GRUPO DEL BANCO MUNDIAL, OCDE, BID

Panorama de las Pensiones

Amrica Latina y el Caribe

Un producto conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo, la Organizacin para la

Cooperacin y el Desarrollo Econmicos y el Banco Mundial

1

Prlogo

Panorama de las Pensiones en Amrica Latina y el Caribe presenta por primera vez un amplio rango de indicadores para la comparacin de los diseos de los sistemas pensionales

en 26 pases de Amrica Latina y el Caribe. Los indicadores son comparables con los de los

pases de la OCDE y miembros seleccionados del G-20, publicados por la OCDE.

Este reporte fue preparado de manera conjunta por los equipos especializados en pensiones

de la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), la Divisin de Poltica Social de la Organizacin para la Cooperacin y el

Desarrollo Econmicos (OCDE), la Direccin de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales, y el

Departamento de Proteccin Social y Trabajo del Banco Mundial (BM). El equipo principal

estuvo conformado por ngel Melguizo (OCDE, previamente BID), David Kaplan (BID),

Robert Palacios (BM), Andrew Reilly (OCDE), Carolina Romero (BM) y Edward

Whitehouse (OCDE).

Mltiples funcionarios de los Ministerios de Trabajo, Ministerios de Proteccin Social,

Ministerios de Hacienda y autoridades pensionales de los 26 pases de Amrica Latina y el

Caribe realizaron aportes activos e invaluables para el reporte, confirmando y validando los

perfiles de los pases en la gran mayora de los casos. Queremos hacer un reconocimiento

especial a los aportes de Camila Mejia (BID) y Brooks Evans (consultor, Banco Mundial), el

efectivo dilogo liderado por Nathyeli Acuna y Ana Paula Snchez (BID), y el apoyo a lo

largo de todo el proceso del Sector de Conocimiento y Aprendizaje del BID, en particular de

Maria Nelly Pavisich.

El reporte se ha beneficiado de los comentarios de muchos otros funcionarios nacionales y

colegas, en especial Mariano Bosch, Santiago Levy, Carmen Pags-Serra y Norbert R.

Schady del BID; John P. Martin, Monika Queisser, Stephano Scarpetta y Anne Sonnet de la

OCDE; y Fiona Stewart, Rafael Rofman, Gonzalo Reyes y Phillip OKeefe del Banco Mundial.

Los modelos pensionales de la OCDE, que forman la base de los indicadores de los derechos

a pensin, utilizan los modelos APEX (Analysis of Pension Entitlements across Countries)

desarrollados por Axia Economics.

2

TABLA DE CONTENIDOS

ABREVIATURAS ..................................................................................................................... 5

Introduccin ................................................................................................................ 9

PARTE I. TEMAS RELACIONADOS CON LAS POLTICAS: COBERTURA Y ADECUACIN 11

. 11

I.1 Cobertura y densidad de contribucin ......................................................... 11

I.2 Futura adecuacin del ingreso por jubilacin ............................................. 20

I.3 Bienestar econmico de las personas en la tercera edad ............................ 24

I.4 Pensiones e ingresos durante la jubilacin ................................................... 29

I.5 Pensiones sociales ........................................................................................... 31

I.6 Resumen .......................................................................................................... 36

PARTE II. INDICADORES CLAVE PARA DEMOGRAFA Y POLTICAS PENSIONALES ... 43

II.1 Tendencias demogrficas ................................................................................. 44

FERTILIDAD .................................................................................................. 44

MORTALIDAD .............................................................................................. 47

TASA DE DEPENDENCIA ............................................................................ 50

II.2 Metodologa y definiciones de los sistemas pensionales ................................. 52

II.3 Derechos a pensin ............................................................................................ 59

TASAS BRUTAS DE REEMPLAZO DE LAS PENSIONES ....................... 59

TASAS NETAS DE REEMPLAZO DE LAS PENSIONES .......................... 66

RIQUEZA DE LA PENSIN BRUTA ........................................................... 70

RIQUEZA DE LA PENSIN NETA .............................................................. 73

PROMEDIOS PONDERADOS: niveles pensionales y riqueza de la pensin 79

Parte III: Perfiles de los pases ................................................................................ 86

ARGENTINA ........................................................................................................... 87

BAHAMAS ............................................................................................................... 95

BARBADOS ............................................................................................................ 100

BELICE ................................................................................................................... 107

BOLIVIA ................................................................................................................ 114

BRASIL ................................................................................................................... 122

CHILE 2010 ............................................................................................................ 132

COLOMBIA ........................................................................................................... 139

COSTA RICA ......................................................................................................... 147

ECUADOR .............................................................................................................. 153

EL SALVADOR ..................................................................................................... 159

GUATEMALA 2010 .............................................................................................. 164

GUYANA ................................................................................................................ 170

HAIT ...................................................................................................................... 175

HONDURAS ........................................................................................................... 179

JAMAICA ............................................................................................................... 184

MEXICO 2010 ........................................................................................................ 190

3

NICARAGUA ......................................................................................................... 197

PANAM ................................................................................................................ 204

PER ....................................................................................................................... 213

PARAGUAY ........................................................................................................... 220

REPBLICA DOMINICANA .............................................................................. 226

SURINAM ............................................................................................................... 232

URUGUAY ............................................................................................................. 246

VENEZUELA ......................................................................................................... 253

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades entre 15 y 64

aos), c. 2010 13

Grfico 2: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades entre 15-64 aos)

por quintil de ingreso, c. 2010 ...................................................................................................................... 15

Grfico 3: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades entre 15-64 aos)

por tipo de empleo, c. 2010 ........................................................................................................................... 16

Grfico 4: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades entre 15-64 aos)

por decil de ingreso y ocupacin en ALC-18, c. 2010 .................................................................................. 17

Grfico 5: Densidades de afiliacin y contribucin por gnero en Chile, Mxico, Per .............................. 19

Grfico 6: Tasas de reemplazo por nivel salarial, definidas por los esquemas de beneficios pensionales ... 21

Grfico 7: Tasas de reemplazo por nivel salarial en esquemas pensionales seleccionados de contribucin

definida y mixtos 23

Grfico 8: Tasas de reemplazo por nivel salarial en Chile y Mxico ........................................................... 24

Grfico 9: La comparacin de las tasas de co-residencia en los pases de Amrica Latina .......................... 26

Grfico 10 Tasas de pobreza relativa para personas de la tercera edad y otros grupos

poblacionales en Amrica Latina. 28

Grfico 11 Proporcin de personas de la tercera edad que reciben pensiones en los dos

quintiles inferiores .. 32

Grfico 12 Pensiones Sociales en ALC 36

Grfico 13 Esperanza de vida adicional a los 65 aos de edad, en aos, hombres y mujeres,

durante 2010-2015 y 2050-2055.. 49

Grfico 14 Esperanza de vida al nacer, en aos, hombres y mujeres, en 2010-2015 ................................... 50

Grfico 15 Tasas de dependencia - Valores histricos y proyectados 1950-2050 ........................................ 52

Grfico16 : Riqueza de la pensin bruta versus neta por sexo, para ingresos promedio ............................. 76

Figura 10: La relacin entre el ingreso previo al retiro y los derechos a pensin ......................................... 77

Figura 11: Comparacin de promedios ponderados: niveles pensionales versus pensin por sexo ............. 82

Figure 12: Equilibrio entre el primer nivel, programas de redistribucin y de segundo nivel obligatorio,

esquemas de sustitucin de ingresos ............................................................................................................. 84

4

LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Circunstancias de los trabajadores formales transcurido un ao (porcentajes) ............................... 18

Tabla 2: Tasas de coresidencia por quintil en ALC ...................................................................................... 25

Tabla 3: Hogares con o sin personas de la tercera edad en el 40% inferior

de la distribucin de ingreso ......................................................................................................................... 29

Tabla 4: Expansin de pensiones no contributivas en ALC, 1990-2013 ...................................................... 32

Tabla 5: Pensiones sociales en ALC..27

Tabla 6: Tasas globales de fertilidad, 1975-2050 ........................................................................................ 46

Tabla 7. Estructura de la provisin de ingresos de retiro .............................................................................. 56

Tabla 8: Tasas brutas de reemplazo de las pensiones por ingresos ............................................................... 60

Tabla 9: Tasas brutas de reemplazo de las pensiones: ingresos promedio .................................................... 61

Tabla 10: Tasas brutas de reemplazo de las pensiones: ingresos bajos y altos ............................................. 61

Tabla 11: Tratamiento de las pensiones y pensionados, impuestos sobre la renta y

contribuciones de seguridad social ............................................................................................................... 64

Tabla 12: Tasas netas de reemplazo de las pensiones por ingreso ................................................................ 69

Tabla 13 Riqueza neta de las pensiones por ingresos ................................................................................... 72

Tabla 14: Riqueza bruta de las pensiones por nivel de ingresos y sexo ........................................................ 73

Tabla 15: Riqueza neta de las pensiones por ingresos ................................................................................. 75

Tabla 16: Promedios ponderados: niveles pensionales y riqueza de la pensin ........................................... 82

Tabla 17 Estructura del paquete de ingresos de retiro ................................................................................. 85

