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PERÚ, POLÍTICA

REDUCCIÓN DE LA POBREZA

I N D I C E

INTRODUCCIÓN - Un Pobre Mundo Rico 5 Luis Fernando Nunes PARTE I EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS PERUANO Y LA PROMOCIÓN DE LAS REFORMAS A FAVOR DE LOS POBRES Alicia Phillips Mandaville I. Resumen Ejecutivo 9 II. Metodología 10 III. Marco Conceptual 11 Por qué examinar el sistema de partidos políticos 11 Puntos de partida 12 Organización del Documento 13 IV. Características del Sistema Político Peruano 14 Unos shocks repetidos en el sistema político, han configurado a los partidos actuales 14 Las expectativas públicas desafían el Buen Gobierno 20 Análisis del costo beneficio político: Participar en la reducción de la pobreza resulta demasiado costoso 21 V. Implicaciones para la Formulación e Implementación de Políticas 24 Los partidos internamente incapaces de coordinar la prosecución de las políticas 24 Los comportamientos institucionalizados en el Congreso crean obstáculos para las reformas 26 La rotación en los puestos de liderazgo 27 Énfasis en la cantidad legislativa 28 Falta de cohesión partidaria sin células 28 Relaciones ambivalentes con los medios 28 Análisis individuales de costos-beneficios políticos 29 La autoridad de los gobiernos locales aún está en evolución 29 Los actores políticos todavía siguen aprendiendo cómo alcanzar beneficios, tanto personales como públicos 30 VI. Conclusiones y Recomendaciones del Programa 31

I. Desarrollar la capacidad en los funcionarios electos, de cumplir con las responsabilidades relacionadas con las reformas 32

II. Respaldar la capacidad de los partidos políticos mediante una asistencia técnica dirigida 33 III. Integrar la capacidad civil en cuestiones relevantes para los procesos de políticas y reformas 33 VII. Obras Citadas 34

PARTE II SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS DEL PERÚ Y LA PROMOCIÓN DE LA REFORMA PRO-POBRES: PRESENTACIÓN HISTÓRICA Y DE CONTEXTO Ricardo Portocarrero Grados I. Introducción 35 Los partidos políticos en el Perú 35 El sistema de partidos políticos en el Perú 36 La evolución de los partidos y los procesos políticos durante la República 37 La ausencia del tema pobreza en las agendas políticas recientes 44 ELITES POLÍTICAS Y POBREZA EN EL PERÚ REPUBLICANO: UNA VISIÓN PANORÁMICA Carlos Fernández Fontenoy I. Introducción 47 II. Políticas y Pobreza en el Siglo XIX 48 Liberales y Conservadores 48 Surgimiento de los Partidos Políticos 49 El aporte de González Prada 49 III. Siglo XX: Nuevas Interpretaciones y Respuestas al Problema de la Pobreza 50 3.1 Partido Civil y Demócrata: Pobreza y Desarrollo 51 La vida de los pobres 51 Los pobres y el mundo de la Política 52 La Generación del 900 y el Partido “Futurista” 53 3.2 El partido Democrático Reformista: Leguía y la Patria Nueva 54 El nuevo protector de la Raza Indígena 54 3.3 Hacia un Nuevo Enfoque de la Pobreza: Haya y Mariátegui 55 Feudalismo, Semi-feudalismo y Pobreza 55 La pobreza y su solución 56 3.4 Pobreza, Reforma y Revolución 57 Los Partidos Reformistas frente a la Pobreza 58 Acción Popular y la Democracia Cristiana 58 La oportunidad perdida: Reforma en democracia 59 La reforma con dictadura: El gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas 60 ¿Un Golpe de Estado contra la Pobreza?. 61 Segundo Gobierno de Acción Popular (1980-1985). 63 La Izquierda Comunista y Socialista. 65 3.5 Fujimori, Economía Abierta y Pobreza. 66 Su visión de la Pobreza. 66 Crecimiento de Programas y del Gasto Social. 67 3.6 Toledo: Descentralización y Desarrollo 69

PARTE III SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS Y REFORMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA: BALANCE DE LA EXPERIENCIA. Enrique Quedena. Introducción 71 Primera Parte: Pobreza y Partidos Políticos 72 1. Importancia asignada al tema de pobreza 72 2. Las posibilidades de lograr consensos para su tratamiento 73 3. La dimensión regional-local y los factores culturales en la estrategia de lucha contra la pobreza 74 4. Otros temas vinculados a la pobreza en el Perú 75 5. Organización de la discusión programática al interior del Partido y el procesamiento de la propuesta del NDI 76 6. Influencia de los pobres en los Partidos Políticos 76 Segunda Parte: Conclusiones y Recomendaciones 77 1. Principales conclusiones 77 2. Recomendaciones 77 COMBATIENDO LA POBREZA: LA PROPUESTA DE UNIDAD NACIONAL Andrea Stiglich Watson 79 I. Historia e Ideología 79 II. El trabajo de Unidad Nacional desde 2001 en el área social 81 III. Como Crear Consenso Político para Coadyuvar en la Reducción de la Pobreza en

el Perú 84 PARTIDOS POLÍTICOS Y REFORMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA: EL CASO DEL APRA. Javier Tantaleán Arbulú. LA POBREZA Y EL PARTIDO APRISTA PERUANO 87 1. Ubicación del tema de pobreza dentro del Ideario Político Partidario 87 2. Estudios y diagnósticos elaborados por el Partido Aprista sobre la pobreza en el Perú 87 3. Recepción del tema en los más recientes documentos partidarios: Plataformas Políticas y Planes de Gobierno 88 4. Instancias partidarias encargadas de trabajar cotidianamente el tema 88 OTRAS IMPLICANCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 5. Principales propuestas planteadas por el Partido Aprista al Congreso de la República, al Ejecutivo y a los Gobiernos descentralizados 89 6. Mecanismos empleados para evaluar los avances obtenidos. 91 7. Formas empleadas por los sectores pobres para influir sobre las decisiones del Partido Aprista Peruano, encaminadas a atender sus necesidades. 91 8. Posibilidades de desarrollar el tema dentro del Partido Aprista en los próximos años (tomando en cuenta el próximo proceso electoral) 92 LA PROPUESTA DE TRABAJO PRESENTADA POR NDI

9. ¿La propuesta presentada por NDI significó la oportunidad para sistematizar la información que existía sobre el tema al interior del Partido Aprista? 93

10. ¿Qué otros impactos logró la experiencia? (¿qué se hizo y logró en cada oportunidad?) 84 11. ¿Cuántas personas asumieron este trabajo? 94 12. ¿Participaron de alguna manera los principales líderes del Partido Aprista? 94

4 PERU, POLITICA, REDUCCION DE LA POBREZA

5PERU, POLITICA, REDUCCION DE LA POBREZA

I N T R O D U C C I Ó N

Cuando a finales del 2003, nos plantearon la inquietuddel DFID (Ministerio para el Desarrollo Internacional)del Gobierno del Reino Unido, por realizar en el Perúuna serie de investigaciones en profundidad y algunosprogramas piloto para estudiar y fomentar laparticipación activa y constructiva de actores políticospartidarios en esfuerzos concretos por reducir lapobreza, estábamos frente a un océano deposibilidades, a una ventana de oportunidades, que nopodíamos desperdiciar.

El Instituto Nacional Demócrata para AsuntosInternacionales (NDI, por sus siglas en inglés) a travésde su Departamento de Gobernabilidad Democrática,ha identificado los temas relativos a las reformas a favorde la reducción de la pobreza (reformas pro-pobres),

como un aspecto medular de la gobernabilidad y delas buenas prácticas a ser implementadas por losdecisores políticos y sociales. Gracias a losextraordinarios aportes de Alicia Phillips Mandavillecomo Oficial de Programas, del Senior Advisor deese Departamento, Scott Hubli, del gran interés puestode manifiesto por nuestro Presidente Ejecutivo KenWollack, de nuestro equipo para América Latina y elCaribe y de la experiencia recogida por el propio DFIDy el NDI en otras partes del mundo, especialmente enÁfrica, pudimos iniciar esta ronda de contactos, análisisy actividades, que concluyeron en una serie dedocumentos que presentamos en esta publicación y en26 eventos de variada índole, en los que intervinieron14 organizaciones políticas y casi 1500 dirigentespartidarios y activistas. Nuestra oficina de Bolivia,gerenciada por Francisco Herrero y su equipo detrabajo, emprendió un estudio similar y el entusiastaapoyo del propio DFID en las personas de MarkLewis, de Carlos Santiso y de Adam Behrendt, fueron

UN POBRE MUNDO RICO

piezas claves en el desarrollo de este trabajo. Porsupuesto, fueron determinantes la mística y elcompromiso con el tema, puesto por el equipo del NDIen el Perú, en las personas de Javier Alarcón, SusanaGastiaburú, Graciela Trillo y Jesús Bellorín, así comolos aportes iniciales de Katie Prud’homme.

Si el objetivo de la actividad política es la deproporcionar el bienestar general de la gente –lo que

hoy se conoce como desarrollo humano- algo debeestar sucediendo para que del dicho al hecho, nosestemos enfrentando a una terrible realidad quedesmiente y desnuda esta aspiración que, lejos deconcretarse, nos presenta un cuadro cada vez máspreocupante, pues, por ejemplo, para el 2001, yateníamos en América Latina, unos 220 millones depobres, de los cuales sólo en Brasil ya se contaban 40millones en pobreza absoluta.

La Cumbre del Milenio promovida por la ONU – de

cuya existencia, la población en general, no está

informada- ha planteado acciones concretas y plazosque se acortan en un recurso no renovable como lo esel tiempo. Haberse propuesto que para el año 2015,se haya reducido a la mitad la proporción de gente quevive en extrema pobreza, no es poca cosa. Y si delPerú hablamos, la brecha entre el crecimientoeconómico sostenido (que reconocemos y le auguramospermanencia) y el escaso desarrollo humano (que no

es sólo económico sino también social, político y

cultural), es enorme y por supuesto, injusta. No bastael crecimiento, es muy importante la calidad del mismo.

Hoy en promedio, la mitad del ingreso nacional de cadapaís, va sólo a un 15% de la población. No es fácilacceder al mundo de estas cifras en el Perú –por ello

la importancia del nuevo Censo- pero el Banco


Mundial ya ha señalado que 54 de cada 100 peruanoses pobre y de ésos, 21 son considerados como«indigentes», o sea que estamos hablando de 5 millonesde habitantes viviendo con apenas 3, 20 soles al día.Evidentemente (y lamentablemente) no es un asuntosólo peruano: en el Brasil, el 10% más rico es propietariodel 46% del ingreso nacional, mientras que más de lamitad sólo tiene el 15%.

¿Porqué el sabio italiano Antonio Raimondi se haatrevido a decir muchos años atrás, que el Perú es unmendigo sentado sobre un banco de oro?

Un país que cohabita con más de la mitad de sus familiasen situación de pobreza, es no sólo, éticamenteintolerable y socialmente inaceptable sino que pone enriesgo todo el ya frágil andamiaje democrático y elescaso sustento institucional.

Para que se dé el desarrollo humano, se deben cumplirpor lo menos, tres (3) premisas básicas, que cadapersona debe poder tener: 1) disfrutar de una vidaprolongada y saludable; 2) poder adquirirconocimientos y 3) tener acceso a los recursosnecesarios para lograr un nivel de vida decente. Si nose poseen estas tres cosas esenciales, muchas otrasoportunidades continuarán siendo inaccesibles.

Insistimos en que si la democracia languidece, si se alejade su razón de ser, no sólo se pone en riesgo sus formasde organización política, sino que se altera de manerasustancial la capacidad de los individuos para ejercersu plena libertad.

La democracia no debe ser sólo una conquista sobresistemas políticos insatisfactorios, sino también elproducto de la construcción cotidiana de comunidadespolíticas y sociales tolerantes con las diferencias quelas enriquecen, por lo cual, existe una última dimensiónque no puede estar ausente en el rediseño de lospartidos de cara a su presente y futuro: nos referimos ala dimensión ética, que es como el paraguas de todaslas demás, pues no creemos que funcione ningúnproceso de rediseño organizacional, ideológico oprogramático –y ningún cambio generacional- si noparte de una auténtica revolución moral.

Las ofertas electorales, las estructuras organizativas,las leyes y estatutos de los partidos, la organizaciónelectoral, los militantes y simpatizantes partidarios y losdiscursos mismos, deben ser expresiones tangibles deesta revolución moral, entendida como un cambio –desde adentro de la política- para transformar a la

política y saldar una deuda social milenaria de nuestrospueblos ya hartos y muy cansados para seguiresperando.

Coincidimos plenamente con Bernardo Kliksberg quela pobreza no es una maldición inevitable sino elproducto de decisiones y políticas humanas, las cualespueden sin duda reorientarse. Este texto pretenderesumir un esfuerzo en ese sentido, realizado por unsignificativo grupo de organizaciones políticas y deexpertos en la materia.

Este estudio no ha sido realizado para alimentarinterminables debates académicos sino para proponery promover con urgencia a la sociedad peruana –especialmente a aquellos que pretenden dirigirla y

liderarla- algunos de los cambios que permitan revertirla exclusión y el empobrecimiento, pues sí pensamosque podemos llegar a la visión compartida de una naciónproductora de más riqueza y mejor distribuida.

Una de las principales enseñanzas es que la primeratarea que deben desarrollar quienes definen políticasen estas áreas, debe ser el de generar los datosnecesarios para tomar decisiones informadas respectoal verdadero impacto de las reformas sobre los pobres.Y hacerlo, incorporando a la gente en la solución desus problemas. Hace años, Félix Rohatym, Embajadorde Estados Unidos en Francia declaró que, para revertirestas situaciones teníamos que convertir en ganadoresa los perdedores, so riesgo de que, si no lo hacemos,todos nosotros nos convertiríamos también enperdedores.

Democracia es mucho más que elecciones. ¿De quésirve una democracia electoral pero con ausencia deciudadanía comprometida? Como dice EduardoCáceres:»… la historia republicana del Perú es una

historia de democracias efímeras y recurrente

autoritarismo…» pero más adelante señala: « entre

1978 y el 2002, en el Perú se desarrollaron 17

procesos electorales, incluyendo seis elecciones

presidenciales y parlamentarias, dos elecciones de

Asambleas Constituyentes, un Referéndum y ocho

elecciones municipales (incluyendo la última y la

elección de los Gobiernos Regionales). Democraciaes también mucho más que tener casi 300 partidosaspirando a participar en las próximas eleccionesperuanas. Coincidimos plenamente con FernandoTuesta, cuando opina sobre el sistema de partidosperuano e indica que: «no existe sistema político

democrático con una multiplicación de partidos así.


Cuando uno ve un país con un sinnúmero de

partidos, medianos y pequeños, lo que observa es

que hay una fragilidad institucional…».

El año pasado, el Perú optó por declararlo como el dela «Gobernabilidad Democrática»; nos produjo unatremenda frustración la cantidad de buenas ideas yproyectos que no pasaron de ser una larga lista debuenas intenciones, porque los intereses particularesprevalecieron sobre los colectivos y de ello no se escapónadie, pues entraron en el mismo saco, los dirigentespolíticos, empresariales, sociales y hasta en algunoscasos los religiosos y muchos ciudadanas y ciudadanosque siguen optando por el individualismo y el egoísmoy sólo reaccionan de manera solidaria cuando algunoselementos subjetivos consiguen «tocarles el alma».Quitémonos la máscara: por falta de una verdaderavoluntad política, pero también personal, demasiadascosas están por hacer y siempre parece que estamosesperando que alguien las haga por nosotros.

El desarrollo está indisolublemente asociado con lacapacidad política de la sociedad. La política haterminado por pagar el precio de los errores de muchosde los actores políticos. Pero ello no debe implicarmenos política sino más y mejor política, esa dondetodos quepamos.

Si podemos entender que las ideas políticas deben serformas de hacer y no solamente formas de ser, esposible que podamos recuperar la tan debilitadaconfianza en la política y en sus dirigentes.

Estas páginas hablan de posibilidades y de esperanzasa concretar. Contrariamente a la opinión públicageneralizada, nosotros apostamos a que los partidos ydemás organizaciones políticas en el Perú, encabecenesta gran cruzada por la promoción de las reformas afavor de los pobres. Pero en estas tareas, todos tenemosel compromiso de participar. Y los tiempos urgen, yano esperan más.

Luis Fernando Nunes

Director para el Perú

National Democratic Institute (NDI)


EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS PERUANO Y LA

PROMOCIÓN DE LAS REFORMAS A FAVOR DE LOS POBRES

PARTE I

Por Alicia Phillips Mandaville

Senior Program Officer

Este documento presenta un análisis del sistema departidos políticos en el Perú y la forma en que ésteafecta la capacidad de los funcionariosdemocráticamente elegidos para impulsar cambios enfavor de los pobres. Aunque en el 2004 se dieron lastasas más altas de crecimiento económico en más deuna década, el Banco Mundial y el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estimanque la mitad de la población peruana sigue viviendo enla pobreza. A ojos de muchos observadores nacionalese internacionales, esto se debe a que el Estado ha sidoincapaz de implementar las reformas con suficienterapidez como para hacer frente a las seriasdesigualdades y pobreza. Preocupado por estatendencia, el Departamento de Desarrollo Internacionaldel Reino Unido (DFID) auspició una combinación deinvestigaciones en profundidad y programas piloto, paraestudiar y fomentar la participación constructiva de losactores políticos partidarios en los esfuerzos por reducirla pobreza. Este trabajo fue emprendido por el InstitutoNacional Demócrata (NDI), una institución que hacetiempo viene implementando programas de desarrollodemocrático en el Perú, América Latina y en todo elmundo.

Desde comienzos de 2004, el NDI emprendióinvestigaciones preliminares, referidas a las estructuraspartidarias y al comportamiento de los activistas de lospartidos dentro de las instituciones gubernamentales.Dicha información fue entonces usada para diseñarprogramas de actividades que estimularían una

participación partidaria práctica, con la reducción dela pobreza como un tema tangible. Entre agosto ydiciembre de 2004, el NDI llevó a cabo 26 foros sobrela reducción de la pobreza con 14 partidos, alcanzandoa 1,352 dirigentes partidarios y militantes. La respuestade los participantes de los partidos políticos en estoseventos fue incorporada a este informe final de síntesis,que incluye, tanto un análisis del sistema político comorecomendaciones para los miembros de la comunidadinternacional que desean respaldar la reducción de lapobreza en Perú.

Juntas, las investigaciones y las actividades del NDI,revelaron que el sistema político peruano afectadirectamente al proceso de reducción de la pobreza através de tres características fundamentales: a) la actualestructura de los partidos políticos, en parte debida a«evoluciones e involuciones» derivadas de una seriede «shocks» históricos del sistema político; b) lasintensas expectativas públicas de alivio de la pobreza(y no su reducción o la inversión en capital humano); c)la estructura de costo-beneficio de actores individualesen situaciones políticamente poderosas. El impacto deestos factores es evidente en las estructuras internasde los partidos políticos, en el Congreso y en los cargosgubernamentales recién descentralizados.

En base a este análisis, el NDI se permite recomendarlos siguientes tipos de programas de asistencia técnica,para fortalecer formas más directas de asistenciafinanciera o presupuestaria.

I. RESUMEN EJECUTIVO


Ayudar "a construir" en los funcionarios electos,la cultura y la capacidad de cumplir con lasresponsabilidades relacionadas con las reformaspropuestas.

• Promover la supervisión parlamentaria como unmecanismo de monitoreo

• Fortalecer la representación parlamentaria, regionaly municipal y la cultura de la rendición de cuentas alos ciudadanos

• Institucionalizar los mecanismos de comunicaciónentre los gobiernos regionales, locales y nacional.

Respaldar la capacidad política partidaria con unaconsistente asistencia técnica.

• Ayudar a construir capacidades partidarias aptaspara el desarrollo de políticas internas

• Fortalecer la capacidad partidaria en orientar yproporcionarle insumos programáticos a laciudadanía mediante una efectiva «llegadacomunicacional» hacia el electorado

• Aumentar la transparencia de los procesos políticosincrementando la transparencia de los partidos

• Fortalecer la capacidad de los dirigentes políticospara llevar adelante la implementación de lasreformas prometidas

Integrar la capacidad de la sociedad civil en temasrelevantes a procesos de políticas y reformas.

Desarrollar e institucionalizar vínculos entre los actoresciviles y los actores (de los partidos) políticos

II. METODOLOGÍA

Con el respaldo del DFID, el NDI inició en 2004 unprograma de diez meses para involucrar a los actorespolíticos que, en virtud a su elección o a su nombramientopolítico, se encuentran en mejor posición para influenciaren los programas de reducción de la pobreza. Losobjetivos del trabajo eran dos: comprender mejor el papelque el sistema de partidos políticos tiene en el procesode reformas, e involucrar directamente a los partidos ennuevas actividades, que fortalecerían el compromisopolítico con la reducción de la pobreza.

El proyecto constó de dos fases principales. En laprimera de ellas el NDI llevó a cabo una evaluación delas estructuras de incentivos que afectan la búsquedade reformas a favor de los pobres de parte de la élitepolítica peruana. Esto se hizo mediante una investigación

integral de la temática. En base a relaciones yaestablecidas con los partidos políticos peruanos, el NDIllevó a cabo entrevistas con dirigentes y organizacionesclaves para complementar su análisis de los factorespolíticos que motivan a los partidos a comportarse comoimpulsores del cambio u obstáculos para la reforma.

Para complementar este trabajo de campo, el NDIencargó la redacción de dos informes que evaluasendistintos aspectos del desarrollo de los partidos políticosy la reducción de la pobreza en el Perú. Estos fueron:"Élites políticas, desarrollo y pobreza en Perú",preparado por Carlos Fernández Fontenoy, y "Elsistema de partidos en el Perú y la promoción delas reformas a favor de los pobres: un contextohistórico", escrito por Ricardo Portocarrero Grados.

La segunda fase, basada en los hallazgos de lasevaluaciones, comprendió una serie de actividades entalleres con los partidos políticos, que trataron sobre lanecesidad de una mayor comunicación interna en lospartidos y la coordinación de mayores esfuerzos en lareducción de la pobreza. Se llevaron a cabo un totalde 26 foros, que contaron con la participación de 14partidos y de 1.352 dirigentes partidarios y activistas.Originalmente, las actividades se concentraron en lospartidos con representación en el Congreso, pero elNDI posteriormente amplió el programa para poderincluir a varios movimientos regionales, así como aalgunas organizaciones emergentes. Los talleres sellevaron a cabo en diversas ciudades del Perú y asistióa ellos toda una gama de actores políticos, desdejóvenes militantes partidarios, Congresistas, lideresaslocales, etc. Enrique Quedena resumió la respuesta delos participantes en estas actividades en su informe:«Proyecto sistema de partidos políticos del Perú y

reformas para la superación de la pobreza: balance

de la experiencia».

El siguiente análisis está basado en:

• La experiencia del NDI a lo largo de la últimadécada, trabajando con actores políticos en Perú;

• Una serie de actividades que intentaron promoverel debate político partidario en torno a medidasconcretas a seguir con respecto al tema de reducciónde la pobreza;

• Una serie de entrevistas con dirigentes políticos yactivistas partidarios, funcionarios electos, figurasrelevantes de la sociedad civil, académicos y otraserie de analistas.


• Un conjunto de ensayos académicos especialmenteencargados a una serie de expertos para querevisaran la evolución política del Perú; y

• La labor y la experticia del NDI, respaldando eldesarrollo de los partidos políticos en todo el mundoa lo largo de los últimos 20 años.

Para discutir los resultados finales del proyecto, el NDIorganizó una Mesa Redonda titulada «PartidosPolíticos y Cooperación Internacional: un diálogoen torno a las reformas para superar la pobreza»,celebrada el 9 de diciembre de 2004, que incluyó amás de 100 dirigentes partidarios, sociedad civil yestudiantes universitarios. Entre los participantestambién estuvieron presentes, representantes de todoslos partidos que participaron en el programa.

III. MARCO CONCEPTUAL

No obstante la gran atención se le otorga a los bajosíndices de aprobación pública del Presidente Toledo,el problema más amplio del Perú es que la ciudadaníaestá insatisfecha con el liderazgo político en general.Según el Latinobarómetro,1 apenas el 7% de losperuanos encuestados en 2004 dijeron sentirse«satisfechos con la forma en que la democracia funcionaen este país».2 La insatisfacción pública tiene fuertesraíces económicas: aunque el 2004 vio el más grandecrecimiento económico del Perú en una década, elBanco Mundial y el PNUD calculan que la mitad de lapoblación sigue viviendo en la pobreza.3 A ojos demuchos, esto se debe a que el Estado no ha logradopromover las reformas con la suficiente rapidez comopara hacer frente a una seria desigualdad o pobreza. Ala luz de esta realidad, el NDI emprendió un análisisdel papel que el sistema peruano de partidos políticosha desempeñado en la consecución de reformas a favorde los pobres, con el respaldo del DFID.

¿por qué examinar el sistema de partidospolíticos?

En las democracias equilibradas, los partidos políticosdesempeñan una serie de papeles claves por una razónsimple: los partidos consolidados están motivados por

1 El Latinobarómetro es preparado por la Corporación Latinobarómetro, una ONG con sede en Santiago de Chile. Es una encuesta de opinión

anual de más de 19,000 personas en 18 países latinoamericanos, que representan una población total de más de 400 millones de habitantes.2 Latinobarómetro 2004. Summary Report. Corporación Latinobarómetro. Santiago de Chile. 13 de agosto de 2004.3 «Statement by IMF Managing, Director Rodrigo de Rato at the Conclusion of his Visit to Peru». 19 de febrero de 2005. International Monetary

Fund. (http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2005/pr0537.htm).

Informes del Banco Mundial y el PNUD con estadísticas de la pobreza.

el deseo de alcanzar posiciones de poder por la vía delvoto. En consecuencia, sus actos están diseñados paraincrementar las posibilidades que sus candidatos tienende ser elegidos. Aunque es más obvio en el transcursode las campañas, hay diversas formas en que ellospueden intentar convencer a los votantes de que supartido o candidato es el más capaz de gobernar,demostrando éxito en los cargos que ya han ocupado.En naciones con serios índices de pobreza, a menudose asimila un «gobierno exitoso» con el mejoramientode la calidad de vida de los ciudadanos, mediante lareducción o el alivio de dicha pobreza. En conse-cuencia, una vez que un integrante de un partido alcanzaun cargo electo, dicho partido tendrá un incentivosostenido para elegir e implementar políticas quereduzcan la pobreza. Un partido con miembros queocupan cargos nacionales, regionales y locales, tieneun incentivo adicional para coordinar políticas exitosasentre esos miembros y así construir la reputación de supartido como un todo, de manera más integral.

De igual modo, un partido que se encuentra en laoposición tiene un incentivo para señalar los fracasosdel gobierno y articular políticas alternativas,incrementando así la posibilidad de que los votantesvean al partido de oposición como una alternativa degobierno con credibilidad y voten por él en la siguienteelección. De este modo, la competencia entre lospartidos políticos, representa un mecanismo sosteniblepara que los países elijan, prueben y rechacen oadopten opciones políticas, entre ellas medidas quereduzcan efectivamente la pobreza. Es más, el usopolíticamente motivado por las funciones de supervisióntales como las investigaciones parlamentarias o losanálisis públicamente disponibles de costo e impacto,forman parte de lo que mantiene a la democracia establepero a veces, sensiblemente afectada. Los partidosgobernantes saben que la oposición hará énfasis en loserrores de sus medidas o en su incapacidad pararesponder a las necesidades públicas. Cuando laselecciones están basadas en la competencia política,dicho conocimiento actúa como un incentivo para queel partido gobernante promueva unas políticas sólidas,que las implemente tal como lo prometió y que lasadapte o modifique cuando necesiten cambio.


La política partidaria competitiva es también elmecanismo mediante el cual la sociedad elige entre lasopciones políticas posibles. Los partidos cuyas raícesse originan en argumentos sociales e ideológicos(conservadurismo, liberalismo, socialismo, etc.) basansus respuestas políticas en ideales específicos; de estemodo, el proceso de elegirlos es, de varios modos,una decisión en torno a la dirección de la políticaeconómica nacional. La presencia de partidos políticoscon ideologías diversas, ofrece a la ciudadanía una gamade opciones para el manejo económico. Una vezelegidos, se espera que los partidos traduzcan susenfoques ideológicos en políticas. Esto significa que lospartidos pueden ser, no sólo un mecanismo decoordinación entre los funcionarios electos a nivelnacional y local, sino también un medio con el cual darlecontinuidad a las políticas a lo largo del tiempo.4

A pesar de estos papeles prácticos de los partidospolíticos en los procesos nacionales de reducción de lapobreza, las estructuras de incentivos en los sistemaspolíticos de transición, pueden impedir que los partidosdesempeñen dicha función. En Perú, los partidosmodernos alcanzaron su configuración actual debido auna serie de shocks históricos del sistema político. Esmás, con el tiempo, las expectativas públicas de gastosocial con qué aliviar los síntomas de la pobreza sinnecesariamente alterar las causas - han quedadoarraigadas. Juntos, estos factores conforman unasituación en la cual para algunos dirigentes políticos,los "costos" políticos de buscar reducir la pobrezapueden parecerles más altos que los posibles"beneficios" de implementar dichas medidas.

Con esto en mente, resulta lógico que, al trabajar conun país que ha experimentado tantos enfoqueseconómicos como el Perú, la comunidad internacionalde donantes, desee examinar los superpuestos factoresestructurales, institucionales y de comportamiento queconfiguran los incentivos políticos. Cuando estassituaciones se entiendan mejor, los donantes que estánconsiderando un respaldo presupuestario directo,podrán tener una mejor idea de cómo el contextopolítico configurará el manejo de estos fondosadicionales. Los donantes que estén planeandoacompañar su respaldo con asistencia técnica, podránasimismo adaptar sus programas técnicos de modo talque no perturben el sistema político peruano en vías de

4 Incluso cuando los partidos pasan del gobierno a la oposición, hay fuertes incentivos para conservar una plataforma de medidas que sea sensible

a las necesidades del público. Para los partidos gobernantes, la estrategia es necesaria para coordinar la búsqueda de agendas de políticas y mostrar

un buen manejo. Para los partidos de oposición, una plataforma sirve para enseñarle al público que son una alternativa de gobierno viable.

evolución, o su capacidad para institucionalizar lasprácticas necesarias para un desarrollo económicosostenible.

Puntos de partida

Esta investigación tiene como premisa el supuestofundamental de que en el Perú, los funcionariosgubernamentales elegidos democráticamente, tienen unpapel clave que desempeñar, desarrollando eimplementando estrategias nacionales de reformaspolíticas e institucionales. Como funcionarios públicosy administradores, sus decisiones diarias tienen unimpacto directo sobre el ritmo y el contenido de lasreformas en el país. Los actos de estos funcionariostienen un impacto aún más grande en una nación queintenta impulsar la reducción de la pobreza mediantereformas impulsadas por el Estado y con un mejorgobierno. Su incentivo para actuar, está a su vezconfigurado por el mismo sistema político. Paracomprender la naturaleza del proceso de reformaperuana, es por lo tanto necesario, entender los factoresque influyen en la toma de decisiones de los funcionarioselectos, a saber: estructuras, instituciones y tradicionesque los rodean y cómo éstos moldean su capacidadpara impulsar los cambios a favor de los pobres.

Al emprender esta investigación, el NDI trabajó contres supuestos entrelazados:

• Una política democrática competitiva, permitellevar a cabo una reforma sostenible y con ello,favorable a los pobres. En una democraciaestablecida, la presencia de partidos políticos a lolargo de todo un espectro ideológico, garantiza queel debate, la negociación y el compromiso,necesariamente precederán a una reformafundamental. En consecuencia, este proceso tiendea producir políticas más moderadas, que sonsocialmente óptimas en el largo plazo. Este aspectode la política democrática tiene particular relevanciapara Perú, en donde las reformas económicas hanoscilado repetidas veces entre el populismoexperimental y la reestructuración fundamentalistade libre mercado. Con esto en mente, lainvestigación del NDI, parte de la creencia de quelas políticas que son negociadas a través de uncompromiso democrático, pueden reducir laseveridad de las convulsiones económicas,


suavizando los cambios abruptos de una reformaideológica a otra. Un proceso de reforma mástranquilo beneficia a los miembros más pobres dela sociedad, porque ellos son también los máseconómicamente vulnerables a los cambiosabruptos.5

• Un gobierno democrático definitivamenterequiere de partidos políticos activos. Para queuna población considere que las institucionesdemocráticas son preferibles a las formas autoritariasde gobierno, los partidos políticos democráticos ysus dirigentes, deben estar visiblemente involucradosen la formulación de mejoras en las políticas. Estosignifica una participación partidaria en los detallesdel diseño, la negociación y la implementación delas iniciativas de reducción de la pobreza. Ello esparticularmente importante en países como el Perú,donde la fe pública en las instituciones gobernanteses baja.

• Los funcionarios electos tienen lealtadespartidarias. Las decisiones tomadas porfuncionarios electos o nombrados políticamente,están tan influidas por los intereses partidarios comopor su preocupación por el Bien Común, losintereses personales u otros factores.

1 La definición de las reformas en favor de los pobres fue tomada directamente de Drivers of Pro-poor Change in Nigeria?, el componente no de

DFID, «Drivers of Change Initiative» en Nigeria-2003, compilado por un equipo central de Manejo de Políticas de Oxford (Oxford Policy

Management), que comprende a Stephen Jones (jefe de equipo), Evelyn Dietsche (científico político), Tim Ruffer (economista), Kathryn

Nwajiaku (científico político) y Astrid Cox (asistente de investigación).

¿Qué es la reforma en favor de los pobres en Perú?

La naturaleza de la reforma «en favor de los pobres» dependebastante de la naturaleza de la pobreza en un país, pero engeneral, se entiende que es una reforma que crea, incrementao institucionaliza las oportunidades económicas de los pobres.4

Así, estos cambios hacen frente a las raíces de la pobreza —como el mínimo capital humano o la exclusión económica— y noa sus síntomas, como una inadecuda nutrición o una viviendade sub-estándar.

Perú cuenta con una historia económica, que combina la capturade las instituciones económicas por parte de las élites, con ungasto social populista para generar el respaldo público de lospobres. Además, las reformas más orientadas al mercado de ladécada de 1990, estabilizaron una economía en espiral, perodejaron a los peruanos más pobres en un mayor apuro. Conestos antecedentes, podemos entender el debate nacionalperuano sobre la naturaleza o la dirección de la pobreza, comouno que está formado por una amplia gama de experimentoseconómicos. Es un debate en curso entre diversos actoresmotivados política e ideológicamente.

Sin embargo, a este documento le concierne la forma en quelos actores políticos siguen su noción de la reducción de lapobreza, una vez que tienen acceso a las palancas del poderestatal. En consecuencia, si bien examina la forma en que sehan diseñado e implementado las políticas de reducción de lapobreza, no juzga su contenido.

Organización del documento

Los aspectos del sistema de partidos peruano queconfiguran los incentivos políticos individuales paraparticipar —o abstenerse— en las reformas en favorde los pobres, se superponen y son fenómenosmutuamente reforzadores. En consecuencia, estedocumento identifica características específicas queafectan la naturaleza y el ritmo de las reformas y resaltasu impacto en el actuar de los partidos mismos, elCongreso y en las instancias gubernamentales endistintos niveles. Las que siguen son las principalescaracterísticas bajo análisis:

• La evolución de los partidos a través derepetidos «shocks» del sistema político. Lahistoria política peruana incluye variadas y profundasperturbaciones económicas y militares. Desde laIndependencia, estos últimos han intervenido enmúltiples ocasiones para «rescatar al Estado». Enconsecuencia, los partidos políticos que hansobrevivido a ello, han evolucionado concaracterísticas específicas y en cierto sentidodefensivas: fortalezas regionales, asociación concúpulas militares, con la Iglesia u otra estructura dealcance nacional y también en determinados énfasisen las cuestiones ideológicas relacionadas con lareducción de la pobreza.

• Expectativas y preferencias públicas para elalivio de la pobreza. Las creencias públicas sobrecómo resolver un problema, hacen que las reformassignificativas sean políticamente problemáticas, enespecial para los funcionarios electos, que aún estánconstruyendo su credibilidad (o falta de la misma).Perú no es único caso en esto, pero la tensión entrelas respuestas de corto y largo plazo tienen unarelación mutuamente reforzadora con el escepticismopúblico en torno a la capacidad de los partidospolíticos para manejar la economía.

• El análisis de costo-beneficio político, hace quela reducción de la pobreza parezca serdemasiado costosa. Debido a los factoresprecedentes, la mayoría de los funcionarios electosencuentra que buscar una significativa reducción dela pobreza es un desafío tanto político comopersonal. Además del escepticismo público, las


personas apenas reciben una asistencia limitada oreconocimiento de parte de las estructuraspartidarias por un diseño creativo, o por implementarexitosamente una política a favor de los pobres. Enconsecuencia, el esfuerzo requerido para seguirverdaderamente una reforma, parece opacar subeneficio político potencial.

Luego de describir la evolución y la naturaleza actualde estas características, este análisis, evalúa su impactoen el Congreso y la capacidad de las estructuras degobierno para formular e implementar efectivamentereformas a favor de los pobres. Por último, el Informedescribe recomendaciones para que los donantesinternacionales diseñen programas con los que puedanrespaldar la reducción sostenible de la pobreza.

IV. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMAPOLÍTICO PERUANO

La política, la reforma económica y la distribución dela riqueza están profundamente interrelacionadas enPerú. Si bien el sistema político peruano es el resultadode múltiples elementos entrelazados, el NDI cree queel papel de la política en las reformas en favor de lospobres, se entiende mejor, examinando tres temasfundamentales: la evolución política impulsada por unaserie de «shocks»; una expectativa pública tangible porla atenuación de la pobreza y la naturaleza del análisisde costos y beneficios por parte de los actoresindividuales que ocupan cargos políticamente relevantesy decisorios.

Unos shocks repetidos del sistema políticohan configurado a los partidos actuales

El sistema de partidos políticos peruanos se hadesarrollado a través de varios "shocks" significativos,que perturbaron la consolidación de los partidospolíticos democráticos.6 Estas "continuas rupturas" nosolamente estuvieron a menudo marcadas por unviolento conflicto, sino que además, a los partidosusualmente se les culpaba por "haber permitido" que lacrisis surgiera.

Intervenciones militares, Sendero Luminoso y el

sentimiento antipartido

6 Aquí se usa el término «shock’ para referirse a un evento político, militar o económico de suficiente peso como para obligar a todo lo demás a

adaptarse. Los ejemplos incluyen las guerras para defender o preservar el ámbito territorial o el experimento del ex-Presidente García con las

políticas económicas heterodoxas y la hiperinflación subsiguiente.7 El APRA y Acción Popular desarrollaron una presencia nacional únicamente después de 1940.

Luego de las guerras de la Independencia, los grupospolíticos se organizaron inicialmente en torno a líderesindividuales rivales, quienes se esforzaban por llenar elvacío político dejado por las estructuras virreinaleshispanas. Al surgir el Estado moderno, los militaresdesempeñaron un papel sumamente visible garantizandosu integridad territorial. Sin embargo, una vez que seestableció un precedente para la intervención militar,fue más fácil para los jefes militares justificar los Golpesen tiempo de paz, como una intervención para salvar alEstado de la "defunción económica". En consecuencia,las reformas originalmente introducidas por lídereselectos han sido regularmente interrumpidas y luegocontinuadas por los militares. Por ejemplo, aunque fueun civil, el Presidente Fernando Belaúnde, quienintrodujo las primeras reformas socioeconómicas enbeneficio de los campesinos y trabajadores despuésde su elección en 1963, fue el General Juan VelascoAlvarado quien implementó la mayoría de las reformasdespués de deponer a Belaúnde en 1968. La reformaagraria de Velasco Alvarado y la nacionalización de lasprincipales compañías mineras, industrias, ferrocarriles,bancos y otros servicios públicos vitales, fueron muchomás tangibles que las políticas negociadas de Belaúnde,dando así la impresión de que el liderazgo militar puedellevar a cabo los cambios con mayor rapidez que loslíderes civiles electos. Esta percepción quedó reforzadaaún más a finales de la década de 1990, cuando secomparó el caos económico del gobierno civil de AlanGarcía con la estabilización relativamente rápida bajoel estado de emergencia de Alberto Fujimori.

