementación de las mismas se asocia a períodos de expansión económica. Esta circunstancia,

sumada al hecho de que, por segundo período consecutivo, el Gobierno cuenta con mayoría

parlamentaria, conforma una oportunidad que no debería ser desaprovechada para introducir y

consolidar las reformas estructurales que impulsen al Uruguay hacia el desarrollo sostenido.

No obstante, la falta de consensos –y de debate- acerca de una estrategia de desarrollo sostenible e

inclusivo, resta capacidad de impacto a las políticas, en la medida que, al no articularlas en el marco de

un modelo de desarrollo a largo plazo, dificulta capturar las sinergias, administrar un timing eficiente, e

identificar y compensar los eventuales perdedores que genere el proceso, y destrabar así restricciones

proveniente desde la economía política.

Asimismo, como se hacía referencia, la falta de una estrategia global y a largo plazo dificulta alinear los

objetivos y políticas de diferentes agencias públicas con responsabilidades y recursos para ejecutar

políticas de reforma, así como para alinear, con una perspectiva de largo plazo reformas tan relevantes

como la de todo el sistema educativo, la política de inserción internacional, que involucran diversos


actores sociales y sensibilidades, por lo que un acuerdo de base en torno a una estrategia de desarrollo

que trascienda el ciclo económico y político, permitiría ordenar el debate y evitar la reversión de las

políticas.

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www.bcu.gub.uy

www.ine.gub.uy

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www.presidencia.gub.uy

www.uruguayxxi.gub.uy

http://www.bcu.gub.uy/

http://www.ine.gub.uy/

http://www.mef.gub.uy/

http://www.presidencia.gub.uy/

Panorámica de la política económica en Uruguay - … · muy escaso grado de desarrollo del...

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