5

Tabla10: Tasas brutas de reemplazo de las pensiones: ingresos bajos y altos

Abreviaturas

APEX Analysis of Pension Entitlements across Countries

PD Prestacin definida

CD Contribucin definida

BID Banco Interamericano de Desarrollo

PIB Producto Interno Bruto

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

PAYG Pay As You Go

AS Asistencia Social

Argentina

INDEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos

RIPTE Remuneracin Imponible Promedio de los Trabajadores Estables

PBU Prestacin Bsica Universal

SSS Secretara de Seguridad Social

Bolivia

CCM Compensacin de Cotizaciones Mensual

UFV Unidad de Fomento de Vivienda

Colombia

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadstica

FGPM Fondo de Garanta de Pensin Mnima

GPM Garanta de Pensin Mnima

IPC ndice de Precios al Consumidor

MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo

PPSAM Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor

RAIS Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad

RPM Rgimen de Prima Media

UVT Unidad de Valor Tributario

Chile

UF Unidad de Fomento

Costa Rica

CCSS Caja Costarricense de Seguro Social

FCL Fondo de Capitalizacin Laboral

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social

INA Instituto Nacional de Aprendizaje

ROP Rgimen Obligatorio de Pensiones

Repblica Dominicana

SESPAS Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social

Honduras

IHSS Instituto Hondureo de Seguridad Social

Paraguay

IPS Instituto de Previsin Social

IRP Impuesto a la Renta Personal

6

Per

CIC Cuenta Individual de Capitalizacin

EPS Entidad Prestadora de Salud

REJA Rgimen Especial de Jubilacin Anticipada

SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera

SNP Sistema Nacional de Pensiones

SPP Sistema Privado de Pensiones

Uruguay

BPC Base de Prestaciones y Contribuciones

IASS Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social

Venezuela

IMS ndice Medio de Salarios

IVSS Instituto Venezolano de los Seguros Sociales

UT Unidad Tributaria

7

Resumen Ejecutivo

El desafo ms grande de la poltica de pensiones que enfrenta la mayora de los pases de Amrica

Latina y el Caribe (LAC) es la baja cobertura de los sistemas de pensiones formales, tanto en trminos

de la proporcin de trabajadores que participan en los sistemas pensionales como la proporcin de las

personas mayores que reciben algn tipo de pensin. Los esfuerzos para cerrar la brecha de cobertura,

por ejemplo, a travs de las pensiones no contributivas, por lo tanto estn en el centro del debate sobre

la poltica de pensiones en la regin. Sin embargo, estas polticas podran plantear desafos fiscales

significativos en las prximas dcadas debido a que la poblacin envejece. La segunda parte presenta

tres indicadores principales que describen las condiciones demogrficas relevantes para la poltica de

pensiones, es decir, las tasas de fecundidad, esperanza de vida y las tasas de dependencia en la vejez.

Esta seguido por la parte tres con una comparacin sistemtica de diseos de sistemas a travs de los

pases que utilizan el estndar de la OCDE, tipologa del Panorama de Pensiones y la presentacin de

una serie de indicadores clave de adecuacin, incluyendo las tasas de reemplazo bruta y neta en

funcin del gnero y riqueza de la pensin en los diferentes niveles de ingresos. Finalmente, la ltima

parte ofrece los perfiles de cada sistema de pensiones en Amrica Latina y el Caribe en trminos de su

estructura, reglas y parmetros.

Resultados claves

La cobertura activa es decir, el pago de contribuciones de los trabajadores a sistemas de pensiones

obligatorios es baja en los pases de ALC,,. En promedio en la regin, slo 45 de cada 100

trabajadores estn contribuyendo o afiliados a un plan de pensiones, un porcentaje que no ha

cambiado mucho en la ltima dcadas, a pesar de las reformas estructurales de pensiones

significativas. Sin embargo, algunos pases lograron ampliar la proporcin de personas de 65 aos o

ms para recibir una pensin para la vejez, en su mayora por

medios de las pensiones no contributivas y regmenes especiales para las cuentas propias.

El bajo nivel de aportaciones a los sistemas de pensiones refleja una serie de caractersticas socio-

econmicas, en particular la educacin, el gnero y el nivel de ingresos. El nivel de educacin tiene

una impacto significativo en la probabilidad de contribuir a los sistemas de pensiones: los trabajadores

ms educados tienen ms probabilidades de contribuir que los trabajadores con un nivel educativo

menor. El gnero tambin es importante dado que la tasa media de participacin de las mujeres en la

fuerza laboral en ALC es de 56% en comparacin con el 83% para los hombres. La brecha de gnero

vara de 20% en Bolivia, Chile, Jamaica y Uruguay al 40% en Guatemala, Honduras y Mxico. Por

ltimo, las diferencias de ingresos entre los hogares tambin tienen un importante impacto .Los

trabajadores en el quintil ms alto de la distribucin de los ingresos tienen porcentajes relativamente

altos de contribucin, mientras que los trabajadores de bajos ingresos contribuyen de manera escasa a

sistemas pensionales. Slo del 20 al 40% de los trabajadores de ingresos medios contribuyen a una

pensin hacindoles particularmente vulnerables a los riesgos de pobreza en la vejez.

Un factor determinante de la cobertura de pensiones en ALC es tambin el tipo de empleo. En

promedio, 64 de 100 trabajadores asalariados contribuyen a un plan de pensiones en ALC en

comparacin con slo 17 de 100 trabajadores por cuenta propia. El tamao de la empresa tambin

importa. En las grandes empresas con ms de 50 trabajadores, el 71% de los trabajadores contribuyen,

en comparacin con el 51% en las empresas medianas (con 6 a 50 trabajadores) y 24% en las

pequeas (con menos de seis trabajadores).

Las transiciones frecuentes entre formalidad, informalidad y la inactividad generan

brechas de la contribucin significativa en las carreras de los trabajadores en ALC lo que puede

8

arriesgar la adecuacin de los futuros ingresos de jubilacin. En casi todos los sistemas, historias de

cotizacin incompletas dan lugar a derechos de pensin ms bajos, o incluso a una inelegibilidad, lo

que significa que tanto el tamao de estas brechas de cotizacin y su distribucin en el tiempo deben

ser analizados.

Una gran parte de las personas mayores en ALC tendrn que requerir a otras fuentes de ingresos que

las pensiones contributivas, como los ingresos del trabajo, activos como la vivienda, las

transferencias, pensiones sociales y apoyo familiar. La estructura de los hogares, un factor importante

para el bienestar de las personas mayores, muestra que las personas ms pobres de mayor edad tienen

ms probabilidades de estar viviendo con un miembro de la familia. La mayora de los ancianos

pobres de la regin viven en hogares multi-generacional que lo que sugiere que su bienestar est

estrechamente vinculado al de su familia. Las tendencias a largo plazo del aumento de la urbanizacin

y la disminucin de la fecundidad probablemente debilitar estos lazos en el futuro, y facilitar el

acceso al sistema formal de pensiones.

El papel de las pensiones sociales en ALC se est expandiendo y, en algunos pases, ya constituyen un

elemento importante del sistema de pensiones. Estos programas han tomado varias formas con

diferentes resultados entre los pases. En trminos de cobertura y generosidad relativa, las pensiones

sociales son ms importantes en Guyana y Bolivia, seguidos por Venezuela y Brasil.

En resumen, es necesario tener un enfoque en las dos vas con el fin de enfrentar la brecha de

cobertura.

Es importante aumentar la participacin formal del mercado de trabajo, especialmente para las

mujeres, para que la gente pueda construir sus propios derechos a una pensin. En la medida de lo

posible, los trabajadores deben afiliarse en los sistemas contributivos para impulsar el ahorro para

pensiones y garantizar la adecuacin de las pensiones. Al mismo tiempo, el papel de las pensiones

(sociales) no contributivas est aumentando en toda la regin y puede ser una herramienta poderosa

para mejorar la situacin econmica y el bienestar de las personas mayores. Estos programas deben

ser evaluados tanto desde la perspectiva de adecuacin y sostenibilidad financiera, que la forma en

que interactuaran con los otros elementos del sistema de proteccin social, incluyendo la asistencia

social y

las pensiones contributivas.

9

Introduccin

El objetivo principal de la serie Panorama de las Pensiones es presentar un conjunto de indicadores sobre el diseo de los sistemas pensionales, utilizando una metodologa estndar

que permita realizar comparaciones. El propsito de estos indicadores no es demostrar la

superioridad de alguno de los diseos, sino permitir comparaciones entre los pases, teniendo

en cuenta las limitaciones descritas a continuacin. Como en volmenes anteriores de la

serie, este incluye una seccin especial sobre un tema considerado de alta prioridad para la

regin: la cobertura.

Durante el periodo que comenz en la dcada de los 90, se introdujeron una serie de reformas

pensionales en Amrica Latina. Estas polticas alteraron el diseo fundamental de muchos de

estos sistemas pensionales. En particular, un nmero de pases introdujeron cuentas

individuales de administracin privada orientadas principalmente a resolver el problema de la

sostenibilidad financiera a largo plazo en el contexto de una poblacin que envejece. Esto

tuvo como resultado una reduccin significativa del crecimiento de las obligaciones

pensionales, as como un aumento de los activos de los fondos pensionales.

A pesar de que la sostenibilidad mejor en varios pases, Rofman, Apella y Vezza (2013)

argumentan que existi muy poco o ningn progreso en el desempeo de una segunda medida

clave del sistema pensional, el aspecto de la cobertura. En las dos dcadas siguientes, la

proporcin de trabajadores que contribuyeron a algn tipo de sistema pensional no tuvo

mayores cambios en la mayora de los pases. En el contexto del envejecimiento de la

poblacin, esto ha generado una preocupacin creciente y un nfasis en las polticas que

buscan afrontar la compleja brecha en trminos de cobertura.