Como la participación militar a menudo traía laestabilidad al Perú, los jefes militares alcanzaban elreconocimiento nacional, en tanto que los movimientospolíticos civiles generaban fundamentalmente unrespaldo regional más fuerte.7 Esta tendencia tambiéntiene raíces en el siglo XX, cuando los partidospolíticos regionalmente organizados, ayudaron aconsolidar el poder político en manos de los interesesempresariales de las regiones. En ese momento, latransformación económica era impulsada por lasnuevas inversiones de capital extranjero, laconstrucción de ferrocarriles y la industrialización. Estoprodujo sustanciales beneficios específicos a regiones


y sectores.8 En consecuencia, los partidos políticosfueron percibidos cada vez más como "máquinas deelite" diseñados para conseguir beneficios personales,pero no necesariamente gobernar en conformidad conlos intereses de las mayorías peruanas. Esto reforzóaún más la naturaleza personalista de la organizaciónde los partidos políticos.

Perú ha experimentado diversos ciclos de autoridad,en los cuales un gobierno militar cedía el poder a ungobierno electo, el cual experimentaba entonces unasevera caída económica (debido a los malos manejos,o a las infortunadas circunstancias internacionales9), loque precipitaba el re-empoderamiento de los militares.Basta recordar que Perú vivió apenas hace pocos años,el deficiente manejo económico del gobierno entre 1985y 1990, la aparición concurrente de la violenta campaña

8 El final de las guerras de la independencia fomentó una mayor inversión de capital extranjero en América Latina. Esto financió la industrialización

y la construcción de ferrocarriles, para incrementar la agricultura y el comercio de minerales.9 Los ejemplos incluyen, específicamente, la crisis petrolera de la década de 1970 y el alza en las tasas internacionales de interés, que coincidieron

con el gasto deficitario.10 Reinhart y Savastano, 2003.11 La desregulación de precios típicamente produce un tremendo incremento en los precios de los bienes de consumo de primera necesidad, como

la comida y el combustible. Dado que las familias más pobres gastan la mayor parte de sus ingresos en necesidades absolutas, un repentino

incremento en el precio de estos artículos a menudo significa que simplemente deben reducir su consumo.12 Terrorism: Questions and Answers, página web de Council on Foreign Relations. En línea en: http://cfrterrorism.org/groups/shiningpath.html13 Como la exitosa campaña presidencial de Alan García también dependió de promesas de gasto social y crecimiento económico, podemos asumir

que en este período la población era por lo menos algo receptiva a la retórica anti-pobreza.

El trauma económico peruano: 1987-1990

En agosto de 1990, la tasa de inflación de 12 meses alcanzóun máximo de 12,378%. La inflación anual no había bajado de40% en los 12 años precedentes, e incluso después de lasmedidas de estabilización permaneció encima de 40% hasta1993.9

En 1985, el gobierno de García enfrentaba un crecimiento máslento, reservas extranjeras reducidas, expectativas generadaspor una serie de giros previos en la estrategia económica y unstock limitado de capital, infraestructura o capital humano. Conestos antecedentes, anunció su intención de seguir uncrecimiento expansivo financiado por la inversión privadadoméstica. El gobierno redujo abruptamente el pago de la deudaa no más del 10% del Presupuesto, fijó topes a las tasas deinterés y redujo la inversión pública. El mínimo éxito alcanzadole llevó a nacionalizar el sistema financiero, incrementar loscontroles de precios, distorsionar el salario real con mínimosrequisitos salariales y caer a lo que algunos economistas hanllamado un «desorden macroeconómico y una total falta deestrategia de desarrollo». Para 1987, Perú imprimía dinero parafinanciar la mayoría de sus gastos: la inflación se disparó. Elgobierno intentó varios mecanismos de ajuste pero ningunofue lo suficientemente sostenido, y ninguno hizo frente al propiopapel perturbador del gobierno en la fijación de los precios.

No obstante haber hecho campaña contra la terapia económicade shock, Alberto Fujimori inició un «Fujishock», una drásticapolítica de estabilización, inmediatamente después de asumirsu cargo en 1990. A la economía le tomó tres dolorosos añosnivelarse y que la inflación cayera a niveles tolerables. Laeliminación necesaria de los controles de precios,inevitablemente dañó más a los pobres que a ningún otro grupo.10

de Sendero Luminoso, el ascenso al poder delPresidente Fujimori y, en última instancia, un giroautoritario mayúsculo. Una vez en el cargo, Fujimoritambién asumió una postura antipartidaria durante elresto de su mandato. Además de privar de su autoridada funcionarios legítimamente elegidos, Fujimori culpópúblicamente a los partidos políticos de la crisiseconómica peruana y de la violencia de Sendero.

La campaña de violencia de Sendero Luminoso y laretórica contraria a los partidos, también contribuyerona la existencia de un omnipresente sentimientoantipartidario en el país. Aunque no se le puedeconsiderar un movimiento de los pobres, SenderoLuminoso logró generar respaldo en una poblaciónempobrecida y "olvidada" usando el lenguaje de lajusticia y recompensa para los pobres del país, comoparte de sus campañas de reclutamiento y su imagenpública. Los grupos de derechos humanos estiman queentre 1980 y 2000, Sendero Luminoso asesinó a casi30,000 personas12, aunque informes más recientes(CVR), señalan un número significativamente mayor.Si bien el movimiento guerrillero era temido y odiadopor la mayoría de la población, queda el hecho de quepara una generación, Sendero emparejó una tremendaviolencia rural con una retórica que satanizaba elliderazgo político en general, y proponía elderrocamiento de todo el Gobierno y una radicalredistribución como la solución a la desigualdadeconómica. En respuesta, el Gobierno lanzó unaofensiva militar que mató a casi tantos civiles como lasmismas guerrillas. Esta combinación hizo que a lapoblación le resultara fácil creer que la pobrezaduradera y la violencia resultante eran, por lo menosen parte, una consecuencia del fracaso político en "haceralgo" con respecto a las carencias económicas.13

En este contexto, la campaña antipartidos de Fujimoriencontró un terreno fértil en una población inclinadahistóricamente para mirar con escepticismo a losmodernos partidos políticos. En consecuencia, lospartidos sobrevivientes han evolucionado con


14 La escasez de «logros» de los partidos políticos queda reforzada con el suministro de servicios sociales a un gran segmento de la población, por

parte de la sociedad civil.

características específicas, y en ciertos sentidos,defensivas.

Las políticas son definidas, en consecuencia, por el

conflicto

Como vemos, la política peruana ha sido vista comouna lucha por el poder, no como una lucha por establecerquién podría dirigir mejor el país. Desde la segregaciónracial y el gobierno impuesto bajo un régimen colonial,pasando por los múltiples golpes militares para imponerel orden y la "guerra contra el terror" de SenderoLuminoso, los períodos políticos peruanos casi siemprehan estado caracterizados por el conflicto abierto. A lolargo de las generaciones, la retórica del conflicto hacultivado un sistema político en el cual, la victoria de unpartido se alcanza dañando al otro. Semejante sistemaobstruye la reforma y la reducción de la pobreza, pueslos partidos concentran sus esfuerzos en dañar a susrivales antes que en mostrar su propia capacidad. Esmás, aquello que los partidos sí pueden hacer bien,queda ensombrecido por lo que otros grupos señalanque han hecho mal, en especial si el partido es incapazde mostrar evidencias de lo que ha logrado.14 El hechode que casi todos los partidos tradicionales enfoquenlas disputas electorales de este modo, estimula inclusoa los actores más nuevos a percibir las críticas como lamejor estrategia posible.

Hay continuas evidencias inter e intra-partidarias deque la política peruana está basada en el conflicto. ElCongreso efectúa cierta supervisión de laimplementación de políticas, pero los observadoresseñalan que es su Comisión de Fiscalización la queimpulsa el debate político, con sus investigacionesaltamente publicitadas de acciones relativamenteinsignificantes, cometidas por distintos funcionarios delejecutivo. La fiscalización más rigurosa de gastos opolíticas específicas recibe menos atención y es, por lotanto, menos prioritaria políticamente. El hecho de queun puesto en la Comisión de Fiscalización sea uno delos más codiciados del Congreso subraya aún más elpercibido valor personal/de carrera que tiene el anotar«tantos o goles» políticos. El aparente deleite que losmedios tienen en reportar los escándalos personalesrefuerza esta tendencia.

El alto perfil del conflicto político es asimismo evidentedentro de los partidos y en especial en el partido de

gobierno, dándose incluso confrontaciones públicas anivel regional y municipal. En algunos lugares, lasescisiones públicas de los partidos llegan tan lejos queestorban al desempeño regional y local: la mitad de losfuncionarios electos de un partido, está aliadapúblicamente en contra del Presidente Regional, entanto que la otra mitad se encuentra aliada con elCongresista del Distrito que mayor jerarquía tiene enel partido y así sigue la cadena. Además de losenfrentamientos públicos que se dan con regularidad,la escisión significa que el Gobierno Regional ya no sereúne regularmente. De igual modo, pero a nivelnacional, el vocero de la Bancada Parlamentaria dePerú Posible a menudo contradice las declaracioneshechas por los ministros del mismo partido, en tantoque los funcionarios públicos de mayor jerarquía criticanpúblicamente a los asesores elegidos por Toledo.Incluso dentro de un mismo partido, el conflicto y lascríticas son considerados una forma valiosa de ganarcobertura mediática y avanzar.

Perspectivas ideológicamente informadas y pocos

detalle prácticos

Como lo muestran los temas en la campaña electoralde 2001, casi todos los partidos reconocen la necesidadde hablar de reformas en el transcurso de la contienda.

El uso de las tácticas políticas de oposición no debeconfundirse con una crisis de legitimidad

La presencia de una política competitiva requiere de undesacuerdo en torno a temas y mueve a los partidos aaprovechar políticamente las situaciones negativas. Bajo estaluz, no debiera sorprender que los partidos peruanos deoposición, señalen regularmente el 7% de aprobación delPresidente Toledo, como muestra de que no debiera estarmanejando el gobierno.

Los partidos han perdido credibilidad en lo que respecta a sucapacidad para mejorar la calidad de vida e implementarreformas. Asimismo, una numerosa y continua serie de casosde corrupción, ha influenciado negativamente la opinión públicasobre el actual liderazgo político. Sin embargo, el descontentopúblico con un gobierno, no necesariamente constituye unacrisis de gobernabilidad. Es una advertencia al partidogobernante de que debe tomar medidas para desempeñarsemejor y transmitir el éxito de sus politicas y liderazgo con mayorefectividad. Es también una oportunidad para que los partidosde oposición presenten sus propias estrategias con quéresolver los problemas nacionales. De igual modo, lainvestigación de los casos de corrupción, ha fijado unprecedente para el castigo de la corrupción a gran escala enlos niveles más altos de gobierno. Aunque se mantiene unaimagen pública negativa de los políticos, podría también seruna oportunidad a través de la cual estimular la ética en elgobierno, o desarrollar la capacidad de fiscalización dentro delas estructuras políticas relevantes.


Sin embargo, al trabajar con el NDI, varios dirigentespartidarios y activistas señalaron no haber establecidomedidas internas para tratar la pobreza como unacuestión tangible, que requiere de políticas concretas ytécnicas. Los grupos partidarios que enfatizan lareducción de la pobreza como una cuestión deorientación ideológica, explicaron que habían creadosecretarías técnicas para que manejara la formulaciónde políticas, pero que ella tenía poca o ningunacomunicación con otras ramas del partido y/o con otrosdirigentes locales. Esto resulta problemático en lamedida en que aísla la función de diseño de políticasde las de representación y comunicación con otrosdirigentes del partido. Los expertos y técnicos sedebilitan en sus análisis por la ausencia de detallesacerca de las necesidades ciudadanas, en tanto quelos militantes locales de los partidos no logranaprovechar ni usar las reformas auspiciadas por esostécnicos para promover la solución de las necesidadeslocales. En consecuencia, el partido como un todo, esincapaz de demostrar a la ciudadanía local, que suplataforma es sensible a la reducción eficaz de lapobreza o capaz de efectuarla.

En las discusiones con el NDI, fue evidente que tantolos ciudadanos como los activistas políticos, reconocenla distancia que existe entre el nivel ideológico deldiscurso político y la realidad económica que la mayorparte de la población enfrenta. Esto queda resaltadoen momentos de crisis local, como las manifestacionesque llevaron al linchamiento y asesinato de un alcaldeen el sudeste peruano (Ilave), o a las recientesactividades del movimiento de Humala enAndahuaylas15 y otros muchos casos. Los integrantesde los partidos políticos en consecuencia, expresan supreocupación por esta distancia y su impacto a largoplazo. Sin embargo, cuando los dirigentes públicosnecesitan ayuda o respaldo para alcanzar sus objetivos,son pocos los que reportan haber mirado primero alinterior de sus instancias de políticas partidarias. Enausencia de unas fuertes estructuras de comunicacióny manejo partidario, los alcaldes, ministros, congresistasy otros, debilitan todos el potencial de coordinacióndel partido, al optar por conexiones personales antesque a los dirigentes del partido para defender susposiciones. Con este comportamiento visible entre los

dirigentes políticos, los grupos civiles activos en lareducción o el alivio de la pobreza, también se vuelcana los espacios públicos no partidarios o a las conexionespersonales. Esta tendencia fortalece las redes depaternalismos populistas y reduce la especialización delos partidos y su capacidad de intermediación.

Con poca comunicación o interacción post-electoral,los partidos que desean desarrollar plataformas contrala pobreza se encuentran operando fundamentalmentea nivel ideológico (suscribiendo una gama deaproximaciones teóricas económicas), con pocacapacidad para discutir detalles específicos de lasmedidas, iniciativas exitosas o intentos de reformafracasados. Esto en cierto sentido se ve reforzado porla equívoca noción histórica de que es el "Estado" y nolos partidos, el responsable de generar los planestécnicos de reducción de la pobreza. ¿Acaso no puedeser una tarea compartida y complementaria? Sinembargo, la incapacidad de estos últimos para preparardichos planes, estorba en última instancia su propiacapacidad para ejecutar medidas de reforma, una vezque se encuentran en el poder (y, con ello, técnicamenteen control del "Estado").

Las estructuras de las finanzas partidarias tienden

a reclutar candidatos con riqueza acumulada

El reclutamiento de candidatos configura el ritmo delas reformas en el Perú, porque establece quéciudadanos estarán en posición, en última instancia, detomar decisiones que abarquen a toda la comunidad, oa comprometerse con ciertos tipos de reforma. Si bienen el 2001, se vio un buen número de aspirantes mujerese indígenas, al final terminaron seleccionados para laslistas, un grupo mayor de candidatos hombres conmejores recursos financieros. Según tanto losobservadores como los funcionarios partidarios, lasdirigencias de los partidos terminan seleccionandocandidatos en base a quién trae recursos más valiososa la campaña electoral16; ojalá esto cambie con lademocracia interna a aplicar, según la nueva Ley dePartidos.

Si bien muchos sistemas partidarios reclutan candidatosacaudalados, de quienes luego se espera que cubran lamayor parte de los costos de su propia campaña, en el

15 Actualmente, miembros de este Movimiento se encuentran en prisión por haber ocupado una estación de policía en Andahuaylas, en enero de

2004. En ese momento, el Movimiento exigía la renuncia de Toledo y su gobierno. La dirigencia del movimiento fue arrestada y encarcelada

luego de un breve enfrentamiento.16 Según entrevistas previas para la iniciativa de financiamiento de partidos del NDI-DFID, llevada a cabo en Perú en 2003.


Perú esto se exacerba por el hecho de que se esperaque los candidatos también contribuyan con sus propiosrecursos a la campaña nacional (para las listaspresidencial y parlamentaria). En lugar de que el partidouse sus campañas nacionales como una herramientacon qué reunir fondos con los cuales respaldar a loscandidatos de nivel local mal financiados, el partidodepende de contribuciones de candidatos locales parafinanciar la campaña nacional. Los dirigentes localesentrevistados por el NDI, nos indicaron que los partidospolíticos ofrecen «poco o casi nada» fuera de suafiliación nominal.17

17 En entrevistas del NDI con candidatos recientes para distintos niveles de cargos públicos, unos cuantos indicaron que el partido les había

conseguido algo de espacio en los medios, pero que eso fue todo el respaldo prestado.18 Los partidos no son en la práctica, capaces de servir como un mecanismo idóneo de recaudación de fondos, debido en parte a la escasez de

fuentes legítimas para ello; no hay suficientes ciudadanos acaudalados dispuestos a donar dinero a los partidos y que no esperen a cambio un

favoritismo posterior en concreto.19 Algunos llamarían a estas redes «relaciones de patrón-cliente» (clientelismo), y en muchos casos esta es una descripción correcta. A medida que

el Estado fue evolucionando, se le vio cada vez más como un distribuidor de activos, oportunidades de ingreso, nombramientos políticos, etc.

En Ciencia Política, se le asocia a la demagogia.

¿Cambios en el reclutamiento de los partidos?

Hay indicios de que dos cosas podrían estar mejorando elatribulado proceso de reclutamiento de los partidos políticos:la implementación gradual de la Ley de partidos y el eje local delos partidos regionales. Aprobada en 2003, la implementaciónde la Ley de partidos políticos ha sido lenta hasta la fecha,pero es un indicador de que el sistema partidario puedeevolucionar. Para conservar el status de partido (y ser asíelegible para presentar candidatos a cargos nacionales olocales), la ley requiere que éstos se registren, tengan unarepresentación parlamentaria de por lo menos el 5% del sufragionacional en elecciones regionales y locales, fundar y tenercomités de por lo menos 50 miembros en las dos terceraspartes de las 24 regiones del Perú y efectuar eleccionesinternas para la selección de dirigentes y candidatos. En estemomento, varios partidos se encuentran en curso de efectuarelecciones internas para asegurar su cumplimiento de la ley.En cierta medida, el auge de algunos partidos regionales, podríaasimismo hacer que los partidos políticos nacionales dejen dereclutar a los candidatos locales en base a su riqueza paraque financien las elecciones nacionales. Hasta ahora, lospartidos regionales han reclutado candidatos con algunaexperiencia gerencial o administrativa en trabajos anteriores.Si bien el consenso entre los observadores políticos pareceríaser que la mayoría de los partidos regionales e independientesestán repitiendo los errores de sus contrapartes nacionales,el obligado eje regional significa que es también menos probableque se pida a los candidatos que contribuyan recursosfinancieros fuera de su propia campaña.

Este arreglo financiero es sostenible porque parapostular a un cargo, los candidatos (a nivel local, regionalo parlamentario) están constitucionalmente obligadosa contar con el respaldo de un partido político inscrito.El sistema de la lista preferencial en las eleccioneslegislativas refuerza un proceso de reclutamientofundamentalmente financiero, al recompensar a loscandidatos capaces de contribuir la mayor cantidad dedinero con los puestos (elegibles) más deseables de la

lista partidaria. Impulsado en parte por la realidadeconómica de la sociedad peruana,18 este arreglo tienedos efectos fundamentales: los candidatos acaudaladosindependientes desplazan con facilidad a otros quepodrían estar más comprometidos con el proceso dereforma y la necesidad que uno tiene de reunir suspropios fondos, significa que el dinero reunido a travésde mecanismos menos legítimos, puede "atar" a loscandidatos con intereses específicos y aplastar losincentivos para permanecer conectados con las basesciudadanas. Aunque las campañas exitosas de bajocosto son posibles, ellas son bastante raras. La mayoríade los candidatos no están familiarizados (o casi ya noutilizan) los mecanismos de captación directa omovilización de los votantes.

Este asunto se ve agravado por los problemas existentesen el reclutamiento y capacitación de candidatos opersonal de apoyo, con la experiencia técnica oadministrativa relevantes. La imagen pública negativade la afiliación política partidaria —cuyas raíces seremontan a los años de fracaso en la consecución demejoras económicas, lo que fue rematado con unadécada de retórica antipartidaria con Fujimori— es unobstáculo para el reclutamiento de candidatos. Inclusoa nivel nacional, el partido del gobierno tuvo problemaspara llenar los cargos ministeriales y nos informó que,por ejemplo, el Ministerio del Interior estuvo un tiemposin liderazgo real, simplemente porque nadie queríaaceptar la cartera ministerial.

Las comunicaciones internas y las estructuras

administrativas no son eficientes para efectuar las

reformas

Los partidos peruanos más modernos han conservadosus estructuras internas originales, incluyendo la fortalezaregional y el énfasis en líderes individuales. Estapersonalización permite a dirigentes individuales fuertes,avanzar por las filas a través de «redes personales»,pero no proporciona una estructura de respaldo o deapoyo para los dirigentes electos local oregionalmente.19 Aún más, la «base personalista» delas redes partidarias, ha impedido el uso de formas mássistemáticas de comunicación en torno a temas políticos.


A los partidos como un todo, les quedan pocasherramientas con qué identificar las necesidades de loselectores, establecer las respuestas políticas apropiadaso evaluar el impacto de intentar una política.

Demandas hechas a los políticos

A lo largo de este proyecto fueron evidentes para el NDI, losobstáculos que sufren los funcionarios de mando medio en lospartidos. Las personas más dispuestas y capaces paracoordinar un evento partidario en qué debatir o mejorar lasrespuestas nacionales a la pobreza, a menudo tenían tambiénmúltiples otras responsabilidades. Como las crisis políticasinmediatas (mediáticas u otras) siempre exigen una atenciónprimaria (apagar los incendios…), los partidos sin un equipo oplataforma de medidas contra la pobreza, eran menos capaceso hábiles para seguir el desarrollo de las medidas relacionadascon la pobreza, en especial hasta los niveles operativos.

En sistemas más consolidados, los partidos políticosintentan coordinar la búsqueda de objetivos o agendaspartidarias, facilitando la comunicación entre los nivelesde gobierno (o entre distintos cargos) y coordinandoel estudio de medidas y publicitando las posiciones delpartido en torno a temas específicos. Sin embargo, losentrevistados en Perú reportan muy poca capacitaciónpara los miembros recién electos y una escasez derecursos técnicos a los cuales recurrir para darrespuestas a las necesidades de las comunidadeslocales. Algunos funcionarios sentían que la afiliaciónpartidaria ya no era útil una vez terminada la campaña.Por ejemplo, el hecho de que no haya ningún mecanismocoordinado y concreto para que los alcaldes regionalesu otros funcionarios del mismo partido se reúnan,intercambien información o colaboren en proyectos yasuntos administrativos, es lo que daba a entender quea la mayoría de los funcionarios electos consideraranque la afiliación partidaria era inútil una vez alcanzadoel cargo.

La falta de coordinación de políticas o de respaldotécnico de investigación, tiene parcialmente sus orígenesen la fuga de recursos humanos de las estructuras

La identidad de los partidos es minada por elfinanciamiento de la campaña

El desafío de la coordinación e identidad de los partidos esasimismo reforzado por la naturaleza fluida del reclutamientode candidatos. Como los partidos invitan a candidatosacaudalados y populares (a menudo sin experiencia política)a que se unan a su lista electoral, están seleccionandopersonas que tienen poca o ninguna identificación con unaideología o plataforma partidaria mayor. Si bien pocos partidosperuanos se han definido ideológicamente o preparado unaplataforma clara, el problema se ve exacerbado por los tenuesvínculos entre los partidos y los funcionarios que ayudan aelegir. Un observador comparó el reclutamiento de candidatosque los partidos hacen, con los equipos de fútbol quecontinuamente «compran y venden» jugadores.

partidarias, ocurrida a lo largo de la década de 1990.Esto efectivamente desplazó muchos de los grandespensadores, economistas, intelectuales y expertostécnicos de Perú hacia la sociedad civil. Los partidosseguirán conservando una presencia clara mientras laley electoral requiera que los candidatos tengan unaafiliación partidaria, pero la fuga de intelectualesorgánicos ha hecho que sus estructuras ya no cuentencon un acceso consistente a recursos humanos, concapacidad técnica para tratar muchos temas de lasreformas. La dirigencia de los partidos, los militantes ylos observadores señalan todos, que la mayoría de losfuncionarios carecen de la experiencia técnica con quédesarrollar políticas alternativas que reduzcan la pobrezay no cuentan con recursos técnicos alternativos, talescomo los grupos de estudio (think tanks) o el personalpartidario en el cual apoyarse.

Las tremendas diferencias en las necesidades de lasdistintas regiones geográficas, asimismo han reforzadouna orientación política regional a lo largo del tiempo,ganando los partidos regionales cada vez más cargoslocales. Es probable que esto se vea reforzado a medidaque Perú continúe descentralizando lasresponsabilidades del gobierno local y la ciudadanía sevuelque con mayor frecuencia a funcionarios locales oregionales. Aunque podría ayudar a hacer que lasrespuestas locales a la pobreza sean más efectivas enel largo plazo, esto presenta un desafío más grande alas dirigencias partidarias nacionales, porque laspolíticas de la plataforma programática, se preparangeneralmente, a nivel del «cuartel general».Históricamente, los partidos nacionales han mantenidoperspectivas económicas fundamentalmente ideológicasy para el liderazgo central ya es difícil proponer y seguirpolíticas que reflejen reformas prácticas graduales. Sila ciudadanía se vuelca cada vez más a sus funcionarioslocales en pos de soluciones políticas, entonces lospartidos requerirán de fuertes estructuras decomunicación interna para llevar información de lasbases locales al centro, para que así puedan desarrollarpolíticas sensibles a su propio electorado local. Sinembargo, como el sistema partidario peruano se hadesarrollado como una forma de «aplicar poder»personal y regional con mayor efectividad, estossistemas de comunicación no han sidoinstitucionalizados.

En consecuencia, los partidos, no están organizadosinternamente para actuar como «eficientes motores»con qué coordinar la formulación e implementación de


políticas. Esto perjudica el proceso de políticas efectivasde reducción nacional de la pobreza en el Perú, puessignifica que los funcionarios electos están intentandoimplementar medidas de reforma, sin contar con elbeneficio de uno de los mecanismos de coordinaciónde políticas más efectivos de la democracia: losesfuerzos políticamente motivados para conseguir elrespaldo de la ciudadanía, demostrando la capacidadde resolver las necesidades públicas.

Las expectativas públicas desafían el buengobierno

Muchos países tienen que lidiar con expectativaspopulares que están muy por encima de loeconómicamente factible. En Perú, sin embargo, unacombinación histórica de gasto social, pobrezaconcentrada, economía experimental y eficiencia militar,brindaron unas profundas raíces a la noción de que siel Estado es manejado de modo adecuado, podráremediar los desafíos económicos al mismo tiempo quemantiene los pagos de gasto social.

La eficiencia militar y una economía populista crea

expectativas irreales

La experiencia histórica con regímenes militares cultivóla expectativa de que la implementación de nuevaspolíticas debe ser «tan simple» como la transmisión deuna orden a lo largo de la cadena de mando. El ritmomás lento de los procesos democráticos (en especial

cuando está inhibido aún más por dirigentes

políticos no experimentados) puede serincomprensible en comparación con la eficiencia de lapráctica militar. Las expectativas quedaron másreforzadas con las recientes experiencias con laeconomía populista.

Al igual que muchos de sus vecinos, Perú haexperimentado una serie de lo que Jeffery Sachs y Adam

El papel de los militares y la Iglesia

Además de los militares, en Perú, la Iglesia Católica ha "llenado"regularmente una serie de vacíos de poder, sobre todo en laorganización y entrega de servicios sociales. Enconsecuencia, los programas sociales han sido entregadosde modo consistente a los más pobres, independientementede la participación del Estado. En algunos casos la Iglesiainició los esfuerzos de reducción de la pobreza, pero en otros,estos esfuerzos se concentraron en aliviar los síntomas másdifíciles de la misma. Ello refuerza aún más la percepciónpopular de que la ayuda directa es la forma más apropiada detrabajo antipobreza.

20 Véase Sachs 1988 o Prezworski 1991.

Prezworski llaman «ciclos populistas».20 Deseandomostrar un compromiso con el público, estos ciclos seinician típicamente con una serie de políticasredistributivas que entran en acción casi inmediatamentedespués de que un nuevo gobierno ha sido elegido.Como ejemplo típico, el «experimento macro-económico heterodoxo» del Presidente García a finalesde la década de 1980: movido por el deseo de basarel éxito económico peruano en la inversión de capitaldoméstico y el crecimiento económico, García financióel gasto social con deuda doméstica (la venta de bonoslocales) y la expansión monetaria (impresión de dinero).

Con el tiempo, lo que comenzó como un enfoqueheterodoxo del desarrollo económico, se convirtió enun conjunto personalizado de intervenciones en laeconomía. La hiperinflación subsiguiente finalmentedejó a la población en peor estado a largo plazo, sobretodo a los pobres. Sin embargo, durante los primerosdos años la estrategia macroeconómica conjuntamentecon controles de precios y salarios tuvo el deseadoefecto redistributivo. Los salarios reales crecieronenormemente, en tanto que la inflación disminuía el valorde la riqueza acumulada si se la tenía en monedaperuana. Esto dejó la impresión entre los ciudadanosde menores ingresos, de que el crecimiento económicoredistributivo es en realidad posible. Mientras que losperuanos más acomodados probablemente sólorecordarán la hiperinflación y la crisis financiera de finalesde la década de 1980, es igualmente probable que lostrabajadores asalariados recuerden que los primerosdos años fueron «bien administrados» en la medida enque su calidad de vida mejoró.

Una historia de alivio de la pobreza hace que el

público espere ayuda a gran escala

Luego de llegar al poder, el gobierno de Fujimori reforzóla expectativa pública de grandes ayudas con qué cubrirnecesidades fundamentales, distribuyendo regularmentealimentos y dinero. Describiéndolas como respuestas

de emergencia con qué mitigar los efectos de losprogramas de ajuste estructural del Fondo MonetarioInternacional (FMI)/Banco Mundial, Fujimori inició unaserie de programas de asistencia social que rápidamentepasaron a formar parte de una estrategia de controlpolítico, a través de una relación de patrón-cliente entrelos ciudadanos y el Estado. Como estos programasfueron relativamente eficaces en estabilizar la calidadde vida de las áreas o grupos más afectados por el


21 Un análisis del Banco Mundial de 2002, acerca de la restauración de la disciplina fiscal en la reducción de la pobreza en Perú, reportó que los

programas sociales más dirigidos habían llegado a menos del 40 % de los grupos de población más pobres que se había pensado. Esto sugiere que

en Perú, los múltiples programas sociales deben ordenarse jerárquicamente, debiéndose rediseñar, fusionar o cerrar a aquellos con una mala

dirección sustancial, como el «Programa del Vaso de Leche», o el Programa de Desayunos Escolares (parte del Programa Nacional de Asistencia

Alimenticia, un legado de Fujimori). Los ahorros fiscales generados por estos ejercicios, podrían usarse así para incrementar la cobertura de

programas más eficaces. Peru: Restoring Fiscal Discipline for Poverty Reduction, Public Expenditure Review, June 28, 2002. Disponible en:

(http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/laclib/peru_summary.pdf).22 La pobreza apareció en el discurso de los partidos políticos peruanos por vez primera en la década de 1980. Hasta ese entonces, la discusión

pública se concentró en los derechos y en la injusticia percibida por los trabajadores, un grupo que incluía a la mayoría de la población. La crisis

de los partidos en esa década hizo que éstos se ocuparan de la pobreza por necesidad; al encontrarse sus bases en los sindicatos, el desempleo a

gran escala significaba que los partidos tenían que incorporarla a sus plataformas para así conservar sus militantes. Al mismo tiempo, sin

embargo, la cuestión era simplemente mitigar los síntomas de la pobreza antes que resolver los factores causales, enfatizándose, por lo tanto,

los Programas Sociales. La reciente colocación de la pobreza en la Agenda Pública y el discurso adoptado por la actual clase política tiene sus

raíces en la sociedad civil (la Iglesia inclusive), y en las propuestas y agendas de organizaciones multilaterales.23 Para los fines de este artículo, el NDI define el alivio de la pobreza como un esfuerzo por disminuir los efectos de la pobreza (pagos de

transferencia de ingreso indexado, comida gratis u otros donativos, etc.). Su reducción incluye los esfuerzos por incrementar el capital humano

o las oportunidades de ingreso de los pobres (la desregulación y los micro-créditos, la educación subsidiada o el cuidado en la salud, etc.).24 Para una gran parte del público votante, la alta inflación y la hiperinflación de Alan García y la re-estabilización durante los primeros años de

Fujimori, siguen siendo algo que recuerdan vivamente. En el largo plazo, Fujimori utilizó la creación de diversos fondos y programas sociales

para generar y conservar el respaldo del público, reforzando así la noción de que un régimen respaldado por los militares logra dar mejor el

bienestar social a los pobres.

ajuste estructural, siguen siendo masivamente populareshoy en día. Desafortunadamente, para ser estables enel largo plazo, el financiamiento deficitario de estosprogramas requería un enorme crecimiento económico,un requisito que la economía peruana no ha logradocumplir. Muchos de los programas requieren ahora dereforma, reestructuración o fondos adicionales para quecontinúen aliviando los problemas de los ciudadanosperuanos más pobres.21

Además de reforzar las expectativas de ayuda, elgobierno de Fujimori preparó a los peruanos para quedemandaran rapidez de respuestas en el liderazgopolítico, criticando con regularidad a los partidos en elCongreso, sosteniendo que eran ineficientes yanunciando que sus «disputas» internas eran unobstáculo para las políticas presidenciales. Aunque estascríticas fueron muchas veces promovidas por laoposición legítima a los planes de Fujimori, la imagende un Congreso dubitativo, contrapuesta a la de unEjecutivo rápido, hizo que el ataque presidencial a lospartidos resultara una crítica poderosa y efectiva. Elmomento de su campaña antipartidos asimismo fueparticularmente dañino, ya que éstos apenas si habíancomenzado a incorporar plenamente la pobreza a susplataformas y manifiestos a comienzos de la década de1990. Este giro en el eje político fue el resultadoacumulativo de la crisis agraria, la urbanizacióndescontrolada y la intensa inflación surgida entremediados de la década de 1980 y comienzos de la de1990. Sin embargo, después del autogolpe de Fujimoride abril del 92 y la exclusión subsiguiente de los partidosde las cuestiones de gobierno, estos últimos tuvieronpoco espacio en dónde integrar a sus estructurasoperativas los aspectos prácticos de la reducción de lapobreza o la capacidad política sobre el tema.22

En consecuencia, la preferencia pública por el alivio

de la pobreza en lugar de su reducción, persigue a losgobiernos presentes y futuros.23 Como los partidos hansido etiquetados históricamente como «ineficaces», seven forzados a tomar medidas públicas con quéconservar el respaldo popular y ser vistos como siestuvieran «administrando bien». En algunos casos estoincluye el mantenimiento del gasto social al cual laciudadanía se ha acostumbrado. Sin estos programas,el ya tenue respaldo a los partidos caería aún más, yaque la población pudiera creer definitivamente que lospartidos no pueden manejar las finanzas estataleseficazmente.24 Ello crea un dilema para los funcionarioselectos, los cuales son conscientes de que un númerocada vez más grande de peruanos, están desilusionadoscon sus autoridades elegidas, y que verán todo cortedel gasto social como una nueva muestra de un malmanejo gubernamental. Buena parte delcomportamiento «defensivo» de los políticos, talescomo el uso de los medios y otros espacios públicosfundamentalmente para desacreditar a sus oponentes,se entiende mejor como una reacción combinada a estedilema.

Análisis del costo beneficio político:participar en la reducción de la pobrezaresulta demasiado costoso

El producto de estas estructuras de partido y de lasexpectativas públicas, históricamente enraizadas, es unesquema de costo-beneficio que hace que losesfuerzos políticos por reducir la pobreza parezcan serparticularmente costosos. Este análisis de costo-

beneficio actúa de distinto modo a distintos niveles delgobierno, pero tiene características y raíces similares.La naturaleza personal de la política, significa que los


partidos a menudo no pueden recompensar las reformasinnovadoras o un buen manejo en cargos nacionales ocentrales. Al mismo tiempo, el gobierno descentralizadotampoco tiene el tiempo suficiente como pararecompensar o estimular a los nuevos funcionarioslocales por las medidas aplicadas en favor de lospobres. El surgimiento de los partidos políticosregionales podría acelerar este proceso en ciertosentido, pero eso aún no está claro. A ojos de lospolíticos tradicionales, los beneficios posibles sonexactamente eso: posibles.

De otro lado, los costos políticos de seguir programasde reducción de la pobreza innovadores peroinfructuosos, son grandes y evidentes: la hiperinflacióny el auge de Sendero Luminoso marcaron el fracasodel programa reformista de García con demasiadaclaridad. Si bien los funcionarios actuales no esperancostos a dicha escala, sí son sensibles al sentimientoantipartido y no desean exacerbar la desconfianzapública, arriesgándose con nuevas reformas que podríanno rendir resultados inmediatos. Añádanse a esto loscostos de energía y capital político de un funcionarioque debe preparar planes de reforma local, movilizarel respaldo de sus colegas y administrar laimplementación de un nuevo programa sin el respaldoo el aval de su partido y así los programas creativos dereducción de la pobreza se hacen bastante costosos.25

En este contexto, son pocos los funcionarios electos quesienten que pueden proseguir con las reformas de modotal que garanticen retornos políticos positivos y a gran

escala, que hagan que su inversión valga la pena. Enconsecuencia, usar el cargo para el enriquecimientopersonal o el patronazgo parece ser un mecanismo másviable con qué asegurar respaldo político continuo. Nocuesta nada mantener el status quo y los beneficiospueden incluir el acceso personal a la autoridad, loscontratos y los negocios estatales. Si bien las relacionesde patrón-cliente no necesariamente son el motorprincipal de la toma de decisiones políticas, sí son unode los beneficios tangibles del status quo. Bajo esta luz,

25 Por ejemplo, el Presidente Toledo recientemente introdujo un programa nacional que daría $30 mensuales a familias pobres, a condición que

sus hijos vayan al colegio y pasen exámenes médicos con regularidad. Aunque ha sido criticado como populismo preelectoral, esta es una de las

primeras iniciativas concretas para reducir la extrema pobreza.26 Muchos entrevistados sostienen que la «ideología es anticuada» y que ahora se requieren tecnócratas en el gobierno. Una percepción similar

surgió cuando muchos insistieron en que el Presidente Toledo no incluyera en su Gabinete Ministerial a ningún miembro de partido.27 Son ejemplos de ello los diversos programas de respaldo alimentario dirigidos por los «Clubes de Madres», entre ellos, la entrega de desayunos

para escolares, los restaurantes subsidiados («comedores populares») y el «Vaso de Leche» (un programa de desayuno para niños). Son

sumamente visibles, populares y han tenido cierto impacto, pero están en la mira para ser reformados porque ni han llegado a los «más pobres

de los pobres», ni cuentan tampoco con criterios claros de elegibilidad/ éxito. Originalmente pensados como ejemplos-modelo de los pobres

tomando decisiones por cuenta propia, muchos ahora ven a los Clubes de Madres como mediadores de intereses especiales que esgrimen un gran

poder político. Los candidatos intentaron presentar ideas de reforma en 2000/2001, pero la resistencia vocinglera de los Clubes, produjo más

bien la oferta de incrementar la cobertura.

dichos beneficios superan con mucho a los de las políticasinnovadoras de reforma local.

Las preferencias locales e internacionales de

reformas no partidarias desalientan el desarrollo

partidario

El sistema político peruano funciona en un entorno deconstreñimientos de capacidad, inexperiencia políticay una débil identidad partidaria en quienes ocupancargos. Sobre este telón de fondo, la preferenciadoméstica e internacional por reformas impulsadas poractores no partidarios —o multipartidarios— debilitaaún más la capacidad de los partidos para impulsar lasreformas a través de la competencia política. En lasdemocracias consolidadas, es la búsqueda de losmismos intereses partidarios lo que estimula a lospartidos políticos a desarrollar, coordinar y asegurar laimplementación de medidas efectivas. Como la historiaperuana ha brindado muy pocos espacios en los cualeslos partidos han podido competir por el respaldopopular -o por cargos- buscando alcanzar objetivospartidarios, tomará tiempo para que la competenciapolítica adquiera forma en un ciclo productivo de

partidos que propongan y persigan tipos de reformasalternativas integrales (buenas bases programáticas)

para tratar los intereses de los electores.

En entrevistas con el NDI, los observadorescoincidieron en que los partidos políticos peruanos aúntienen que demostrar que son capaces de impulsarla reforma o la reducción de la pobreza. Es más, laconfianza del público en los partidos se encuentra ensu punto más bajo, lo que promueve la percepciónpopular de que en Perú, la reforma requerirá deacciones no partidarias.26 Esto se ve reforzado porla fortaleza visible de los actores civiles tradicionales,en especial aquellos que han estado brindando serviciossociales en áreas empobrecidas durante años.27 Enrespuesta, muchos dirigentes políticos dijeron al NDIque eran conscientes de que «una vez que ocupas uncargo, tienes que abandonar toda agenda partidaria».


Los partidos naturalmente difieren en susperspectivas sobre la pobreza

Perú ha aplicado una amplia gama de programas de reformaeconómica, lo que se refleja en las posturas ideológicas desus partidos. Éstos actualmente parecen caer en una de trescategorías, cuando se trata de su posición con respecto alproblema de la pobreza:

• El primer grupo ve la reducción de la pobreza como unacuestión de incrementar el ingreso nacional bruto. Para estospartidos, la solución más lógica la constituyen la inversión ylas tasas crecientes de producción, en tanto que las políticasde asistencia social simplemente son una medida interinacon qué cubrir las necesidades inmediatas. Estos partidosasimismo parecen expresar un imperativo moral de mejorarla vida de quienes viven en la pobreza.

• Un segundo grupo de partidos cree que para que algúncambio real tenga lugar, la pobreza debe ser enfrentada conreformas radicales. Ellos piensan que el crecimientoeconómico general beneficia a un pequeño círculo y que lareducción de la pobreza requiere por ello de una participaciónsustancial del Estado en la distribución de recursos eingresos.

• El último grupo de partidos coincide en que el crecimientoeconómico por sí solo no basta para reducir la pobreza. Sinembargo, no respaldan cambios radicales en el papel delEstado. Argumentan más bien en favor de una serieconcomitante de ajustes internos que alivien los aspectosmás duros de la pobreza, pero sin alterar necesariamente elstatus quo.

Estos son los tipos de diferencias ideológicas que uno esperaríaencontrar a lo largo de una amplia gama de partidos. Si biendesde el punto de vista de la comunidad internacional no todaslas plataformas necesariamente son «pro-pobres», sí cubrentoda la gama de respuestas económicas posibles a la cuestiónde la «pobreza».

Para aquellos funcionarios que encuentran pocosbeneficios en la afiliación partidaria una vez elegidos,no hay contrapeso alguno a la presión del público paraque parezcan ser «no partidarios». En consecuencia,los funcionarios electos no buscan la participaciónpública en las redes partidarias, ni tampoco asocianpúblicamente sus logros con su partido, por temor aprovocar el rechazo ciudadano. Sin ninguna evidenciade logros partidarios positivos, ésta (la ciudadanía ensu mayoría) continúa viendo a los partidos como unvehículo innecesario para las reformas «reales». Sibien ese ciclo es menos problemático a nivel local(donde es más fácil coordinar y compartir agendas

a través de los intereses y necesidades locales), losesfuerzos por implementar la reforma nacional, tiendena caerse cuando no hay ningún mecanismo decoordinación detrás de bambalinas.

Desde la perspectiva de la comunidad internacional, elpartidarismo es considerado un obstáculo para lasreformas nacionales amplias, y se hacen grandesesfuerzos por evitar involucrarse con actoresexplícitamente partidarizados. Este enfoque puede ser

efectivo en países en donde los funcionarios electoscuentan con fuertes identidades partidarias y el sistemapolítico está fuertemente polarizado. Sin embargo, enPerú, la preferencia internacional por evitar elpartidarismo desalienta aún más a los funcionarioselectos de volverse hacia su partido político paracoordinar estrategias o diseñar políticas. Parafuncionarios inexpertos, con poca o ninguna experienciaprevia de gobierno, la imposibilidad de volverse a supropio partido en busca de respaldo o asesoría políticapuede afectar las reformas. A pesar de la imagen públicanegativa de los partidos, en un país cuyo sistema políticoaún se encuentra en transición a la competenciademocrática, ellos deben desarrollar la capacidad dearticular prioridades, la estrategia para perseguir dichosobjetivos, y la capacidad para coordinar laimplementación si de verdad desean funcionar comoun gobierno viable. Sin embargo, como normalmentelos públicos responden de forma negativa a lasidentidades partidarias y las estructuras de losprogramas de asistencia internacional evitan darlenotoriedad a los actores de los partidos, casi todos losprogramas de capacitación técnica van para el personalno político, con énfasis en la incorporación de la periciade las ONG’s no partidarizadas, etc. y así los dirigentespolíticos tienen pocos incentivos para cultivar dichacapacidad dentro de ellos.

La sociedad civil se beneficia conpartidos más fuertes

Recientemente, los grupos de la sociedad civil interesadosen influir en la política pública, han comenzado a reconocerpúblicamente que los partidos débiles no sólo hacen que ladefensa [advocacy] sea más difícil, sino que además lademocracia sostenible requiere de grupos fuertes de baseideológica que cuenten con respaldo popular. Los partidosmismos han comenzado a hablar de reforma y han intentadoampliar sus bases de respaldo para reclutar grupostradicionalmente marginados. La Ley de Partidos Políticosrecientemente aprobada —un esfuerzo conjunto de lasociedad civil y los partidos— ha sido tanto emblemáticacomo sintomática del esfuerzo de renovación. La ley departidos, que crea incentivos de financiamiento y requisitoslegales de democracia interna y representación a nivelnacional, ha obligado a éstos a reflexionar públicamentesobre cómo mejorar su imagen y respaldo público.


V. IMPLICACIONES PARA LAFORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN

DE POLÍTICAS

Las prácticas institucionales de distintas oficinasgubernamentales y las motivaciones políticas/personalesde los funcionarios se influyen entre sí simultáneamente.Como los funcionarios individuales electos o nombradostrabajan en instituciones del gobierno, sus actos se venconstreñidos por las reglas formales e informales deestos cuerpos. Al mismo tiempo, estas personaspolíticamente motivadas desarrollan patrones de

comportamiento decidido, que gradualmente se vanhaciendo parte de la misma institución. La naturalezamutuamente influyente de esta relación es visible enaspectos de varias instituciones del Estado peruano,en especial, porque muchas de ellas siguenexperimentando cambios y adaptaciones, producto dela «transición democrática» de la era post-Fujimori.La presente evaluación se concentra específicamenteen las propias medidas de coordinación de los partidos,la capacidad de evolución de la legislatura nacional ylos gobiernos locales y regionales todavía en vías dedescentralización.

Los partidos son internamente incapaces decoordinar la prosecución de las políticas.

Para implementar y coordinar la serie de mesasredondas y eventos específicos a cada partido, en quédesarrollar plataformas relacionadas con la pobreza, afinales de 2004 el NDI, contando con el respaldo delDFID, trabajó directamente con dirigentes partidarios

de mando medio y superior. Con esta colaboración sehizo evidente que los partidos son conscientes de quela pobreza no es sólo un tema a enfrentar en el largoplazo, sino uno que habrá de tener un papel crucial enla campaña electoral de 2006. Sin embargo, la mayoríade los partidos que actualmente ostentan cargos sonrelativamente nuevos y tendrán que efectuar cambiosorganizativos internos si quieren desarrollar sus propiasestrategias para efectuar las reformas o reducir lapobreza. Si el alma de una democracia funcional esque los ciudadanos puedan elegir un gobierno entrecandidatos y partidos que ofrecen distintas visiones delpaís, entonces deben desarrollar planes rivales,competitivos.

Los dirigentes partidarios discutieron abiertamente connuestros equipos, la gama de desafíos que les parecetendrán que enfrentar en este sentido.

• El debate partidario interno está limitado algrado en que los partidos hayan desarrolladouna plataforma específica. Los interlocutores delos partidos reiteraron su frustración con la ausenciade un compromiso práctico con la pobreza,señalando que la participación de los partidos amenudo se limita a discutir prioridades ideológicas,incluso cuando cuentan con acceso a la capacidadtecnológica. Los debates interpartidarios en tornoa las tácticas apropiadas (por oposición a las

estrategias)28 de reducción de la pobreza estánlimitados, porque se reconoce que únicamenteUnidad Nacional ya tiene un plan a nivel táctico paracombatir la pobreza.29 En general, la ausencia deadecuadas líneas de comunicación interna, crea unobstáculo adicional a los funcionarios auténticamenteinteresados en reducir la pobreza, porque no estándel todo seguros sobre cómo serían recibidas susiniciativas por parte de los dirigentes del partido, osi ya se las han intentado aplicar en otro lugar.

• Los partidos no están seguros de cuántopueden discutir entre sí, pues se encuentranen distintas etapas del proceso de desarrollode políticas. Además de la división ideológica entreaquellos partidos que creen en las reformasgraduales y los que buscan cambios radicales, lasmismas políticas propuestas experimentan procesosde desarrollo sumamente distintos. Algunos nombran

Los partidos son necesarios para cuatro cosas

Una reducción significativa de la pobreza requerirá que losfuncionarios electos desarrollen mecanismos de coordinaciónpolíticamente sostenibles de las medidas. Si Perú va adesarrollar un sistema político que pueda ser consistentementesensible a las necesidades de los peruanos, los partidospolíticos democráticos tendrán en última instancia quedesempeñar cuatro papeles importantes:

• Seguir y coordinar políticas/plataformas que tratennecesidades específicas del electorado;

• Llegar al público para investigar las necesidades de laciudadanía o comunicar las reformas pendientes;

• Supervisar la implementación gubernamental y/o proponerplanes alternativos; y

• Promover un liderazgo eficaz y competente para los cargospúblicos.

28 El NDI define las tácticas como las políticas técnicas y las acciones específicas tomadas para reducir la pobreza, en tanto que las estrategias se

refieren al enfoque ideológico más amplio o al orden de las prioridades.29 El APRA es el siguiente partido que parece que está más cerca de contar con un plan táctico para la pobreza.


Precedentes negativos del debatepúblico de la pobreza

Aunque Sendero Luminoso tenía objetivos políticos muyespecíficos, se fortaleció reclutando entre los pueblos rurales«olvidados» por el gobierno central. También empleóexitosamente la retórica para definirse en respaldo de unaredistribución radical, en oposición a un gobierno que favorecíaun status quo orientado a la elite. La campaña presidencia delAPRA para Alan Garcia en 1985, también hizo llamados retóricosque apelaban al sentir redistributivo popular. Este precedentede elevada retórica, hace que para los partidos orientados algobierno, les sea más díficil lanzar debates prácticos en tornoa medidas que reduzcan la pobreza.

un Comité Técnico, otros siguen los escritos depersonas bien conocidas, y otras más dependen deltrabajo de miembros de alta jerarquía en forma másad hoc. Si bien en un país como el Perú, el consensoen torno a las tácticas requeridas para la reducciónde la pobreza sería inusual, los puntos de partidatécnicamente diferentes presentan un desafío adicionalpara los debates o negociaciones inter-partidariosconstructivos en el procesamiento de políticas.

• Al público no le interesa los detalles técnicos.En general, los partidos sienten que a la ciudadanía—pobre o no— le interesa más el enfoque temáticoque cada uno tiene con respecto a la reducción dela pobreza que las opciones políticas prácticas. Unaconsecuencia infortunada es que, al evitar losdetalles técnicos, los partidos se vuelcan a la retóricaideológica y a conceptos que alienan a la ciudadanía.Por ejemplo, una propuesta es condenada como«neoliberal» o «comunista» en lugar de explicárselaen términos de sus consecuencias importantes. Estoresulta particularmente problemático antes de laselecciones, pero algunos actores partidariosseñalaron que tal vez haya más interés por los

detalles de las respuestas de las políticas a la

pobreza a nivel local, una vez que las eleccioneshayan tenido lugar.

• La información agregada sobre las necesidadesde los electores no está fácilmente al accesode los actores partidarios. Los partidos indicaronque no tenían mucho acceso a diagnósticos u otrainformación útil. Por ejemplo, en el Ministerio deEconomía y Finanzas se cuenta con informaciónsobre el censo de familias, pero esto nonecesariamente está disponible de forma pública.Los datos extrapolados del censo más reciente

(efectuado en 1993) se consiguen pagando en elINEI unos derechos o impuestos, pero muchospartidos se quejaron de que los doce años deretraso, hacen que estas cifras resulten inexactas.Sin embargo, fue más ilustrativa la percepción quevarios partidos tenían de que si bien el tema de lapobreza se discute con regularidad, la comunidadinternacional típicamente prefiere incluir en estasdiscusiones a actores civiles y académicos, en lugarde aquellos que tienen una clara afiliación política.Por este motivo el programa del NDI fueparticularmente bien recibido como la apertura deun nuevo espacio, una ventana de oprtunidades

para el diálogo entre los grupos políticos.

La raíz del problema de la coordinación de los partidoses la ausencia de mecanismos internos de comunicaciónregular. A excepción del APRA, los dirigentespartidarios entrevistados por el NDI no pudierondescribir los mecanismos internos empleados paracomunicar las políticas, objetivos o posiciones de supartido entre sus integrantes electos.30 Aunque losmecanismos empleados para la comunicación varíanenormemente entre los partidos, la habilidad de ungrupo para transmitir información entre los que tomandecisiones y/o los centros técnicos, y quienes lasimplementan o las filiales partidarias, constituyen la clavede su capacidad de reforma. Cuando funciona, estacomunicación opera en dos direcciones. Losfuncionarios locales logran transmitir los problemasregionales a través de las redes partidarias en busca desoluciones de alcance nacional, respuestas sobretácticas políticas o de manejo técnico o conexiones conotros funcionarios locales que ya antes enfrentaronexitosamente dicha cuestión. A la inversa, losfuncionarios nacionales emplean los mecanismos decomunicación interna para diseminar la posición delpartido en temas específicos, reunir información acercade los intereses de los seguidores (votantes) en todo elpaís y seleccionar las prioridades nacionales y loscandidatos a los cargos de elección. Cuando los utilizantodos los miembros electos de un partido, pueden habertremendos beneficios políticos para los participantes—tanto nacionales como regionales— en los sistemasde comunicación partidarios. Sin embargo, losbeneficios de la comunicación interna son mucho máspequeños sin una participación a todos los niveles. Por

30 Como el partido más viejo, el APRA ha desarrollado una mayor capacidad para comunicar sus posturas políticas de arriba hacia abajo. El hecho

de que en los partidos más nuevos no hayan mecanismos de comunicación similares, no necesariamente indica un fracaso, pudiendo ser más bien

un indicador de la relativa juventud de los partidos.


31 La experiencia del NDI es que los beneficios de la comunicación intra-partidos son gradualmente cada vez más evidentes para ellos a lo largo

de múltiples elecciones. La necesidad natural de comunicarse entre la sede central y los que trabajan en la base de las campañas prepara, en cierto

sentido, los mecanismos necesarios para futuras comunicaciones. Sin embargo, esto también requiere que el partido reconozca que el éxito

nacional depende, en gran medida, de la opinión que la ciudadanía tiene con respecto a su desempeño o a sus posiciones en varios temas.32 Aquí el NDI se refiere a las investigaciones no pertinentes y obviamente políticas de la Comisión de Fiscalización. Actualmente también se

vienen llevando a cabo varias investigaciones de la corrupción y los abusos cometidos por funcionarios del régimen de Fujimori. Estas

investigaciones son cruciales para que Perú se reconcilie con su reciente historia política y deben proseguir. Sin embargo, su alto perfil, podría

haber reforzado entre los Congresistas la idea de que investigar la corrupción es la mejor forma de generar una cobertura mediática.33 Traducción del NDI.

ejemplo, si los dirigentes nacionales sienten que no tienennecesidad de reunir información de los Comités o Células,muy probablemente no serán sensibles a sus pedidos.31

Los comportamientos Institucionalizados enel congreso crean obstáculos para lasreformas

El Congreso también tiene un gran potencial comoimpulsor institucional del cambio en Perú. No solo tieneun papel establecido constitucionalmente, sino comoen tanto cuerpo de representantes electos, sirve tambiéncomo un foro en donde los partidos políticos puedennegociar compromisos para mantener los procesos dereforma en movimiento. Como foro institucionalizadode debates partidarios, el Congreso también cuenta conla autoridad técnica para enmendar la legislación,revisar las asignaciones presupuestarias y supervisar elgasto que el Ejecutivo hace de los fondos nacionales afavor de la reducción de la pobreza. Hasta la fecha, sinembargo, la mayoría de estos Poderes Legislativos (enAmérica Latina) no han sido usados de modoconsistente, una situación creada en parte por losconstreñimientos estructurales, en parte por laslimitaciones de los partidos y en parte por los patronesde comportamiento institucionalizados. Juntos, estosfactores hacen que la participación legislativa en unesfuerzo sustancial por reducir la pobreza, resultedemasiado costosa políticamente para que losmiembros individuales se involucren en ella.

La incapacidad del Congreso para tratar temassustanciales está bien documentada: la reforma de laConstitución se estancó a mediados de 2003, luego demeses de discusiones legislativas en torno a si la Cartade 1993 o la de 1979 era la que debía servir comopunto de partida; las discusiones fueron pospuestasnumerosas veces; y el Congreso incluso delegó suautoridad fiscal al Primer Ministro. En el Parlamentono hay ningún grupo de trabajo que se ocupe de lareducción de la pobreza y la iniciativa que más estrechavinculación guarda con esto —la «Ley de Bases parala Estrategia de Superación de la Pobreza»— fue

preparada por el Ejecutivo y promulgada como DecretoSupremo en febrero de 2004. En lugar de la pobreza,el Congreso se ha concentrado en cuestiones talescomo los beneficios de sus integrantes (por ejemplo,debatiendo si debieran recibir un salario adicional ouna «bonificación por escolaridad»), en promulgar unalegislación del tipo de resoluciones sin ningún impactopráctico (por ejemplo, declarar al «cebiche» un platoperuano) e investigar abiertamente a personalidades delEjecutivo (la verdadera nacionalidad del Ministro deEconomía, el papel de la Primera Dama comoPresidenta Honoraria de una institución gubernamentalrecientemente investigada contablemente, etc.).32

La incapacidad del Congreso para tratar temasimportantes se debe también en parte a unos aspectosinstitucionalizados-burocratizados de procesoscruciales, tales como el examen del Presupuesto y laPolítica Tributaria y en parte a simples medidas decapacidad. A modo de ilustración breve, su impactoconjunto en el poder del Congreso para impulsar elcambio es claramente visible en el lenguaje de los análisisde costo-beneficio de la legislación pendiente,efectuados por el mismo Congreso; un proyecto paraprivatizar puertos en el Amazonas, simplemente dice:

«La presente iniciativa legal, no incurrirá en ningún

costo nacional; por el contrario, promoverá el

capital privado interno y externo, en obras

portuarias que abrirán posibilidades para el

desarrollo del Amazonas.»33 Si bien algunos Proyectosde Ley van más allá de esto, es común el lenguaje

vago que no cuenta con estadísticas ni otros datos derespaldo. Los grupos de la sociedad civil han sostenido(y el Congreso ha reconocido) que en su mayor parte,el análisis requerido de costo-beneficio únicamente sesigue de modo nominal y que la falta de suficiente tiempodentro del proceso presupuestal, capacidad técnica uotros recursos, hacen que sea virtualmente imposiblecumplir con el requisito. En consecuencia, la capacidaddel Parlamento para efectuar una supervisiónsignificativa de las actividades del Ejecutivo eimplementar medidas que reduzcan la pobreza, seencuentra severamente limitada.


34 Véase The Politics of Public Budgeting in Peru: Legislative Budget Oversight and Public Finance Accountability in Presidential Systems, de

Carlos Santiso y Arturo García Belgrano; SAIS Working Paper Series; enero de 2004.35 Por ejemplo, entre las legislaturas de 02/2001 y 03/2002, la rotación parlamentaria en las siguientes tres Comisiones fue como sigue:

Agricultura, cambiaron 7 de 17 integrantes; Descentralización, 11 de 16 cambiaron; Educación, 10 de 16. Hay más ejemplos.

Los constreñimientos de capacidad y los defectosprocesales institucionalizados, han sido biendocumentados en otros lugares, prestándose especialatención al proceso presupuestario.34 En consecuencia,esta evaluación intenta explicar los obstáculos que lasreformas impulsadas políticamente tienen,concentrándose en ciertos comportamientosinstitucionalizados dentro del Congreso. EL NDI haidentificado cinco tipos interrelacionados decomportamientos institucionalizados que le impidenactuar como impulsor del cambio: 1) la rotación de lospuestos de liderazgo; 2) el énfasis dado a la cantidadlegislativa; 3) la falta de cohesión política en lasreuniones de las células parlamentarias;4) laambivalente relación con los medios y 5) los análisisindividuales de costos-beneficios políticos.

La «rotación» de los puestos de liderazgo

Los Presidentes de las Comisiones Parlamentariasestablecen el orden de la Agenda y de los Proyecto deLeyes a examinarse, pero pocos tienen un control

CONTENIDO DE AGENDASLEGISLATIVAS A FAVOR DE LOS POBRES

Sin una explicación consistente del objetivo o del análisis decosto-beneficio legislativo, resulta difícil establecer qué puntosde la Agenda Parlamentaria podrían ser entendidos como«medidas de reducción de la pobreza». El NDI evaluó las AgendasLegislativas peruanas entre 2002 y 2004, para identificar Leyesque cayeran en al menos una de las siguientes 9 categoríasrelacionadas con la reducción de la pobreza:

1) Descentralización y 5) Problemas de la mujerReforma del Estado 6) Vivienda

2) Problemas de infancia 7) Trabajo y empleo3) Cuestiones ambientales 8) Agricultura4) Microempresas 9) Invalidez

Período legislativo 2002-2003:

• 1ª. Legislatura: de julio 2002 a enero 2003: de los 67proyectos en la agenda, 14 estaban relacionados con losnueve temas arriba listados y uno fue convertido en ley, la«Ley orgánica de regiones».

• 2da. Legislatura: de feb. 2003 a julio 2003: La agendatuvo 101 proyectos, 20 de los cuales encajan en ladefinición amplia de reducción de la pobreza. 12 fueronaprobados, 5 de ellos relacionados con ladescentralización, 2 con los trabajadores, 1 con vivienda,1 con agricultura y 1 con el medio ambiente.

Período legislativo 2003 – 2004:

• 1a.Legislatura: 48 proyectos, de los cuales 15 seocupaban de temas relacionados con la pobreza arribaesbozados. 3 de los aprobados estaban relacionados conel empleo en el sector público, los inválidos y los niños.Varios otros siguen pendientes.

efectivo de los asuntos de la Comisión durante sumandato. Sin embargo, la naturaleza del impacto queun Presidente individualmente tendrá sobre el procesode reforma, se ve limitada por el Reglamento legislativoque permite que la Presidencia de las Comisiones«roten» cada seis a doce meses. El efecto que estotiene sobre el sistema es doble: en primer lugar, rotar

las Presidencias desalienta a los parlamentarios deespecializarse en temas específicos o cultivar unaimagen política o de defensa de temas particulares. Ensegundo lugar, y en conjunción con la limitadacapacidad legislativa, esta rotación anima a losPresidentes de las Comisiones a ganar reconocimiento,concentrándose en la legislación de alto perfil, en lacual se llega a un acuerdo con tanta facilidad que pasarápidamente por el proceso legislativo, produciendoasí las resoluciones previamente descritas que tienenpoco valor práctico. Los cambios en el liderazgo seven reforzados aún más con la rotación similar de losintegrantes de las comisiones.35

A pesar de las consecuencias negativas a mediano ylargo plazo de esta nefasta tradición (la práctica estápermitida por el Reglamento del Legislativo, pero noes obligatoria), los parlamentarios respaldan estapráctica por una serie de razones: la rotación no soloda a cada miembro la oportunidad de participar enComisiones con una fuerte cobertura mediática (talescomo la Comisión de Fiscalización, etc.), sino que elbreve período, brinda asimismo una cobertura públicaa la falta de experiencia legislativa de los integrantes.Este sistema rotativo podría decaer a medida que elCongreso continúa evolucionando en la era post-Fujimori y las carreras parlamentarias se solidifican. Enel ínterin, podría perpetuarse la lógica tradicional deconceptualizar como «proyectos» a los ProgramasSociales con qué beneficiar a ciertas comunidades.Dado que el sistema garantiza la cobertura de losmedios y la publicidad para casi todos los integrantesen algún momento de su mandato, éste cuenta con unamplio respaldo entre los Congresistas.

Énfasis en la cantidad legislativa

El gran énfasis dado a la cantidad de legislaciónaprobada como una medida de éxito personal o delCongreso refuerza la falta de pericia relacionada con


los temas. Entre 2001 y 2003 se presentaron 9.401Proyectos de Ley, de los cuales se aprobaron 2.051.Varios observadores le señalaron al NDI que muchasde las numerosas leyes simplemente son resolucioneso declaraciones. Ellos atribuyen esto a dos factoresprincipales: a) la incertidumbre en los funcionariospolíticos en torno a cómo resolver realmente los desafíosde la pobreza, y b) una creencia omnipresente en que«dar» leyes es la única forma en que los legisladorespueden efectuar un cambio.

Como los problemas relacionados con la pobreza amenudo son tan complejos, hay una tendencia esperarque la revisión de leyes o reglamentos específicos haráque las soluciones calcen en su lugar.36 Esta tendenciaera respaldada hasta hace muy poco por la creenciadel público -luego de la era de Fujimori- en quenumerosas leyes deben crearse o reformarse paraproteger y reglamentar las actividades estatales. Enconsecuencia, muchas organizaciones nogubernamentales (ONG’s) y los medios emplearon lacantidad de acciones legislativas como un sustituto conel cual medir el «éxito democrático» del Congresoperuano. Sin embargo, el descontento del público y laretórica de las ONG’s ahora dan señales de que estaidea de «cantidad-igual-calidad» está cambiando.Las ONG’s están comenzando a reportar los problemasque el exceso de leyes causa, y la reciente coberturapor parte de los medios de textos legislativos plagiadosmovió al Congreso a revisar sus propio reglamento.37

Desde mediados de 2004, no se pueden presentariniciativas legislativas sin contar con el respaldo de ungrupo parlamentario o de por lo menos dos legisladoresadicionales.

Nuevos en el Congreso

Algunos observadores señalaron que, dado el alto porcentajede legisladores novatos, podría ser que simplemente estánmás cómodos redactando, proponiendo y aprobandoResoluciones que lidiando con los detalles técnicos de otrosasuntos legislativos. En el actual Congreso, 74 de los 120parlamentarios son nuevos (36 fueron reelegidos de la másreciente legislatura), 27 de los 45 miembros de Perú Posible,el partido de gobierno, son nuevos y en la Bancada de SomosPerú sus 4 integrantes son nuevos. Como muchos de losparlamentarios son inexpertos, el personal del Congreso conconocimientos técnicos y de temas, podría ser aún másvalioso.

36 Los Congresistas peruanos obviamente no son las únicas personas que tienen este hábito. Las oficinas del Ejecutivo y de la comunidad

internacional, han sido igualmente culpables de haber tenido este supuesto en varios países.37 Entre las leyes descubiertas en la Agenda Legislativa en 2004, había proyectos con un texto tomado directamente de un proyecto de las

Naciones Unidas (ONU) y de una ley colombiana. El plagio hizo que los medios lamentaran la tendencia del Congreso a privilegiar la cantidad

sobre la calidad.38 Para abril de 2003, más del 10% de los Parlamentarios habían cambiado de partido; la agrupación del Presidente Toledo, actualmente no está

en condiciones de conseguir consistentemente los votos legislativos necesarios para aprobar sus propias iniciativas.

Falta de cohesión partidaria sin células

La insuficiente organización de las Bancadas o de ladisciplina partidaria, también contribuye al exceso delegislación, pues éstas no pueden impedir queparlamentarios individualmente presenten leyesarbitrarias o personales.38 Dado que los funcionarioselectos no ven que valga mucho la pena cuidar suafiliación partidaria luego de las elecciones, los gruposparlamentarios son incapaces de exigir la disciplinanecesaria para reunir votos o seguir una estrategia dereforma coherente. Es más, a pesar de la oportunidadostensible para ejercer influencia mediante el controlde las actividades de las Comisiones, los partidos sonincapaces de aprovechar las Presidencias de las mismasporque no pueden recompensar un liderazgo exitosocon un mandato más largo (y todavía tienen querecompensar a dicho liderazgo con otros favorespolíticos, tales como puestos más prominentes en laslistas o un mayor respaldo durante la campaña). Dadoque alcanzar los objetivos del partido no promuevenuna carrera política, los miembros de las Bancadas demando bajo o medio, encuentran pocos beneficios enla conservación de la disciplina partidaria. Esta falta

de sensibilidad para con los objetivos del partido, haceque para las autoridades de esos partidos, resulte difícildesarrollar iniciativas estratégicas de reforma, pues nopueden garantizar el respaldo de los votos para losacuerdos negociados con otros partidos o con elEjecutivo.

Relaciones ambivalentes con los medios

En las entrevistas con el NDI, varios miembros delCongreso afirmaron que los medios de comunicación,exacerban los escándalos y hacen que el trabajolegislativo sea más difícil, por ejemplo, mostrandofotografías de parlamentarios dormidos en su escañoo cantando karaoke en un bar. Los medios mismossostienen que la cobertura seguirá reflejando un malcomportamiento hasta que el Congreso comience aactuar responsablemente. A la inversa, losobservadores políticos señalan que la coberturamediática tiende a concentrarse en problemassuperficiales pero fotogénicos, como la recientenegativa del Congreso a aprobar el viaje del Presidente


39 A pesar de las recriminaciones mutuas, un reciente análisis de siete diarios realizado entre enero y marzo de 2004 por Transparencia (#21, abril

de 2004), mostró que en todos los casos la cobertura positiva del Congreso como institución y de los Congresistas como parlamentarios

individuales, superaba a la negativa.40 El Presidente Toledo podría beneficiarse con una demostración creíble de que los fondos públicos vienen siendo bien manejados, en tanto que

los partidos de oposición se beneficiarían mostrando lo contrario.41 Véase el examen de la percepción que la ciudadanía tiene del proceso de descentralización en siete regiones del país, realizado por el Instituto

de Estudios Peruano y publicado en febrero de 2004 para el Proyecto Pro-Descentralización, financiado por la Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional (USAID).

Toledo al extranjero.39 Si bien las encuestas y losestudios de opinión pública indican que la poblaciónperuana está cada vez menos impresionada con laactividad de los parlamentarios, éstos han aprendidoque es a través de este tipo de historias que puedenconseguir publicidad personal.

A pesar del descontento con la forma en que los mediospintan su trabajo, los parlamentarios también mostraronal NDI un profundo deseo de conseguir tanta coberturapersonal en la prensa como sea posible. En el contextode un financiamiento de campaña limitado y eldescontento del público con los partidos políticos, subúsqueda de cobertura personal en los medios tienesentido. El resultado neto es que los Congresistas estánal mismo tiempo insatisfechos con lo que los mediosdeciden reportar, pero encantados con la atención quereciben. Desafortunadamente, este ciclo mediáticotambién refuerza una imagen pública de los políticoscomo personas completamente desconectadas de larealidad de la pobreza o de la necesidad de reforma.

Análisis individuales de costos-beneficiospolíticos

Juntas, las medidas estructurales, de capacidad ypolíticas arriba mencionados, crean un entorno en elcual los miembros individuales calculan que el «costopersonal» de efectuar reformas a través de mecanismoslegislativos, supera con mucho, el «beneficio personal»de llevar a cabo dichas reformas. Las recompensasque tiene el participar en investigaciones de perfil altoson tangibles (la oposición queda mal y al parlamentariose le atribuye el haber revelado la corrupción) y superanel beneficio político aún no demostrado, de introduciruna legislación importante o monitorear el gasto que elEstado hace de los fondos de reducción de la pobreza.Es más, los costos personales de investigar laimplementación o promover una legislación compleja,son altos, porque hay insuficiente capacidadinstitucional o procesos establecidos con qué respaldarlos esfuerzos de personas individuales. A pesar de losbeneficios potenciales de efectuar una supervisión realpara los partidos tanto del gobierno como de laoposición, los miembros del Congreso, de manera

individual, simplemente no ven que los beneficiospartidarios sean lo suficientemente valiosos como paragarantizar el nivel de esfuerzo personal necesario.40

Mientras no lo hagan, el papel legislativo en el procesode reforma probablemente seguirá siendo limitado.

La autoridad de los gobiernos locales aúnestá en evolución

La descentralización de la autoridad a los gobiernoslocales tal vez sea algo nuevo para el Perú, pero elrespaldo específico de una región a sus dirigentespolíticos tiene raíces profundas. En consecuencia, losemergentes esfuerzos a nivel local y municipal porformular e implementar políticas con qué reducir lapobreza podrían brindar uno de los espacios políticosmás fructíferos en donde estimular una mayor reformaa favor de los pobres. A pesar de una decreciente

aprobación ciudadana de las autoridades políticasnacionales, las encuestas indican que los ciudadanostienen una mayor confianza en sus autoridades localesy que es más probable que crean que las autoridadesmás «cercanas» a ellos (como los Alcaldes) estánhaciendo un buen trabajo.41 Esto no contrarresta deltodo las expectativas públicas de la atenuación de lapobreza, pero sí le ofrece a un dirigente político creativo,un espacio adicional en donde trabajar. Enconsecuencia, el costo potencial de seguir una reformaa favor de los pobres, disminuye ligeramente, en tantoque los beneficios potenciales (de un mayor respaldolocal) se elevan en algo. De este modo, a nivel local esmás probable que el análisis costo-beneficio se inclinehacia el lado positivo. La creciente popularidad de lospartidos regionales parecería estar brindando másevidencias de esta tendencia.

Ello no obstante, para una mayoría de actores siguesiendo difícil identificar y buscar beneficios de modosistemático, porque muchas estructuras localesdescentralizadas son bastante nuevas. A diferencia delos cargos nacionales, que se han desarrollado a lo largode diversos gobiernos y regímenes, las instituciones yrelaciones específicas de las autoridades regionales ymunicipales son extraordinariamente nuevas. Enconsecuencia, muchos de los desafíos reportados


pueden en gran medida ser atribuidos a una falta deexperiencia y a una lenta adaptación partidaria a laincorporación de cargos locales más poderosos a susestructuras.

Los actores políticos todavía siguen aprendiendocómo alcanzar beneficios, tanto personales comopúblicos.

Dado que muchas estructuras locales han sido definidasrecientemente, para los actores sigue siendo difícilidentificar y sistemáticamente buscar beneficiospolíticos. En consecuencia, muchos de los desafíosreportados pueden en gran medida atribuirse a una faltade capacidad o experiencia. Esto no sorprende dadala naturaleza apresurada del proceso, en el cual se fijóun cronograma electoral y se eligieron funcionarios antesque sus funciones hubieran estado claramente definidaspor ley. Los representantes del Ejecutivo (Presidencia)y los cuerpos legislativos a nivel regional y provincial(Consejos Regionales y Consejos Localesrespectivamente) fueron elegidos en noviembre de2002, pero todavía en enero de 2003 se seguíanhaciendo enmiendas significativas a marcos legales tanfundamentales como la Ley Orgánica de los GobiernosRegionales (Ley No. 27867). Es más, los Consejosde Coordinación (CCR y CCL), conformados poralcaldes, consejeros y varios miembros de la sociedadcivil, siguieron siendo un tema controversial al marcodescentralizador y el Congreso al principio, decidió encontra (a finales de 2002) en la Ley Orgánica deGobiernos Regionales y la Ley de Gobiernos Locales.Fue solamente luego de recibir una presión considerablede parte de la sociedad civil, que la ley fue enmendadapara incluirlos.

Los problemas nacionales corren hacia abajo

Según algunos funcionarios locales, no hay ningún incentivopara trabajar en el desarrollo de políticas estratégicas o lareducción de la pobreza a nivel local, dados los problemascon el Gobierno central. Muchos Consejeros sienten que losproblemas cruciales no están siendo atendidos losuficientemente por el Gobierno Nacional. En consecuencia,las oficinas locales desean discutir la privatización y lasconcesiones y experimentan muchos de los mismos problemasque los partidos nacionales al fijar prioridades o una visiónespecífica. Un funcionario local señaló que «la gente estámuy ocupada sobreviviendo y desea hablar de cómo sacarledinero a las empresas privadas y no de cómo presupuestarlos recursos nacionales».

42 Según personas entrevistadas por el NDI, los pedidos de información requieren que el Consejo decida la fecha en que se solicita la información

y la mayoría deben hacer frente a retrasos que hacen que ella sea obsoleta para el momento en que se la entrega. No se toma ninguna medida

correctiva: cuando no hay respuesta alguna, simplemente no importa.43 Véase la Ley de Elecciones Municipales No. 26864, artículos 25 y 26, y la Ley de Elecciones Regionales, artículo 8.

Estos cargos recién creados constituyen esencialmenteel primer espacio en el cual se requiere que los partidosregionales y nacionales interactúen. En consonancia conla tradición peruana de respaldar a independientes youtsiders, las primeras elecciones locales efectuadasbajo el nuevo marco legal produjeron nueve (de 25)presidentes y vicepresidentes regionales de los nuevospartidos regionales. Si bien algunos grupos tambiénpresentaron candidatos en las regiones vecinas, ningunode ellos tiene representación en el Congreso o algunaotra presencia o voz política. En los ConsejosRegionales (CR), sin embargo, el 67%de los consejerosprovienen de partidos nacionales (aquellos conrepresentación en el Congreso). De persistir estepatrón, los grupos de partidos de oposición en los CRpodrían presionar a favor de la transparencia y unaactiva supervisión legislativa a nivel regional. Empero,por el momento los mecanismos que podrían usarsecon este fin son demasiado nuevos como para quefuncionen con fluidez. Por ejemplo, la Ley de Accesoa la Información fue aprobada en 2002 y enmendadaen 2003, pero los problemas con su implementaciónhan estorbado la supervisión de las autoridades reciéndescentralizadas.42 Los Consejeros individuales (y conello los partidos políticos) tienen el derecho legal asolicitar información, pero los pedidos del Consejocomo un todo, tienen prioridad sobre los pedidosindividuales, de modo tal que esta opción aún tiene queincorporar efectivamente las estrategias políticasindividuales (o partidarias).

Además de la naturaleza instable de la transparencia ode los procesos de fiscalización a nivel local, esto últimono tiene ninguna raíz tradicional en la administraciónlocal, un problema reforzado por la configuraciónelectoral.43 Cada lista partidaria incluye candidatos paralos puestos de Presidente, Vicepresidente y Consejeros,y a la lista ganadora se le asigna el 50% + 1 de losasientos del Consejo. Esto no sólo produceautomáticamente una mayoría para el partido delPresidente, sino que además complica los asuntospolíticos aún más al establecer al Presidente yVicepresidente como una parte legal y votante de losConsejos. Semejante arreglo obviamente sofoca ladisposición a ejercer la fiscalización entre los integrantesdel partido gobernante, pero también inhibe el


desarrollo de una identidad Legislativa separada delbrazo Ejecutivo. Sin esta identidad distinta, para losmiembros de los partidos de oposición les resulta másdifícil ver los Consejos como un espacio en el cualpueden efectuar una acción política significativa a travésde actividades fiscalizadoras. Por último, muchosobservadores señalan que tomará tiempo para que losfuncionarios electos vean la fiscalización como algocompatible con la cultura tradicional del «intercambiode favores». En cierta medida, la política funcionaldepende de la capacidad de los actores para negociaro intercambiar «favores», pero hay el peligro de queeste intercambio se convierta en la característicadefinitoria de los cargos descentralizados, si losConsejeros llegan a ver las actividades fiscalizadorascomo algo a lo que pueden renunciar, a cambio definanciamiento o proyectos de desarrollo en susDistritos. Hasta que los Consejeros se convenzan deque sí son capaces de conseguir cosas para suselectores a través de otros mecanismos legislativos, esposible que muchos negocien sus intencionesfiscalizadoras porque se trata de un método más fácil(y probado).44

Entre los políticos que el NDI entrevistó, la falta depersonal y la propia capacidad técnica asimismodesalentó la búsqueda activa, por parte de losConsejeros, de una reforma a favor de los pobres anivel local.45 Dada la velocidad con que ladescentralización se llevó a cabo, fueron pocas lasRegiones que lograron reclutar un equipo deprofesionales cuyas capacidades fueran transferibles altrabajo de los Consejos. Como era de esperar, losobservadores independientes rápidamente señalaron lafalta de capacidad y experiencia de los Consejeros,pero hasta los funcionarios de los partidos comentaronesto con el NDI. Según algunos funcionarios regionales,el efecto es que la redacción legislativa de leyes oreglamentos locales, a menudo se lleva a cabo en lasoficinas regionales, lo que sesga aún más la comprensiónque los funcionarios tienen de sus responsabilidades yfija un precedente para excluir a los Consejos de losprocesos políticos. Sobre un telón de fondo de unGobierno Nacional que, con excesiva frecuencia actúamediante Decretos Presidenciales, estos precedentes

44 Los puntos válidos para los Gobiernos Regionales también lo son en las Municipalidades.45 En Ayacucho, una serie de Consejeros admitió simplemente carecer de preparación en cómo administrar, gobernar, etc.; en suma, cómo hacer

su trabajo. Si bien algunas organizaciones locales e internacionales están brindando capacitación y aunque hay ciertas historias exitosas, como

la de Lambayeque, para alcanzar un saludable equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo, todavía se requiere una mayor capacidad a nivel local.