Dos publicaciones recientes se enfocan en diferentes maneras de resolver esta brecha. En

2013, el Banco Interamericano de Desarrollo public el libro Mejores Pensiones, Mejores Trabajos, con el objetivo de proponer posibles opciones de poltica en esta rea. Bosch, Melguizo y Pags (2013) enfatizan la necesidad de aplicar medidas para reducir los

incentivos que reciben los trabajadores y sus empleadores para permanecer en el sector

informal. Con esto en mente, las opciones propuestas se basan en el financiamiento con

ingresos generales para las pensiones universales no contributivas (o pensiones sociales), as como subsidios para reducir la dependencia de un financiamiento a travs de impuestos al

salario para los trabajadores de menores ingresos.

Casi al mismo tiempo, el Banco Mundial public Ms All de las Pensiones Contributivas, una coleccin de catorce estudios de casos de pases que documenta las experiencias de la

expansin de las pensiones sociales, orientada hacia el aumento de la cobertura. En este

estudio, Rofman, Apella y Vezza (2013) confirmaron una importante tendencia hacia una

mayor confianza en estos programas (en oposicin a la expansin de las pensiones

contributivas). Tambin encontraron que tanto el diseo como el impacto de los programas

vara bastante entre los diferentes pases.

La cobertura, definida como la proporcin de trabajadores que participan en el esquema

pensional y tambin como la proporcin de adultos mayores que reciben algn tipo de

ingreso por cuenta de una pensin, contina siendo hoy en da el tema ms discutido por los

formuladores de polticas y sus asesores. El presente estudio tiene en cuenta este aspecto; el

10

objetivo de la primera parte es contribuir al anlisis de este importante tema y complementar

los estudios anteriores.

Adems de la sostenibilidad y la cobertura, la tercera medida clave de un sistema pensional es

su adecuacin y este estudio busca por primera vez proporcionar un conjunto de indicadores

comparables a lo largo de la regin. Esta primera edicin de Panorama de las Pensiones: Amrica Latina y el Caribe extiende el anlisis comparativo de la adecuacin y un diseo de beneficios que hasta ahora ha estado destinado en gran medida nicamente para los pases de

altos ingresos de la OCDE.

Estas comparaciones son difciles sin una metodologa adecuada, y la presentacin de la

informacin por pas, de forma clara y comprensible, se convierte en un desafo. La

colaboracin de las tres instituciones responsables de este estudio ha permitido expandir el

grupo de pases en los cuales pueden realizarse estas comparaciones. Con este fin, la Parte II

de este reporte se rige en su mayora por el formato de la serie Panorama de las Pensiones en

los pases de la OCDE. As como en estas publicaciones, se presentan datos descriptivos

segn las condiciones demogrficas subyacentes, particularmente aquellas relevantes para las

polticas pensionales. Adems, se realiza una comparacin sistemtica del diseo de los

sistemas entre los diferentes pases, utilizando una topologa estndar. Para finalizar, la

ltima seccin ofrece los indicadores clave en trminos de adecuacin, incluyendo tasas de

reemplazo brutas y netas, y riqueza por pensin en mujeres y hombres, por diferentes niveles

de ingreso.

La Parte III de este informe incluye los perfiles del sistema pensional de cada pas. Esta

informacin es la materia prima requerida para generar los indicadores comparativos de

adecuacin. Tambin sirve como referencia para los investigadores y formuladores de

polticas interesados en detalles especficos sobre los diferentes pases.

Este reporte no aboga por ningn tipo en particular de sistema pensional o de reforma. Su

objetivo es servir como informacin para los debates sobre los sistemas de ingreso para la

jubilacin, con datos que puedan ser utilizados como punto de referencia por personas con

diferentes visiones para el futuro de las pensiones. Este enfoque positivo en el anlisis de la

adecuacin tambin reconoce que el diseo de beneficios es, en gran medida, una decisin

subjetiva que vara entre las diferentes sociedades. Al mismo tiempo, a medida que se

analizan opciones de reformas en los diferentes pases, es importante comprender las

elecciones que implican en trminos de polticas.

Por medio de comparaciones objetivas, los pases pueden aprender lecciones valiosas de otros

sistemas pensionales y de sus experiencias con las reformas al ingreso durante la jubilacin.

Sin embargo, como en todos los intentos por realizar comparaciones vlidas a nivel

internacional, deben tenerse en cuenta algunas limitaciones. La metodologa aplicada

(descrita en la Parte II) involucra la simulacin de los resultados para trabajadores

individuales segn ciertas hiptesis sobre el momento en que estas personas comienzan a

trabajar, el tiempo durante el cual contribuyen y las variables exgenas que afectan a estos

resultados, incluyendo el crecimiento salarial, la mortalidad y las tasas de inters. La

comparacin no se hace en trminos de resultados pronosticados, sino de los resultados entre

individuos similares, producidos por el diseo del esquema pensional. Por ejemplo, mientras

dos pases pueden tener diseos de sistemas similares o inclusive idnticos, en la prctica una

diferencia significativa en los patrones de contribucin o esperanza de vida en la edad de

jubilacin generara diferentes resultados en la realidad. Teniendo en cuenta la particular

11

importancia de esta limitacin para Amrica Latina, en donde existen evidencias de bajas

densidades de contribucin (especialmente en las secciones inferiores de las escalas de

ingreso), la Parte I del reporte ampla el anlisis usual a nivel micro y presenta informacin

sobre la sensibilidad de los resultados.

La segunda limitacin digna de mencin es el hecho de que las variables clave y los

parmetros de los esquemas pensionales estn en constante cambio. Las simulaciones se

basan en los parmetros de los esquemas, los datos de mortalidad y de ingresos del ao 2010.

Ya que los resultados de la simulacin dependen de la relacin entre estas variables y de las

hiptesis subyacentes, estos cambios generalmente no afectan las comparaciones en el corto

plazo. En otras palabras, en ausencia de cambios importantes en la relacin entre, por

ejemplo, el salario promedio y el lmite de ingresos sujeto a la frmula, existe una gran

inercia en los indicadores. Sin embargo, el lector debe tener en cuenta que los cambios o

reformas importantes implementados en los ltimos aos no harn parte de los resultados

hasta que estos se actualicen.

Parte I. Temas relacionados con las polticas: Cobertura y Adecuacin

.

I.1 Cobertura y densidad de contribucin

La cobertura activa1, definida como la participacin de los trabajadores en los esquemas

pensionales obligatorios, y una de las medidas convencionales de la formalidad2, es baja en

1 Este trmino es equivalente a la tasa de contribucin pensional en el libro de Bosch, Melguizo y Pags. (2013).

2 La informalidad se ha definido por medio de diferentes criterios. Segn Enste y Schneider (2000), la actividad

informal se define como todas las actividades en empresas no registradas que contribuyen al Producto Interno

Bruto (PIB). La informalidad tambin ha sido definida en trminos de ocupacin (que consiste en trabajadores

con cuentas propias y miembros de la familia que no reciben sueldo), o por el tamao de la unidad de

produccin (ECLAC, 2008). Otras organizaciones internacionales han definido a los trabajadores informales

como aquellos que no se benefician de la seguridad social y no estn protegidos por las regulaciones laborales

(OIT y OMC, 2009 y OCDE, 2010, en caso de ausencia de un contrato escrito). Esta seccin se regir por la

El tema general de la cobertura y, ms concretamente la densidad de cotizacin est cubierto

en el Captulo 1. La cobertura, que se define tanto como la proporcin de trabajadores que cotizan en

los sistemas pensionales que la proporcin de personas mayores que recibe algn tipo de pensin, sigue

siendo el reto ms importante de la regin. En las dos dcadas que siguieron a las reformas de pensiones en

Amrica Latina, la participacin de los trabajadores que cotizan a un sistema de pensiones de cualquier tipo

aument muy poco en la mayora pases, dando lugar a un creciente nfasis en las polticas que aborden la

falta de cobertura. Mientras que dos pases pueden tener diseos de sistemas pensionales similares, incluso

idnticos, una diferencia significativa en los patrones de cotizacin o esperanza de vida

a jubilarse, en la prctica, indica diferentes resultados reales.

Reconociendo la importancia particular de esta limitacin para Amrica Latina, donde

hay evidencia de baja densidad de cotizacin, especialmente en el extremo inferior de la

escalas de ingresos, el captulo 1 extiende el anlisis habitual de nivel micro e

reporta sobre la sensibilidad de los resultados.

12

una gran parte de Amrica Latina y el Caribe (ALC). Algunos pases de la regin han logrado

progresos importantes en trminos de expansin de la proporcin de personas de 65 aos o

ms que reciben beneficios pensionales, en gran parte gracias a la implementacin de

pensiones no contributivas y regmenes especiales para los trabajadores independientes. Aun

en los pases en los cuales un gran porcentaje de la fuerza laboral contribuye a las pensiones,

las contribuciones a menudo son demasiado irregulares para financiar pensiones adecuadas

para la vejez en la mayora de la poblacin. Segn el modelo de los sistemas tradicionales de

seguridad social de Bismarck, comn en varios pases de la OCDE, la participacin en los

esquemas de ahorro pensional en ALC est determinada en gran medida por la participacin

en el empleo formal, que ofrece cobertura en proteccin social y contribuciones pensionales

acumulativas. Los formuladores de polticas en ALC enfrentan importantes desafos en

ambos frentes, debido a las bajas tasas de participacin de las mujeres y a la informalidad

generalizada en la regin, lo cual resulta en una falta de cobertura para algunos y bajas

densidades de contribucin para otros.