En las cuatro regiones en donde el NDI se entrevistó con los Consejeros (Lima inclusive) todos pidieron una capacitación básica en cómo

analizar y preparar leyes, planes de desarrollo, etc.

pueden tener un gran impacto sobre la percepción quelos políticos locales tienen del papel de los Consejos.

Aunque el proceso de descentralización aún no está losuficientemente establecido como para haberproducido alguna reforma sostenible o reducido lapobreza, el proceso en marcha crea oportunidades paraque los funcionarios electos (y sus partidos) cubran elcreciente vacío entre los ciudadanos y los gobiernoselectos. Varias inconsistencias estructuradas en lasinstituciones municipales al inicio del proceso dedescentralización y la falta de experiencia con laautoridad política localmente investida, harán que estasoportunidades para reestablecer la fe popular sean másdifíciles, mas no imposibles. La descentralizacióngradualmente podría brindar una forma visible en quelos actores políticos hagan frente a los problemas de lapobreza local, en especial aquellos referidos a sureducción y a la calidad de vida.

VI. CONCLUSIONES Y RECOMEN-DACIONES DEL PROGRAMA

El surgimiento de partidos regionales y el descontentopúblico con el actual Gobierno, presenta ciertasevidencias de que el público peruano exigirá un gobiernomás eficaz a cambio del respaldo electoral. Por lo tanto,el desafío está en saber utilizar positivamente el análisis«costo-beneficio», en la búsqueda de la reducciónefectiva de la pobreza, fortaleciendo la creencia de quecada partido (mediante la competencia por los cargospúblicos) puede y debe basarse en su propia capacidadpara gobernar bien y/o brindar respuestas alternativasa las necesidades de la ciudadanía. Esto requiere quelos partidos fortalezcan su propia capacidad interna decoordinar las respuestas políticas necesarias paragobernar bien a nivel nacional y local.

La comunidad de donantes internacionales debe, porlo tanto, aceptar que si bien la transición políticanecesariamente desacelera muchos procesos dereforma, también hace que dichas reformas sean mássostenibles. En Perú, el sistema de partidos políticosviene experimentando una transformación. No es sólo


que las instituciones democráticas como el Congreso ylos gobiernos locales todavía estén probando a susnuevas autoridades, sino que muchos activistas ydirigentes políticos también son nuevos en sus puestos.Al mismo tiempo, Perú está intentando seguir medidasestratégicas de reducción de la pobreza que no sóloson eficaces, sino también sostenibles. Semejantesmedidas son difíciles de manejar políticamente en lasdemocracias más maduras. La política peruana aún noes lo suficientemente madura, como para respaldar unciclo virtuoso de competencia política.

A la luz de los hallazgos anteriores se esbozaron lassiguientes recomendaciones, para aquellos donantesque estén considerando un respaldo presupuestariodirecto, como medio principal de asistencia económica.El énfasis aquí es en la asistencia técnica inmediata,

que contribuya a una mayor estabilidad política,conservando al mismo tiempo la flexibilidad en lasmedidas necesarias para una reducción sostenible dela pobreza. Sin embargo, dado que las reformaseconómicas aceleradas pueden ser políticamentedesestabilizadoras (incluso cuando estimulan elcrecimiento económico en el largo plazo), estasopciones pueden también ser complementos técnicosapropiados para donantes que piensan usar losmecanismos de asistencia condicional.

I. Desarrollar la capacidad, en los funciona-rios electos, de cumplir con las responsa-bilidades relacionadas con las reformas.

La percepción pública de que los partidos políticos sonincapaces de cumplir sus promesas de reforma, tieneraíces razonables. Aunque en Perú hay suficientecapacidad técnica para administrar los programas dereducción de la pobreza, los funcionarios electos tienenmenos experiencia manejando la dimensión política

de las reformas. La asistencia técnica que fortalezca lacapacidad de los funcionarios electos para usar laautoridad de sus cargos de manera de obtener gananciaspolíticas y también cuidar el bienestar público, es unade las mejores formas de fomentar una politización

positiva de la pobreza. Entre las opciones tenemos lassiguientes posibilidades:

a) Promover la fiscalización legislativa como unmecanismo de monitoreo

Esto puede hacerse, fortaleciendo el poderfiscalizador de las Comisiones, capacitando a susPresidentes e integrantes en lo que respecta a las

vinculaciones de los asuntos de su Comisión yestrategias de desarrollo más amplias(Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),

Documento de Estrategia de Reducción de la

Pobreza (DERP), resultados del Diálogo

Nacional, etc.); capacitación para el personal encuestión, para respaldar efectivamente el trabajo dela Comisión a través de investigaciones,procedimientos y documentación y/o asistenciatécnica para incrementar la transparencia de losprocedimientos de la Comisión.

b) Fortalecer la representación parlamentaria (y/o municipal) de la ciudadanía y la rendiciónde cuentas.

Los legisladores y los funcionarios locales son elvínculo entre las decisiones importantes de desarrolloque el Gobierno toma y las necesidades de la gente.Las actividades del programa para fortalecer lacapacidad representativa de los funcionarios electospodría incluir: capacitación o consultas para estosúltimos en torno al uso de los mecanismos delLegislativo o de las Municipalidades para obtenerreformas específicas; asistencia técnica sobre cómocapacitar a los electores sobre los cambios en laspolíticas a nivel nacional y sus impactos;capacitación para los funcionarios electos en lastácticas de cómo tratar constructivamente conelectores frustrados y enojados; asistencia técnicacon la medición y la aplicación de información de laopinión pública a las prioridades de las políticas.

c) Institucionalizar los mecanismos decomunicación entre los gobiernos locales ynacional

Los mecanismos de comunicación, podrían facilitaruna implementación más efectiva de los esfuerzosnacionales de desarrollo a nivel local, permitiendoque los gobiernos centrales estén informados deléxito o fracaso, cuando esto ocurra. Estosmecanismos de comunicación podrían serorganizados de modo no partidario, en torno a loscargos de los funcionarios electos, pero es másprobable que sean más prácticos si se lesimplementa como un programa de comunicacióninterna para los funcionarios electos de partidosindividuales. También podrían incluir la capacitaciónbásica para los funcionarios electos entre cargos ydentro de ellos.


II. Respaldar la capacidad de los partidospolíticos mediante una asistenciatécnica dirigida

Los dirigentes de los partidos manifestaron la necesidadde estar más involucrados políticamente en losdetalles de los programas de reducción de la pobreza,a nivel de los planes concretos. Esto puede respaldarse,con programas orientados a permitir a los partidosformular con mayor eficacia políticas de reforma,educar al público en los procesos o efectos de lasreformas e incrementar la transparencia de sus propiosprocesos de toma de decisiones.

a) Construir la capacidad autónoma de los partidospara el desarrollo interno de las políticas

Esto podría comprender actividades para exponer ladirigencia de los partidos, así como los funcionariosde mando medio o local, a opciones con qué hacerfrente a cuestiones específicas, o desarrollar lacapacidad interna de reunir información (en esenciauna comunicación bidireccional entre los niveles localy nacional), de modo tal que los partidos sepan quérequieren de sus seguidores a nivel local y puedanresponder a ello.

b) Fortalecer la capacidad de los partidos paraeducar al público a través de un acercamientomás efectivo a los electores

Las actividades del programa en esta área, podríanincluir capacitación en el desarrollo de mensajes ocomunicación externa, o trabajar con los partidospara construir su propia capacidad interna paraprepararse en el acercamiento y la comunicación,en especial la crisis de comunicación y lacomunicación para educar a los electores.

c) Incrementar la transparencia de los procesosde las políticas aumentando la transparenciapartidaria

Este tipo de programación podría incluir asistenciatécnica o consultas en torno al desarrollo dereglamentos y estructuras internas que hacen que latransparencia sea más fácil, o en la implementacióny puesta en vigor de los reglamentos de transparenciao ética dentro del partido.

d) Fortalecer la capacidad de las figuras políticaspara coordinar la implementación de lasreformas prometidas

Las actividades se concentrarían fundamentalmenteen la comunicación y la administración intra-

partidos de los recursos políticos existentes y esparticularmente importante a la luz de los esfuerzosdescentralizadores en marcha. Las actividades seconcentrarían en el desarrollo de los mecanismos yestructuras de comunicación internas que permitiríana los partidos educar a sus funcionarios electos encómo implementar las reformas que el partidorespalda. La comunicación en torno al «cómo» dereformas específicas, llevaría información técnica através de canales políticos, obteniendo así másatención de los actores locales. Podría tambiénincluir consultas con los coordinadores del partidosobre cómo tener en cuenta los recursos disponiblesa los actores partidarios en distintos niveles,catalogando los tipos de respaldo que los partidosrealmente podrían dar a los funcionarios localesnecesitados de ayuda y planeando estrategias sobrecómo movilizar mejor estos recursos para mejorarel rendimiento mientras ocupan el cargo de gobierno.

III. Integrar la capacidad civil encuestiones relevantes para los procesosde políticas y reformas.

Por último, la comunidad internacional podría desearrespaldar la asistencia técnica que ayude a integraroficialmente la capacidad en el país, de sectores de lasociedad civil al proceso formal de políticas. Para lospartidos políticos que intentan incrementar laprofundidad de su propia participación en las cuestionesrelacionadas con la pobreza, esta capacidad (la civil)puede ser una herramienta útil. Si bien el sector civilperuano tiene una enorme pericia y conocimientos enlo que respecta a cuestiones de las bases, buena partede esta información no llega a los procesos oficiales deformulación de políticas. Hay que evitar esa

desconexión, por lo que es muy importante poner atrabajar juntos a sectores representativos de lasociedad civil y a los partidos.

a) Desarrollar o institucionalizar los vínculosentre a los actores civiles y los (partidos)políticos

Esto podría comprender talleres para grupos civilessobre los ciclos presupuestarios y de políticas, y lasmotivaciones políticas de diversos actoresgubernamentales (a los niveles del Legislativo,Ejecutivo y local); seminarios de planificaciónestratégica para think tanks, para desarrollar planescon qué comprometer a actores políticos que esténactivamente involucrados en decisiones relevantesde política (Comisiones Parlamentarias, Ministerios,


prefectos, etc.); y capacitación o asistencia técnicaa grupos civiles sobre la recolección y presentaciónde información de modo tal que se la pueda emplearen los procesos políticos existentes.

b) Fomentar la capacidad y la voluntad de losactores políticos para involucrarsedecididamente en el proceso y tomar en cuentalas respuestas emanadas de los sectores de lasociedad civil.

Esto podría incluir talleres y herramientas sobrecómo usar la información no gubernamental, lasrelaciones con la sociedad civil o facilitar lacolaboración entre los funcionarios políticosrelevantes y los expertos civiles.

VII. OBRAS CITADAS

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SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS DEL PERÚ Y LAPROMOCIÓN DE LA REFORMA PRO-POBRES.

I. I N T R O D U C C I Ó N

PRESENTACIÓN HISTÓRICA Y DE CONTEXTO

Hay que señalar, desde el inicio, que el Estado, lademocracia, los partidos políticos y el sistema departidos han tenido una evolución histórica. Nopodemos utilizar las concepciones que tengamos hoypara evaluar la realidad del pasado, sino más bienentenderla en sus propios términos para una mejorcomprensión de nuestro presente. La historia delsistema de partidos políticos en el Perú está llena dedenuncias de exclusión social, manipulación política yfraude electoral, para no hablar de la falta decontinuidad democrática, situación que ha generado unaimagen del Perú como un país inacabado y de constantesfracasos. No hay que olvidar que los sistemasdemocráticos contemporáneos se constituyeron comotales recién en la segunda mitad del siglo XX y que lospaíses que son citados como paradigmáticos, con susavances y retrocesos, sufren hoy la crisis institucionalde sus sistemas de representación. No podemos reducirel análisis político a contrastar la imagen ideal de lo quedebería ser el Estado, la democracia y los partidospolíticos con la realidad, sino a una comprensión de sufuncionamiento a lo largo del tiempo. El contraste entrela imagen ideal y la realidad, ha consolidado el sentidocomún de que los partidos políticos están movidos sólopor ambiciones personales o faccionalistas. Esto esverdad en parte, pero no es la única explicación.Aunque sea difícil de creer, el Estado, la democracia yel sistema de partidos políticos constituyen un todocoherente y organizado, con sus reglas y hábitospolíticos, escritos y no escritos. Que no respondan anuestro ideal de lo que deberían ser la cosas, no significaque el Perú no cuente con un sistema de partidospolíticos estructurado.

Los partidos políticos en el Perú.

Una definición ideal de los partidos políticos consideraque son aparatos burocráticos, organizados a nivelnacional o regional, que cuentan con un programa ycon una ideología. Su funcionamiento se basa en lasredes que puedan establecer con diversos sectores dela sociedad, elemento fundamental para cumplir con supapel de mediación y representación frente al Estado.Su cohesión depende de la renovación constante desus dirigentes y de la capacidad de sus redes decomunicación interna y de toma de decisiones. Pero sucontinuidad radica en que su programa e ideología seencuentren enraizados en alguna de nuestras tradicionespolíticas. Es en base a estos elementos que losciudadanos establecen identidades con los partidospolíticos.

Cada partido político puede ser analizado a partir delestudio de la debilidad o ausencia de alguno de estoselementos característicos. En el caso del sistema departidos políticos actual, es bastante claro que atraviesauna profunda crisis ideológica y programática. Elloexplica por qué la mayoría de la población no encuentramayores diferencias entre un partido político y otro; ypor qué la identificación de los partidos políticos enfunción de su ubicación al interior del espectro políticono funciona. Las razones para ello radican, en pocaspalabras, en los cambios ocurridos a nivel nacional einternacional en las últimas décadas. Por un lado, lacaída del socialismo real y el auge del neoliberalismo y,por el otro, la falta de renovación programática de lospartidos políticos tras la crisis del régimen oligárquico.El neoliberalismo parecía levantarse como alternativa

Ricardo Portocarrero Grados

PARTE II


de solución. Sin embargo, tras una década de reformaseconómicas sus magros resultados han llevado a unnuevo desencanto.

Los partidos políticos han quedado reducidos a merosaparatos burocráticos en el mejor de los casos. Muchosde ellos no tienen presencia nacional o en todo caso enlas capitales de provincia. La mayoría del país seencuentra sin organización ni representación partidaria,en especial las zonas rurales. Esta situación, en uncontexto de incremento de las demandas socialessucesivamente postergadas, profundiza cada vez másla fractura existente en las relaciones entre el Estado yla sociedad civil. Esta falta de presencia es la que explicael incremento de las protestas sociales y de lasexpresiones de violencia en situaciones de conflicto anivel local. De esta manera, se vinculan la crisis delsistema de partidos políticos con la crisis del Estado ydel sistema democrático. Un eje central se encuentraen la incapacidad de los partidos políticos en cumplirsu papel de mediación y representación entre lasociedad civil y el Estado. Sin embargo, existen otroselementos propios del sistema de partidos. Estos seencuentran enraizados en nuestra tradición políticanacional y nos ayudan a comprender la crisis actual.

El sistema de partidos políticos en el Perú.

Según Fernando Tuesta, se entiende por sistema departidos políticos al conjunto de relaciones queestablecen los partidos al interior de un sistema político.Estas relaciones se establecen a partir de consensossobre las reglas de juego que los partidos políticos secomprometen a cumplir dentro del sistema político,consensos que quedan establecidos en la ConstituciónPolítica. En el caso del Perú, el sistema de partidospolíticos se rige por los principios y las instituciones deun régimen democrático. Sin embargo, el sistema departidos políticos tiene una serie de características, quese expresan a través de hábitos y costumbres políticas,que se han ido configurando a lo largo del tiempo.Pasaremos a señalar los más importantes.

1. Los partidos políticos y el sistema de partidospolíticos se organizan, en general, en torno a figurasimportantes. En la mayoría de casos, al interior delos partidos políticos ha predominado un liderazgopersonalista. Las carreras de los políticos se tejenen base a la acumulación de un caudal de relacionespersonales, políticas y económicas, cuyas redesreemplazan o se superponen a la organizaciónformal del propio partido. Por ello, las relaciones

clientelares tienen suma importancia en el diseñodel poder. Así, la política se convierte en las múltiplesnegociaciones que las elites políticas realizan entresí (entre partidos políticos) y de los líderes políticoscon sus clientelas (al interior de cada partidopolítico). Estas negociaciones son las que establecenlos verdaderos pesos y contrapesos del sistema departidos políticos y del régimen democrático engeneral. Desde este punto de vista, las crisis delsistema de partidos políticos se interpretan comola incapacidad de las elites políticas para negociary establecer consensos, y la ruptura del sistema departidos políticos (y por tanto, del régimendemocrático) como la imposición por la fuerza deuno de los partidos políticos sobre los otros. Porello los regímenes que surgieron de la ruptura delsistema de partidos políticos, se han caracterizadopor el predominio del personalismo y el sistema declientelas.

2. El Estado reproduce los mecanismos defuncionamiento del sistema de partidos políticos.Por ello el Estado es percibido como proveedorade recursos financieros para sostener las relacionesclientelares entre el líder personalista y su sistemaclientelar. Las finanzas públicas pasan a constituirseen el elemento cohesionador de las redesclientelares a través del control de la provisión depuestos públicos, la realización de obras públicas,la construcción de infraestructura, la designaciónde recursos y ascensos para las Fuerzas Armadasy prebendas para los parlamentarios afines. En elcaso de los sectores más pobres, estos sonincorporados al sistema clientelar mediante suinclusión en los programas sociales. Para ello, esnecesario que el Estado cuente con las condicionesde un desarrollo material mínimo, con capacidadde funcionar bajo las condiciones impuestas porlos recursos que es capaz de recaudar. Así, loslimites para el funcionamiento del Estado y delsistema de partidos políticos están impuestos porlo peligros de una crisis financiera y la existencia deconstantes déficits fiscales.

3. En este contexto, las elecciones se constituyen enuna competencia entre los diferentes aparatosburocráticos por el control del Estado. La fuerzade cada partido político se mide por su capacidadpara librar la lucha política, que se dafundamentalmente en la esfera pública a través dela movilización de la sociedad civil y la utilización


de los medios de comunicación masiva. Pese a quehistóricamente existen constantes denuncias demanipulación y fraude electoral, no se puede negarque las primeras elecciones en el contextointernacional se produjeron en América Latina yque las elecciones han sido un recurso constante alo largo de la historia republicana, aun bajoregímenes autoritarios o dictaduras. Los procesoselectorales, en cuanto a organización, mecanismosy procedimientos, han evolucionado mucho desdeentonces y han ido perfeccionándose cada vez más.Cabe resaltar que todos ellos correspondieron alas concepciones que en su momento se tenía sobrela democracia, los partidos políticos y el sistemade partidos políticos. Por ello, nuestra historiapolítica más que una historia lineal y ascendente, esuna historia de avances y retrocesos.

4. Nuestra historia republicana se ha caracterizado porla falta de continuidad del régimen democrático, esdecir, por la continua ruptura del sistema de partidospolíticos. Por ello los partidos políticos y el sistemade partidos políticos han atravesado diversosprocesos de articulación y desarticulación, lo cualno ha permitido que se articulen como sólidosreferentes para la mayoría de la población.Generalmente, los regímenes autoritarios y lasdictaduras se han impuesto en los momentos deinexistencia de partidos políticos (siglo XIX) o porla crisis del sistema de partidos políticos (siglo XX).Cabe resaltar que durante la última centuria losgobiernos de Leguía, Benavides, Odría, Velasco yFujimori, a falta de un sistema de partidos políticosconsolidaron sus regímenes resaltando la figura dellíder personalista y estableciendo redes clientelarescon los sectores sociales más pobres, en base a larealización de obras públicas y a la implementaciónde programas sociales de tipo asistencial. Esta esla base política y social de lo que se conoce como«populismo». No hay que extrañarse entonces, quehistóricamente los dictadores tengan una altapopularidad entre los sectores más pobres de lapoblación. Sin embargo, hay que resaltar que traslos procesos de desarticulación del sistema departidos políticos se ha producido el consiguienteproceso de rearticulación. Estos procesos derearticulación, en general, han significado unarenovación del sistema de partidos políticos y de lapolítica en general, ya que han producido elsurgimiento de nuevas propuestas y proyectospolíticos. En otras palabras, han significado el

reencuentro de la mayoría de la población con lapolítica. Casos emblemáticos durante el siglo XXson el aprismo y el socialismo bajo el régimen deLeguía, el Frente Democrático bajo Benavides, lospartidos del denominado reformismo democráticobajo el gobierno de Odría, y de la izquierda marxistabajo el gobierno militar del general Velasco.

5. Las Fuerzas Armadas y la Iglesia Católica tienenuna gran influencia en el funcionamiento del sistemade partidos políticos y del propio régimendemocrático. Desde la independencia ambasinstituciones se constituyeron y se han consolidadoa lo largo de nuestra historia republicana comoinstituciones tutelares. Ello ha respondido a queambas instituciones han contribuido a llenar losvacíos de poder en momentos de crisis del régimenpolítico y del sistema de partidos políticos. Soninstituciones que cuentan con una sólidaorganización jerárquica a nivel nacional y susdiscursos han servido para legitimar al Estado ydar cohesión a la sociedad, sea bajo regímenesdemocráticos o dictaduras. Por esto históricamenteson instituciones identificadas con la defensa delorden establecido. Ello no significa que las relacionesentre el Estado, las Fuerzas Armadas y la IglesiaCatólica hayan sido siempre armónicas. Pero esclaro que el militarismo y el conservadurismoeclesial constituyen un limitante para elfuncionamiento del sistema de partidos políticos yla aplicación de determinadas políticas públicas porparte del Estado. A pesar de ello, son reconocidospor la población como un referente importante ensituaciones de crisis política o de debate de temaspolíticos.

La evolución de los partidos y los procesospolíticos durante la República.

El origen de los mecanismos de funcionamiento de lademocracia, los partidos políticos y el sistema departidos políticos se encuentran en nuestra historiarepublicana. Inclusive la estructura actual del Estadopuede ser mejor comprendida con un cabalconocimiento de nuestra historia política. Una tesis muyextendida sostiene que la causa de nuestra endémicainestabilidad democrática y política radica en la«herencia colonial» dejada por las instituciones que elimperio español estableció en América. Ladiscriminación y el racismo, el desarrollo económicofallido, la fractura histórica entre el Estado y la sociedad,


encontrarían sus causas en la colonia, donde laconquista representa el «pecado original», ese particularmomento de la historia peruana en que se jodió el Perú.Sin embargo, más de 180 años de vida independientenos dicen que la factura de los fracasos recurrentes ennuestra historia le corresponden a la República, quefue incapaz, a pesar de las transformacioneseconómicas, sociales, políticas y culturales que hasufrido el país a lo largo de esos años, de convertir alPerú en un país moderno y democrático. En lassiguientes líneas haremos una breve revisión de esahistoria.

Como se señaló, las primeras experiencias electoralesy de los sistemas de representación política seimplementaron en España y América entre 1808 y 1814,producto de la crisis de la monarquía española. El Perúno estuvo al margen de este proceso. Uno de loscambios más significativos fue que el sistema derepresentación abandonó el antiguo sistema de gremioso estamentos por la representación por territorio. Sibien el sistema de representación era indirecto y seelegía a representantes por colegios electorales, losrequisitos para ser elector permitió una ampliaparticipación política. Ser mayor de 21 años o estarcasado, propietario o tributario, no ejercer trabajoservil; estos requisitos permitieron, dentro de lasprácticas políticas aceptadas, la participación indirectade la población indígena. Este modelo de elecciones ysistema de representación, conocido como «Gaditano»(por la Constitución de Cádiz de 1812), regiría conalgunas leves modificaciones a lo largo de todo el sigloXIX.

Con la guerra de independencia se produjo un vacíoen el poder político que sólo pudo ser llenado por loscaudillos militares, quienes asumieron el control delEstado legitimados por su participación en la luchacontra el poder español. La inestabilidad política,producto de la impracticabilidad de las constitucionesy la falta de consenso político, se acrecentó debido ala grave situación económica y a que las fronterasnacionales todavía estaban por definirse. En general,los fundadores de la República fueron formalistas. Lamayoría de los regímenes establecidos por los caudillos,lo hicieron en base a la defensa de la República, laConstitución y el sufragio. Por ello, buscaron elreconocimiento constitucional y sometieron susmandatos a elecciones. No pocas veces modificaronla Constitución. No se trató, entonces, de caudillosmilitares movidos sólo por sus ambiciones personales

o faccionalistas, o de un período de nuestra historiadominado por el caos, sino de militares victoriosos queconsideraban su deber y su derecho conducir la nuevaRepública hacia su reforma.

Pero el Estado caudillista no se basaba sólo en elrecurso del uso de la fuerza militar. Contó con losmínimos recursos económicos y humanos necesariospara el establecimiento de un Estado en todo el territorionacional. A diferencia de lo que sucedería en el sigloXX, el poder político de entonces estabadescentralizado. Los recursos eran provistos por lasburocracias regionales y locales que, pese a sus fuertescomponentes regionalistas y sus altos grados deautonomía política, se aliaron al caudillo militar de turno.Estas burocracias eran dirigidos por otros jefes militaresa través de las prefecturas. Pero sólo caudillos militarescomo Gamarra, Santa Cruz o Castilla, lograronconstituir un «gobierno nacional» en la capital. Estos«gobiernos nacionales» también contaron con el apoyode políticos e intelectuales civiles que, por un lado,administraron el Estado como ministros, funcionarioso asesores y, por el otro, le dieron la legitimidadnecesaria a través de su influencia en la reducida esferapública. Aunque las diferencias entre liberales yconservadores eran tenues, era posible distinguirlossegún su posición en determinados temas. Esto nosmuestra la importancia que tenía para el régimencaudillista y el sistema político republicano las relacionesclientelares y los mecanismos de negociación entre laselites, que tenía su vértice superior en la figura delcaudillo militar. Por esa razón, para la teoría política lamayor dificultad histórica del régimen republicano es elpresidencialismo.

Las bases económicas e institucionales del Estadorepublicano se establecieron en la década de 1850,durante el gobierno del general Castilla, gracias a losrecursos del guano. Dichos recursos fueron utilizadospara sostener el aparato estatal, es decir, el sistemaclientelar del régimen caudillista. La estabilidad políticay económica se logró a través de la transferencia deestos recursos al sector privado, mediante el pago delas deudas interna y externa, y la realización de obraspúblicas. De esta manera, el entramado de relacionesclientelares se confundió con el aparato estatal y lasuerte del sistema político comenzó a depender de losvaivenes del mercado internacional. Los límites delsistema se harían evidentes cuando los recursos delguano comenzaron a agotarse. Mientras tanto, losconflictos políticos entre las diferentes facciones


continuaron, pero dentro del marco de la Constituciónde 1860. Dicha constitución estableció las reglas dejuego del sistema político, incluidos los abruptoscambios de gobierno y las violentas sucesionespresidenciales. No está de más recordar que dichaconstitución es la que tuvo mayor vigencia en nuestrahistoria política.

Respecto a la sucesión presidencial, las elecciones de1851 se constituyen en paradigmáticas. No sólo porconstituir el primer intento, prematuro, de lanzar unacandidatura civil, sino también por que en ella seconfiguran las principales características de los procesoselectorales que tendrían vigencia hasta el primer terciodel siglo XX. Una vez que los grupos políticos accedena participar en el proceso electoral, se organizan enclubes políticos. Estos clubes estaban conformadospor posibles votantes así como por individuosmovilizados durante el proceso electoral para respaldara su candidato. Estos clubes contaban con el respaldode la prensa adicta, que buscaba influenciar en laopinión pública. Los primeros conflictos surgían con laelaboración del listado de votantes, que se realizabanen cada localidad, tratando de favorecer a un bando uotro. En seguida venía la lucha por el voto, el cual eraun acto público, en la cual se recurría a diversosmecanismos que iban desde la compra de votos hastael asalto de las mesas de sufragio. Todo esto sucedíaen medio de enfrentamientos violentos que produjeronno pocos muertos y heridos, incluidos de los propioscandidatos. Luego venía la denuncia de fraude, queera un mecanismo para trasladar las disputas políticaslocales a las negociaciones entre las elites en elCongreso, quienes en última instancia resolvían losresultados oficiales.

Pese a que muchas veces se denunció la violencia, lafalta de respeto por la voluntad popular y el fraudeelectoral, estas prácticas y hábitos eran aceptados porlos propios actores políticos. Eran mecanismos propiosdel sistema político que combinaba el establecimientode pesos y contrapesos con la realización denegociaciones entre las elites, en donde resultabaganador el candidato que era capaz de impulsar unamayor movilización popular y de negociar con mayorventaja. Tal es así, que a lo largo del siglo XIX lasleyes electorales no fueron modificadas. Hasta ladécada de 1870, el sistema político no estuvoconformado por partidos políticos sino organizado entorno a líderes representativos y a los clubes políticosque buscaban influenciar en la opinión pública. Estos

últimos junto con los periódicos se volvieron las basesindispensables de cualquier proyecto político. Así, demanera paulatina, la esfera pública se fue constituyendocomo el escenario privilegiado de las luchas políticas,según crecía el numero de asociaciones y de periódicos.Aunque no era la clásica esfera pública, por estarcontrolada por los caudillos militares y sus sistemasclientelares, cumplía su papel de intermediaria entre elpoder político y la sociedad civil. Asimismo, a pesarde las restricciones del sistema electoral, los sectorespopulares no sólo participaron de manera directa enlas elecciones, sino también de manera indirectamediante la movilización callejera. Esta situación no fueajena para el caso del Partido Civil, que si bien mantuvoalgunos elementos propios del régimen caudillista,también significó modificaciones importantes en elsistema político. Por lo pronto, su dirigencia estabacompuesta fundamentalmente por civiles. Civiles quese habían enriquecido gracias a los ingresos del guanoy con cuyos recursos habían construido su propiosistema clientelar en base a una red de clubes políticospor todo el país. Esto le permitió competir exitosamenteen las elecciones de 1872 y defender sus resultados.Aunque también hay que tomar en cuenta que las baseseconómicas del régimen caudillista se encontraban encrisis, producto del agotamiento de los recursosprovenientes del guano.

La guerra con Chile cerraría este período. Durante elproceso, los conflictos entre los diversos grupospolíticos no permitió una acción coordinada de las elitesfrente al ejército chileno, y más bien trajeron disidenciasy enfrentamientos. Cuando la guerra terminó, se produjoun nuevo vacío en el poder que volvió a ser llenadopor los caudillos militares, esta vez legitimados en sulucha contra el invasor extranjero. El régimen caudillistaes restaurado, esta vez por el general Andrés A.Cáceres. Sus endebles bases económicas segarantizaron con la entrega de los principales recursoseconómicos a los deudores extranjeros. Durante esteperíodo los grupos políticos buscan constituir nuevospartidos políticos, donde destacan el PartidoDemócrata de Nicolás de Piérola y el PartidoConstitucional del general Cáceres. El reorganizadoPartido Civil se alía al Partido Demócrata paradesplazar al militarismo y establecer un régimen políticobajo la hegemonía del primero, el cual duraría más dedos décadas. Si bien era de manera formal un régimendemocrático liberal, con un sistema de partidos políticosy con una esfera pública cada vez más creciente, secaracterizó por la exclusión política de la mayoría de la


población. La reforma de la Constitución y la leyelectoral de 1896, que estableció el voto directo ysecreto, entregó el voto sólo a los ciudadanos quesupieran leer y escribir, lo que significó la exclusiónpolítica de la población indígena. Si agregamos a ellola abolición de la contribución personal, mecanismo porel cual el campesinado habían legitimado su presenciaen el pacto republicano, y la discriminación racialproducto del discurso positivista en boga, la exclusióndel indígena era prácticamente total. Por otro lado, elPartido Civil logró controlar el Ejecutivo, la mayoríaen el Congreso, el poder judicial y el naciente organismoelectoral. Pese a la modernización y al crecimientoeconómico, el régimen civilista no puso en cuestión elorden tradicional y las relaciones serviles quepredominaban en el campo. Las bases del régimencivilista se basaron en la alianza entre los sectoresmodernos de la costa exportadora y el gamonalismotradicional serrano. Las propuestas reformistas delPartido Nacional Democrático de Víctor AndrésBelaúnde y José de la Riva Agüero para aperturar elrégimen político fueron desoídas, así como los nuevossectores de oposición. También comienzan a expresarsede manera creciente los discursos de defensa de lapoblación indígena.

Pese a su aparente solidez, el régimen civilista sufrió lapresión de diversos sectores sociales emergentes. Porun lado, el proletariado urbano y de los centrosproductivos más importantes; por el otro, el de lasclases medias representados por la empleocracia y losestudiantes universitarios. Su irrupción política coincidecon la caída del régimen civilista y la aparición delrégimen de Augusto B. Leguía, gracias al desprestigiodel sistema de partidos y de los partidos políticos.Leguía hace aprobar una nueva constitución en 1920,que no sólo mantuvo las bases políticas y económicasdel régimen civilista sino que las acrecentó. Era unrégimen autocrático, basado en un sistema clientrelarextendido que controló las instituciones del Estado, queimpulsó un proceso de modernización y de realizaciónde obras públicas, dando lugar al primer régimenpopulista. Sus bases económicas se encontraba en elincentivo a la inversión y a los empréstitosnorteamericanos, que produjo la imagen de una bonanzaeconómica que terminó con la caída de la bolsa devalores de New York. En este contexto, en la décadade 1920 surgen dos proyectos políticos, el socialismode José Carlos Mariátegui y el aprismo de Víctor RaúlHaya de la Torre, bajo la influencia de la revoluciónmexicana, la revolución rusa y la prédica del Presidente

Wilson. Ambos partidos impulsaran la organizaciónsindical. Sin embargo, estos no llegaron a representara la mayoría indígena. En esos años, se produjo unaimportante movilización campesina que fue reprimidade manera violenta. Si bien de manera formal en susdiscursos y programas políticos aparecía el problemaindígena, su trabajo político durante la década de 1930se concentró en los centros urbanos e industriales, y enlas zonas de fuerte presencia de proletariado rural. Trasla caída del régimen de Leguía, se produce un nuevovacío de poder político que abre las puertas a la guerracivil y a una nueva irrupción de los militares en el régimenpolítico. El movimiento sindical y la movilización popularimpulsados por apristas y comunistas son consideradoscomo un peligro para el país. Mientras tanto, el gobiernode Benavides aplica, junto a la represión política, unamplio programa de obras públicas y de medidas afavor de los trabajadores, consolidando de esta manerael Estado populista. Tras el fracaso del gobierno delFrente Democrático, se configura un régimendemocrático restringido en base a tres grandes actores:la oligarquía, el aprismo y los militares, que a fines de ladécada de 1950 logran un consenso para dar estabilidadpolítica al país, pero en desmedro de las demandas delas mayoría de la población.

La política de Convivencia del Partido Aprista y laincapacidad del Partido Comunista de lograr mayorinfluencia política, junto con una creciente demanda dela población por establecer un régimen democrático,abre las posibilidades para el surgimiento de nuevospartidos políticos. Es el caso del denominado«reformismo democrático» conformado por partidospolíticos como Acción Popular de Fernando BelaúndeTerry, la Democracia Cristiana de Héctor CornejoChávez y el Partido Social Progresista formado por unreconocido grupo de intelectuales. Sin embargo, sóloel Partido Aprista y Acción Popular logran constituirseen partidos políticos con presencia nacional. En esosaños el debate político se centra en el programa dereformas que son necesarias de aplicar en el país, comola reforma agraria, la nacionalización del petróleo y laindustrialización. Temas que surgían en un contexto depredominio de los discursos sobre el desarrollo y deun nuevo proceso de modernización económica. En ladécada de 1960, comienza a hacer su apariciónpequeños núcleos políticos marxistas influenciados porla revolución cubana, conocidos como la «nuevaizquierda». Algunos de ellos inician la acción guerrillera,pero su impacto fue ínfimo y pronto son derrotados.Asimismo, se produce el primer golpe institucional de


las Fuerzas Armadas, luego del cual se instala el gobiernoreformista de Acción Popular, con grandes expectativasya que se abría la posibilidad de aplicar el programade reformas bajo un gobierno democrático que contabacon respaldo popular. Sin embargo, la oposición delos sectores de la Convivencia llevarían a este proyectoal fracaso y a un nuevo golpe de Estado institucionalpor parte de las Fuerzas Armadas.

El régimen militar que irrumpe en octubre de 1968, lohace ante el fracaso de los partidos políticos por llevara cabo el programa de reformas. Los militaresreformistas consideran que son los llamados a salvar alpaís y encauzarlo. El sistema de partidos políticos y elrégimen democrático sufren así un nuevo proceso deinterrupción. En su reemplazo se instaura un régimenmilitar de carácter corporativo y autoritario. Desde estenuevo poder centralizado, se buscó encauzar a lasociedad civil desde arriba, a través de organismossociales generados desde el aparato estatal. Si bien elprograma de reformas fue importante y radical, suimplementación se opuso a cualquier forma deorganización autónoma de la sociedad civil. Sinembargo, el régimen militar tuvo serias limitaciones. Laprincipal era la falta de unanimidad de las FuerzasArmadas frente al programa de reformas, cuyasdiscrepancias y tensiones minaron su unidad. Tambiénsectores de la sociedad civil se opusieron a ellas endefensa de su autonomía. A la larga, las organizacionessociales creadas por el régimen militar se volvieron ensu contra, constituyéndose en el actor principal ya quesu movilización logró la convocatoria para unaAsamblea Constituyente. Las bases económicas delrégimen militar residieron en el control económicomediante la intervención directa del Estado, lanacionalización de los recursos productivos, el controldel comercio exterior y la expansión de los serviciospúblicos. La crisis internacional del petróleo entre 1973y 1975, finalmente quebraría sus capacidadesfinancieras por lo que el programa de reformas y deobras públicas se detendrían. El régimen militar organizóla transferencia del poder a los partidos políticosexistentes en 1968, los cuales no tuvieron un papelimportante y redujeron su presencia a nivel nacional.Los más pequeños desaparecieron y otros mantuvieronsu presencia sólo a nivel regional. Junto a ellos hicieronsu aparición nuevos partidos políticos como los partidosde izquierda, herederos de la década anterior. Si biense caracterizaron por sus dispersión y fragmentación,llegaron a representar a un tercio del electorado en1978. Pocos quedarían al margen del proceso de

reconstrucción del sistema de partidos políticos yubicándose como partido antisistema. Uno de ellos fueel Partido Comunista del Perú - Sendero Luminoso,quién iniciaría su guerra popular en mayo de 1980.

El régimen democrático y el sistema de partidospolíticos de la década de 1980 nacerían con seriosproblemas heredados del régimen anterior. Un primerproblema era darle una fisonomía nueva a lademocracia. El primer problema era que no todos lospartidos políticos estaban comprometidos con las reglasde juego establecidas por la Constitución de 1979. Unsegundo problema era que los partidos políticos no sólohabían reducido su presencia a nivel nacional sino quelas Fuerzas Armadas al implementar su programa dereformas, los había dejado en una profunda crisisprogramática. En ese contexto, el país entró en un agudoproceso de ideologización y de confrontación política,donde los espacios para el consenso se hacían cadavez más estrechos. Un tercer problema era que lasexpectativas generadas por las reformas no estabansiendo satisfechas. Desde el inicio era evidente laexistencia de una crisis de representación de lospartidos políticos y un sentimiento de ineficacia por partede instituciones del régimen democrático. Al final delprimer año de gobierno, la popularidad del Presidentey de su partido se redujo a la mitad. En cuanto a lasbases económicas, si bien el programa de gobierno sebasaba en una «economía social de mercado» y en unapropuesta de liberalizar la economía, la presencia delEstado siguió siendo fuerte. Sin duda pesaban, por unlado, las ideas reformistas primigenias del PresidenteBelaúnde y, por el otro, el temor de aplicar una políticade ajuste que pudiera provocar las protestas populares.Mientras tanto, la crisis económica se agudizaba con lacrisis de la deuda externa, por lo que las obras públicasde envergadura fueron paralizadas y reducido el gastoen programas sociales. A lo largo de la década, losproblemas derivados del pesado aparato estatal, elincremento de la deuda externa, el problemainflacionario, la demanda de expandir los programassociales y la caída de los ingresos de la mayoría de lapoblación, se agudizaron.