De acuerdo con las encuestas de hogares del ao 2010 de diversos pases3, la afiliacin y las

contribuciones a los sistemas pensionales en ALC son bajas en promedio, y muy bajas en

muchos pases. En promedio, solamente 45 de cada 100 trabajadores (con edades entre 15 y

64 aos) estn contribuyendo o estn afiliados a un esquema pensional en los 19 pases

analizados (ver el Grfico 1)4. En otras palabras, aproximadamente 130 millones de

trabajadores no contribuyeron durante el ao 2010 a un esquema pensional para la vejez. Esta

situacin se acenta especialmente en algunos pases andinos y de Centro Amrica (Bolivia,

Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per), donde menos del 20% del total de la

fuerza laboral est contribuyendo. En otro grupo de pases, algunos de ellos entre los ms

dinmicos de la regin (como Colombia, Repblica Dominicana y Mxico), solamente entre

un 30 y un 40% de todos los trabajadores contribuyen. Por ltimo, en la mayora de los pases

de mayores ingresos segn los estndares regionales como Argentina, Brasil, Chile, Costa

Rica, Panam y Uruguay, entre un 50 y un 70% realizan contribuciones. Esta cifra sigue

siendo baja segn los estndares internacionales (Jtting y de Laiglesia, 2009).

definicin utilizada por Bosch, Melguizo y Pags. (2013), en la cual los trabajadores del sector formal son

aquellos que realizan contribuciones en cualquier sistema pensional. 3 Argentina: Encuesta Permanente de Hogares - Continua (EPHC), 2010; Bolivia: Encuesta de Hogares (EH), 2009;

Brasil: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilio (PNAD), 2011; Chile: Encuesta CASEN (CASEN), 2011;

Colombia: Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), 2010; Costa Rica: Encuesta de Hogares de Propsitos

Mltiples (ENAHO), 2010; Repblica Dominicana: Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT), 2010;

Ecuador: Encuesta Peridica de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), 2010; El Salvador: Encuesta de

Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM), 2010; Guatemala: Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI),

2010; Honduras: Encuesta de Hogares Permanente de Propsitos Mltiples (EPHPM), 2010; Jamaica: Labor

Force Survey (LFS), 2010; Mxico: Encuesta Nacional sobre Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2010;

Nicaragua: Encuesta Continua de Hogares (ECH), 2010; Panam: Encuesta de Hogares (EH), 2010; Paraguay:

Encuesta Permanente de Hogares (EPH), 2010; Per: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 2010; Uruguay:

Encuesta Continua de Hogares (ECH), 2010; y Venezuela: Encuesta de Hogares por Muestreo (EHPM), 2010;

Colombia: GEIH.

4 Datos relacionados con contribuciones cuando existe disponibilidad (en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa

Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,

Venezuela, y Uruguay). Algunos pases solamente tienen datos sobre contribuciones por parte de trabajadores

asalariados (Argentina, Ecuador, Paraguay, Per, la Repblica Dominicana y Venezuela). En el resto, las figuras

estn relacionadas con la afiliacin a un esquema pensional. Esta distincin tiene importantes implicaciones. Los

afiliados o miembros son aquellos que en algn momento se registraron en el sistema de pensiones, y que

pueden o no haber continuado con sus contribuciones. Asimismo, el trmino contribuyente solamente se refiere a

aquellos que contribuyen al sistema en un momento especfico. Muchos de los afiliados no realizan

contribuciones de manera regular, lo cual implica que pueden no ser elegibles para recibir beneficios pensionales

en el futuro.

13

Grfico 1: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades entre 15 y 64

aos), c. 2010

Fuente: Bosch, Melguizo y Pags (2013), Mejores Pensiones, Mejores Trabajos: hacia la cobertura universal en

Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.

Nota: CD se refiere a sistemas de contribucin definida y BD a sistemas de beneficio definido.

Las reformas pensionales estructurales durante la dcada de los 90 en ALC, despus de las

primeras experiencias de Chile en 1981, no transformaron este panorama (ver el Cuadro 1

para una descripcin de la evolucin durante las dos ltimas dcadas). Como muestra el

Grfico 1, se han implementado una variedad de diferentes esquemas pensionales en la

regin, desde sistemas pblicos de reparto y beneficio definido hasta sistemas de

contribucin definida con base en cuentas individuales administradas por el sector privado,

en conjunto con estructuras paralelas y mixtas. En general, no existe predominancia de

ningn tipo especfico de esquema pensional en trminos de mayor frecuencia de

contribucin a las pensiones o mayor nmero de trabajadores en el sector formal. (Para un

anlisis de los efectos macroeconmicos de las reformas pensionales estructurales ver Gill,

Packard y Yermo, 2005 y para un enfoque en las dinmicas del mercado laboral ver Bosch,

Melguizo y Pags, 2013.)

Los bajos niveles de contribucin a los esquemas pensionales estn correlacionados con una

serie de caractersticas socioeconmicas. El nivel educativo tiene un gran impacto sobre la

posibilidad de contribuir a los sistemas pensionales; los trabajadores ms educados tienen

ms probabilidades de contribuir que los menos educados. Datos recolectados en las mismas

encuestas de hogares muestran que, en promedio, solamente el 22% de los trabajadores con

ocho aos de educacin o menos contribuyen a algn esquema pensional, en comparacin

con el 42% de los que han estudiado durante 9 a 13 aos, y el 68% de los que tienen 14 aos

o ms de educacin. Nuevamente, existen grandes diferencias entre los pases. Por ejemplo,

DC DB

Parallel DB - DC Mixed DB-DC

LAC-19, 44.70%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%B

OL

PE

R

PR

Y

GU

A

HO

N

NIC

EC

U

SL

V

CO

L

DO

M

JAM

ME

X

VE

N

AR

G

PA

N

BR

A

CH

L

UR

Y

CR

I

ALC-19, 44.70%

CD

BD-CD en paralelo

BD

BD-CD mixtos

14

en Bolivia, Paraguay y Per, menos del 5% de los trabajadores menos educados tienen un

empleo formal, mientras que este porcentaje es considerablemente mayor en Costa Rica

(60%) y Uruguay (54%). Adicionalmente, la brecha entre los menos educados y los ms

educados parece estar aumentando con el tiempo en pases como Colombia, Per y

Venezuela (Rofman y Oliveri, 2012).

La probabilidad de que un trabajador realice contribuciones tambin tiene una dimensin de

gnero. La tasa promedio de participacin de las mujeres en el mercado laboral en los pases

ALC-19 es del 56%, en comparacin con el 83% para los hombres (cifra comparable con los

promedios de la OCDE: 62% y 80%, respectivamente). La brecha de gnero vara entre el

20% en Bolivia, Chile, Jamaica y Uruguay, y el 40% en Guatemala, Honduras y Mxico. Las

mujeres generalmente reportan menos aos en empleo formal que los hombres, debido a las

interrupciones en su carrera para el cuidado de los hijos y otras responsabilidades

relacionadas, y a ciertas polticas que promueven su jubilacin temprana. Estos hechos en

conjunto con la mayor expectativa de vida de las mujeres implican que estas, en promedio,

Cuadro 1: Principales tendencias en los ahorros pensionales en ALC desde los aos 90

Utilizando datos disponibles en las encuestas en hogares, Rofman y Oliveri (2012) estudiaron las

tasas de cobertura activa en la mayora de los pases de ALC desde comienzos de la dcada de los

90. Sus anlisis confirmaron que las tasas de cobertura activa no han aumentado significativamente

en la regin y se han mantenido en bajos niveles, sin importar el tipo de esquema pensional

analizado.

El nmero de contribuyentes o afiliados a un esquema pensional como porcentaje de la fuerza

laboral activa se redujo de un 42% a comienzos de los 90 a aproximadamente un 32% en los aos

2000, y despus volvi a subir a un 37% al finalizar la dcada. En promedio, la cobertura pensional

activa se redujo en la mayora de los pases de la regin, entre comienzos de la dcada de los 90 y

comienzos de la dcada de 2000, i.e. el periodo durante el cual se implementaron la mayora de los

esquemas pensionales privados. Las diferentes crisis financieras en el interior y en el exterior de la

regin, la privatizacin de los servicios pblicos y la liberalizacin comercial son algunas de las

razones detrs de estas tendencias. A fines de la dcada de 2000, la cobertura entre la poblacin

econmicamente activa era menor del 30% en ocho pases (Bolivia, Repblica Dominicana, El

Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, y Per) y superior al 60% en solamente tres

pases (Costa Rica, Uruguay y Chile).

Sin embargo, existen diferencias significativas entre los pases. En particular, los pases con las

mayores tasas de cobertura a comienzos de los aos 90 (como Chile y Uruguay) continuaron

consolidando sus sistemas pensionales, alcanzando tasas de cobertura actuales cercanas al 70 por

ciento. Otros pases como Per y Repblica Dominicana han aumentado de manera significativa

sus tasas de cobertura activa desde la dcada de los 90, aunque permanecen por debajo del 30 por

ciento. En un tercer grupo de pases entre los que se encuentran Ecuador, Nicaragua y Paraguay, la

tasa de cobertura continu disminuyendo durante las ltimas dos dcadas. No se ha detectado una

tendencia especfica en el grupo restante de pases.