A estos dos grandes problemas se agregaría otro cuyasconsecuencias han sido nefastas para el Perú: el conflictoarmado interno. El inicio de la Guerra Popular delPartido Comunista del Perú - Sendero Luminoso,agudizaría las debilidades del régimen democrático yel sistema de partidos políticos. Por un lado, ladestrucción de la infraestructura y los altos costos


económicos del conflicto armado interno, pusieron allímite los recursos financieros del Estado reduciendosu capacidad de manejo económico. Por otro lado, elrégimen democrático minaba sus propias basesinstitucionales al buscar derrotar a la subversiónmediante la violación sistemática de sus propias normasconstitucionales y de los derechos humanos. Parecieraque la única manera de defender al régimendemocrático era destruyendo sus propios fundamentos.

En este contexto, dos fuerzas políticas cobranimportancia como recambio de gobierno: el PartidoAprista e Izquierda Unida. Sin embargo, ambas fuerzasfracasaran en dar solución a la crisis del régimendemocrático. El gobierno de Alan García se inició conmucha expectativa y apoyo popular y en un iniciopareció producirse un giro importante. Sus dos primerosaños fueron de crecimiento económico bajo un modeloeconómico Keynesiano: transferir recursos al sectorprivado mediante incentivos tributarios, subsidios ydólar barato. Esto traería nuevas inversiones,aumentando el empleo y la capacidad adquisitiva delos trabajadores, que incrementaría la demanda y éstaa su vez la producción, comenzando de nuevo el ciclo.Sin embargo, las bases del modelo económico eranendebles. La desmedida transferencia de recursos alsector privado sólo incentivó la reutilización de lacapacidad industrial ociosa, la descapitalización delEstado y el desvío de los capitales privados al exterior.Mientras tanto, las condiciones laborales fueronflexibilizados deteriorando las condiciones de vida ytrabajo iniciándose una nueva movilización social. Encuanto al régimen político, su crisis se acentuó.Respecto a la lucha contra la subversión, pese a sudiscurso renovador y a un cambio en la estrategia militar,se incrementó el número de víctimas del conflictoarmado interno. Ejemplo de ello fueron la masacre delos penales y el surgimiento del grupo paramilitar RodrigoFranco. También se hizo patente la política de«encuadramiento» con el objetivo de lograr una basesocial fuerte que garantizase la permanencia del PartidoAprista en el gobierno, mediante relaciones clientelarescon los sectores populares pobres no organizados, yel desconocimiento de los dirigentes de los sectoresorganizados a través de «relaciones directas» con susbases. También acaparó los puestos claves del Estado,distribuyendo numerosas prebendas entre sus allegados.Se denunciaron numerosos casos de corrupción. Estenuevo intento de captación de la sociedad civil por partedel Estado, sin embargo, fracasó. El estancamiento delmodelo económico y el intento del gobierno de controlar

las fuentes de financiamiento de capitales de los gruposde poder económico mediante la estatización de labanca, llevaría a un rápido deterioro del gobierno.Finalmente el fenómeno hiperinflacionario terminaría poracabar con las últimas expectativas en el gobiernoaprista.

La década de 1980 terminó en una grave crisis delrégimen democrático y del sistema de partidos políticos,donde predominaba el escepticismo y la desconfianzade la población frente a la política y a los partidos.Pero sobre todo, predominaba la idea de que no existíaalternativa alguna. Al fracaso de los gobiernos se sumóla crisis de la izquierda expresada en la división deIzquierda Unida, cuyos problemas internos finalmenteculminarían con su ruptura en 1989. Esta situación erafermento para la aparición de los «outsiders» y elpredominio del sentido común de lo que debería ser unpolítico: independiente, no comprometido con ningúnpartido; técnico, un especialista cuyas decisiones noestuvieran mediadas por razones ideológicas opartidistas; joven, que expresara las aspiraciones derenovación y de compromiso con el país. Se quería unpolítico ideal, que de tan ideal, era imposible. El primeroen ganar una elección con estas premisas fue RicardoBelmont, quién fue elegido alcalde de Lima a fines de1989. Con el tiempo, esta imagen del político ideal havenido demostrando sus limitaciones frente a larealidad. La independencia expresa en la mayoría delos casos la falta de programa y de una organizaciónpolítica cohesionada con cuadros preparados paradirigir el Estado. Al final caen en la improvisación o enel más burdo pragmatismo. El ser técnico no significagarantía alguna de que las decisiones políticas seaninfalibles e inocuas. Tampoco la juventud era garantíaalguna frente a las prácticas mesiánicas y autoritarias ocontra la corrupción.

En la década de 1990, el régimen neoliberal seconfiguró en un nuevo intento desde el Estado porimplementar un proyecto político con el objetivo deconvertir al Perú en un país moderno. En ese proceso,el gobierno de Fujimori y el proyecto neoliberalestuvieron estrecha relación. El gobierno de Fujimorirealizó un conjunto de alianzas con el objetivo deestablecer un régimen autoritario de largo plazo. Dichoproyecto denominado Plan Verde, fue diseñado porlas Fuerzas Armadas en 1989. Tenía tres objetivos: laruptura del régimen democrático y el desplazamientode los partidos políticos; otorgar total libertad de accióna las Fuerzas Armadas en su lucha contra la subversión;


y, la aplicación de un programa de reformas económicasa favor de una economía de libre mercado. La primeraetapa creó las condiciones necesarias para la rupturadel régimen democrático y del sistema de partidospolíticos, el 5 de abril de 1992. Ello no fue difícilconsiderando el desprestigio del régimen democráticoy de los partidos políticos. En ese proceso se desplazódel gobierno a los sectores que inicialmente loapoyaron, se aplicó un ajuste económico cuyos costossociales fueron muy altos, y se otorgó cada vez mayorautonomía de acción a las Fuerzas Armadas frente alas autoridades civiles en las zonas de emergencia. Elautogolpe contó con el apoyo mayoritario de lapoblación, mostrando que las tradiciones autoritariasse encuentran también fuertemente enraizadas en laciudadanía.

El régimen neoliberal logró legitimarse mediante laconvocatoria a una Asamblea Constituyente quecumpliría funciones legislativas hasta las eleccionesgenerales de 1995. En este proceso, el régimen sefortaleció al aprobarse una Constitución hecha a sumedida: se concentró más poder en el poder ejecutivo,se reformó la composición del poder legislativo, secontroló el sistema de ascensos militares, se establecióuna economía de libre mercado y, pese a sus artículosdeclarativos, se restringieron las libertades políticas. Aúnasí, el régimen se encargaría de violarlasistemáticamente. Por otro lado, el gobierno amplió susalianzas con los sectores e instituciones quetradicionalmente han detentado el poder en el Perú: lasFuerzas Armadas, la Iglesia Católica, los medios decomunicación, los grupos de poder económico y elcapital extranjero. Asimismo, organizó relacionesclientelares con los sectores de la clase media altaprofesional, quienes tuvieron acceso a la burocraciaestatal; y con los sectores populares, quienes recibierondonaciones, obras de infraestructura y acceso a losprogramas sociales. Se establecieron así relacionesdirectas entre el líder carismático y las mayorías pobres,quienes recibieron las prebendas del gobierno comotraídos por un mesías providencial. Las baseseconómicas del régimen neoliberal se establecieron conlas reformas económicas estructurales promovidas porel «Consenso de Washington». Entre ellas destacan ladesregularización laboral; la privatización de los activosestatales y de los servicios sociales; la reducción delgasto público y de los aranceles. Una década después,los resultados de las reformas son magros: lasestadísticas macro económicas son positivas, pero másde la mitad de la población sigue viviendo en

condiciones de pobreza; la desigualdad y la exclusiónsocial se han incrementado; y miles de peruanos emigranal exterior. Los recursos financieros obtenidos de lasprivatizaciones servirían para sustentar las relacionesclientelares, cuya consecuencia más clara fue laexpansión de la corrupción hasta llegar a nivelesinimaginados hasta entonces. Políticos, empresarios,periodistas, profesionales, jueces, artistas y muchosotros recibieron dinero del Estado con el fin de apoyaral régimen. Cuando los recursos financieros de laprivatización se volvieron insuficientes se recurrió a lacorrupción y al narcotráfico. Encubierto tras la imagendemocrática, el régimen neoliberal se constituyó en unverdadera dictadura. Las denuncias de violaciónsistemática de los derechos humanos; de fragrantescasos de corrupción y narcotráfico; y de represión a laoposición política, fueron incrementándose en mediode la arrogancia y la impunidad del régimen.

Con la recesión económica en 1997, el régimencomienza a mostrar sus límites financieros, por lo cualse redujo su capacidad para sostener su sistemaclientelar y para controlar a la oposición. Es en estecontexto que se plantea la segunda reelección deFujimori en las elecciones de 2000. Pese a contar conlos recursos del Estado y con el apoyo de sus aliados,el régimen neoliberal tuvo que recurrir al fraudeelectoral. La oposición política pese a su diversidadorganizativa, ideológica y programática tenía, por fin,algo en común: derrotar a Fujimori en las eleccionesgenerales. En ese sentido, si bien la lucha contra ladictadura se entrelaza con la lucha electoral, ésta seextendió a las calles. Los resquicios democráticos enlos medios de comunicación, la movilización y la protestasocial, y la reactivación de los partidos políticos deoposición, crearon las condiciones para la caída delrégimen. El congreso, cuya mayoría había pedidolegitimidad, eligió como presidente provisional aValentín Paniagua, un hombre de partido, militante deAcción Popular, en diciembre de 2000. Si bien elrégimen neoliberal había caído, su influencia permanecehasta hoy.

El gobierno de transición no tuvo como objetivo laaplicación de un programa de largo plazo, sólo el crearlas condiciones necesarias para la realización de nuevaselecciones generales: establecer un ambiente favorablepara el desarrollo de las libertades políticas y la actividadde los partidos políticos; garantizar la seguridad jurídicade las inversiones tranquilizando a los organismosfinancieros internacionales; iniciar la lucha contra la


corrupción; y reformar los organismos electorales pararealizar elecciones generales legítimas y transparentes.Sin embargo, el régimen democrático surgido en 2001,como la de 1980, nació endeble. El régimendemocrático y el sistema de partidos políticos siguenteniendo serios cuestionamientos; el grado decorrupción alcanzado ha llevado al país a un hondoescepticismo moral; el modelo económico neoliberalcontinua aplicándose sin cuestionamientos; y siguepredominando la presencia política de los outsiders.Con el gobierno de Toledo, iniciado con condicionespoco favorables en medio de un gran escepticismo, lasituación se ha agudizado. El problema principal esseguir manteniendo elementos centrales del régimenanterior: el modelo económico neoliberal, laConstitución de 1993, el presidencialismo agresivo, lasrelaciones clientelares con la sociedad civil a través demedidas populistas. Por ello la reforma del régimendemocrático y la renovación del sistema de partidospolíticos encuentran sus principales trabas en ellosmismos.

La ausencia del tema pobreza en las agendaspolíticas recientes.

En la última década, se ha producido una aparenteausencia del tema de la lucha contra la pobreza en lasagendas políticas, así como la ausencia de las formasdiscursivas a través de las cuales se expresaban lasbanderas políticas a favor del los excluidos(reivindicación de derechos laborales, discursosigualitaristas). Esta situación se debe al cambio de losenfoques económicos producido a lo largo de la décadade los 90, donde se considera que la pobreza más queun problema social es un problema de asignación derecursos. Sin embargo, pese a esta cambio de enfoque,la persistencia de las formas personalistas y clientelarespor parte del Estado y los partidos políticos, ha llevadoa que se continúe priorizando las acciones de alivio dela pobreza (obras públicas, infraestructura, donaciones)sobre las políticas públicas de reducción de la pobreza.

Cabría resaltar lo señalado por Carlos Fernández en elsentido de que los enfoques sobre la pobreza se vienenrealizando desde hace décadas, pero dentro de uncontexto mayor que han sido los enfoques sobre eldesarrollo. Estos enfoques, que predominaron durantela segunda posguerra, han evolucionado según losmodelos predominantes (sustitución de importaciones,libre mercado). Es común encontrar en la literaturaeconómica que el cambio más significativo ha sido el

tránsito del paradigma Estado-centrista al paradigmamercado-centrista. Sin embargo, este no es el único, nisiquiera el más significativo.

En ese sentido, en la agenda del Estado y en el debatede los partidos políticos, el tema de la pobreza ha estadopresente, aunque de manera indirecta y bajo otrasfórmulas. Quizás la expresión más clara de éstas hayansido los debates suscitados alrededor del impacto socialen la aplicación de determinadas medidas de políticaeconómica durante las décadas de 1970 y 1980. Sepodría decir que las decisiones sobre políticaeconómica estaban supeditadas a la popularidad eimpopularidad de las mismas, donde los partidospolíticos, especialmente los que estaban en el gobierno,no querían perder capital político ni romper sus sistemasclientelares con los beneficiarios de los programassociales. Los programas sociales eran ineficaces paraluchar contra la pobreza, pero eran muy importantespara la estabilidad del régimen político. Producto de lacrisis económica y del conflicto armado interno, losrecursos económicos y financieros del Estado fueronincapaces de seguir sosteniendo las bases del régimenpolítico. Ello produjo su crisis y el desprestigio delsistema de partidos políticos, abriendo las posibilidadespara que los outsiders hicieran su ingreso en el escenariopolítico oficial.

Durante la década de 1990, con las reformaseconómicas implementadas a partir del Consenso deWashington, el centro del debate económico se situóen la aplicación de dichas reformas. El impacto socialfue asumido como algo necesario e inicial, donde a lalarga las bondades del libre mercado traerían grandesbeneficios a la mayoría de la población. Sin embargo,en las condiciones de pobreza ya existentes,condiciones que se vieron agudizadas con la aplicaciónde dichas reformas, el Estado mantuvo los sistemasclientelares de los programas sociales. Así, pese a lasradicales transformaciones económicas, los hábitos ylas costumbres de nuestra tradición política que hanregido nuestra historia republicana, se mantuvieron. Enese sentido, los temas de la lucha contra la pobrezapor parte de los partidos políticos siguen estandosupeditadas al cálculo político de costo / beneficio.

Acerca de la ausencia de las formas discursivas queexpresaban las banderas de los excluidos, habría queseñalar la paradoja de que el tema de la lucha contra lapobreza hoy en día ya no es patrimonio particular dealguna corriente política, como lo fue de la izquierdahasta la década de 1980. Hoy también diversos


organismos internacionales lo utilizan como marcointerpretativo para elaborar propuestas de reformaeconómica y de aplicación de programas de ayuda.Sin embargo, a pesar de que el tema de la lucha contrala pobreza está más extendido, se ha producido undescentramiento que ha afectado a los derechos de losciudadanos de manera profunda. Según EduardoCáceres, las identidades y la prácticas basadas en ladefensa de derechos, se encuentran en la actualidad enuna situación de precariedad. Esto se debeprincipalmente a que durante la década de 1990 se hadesmontado el modelo basado en el Estado delBienestar, que ha afectado tanto a la economía como alos más diversos ámbitos de la sociedad, alterando demanera directa la defensa de los derechos de la mayoríade la población.

Esta alteración puede resumirse en tres grandesaspectos. Primero, en la «privatización» de losderechos, al ser éstos reducidos a la protección de laprivacidad de los individuos frente a injerenciasexternas, dejando las dimensiones sociales libradas alos resultados económicos que los individuos obtenganen los mecanismos de mercado. Segundo, en priorizarel derecho de propiedad sobre cualquier otro derechoy la reducción de la vida social a un conjunto decontratos privados de compra venta que derivan delderecho de propiedad. Tercero, se desconocecualquier noción de derechos como exigencias positivasfrente al poder.



ELITES POLÍTICAS Y POBREZA EN EL PERÚ REPUBLICANO:

U N A V I S I Ó N P A N O R Á M I C A

El «problema de la pobreza» como desarrolloconceptual y político, así como variable de ciertaautonomía, es de reciente data en el Perú. Ello nosignifica que en el Perú, desde su fundación –y antesde ella– no hayan existido pobres, no se haya habladode la pobreza, o ésta no fuera uno de los problemas aresolver. Lo que ha sucedido, es que la visión del pobrey de la pobreza no ha sido única en nuestro territorionacional: han coexistido simultáneamente desde el sigloXIX varias concepciones sobre la pobreza, las cualesa su vez, han ido evolucionando a través de los tiempos.Así, podríamos hablar de la visión de la pobreza desdeuna perspectiva andina, occidental, mestiza y criolla,por lo menos. De igual modo, se ha analizado yplanteado soluciones al problema de la pobreza, desdelos diferentes lentes ideológicos que han existido yexisten en Perú.

Desde antes de la llegada de los españoles por estastierras, en el mundo andino existían personas y gruposfamiliares o de parentesco que tenían menos que otros,así como diferían en su posición social o status al interiorde sus etnias. Sin embargo, su concepción sobre cómose llegaba a una situación de pobreza era diferente a laoccidental. En el idioma quechua la palabra «wakhcha»que significa pobre, fue traducida por los diccionariosdel siglo XVI como «huérfano»1.

De acuerdo a la visión andina, la riqueza se obtenía através de las relaciones de intercambio y dereciprocidad que se establecían a través de las redesde parentesco. También intervenían en el logro de lariqueza otros factores, como los de carácter natural(riqueza de la tierra, clima, agua, etc.). Cuanto másgrande era el grupo de parentesco, y mejores losrecursos naturales de las diversas zonas, habían mayores

posibilidades de poder acceder a situaciones deriqueza, tanto a nivel individual como grupal. De allíque el «huérfano», es decir, el que no tiene una parentela,carecía de las redes o los medios a través de los cualespodía evitar las carencias propias de la pobreza..

Esta forma de organización social y económica, perdurócon ciertos cambios a través de la colonia y de larepública, siguiendo una tendencia decreciente. En laactualidad, si bien ya no es la forma predominante deobtener riqueza o status social, aún sigue existiendo enalgunas localidades de la sierra peruana.

Desde de la colonia hasta comienzos del siglo XX, laexistencia de la pobreza se la relacionó principal ysucesivamente a problemas propios de los indígenas, yéstos fueron principalmente los de incultura,alcoholismo, consumo de coca, falta de instrucción,todos ellos generadores de falta de «progreso» y luego,de «desarrollo». A partir de la década del 20, estapercepción se modificará debido a otras categorías deanálisis de la realidad social, provenientes principalmentedel marxismo y el socialcristianismo.

También es posible comprobar que los pobres no hansido siempre los mismos a través de la historiarepublicana. Como pobres han sido sindicados losindios, los campesinos, los mestizos, los cholos, losnegros, los obreros, los chinos, etc. dependiendo delmomento histórico y las aproximaciones ideológicas oanalíticas empleadas.

A continuación, incursionaremos en algunos de estostemas, así como señalaremos las diversas concepcionesy enfoques manejados por las élites políticas peruanasen su devenir histórico, tanto de la pobreza, como desus causas y formas de superarla.

1 Karen Spalding, «De indio a campesino», ed. IEP, p. 68, Lima, 1974

Carlos Fernándes Fontenoy


II. POLITICA Y POBREZA EN ELSIGLO XIX

Proclamada la independencia del Perú en 1821, lamayor tarea y preocupación de la élite política2 peruanafue la de «construir» el Estado, organizarlo, articularloy centralizarlo en un gobierno nacional legítima ylegalmente elegido. En esta primera hora de la historiarepublicana, la pobreza no fue el tema central que habíaque discutir y resolver.

Es posible sostener que durante el siglo XIX, los pobresfueron principalmente los indios, y en menor medidalos mestizos. Sin embargo, la pobreza del indio no fueconsiderada por las élites políticas como el problemafundamental a superar: el problema del indio era su«salvajismo» o «falta de instrucción».

En esta época, la clase política no estuvo integrada porpartidos o movimientos políticos, sino por caudillosmilitares, rodeados de sus válidos, sus clientelas y loscensores. Los caudillos militares fueron aquellos ex-miembros del ejército patriota vencedor, quienes antela ausencia de una élite política civil, tuvieron que asumirla función de directores del proceso de formación delEstado peruano.

Los válidos, fueron los que hoy podríamos denominarel entorno más cercano o los asesores personales delcaudillo de turno, cuyas funciones fluctuaron entre«redactar, aconsejar, legislar. Redactaban lasproclamas, los oficios, los decretos, los mensajes.Aconsejaban los cuartelazos, los apresamientos, lasposturas políticas.»3 Fungieron de ministros,congresistas y de otros cargos públicos, con un nivelde influencia variable sobre los presidentes a quienesaconsejaban.

En cambio, los censores, eran aquellos que cumplieroncon la tarea de «oposición» al gobernante militar: rebatíany criticaban sus decisiones, denunciaban y juzgaban suspolíticas públicas, las cuales generalmente eran censuradaso condenadas. Esta tarea de demolición políticapreparaba el terreno para el advenimiento del próximoaspirante a Presidente de la República.

Si bien no surgieron partidos políticos, si se puedereconocer la existencia de corrientes ideológicas, comola liberal y la conservadora.

Liberales y conservadores

Los conservadores, continuadores de la tradicióncolonial, tuvieron una actitud desdeñosa y de despreciohacia el indio y su pobreza. Lo consideraban un salvajeal cual había que «civilizar». La occidental, era unacultura superior –así como su raza– contrapuesta a lacultura indígena, considerada inferior y atrasada Estavisión los llevó a marcar una distancia y desconfianzahacia lo indio, distancia que solamente podría reducirsea través de un proceso civilizatorio, marcado por suoccidentalización paulatina.

Posición distinta fue la de los liberales. Frente al indio«habría que sentir simpatía y piedad» 4. Eran especiesde niños a los cuales había que proteger, hasta quellegaran a la mayoría de edad. También había queregenerarlos, alejándolos del alcohol y la coca. En estelargo viaje, el medio de transformación era la educación.Es a través de la instrucción que los indios podríanvolverse ciudadanos.

Pero no solamente la educación iba convertirlos enciudadanos. Para los liberales la propiedad era uningrediente básico para devenir en seres libres y gozarde la ciudadanía. No olvidemos que en esta época, enoccidente del siglo XIX, existían estados liberales queaún no eran democráticos. Existía un parlamentarismocencitario u oligárquico, que otorgaba el derecho a elegiry ser elegidos solamente a los propietarios, a los ricos,bajo diversas modalidades. De allí es posibleexplicarnos la decisión de Bolívar en 1825 al ordenardistribuir individualmente las tierras de las comunidadesindígenas entre los propios indios. En 1828, se dió unaLey que otorgaba la propiedad de las tierras del estadoa los indios y mestizos que las estaban usufructuando.Lo mismo habría que anotar respecto a la reparticiónde tierras que los caudillos militares hacían a sus tropas,tradición que se remontaba a las guerras deindependencia. Estas dos normas agrarias y costumbresdistributivas, podrían considerarse como verdaderasreformas agrarias en el umbral de la república.

A través de estas medidas de distribución de tierras aindios y mestizos, los liberales además de empezar avolver propietarios a un sector del pueblo, estabansentando las bases para que estas personas pudieransuperar su situación de indigencia y pobreza.

2 Usaremos indistintamente el término élite política o clase política para referirnos al conjunto de personas –civiles o militares- que cumplieron

con la función social de tomar decisiones políticas de acatamiento obligatorio para la población peruana.3 Jorge Basadre, «Perú: Problema y Posibilidad», edición Cultural Cuzco, p. 72, Lima, 19944 Gonzalo Portocarrero, «Conservadurismo, Liberalismo y Democracia en el Perú del siglo XIX», del libro «Pensamiento Político Peruano», p.

88, Ed. Desco, Lima, 1987


Esta utopía liberal de construir una sociedad depequeños y medianos propietarios de tierras, comoforma de garantizar la libertad individual y adquirir laciudadanía (con sus derechos y deberes), fue retomadaaños más tarde por Francisco García Calderón, a iniciosdel siglo XX, como la manera adecuada de llevaradelante una reforma agraria.

Pese a las leyes y normas que intentaron promovernuevos procesos de distribución y privatización detierras entre los indios y mestizos, estas fueron de difícilaplicación, debido a que más allá de las ciudades, elmundo no era «moderno»5.

Surgimiento de los partidos políticos

Luego de 50 años de gobiernos militares, en 1871 sefunda el Partido Civil, cuyo nombre refleja la nuevaopción-no militar de gobierno que se inauguraba en elpaís. En las elecciones de 1872 esta novel organizaciónpolítica saldrá vencedora, constituyéndose en el primerpartido de civiles en gobernar el Perú, aunque por pocotiempo.

Luego surgieron otros partidos, como el Demócrata(1884), el Constitucional (1884) o el Liberal (1901),que también tuvieron un rol protagónico en las primerasdécadas del siglo XX.

La impronta histórica dejada por estos partidos duranteel siglo XIX fue casi inexistente. Ello se debió a queluego del gobierno del Partido Civil (1872-1876), elpoder caerá nuevamente en manos principalmente decaudillos militares (1876-1895), debidofundamentalmente a la crisis económica y al estallidode la guerra con Chile (1789-1883). La guerra causóestragos al interior de la incipiente élite política civil,quien recién se recuperará en los 90’, retomando elpoder a través de una sangrienta guerra interna, dondela alianza civil-demócrata logró alzarse con la victoriaen 1895.

En las tres últimas décadas del XIX, el partido civil nodesarrolló una visión distinta del problema del indio:siguió vigente la necesidad de protegerlo e instruirlo.Manuel Pardo, primer presidente civil del Perú, intentóincorporar a la vida política a los sectores popularesurbanos a través de un discurso modernizador,republicano, que buscaba ampliar el espectro de

ciudadanos en el Perú. Desgraciadamente, por lo cortoque duró su mandato, este impulso quedó trunco y noserá retomado posteriormente con igual ímpetu por loscivilistas del siglo XX.

A fines del siglo XIX, comenzó a surgir en el país unaincipiente preocupación de las élites limeñas por elproblema del indio, posiblemente producto de lasrebeliones sucedidas en 1867 en Huancané (región dePuno). En una de las reflexiones que hizo Manuel Pardosobre estos preocupantes sucesos, sostuvo que «losdisturbios de Huancané son expresión de una situaciónque se viene formando en todos los departamentos delinterior por ignorancia, aislamiento, falta de trabajo eindustria...El malestar se traduce en la lucha de razas:la explotada y la que explota.»6

En esta cita de Pardo, es posible apreciar con totalclaridad, que el problema del indio ya no se limita a lafalta de educación, al exceso de alcohol o coca o apertenecer a una raza inferior: ahora, además de ello,el indio es explotado.

La aparición de este nuevo elemento descriptivo de larealidad social propia de los indígenas, no solamenteamplió el número de conceptos explicativos de lasituación de atraso y pobreza de esta raza oprimida,sino que aportará una nueva categoría analítica que laencontraremos más tarde en el pensamiento políticoperuano, tanto de González Prada, los civilistas deizquierda, como en la generación del 900 y lossocialistas.

El aporte de González Prada

A don Manuel González Prada le tocó vivir entre finesdel siglo XIX y comienzos del XX. Es consideradocomo el primer intelectual moderno y modernista, nosolamente por su impronta intelectual, sino por susnuevas formas expresivas, en especial literarias.Sociológica y psicológicamente, González Prada es elpensador de la post-guerra, de la derrota frente a Chile,por lo que parte de su obra está dirigida a indagar porlas razones o causas que condujeron al Perú,históricamente superior a su vecino sureño, a perderuna guerra de la manera que le cupo presenciar conamargura.

5 Véase en Cristóbal Aljovín de Losada, «Caudillos y Constituciones. Perú: 1821-1845), ed. PUCP y FCE, Lima, 2000.6 Carmen Mc Evoy, «Un Proyecto Nacional en el siglo XIX. Manuel Pardo y su visión del Perú», ed. PUCP, p. 246, Lima, 1994


Este iconoclasta y librepensador, a través de parte desu obra, intentará buscar a los culpables de la derrota,tarea que no le fue difícil de cumplir. A través de suspáginas pasará revista a los diversos sectores de lasélites peruanas, que de una u otra forma tuvieron partede responsabilidad en la debacle bélica. González Pradaes un hombre herido y resentido con una élite culpablede la deshonra nacional. Esta rabia lo condujo a realizarun análisis de los grupos sociales del Perú, de susvirtudes y defectos, así como a describir con acidez yagudeza los perfiles personales de ciertos gobernantesde su época. Perteneció a una etapa histórica parecidaa la que vivió la generación del 98 española, a quien letocó presenciar el ocaso final de lo que fuera el granimperio español.

Manuel González Prada, si bien reconocía que uno delos problemas del «abatimiento» y pobreza de «la razaindígena» era la ignorancia, esta no era la única causa.También lo fue la ausencia de un «ánimo de altivez yrebeldía» para exigir lo que le corresponde: susderechos. Este innovador pensador peruano puede serconsiderado como el primero que planteó con totalclaridad que el problema del indio «más que pedagógica,es económica, es social.»7

Estas ideas que datan de 1904, fueron producidascuando nuestro autor había hecho suyas las ideasanarquistas. Lejos de lo que muchos podrían sospechar,González Prada planteó que el problema del indio, anivel económico-social, se resolvería en gran medidahaciéndolo propietario, y esta solución, con susdiferencias, no estaba muy lejos de la planteada porBolívar en 1825, luego por Francisco García Calderón(1912), y por los liberales en general.

Años más tarde, las corrientes ideológicas más cercanasal socialismo y al comunismo (marxista), tambiénplantearán la necesidad del acceso del pueblo a lapropiedad, pero no a una propiedad privada oindividual, sino de tipo colectivo.

Este cáustico intelectual, en su intento de buscar lasvías para que el indio abandone esa actitud sumisa, deabatimiento y de desprestigio social, llegó a sostenerque «nada cambia más pronto ni más radicalmente lapsicología del hombre que la propiedad: al sacudir laesclavitud del vientre, crece en cien palmos. Con sólo

7 Manuel González Prada, «Horas de Lucha», ed. Americalee, p. 213, Buenos Aires, 19468 Idem, p. 213.9 Idem, p. 214

adquirir algo, el individuo asciende algunos peldañosen la escala social, porque las clases se reducen agrupos clasificados por el monto de la riqueza....Al quediga: la escuela, respóndasele: la escuela y el pan.»8

Desde esta perspectiva, la pobreza del indio podía serresuelta haciéndolo propietario, y para ello, había quehacer una nueva reforma agraria, un nuevo intento dedistribuir las tierras, bastante concentradas en muchoscasos. Este reto de carácter político, social yeconómico, no fue asumido con la necesaria convicción

Estos cambios que podrían modificar realmente lacondición postrera del indio en esta época, podíanrealizarse de dos maneras según nuestro autor: o elcambio lo hacía la propia élite política a través dereformas pacíficas, o los propios indígenas empuñabanlas armas para defender y hacer respetar su propiedady su vida: «el indio se redimirá merced a su esfuerzopropio, no por la humanización de sus opresores.»9

Desde ese entonces, el tema de la propiedad y de laviolencia como fines y medios comienza a ocupar unsitial importante en la agenda política del Perú del sigloXX: propiedad privada o colectiva, pacifismo oviolencia, reforma o revolución, comienzan a ser lasantinomias que todos conocimos y sufrimos luego, deuna u otra manera.

A partir de González Prada, la pobreza pasa a ser unproblema esencialmente económico y social, quedeberá ser resuelto en esos términos por las élitespolíticas.

III. SIGLO XX:

NUEVAS INTERPRETACIONES YRESPUESTAS AL PROBLEMA

DE LA POBREZA

La primera mitad del siglo XX, fue una etapa deprofundos cambios en todos los niveles de la vidaperuana. Es un período en el que van a terminar suciclo de vida los principales partidos nacidos en el sigloXIX. Su gradual desaparición, no solamente tuvo unasignificación puramente política, sino además ideológica.Es toda una forma de concebir la realidad, susproblemas y soluciones la que va a empezar a entrar


en crisis, siendo gradualmente reemplazada por otrasvisiones, unas aggiornadas y otras nuevas, como fueronlas aportadas por las doctrinas socialista, socialcristianay marxista, principalmente.

En este siglo que se iniciaba, la atención que primó enel XIX sobre la construcción y organización del Estado,dió paso a nuevas preocupaciones intelectuales ypolíticas. Dentro de ellas, destacan la necesidad deconocer nuestra sociedad nacional, movidos nosolamente por la derrota sufrida en la guerra con Chile,sino además, por la necesidad de construir un «espíritunacional», de indagar por «el alma nacional», tema sibien ligado a lo que hoy denominamos identidadnacional, lo trasciende, y se proyecta hacia otrosespacios intelectuales que comienzan a ver como unanecesidad del Estado construir una Nación Peruana,un sentimiento nacional. El tema de la integración socialse pone, de alguna manera, sobre el tapete.

3.1) Partido Civil y Demócrata:Pobreza y Desarrollo

El período que va de 1895 a 1919 ha sido denominadocomo el de «La República Aristocrática», período enel cual el Partido Civil gobernará casi en solitario. Sinembargo, otros partidos como el Demócrata,Constitucional o Liberal, también animaron la vidapolítica en esta etapa de hegemonía civilista.

Luego de la crisis económica producto de la guerra delPacífico (1879-1883), la producción nacional empezóa recuperarse paulatinamente. Destacó en este períodola producción de azúcar, algodón, caucho y de lanas.Luego se sumará la importante producción de cobre ypetróleo: ello marcará la primacía de la minería sobrela agricultura a partir de la década del 20.

En este primer momento del nuevo siglo, no hubierondiferencias a nivel de «cómo» desarrollar el país, demodelo de desarrollo: tanto el partido Civil como elDemócrata –los dos más importantes– coincidieron enaceptar la organización de la economía en torno almodelo primario exportador, basado en la exportaciónde materias primas, tales como el azúcar, algodón,caucho, lanas, petróleo y minerales. La excepción fuela agro-industria azucarera, la cual avanzó a un primernivel de industrialización.

La clase dominante peruana, denominada «laoligarquía», fue capaz de producir un excedente en laagricultura y la minería e invertirlo en una serie de

actividades diferentes: industria manufacturera, detejidos, de alimentos, sector financiero, fabricación deingenios azucareros, etc. Entre 1898 y 1818 lasexportaciones crecieron ocho veces. Había uncrecimiento y recuperación económica nadadespreciable. Pero esta nueva expansión económicano fue acompañada de una política social que permitieseuna mayor distribución de la riqueza, capaz de amenguardesigualdades alarmantes, e ir desterrando la pobreza.

La vida de los Pobres

Si bien por un lado la economía y el bienestar de laoligarquía y las empresas extranjeras iban en aumento,no sucedió lo mismo con la sierra, con los indios y conla naciente clase obrera.

El crecimiento de la agro-industria en las haciendas dela costa, así como la expansión de la industriamanufacturera en las ciudades del litoral, contrastaroncon una economía estática, «poco moderna» en lasierra, salvo los enclaves mineros y de producciónindustrial de la lana. El dualismo de la economía peruanahacía su aparición, trazando una división entre una costaen proceso de modernización y una sierra detenida enel pasado y en crisis económica (la selva era todavíaun lugar predestinado para exploradores yevangelizadores, salvo excepciones).

Antes y durante la República Aristocrática, los pobres,la población indígena y mestiza, no estuvieron inertesante las condiciones que le impedían salir de la pobreza.Protagonizaron una serie de rebeliones a lo largo y anchodel país protestando contra las injusticias, tanto en lasierra como en la costa. Ya entre 1867 y 1868 se habíaproducido la rebelión de Juan Bustamante, cuyoejemplo fue seguido en la zona sur del Perú, conocidocomo el Trapecio Andino o la «mancha india», por laconcentración de indígenas en este territorio del país.En Puno y Cusco se recuerdan endémicas rebelionesentre 1886 y 1887, entre 1895 y 1906, en 1913, hastallegar a la de Rumi Maqui en 1915. En la sierra norte,se presenció la rebelión de Atusparia en 1885.

En la costa, ya desde fines del XIX, se veníanproduciendo una serie de huelgas, promovidas por losanarquistas de la época. Los obreros de las haciendasagro-industriales del norte, así como la clase obreraurbana y manufacturera, «los nuevos pobres»,comenzaron a organizarse y a exigir mejorescondiciones de vida. En 1911 se realizó el Primer ParoGeneral (Huelga General), año en que se aprobaron


las primeras leyes de accidentes de trabajo. En 1913,se llevó a cabo el segundo Paro General, consiguiéndosela reglamentación del derecho de Huelga. Finalmente,en 1919 se convocó a un tercer y más potente ParoGeneral, el cual luego de tres días de paralizaciones,logró conquistar la Ley de las 8 horas de trabajo.

Pese a que los movimientos de protesta se dieronparalelamente entre la costa y la sierra durante estasdos primeras décadas del siglo XX, no existió un nivelde coordinación o articulación entre estas acciones delucha de los pobres del campo y la ciudad.

Los Pobres y el mundo de la Política

A comienzos del siglo XX, de acuerdo al censo de1902, el 77% de la población no sabía leer ni escribir,era analfabeta. En el sur del Perú esta cifra sobrepasabael 80%, que además era monolingüe (quechuahablante). Estos eran los más pobres, los cuales vivíanprincipalmente en el campo. Era una poblaciónfundamentalmente rural, la cual sufría formas deexplotación feudal en la sierra, semi-feudales y salarialesen la costa. La PEA más numerosa era rural, siendo elsector urbano-obrero bastante más pequeño.

Pese a ello, las reformas económico-sociales que sedieron a comienzos de siglo, estuvieron dirigidas a esepequeño sector obrero (agro-industrial, manufacturero,minero y lanar), el cual contrastaba con las extensasmasas campesinas.

En efecto, en 1905 un sector del Partido Civil llamado«de izquierda» o «progresista»10, inspiradosprobablemente en las leyes obreras inglesas y alemanasde fines de siglo, así como en la encíclica católica RerumNovarum (la encíclica obrera) de 1891, empezó aplantear una serie de leyes sociales, cuyos proyectosempezaron a elaborarse en 1904, bajo la batuta deJosé Matías Manzanilla. Destacaron los siguientesproyectos de Ley: Higiene y seguridad de lostrabajadores, el trabajo de la mujer y el niño, descansoobligatorio, horario de trabajo, indemnización poraccidentes de trabajo, contrato de trabajo, contratode aprendizaje, asociaciones industriales, conciliacióny arbitraje y el riesgo profesional.

La Ley de accidentes de Trabajo fue promulgada en1911 y la Ley de Huelgas en 1913.

Durante el gobierno del civilista José Pardo (1904-1908), hijo del ex-Presidente y fundador del PartidoCivil, Manuel Pardo, se continuó con renovados bríosla tarea de educar al pueblo peruano. Durante esteperíodo gubernativo se estatizó la educación municipal,así como se crearon muchas escuelas públicas en todoel territorio nacional. Entre 1905 y 1920 (período dela República Aristocrática) «la población creció en un22%, pero el número de escuelas se duplicó y lamatrícula de alumnos pasó de 85 mil a 196 mil (...) elcrecimiento fue (pues) mayor en la sierra que en lacosta.»11 Luego el crecimiento continuará, pero no a lamisma velocidad.

Si bien hay que resaltar la gran obra en el campo de losderechos laborales y educativo que tuvo el civilismo enesta época, no podemos dejar de anotar que en relacióna la distribución de la propiedad de la tierra, no se hizocasi nada. Los obreros, hacia quienes fueron dirigidaslas leyes de protección laboral, a los que hemosdenominado «los nuevos pobres», eran una minoría dela población. La mayoría de los pobres, «los antiguospobres», eran los indios y mestizos de las zonas rurales,los cuales no pudieron cambiar sus relaciones defeudalidad o semi-feudalidad, ni tampoco tener accesoa la propiedad de la tierra. Esta actitud podría explicarse,debido a que la mayoría de Congresistas eranpropietarios de tierras o representantes de aquellos.Pese a esta importante limitación, este grupo de civilistasprogresistas cumplieron una destacada labor, quedeberá merecer investigaciones más detalladas.

Hasta esta época, siguió predominando la idea que elindio saldrá de su situación de «atraso» y pobreza, sólosi llega a tener acceso al sistema educativo, a la escuela.Mientras durara su proceso de «educación redentora»,quienes se ocupaban de los pobres para efectosprácticos era fundamentalmente la Iglesia Católica. Lossacerdotes y las monjas, así como los «espírituscaritativos», eran los predestinados a cumplir con estafunción social. El Estado continuaba cumpliendo conun rol de observador (del mundo de la economía) ygendarme (policía), procurando hacer respetar losderechos individuales como la vida, la propiedad y lalibertad.

A partir de 1905, bajo el influjo de los civilistas deizquierda, el Estado empezará a dejar de ser un simple

10 Véase en Carlos Miro Quesada Lagos, «Autopsia de los Partidos Políticos», Ediciones Páginas Libres, p. 377, Lima, 196111 Sinesio López, «Cultura y ciudadanía en el Perú», de la Revista de Sociología N° 11 de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, p. 103,

Lima, 1998.