Teniendo en cuenta los bajos niveles de contribuciones pensionales, otros elementos de los

mercados laborales actuales de Amrica Latina y el dbil impacto del crecimiento, es probable que

la cobertura pensional contine siendo baja en el futuro y, por lo tanto, seguir siendo para los

formuladores de polticas uno de los desafos ms importantes en trminos de polticas econmicas

y sociales.

15

emplean mayores periodos de jubilacin con menores pensiones, aumentando la probabilidad

de pobreza entre las mujeres durante la tercera edad. Sin embargo, una comparacin entre

Chile y Brasil (OCDE, 2012) demostr que una proporcin significativa de mujeres que

trabajan en distintas categoras de empleo informal en ambos pases, tienen una cobertura

pensional indirecta por cuenta de las contribuciones de su conyuge, las cuales les conceden pensiones de supervivencia. Esta cobertura reduce el riesgo de pobreza durante la tercera

edad entre las mujeres que no tienen derecho a beneficios pensionales, pero al mismo tiempo

puede reducir su poder de negociacin en el interior del hogar, y reforzar la dependencia que

tienen de su pareja (OCDE, 2011).

Las mujeres que participan en el mercado laboral contribuyen de manera muy similar a los

hombres en todos los pases. Las diferencias ms significativas en ALC pueden observarse en

Costa Rica, donde la cobertura es 12 puntos porcentuales mayor entre los hombres, y en

Venezuela, donde es 9 puntos porcentuales mayor entre las mujeres. Teniendo en cuenta la

dbil conexin de las mujeres con el mercado laboral en varios pases de Amrica Latina, que

a su vez se traduce en menores niveles de cobertura, las pensiones no contributivas pueden

desempear un papel fundamental en la reduccin de la pobreza de las mujeres durante su

vejez (OCDE, 2011).

Las diferencias de ingreso entre los hogares tambin tienen un impacto significativo sobre la

probabilidad de que las personas contribuyan. En todos los pases de ALC, los trabajadores

del quintil superior (el 20% de los trabajadores con mayores ingresos) tienen tasas

relativamente altas de contribucin, entre 80% y 98% en Costa Rica y Uruguay (ver el

Grfico 2). En contraste, los trabajadores de bajos ingresos muy rara vez contribuyen a los

esquemas pensionales; sus tasas de contribucin superan el 20% en solamente un cuarto de la

muestra (Brasil, Costa Rica, Repblica Dominicana, Chile y Uruguay).

Los trabajadores de clase media, que segn la definicin de Easterly (2001) son aquellos

trabajadores de los quintiles dos a cuatro que contribuyen a esquemas pensionales,

representan entre el 20 y el 40% del empleo total en la mitad de los pases analizados (ver

Carranza et al., 2012 para un anlisis de Colombia, Mxico y Per). En estos pases, la

denominada clase media emergente parece ser particularmente vulnerable a los riesgos de

pobreza durante la tercera edad, ya que estas personas no son capaces de realizar suficientes

contribuciones para calificar a una pensin (ver OCDE, 2010 y Ferreira et al., 2013).

Grfico 2: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades

entre 15-64 aos) por quintil de ingreso, c. 2010

16

Fuente: Autor, con base en Bosch, Melguizo y Pags (2013), Mejores Pensiones, Mejores Trabajos, Hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Nota: Los datos de las encuestas en hogares para Jamaica no permiten identificar los niveles de ingreso.

En trminos relativos, la brecha en la tasa de contribuciones pensionales entre el quintil

inferior y la clase media es mayor en pases como Argentina, Brasil, Panam, y Venezuela,

en los cuales supera los 55 puntos porcentuales. En la mayora de los pases que aparecen en

el Grfico 2, los trabajadores con ingreso medio estn muy lejos de alcanzar las tasas de

cobertura de aquellos en el quintil superior, y en la mitad de los pases (incluyendo algunas

de las economas ms grandes como Colombia, Ecuador, Mxico y Per), esta diferencia es

superior a los 40 puntos porcentuales. La brecha entre los quintiles de mayores y menores

ingresos tambin es bastante grande, especialmente en Colombia, Ecuador y Panam. Estos

grficos resaltan otra cuestin de alta importancia para los formuladores de polticas en las

dcadas futuras: el impacto potencial de una cobertura pensional desigual y su contribucin a

la desigualdad en los ingresos.

Sin tener en cuenta las caractersticas socioeconmicas, el principal determinante de la

cobertura pensional es el tipo de empleo (como se demostr anteriormente en Levy, 2008;

Pags, 2010; OCDE, 2010; y Ribe et al., 2010). En promedio, mientras que 64 de cada 100

trabajadores asalariados contribuyen a un esquema pensional en los pases de ALC-135,

solamente 17 de cada 100 trabajadores independientes contribuyen (ver el Grfico 3). Entre

los pases de ALC-13, solamente Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay parecen estar

obteniendo ahorros pensionales significativos por parte de los independientes. La explicacin

para esta desafiante situacin est en algunos casos en la afiliacin voluntaria, en otros en la

falta de rigor en la aplicacin de la afiliacin obligatoria, y en los factores usuales

relacionados con los bajos ahorros pensionales (los ingresos bajos e irregulares, la miopa y la

procrastinacin).

Grfico 3: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades

entre 15-64 aos) por tipo de empleo, c. 2010

5 Los datos no estn disponibles para toda la muestra de pases.

17

Fuente: Bosch, Melguizo y Pags (2013) Mejores Pensiones, Mejores Trabajos: hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Nota: Los datos disponibles no permiten diferenciar las tasas de contribucin por ocupacin en Argentina,

Repblica Dominicana, Ecuador, Jamaica, Per y Venezuela.

El tamao de la empresa tambin desempea un papel importante en las contribuciones de los

trabajadores asalariados. Cuanto ms grande es la empresa, mayor es el nmero de empleados

que tienden a contribuir, independientemente de sus niveles salariales. En grandes empresas

con ms de 50 trabajadores, el 71% de los trabajadores asalariados contribuyen, en

comparacin con el 51% en las empresas de tamao mediano (entre 6 y 50 trabajadores) y el

24% en pequeas empresas (con menos de 6 trabajadores). En promedio en los pases ALC-

19, la porcin de trabajadores de bajos ingresos (provenientes de los deciles 2 y 3) en grandes

empresas que contribuyen a un esquema pensional es similar a la proporcin de trabajadores

independientes o asalariados con altos ingresos en las pequeas empresas. Estos trabajadores

afrontan problemas similares que los independientes, particularmente en temas relacionados

con la aplicacin de la ley.

Grfico 4: Contribuyentes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores (edades

entre 15-64 aos) por decil de ingreso y ocupacin en ALC-18, c. 2010

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

PR

Y

BO

L

GU

A

HO

N

NIC

ME

X

SL

V

CO

L

PA

N

BR

A

CR

I

UR

Y

CH

L

Self-employed SalariedIndependientes

salariados

Asalariados

18

Fuente: Bosch, Melguizo y Pags (2013). Mejores Pensiones, Mejores Trabajos: hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Nota: Las empresas pequeas emplean de 2 a 5 trabajadores, las empresas medianas de 6 a 50, y las grandes

empresas tienen ms de 50. ALC-18 representa la media ponderada de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,

Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam,

Per, Paraguay, El Salvador, Uruguay y Venezuela.

Hasta ahora, el anlisis se ha enfocado en datos estadsticos transversales disponibles al

pblico provenientes de las encuestas en hogares a nivel nacional. Sin embargo, existe un

consenso generalizado sobre la percepcin de que en ALC, como es el caso en la mayora de

las economas emergentes (Jtting y De Laiglesia, 2009), los trabajadores se mueven

frecuentemente entre trabajos formales e informales, y adems entre trabajos de asalariado y

trabajos como independientes. En promedio en los siete pases de Amrica Latina incluidos

en la Tabla 1, el 21% de los empleados se movieron hacia la inactividad (5%), el desempleo

(3%), el trabajo independiente (4%), o directamente hacia empleos informales con salario

(9%) durante un periodo de dos aos. En Colombia y Mxico, 25% de los trabajadores

formales tienden a moverse cada ao hacia ocupaciones con contribuciones menos frecuentes

o sin contribucin.

Este alto nivel de movilidad laboral demuestra las limitaciones del uso de datos transversales

de los hogares, ya que nicamente los datos longitudinales permiten el seguimiento de los

trabajadores en el tiempo. Por lo tanto, por regla general no pueden utilizarse los datos de las

encuestas en hogares, excepto si son empleados con gran cuidado como valor representativo

del historial de contribuciones de un trabajador durante toda su vida laboral. Por fortuna,

algunos pases publican y comparten sus bases de datos investigativas, lo cual permite a los

analistas estimar las densidades de contribucin, observando la cantidad de tiempo durante el

cual un afiliado ha ahorrado activamente por medio de contribuciones al esquema pensional.

Tabla1: Circunstancias de los trabajadores formales transcurido un ao (porcentajes)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10

Small firm Medium firm Big firm

0%

20%

40%

60%

80%

100%

D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10

Self-employed Salaried

Independientes

salariados

Asalariados

Asalariados Empresas pequeas

salaria

dos

Empresas

medianas

salariado

s

Empresas

grandes

salariado

s

19

Pandemic Informality, Inter-American Development Bank, Washington, DC, for Colombia,

Bolivia, Ecuador, Per, and Venezuela; Pags. C. and M. Stampini (2009), No Education, No Good Jobs? Evidence on the Relationship between Education and Labor Market Segmentation, Journal of Comparative Economics, Vol. 37, No. 3, pp. 387-401, for Argentina; and Bosch, M. and W.F. Maloney (2006), GrossWorker Flows in the Presence of Informal Labor Markets. The Mexican Experience 1987-2002, Discussion Paper No. 0753, Centre for Economic Performance, London School of Economics & Political Science, London, for Mexico.