«observador» o «espectador» de la vida económica, ycomenzará a «intervenir» en el mundo de los negociospara tratar de proteger a los más débiles, aunquesolamente fuera del sector obrero. Estamos ante losprimeros pasos del Estado protector en el Perú,influenciados por los avances del Estado de Bienestaro Estado Social en Europa, así como por la nuevaDoctrina Social de la Iglesia Católica, que auspiciabala intervención del Estado para defender a los pobres.Ello, en clara competencia con los movimientossocialistas de la época.

Del Partido Demócrata, podríamos decir que fuedurante el siglo XX, un partido de oposición. La últimavez que gobernó, fue a través de su caudillo indiscutible,Nicolás de Piérola, «El Califa», entre 1895 y 1899. Anivel de ideas y de programas, los partidos de aquellaépoca casi no se diferenciaron, así como tampocorespecto a la forma de entender el tema del indio y lapobreza.

Nicolás de Piérola fue un caudillo civil de verboinflamado, barroco y denunciador de los abusos de losricos y poderosos, solía disertar sobre la democracia«al margen de la violencia y la intriga, lejos de las castasmilitar o plutocrática.» 12

El Califa fue un líder carismático, siempre listo a lanzarsea una nueva aventura revolucionaria. Fue el precursorde la estirpe que hoy llamamos «líderes populistas»,entre cuyos continuadores más próximos, podemosmencionar a los presidentes Billinghurst y Leguía.

La Generación del 900 y el Partido «Futurista»

Luego de la irrupción de González Prada a fines delsiglo XIX, surgirá a comienzos del XX el primer grupode intelectuales modernos que los historiadores hanllamado indistintamente la Generación del 900, Arielistao de 1905. Destacaron en ella, José de la Riva Agüero,Francisco y Ventura García Calderón, Víctor AndrésBelaunde, Mariano H. Cornejo y los hermanos MiroQuesada, entre otros.

Esta generación formada en el positivismo, fueinfluenciada por pensadores como Guyau, Renan yNitzche, quienes a través de Rodó (autor de «Ariel»)llegaron a nuestros escritores novecentistas. El maestrode casi todos ellos, Alejandro Deustua, los introdujoen las aulas de San Marcos al pensamiento de Bergson.

Los integrantes de este grupo intelectual sonconsiderados como los fundadores de las CienciasSociales en el Perú. Al igual que González Prada,analizaron los diversos problemas nacionales, pero adiferencia de él, lo hicieron de una manera mássistemática, coherente y académica.

Este grupo intelectual tuvo su expresión política en elPartido Nacional Democrático, también llamado«Futurista», donde destacaron José de la Riva Agüeroy Víctor Andrés Belaunde.

Las constantes sublevaciones indígenas en Perú, asícomo la Revolución Mexicana en 1910, influyeron enla marcada preocupación de esta generación y delpartido Futurista por la cuestión del indio. Lassoluciones planteadas por este joven partido no sediferenciaron de las del resto de grupos políticos: habíaque crear más escuelas, mayores vías de comunicacióny un sistema más completo de protección al indio, queimpida: el trabajo gratuito, los descuentos jornaleros,la progresiva usurpación de tierras comuneras y unarevolución tipo mexicana.13

A través de estas medidas, los futuristas pensabaneliminar las relaciones feudales existentes en el campo,tal como las describió V.A. Belaunde en 1915. Paraellos, la pobreza estaba ligada a las relaciones feudalesy abusos que los hacendados de la costa y de la sierra(gamonales) proferían al indio. Eliminadas éstas a travésde un sistema de protección acucioso, su situaciónmejoraría.

Revisando los textos de Francisco García Calderón,es posible encontrar en él, por lo menos desde 1912,la idea de aumentar el número de pequeñospropietarios de tierras, compartiendo la perspectivaliberal que inspirara a Simón Bolívar en 1825. Peroeste tipo de ideas no aterrizaron en un planteamientoconcreto de reforma agraria.

De acuerdo a la Generación del 900, para mejorar elnivel de vida del indio era menester eliminar lasrelaciones feudales existentes en las haciendas, peropara ello había que enfrentarse a fuerzas económicas ypolíticas muy fuertes. Sin un partido fuerte y de masasera imposible hacerlo. El partido Futurista no llegó nuncaa constituirse en este instrumento de cambio social quesus propios miembros reclamaban. Parecía que eldestino estaba reservando esta tarea a otro partido que

12 Jorge Basadre, Idem, p. 15313 Ver en José de la Riva Agüero, «Afirmación del Perú», tomo II, ed. PUCP, Lima, 1960


despuntará a los pocos años: el Partido Aprista Peruano(sección peruana de la Alianza Popular RevolucionariaAmericana - APRA)

3.2) El Partido Democrático Reformista:Leguía y la Patria Nueva

El gobierno de Augusto B. Leguía entre 1919 y 1923(«el Oncenio») es uno de los períodos políticos de lahistoria peruana más controvertidos. Por un lado se lecritica su autoritarismo y formas de control socialbasados en la «soplonería»14 y la corrupción. Por otrolado, se le reconoce haber llevado adelante un procesode modernización de la sociedad peruana aun niveldesconocido hasta aquél entonces.

Leguía llega por segunda vez al poder en 1919, subidoa una gran ola de protesta popular que se veníagestando desde 1916. Este movimiento popular trajocomo consecuencia dos hechos importantes: la HuelgaGeneral del 13, 14 y 15 de enero de 1919, que culminócon la conquista de las 8 horas de trabajo; y con elParo del 27 de mayo del mismo año, organizado por elComité pro-abaratamiento de las subsistencias, cuyoresultado fueron 400 muertos, sin haber conseguidosus objetivos.

Leguía se montó muy bien en este movimiento y logrórepresentar los intereses allí expresados. Por esta razón,su propuesta de crear una «Patria Nueva» fue apoyadapor los universitarios, intelectuales progresistas comoMariátegui, empleados públicos, artesanos, obreros ymilitares de no muy alta jerarquía. Para asegurar losresultados electorales que le fueron favorables, serealizó una especie de «autogolpe» liderado por lagendarmería, ante la pasividad del ejército.

Como es posible apreciar, el abanico social que llegó arepresentar Leguía en los primeros años de su segundogobierno (1919-1923) fue de una amplitud inusitada,comparado –por aquél entonces– solamente con lacampaña y apoyos recibidos por Manuel Pardo en 1872.

El nuevo Protector de la Raza Indígena

Siguiendo la tradición de los partidos del siglo XIX,Leguía incluyó en su Programa de Gobierno sucompromiso de bregar por «la asistencia social y porla protección de la raza indígena». Ya en 1789, elpresidente Nicolás de Piérola (del Partido Demócrata)

se había autoproclamado «El Protector de la RazaIndígena».

Si bien esta propuesta de gobierno no era ningunanovedad, se llegaron a implementar una serie demedidas que venían siendo prometidas y postergadasde generación en generación. Hombre astuto, supotomar una serie de ideas de la generación del 900, enespecial de Víctor Andrés Belaunde, y llevarlas a lapráctica.

Las medidas más importantes que se dieron en elperíodo de 1919 y 1923, que redundaron en una ciertamejoría de los pobres, fueron las siguientes: creó elPatronato de la Raza Indígena, con la finalidad deprotegerlos de los abusos; fundó la Sección de AsuntosIndígenas al interior del Ministerio de Fomento y ObrasPúblicas; se oficializó «el Día del Indio»; financióCongresos Indígenas; se estableció el salario mínimo;fueron fundados Centros Agropecuarios y EscuelasAgrícolas para «esta población» y se reconocióconstitucionalmente a las Comunidades Indígenas.

En un recuento de la vida y la obra de Leguía, su hijaEnriqueta nos informa que su padre compartía el idealliberal de querer «hacer de cada peruano un pequeñopropietario.» Para tal fin, contrató a Mr. Cokins y ungrupo de técnicos para elaborar una propuesta deReforma Agraria, allá por el año de 1929, es decir,poco tiempo antes de su derrocamiento en 1930.

Los estudios y propuesta de Reforma Agraria fueronpresentados y aprobados por el Congreso. En ellos,no se planteaba arrebatar las tierras que venían siendotrabajadas, sino los terrenos áridos y abandonados,los cuales serían distribuídos como parcelas. Hubo unensayo con 80,000 has. parceladas de la costa y conun sistema de irrigación a su disposición. En las pampasdel Imperial habría habido un ensayo, pero su obramaestra sería la irrigación de Olmos.

La reacción de la oposición fue la de atacar esteproyecto aduciendo que al convertirse en propietariossus campesinos, se irían a quedar sin mano de obra ysin «cholos baratos».15 El golpe de Estado de SánchezCerro en 1930, frustró este nuevo intento de volverpropietarios a un número más amplio de indios ymestizos, avanzando de esta forma hacia una mayor ymás justa repartición de las riquezas, y a su conversiónen ciudadanos.

14 Los «soplones» eran personas cuya función era espiar a favor de Leguía.15 Ver en Enriqueta Leguía Olivera, «Un simple Acto de Justicia», p. 73, Lima, 1999


Habría que anotar, que la mayoría de las reformas omedidas que dió Leguía en favor de «la raza indígena»,los universitarios, los obreros y empleados, fueronmediatizadas o anuladas en la práctica a partir de 1924.Como buen líder populista, en su campaña electoralofreció más de lo que podía cumplir, pero sobre todo,abrió –momentáneamente– las compuertas para quelos diversos sectores del pueblo pobre del Perú pudieraexpresarse y organizarse para lograr su reivindicacionesmás sentidas. El movimiento popular que provocó esta«apertura democrática», lo habría desbordado ya a finesde 1923. De allí, en parte, la explicación de su girohacia posiciones autoritarias y represivas.

3.3) Hacia un nuevo enfoque de la pobreza:Haya y Mariátegui

Bajo el influjo notorio del pensamiento de GonzálezPrada, de la Generación del 900, de la RevoluciónMexicana, del marxismo y la Revolución Rusa, y en elmarco de la apertura democrática que significó elsegundo gobierno de Augusto B. Leguía (1919-1923),hizo su aparición en la escena política e intelectualperuana de los 20’ la llamada Generación Socialista,en la cual descollaron nítidamente dos pensadores ypolíticos: Víctor Raúl Haya de la Torre y José CarlosMariátegui.

Ambos se adhirieron al pensamiento marxista, cuyascategorías de análisis serán por ellos aplicadassistemáticamente para interpretar la realidad nacional.

Tanto Mariátegui como Haya tomarán la idea deGonzález Prada referida a sostener que el principalproblema del indio -de la mayoría de los pobres-, eseconómico. Mariátegui añadirá que éste, a su vez, «tienesus raíces en la propiedad de la tierra.»16

De acuerdo a estos dos intelectuales el problema de lapobreza surgió con la conquista española y continuóexpandiéndose con la república criolla. En efecto, poraquella época fue común el sostener que el «sistema»existente en el Imperio de los Incas o Tahuantinsuyofue comunista: ambos autores se refieren a la existenciadel «comunismo inkaico»17.

Según esta interpretación, durante el Tahuantinsuyo lapropiedad de la tierra fue colectiva, administrada porlas comunidades denominadas «ayllus», las cuales

distribuían los terrenos individualmente entre susintegrantes. También se habló mucho del sistema de«seguridad social» del incanato, cuya coberturaabarcaba a los ancianos y minusválidos. De estamanera, se sostenía, los incas evitaron el surgimientode «la pobreza» como problema social.

Víctor Raúl Haya de la Torre solía citar al Inca Gracilazode la Vega, cuando este afirmaba que «de manera quelo necesario para la vida humana de comer y vestir ycalzar lo tenían todos, que nadie podía llamarse pobreni pedir limosna.»18 (Hoy día, en vastos sectores de lasierra, si bien pueden haber pobres, no se ve casi aninguna persona pidiendo limosna, a diferencia de lacosta.)

Queda entonces claro que el problema de la pobrezapara esta generación surge como consecuencia de laconquista, la que produce la desestructuración delsistema de organización económica y social de los incas,así como el despojo de tierras y mano de obra a losayllus existentes.

Feudalismo, semi-feudalismo y pobreza

Haya y Mariátegui sostuvieron que con la conquista seimplanta el régimen feudal español por estas tierras. Elsurgimiento de las encomiendas, los corregimientos yde la hacienda colonial, marcaron esta etapa de inicialpresencia española en lo que fuera el Imperio de losIncas.

La introducción del sistema feudal durante el virreynato,produjo el surgimiento del latifundio y de la servidumbredel indio, dos problemas ligados a la pobreza y quedeberían ser superados y reemplazados por otrasformas de propiedad y producción.

Es en este período –conquista y colonia– dondepodríamos ubicar el nacimiento «de la pobreza» o de«los pobres»19. Estos serían aquellos indios despojadosde sus tierras, los reclutados en las encomiendas, enlas haciendas coloniales, los explotados por loscorregidores, o los trasladados a trabajar a las minas,principalmente.

A este sector de indios pobres surgidos durante lacolonia, se le sumaron prontamente una legión demestizos nacidos en el fragor de la conquista. Notardaron en aparecer los esclavos negros, y durante la

16 José Carlos Mariátegui, «7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Nacional», , Editora Amauta, p. 35, Lima, 198017 Uno de estos autores fue Louis Baudin con su conocida obra «El Imperio Socialista de los Incas»18 Víctor Raúl Haya de la Torre, «El Antimperialismo y el APRA», Ed. Ercilla, p. 172, Santiago de Chile, 193619 Durante el Tahuantinsuyo, el problema de la pobreza habría sido «marginal» y no masivo, como se habría transformado a partir de la presencia española.


república, los chinos. Este sería el conjunto de grupossociales que en el siglo XIX, podrían ser consideradoscomo los «primeros pobres» de la era post-incaica.

De acuerdo a estas iniciales aplicaciones delmaterialismo histórico al análisis de la realidad peruana,al feudalismo colonial lo reemplazó el feudalismo criollodurante la república: la hacienda colonial fuereemplazada por la hacienda criolla, manteniéndose elmismo sistema de explotación del indio y de losmestizos. De acuerdo a Mariátegui, la explotación ydespojo del indio habría aumentado con la república,al no regir las leyes coloniales que frenaban de algunamanera los excesivos abusos.

La pobreza y su solución

Además del sistema feudal colonial establecido por losconquistadores, durante la república surgió otro sistemavenido también de fuera y que engendrará igualmentepobreza: el capitalismo. Según Haya de la Torre, elcapitalismo surge en el Perú y América Latina bajo laforma de imperialismo: no son las burguesías nacionaleslas que iniciaron lo más importante del proceso deindustrialización y de incorporación a gran escala elrégimen salarial en estos países. Ello lo hizo el capitalextranjero, al instalar sus «enclaves» en la agro-industria,petróleo y minería, principalmente.

Vistas así las cosas, las empresas extranjeras instauraronuna nueva forma de producir y de explotar a los indios,mestizos, negros y chinos, «inaugurando» otra formade «producir» pobres en esta parte del continente.

Hay que anotar que los dos autores reconocen unaserie de «aspectos positivos» al capitalismo, sobre todoen comparación al régimen feudal y señorialprevaleciente en el Perú. No dejan de mencionar quefrente a las relaciones de servidumbre existentes (pre-salariales) y de magros salarios, las empresas extranjerasvan a remunerar mejor a los trabajadores, introduciendoel salario como forma de pago por los serviciosprestados. Haya menciona que luego de un inicialentusiasmo por esta leve mejoría, no tardarán lostrabajadores en darse cuenta y sufrir esta nueva manerade explotación: la capitalista.

Como vemos, Mariátegui y Haya van a introducir unanueva explicación del surgimiento de la pobreza: ya no

es un problema racial, cultural o la falta de instrucción;son los «sistemas» feudal y capitalista los que«producen» pobreza a través de sus diferentes formasde explotación. Por esta razón, la solución que planteanpara superar la pobreza es la del «cambio de sistema»:hay que reemplazar el sistema feudal/semi-feudal y lasformas iniciales de capitalismo por un sistema socialista,capaz de generar bienestar social para todos y nosolamente para una minoría de la población.

Cabe recordar, que por aquél entonces lasocialdemocracia o el socialismo democrático aún nopodían mostrar muchos resultados en Europa. El EstadoSocial o de Bienestar estaba en plena gestación, por loque nuestros jóvenes intelectuales solamente tenían dosmodelos a escoger: el capitalismo y el socialismomarxista. Hay que reconocer que Haya de la Torre, sinabandonar el credo marxista, tuvo mayor capacidadcreativa para «imaginar» otras formas alternativas deorganización del Estado, de la economía y del partido,distanciándose de esta manera de Moscú. Este mayorrealismo, fue lo que permitió al aprismo convertirse enel llamado «Partido del Pueblo», y no al PartidoComunista. El Apra se convirtió en el partido popularmás importante del Perú de fines de los 20’, hasta ladécada de los 60’.

Sin embargo, de acuerdo al marxismo que profesaban,no era posible llegar a la sociedad socialista sin anteshaber desarrollado el capitalismo en toda su dimensióny potencialidad. Debido a esta visión del desarrollo ycambio social, ambos intelectuales plantearon una etapaintermedia, a la que Mariátegui llamó «democrático-burguesa» y que para Haya pasaba por la construccióndel «Estado Antiimperialista», con un programa detransición hacia el socialismo.

En esta etapa de transición previa a la instauración delsocialismo, las tareas para luchar contra la pobreza delindio y de los mestizos de las zonas rurales –ahorallamados campesinos20– serán de diferente tipo,constituyendo la eliminación de las formas feudales y semi-feudales de dominación las más importantes. Dentro delas medidas planteadas por Mariátegui relacionadas aeste tema, figuran la abolición efectiva de todo trabajoforzado o gratuito, la implantación del salario y sueldomínimo, el aumento de salarios, «dotación a lascomunidades de tierras de latifundios para la distribución

20 A los trabajadores del campo, que van a sufrir una evidente transformación a través de los años, se les ha ido denominando de muchas formas,

a veces para referirse a los mismos actores, otras veces a nuevos grupos emergentes. Las denominaciones han dependido también del lenguaje

ideológico en boga. Es posible detectar que primero se habló de indios, luego de campesinos, de revolucionarios hasta la denominación actual

de «agricultores». Al respecto véase el ensayo de Carlos Fernández Fontenoy, «Sistema político, indigenismo y movimiento campesino en el

Perú», del libro «Los movimientos sociales en las democracias andinas», ed. FLACSO-Ecuador-IFEA, Quito, 2000


entre sus miembros en proporción suficiente para susnecesidades», expropiación de las tierras en manos dereligiosos, «adjudicación a las cooperativas y a loscampesinos pobres de las tierras ganadas al cultivo porlas obras agrícolas de irrigación», entre otras medidasexpuestas en el documento «Principios Programáticosdel Partido Socialista» de 1928.21

El líder del aprismo, en esta etapa intermedia y dedefensa contra el imperialismo, plantea «lanacionalización progresiva de la tierra y de la industria,vale decir, la desfeudalización del campo y la liberacióndel campesino –peón, siervo, comunitarios, egidatario,partidario, pequeño propietario, etc.- y la organizacióndel nuevo sistema económico estatal de basecooperativa que controle las industrias, destruya losmonopolios imperialistas y asegure el dominio nacionalde la riqueza.»22

Como es posible constatar, a las descripciones delfeudalismo casi académicas y «de paso» realizadas porla Generación del 900, o sobre la necesidad de realizaruna reforma agraria en el Perú, le van a suceder estudiosde la Generación Socialista más minuciosos sobre elproblema del indio, de la propiedad de la tierra y cómosuperarlos. Haya y Mariátegui no van a ahorrar palabrasa la hora de denunciar el feudalismo, la explotación delindio y el rol del imperialismo yanqui en el Perú. Deigual manera, no van a evitar plantear soluciones a dichosproblemas, medidas que indudablemente iban a afectarintereses de la oligarquía de la época.

Sin embargo, hay que resaltar el hecho que ninguno deellos planteó la realización de una reforma agraria«radical», que implicara la expropiación de todas lashaciendas y complejos agro-industriales del Perú. Añosmás tarde, en 1969, lo hizo el Gral. Juan VelascoAlvarado.

Podríamos concluir que esta Generación Socialista vaa identificar el origen de «la pobreza» en el Perú a partirde la conquista española, y en especial, durante elvirreynato. La República habría sido un continuum dela colonia, donde se reemplazó un feudalismo deraigambre española por uno criollo. Nuestros autoresno reconocen casi ningún mérito o esfuerzo a losdiversos gobiernos en relación a la «lucha contra lapobreza» o la «redención del indio», como solía llamarse

en aquél entonces. Lo cual, como hemos mencionado,no fue así.

En segundo lugar, podríamos decir que tanto Hayacomo Mariátegui coinciden en señalar que la causa delatraso y pobreza del «campesino» no se debe a su faltade instrucción fundamentalmente, sino al sistema feudaly semi-feudal de dominación, hecho que lo degradasocialmente y como ser humano. La solución alproblema de la pobreza solamente se podrá conseguir«cambiando el sistema» imperante por otro más justo,que permita al campesino acceder a la propiedad de latierra y a un salario justo.

A partir de la segunda mitad de la década del 20, el temadel cambio o reforma del «sistema» feudal y semi-feudal,así como el de la reestructuración de la tenencia de latierra en favor de los campesinos pobres, será incluida,directa o indirectamente, en las sucesivas agendas yprogramas políticos de los partidos hasta 1969.

3.4) Pobreza, Reforma y Revolución

Mientras en otras latitudes a comienzos del siglo XXse empezaba a incorporar los derechos económicos,sociales y culturales a través de los Estados de Bienestaro Sociales bajo la sombra de la revolución rusa, tambiénen Perú se avanzó en dicha dirección, aunque a otroritmo y dimensión.

El gobierno Militar de Oscar R. Benavides (1933-1939) creó en 1936 el Seguro Social Obrero y elMinisterio de Salud Pública; y otro militar, el Gral.Manuel Odría (1948-1956), en un intento deaproximarse al desempeño de su par argentino, JuanDomingo Perón, fundó el Ministerio de Trabajo yAsuntos Indígenas, el Seguro Social del Empleado y elPlan Nacional de Educación.

Con inversiones importantes en el sector educación ycon una finta a la reforma agraria23, llegamos acomienzos de la década de los 60’. La revolucióncubana en 1959 había reavivado los ánimos reformistasy revolucionarios en América Latina, y Perú no fue unaexcepción. Ya a comienzos de los 60’, en eldepartamento de Cuzco, se inician movimientoscampesinos de recuperación de tierras, procediendo ainvadir haciendas y distribuirse la tierra. Su líder másnotorio fue Hugo Blanco.

21 José Carlos Mariátegui, «Ideología y Política», ed. Minerva, p.159, Lima, 198122 Víctor Raúl Haya de la Torre, idem, p. 12123 El gobierno de Manuel Prado (1956-1962) formó la Comisión Para la Reforma Agraria y la Vivienda, sin llegar a dictar ninguna ley o afectar

la tenencia de las tierras.


Ante la incapacidad de la clase política civil de ejecutarla agenda político-social planteada por Haya yMariátegui en los 20’, en especial la desfeudalizacióndel campo, fue una Junta de Gobierno Militarencabezada por los generales Ricardo Pérez Godoy yNicolás Lindley (1962-1963) los que le pusieronfinalmente el cascabel al gato: aprobaron el DecretoLey de la Reforma Agraria para las zonas de Lares yLa Convención, donde se habían realizado las tomasde tierras dirigidas por el líder trotskista Hugo Blanco.Como decía el Dr. José Tamayo Herrera, era un anunciode los militares a los civiles: si ustedes no realizan lasreformas sociales vitales para el país, las haremosnosotros. Y así fué.

Los Partidos Reformistas frente a la Pobreza

Desde mediados de los años 50’ del siglo XX,comenzaron a surgir los partidos políticos reformistas,cuyas propuestas partirán de los diagnósticosaggiornados de Haya y Mariátegui, llegando a plantearsoluciones al problema de la pobreza enmarcadasdentro de las grandes corrientes ideológicas de laépoca: socialdemocracia/socialismo democrático,marxismo y socialcristianismo.

Podemos citar -en orden de importancia- hasta cuatropartidos que se ubican en este espacio ideológico:Acción Popular (AP), la Democracia Cristiana (DC),el Social Progresista (MSP) y el Socialista de LucianoCastillo (PSP).

Estos partidos no solamente tuvieron una influenciaproveniente del pensamiento aprista y mariateguista,sino también de Raúl Prebisch (CEPAL) y de losteóricos de la Dependencia (Furtado, Dos Santos,Cardoso, etc.). Desde estas nuevas perspectivas, lapobreza era una consecuencia de la ausencia dedesarrollo o de la existencia de una situación desubdesarrollo. Por lo tanto, la lucha por eliminar lapobreza consistía en generar las condiciones para eldesarrollo económico de las naciones pobres.

El subdesarrollo trató de ser explicado desde diversasaproximaciones. Prebisch, por ejemplo, nos describióla relación entre los países pertenecientes a un centroeconómico mundial, y una periferia, compuesta por lospaíses pobres y exportadores de materias primas.Mientras los precios de las materias primas iban bajandode precio en el mercado mundial, los productos

manufacturados de los países del centro(industrializados) iban valorizándose cada vez más. Estogeneraba un desbalance en aumento a nivel de lasrelaciones comerciales entre las economías del centroy la de la periferia.

Para modificar esta funesta relación comercial, seexperimentaron una serie de medidas (industrializaciónsustitutiva de importaciones, proteccionismo, etc.), quefueron mostrando sus límites a comienzos de los 60’.

Este discurso interpretativo cepaliano, empalmó con laexplicación de los creadores de la llamada teoría de laDependencia, quienes ubican a los paíseslatinoamericanos como partes de un sistema económicocapitalista mundial, en el cual se dan relaciones dedominación-subordinación entre sus miembros. Lospaíses ex-coloniales como el Perú, debían lucharentonces por su «independencia económica» de lospaíses ricos. Esta explicación, calzaba bien con latradición antiimperialista de la izquierda peruana.

Para llevar adelante un proceso de desarrollo nacionaly de ruptura de la dominación económica de los paísesdel centro, era indispensable la intervención y elliderazgo del Estado en esta empresa. También seríanecesaria la dirección de una élite nacionalista,modernizadora y reformista, capaz de conducir esteesfuerzo desde los predios del Estado.

Acción Popular y la Democracia Cristiana

La alianza electoral y de gobierno entre los partidosAcción Popular y la Democracia Cristiana que los llevóal triunfo en las elecciones de 1963, encabezados porel arquitecto Fernando Belaunde Terry (AP), siguió elenfoque «desarrollista» en boga por aquella época.

Acción Popular, que por aquél entonces se definía comoun partido «democrático, nacionalista yrevolucionario»24, sostenía que era función del Estadoelevar los niveles de vida de la población a través de lageneración de un desarrollo económico del Perú «comomedio básico para lograr su efectiva y profundatransformación político social. La Reforma Agraria, laindustrialización y una política social avanzada debenser las manifestaciones fundamentales de este proceso».

La propuesta de Acción Popular, en consonancia conlas visiones desarrollistas de la época, planteaba uncambio de modelo económico: de uno primario-

24 Ideario de Acción Popular de 1962, véase en S. Martínez G., Idem, p. 64


exportador (minería y agricultura) se pensaba pasar auno industrial, que permitiera darles un valor agregadoa nuestras materias primas, en los sectores agrícola,minero, textil, pesquero, maderero, etc.

El partido Demócrata Cristiano era aún más explícitoque Acción Popular al señalar la imposibilidad de podersuperar la pobreza dentro de formas de organizaciónsocial con fuertes rasgos feudales y capitalistas, comoera el caso en el país de los 60’. En los «Postuladosdel Partido» en 1962, se declara su repudio al«capitalismo cuando concentra la riqueza en una minoríaexcluyente, sin tener en cuanta la dignidad humana delos trabajadores, y el carácter social de la actividadeconómica, intensificando las oposiciones sociales ygenerando el proletariado; lo que hace necesaria unapolítica severa y eficaz que reprima toda forma deprepotencia económica (monopolios, acaparamiento,latifundio absorbente, etc.); e igualmente se rechazanel imperialismo y el colonialismo como instrumentoscapitalistas de agresión y sometimientointernacionales.»25

Al igual que el Partido Aprista Peruano (PAP),apostaban por un Estado fuerte, capaz de llevaradelante una política de profundas reformas a nivelagrario, industrial, empresarial, educativo y de laestructura del Estado para hacerla funcional al enormereto planteado. Este Estado tenía que velar por laintroducción de nuevas formas de distribución yparticipación de los trabajadores en la riquezaproducida, así como en defender al país de lasintenciones de sometimiento de países imperiales a suspropios intereses.

Para el logro de estos objetivos, había que ir más alláde la democracia puramente política: era necesariocrear además un marco de democracia social yeconómica, una democracia integral. Pocos años mástarde, el Gobierno Revolucionario de las FuerzasArmadas, presidido por el Gral. Juan Velasco, en lamisma línea, propuso la constitución de una«democracia social de participación plena», comomodelo a implementar.

De acuerdo a lo expuesto, queda claro que para lospartidos reformistas de los 60’, la forma de superaciónde la pobreza se daría elevando el nivel de vida de lapoblación, y ello, solamente era posible a través de undesarrollo económico que promueva una distribuciónde la riqueza más justa y una ruptura de la dependencia

con los centros de poder económico mundiales. Lainstitución encargada de llevar adelante este procesoera el Estado, ya que el libre mercado no había podidogenerar formas de distribución de la riqueza capacesde sacar de la pobreza a los vastos sectores de lapoblación inmersos en ella.

Este enorme reto, el de transformar una sociedadtradicional en una moderna y más justa, implicaba ladecisión de una élite política compacta y decidida aejecutar el programa de reformas profundas planteadasal país. Para el logro de tal fin, era necesario adecuar laestructura del Estado en función a las nuevas tareas: elpersonal asignado para la implementación de tamañatarea, iría desarrollando al interior de las institucionesestatales las habilidades y capacidades requeridas parala consecución de las metas trazadas. También erafundamental diseñar y coordinar entre los partidos degobierno (AP y DC) las políticas públicas capaces deviabilizar la nueva democracia política, económica ysocial prometida al pueblo.

La oportunidad perdida: Reforma en democracia

La coyuntura política de 1963 fue un momento en elcual los partidos Acción Popular, la DemocraciaCristiana y El Partido Aprista Peruano, los tres a favorde las reformas sociales y de la modernización del Perú,sumaban el 73.5% del electorado, es decir, tenían lamayoría suficiente como para realizar pacíficamente ydentro de los marcos de la democracia, los cambiossociales que el país necesitaba.

Contaban además con el apoyo de las FuerzasArmadas, la Iglesia, el Movimiento Social Progresista,prensa, de sectores intelectuales y de la izquierda engeneral.

Sin embargo, los partidos y sus líderes, no estuvieron ala altura del reto que la historia les puso por delante.Los protagonismos personales, las rencillas entre los«caudillos» civiles y la falta de una mayor decisión delpresidente Fernando Belaunde para ejecutar su planreformista, frustraron tempranamente la gran ilusiónpopular por dejar de sufrir las relaciones serviles, laexclusión social y de poder saborear la tan anheladajusticia social.

Las promesas de reforma agraria, de industrializacióny de una política social avanzada, no se pudieron realizaren los términos que la sociedad esperaba.

25 Partido Demócrata Cristiano (Ideario), Idem, p. 95


La demora en iniciar el proceso de reformas –y laagraria en especial- probablemente influenció para queentre 1964 y 1965 dos grupos políticos decidierantomar las armas e iniciar dos movimientos guerrilleroscon miras a tomar el poder al más puro estilo guevarista.El Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) y elEjército de Liberación Nacional (ELN), liderados porLuis de la Puente y Uceda y Héctor Béjar,respectivanmente, fueron arrasados por las FuerzasArmadas en términos militares, pero su impronta dejaráhuella, y no sólo en los militares.

El incumplimiento de las promesas electoralesreformadoras, el bloqueo en el parlamento de la alianzaAPRA-UNO, la interpelación y censura permanentede los gabinetes del ejecutivo, el abandono de la DCde la alianza de gobierno, la división del partido degobierno (AP) y la devaluación del 40% en 1967, fueroncreando el malestar social que terminó colocando a lapoblación en una situación de indiferencia ante el golpede Estado de 1968 que derrocó al presidente FernandoBelaunde Terry.

La reforma con dictadura: El Gobierno

Revolucionario de las Fuerzas Armadas

Como podemos apreciar en el siguiente cuadro n°1, elPerú entre 1951 y 1966, es decir durante 15 añosconsecutivos había tenido un ritmo de crecimientoeconómico e industrial de los más altos de AméricaLatina. De acuerdo a las cifras, era un modeloeconómico exitoso.

Cuadro N° 1PBI e Inflación entre 1951 y 1966

Fuente: INEI-BCRP, 2004

La tasa de crecimiento (PBI) promedio del Perú entre1951 y 1966 había sido de 6.1%, y entre 1960 y 1966,cerca al 8%, es decir, casi al mismo ritmo que crece la«admirable» economía China el día de hoy, pero condictadura, a diferencia del Perú de aquél entonces, quelo hacía en un ambiente de mayor libertad.

Por el lado del crecimiento industrial, entre 1950 y1966, la industria manufacturera creció el 9.7%, talcomo lo reseñamos en el cuadro n°2.

Cuadro N° 2Crecimiento de la Industria Manufacturera

1950-1975

Fuente: Félix Jiménez,»De la industrialización

proteccionista a la desindustrialización neoliberal»,

Lima, 1999

Si analizamos la realidad económica y social de laprimera mitad de los 60’, nos encontraremos ante unaeconomía con un nivel de crecimiento bastante alto,exitoso, y con una realidad social deprimente, con lasgrandes mayorías de la población en situación depobreza y excluída de los beneficios del modeloeconómico primario exportador. La opulencia de losgrandes beneficiados del crecimiento económico (laoligarquía y las empresas extranjeras), convivían conlos niveles de mortandad infantil y de desigualdaddistributiva más altas de América Latina, en incluso delmundo. Así como el ingreso per cápita del Perú estabaentre los 7 más altos de América Latina, su nivel demortandad infantil estuvo un 28% por encima delpromedio regional. En relación a la injusta distribución,a inicios de los 60’, el 1% de la población de ingresosmás altos ganaba más que el 60% de los de ingresosmás bajos.

Como bien lo señalaba el profesor Jhon Shehan, estagran mayoría de la población excluída, sentía que estemodelo económico era incapaz de sacarlos de lapobreza y conducirlos a un mayor nivel de vida. Lasdécadas seguían pasando y su situación de miseria nocambiaba, por lo que no fue muy difícil llegar a la

AÑOS TASA DE CRECIMIENTO (%)

INFLACIÓN (%)

1951 9.4 8.23 1952 5.2 6.40 1953 4.9 8.65 1954 6.1 4.44 1955 5.8 4.62 1956 4.3 5.99 1957 6.7 7.14 1958 0.7 8.89 1959 1.6 16.84 1960 8.9 2.60 1961 8.4 8.67 1962 9.2 4.89 1963 5.4 8.69 1964 6.2 11.40 1965 6.7 14.63 1966 8.1 7.85

Períodos Tasa de Crecimiento (%)

1950-1959 9.2

1959-1966 10.3

1966-1975 6.4


conclusión que el sistema económico era malo, injusto:había que cambiarlo.

Desde la perspectiva que nos da el tiempo, podríamosdecir que la solución ideal debió ser la de manteneren lo posible las condiciones y normas que estabanpermitiendo este crecimiento económico sostenido pormás de 15 años, añadiéndole un conjunto de reformassociales que permitieran una distribución más justade las ganancias que se obtenían, con la finalidad deir diluyendo la pobreza, la desigualdad social y laexclusión en general. El proceso de industrializaciónse daría teniendo como soporte este crecimientosostenido. Las reformas a realizar, estaban cantadas:había que hacer una reforma agraria que permitieradesfeudalizar el campo, y avanzar hacia una políticasocial que signifique cambios cualitativos en laeducación, la salud, la vivienda, las vías decomunicación y los servicios básicos (agua, desagüe,electrificación). Las otras reformas eran las tributarias,crediticia y del Estado, en especial la descentralizaciónpolítica y económica del país.

El logro de una mayor autonomía de los centroseconómicos mundiales, era otra de las medidas sobrela cual hubo un consenso político.

Los tres partidos reformistas más importantes acomienzos de la década de los 60’, Acción Popular,el Apra y la democracia Cristiana, tenían la mayoríade los votos del Congreso, fuerza más que suficientepara poder haber iniciado un proceso de reformas endemocracia que el pueblo ya estaba esperando desdehace mucho tiempo. Por diversas razones, estospartidos dejaron pasar esta coyuntura especial en lahistoria del Perú, en la cual, sobre la bases de un sólidocrecimiento económico se debió democratizar lasociedad. Ello no sucedió. No se pudo hacer unaracional reforma agraria ni la reforma social quehubiera permitido una mayor distribución de lariqueza.

Ante el fracaso de la élite política civil en este intentoreformador, se comenzó a escuchar el encendido delos tanques, que muy pronto darían que hablar.

¿ Un Golpe de Estado contra la Pobreza?

El 3 de octubre de 1968, el Gral. Juan Velasco Alvaradodió un golpe de Estado, destituyendo al presidenteFernando Belaunde, en instalando en su reemplazo una

Junta Revolucionaria, por él presidida. Nadie salió alas calles a protestar por el golpe, defender lademocracia o al presidente Belaunde...

En el «Manifiesto del Gobierno Revolucionario de laFuerza Armada» dirigido al país, se menciona en formaexplícita la incapacidad de la élite política civil de poderreformar el país, a modo de justificación de la asonadamilitar:

«En 1963 el pueblo peruano acudió a las urnaselectorales con profunda fe y conviccióndemocrática, respaldando con su voto al régimenfenecido y haciéndolo con el propósito de que elPrograma de Gobierno, que fue esperanza derenovación y de transformaciones revolucionarias,se hiciera realidad. Nuestra historia registrará elabrumador apoyo popular y la leal y decididacooperación de la Fuerza Armada al extinguidogobierno que, por lo tanto, pudo haber ejecutadosu programa de acción. Pero sus dirigentes y losmalos políticos, en lugar de dedicar sus esfuerzos ala solución de los problemas nacionales desde elEjecutivo y Legislativo, despreciando la voluntadpopular, sólo orientaron su acción a la defensa delos intereses de los poderosos, con prescindenciade las aspiraciones del pueblo....»26

El Gral. Juan Velasco Alvarado, último caudillo militardel siglo XX, no se escapó a las influencias intelectualesy doctrinarias de la época. Concibió que el problemade la pobreza se debía a la falta de desarrollo y a ladependencia de países extranjeros.

En marzo de 1970, Velasco dejó traslucir con bastantenitidez sus objetivos e influencias: «Desde el primerinstante proclamamos que el objetivo de estaRevolución era liquidar el subdesarrollo y la

dependencia ; es decir, la miseria, la ignorancia, laexplotación, las desigualdades, la injusticia social y lasubordinación de nuestro país al poder extranjero.»

Al igual que AP, la DC, el PAP o el MSP, se inscribióen la corriente desarrollista e hizo suya las tesis de lateoría de la dependencia. Planteó la industrializaciónsustitutiva de importaciones, la protección de laindustria nativa, así como la nacionalización yestatización de algunas empresas extranjeras. En lalínea del aprismo, implementó el modelo cooperativistaen el campo y reformó la empresa. Creó nuevos tiposde propiedad y de organización empresarial. Su

1 «Manifiesto del Gobiuerno Revolucionario de la Fuerza Armada», ed. COAP, p.21-22, Lima, 1974


modelo de reforma agraria fue más radical que elplanteado por sus antecesores. Controló hasta en un70% el sistema financiero, así como el comercioexterior.

El gobierno de Velasco (1968-1975) fue apoyado einfluenciado por partidos como la DC, AP-Socialista,el Movimiento Social Progresista (MSP) y el PartidoComunista del Perú pro-soviético. Uno de los ideólogosdel «proceso revolucionario» fue Carlos Delgado, quienfuera un cercano colaborador de Haya de la Torre; yel Director del Diario El Comercio, expropiado, fue elPresidente de la Democracia Cristiana, Héctor CornejoChávez. También podemos mencionar al destacadofilósofo Augusto Salazar Bondy, miembro del MSP,quien fuera uno de los mentores de la reforma educativadel gobierno militar.

El compromiso asumido y la participación activa dedichos partidos en el gobierno militar, explica en parteimportante que muchas de las reformas queimplementara el Velasquismo provinieran de los planesde gobierno de dichas agrupaciones políticas. Lasreformas del gobierno militar fueron las planteadasdesde los años veinte por los diversos partidosreformistas, los cuales, pasado el gobierno de Velasco,se quedaron sin sus principales «banderas de lucha» oideas-fuerza programáticas más importantes. Tal fue elcaso de la Reforma Agraria, de la Educación, delEstado, el cooperativismo o las nacionalizaciones deempresas extranjeras.

Una de las reformas más esperadas, que buscabamodernizar el país eliminando las formas feudales y semi-feudales de producción y dominación, fue la reformaagraria. Esta fue la primera reforma que promulgóVelasco en 1969. Con ella se buscó eliminar laexplotación en el campo, entregando la tierra a quienla trabaja, haciendo propietario al campesino, dándoleun instrumento –la propiedad- para poder salir de lapostración y pobreza en la que se encontraba.

Por diversas razones, esta reforma no tuvo el éxitoesperado. Aunque se inspiró en un espíritu justicierode los militares reformistas, su diseño y ejecución nologró el objetivo de mejorar la condición del campesinoy sacarlo de la pobreza. Los errores cometidos hanprovocado, con el pasar del tiempo, una grandescapitalización del campo, el abandono de tierras y

la baja productividad. Luego de más de 30 años, reciénel agro comienza a repotenciarse.

El intento de desarrollar una industria nacional poderosae independiente del exterior, no logró la proyeccióninternacional conveniente, pese a que se logró unaexpansión del 75%. La tasa de crecimiento del sectormanufacturero bajó del 10.3% (1959-1966) al 6.4%(1966-1975), tal como se muestra en el cuadro n° 2.La creación de la Comunidad Industrial y la excesivaprotección dada a la industria nativa, generó suexpansión dentro del territorio nacional, bajo elparaguas protector del Estado. En lugar de apuntalaruna industria para poder competir a nivel internacional,como lo hizo Japón primero y los «tigres del Asia»luego, brindando un apoyo selectivo, prudente ymomentáneo, se optó por una protección generalizaday permanente, que terminó por crear una industria pococompetitiva internacionalmente, dependiente de insumosy tecnología extranjera. El modelo de industrializaciónde América Latina no tuvo el éxito de los paísesasiáticos.

A mediados de agosto de 1975, caía el gobierno deVelasco, dejando tras de sí otro intento fallido dereforma exitosa de la sociedad peruana. El fracaso delnuevo modelo de organización social (económica,política y social) se agravó con la crisis petrolera de1973. Entre 1969 y 1975, la inflación se aceleró al24%, el desempleo aumentó a 4.2% y los salariosreales disminuyeron 23% respecto a 1973.»27

Durante el velasquismo, se logró modificar lascondiciones que habían permitido un crecimientoeconómico de casi el 9% entre 1960 y 1966. En sulugar, no se instaló otro modelo mejor, en términos decrecimiento. Las principales reformas ligadas a laproducción agraria e industrial, fracasaron por diferentesmotivos. Sin embargo, como es posible observar en elcuadro n° 3, el crecimiento de la economía durante elvelasquismo tuvo un promedio de 5.4% entre 1969 y1975, lo cual no deja de ser un buen promedio. Tambiénhay que mencionar que durante este período, ladesigualdad de los ingresos disminuyeron, pero estosbeneficios llegaron a un grupo muy pequeño del sectormás pobre del país.

27 Carlos Parodi, «Entorno económico y política social en el Perú», del libro «Inversión social para un buen gobierno en el Perú», Enrique Vásquez

y otros, Ed. Universidad del Pacífico, p.46, Lima, 2000.


Cuadro N° 3PBI e Inflación entre 1968 y 1980

Gobiernos de los generales Velasco y MoralesBermúdez


Mirando el gobierno de Velasco en perspectivahistórica, hay aspectos positivos innegables, comofueron el interés e impulso a la revalorización de lacultura e identidad nacional, la elevación de laautoestima del poblador peruano, el avance en elproceso de integración nacional, así como en lademocratización de la sociedad peruana.

Segundo Gobierno de Acción Popular

(1980-1985)

La realización de las reformas ejecutadas por el Gral.Velasco, que formaron parte de los programashistóricos tanto del Apra, AP y la DC, provocó que losgobiernos civiles que le sucedieron, el de FernandoBelaunde (AP-PPC) y el de Alan García (PAP),carecieran de la fuerza movilizadora que producen losplanteamientos de cambio social sentidos por el pueblo,y largamente esperados.

Pero Belaunde y García no solamente heredaron susplanes y programas en gran medida ya implementados,sino también recibieron una aguda crisis económica,producida por la naturaleza de las reformas y la crisispetrolera mundial de 1973 (ver cuadro n° 3, período1976-1980).

Durante su segunda gestión gubernativa, FernandoBelaunde Terry (en alianza con el Partido PopularCristiano), dió la impresión de contentarse con

«administrar la crisis heredada». No atinó a corregirlas reformas realizadas por el velasquismo, las que yapresentabn errores bastante visibles. De sus slogansaurorales de comienzos de los 60’ que planteaban «conpicos y palas para una revolución sin balas», se pasóen los 80’ al «trabajar y dejar trabajar» y a ofrecer «1millón de empleos».

La visión de la pobreza y de como superarla fue lamisma sostenida desde los 60’ y seguida de maneramás radical por Velasco. La política económica de sugobierno no varió la anterior, salvo la prioridad quesiempre Belaunde le dió a la construcción de carreteras,las cuales forman parte de su legado positivo, y quegeneró parte importante del empleo prometido. Otraforma de generación de empleo, fue la creación de150,000 plazas en el sector público, muchos de ellosinnecesarios, agravando aún más la situaciónpresupuestal. Los resultados económicos fueron malos,la inflación llegó a subir hasta el 158.2% (ver cuadron° 4), provocando movimientos populares de rechazo.

La agitación sindical que se venía dando desde elgobierno del Gral. Morales Bermúdez (5 ParosNacionales) continuó, pero de una manera más tenue.Lo novedoso en este período belaundista fue, larealización del primer Paro Nacional Campesinoocurrido en Perú en 1982, de 48 horas, que logrócongregar a las diversas organizaciones del campo,encabezadas por la Confederación Nacional Agraria(CNA). Una de las banderas de lucha, fue la «defensade la tierra» y el rechazo a la «contrarreforma agraria»,que sugería el retorno de los hacendados a las tierrasya expropiadas y cooperativizadas en la costa.

El gobierno de Belaunde, que ya había arreado susbanderas reformistas de los 60’, estaba muy cerca deposiciones de un liberalismo tradicional. Sin embargo,no se atrevió a «desmontar», replantear o eliminar lasreformas mal hechas e implementar un sistemaeconómico propiamente liberal, de economía abierta.A su favor, habría que argüir, que el movimiento obreroy campesino por aquella época todavía mantenía partede su poder movilizador, y ya hacía su aparición en elescenario, desde 1980, el Partido Comunista del Perú,más conocido como «sendero luminoso» (SL),declarándole la guerra al Estado. Dos años más tarde,irrumpía también con armas en mano, el MovimientoRevolucionario Túpac Amaru (MRTA).

La gestión económica del segundo belaundismo fuepeor que la anterior, tal como puede apreciarse en el

AÑOS TASA DE CRECIMIENTO

(%)

INFLACIÓN (%)

1968 0.4 9.78

1969 3.9 5.72

1970 6.2 5.52

1971 4.5 7.53

1972 3.4 4.23

1973 6.5 13.78

1974 8.8 19.13

1975 4.4 23.96

1976 1.2 44.82

1977 0.6 32.59

1978 -3.8 73.87

1979 2.0 66.67

1980 7.7 60.09


cuadro n° 4. Desde el año de 1983, el Perú dejó depagar la deuda externa, suspendiéndose los préstamosinternacionales programados.

Cuadro N° 4PBI e Inflación Anualizadas

Gobierno de Fernando Belaunde1980-1995


28 Carlos Parodi, idem, p. 49-59

Populismo Aprista y su repercusión en los pobres

A mediados de los 80’ y luego de más de sesenta añosde intentar llegar al poder, el Partido Aprista Peruano,con Haya de la Torre desaparecido, comandado ahorapor su joven líder de 35 años, Alan García Pérez (1985-1990), logra una de las votaciones más altas del sigloXX: alcanzó a captar al 53.1% del electorado nacional.Finalmente los peruanos le daban la posibilidad alaprismo de demostrar sus capacidades políticas yporqué se solía llamarle «El Partido del Pueblo».

El aprismo en el poder, continuó con los coordenadaseconómicas introducidas desde la década de los 60’,como fueron la industrialización sustitutiva deimportaciones, el apoyo y protección a la industrianacional, el cooperativismo y las empresas estatales,entre otras. Alan García le puso su propio sello a lagestión económica del país, marca a la que algunosautores han denominado el populismo económico.

Este consistió en enfatizar «el crecimiento yredistribución de ingresos a la vez que ignora lasrestricciones económicas. En pocas palabras, deja delado los riesgos de la inflación, déficit fiscal, restriccionesexternas y la reacción de los agentes ante las políticasintervencionistas.»28

El aprismo implementó políticas económicas que almismo tiempo fueron políticas sociales, tal como elmanejo de los precios básicos, que de acuerdo a sus

cálculos, traería efectos en la distribución y en lareducción de la pobreza.

Típicos rasgos populistas fueron, por ejemplo lacreación del Programa de Apoyo al Ingreso Temporal(PAIT) y el Programa de Crédito a la sierra rural deCero Interés. Las intenciones de estos programas eranlas de reactivar la demanda y generar un rápido alivio ala pobreza. Desgraciadamente, no tuvieron el éxitoesperado. En el caso del PAIT, fue común ver a gruposde personas «perdiendo su tiempo» en actividadessuperfluas o que podrían ser realizadas por menos dela mitad de las personas destinadas a dicha tarea. En elcaso del crédito cero interés, dirigido especialmente alllamado «trapecio andino», poco fue lo que se pudorecuperar. Alan García en aquél entonces justificaba elno retorno de estos créditos, arguyendo que se tratabade una «deuda histórica» del Estado peruano con lossectores campesinos pobres de la sierra, que él estaríahaciendo efectiva, en efectivo. De los US$ 2,576millones que prestó el Banco Agrario a los agricultores,solamente se pudieron recuperar el 5%

En 1986 se creó el Programa de Seguridad Alimentaria(Presa), sin mayor impacto social, ya que no llegóprincipalmente a los más pobres, sino a los que tuvieronlos canales para influir en su asignación. A mediadosde 1997, se desató en el Perú uno de los procesosinflacionarios más altos y graves del mundo, llegando aelevarse la inflación a 7,649.6% en el año de 1990,como figura en el cuadro n° 5.

Cuadro N° 5PBI e Inflación Anualizadas

Gobierno de Fernando Belaunde y Alan García1980-1990



INFLACIÓN (%)

1980 7.7 60.09

1981 5.5 72.67

1982 0.3 72.93

1983 -9.3 125.08

1984 3.8 111.47

1985 2.1 158.26


INFLACIÓN (%)

1980 7.7 60.09

1981 5.5 72.67

1982 0.3 72.93

1983 -9.3 125.08

1984 3.8 111.47

1985 2.1 158.26

1986 12.1 62.90

1987 7.7 114.51

1988 -9.4 1,722.32

1989 -13.4 2,775.29

1990 -5.1 7,649.65


Como medidas de lucha contra la extrema pobreza queeste fenómeno inflacionario empezaba a generar, seimplementaron Oficinas encargadas de ejecutarProgramas como el del Instituto Nacional de BienestarFamiliar (Inabif), el Sistema Nacional de CooperaciónPopular (Coocop) y la Oficina Nacional de ApoyoAlimentario (ONAA).

La dimensión catastrófica de la crisis, obligó al gobiernode Alan García a tener que crear otros programas deemergencia, como fueron el Programa AlimentarioNutricional en 1988, el Programa de CompensaciónSocial y Programa Social de Emergencia en 1989, y elPrograma de Emergencia Social en 1990. Al igual quesu antecesor, populistamente creó otros 150,000empleos en la burocracia estatal.

No hay que soslayar el hecho que durante el gobiernoaprista, continuaron las acciones de sendero luminosoy del MRTA. Muchos dirigentes apristas y altasautoridades del gobierno perdieron su vida en manosde sendero luminoso. La desastrosa política económica,probablemente la peor del siglo XX, no hizo sino echarmás leña al fuego a un país asediado por el terrorismodesde 1980. La masacre del gobierno aprista de másde 250 internos senderistas del penal El Frontón en1986, no hizo sino agudizar el conflicto armado.

Entre las consecuencias de las medidas económicastomadas por Alan García entre 1985 y 1990, podemoscitar las siguientes:

• La pobreza se incrementó de 16% a 45% de lapoblación

• El subempleo pasó de 42% a 73% de la PEA• Los precios se multiplicaron 22,000 veces• El gasto en educación cayó en 56%• El gasto en salud cayó en 47%• El gasto en alimentos se redujo en 49.5%• El consumo per cápita se redujo en 53%• Los salarios del sector público cayeron en 47%29

El modelo económico «heterodoxo» de Alan Garcíano pudo generar el desarrollo capaz de lograr derrotara la pobreza de amplios sectores de la población. Consu fracaso, parecía que se estaba cerrando una etapahistórica de experimentaciones estatistas y populistas.Los sucesivos modelos económicos fallidosimplementados por la clase política peruana desde los60’, han hecho que el Perú haya retrocedido en muchos

aspectos de la vida social. Las consecuencias de unareforma agraria mal hecha por Velasco y una políticaeconómica desastrosa con Alan García, propinaron alPerú un golpe «histórico», del cual todavía no terminade restablecerse.

La Izquierda Comunista y Socialista

Aunque el Apra se autodefinía a comienzos de los 80’como la «izquierda democrática» o de pertenecer al«socialismo democrático», lo cierto es que el electoradono la percibía tan claramente así. Para la gran mayoríade peruanos, la izquierda estaba integradaprincipalmente por los partidos y frentes de tendenciasmarxistas y mariateguistas. A fines de los 70’, se podíancontabilizar hasta más de 40 partidos de izquierda, quetenían como inspiración y modelo a la Unión Soviética,,China, Albania, Cuba, a los trotskistas, socialistasnacionalistas, etc.

A partir de 1978 se define al interior de la izquierdaperuana los grupos que seguirán el camino de las armas,del que ingresará a la arena parlamentaria. Losprimeros, a través de sendero luminoso, se convertiránen el grupo terrorista más sanguinario de América Latinaen la década de los 80’ y comienzos de los 90’. Lomismo sucederá, a nivel de importancia, con la izquierdaparlamentaria que optó por participar en el sistemademocrático: llegó a ser la izquierda con mayorpresencia electoral en esta parte del continenteamericano.

La Izquierda Unida (IU), fundada a comienzos de los80’, reunió a casi todos los grupos «revolucionarios yreformistas» que actuaban dentro del sistemademocrático, llegando a obtener importantes resultados:32% en las elecciones municipales de 1983 (36% enLima) y 21.3% en las presidenciales de 1985. Suextinción electoral se dará en las justas electoralespresidenciales de 1995, donde obtiene el 0.57%.

La Izquierda peruana siguió un poco la suerte de losdos grandes polos del comunismo internacional.Mientras Mao Tze-Tung gobernó China hasta su muerteen 1976, los numerosos grupos pro-chinos tuvieronuna sólida presencia. Desaparecido «el Gran Timonel»de la revolución China, y cambiado el rumbo político –hacia el libre mercado– por su sucesor, Deng Ziao Ping,entraron en aguda crisis ideológica sus congéneresperuanos. La excepción fue sendero luminoso, quien

29 Cifras extraídas de la revista Perú Económico N° 4, abril 2001 y del diario El Comercio del 29-05-0


definió a su líder Abimael Guzmán, como el continuadorideológico de Mao: se convirtió en la «cuarta espada»del pensamiento comunista mundial, sucediendo aMarx, Lenin y Mao, nada menos.

Con la caída del muro de Berlín en 1989, otro sectorde la izquierda peruana entró en crisis. El socialismorealmente existente se desvaneció ante millones demiradas que durante décadas lo habían admirado, conla ilusión capaz de entregar hasta sus vidas por dichosideales. Estas debacles internacionales, se reflejaronen las urnas a la hora de contar los votos izquierdistas.

Sin embargo, la izquierda revolucionaria (marxista-leninista) y la reformista, jugaron un rol importante enla década de los 80’. Como Haya, y sobre todo conMariátegui, explicaron la existencia de la pobreza comoresultado de la presencia del capitalismo a nivel mundialy nacional. La solución era el cambio de sistema, a unosocialista, cuyo modelo a fines de los 80’ empezó adesvanecerse, hasta entrar en profunda crisis con lacaída del muro de Berlín.

En las elecciones de 1985, «las izquierdas» (Apra eIU) sumaban casi el 70% del electorado nacional, algoque no sucedía en el resto de América Latina. Laindefinida y difícil relación entre el Apra y la izquierdadurante el gobierno de Alan García, terminó porarrastrar a los camaradas a la hora que el Apra colapsóal país. Con ellos, se desvaneció también una visióndel desarrollo y el intento de lograr derrotar a la pobrezade pronunciado sesgo estatista y autoritario, cuyasraíces las podemos rastrear en sus mentores ideológicosde los 20’, así como en las grandes revoluciones quesacudieron al siglo XX..

3.5) Fujimori, Economía Abierta y Pobreza

El candidato presidencial Alberto Fujimori (1990-2000), bajo la bandera de Cambio90, fue quien ganóen la segunda vuelta al afamado escritor Mario VargasLlosa del Movimiento Libertad con un 56.5% contrael 33.9% de su oponente. Recibió un país en ruinas.Pero no solamente quebrado económicamente(7,649.6 % de inflación en 1990), sino además en llamas,encendidas por la violencia política de senderoluminoso y el MRTA. Si a ello le sumamos losescándalos de corrupción -infaltables por estos lares-,la inoperatividad del sistema vial y el aislamiento delsistema financiero internacional, tendremos un cuadromás o menos cercano del reto que representó asumirel poder en dichas circunstancias.

Los partidos como Acción Popular o el Partido PopularCristiano estaban en proceso de extinción luego de sufracaso gubernamental (1980-1985). El Apra, causantede la peor debacle económica del siglo XX provocadapor partido alguno, estaba bastante desprestigiada; yla Izquierda Unida, luego de la caída del muro de Berlíny de su división, se deslizaba hacia su disolución en lanada electoral. En otras palabras, salvo el MovimientoLibertad recientemente derrotado y poco organizado(compuesto por personalidades independientes), nohabía ninguna organización política con cierto prestigioo legitimidad con quien aliarse, y tampoco ninguna quele pueda hacer una oposición y/o fiscalización adecuada.Cuando lo intentaron hacer, Fujimori pateó el tablero,sin encontrar una respuesta «popular» en defensa del«sistema democrático» representado por el resto deagrupaciones políticas. Por el contrario, más del 80%aprobó su desconocimiento de las reglas de juegopolítico imperantes, legitimando «a través de lasencuestas» el autogolpe y violación de la Constituciónde la República.

Las Fuerzas Armadas y la Iglesia Católica seguíansiendo las dos instituciones con mayor implantaciónnacional y con legitimidad. Si bien las Fuerzas Armadashabían salido seriamente magulladas luego del gobiernode Morales Bermúdez, la amenaza de los grupossubversivos les hizo recuperar su gravitación políticaen el escenario nacional. Con los militares, finalmente,será con los cuales Fujimori tejerá su alianza másimportante de gobierno, hecho que quedó claro a partirdel autogolpe del 5 de abril de 1992.

Su visión de la Pobreza

Para Alberto Fujimori, el problema de la pobrezatambién era el de la ausencia de desarrollo. Fue de laopinión que los modelos económicos experimentados,excesivamente ideologizados, no habían sido capacesde hacer traspasar a casi la mitad de la población lalínea que los separa de la pobreza.

Por ello, había que hacer profundas reformas queconduzcan a la recomposición del aparato productivo,bajo nuevas reglas de juego y articulados al resto delas economías del mundo.

Con Fujimori se relanza en el Perú el modelo liberal enla economía, pero esta vez, bajo el paraguas del«Consenso de Washington» y el atento y omnipresente«seguimiento» del Fondo Monetario Internacional.


Desde un comienzo, el nuevo presidente planteó suaspiración «a que el Perú pueda cruzar el umbral delsiglo XX como una economía abierta y moderna (yque) promueva la integración del Perú a la economíamundial»30

Las políticas de este nuevo gobierno estuvieron dirigidasa lograr transformar al Estado protector, interventor enla economía, empresario y árbitro de los conflictoslaborales, en uno básicamente regulador del sistemaeconómico.

Para el logro de tales fines, se procedió a una aperturacomercial y financiera que implicó la libre importación,reducción de aranceles, la liberalización de los preciosy del mercado de tierras. También se llevó adelante unimportante proceso de privatización de empresasestatales y la flexibilización de las relaciones laborales,que significaron la pérdida de la estabilidad laboral, conlos consiguientes nuevos mecanismos de contratacióny despido.

La población peruana estaba frente a dos opciones: ola política neoliberal de Fujimori o sendero luminoso.Los recientes fracasos de los países de socialismorealmente existentes (comunistas-URSS), así como delas políticas del «socialismo democrático» de AlanGarcía, generó un rechazo natural a todo lo que «olieraa izquierda», y sendero era más que un olor. No hubootra opción.

Crecimiento de Programas y del Gasto Social

Las medidas de ajuste y estabilización económica(conocido como el Fujishock) que aplicó Fujimorirecién iniciado su gobierno produjo una recesión y elaumento de la pobreza a nivel nacional.

De acuerdo a las propuestas del gobierno, lasuperación del problema estructural de la pobreza, selograría en el mediano y largo plazo, luego que lasinversiones nacionales y extranjeras hubiesen maduradoy empezado a dar sus frutos. En el corto plazo, lo quehabía que hacer era crear las condiciones para que esasinversiones puedan desembarcar en estas playas: setenía que crear un marco de promoción de lasinversiones atractivo y que se pareciera al que tantoéxito produjo entre 1950 y 1966. Ya no era el Estado,sino el sector privado, nacional y extranjero, losindicados a cumplir con la función de locomotora delcrecimiento y desarrollo del país.

La drasticidad de las medidas de ajuste, provocaronun deterioro inicial mayor al encontrado, y ello, dentrode un marco de acoso armado de sendero luminoso yel MRTA. Había que generar -mientras se avanzabahacia el desarrollo- un sistema de compensación socialque impidiera el aumento del 55.3% de pobres de 1991,y dentro de ellos, los que transitaban hacia la extremapobreza, que ya representaban el 24.2% de lapoblación.

El Perú, como en casi todos los países de AméricaLatina, la política social era de tipo universal, es decir,dirigida a todo el universo de la población. La capacidadde estos Estados en brindar adecuados serviciossociales (salud, educación, vivienda y alimentación) yservicios básicos (agua, desagüe y electricidad) fuebastante limitada, debido a la falta de capacidades yhabilidades de los políticos y funcionarios públicos, laescasez de recursos y la fuerte segmentación socialexistente en el Perú.31

Por las limitaciones mencionadas, la política social nollegó principalmente a los más pobres, a los excluidos.Generalmente estos servicios solamente llegaron a losasalariados y a las clases media y baja urbanas, es decir,a los incluidos en el sistema. Esta realidad seexperimentó tanto en el gobierno militar de Velascocomo en el de Alan García. La gravedad de las medidasdel ajuste hicieron necesario concentrar y focalizarmejor los servicios en los verdaderamente excluidos:los pobres extremos.

La prioridad de enfrentar a sendero luminoso yestabilizar la economía, unido a la inexistencia de unPlan de compensación social elaborado, hizo quedurante los dos primeros años se realicefundamentalmente una labor de ayuda alimentaria através del Programa Social de Emergencia. A partir de1992 se nota ya un proceso de concentración de lapolítica social en el Ministerio de la Presidencia (Mipre),dentro de cual se crearon dos Viceministerios: el deDesarrollo Social y el de Infraestructura. Las Oficinasy Programas de Alivio a la Pobreza se fueronmultiplicando y centralizando bajo la batuta del Mipre.Fue en 1993 cuando recién se produce una «EstrategiaNacional de Alivio a la Pobreza», anunciada en el Clubde París. Sobre la base de este documento, seelaboraron otros dos posteriores, titulados«Lineamientos Básicos de la Política Social» y«Elements of the Focalizad Strategy to Combat Extreme

30 «Lineamientos del Plan de Gobierno de Cambio 90», abril de 1990, editado por la Embajada de Perú en España, p.1, julio 1990.31 Véase sobre el tema en Carlos Parodi, op. cit.


Poverty 1996-2000». Para poder focalizar mejor elgasto social en los sectores muy pobres, se empezó aelaborar los Mapas de la Pobreza, que fueron unsoporte indispensable para la direccionalizaciónadecuada de los fondos de compensación social.

En 1998, el 42% de la población recibía alimentosdonados, hecho que empezó a verse como una nuevaforma de asistencialismo y clientelismo político, ya quela época de impacto del ajuste había pasado.

Las políticas de alivio a la pobreza se fueronimplementando en un contexto en el cual la economíainformal creció de una manera importante, creandolas condiciones para que en el 2004 encontremos al77% de la población con un trabajo inestable, y a lostrabajadores informales ganando un 50% menos quelos formalmente contratados.

Dentro de los aspectos positivos de esta política socialfocalizada de alivio a la pobreza del gobierno deFujimori, podemos mencionar la disminución de laextrema pobreza de 24.2% en 1991 a 14.7% en 1997,aunque los pobres no extremos aumentaron de 31.1%a 36% en el mismo período, tal como se puede apreciara continuación.

Cuadro N° 6Pobreza y Extrema Pobreza 1985-2004

Fuente: CUANTO-UNICEF, Enniv (1997), El Comercio.

Ante la ausencia centenaria o la retirada del Estado deciertas zonas del territorio nacional por el accionar desendero luminoso y el MRTA, la llegada de losprogramas de alivio a la pobreza significó la aparicióno el retorno de la presencia del Estado en estas zonasabandonadas. También podríamos considerar un logropositivo, el desarrollo de habilidades y capacidades entemas de política social en un grupo de funcionarios yempleados, públicos y privados, que tuvieron queelaborar y ejecutar dichos programas.

Dentro de las consecuencias negativas, podemosmencionar la duplicidad y superposición de objetivosy Programas sobre los mismos beneficiarios, la noinstitucionalización y sostenibilidad de dichosprogramas, toda vez que no se realizaron a través delos gobiernos locales o instituciones locales. Segeneraron redes clientelistas que favorecieron nosiempre a los más necesitados de dichos programas.La distribución de alimentos donados al 42% de lapoblación en 1998, fortaleció el asistencialismo y ladependencia de «papá Estado», con todas lasconsecuencias que ello implica.

No hay que dejar de mencionar la utilización políticade estos programas, cuya desvirtualización perjudicóa los que más necesitaban de este apoyo social.

A nivel económico se llegó a estabilizar la economía yreinsertarla en el sistema económico internacional. Seempezó a crear un marco de condiciones propicias ala inversión nacional y extranjera, aunque no en todoslos sectores. Fueron favorecidos rubros como la mineríay desatendidos otros, como la agricultura. No sellegaron a establecer políticas sectoriales y se desactivóel Instituto Nacional de Planificación, entidad que hoyse está tratando de restablecer.

Si bien se dieron medidas que permitieron bajar ycontrolar la inflación, durante los 10 años de gobiernode Fujimori no se logró relanzar el crecimientoeconómico, tal como apreciamos en cuadro n° 7. Lapolítica cambiaria practicada por el fujimorato nopermitió el crecimiento de las exportaciones, tal comose dió en los países asiáticos. Entre 1991 y el año 2000la pobreza se mantuvo casi igual.

Cuadro N° 7PBI e Inflación del período 1990-2000

Gobierno de Fujimori


AÑO POBREZA

(%)

EXTREMA POBREZA

(%)

TOTAL

(%)

1985 23.0 14.9 37.9

1991 31.1 24.2 55.3

1994 29.9 18.3 48.2

1997 36.0 14.7 50.7

2000 39.3 14.8 54.1

2004 30.0 24.0 54.0 AÑOS TASA DE

CRECIMIENTO (%) INFLACIÓN

(%)

1990 -5.1 7,649.65

1991 2.1 139.23

1992 -0.4 56.73

1993 4.8 39.48

1994 12.8 15.38

1995 8.6 10.23

1996 2.5 11.84

1997 6.8 6.46

1998 -0.6 6.01

1999 0.9 3.73

2000 2.8 3.73


3.6) Toledo: Descentralización y Desarrollo

La visión del presidente Alejandro Toledo sobre laeconomía, el desarrollo y la manera de superar lapobreza, no difiere sustancialmente de la que tuvoAlberto Fujimori.

La victoria de Toledo en el año 2001, ante la debaclede candidatos de mayor relieve público, como elAlcalde de Lima Alberto Andrade o Luis CastañedaLossio, creó una expectativa popular muy grande porvarios motivos. El primero, porque significaba la derrotade «la dictadura», la vuelta a la democracia, al respetode las leyes y de los derechos humanos. Segundo,porque el origen pueblerino y serrano de Toledo, podíasignificar que su corazón se sensibilizara más que el deotros candidatos frente a una población andinaabandonada secularmente por el Estado, y por logeneral, en situación de extrema pobreza. Y tercero,porque en su entorno había logrado congregar a algunaspersonalidades de reconocida honradez y trayectoriaprofesional, aunque provenientes de matricesideológicas diferentes.

Toledo no recibía un país con una economía encrecimiento. Más bien, este se había estancado desde1996, debido al «recalentamiento» de la economía ylas medidas monetarias y fiscales dirigidas a contraerla demanda. Ello significó pasar de una tasa decrecimiento del 12.8% en 1994 al –0.6% en 1998. Sia ello le sumamos el aumento del desempleo en Lima yprovincias por el cierre de numerosas empresasresultante de la reducción violenta de los aranceles, lacrisis asiática, y un inadecuado manejo de la economía,tendremos una idea aproximada de la situación a estenivel. No se puede dejar de mencionar el descontentopolítico por la violación sistemática y desembozada dela constitución y las leyes desde 1996. Dentro de estecontexto es posible entender el malestar social quefinalmente generó la fuga a Japón del ex-presidenteFujimori.

Una de las tareas del gobierno de Toledo debió ser lade ir modificando la política social focalizada y decoyuntura (post-ajuste), por una que ataque la pobrezaen términos estructurales, apelando a políticas públicasde mediano y largo plazo. Los ministerios de Educación,Salud, Agricultura o Transporte, eran parte importantede esta nueva estrategia.

Durante los dos primeros años de su gestión, pese ano haber preparado equipos sectoriales para ejecutarun Plan de Gobierno determinado, el presidente tuvovarios aciertos al nombrar ministros solventes en variascarteras. Ellos fueron capaces –en el corto tiempo depermanencia- de diseñar perfiles de políticas públicasen sus sectores, así como de ensamblar equipos dealto nivel. Un ejemplo de ello, fueron los ministerios deEducación, del Interior o de la Mujer y DesarrolloSocial. Pasados los dos años de administracióntoledista, y ante la baja en las encuestas, el presidenteempezó a ceder ante la presión de sus «militantespartidarios», quienes empezaron a exigir públicamentesu derecho a ocupar puestos en el aparato estatal.

Desgraciadamente, el presidente cedió en no pocoscasos, echándose a perder muchas de las reformasiniciadas. El despido de funcionarios y técnicosexperimentados de diversos organismos ligados a lapolítica social del Estado y su reemplazo muchas vecespor «improvisados» militantes de Perú Posible, echaronpor la borda las capacidades y habilidadesdesarrolladas durante años por varios funcionarios,cualificaciones acumuladas también por la experiencia,sucumbieron gracias a la conocida «repartija del botínestatal». A partir del tercer año, las ilusiones de uncambio en la forma de hacer política fuerondesapareciendo en la población, y con elloprofundizándose el desprestigio del presidente Toledoy el de su partido, Perú Posible.

La reforma inconclusa de la política social que estádejando Toledo, ha permitido que varios de los erroresarrastrados desde el gobierno de Fujimori siganlatentes. Uno de ellos, sin duda, es la duplicación osuperposición de objetivos similares y sobre los mismosbeneficiarios en varios programas sociales. Otro, es lafalta de control sobre el destino de los fondos de dichosprogramas, que genera el desvío hacia otros gruposque no son los elegidos para recibir el apoyo estatal. Elnivel de «filtración» de personas que no necesitan elapoyo pero que consiguen ser beneficiarios llegaactualmente al 30%, «mientras que la subcobertura(población objetivo que no se beneficia del programa)llega al 90%» 1

Uno de los resultados de la política económica queaún no logra articularse con una política social renovada,ha sido que la pobreza no ha disminuído, existiendo a

32 Diario La República del 16-01-05


fines del 2004 un 54% de pobres, cifra similar a la delaño 2000. La diferencia estriba en que la pobrezaextrema ha crecido y la pobreza no extrema hadisminuído, tal se aprecia en el cuadro N° 7.

No solamente el problema de la articulación de lapolítica económica con la social constituye unaasignatura pendiente. El crecimiento económico, si bienha sido del 4.9%, 3.8% y 5% entre el 2002 y el 2004,está muy lejos aún del más del 7% sostenible que senecesita para superar el problema de la pobreza en elPerú. Faltan ciertas condiciones y decisión política paradesarrollar una política industrial exportadora másagresiva. Seguimos inmersos en un modelo económicoprimario exportador, el cual debería ser la plataformapara relanzar un proceso de industrialización ydesarrollo de amplio espectro.

Pese a la ausencia de solidez en la conducción política,el crecimiento económico está aumentando sin parar anivel nacional. La producción minera, el turismo, asícomo la agro-exportación, hacen vaticinar mejorestiempos. Dentro de este contexto de crecimientonacional, se hace cada vez más urgente, no solamenteapuntalar el agro, sino la calidad y direccionalidad dela educación, la investigación científica y el desarrollotecnológico.

Se necesitará de una élite política capaz de promover,resguardar y canalizar este crecimiento económico enmarcha para que pueda repercutir positivamente en elbienestar social, expresado en el desarrollo humano

de la población. El crecimiento económico sindistribución equitativa de la riqueza, no es justo nisostenible en el tiempo.

Quisiéramos finalizar reconociendo uno de los aciertosimportantes del gobierno de Toledo a nivel político, yespecialmente en materia de política social. Nosreferimos al proceso de Descentralización iniciado poresta administración. Con todos los errores que puedenexistir, es un hecho que se ha iniciado la transferenciade una serie de partidas de programas y fondos socialesa los gobiernos locales a lo largo y ancho del país. Estamedida está presionando a los gobiernos regionales

y locales a adquirir en cortos plazos una serie decapacidades y recursos técnicos para poder recibirestos fondos y poderlos ejecutar a través de proyectostécnicamente elaborados y viables. Los fondos delcanon y regalías mineras, por ejemplo, son una fuentede ingresos de estos gobiernos que les podrá permitirafiatar equipos capaces de proyectar su desarrollo ysus políticas de inversión para la prosperidad económicay social de sus comunas.

La presión diaria que tienen los integrantes de losdistintos gobiernos regionales y locales por parte desus poblaciones/electores para superar la situación depobreza y abandono centenario, está propiciando unadinámica generadora de importantes e interesantesiniciativas de desarrollo, realidad que nos hace pensarque hemos entrado en una etapa diferente en la historiadel Perú.



SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS Y REFORMAS

PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA:

BALANCE DE LA EXPERIENCIA

Bajo el título de «cómo crear consenso político paracoadyuvar en la reducción de la pobreza en el Perú»se llevó adelante durante el 2004 un proyecto financiadopor el DFID (Ministerio Británico para el DesarrolloInternacional), teniendo como entidad ejecutora al NDI(Instituto Nacional Demócrata para AsuntosInternacionales). El proyecto se propuso contribuir condos aspectos centrales en los partidos políticosperuanos:

• Fomentar un mayor interés y destrezas en lospartidos políticos para abordar el tema de lareducción de la pobreza en el Perú, así como buscarpuntos de coincidencia entre los mismos a fin decrear soluciones conjuntas que permitan reducir lapobreza en el país.

• Aportar a la consolidación de la institucionalidaddemocrática, fortaleciendo la relación de lospartidos con los electores ubicados en estratosidentificados como pobres.

Para ello se fijaron dos objetivos:

1. Identificar en el escenario político, en lainstitucionalidad estatal y en las estructuraspartidarias, los factores clave que favorecen laincorporación e implementación de políticasorientadas a la reducción de la pobreza por partede los funcionarios electos

2. Crear oportunidades para que los electoresseleccionen representantes políticos que se

diferencien de sus colegas por el conocimiento,interés y habilidades para orientar reformas a favorde los pobres

Siendo dos, igualmente, los resultados esperados:

Componente 1: Diagnóstico: incentivos políticos parauna reforma a favor de los pobres, que proponíaun mayor entendimiento de las actitudes ycomportamientos de los actores e instituciones conrespecto a los temas de la reducción de la pobrezaen el Perú, y

Componente 2: Sensibilización y capacitación sobrela reforma a favor de los pobres, que busca quelos partidos incorporen en su agenda de debateinterno aspectos de las reformas en su favor yparticipen en el debate nacional e implementeniniciativas políticas sobre el tema. Componente quese examina en este reporte.

Para lograr el cumplimiento del segundo componente,se llevó adelante un conjunto de actividades que teníanel carácter piloto en donde se abordó la necesidad decontar con una mayor comunicación y coordinacióndentro de los partidos políticos en relación con el temade la reducción de la pobreza.

Han participado de esta experiencia un conjuntosignificativo de Partidos y Movimientos Políticos, comose indica a continuación:

• Partido Aprista Peruano• Restauración Nacional

Enrique Quedena

PARTE III


• Partido Somos Perú• Movimiento Humanista Peruano• Unidad Nacional• Grupo Río Abierto• Partido por la Democracia Social• Partido Democrático Descentralista• Partido Perú Posible• Partido Unión Por el Perú• Coordinadora Nacional de Independientes• Movimiento Adelante• Autogobierno Ayllu• Partido Acción Popular• Sociedad i Comunicación

El proyecto contempló también la realización de undebate interpartidario que tenía como propósitopresentar e intercambiar puntos de vista sobre laspropuestas elaboradas por los diferentes partidospolíticos participantes de esta experiencia.

El presente reporte presenta tres partes. Una primeraen donde se presentan los resultados obtenidos deacuerdo a un conjunto de temas que ponen en relaciónla importancia del tema y su aceptación en la dinámicainstitucional partidaria. En esta sección se comparanlos puntos de vista y los procesos seguidos por lasdiferentes agrupaciones partidarias, indicándosepreocupaciones expresadas por los propios actoresrespecto a la viabilidad de las propuestas políticas.

La segunda parte presentará una síntesis deconclusiones y recomendaciones que pueden extraersedel proyecto aplicado por el NDI, tratando de reflejaren gran parte los propios puntos de vista de laspersonas que han participado en la experiencia.

Finalmente, la tercera parte contiene un conjunto defichas de resumen de los principales aportes de losmovimientos y partidos políticos que fueronentrevistados con posterioridad a la realización de loseventos.

P R I M E R A P A R T E :

POBREZA Y PARTIDOS POLÍTICOS

Luego de una rueda de entrevistas y del acceso a losprincipales documentos partidarios, que la oportunidadde esta sistematización ha permitido, se puedeestablecer que, de manera general, los partidos ymovimientos políticos peruanos se dividen en dos: por

un lado, un pequeño grupo de agrupaciones quemanifiestan una evidente preocupación por el tema yque han avanzado más allá de los discursos, hacia laconstrucción de propuestas operativas; por otro lado,un grupo más numeroso de organizaciones queexpresan una opinión sobre el tema de la pobreza peroque por diferentes motivos –entre los que resalta sureciente formación-, no cuentan con diagnósticos nipropuestas adecuadas a su finalidad.

Por otro lado, llama la atención que más de 14 millonesde pobres en el país no se hayan podido constituir enuna fuerza de presión lo suficientemente sólida parademandar nuevas agendas a los partidos políticos, orepresentar una presión ética al interior de algunasagrupaciones que exija un mejor tratamiento a tan gravesituación.

El presente informe planteará un conjunto deconstataciones que se han podido identificar en lasagrupaciones políticas consultadas, formulando enciertos casos donde no exista mayor informaciónalgunas hipótesis que ayuden a explicar algunassituaciones.

1. Importancia asignada al tema de pobreza

Existe un consenso generalizado en prácticamente todoslos partidos y movimientos políticos sobre la gravedadque presenta el problema de la pobreza en el Perú.Las coincidencias no sólo radican en lo que describengran parte de los diagnósticos elaborados, sino en losdatos objetivos que cada año indican que pese a laconsiderable inversión realizada, la pobreza y sussecuelas ha seguido creciendo en el país convirtiendoal sesenta por ciento de peruanos en pobres.