Grfico 5: Densidades de afiliacin y contribucin por gnero en Chile, Mxico, Per

y El Salvador (porcentaje de poblacin en edad productiva)

Fuente: Bosch, Melguizo y Pags. (2013), Mejores Pensiones, Mejores Trabajos: hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC basado en Forteza et al (2009) para Chile; Argueta (2011) para El Salvador; y en datos oficiales para Mxico y Per.

Como muestra el Grfico 5, en Chile, El Salvador, Mxico y Per, un promedio no

ponderado de aproximadamente el 40% de la poblacin en edad productiva no est afiliado a

esquemas pensionales. Esto es resultado de una participacin significativamente menor de las

Fuentes: Goi (2013) para Colombia, Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela; Pags y Stampini (2009) para

Argentina; Bosch y Maloney (2006) para Mxico.

Pas Inactivos Desempleados Independientes Trabajadores

asalariados informales Formalidad

Colombia 6 7 4 9 75

Bolivia 3 2 3 11 81

Ecuador 3 1 4 7 85

Per 3 3 7 8 79

Venezuela 5 3 7 7 77

Mxico 7 2 3 13 75

Argentina 5 3 2 7 83

Promedio 5 3 4 9 79

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

CHL

MEX

PER

SLV

Not Affiliated (0-50) (50-100) Other Affiliations

Mujeres

Hombres

Mujeres

Mujeres

Hombres

Hombres

No afiliados Otras afiliaciones

Ch

ile

M

exic

o

Per

u

El

Sa

lva

do

r

Hombres

Mujeres

20

mujeres en el mercado laboral en comparacin con los hombres (por ejemplo, solamente 23

de 100 mujeres en edad productiva en Per estn afiliadas). Los registros administrativos

sugieren que las contribuciones son aun menores y ms irregulares entre los afiliados. Segn

estos registros oficiales, ms de la mitad de los afiliados en estos cuatro pases

Latinoamericanos contribuyen menos de seis meses por ao. Entre las mujeres, esta porcin

de afiliadas de baja densidad alcanza el 55%, con el mayor porcentaje en Chile, donde el 60%

de las mujeres afiliadas al sistema pensional han contribuido menos del 50% del tiempo.

En resumen, tanto los datos de las encuestas en hogares como los registros administrativos

muestran que los pases de ALC estn lejos de tener trabajadores que contribuyan

regularmente. Por lo tanto, con el fin de ser realistas en trminos de prediccin de los

resultados, cualquier simulacin de futuros derechos pensionales debe incorporar escenarios

con carreras contributivas bastante incompletas. La siguiente seccin aborda algunas

estimaciones utilizando los modelos pensionales de la OCDE, y algunos historiales laborales

estilizados, as como estimaciones de registros oficiales.

I.2 Futura adecuacin del ingreso por jubilacin

Las brechas en trminos contributivos de los hombres y mujeres en ALC, correlacionadas con

altas tasas de transicin, altos ndices de informalidad y bajas tasas de empleo, tendrn un

impacto significativo sobre la futura adecuacin de los ingresos por jubilacin. En casi todos

los sistemas, los historiales contributivos incompletos tienen como resultado menores

derechos a pensin.

En esquemas contributivos definidos, los periodos sin contribucin durante los primeros aos de la carrera de un trabajador pueden tener un impacto particularmente

negativo, debido a los efectos del inters compuesto.

En sistemas de beneficios definidos, si las brechas se prolongan o se concentran al final de la vida laboral, es posible que algunos trabajadores no alcancen el nmero requerido

de aos de contribucin para recibir al menos la pensin mnima contributiva.

Por lo tanto, es importante examinar no solamente el tamao de estas brechas en trminos de

contribuciones, sino tambin su distribucin en el tiempo. El anlisis de los datos de dos

estudios piloto realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2008 en Lima

(Per) y Ciudad de Mxico (Mxico) sugieren, por ejemplo, que las brechas tienden hacia

una distribucin uniforme durante la vida laboral, lo cual es consistente con las frecuentes

transiciones laborales discutidas anteriormente. En Lima y Ciudad de Mxico, los

trabajadores con edades entre 55 y 59 aos contribuyen a los esquemas pensionales durante

un promedio de 18 y 17 aos, respectivamente. Asumiendo que estos trabajadores ingresaron

al mercado laboral a los 20 aos, sus densidades de contribucin promedio pueden estimarse

en aproximadamente un 48 y un 47%, respectivamente.

Aun as, estos resultados deben tenerse en cuenta simplemente como medidas aproximadas

de las densidades de contribucin, ya que simplemente reflejan una seccin transversal

reportada de manera autnoma, tomada en 2008, del historial contributivo completo de cada

trabajador en la encuesta. Adicionalmente, solamente unos pocos pases en la regin (p.ej.

21

Chile y Mxico) tienen suficientes datos administrativos para construir el historial

contributivo completo. Este aspecto evidencia la necesidad de mejores y ms largos datos de

panel, ya que la movilidad laboral puede ser parte del plan a ms largo plazo de un trabajador

y por lo tanto podra no ser evidente en los datos a corto plazo.

Para abordar este problema, los Grficos 6 y 7 ilustran un indicador pensional clave, la tasa

neta de reemplazo pensional, para trabajadores con diferentes densidades de contribucin

estilizadas. Debido a la escasez de historiales contributivos reales para la mayora de los

pases y a las imperfecciones de los datos transversales, los grficos ilustran tres perfiles

estilizados para los trabajadores (hombres): (i) trabajadores formales (densidades de

contribucin del 100%, cifra representativa para los trabajadores de altos ingresos en la

mayora de los pases); (ii) trabajadores con densidades de contribucin del 60% (cerca al

promedio en pases menos informales como Argentina, Chile, Panam, y Uruguay); y (iii)

trabajadores con densidades de contribucin del 30% (el promedio en pases ms informales

como Colombia, Repblica Dominicana, Ecuador, Mxico, y El Salvador). Se asume que las

brechas en contribucin se distribuyen de manera uniforme con la edad, en lnea con los

resultados de Ciudad de Mxico y Lima.

Grfico 6: Tasas de reemplazo por nivel salarial, definidas por los esquemas de beneficios pensionales

22

Argentina Bahamas

Colombia DB Ecuador

Nicaragua Panama

Paraguay

0

20

40

60

80

100

120

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

10

20

30

40

50

60

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

50

100

150

200

250

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

20

40

60

80

100

120

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

Fuente: modelos pensionales de la OCDE.

Notas: Ver la Seccin II.2 a continuacin para una explicacin de la presuncin de los modelos pensionales de

la OCDE. El eje X se refiere al salario como mltiplo del salario promedio, y el eje Y se refiere al porcentaje

del propio salario.

23

Grfico 7: Tasas de reemplazo por nivel salarial en esquemas pensionales seleccionados de

contribucin definida y mixtos

Fuente: modelos pensionales de la OCDE.

Notas: Ver la Seccin II.2 a continuacin para un ejemplo de las suposiciones que hacen los modelos

pensionales de la OCDE. El eje X se refiere al salario como mltiplo del salario promedio, y el eje Y se refiere

al % del propio salario.

Los Grficos 6 y 7 muestran la tasa neta de reemplazo (ver la Seccin III para las

suposiciones) para: trayectorias laborales (1) completamente formales (100%); (2)

relativamente formales (60%); y (3) mayormente informales (30%). Los grficos muestran

diferencias muy significativas entre estas categoras, que son especialmente grandes en

sistemas con beneficios definidos cuando los trabajadores no son elegibles para pensiones

mnimas por contribucin debido a bajas densidades (por ejemplo, en Nicaragua y Panam).

En esquemas de contribucin definida, las tasas de reemplazo tienden a ser menores, ya que

Chile Colombia DC

Dominican Republic El Salvador

Mexico Uruguay

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

20

40

60

80

100

120

140

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

20

40

60

80

100

120

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

0

5

10

15

20

25

0.25 0.5 0.75 1 1.5 2 3 5

100% 60% 30%

Chile Colombia CD

Repblica Dominicana El Salvador

Uruguay

Mxico

24

nicamente reflejan las contribuciones y los retornos financieros (mientras que los sistemas

de beneficios definidos pueden incorporar algunos subsidios implcitos). Asimismo, los

esquemas de beneficios definidos tienen reglas mnimas de asignacin que pueden hacer que

una persona no reciba una pensin, aun despus de haber contribuido durante varios aos. Por

ejemplo, en el antiguo sistema mexicano de beneficios definidos, los trabajadores que

contribuyeron durante menos de diez aos no recibieron beneficio alguno.

Finalmente, se simularon las tasas netas de reemplazo, combinando datos administrativos con

densidades y niveles salariales para Chile y Mxico. Los resultados sugieren que los

trabajadores que ganan la mitad del salario en ambos pases tienen densidades de

contribucin del 13% y el 8% respectivamente, muy inferiores a las de los que ganan el

salario promedio (24% y 17%, respectivamente) o tres veces el salario promedio (82% y

55%, respectivamente). A razn de los componentes no contributivos en algunos de estos

pases, las tasas netas de reemplazo para estos trabajadores de bajos salarios y baja densidad

pueden estar por encima del 50%6. Considerando solamente los componentes contributivos,

las tasas netas de reemplazo apenas alcanzan del 10 al 15% entre los trabajadores de ingresos

bajos y medios, respectivamente. Para finalizar, las tasas netas de reemplazo para los

trabajadores de ingresos altos (quienes no se beneficiaran de los componentes no

contributivos orientados especficamente) varan entre el 15 y el 32%, y estas diferencias

seran mucho mayores en trminos absolutos.

Grfico 8: Tasas de reemplazo por nivel salarial en Chile y Mxico

Fuente: Autores.

Nota: El eje X se refiere al salario como mltiplo del salario promedio, y el eje Y se refiere al % del propio

salario.

I.3 Bienestar econmico de las personas en la tercera edad

La creciente preocupacin acerca de los efectos de la cobertura limitada, en trminos de la

presente y futura adecuacin de las pensiones en la regin debe considerarse segn un

6 Las pensiones no contributivas complementan las pensiones contributivas o establecen un nivel pensional mnimo.

Chile Mxico

0

10

20

30

40

50

60

70

0.5 1 3

Non-Contributory

0

10

20

30

40

50

60

70

0.5 1 3

Contributory Non-Contributory Contributiva No contributiva Contributiva No contributiva

25

contexto ms amplio del bienestar econmico de los adultos mayores en general. Una gran

parte de los adultos mayores en ALC tendr que recurrir a otras fuentes de ingreso diferentes

a las pensiones contributivas, incluyendo el ingreso laboral, bienes como la vivienda7,

transferencias informales, sustento de los hogares y familias y desde los programas

gubernamentales como las pensiones sociales (analizados en ms detalle a continuacin).

Un punto de partida importante para el anlisis del bienestar econmico de las personas de la

tercera edad es la estructura de su hogar. El Grfico 9 muestra la relacin entre el ingreso per

cpita (en USD ppp) y la co-residencia (definida como una persona de 60 aos o ms que

vive con miembros familiares diferentes a su esposa/esposo). Aunque se evidencia una fuerte

relacin (negativa) entre el nivel de ingreso y la posibilidad de que una persona de la tercera

edad viva con un miembro de su familia, existen de todas formas variaciones significativas

entre los pases con niveles similares de ingreso. Chile y Mxico presentan claros valores

atpicos, con altos ingresos y altas tasas de co-residencia.

Grfico 9. La comparacin de las tasas de co-residencia en los pases de Amrica Latina

Nota: Esta figura incluye a 55 pases. Fuente: Clculos basados en ASPIRE Encuesta de Hogares de datos, base de datos del Banco Mundial.

7 Ver Panorama de las Pensiones (2013) para una discusin sobre la importancia de ser dueo de una vivienda. La

misma seccin muestra que las personas de la tercera edad son ms propensas a ser dueas de su propia vivienda

que otros jefes de hogar ms jvenes.

26

Tabla 2: Tasas de coresidencia por quintil en ALC

Ms pobres

2 Porcentajes

3

4

Ms ricos

Argentina 68% 56% 42% 47% 40%

Bolivia 79% 54% 68% 66% 64%

Brasil 85% 59% 59% 57% 55%

Chile 79% 65% 61% 64% 57%

Colombia 74% 81% 84% 75% 61%

Costa Rica 67% 55% 70% 73% 65%

Repblica Dominicana 87% 78% 75% 75% 65%

Ecuador 64% 70% 70% 68% 60%

El Salvador 81% 84% 80% 74% 69%

Guatemala 78% 80% 84% 78% 75%

Honduras 85% 84% 85% 82% 77%

Mxico 66% 72% 71% 69% 65%

Nicaragua 95% 92% 92% 87% 78%

Panam 68% 76% 68% 65% 51%

Paraguay 74% 82% 80% 72% 67%

Per 70% 73% 71% 73% 66%

Uruguay 64% 42% 40% 33% 27%

Venezuela 80% 88% 86% 85% 73%

Fuente: Clculos basados en la base de datos de la encuesta de hogares ASPIRE, base de datos del Banco

Mundial.

Existe poca evidencia de que las personas de la tercera edad sean ms pobres que la

poblacin ms joven. El Grfico 10 muestra que las tasas de pobreza relativa a nivel

individual son menores para las personas mayores en todos los pases con datos disponibles.

Las diferencias ms marcadas se encuentran en pases con grandes programas de pensiones

como Bolivia y Brasil o donde existe un sistema contributivo de pensiones como en Chile y

Uruguay.

27

Grfico 10: Tasas de pobreza relativa para personas de la tercera edad y otros grupos

poblacionales en Amrica Latina

Fuente: Clculos basados en los datos de la Encuesta de Hogares ASPIRE, base de datos del Banco Mundial.

La Tabla 3 compara hogares de personas mayores con hogares de otros grupos poblacionales

con el fin de ver qu hogares tienen ms posibilidades de encontrarse en los dos quintiles

inferiores de la distribucin del ingreso. La tabla muestra que en la mayora de los pases las

personas mayores tienen menos probabilidades de vivir en hogares pertenecientes a los dos

quintiles inferiores de la distribucin del ingreso que en hogares pertenecientes a los quintiles

ms altos. Sin embargo, la tabla muestra tambin que los resultados de tales comparaciones

pueden variar de manera significativa dependiendo de las hiptesis relacionadas con el efecto

del tamao y la composicin del hogar sobre la asistencia social recibida por los hogares. Un

ajuste importante que se realiza con frecuencia en la literatura es el uso de la escala de

equivalencia adulta, que supone que los nios tienen necesidades de consumo menos

importantes que los adultos. Otro ajuste que se realiza algunas veces para asegurar la validez

de la comparacin entre hogares es tomar en cuenta las economas de escala que se generan

en el consumo de los hogares. En la medida en que una parte del consumo es compartida

entre los miembros de un mismo hogar, un hogar grande puede tener un consumo per cpita

inferior al de un hogar pequeo y al mismo tiempo disfrutar del mismo nivel de vida. Existen

en efecto ciertos costos fijos soportados por hogares de cualquier tamao, que explican por

qu el nmero de miembros adicionales no genera diferencias significativas en el consumo

total del hogar.

En la Tabla 3, la primera y la cuarta columna muestran la proporcin de hogares de personas

mayores y de otros grupos poblacionales situados en el 40% inferior de la distribucin de

ingreso sin ajustes de la composicin del hogar o su tamao. Las tasas para ambos grupos

tambin se presentan con los ajustes de composicin y de tamao del hogar. En general los

resultados muestran que, incluso despus de los ajustes, los hogares con personas mayores

tienen menos posibilidades de encontrarse en los dos quintiles inferiores de la distribucin

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Chile

Uruguay

Nicaragua

Repblica

Mxico

Costa Rica

Venezuela

Ecuador

Paraguay

El Salvador

Per

Honduras

Colombia

Guatemala

Brasil

Panam

Bolivia

Tasa de pobreza relativa (50% del valor mediano del ingreso per

cpita)

Probreza en personas mayores

Pobreza general

28

que los hogares sin personas mayores8. Las excepciones ms importantes son Costa Rica y

Repblica Dominicana. En tres pases la diferencia es marginal, y en dos tercios de los pases

(Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Uruguay,

Venezuela y Honduras) la ventaja de los hogares con personas mayores sobre los hogares de

otros grupos poblacionales es significativa. Brasil es un caso particular, ya que los hogares

con personas de la tercera edad tienen una probabilidad de encontrarse en los dos quintiles

inferiores de la distribucin menor a la mitad de la misma probabilidad en los hogares de

otros grupos poblacionales. Esto se debe sin duda en gran medida al importante nivel de gasto

en el sistema de pensiones rurales en Brasil (ver abajo en la tabla 3) as como a la alta

cobertura de pensiones contributivas de trabajadores del sector formal. El ejemplo brasilero

es un caso extremo en el cual el gasto en pensiones rurales es el triple del gasto del programa

Bolsa Familia orientado hacia hogares pobres. Este ltimo programa beneficia especialmente a los nios. En cada pas, la reparticin de recursos presupuestales limitados

plantea la pregunta sobre este tipo de elecciones de poltica.

8 No se muestra el efecto de los dos tipos de ajustes combinados, ya que los resultados son similares.

29

Tabla 3: Hogares con o sin personas de la tercera edad en el 40% inferior de la

distribucin de ingreso

Al menos una

persona

mayor - sin

ajustes

Al menos una

persona mayor -

economas de

consumo

Al menos una

persona mayor -

economas de

escala

Ninguna

persona mayor sin ajustes

Ninguna persona

mayor - economas

de consumo

Ninguna

persona mayor -

economas de

escala

Argentina 0.302 0.277 0.314 0.433 0.443 0.43

Bolivia 0.357 0.34 0.368 0.411 0.414 0.407

Brazil 0.228 0.211 0.222 0.451 0.456 0.453

Colombia 0.37 0.358 0.36 0.411 0.416 0.414

Costa Rica 0.41 0.389 0.425 0.397 0.403 0.392

Repblica Dominicana

0.436 0.415 0.443 0.387 0.395 0.385

Ecuador 0.381 0.363 0.389 0.406 0.413 0.404

El Salvador 0.363 0.348 0.36 0.416 0.422 0.417

Guatemala 0.397 0.394 0.401 0.4 0.401 0.4

Honduras 0.402 0.393 0.405 0.399 0.402 0.398

Nicaragua 0.351 0.344 0.349 0.421 0.423 0.421

Paraguay 0.364 0.343 0.361 0.411 0.418 0.413

Uruguay 0.283 0.254 0.309 0.46 0.474 0.446

Venezuela 0.369 0.36 0.363 0.411 0.414 0.413

Fuente: Clculos basados en lo datos de la Encuesta de Hogares ASPIRE, base de datos del Banco Mundial

Notas: El umbral se establece como el 40% de la distribucin de la asistencia social. La hiptesis planteada es

que el consumo de los adultos mayores y de los jvenes es el 75% del consumo de los adultos, las economas de

escala son de 0,7 y el sombreado representa los grupos ms pobres.

I.4 Pensiones e ingresos durante la jubilacin

Como era de esperarse dada la evidencia presentada anteriormente con respecto a la

cobertura, la importancia de las pensiones en el ingreso de hogares con personas de la tercera

edad vara mucho en la regin. Sin embargo, el rol de las pensiones es muy limitado en los

hogares pobres de la mayora de los pases. Las excepciones son los pases con tasas de

cobertura elevadas y aquellos pases que dependen mucho de pensiones sociales no

contributivas.

El Grfico 11 muestra la relacin entre el porcentaje de hogares con personas mayores,

situados en el 40% inferior de la distribucin, que reciben algn tipo de ingreso de jubilacin;

y el ingreso per cpita (en USD PPA) en 55 pases alrededor del mundo. Existe una relacin

positiva definida entre el ingreso y la cobertura de hogares pobres en la muestra, pero la

correlacin no es alta. Esto se explica por el hecho de que mientras que la cobertura por

pensiones contributivas aumenta con la riqueza del pas, la cobertura por polticas de

pensiones sociales puede aumentar para la parte inferior de la distribucin del ingreso incluso

en pases pobres. Este hecho se confirma en los pases de ALC como Venezuela y la

Repblica Dominicana, que tienen una cobertura mucho ms baja que otros pases con un

nivel de ingreso comparable9. En cambio, Bolivia se destaca por tener una cobertura mucho

9 Es interesante recordar que en el ao 2012, Venezuela introdujo un nuevo sistema de pensiones sociales que

probablemente ha contribuido a un aumento de la cobertura para aquellos individuos situados en la parte inferior

de la distribucin, si se asume que la formulacin del programa es eficaz.

30

ms alta que otros pases mientras que el nivel de ingreso es comparable con el de pases

como Honduras y Nicaragua. Es probable que la cobertura en Bolivia medida de esta manera

haya aumentado en los ltimos aos, ya que los datos utilizados no reflejan el cambio ms

reciente en el programa Renta Dignidad que redujo la edad de elegibilidad de 65 a 60.

Muchos pases son atpicos, ya que la proporcin de personas mayores en el 40% inferior de

la distribucin de ingreso que reciben pensiones es relativamente baja con respecto a los

niveles de ingreso. Como se discute en la siguiente seccin es interesante notar que algunos

de estos pases se encuentran actualmente en el proceso de introducir o expandir sus sistemas

de pensiones sociales10

.

10

Los datos de Mxico (que son del 2010) no reflejan la reduccin de la edad de elegibilidad para recibir una

pensin de 70 a 65 aos, ni el reciente anuncio del gobierno sobre la pronta universalizacin del programa.

Venezuela introdujo en el 2012 una nueva pensin social que ha contribuido a un aumento importante de la

cobertura.

31

Grfico 11 : Proporcin de personas de la tercera edad que reciben pensiones en los dos

quintiles inferiores

Fuente: Clculos basado es en los datos de la Encuesta en Hogares ASPIRE, base de datos del Banco Mundial.

I.5 Pensiones sociales

La expansin de las pensiones no contributivas (tambin conocidas como pensiones sociales) o transferencias monetarias orientadas a las personas de la tercera edad es un fenmeno global

11, presente sobre todo que todo en Amrica Latina. Rofman et al, (2013)

documentaron este reciente fenmeno para 10 pases de la regin, que en conjunto

representan ms del 90% de la poblacin de ALC. La Tabla 4, que se basa en dicho estudio,

ilustra los cambios de poltica ms importantes de las dos ltimas dcadas y muestra

claramente el patrn de expansin reciente de estos programas no contributivos.

11

Ver Knox-Vydmanov y Palacios (2013).

Ingre

so p

er c

pit

a (U

SD

PP

P,

2005)

Pensin recibida por hogar de la tercera edad en el percentil 40 ms pobre (%)

32

Tabla 4: Expansin de pensiones no contributivas en ALC, 1990-2013

1990-2001 2001-2007 2008-2013

Brasil (1991):

FUNRURAL

Reduccin de la

edad de

jubilacin a 60

aos para los

hombres y a 55

aos para las

mujeres

Argentina (2003): Se

establece la pensin en

la tercera edad

avanzada

Bolivia (2008): Renta Dignidad

Guyana 1993):

La pensin para

adultos mayores

se vuelve

universal

Belice (2003):

Programa de pensin no

contributiva (PNC)

Chile (2008): Pensin Bsica Solidaria de Vejez

Bolivia (1996):

Bonosol

Colombia (2003): PPSAM Programa de

Proteccin Social para

Adultos Mayores

Ecuador (2009): La pensin para adultos mayores se decreta

como universal

Ecuador (2003): Pensin para adultos

mayores

El Salvador (2009): Pensin universal bsica

Guatemala (2005):

Programa de

contribucin econmica

para adultos mayores

Panam (2009): 100 a los 70

Mxico (2007): 70 y ms

Argentina (2010): El estado proporciona una pensin vitalicia

equivalente al 70%de la pensin mnima, es decir 832,64 ARS

/mes

Per (2011): Pensin 65

Mxico (2012): 70 y ms extendido a localidades con ms de

30.000 habitantes

Colombia (2012-2013): Extensin a adultos de ms de 65 aos

sin beneficios pensionales que viven en reas pobres y rurales

Mxico (2013): Cambio de 70 y ms a 65 y ms y anuncio de la

universalizacin del programa

Fuente: Autores basados en Rofman et al, (2013)

Todos los programas, en sus diversas formas, buscan aumentar la proporcin de personas de

la tercera edad que reciben transferencias del gobierno. En Bolivia, existe una pensin

universal cuyo monto se reduce para aquellas personas que reciben pensiones contributivas.

En Venezuela y en Mxico, la elegibilidad es contingente al hecho de recibir o no una

pensin. En Argentina, las restricciones de elegibilidad se redujeron para ciertas cohortes

33

pero este cambio es temporal12

. Finalmente, en Chile la pensin social est integrada con la

pensin contributiva con el fin de reducir los incentivos para no contribuir y as evadir el

sistema de contribucin definido (ver Cuadro 2.) Las diferencias en el diseo de programas

de pensiones sociales implican diferencias significativas en costos e incentivos.

Cuadro 2: Integrando pensiones contributivas y no contributivas: El nuevo pilar de la

solidaridad en Chile

Chile introdujo un nuevo pilar de solidaridad en 2008 como complemento al sistema de pensiones contributivas

existente que se basa en la capitalizacin individual. En 1981, Chile reemplaz su sistema tradicional de

regmenes de jubilacin financiados por la va de la distribucin, por un sistema contributivo definido de cuentas

individuales administradas por firmas privadas especializadas. Existan dos tipos de beneficios no contributivos:

(i) Una pensin de asistencia social orientada hacia el quintil inferior de la reparticin del ingreso, cuya

elegibilidad se anula al percibir otro tipo de ingreso pensional; y (ii) una pensin mnima garantizada para

contribuyentes a fondos de pensiones que alcanzaron saldos bajos despus de mnimo 20 aos de contribucin.

Hacia 2006, era evidente que si bien el sistema haba sido muy exitoso para obtener tasas de retorno muy altas

para los fondos pensionales, el nivel de las pensiones sera muy bajo para una gran porcin de la poblacin. La

mayor parte de los afiliados no tenan una frecuencia de contribucin suficiente para asegurar un saldo elevado

de contribucin y de esta manera pensiones aceptables. Aunque la proporcin de la fuerza laboral perteneciente

al sector formal era relativamente alta (alrededor del 60%), solo una minora mantena empleos estables.

Berstein et al (2006) estimaron que alrededor del 50% de los miembros recibiran una pensin inferior a la

pensin mnima y que muchos no alcanzaran los 20 aos de contribucin mnimos requeridos para la pensin

garantizada. Por otra parte, muchos de estos individuos no seran suficientemente pobres para calificar para la

pensin de la asistencia social. Como resultado individuos de ingresos bajos y medios cayeron en una brecha de

cobertura.

Con el fin de aumentar los niveles pensionales, el gobierno sigui una estrategia dual: (i) expandiendo la

cobertura contributiva para que todo aquel con capacidad de ahorro hiciera contribucin para pensiones, (ii)

proporcionando un nivel mnimo de pensin no contributiva para las pensiones bajas mediante un pilar de

solidaridad. Las medidas para expandir la base contributiva incluyeron la introduccin gradual obligatoria de

contribuciones para los trabajadores independientes a travs del sistema tributario, fortaleciendo la aplicacin y

creando incentivos para que los trabajadores hicieran contribuciones voluntarias. Con respecto a los beneficios

no contributivos, los formuladores de polticas en Chile tuvieron que enfrentar el siguiente dilema: ofrecer

proteccin de ingresos o reducir los incentivos de ahorro. El nuevo pilar de solidaridad fue diseado en

compatibilidad con los incentivos para contribuir con el sistema. Dado que ni la pensin de la asistencia social

ni la pensin mnima garantizada proporcionaban un apoyo al ing