Es por eso que se puede sintetizar esta situacióndiciendo que sobre la atención de la pobreza en el paísse ha hecho mucho pero se ha logrado muy poco.

Sin embargo, tampoco las propuestas partidarias seencuentran al nivel que requiere la atención de estosproblemas, pues mayoría de los grupos políticosestudiados no han desarrollado suficientemente el tema,de modo que documentos básicamente doctrinarios nocuentan con propuestas operativas. Un aspectopreocupante es que algunos de estos partidos cuentancon una apreciable aceptación por parte del electoradonacional, siendo un agravante que algunos de ellos nootorgan al problema de la pobreza un lugar central enlas discusiones internas.


Gruesamente las concepciones sobre el problema dela pobreza se dividen en tres posiciones:

• Para un grupo de partidos y movimientos, elproblema de la pobreza es directamenteproporcional a la generación de riqueza conseguida;en otras palabras, la inversión y mayor producciónno sólo actúa como la condición para superar lasituación de pobreza, sino que es el camino a seguir.En tal perspectiva, las políticas asistenciales sóloacompañan coyunturalmente a la maduración delas políticas que son propiamente de desarrollo. Enel mejor de los casos se considera que constituyeun imperativo moral ayudar a mejorar la situaciónde vida de las poblaciones pobres.

• Otro sector considera que ni el crecimientoeconómico ni la mayor inversión actúamecánicamente en la solución del problema. En estesentido, se advierte que la política del «chorreo» o«goteo» de la riqueza a favor de los sectores pobresno ha ocurrido y que se exige tomar medidasradicales para enfrentar el problema de la pobreza.Tal situación exigiría crear no sólo más programaso invertir mayor dinero en la atención del problemasy de sus secuelas, sino de llevar adelante una reformasustancial en la intervención estatal y en lasrelaciones con la sociedad.

• Un tercer sector compartiría la opinión anterior, sinembargo, no estaría dispuesto a llevar a cabo unareforma total de las políticas sociales, sino aplicarun conjunto de ajustes internos que permitiera unrelanzamiento de lo existente. En este caso, hemosencontrado dos posiciones, unos que consideranque existe una base social que debe ser recuperaday desarrollada a partir de estos programas; encambio, otros consideran que un cambio en lasrelaciones Estado-sociedad en torno a estos temasresulta hoy en día inviable políticamente, planteandoantes que una reducción un alivio a la pobreza,tendiendo de esta manera al mantenimiento delstatus quo.

En cambio, si se interroga sobre la importancia quepodría tener el tema de la pobreza en la próximacoyuntura electoral, el temperamento de los partidosparece cambiar. En tal caso, se reconoce que conformauna masa electoral altamente significativa y disputadapor los partidos políticos, de modo ilustrativo, variosentrevistados recordaron que las últimas elecciones ala alcaldía de Lima terminó disputándose en una zona

eminentemente popular como Manchay, tratando decaptar el voto de electores pobres.

En la actualidad la gravedad de los problemas derivadosde la pobreza así como de la falta de empleos, haceque algunos políticos consideren que el tema de lapobreza constituya un eje central en las próximaselecciones generales en el país, a diferencia de losprocesos electorales anteriores donde el tema no llegóa constituir una preocupación central de los partidospolíticos salvo contadas excepciones.

Por otro lado, la estructura partidaria que en muchoscasos descansa en Comités establecidos en lasprincipales ciudades, así como el cambio del perfil dela pobreza en el Perú (el campo sigue siendo el territoriomas pobre, pero en términos demográficos la pobrezase ha trasladado a las ciudades siendo en númerosuperior a los pobres del área rural), esto hace quealgunos diagnósticos examinados privilegien el ámbitourbano en desmedro del rural.

Se ha podido observar que las propuestas de desarrollodirigidas hacia el sector rural no se encuentrancondicionadas a la madures o juventud de la agrupaciónpolítica, sino a su ideario político. Acción Popular comopartido político que ha accedido dos veces al gobiernonacional y Autogobierno Ayllu de reciente formación,son los dos grupos que cuentan con propuestas másdefinidas sobre el mundo rural.

Otros grupos políticos han tratado de ubicar elproblema de la pobreza dentro de un marco políticode carácter más global, considerando las implicanciasque este tema tiene no sólo para la afirmación de laspolíticas estatales centrales como la competitividad yla inserción en los mercados internacionales, sinotambién para lograr un reforzamiento de lascapacidades internas que fortalezcan el capital social ycontribuyan a una propuesta de desarrollo sostenible.Desde ópticas políticas distintas, el partido Aprista yUnidad Nacional han contextualizado de mejor manerael problema.

2. Las posibilidades de lograr consensospara su tratamiento

El tratamiento del tema de pobreza se hace desdeenfoques marcadamente diferentes como es lógicosuponer, sin embargo, ello no debe constituir mayorobstáculo para lograr un debate constructivo en tornoa la posibilidad de reducir la pobreza en el país.


En primer lugar, tenemos que existe un grupo departidos políticos que siguen un planteamiento liberalen el análisis y en la construcción de alternativas, queplantean propuestas de reformas profundas en laspolíticas y los programas sociales, que suponen cambiossustanciales en la gestión que puede llevar a laprivatización de algunos programas. Este grupo departidos y movimiento siguen en general a autores comoEnrique Vásquez y Fritz Du Bois.

En cambio, otros tienen propuestas elaboradas por suspropias comisiones de trabajo siguiendo postuladosdoctrinarios tradicionales. Sin embargo, otro gruponumeroso no cuenta con una instancia partidariadestinada a realizar tales estudios, descansando estaresponsabilidad en responsabilidades personales, porlo general, de militantes que participan en la Comisióndel Plan de Gobierno.

En todo caso, lo importante del caso anterior es que seha podido constatar que para la realización de losdiagnósticos sobre la situación de la pobreza en el paísno se requiere mayor capacidad técnica, pues éstaexiste dentro de los partidos, en cambio, las deficienciasdetectadas se ubican en otro orden de cosas:

- Los diagnósticos en la mayoría de casos tienen uncarácter general, está basado en fuentessecundarias y no son contrastadas con estudios oinvestigaciones alentadas por los partidos políticos.No se recogen tampoco experiencias en curso quealimentarían las propuestas elaboradas.

- Muchos diagnósticos tienen un enfoqueeminentemente urbano y centralista; no se reflejanlas problemáticas regionales, no se reflejaadecuadamente el problema rural

- No recogen aspectos subjetivos que expresen elsentir de los ciudadanos ni sus puntos de vista

- Son poco autocríticos. Se trata de documentos quese formulan con una mirada externa a la realidad yno como un actor partícipe de la problemática que,por tanto, la comparte y la sufre con el resto deactores.

- No examina la relación de la problemática con otroscampos políticos directamente relacionados como:las consideraciones éticas, la identidad nacional, lagobernabilidad y el buen gobierno.

Siendo así, los códigos de discusión sólo corren porcanales ideológicos que resultan extrañas a las

preocupaciones ciudadanas (se acusa de neo liberal ode pro comunista a un determinado planteamiento, sinanalizar a fondo sus consecuencias), debido a la faltade concreción de las propuestas.

De las propuestas examinadas, sólo Unidad Nacionalcuenta con una propuesta avanzada hasta un niveloperativo. Esta situación que si bien es beneficiosa paraexaminar las propuestas no permite un análisiscomparativo, pues las otras fuerzas políticas todavíano han culminado sus documentos aunque se conocenlos puntos más importantes, como ocurre especialmentecon Acción Popular y el Partido Aprista.

Esta situación crea una barrera para que el tema seadiscutido con un nivel mínimo de exigencia y que en eldebate se contrapongan propuestas programáticas yoperativas, y no se concentre sólo en planteamientosque se encuentran en el plano discursivo. Esta situaciónlimitó los alcances del debate promovido por elproyecto entre los diferentes partidos políticosparticipantes.

Por otro lado, se ha constatado que el tema de pobrezasi bien es discutido regularmente, se hace normalmenteen medios académicos, es por ello que la propuestadel NDI ha permitido abrir un nuevo espacio de diálogodentro de las propias agrupaciones políticas ha sidoampliamente valorado por todos los partidos ymovimientos sin excepción.

3. La dimensión regional-local y losfactores culturales en la estregia de luchacontra la pobreza

Existe coincidencia en los planteamientos respecto a laimportancia que tiene la descentralización no sólo parala reforma del Estado sino también para reestructurarla institucionalidad comprometida en el tratamiento dela pobreza, aunque como se señala en uno de losdocumentos revisados, en gestión de la lucha contra lapobreza no se trata sólo de descentralizar, porque si semantiene los problemas lo único que se consigue conello es multiplicarlos.

La descentralización es una oportunidad para establecerun nuevo enfoque de interpretación, pero también paraestablecer una nueva forma de organización yadministración.

En este aspecto tenemos propuestas que se hanelaborado sobre la base de una dimensión local –comunal que avanzan hasta espacios distritales y


regionales. Se trata de propuestas ascendentes de losprocesos entre los que destacan Acción Popular yAutogobierno Ayllu. Estas agrupaciones agregan unadimensión cultural a la estrategia que permitiría hacerfrente a la pobreza, en este caso se postula que existeen la cultura andina los elementos que permitiríantransformar las conocidas políticas sociales en políticasde apoyo a la producción, tomando en cuenta larecuperación de los valores y principios de reciprocidade intercambio.

Otros partidos muestran un mayor acercamiento a lasestrategias regionales, especialmente en el caso delPartido por la Democracia Social, el MovimientoHumanista.

Un tercer grupo menciona la importancia de ladescentralización sin que ello elimine el mantenimientode unidades de gestión central como cuando sepropone la unificación de los programas. Sin embargo,el común de todos ha sido reconocer que tienen losGobiernos Municipales para enfrentar la lucha contrala pobreza, así como de sus grandes potencialidades.

En efecto, diversas propuestas mencionan la posibilidadde municipalizar servicios como la salud y educación;otros plantean reforzar las transferencias de losprogramas sociales y concentrar allí unidades de gestiónmixta alternativas a las formas actuales, teniendo comoejemplos los CLAS, los Comités de Gestión Comunaly Vecinal, etc.

Por otra parte, los espacios locales han demostradosus bondades para propiciar la concertación aun entreactores que en otros tiempos no tenían puntos encontacto. Como producto de ello se ha logrado difundirlos Presupuestos Participativos, los mecanismos deRendición de Cuentas y otros sistemas de vigilanciaque son muy convenientes de rescatar por parte de lagestión pública. Aunque en estos últimos temas noexisten muchas coincidencias entre los partidos, nosreferimos a ellos más bien como un listado desugerencias planteados por los propios entrevistados.

Algunos partidos mencionan que no ha existido antesconciencia sobre la importancia que desempeñan lasparticularidades regionales para la comprensión de losproblemas centrales del país, en ese orden depreocupaciones el rescate de la cultura tiene un valorintrínseco para la construcción nacional y para laviabilidad de las estrategias (MHP, AP, UPP,Autogobierno Ayllu)

4. Otros temas vinculados a la pobreza en elPerú

Finalmente a través de las entrevistas y la revisión dedocumentos partidarios se ha logrado identificar unpequeño listado de temas vinculados a la pobreza queameritan una consideración especial:

- Pobreza y género. Sólo tres partidos políticosconsideran explícitamente el tema de género. En elcaso del Partido Aprista se mencionó que el trabajodesempeñado durante la gestión en el gobiernosignificó no sólo atender los problemas deemergencia social sino que el trabajo suponía unacompañamiento en el crecimiento de las mujeres,que pasaban dela atención de las urgenciasalimentarias y de salud a niveles productivos,revalorando la autoestima, mejorando sus nivelesde organización y su presencia pública.

En el caso del Partido por la Democracia Social encambio, el proyecto sirvió para trabajar este temaen específico, con la intención de revelar la relaciónexistente entre pobreza y género, así como paraubicar este tema como central dentro de laestructura partidaria.

Finalmente Unidad Nacional considera también quelas acciones encaminadas a luchar contra la pobrezaestán orientadas a empoderar a las mujeres travésdel aumento de recursos que manejan; el incrementode confianza y autoestima; el fomento delaprendizaje; en fortalecimiento de la red debeneficiarias y la promoción de la educación de lasniñas.

- Programas asistenciales y clientelismo político.En ciertos lugares se ha logrado consolidar un sectorsocial que ha establecido relaciones clientelares conlos gobernantes, Esta situación que forma parte delas tradicionales relaciones entre poblacionespopulares y gobernantes y que ha significado eldesplazamiento de auténticas relacionesciudadanas, fueron fortalecidas durante el últimodecenio debido al proyecto político planteado porla dictadura de Alberto Fujimori.

Sin embargo, durante las reformas que quisieronimplantarse durante el presente gobierno de PerúPosible estos sectores fueron movilizados en contradel régimen para impedir –con éxito-, lamodificación de esta situación. Desde entonces,algunos partidos políticos identifican al sector


atendido por políticas sociales como proclive adesestabilizar al régimen o de provocar una crisisde gobernabilidad si se actúan en contra de susintereses.

En un sector de partidos políticos se piensa que talsituación favorece a los outsiders que encuentrannuevas reglas de juego a su favor, reglas antisistemaque ofrecen cierto margen de maniobra para quienlas emplea aunque en realidad pueden desbordarsin mayor inconveniente (como lo ocurrido con elcaso Humala en Andahuaylas). Es por esta situaciónque existe en algunos escepticismo sobre laposibilidad de lograr una reforma cuando de pormedio existen organizaciones sociales, numerosaspoblaciones pobres, organizaciones sindicales, etc.Durante el régimen totalitario se sabía que se perdíanconsiderables sumas de dinero pero a cambio elrégimen lograba legitimarse; es tal caso el costodel gobierno era pagado por todos los peruanos.

- Programas asistenciales y corrupción. Lasdenuncias por malos manejos de los recursosdestinados a los pobres, sea por acción de losfuncionarios gubernamentales, por determinadospersonajes públicos así como por parte de algunosdirigentes sociales, así como la falta de efectividadde los programas han provocado un amplioescepticismo sobre el impacto posible de alcanzarpor este tipo de políticas.

Las denuncias de corrupción en aparatos destinadosa la ayuda alimentaria como el PRONAA hanestado presentes incluso durante el actual gobierno,mientras que el incremento de los costosadministrativos ha crecido considerablemente. Estostemas no han sido tratados con suficiente amplituden los pocos casos que se mencionan.

5. Organización de la discusiónprogramática al interior del Partido y elprocesamiento de la propuesta del NDI

Todos los Partidos y Movimientos políticos coincidenen la forma de trabajo para abordar los problemassustanciales del país, se parte con la realización deensayos de interpretación general, buscando extraerluego propuestas específicas.

Para facilitar este trabajo se recurre a la conformaciónde Comisiones de Plan de Gobierno que cuenta conun responsable encargado de dirigir a un equipoprofesional. Por lo general establecen la dinámica que

imprime el responsable de la Comisión que en muchoscasos supone reuniones ordinarias en el local partidarioy asignación de tareas a sus miembros.

La propuesta planteada por NDI alteró esta lógica,pues creó la posibilidad de que un tema en particularsea discutido con detenimiento al interior del PartidoPolítico. Esta situación sirvió para poner de relieve laimportancia del problema, pero también para evaluarel nivel de maduración que el tema tenía al interior de laorganización.

Así mismo, sirvió para crear una dinámica novedosa,pues en vez de pasar todo por una comisiónespecializada, se permitió ampliar los márgenes dediscusión dando cabida a militantes que de otra manerano hubieran podido acceder a una forma similar departicipación. La participación de los militantes en esesentido no sólo ha sido numerosa, sino que ha permitidoa la fecha contar con un importante contingente demilitantes que están más informados y sensibilizados conrelación al tema de la pobreza, situación que de segurose expresará en un mejor tratamiento de las propuestaspartidarias y un mejor examen de la realidad nacional.

Finalmente, en unos casos constituyó la oportunidadpara que la organización política se dotara dedocumentación adecuada sobre el tema de pobreza enel Perú y reflexionara en torno a ella, mientras que enotros casos fue la oportunidad para sistematizar papers

y documentos diversos de reflexión previamenteelaborados, pero que aun no habían alcanzado un niveladecuado para su presentación en la comunidad demilitantes.

Es de destacar que en algunos de los partidos políticos,pese al amplio conocimiento que tienen los líderes sobreel tema, éstos han estado presentes en los eventos yhasta han participado en la organización de los mismos,generando de esta manera un cambio de actitud de losmilitantes frente al tema, al que le asignan la más altaimportancia.

6. Influencia de los pobres en los PartidosPolíticos

Se ha podido comprobar que la presencia de laspoblaciones pobres en los partidos no es directa debidoal carácter cerrado que aún conservan muchos de ellos,no obstante, existen agrupaciones partidarias que porgénesis e ideario político se dirigen prioritariamentehacia estos sectores, en cuyo caso existe por lo generalalguna secretaría que establece los nexos.


Pero el sistema de representaciones extremadamenteformal aunado a una forma de organización partidariaautocentrada, así como la poca presencia de lospartidos políticos en la vida cotidiana de las localidades(al margen de la presencia que intencionalmente tienendurante los períodos electorales), han debilitado alparecer su imagen como espacio de canalización dedemandas populares.

En las entrevistas, los dirigentes de los partidos políticoshan reconocido su alejamiento de la población enmomentos críticos de la vida política nacional reciente,como los sucesos de Ilave que terminaron con ellinchamiento y muerte del Alcalde ante las cámaras detelevisión así como frente a sucesos de insurrecciónpolítica como el levantamiento de los licenciados delejército en Andahuaylas. Sin embargo, esta situaciónse repite en una serie de movilizaciones y protestasregionales y locales que prescinden del sistema departidos así como de las propias instituciones estatales,creando escenarios de abierta y violenta protesta social.

Al parecer, en caso los actores sociales cuenten conalguna capacidad de incidencia parece ser que prefierenbuscar espacios gubernamentales, prescindiendo paraestos fines de los partidos políticos incluyendo al degobierno, en tal caso, los funcionarios públicos, losministros y los congresistas se convierten en referentesmás importantes, debilitándose funciones potencialesdel sistema de partidos. El tema de la pobreza pone demanifiesto esta situación, pues en tal caso los sectoresnecesitados prefieren dirigirse a otros espacios políticos,perdiendo los partidos capacidad de especialización eintermediación, con la consiguiente pérdida decapacidad propositiva.

S E G U N D A P A R T E :

CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES

1. pricipales conclusiones

1.1 Existe una amplia recepción del tema de pobrezaen todos los partidos y movimientos políticos, estoquiere decir que actualmente resulta importantepara todas las tendencias políticas

1.2 Se trata de un tema que va ganando centralidad enel debate público y partidario, figurando en todaslas agendas políticas (por ejemplo en el Acuerdo

Nacional representa la décima Política de Estado:reducción de la pobreza) y será resaltada con todaprobabilidad el los próximos planes de gobiernopartidarios.

1.3 La lucha contra la pobreza constituye un temacentral en todas las Escuelas de formaciónpartidaria, el algunos casos ese logro se ha debidoa la influencia del proyecto (UPP, MHP)

1.4 Esta ganado consenso la necesidad de integrar losdistintos programas, reformularlos (o reorientarlos)y descentralizarlos, cumpliendo allí un rol estratégicolos Gobiernos Locales

1.5 El problema de la pobreza se ha agudizado hastaalcanzar una potencial importancia electoral en elpróxima coyuntura. Esto permitirá abordardirectamente un tema que resultaba marginal enla política, pese a los ingentes recursoseconómicos que consumía y que ha dado lugar aque algunos sectores busques soluciones por fueradel sistema

2. Recomendaciones

2.1 Siendo un gran avance que el proyecto apoyadopor DFID y NDI haya permitido la generación dedebates internos sobre situación la pobreza en elpaís, ha debido contemplarse como una posibilidadel crear momentos mas frecuentes de encuentroentre delegados y los líderes de los diferentespartidos en torno al tema. Una situación como estapodría permitir crear consenso en torno adeterminados puntos del diagnóstico global asícomo en torno a algunas propuestas e, incluso,respecto a la forma de implementarlas, tomandoen cuenta los problemas que ofrece por su seraltamente sensibles hacia los sectores que sebenefician de las políticas públicas asistenciales.

2.2 Debido a la «volatilidad» del tema, se requieregenerar consensos que suponga por una parte laaceptación de introducir reformas y, por otra parte,la aceptación de que toda forma de oposición en elmomento de la implantación de las medidas seaconstructiva y no ponga en peligro la gobernabilidaddel país. Urge lograr este consenso mínimo en tornoa las políticas de lucha contra la pobreza que debanimplementarse desde todos los niveles de gobiernoy que exige una gran madurez por parte de lospartidos políticos.


2.3 En términos generales, el desarrollo de talleres yconferencias regionales, específicas, podría ser unametodología que debieran incorporar los partidospolíticos para profundizar el tratamiento de temasde gran importancia nacional. Este sería otro aportedel proyecto ejecutado por NDI.


El objetivo del presente documento es describir en quéforma y en base a qué estrategias los partidos queconforman la Alianza Unidad Nacional tratan laproblemática de la pobreza en el Perú1. El textocomprende tres secciones. La primera busca establecerlos antecedentes históricos e ideológicos que nutrenlas acciones de Unidad Nacional en el campo de lalucha contra la pobreza. La segunda constituye unapincelada de algunas de las acciones realizadas desde2001, ya sean éstas documentos partidarios, iniciativasdel Grupo Parlamentario, o comunicados ypronunciamientos de la dirigencia nacional. La tercerasección detalla las actividades realizadas en el marcodel proyecto «Cómo crear consenso político paracoadyuvar en la reducción de la pobreza en el Perú»promovido por el Ministerio Británico para elDesarrollo Internacional y el Instituto NacionalDemócrata.

I. HISTORIA E IDEOLOGÍA

El espacio político de Unidad Nacional

Unidad Nacional es una alianza integrada por diversospartidos políticos y personas independientes con maticesy liderazgos distintos. Forma parte de un espacio políticoheredero de un pensamiento que ha tenido una presenciaconstante en la historia del Perú desde la generacióndel 900. Para la presidenta de Unidad Nacional,Lourdes Flores Nano, es esta generación y en particularel pensamiento de Víctor Andrés Belaunde, el que forjalos principios y valores del espacio político que hoy

LA PROPUESTA DE UNIDAD NACIONAL

Andrea Stiglich Watson*

COMBATIENDO LA POBREZA:

* Directora Ejecutiva del Instituto Peruano de Economía Social de Mercado (IPESM). El IPESM tiene como objetivo promover el pensamiento

humanista y la economía social de mercado. Concentra sus esfuerzos en el fortalecimiento de los partidos políticos de Unidad Nacional

mediante la formación y capacitación de sus miembros y dirigentes y la elaboración de propuestas dirigidas a reformar el estado y sus

instituciones.1 El presente texto ha sido elaborado en base a conversaciones con dirigentes de la Alianza Electoral Unidad Nacional. UN existe desde 2001 y

la integran los siguientes partidos: Partido Popular Cristiano, Solidaridad Nacional, Renovación Nacional y Cambio Radical. La Alianza deberá

renovar su inscripción en septiembre 2005 de acuerdo a la Ley de Partidos Políticos.

lidera. Aquella generación planteó los problemassociales más importantes del siglo veinte: el problemade la tierra, el indigenismo y la descentralización.

Más tarde, esta perspectiva reformista fue retomadapor José Luis Bustamante y Rivero, quien se identificabacon el pensamiento de la doctrina social cristiana. Élpropone una gran reforma en el área social,lamentablemente frustrada por sus opositores políticos.La agenda reformista pendiente es replanteada en 1963esta vez por la Alianza ‘Acción Popular-DemocraciaCristiana’. Los cambios no se llevan a cabo debido ala fuerte oposición en el Parlamento. Finalmente, altérmino de la década del ochenta, los postuladosreformistas forman parte de un nuevo esfuerzo, el FrenteDemocrático, para enfrentar los problemasfundamentales del Perú. El FREDEMO tenía unapropuesta modernizadora y radical, con un fuerteespíritu de cambio.

Así, la historia de los últimos cien años demuestra lapermanente voluntad reformista que caracteriza a lospartidos de este espacio político. En todos los casosse buscó impulsar propuestas que transformasen lacalidad de vida de los peruanos y peruanas.

Los principios y valores

Los principios y valores que orientaron los impulsosreformistas a lo largo del siglo veinte han sido plasmadosen los idearios de los partidos políticos de UnidadNacional, que hoy constituye un nuevo esfuerzo porllevar adelante las necesarias transformaciones sociales


para disminuir y erradicar la pobreza, permitiendo unabuena calidad de vida para todos los ciudadanos. Lospartidos de Unidad Nacional comparten los principiosbásicos de la concepción del mundo y de la vida, dentrodel espíritu de la doctrina social de la iglesia y elpensamiento humanista. A continuación se presentanlos principios y valores que sustentan el pensamientode Unidad Nacional2.

Primero, Unidad Nacional cree en la dignidad de lapersona y en el respeto por los derechos que emanande su naturaleza. Renovación Nacional considera lapersona humana como el eje del proyecto político quepropone. El PPC afirma que constituye misiónirrenunciable hacer del Perú una sociedad comunitariay proclamar el bien común como razón suprema delorden político. La finalidad del bien común es lapromoción de la persona humana total y solidaria, loque no puede lograrse sin el respeto a la dignidad de lapersona humana y sin la participación libre yresponsable de ella en la conducción de la comunidad.

Segundo, Unidad Nacional afirma que la evolución ydesarrollo de las personas se sustenta en el ejerciciode la libertad y que nadie tiene la potestad de coactarla libertad del otro. La libertad individual es limitadapor los valores que norman la conducta humana, laresponsabilidad individual en lo subjetivo y el derechoy las leyes en lo objetivo. Para Renovación Nacional lalibertad es esencial para impulsar el crecimientopersonal.

Tercero, los partidos de Unidad Nacional profesan laigualdad de todos los seres humanos. El PPC consideraque en razón de estar dotados de dignidad y habersido creados por Dios a su imagen y semejanza, todoslos seres humanos son iguales. Se reconoce el principiode igualdad ante la ley para todas las personas, sindistinción de raza, sexo, credo, edad o situacióneconómica o social. Asimismo, se considera que laigualdad es fundamentalmente igualdad deoportunidades. Esto es permitir que los seres humanosen pie de igualdad, desarrollen a plenitud suscapacidades diferenciadas y el máximo de su libertad.

Cuarto, los partidos de Unidad Nacional afirman queel rol del Estado es fundamental para lograr la igualdadentre todos los peruanos y peruanas. SolidaridadNacional considera que es responsabilidad del Estadogarantizar que todos los niños y jóvenes del país tengan

2 Se ha sintetizado y tomado extractos de los idearios del PPC, Solidaridad Nacional y Renovación Nacional.

acceso a un sistema educativo nacional que asegureuna oferta sustentada en principios humanistas con altacalificación técnica. En la misma línea, el PPC consideraque los desequilibrios sociales deben ser superadosmediante la aplicación de criterios de justicia social, esdecir la búsqueda del bienestar general o el bien común.Así, se debe buscar la realización de todas y cada unade las personas, corrigiendo las desigualdadespresentes en la sociedad. Renovación Nacional señalaque el Estado debe tener la capacidad y eficiencia quele permitan cumplir con su papel subsidiario de cara albien común. La participación del Estado es necesariapara priorizar la inversión social, que debe entendersecomo un instrumento para generar igualdad deoportunidades.

Quinto, Unidad Nacional promueve el principio desolidaridad. El ser humano requiere vivir en sociedady para ello, todos y cada uno de los seres humanostiene derecho a condiciones básicas que le asegurenuna buena calidad de vida. El PPC afirma que elfuncionamiento de una economía basada sólo en lacompetencia da lugar a que un conjunto de individuoscuente con recursos suficientes, pero deje postergadosa otros que no son capaces de obtener losrequerimientos mínimos para subsistir. En la misma línea,Solidaridad Nacional reafirma que el bienestar de unosno puede sustentarse en la infelicidad de otros y que,en consecuencia, no es tolerable la existencia desituaciones generalizadas de hambre y miseria. Así, lasolidaridad es una opción ética que enfatiza la auténticapreocupación de un individuo por las condiciones devida de los demás. Las iniciativas y acción individualdeben complementarse con acciones de solidaridadpara lograr el bienestar común. Al Estado lecorresponde efectuar la redistribución a través de lainversión social dirigida a quienes más lo necesiten.Finalmente, la solidaridad también implica unaresponsabilidad generacional que compete a cadapersona. Por lo tanto, la responsabilidad solidaria esirrenunciable para la persona que vive en sociedad.

Sexto, en la economía, los partidos de UnidadNacional postulan el ejercicio de la libertad económicay el derecho de los individuos a generar y disfrutar dela riqueza y de la propiedad privada. El PPC postula laeconomía social de mercado y enfatiza el principio desubsidariedad que determina que no haga el ente mayorlo que puede hacer el menor. Así, promueve la actividad


3 Palabras de Guillermo Castañeda, dirigente de Renovación Nacional.4 IPESM, febrero 2002.

privada y la inversión. Renovación Nacional propugnala economía de mercado libre y considera que laaplicación de políticas en esa línea es la mejor y máseficiente manera para disminuir la pobreza hasta hacerladesaparecer. En ese sentido, las políticas económicasque garanticen la estabilidad y el crecimiento económicoson el mejor instrumento para luchar contra la pobreza:«sólo con un crecimiento económico alto y sostenidose podrá, desde el sector privado, crear más puestosproductivos que beneficiarán a los pobres, peroademás, el Estado contará con mayores recursosfiscales para desarrollar programas sociales másagresivos. El crecimiento económico es pues unacondición necesaria, aunque no suficiente, para resolverel problema de la pobreza»3. Para Solidaridad Nacionalel empleo dignifica al hombre y constituye el instrumentopara transformarlo en agente económico activo, concapacidad de producción, ahorro y consumo.

En suma, el tema de la lucha contra la pobreza y elestablecimiento de políticas para su alivio responden ala concepción humanista de los partidos que integranla alianza Unidad Nacional. Una concepción humanistase sustenta en la dignidad de la persona humana queresulta incompatible con la exclusión e inequidad. LaOrganización Demócrata Cristiana de América haestablecido como uno de sus pilares programáticos laequidad y el establecimiento de políticas por parte delos partidos que la integran que la garanticen. En esesentido, los partidos de Unidad Nacional orientan susesfuerzos en esta dirección.

«En Renovación Nacional buscamos que en nuestro

país se logre un desarrollo humano sustentable que

beneficie a los hombres y mujeres comunes y

corrientes. Que toda obra de gobierno se evalúe

según mejore o no la calidad de vida de todas las

personas y de toda la persona. No creemos que se

trate solamente de que la gente sobreviva, sino que

viva bien, en el espíritu de Aristóteles, prefiriendo

propiciar la vida buena de todos sobre la vida buena

de unos pocos. Dentro de este contexto la

eliminación de la pobreza es un imperativo moral

para Renovación Nacional».

Guillermo Castañeda Mungi

Dirigente de Renovación Nacional

II. EL TRABAJO DE UNIDAD NACIONALDESDE 2001 EN EL ÁREA SOCIAL

Las acciones de Unidad Nacional en el campo de lalucha contra la pobreza pueden verse desde tresámbitos: en documentos partidarios y planes degobierno; en el trabajo parlamentario; y, en las accionesde sus líderes. Unidad Nacional afirma que paracombatir y eliminar la pobreza se requiere intervenir endos dimensiones: política económica y política social.En la primera, las políticas se orientan a crear riqueza,incrementar ingresos y asegurar empleo adecuadomediante la inversión. En la segunda dimensión se buscaasegurar la equidad mediante la generación decapacidades en todos los ciudadanos y ciudadanas.Se busca garantizar una educación de calidad, serviciosde salud accesibles y adecuados, y programasalimentarios que apoyen a los grupos más vulnerables.Los instrumentos de política económica y social quecontribuyen a reducir y aliviar la pobreza tienen esepropósito. A su vez, el buen funcionamiento de laeconomía y la inversión adecuada de recursos paramejorar la calidad del gasto social, contribuyen aconstruir una sociedad más justa y equitativa. Deacuerdo a dichas convicciones, las acciones de UnidadNacional han sido las siguientes:

Documentos partidarios

Unidad Nacional trabaja de manera conjunta con elInstituto Peruano de Economía Social de Mercado enla elaboración de propuestas orientadas a la reformadel Estado, al desarrollo económico y a la mejora de lacalidad de vida de los peruanos. El IPESM brindaapoyo técnico en la elaboración de los planes degobierno y en documentos y diagnósticos para el mejordiseño de políticas públicas. En el marco de estacooperación, se han realizado los siguientes documentosde trabajo o publicaciones cuya temática atraviesa laproblemática de la pobreza, ya sea desde elcomponente económico o el social:

• «Reordenamiento Productivo: Fomento ala Inversión Privada para Crear EmpleoPermanente»4

Este documento de trabajo propone tareasgubernamentales, del sector privado y de la sociedad


civil para la generación de empleo. Se afirma que sedebe crear doce millones de empleos adecuados enlos siguientes veinte años, seis para atender lasnecesidades futuras y seis para eliminar las carenciasactuales. En ese contexto, el Estado debe asumir unrol responsable, promotor y solidario. Un Estadoresponsable debe, entre otros aspectos, llevar a cabouna reforma educativa integral. Un Estado promotordebe invertir en ciencia y tecnología, fomentar cadenasproductivas, ampliar y crear nuevos mercados.Asimismo, debe priorizar sectores especialmenteintensivos en mano de obra tales como el agro o elturismo. El Estado solidario debe intervenirtemporalmente para apoyar estrategias laborales desupervivencia, buscar la competitividad de las Medianasy Pequeñas Empresas.

• «Propuestas para el Desarrollo Rural»5

Este documento de trabajo se orienta en la misma líneaque el anterior: la lucha contra la pobreza desde ladimensión económica, es decir la creación de la riqueza.El agro es un sector fundamental para la economía,por lo que se requiere redefinir el rol que tiene el Estadoen él. El documento hace un diagnóstico del sectoragrario en el Perú en términos de producción,exportación, inversión y empleo rural. Igualmente,plantea una serie de reformas para potenciarlo, entrelas que destacan las normativas e institucionales y lassectoriales. Asimismo, se propone la creación de unInstituto Nacional de Desarrollo Rural Integrado (INIA)que buscaría –entre otros- coordinar las acciones delos demás sectores, actuando en los campos deeducación y capacitación técnica, salud y nutrición,provisión de servicios básicos e infraestructura. Eltrasfondo de estas propuestas es elevar el nivel de vidala población rural, donde se concentran altos nivelesde pobreza.

• «Propuestas para un Plan MaestroMunicipal»6

Este documento constituye un plan maestro municipalelaborado para las elecciones regionales y municipalesde 2002. El estudio comprende un diagnóstico de losgobiernos locales, considerando la gestión, coberturade servicios, facultades y recursos de los municipios.

Este plan municipal se rige por tres principios básicos:eficiencia (calidad y cobertura de los servicios básicos),la promoción del empleo productivo para combatir lapobreza, y la participación ciudadana para asegurar laresponsabilidad en la gestión. En consecuencia, losobjetivos son (i) fortalecer a los gobiernos locales enmateria institucional, competencial y de recursos parala provisión de los servicios públicos a su cargo; (ii)constituir a los municipios en promotores del empleoproductivo en su respectiva jurisdicción con el fin decombatir la pobreza desde su dimensión económica;(iii) institucionalizar mecanismos de participaciónciudadana en la gestión municipal y en el control de lamisma. La propuesta contiene acciones específicas arealizarse en el corto y mediano plazo en todos losaspectos de la gestión municipal, entre los que aparecenel desarrollo rural, los servicios de salud y la promocióndel empleo productivo.

• «El Desarrollo del Agro Peruano:situación, posibilidades y propuestas»7

Esta investigación, elaborada por Alexander Grobman,representa la propuesta integral de reforma en el sectoragrario. En el diagnóstico se detalla que el 65% de lapoblación rural es pobre y de aquellos 25% son pobresextremos. Los servicios básicos son escasos y de malacalidad, los niveles de instrucción son muy bajos y laseconomías son de subsistencia. La propuesta se orientaa revertir dicha situación y hacer del sector agrario unoque produzca riqueza y empleo.

• «Pobreza, Educación y Democracia»8

Este texto forma parte de una colección de documentospublicados bajo el título «Temas en PensamientoPolítico», material fundamentalmente utilizado en laformación y capacitación de los miembros y dirigentesde los partidos políticos de Unidad Nacional. Esteconjunto de textos abarca contenidos clave para todosimpatizante o militante de UN. El texto en cuestióndemuestra la relación entre la pobreza, la educación yla democracia. Realiza un diagnóstico sobre laeducación en el Perú, en términos de cobertura, calidad,eficiencia, inversión. Señala la necesidad de introducirla participación de los padres de familia así como latransparencia en la gestión.

5 IPESM, abril 2002.6 Vásquez, Aldo y Gallástegui. Manuel. IPESM, agosto 2002.7 Grobman, Alexander. IPESM, junio 2003.8 Salazar, Raúl. En: «Temas de Pensamiento Político». IPESM y Fundación Konrad Adenauer, octubre 2003.


9 Díaz Huaco, Juan. IPESM y Fundación Konrad Adenauer, noviembre 2003.10 Du Bois, Fritz. IPESM y Fundación Konrad Adenauer, octubre 2004.11 Actualmente integrado por 12 congresistas de los cuales seis son del PPC, dos de Solidaridad Nacional, uno de Cambio Radical, uno de

Renovación Nacional y dos son independientes.

• «Contribución al Proceso deDescentralización»9

En concordancia con anteriores trabajos realizados,este documento es el resultado de talleres realizadosen cuatro ciudades del país en los que se identificaronlos principales problemas del proceso dedescentralización. El aporte de este documento estáen la evaluación que se hace de los agentes localescomo gestores de su propio desarrollo. En general lasinstancias convocadas para unir esfuerzos en la luchacontra la pobreza terminan siendo los principalesactores en el desarrollo local, lo que demuestra cómoeste es el tema medular en el que deben participar lamayor cantidad de ciudadanos.

• «Programas sociales, salud y educación enel Perú: Un Balance de las PolíticasSociales»10

Este estudio elabora un balance de la aplicación de laspolíticas sociales en los últimos 15 años, señalando lasituación en que se encuentran hoy en día los programasde lucha contra la pobreza e inversión social así comolos sectores de educación y salud. El autor plantea unaserie de propuestas de reforma en estos sectores paraque los programas sociales logren cumplir con losobjetivos propuestos y el impacto social esperado. Estetrabajo ha sido esencial para el planteamiento deUnidad Nacional en el área de la reforma social. Unapolítica social que superpone programas y duplicagastos es poco eficiente. Aún menos cuando no se midesu impacto ni se evalúa su desempeño a través deresultados. En ese sentido, Unidad Nacional consideraque no sólo se debe incrementar el financiamiento deeste sector sino que se debe reformar los programas einiciativas existentes.

Trabajo parlamentario

Abordar el tema de la lucha contra la pobreza desdelas instituciones gubernamentales exige reflexionar sobrelas competencias constitucionales y legales que tienenlas distintas autoridades. Desde este punto de partidase puede precisar que las políticas de lucha contra lapobreza están fundamentalmente en la esfera del PoderEjecutivo y de los Gobiernos Locales. Hay sin embargo,dentro de la función del Congreso algunas que permiten

canalizar dichas políticas. La más importante es laaprobación del Presupuesto Nacional, pero también laformulación de pedidos congresales y de información.A través de estos pedidos los congresistas ejercen susfunciones de legislación, control y representación,canalizando las demandas ciudadanas a fin decoadyuvar en la lucha contra la pobreza y ladesigualdad.

El Grupo Parlamentario de Unidad Nacional11 havenido articulando acciones en el marco señalado. Sehan trasladado a los ministerios correspondientesmúltiples pedidos de información sobre temas variadoscomo educación, salud, saneamiento, vivienda,programas sociales, entre otros. Se han presentadoproyectos de ley en ámbitos similares y se han atendidodenuncias y pedidos de grupos en situación de pobreza.

Asimismo en el debate de la Ley de Presupuesto,Unidad Nacional ha denunciado el crecimiento de gastoen remuneraciones del sector público, las filtracionesen los programas sociales, el desorden y duplicidadentre ellos, reclamando la eficiencia en la administraciónde recursos públicos que permita atender a los másnecesitados.

La bancada ha jugado un rol importante en el debatede normas de trascendencia como la Ley de Bases dela Descentralización y la Ley Orgánica deMunicipalidades. Esta última fue aprobada cuando lacongresista de UN, Rosa Florián, presidía la Comisiónde Gobiernos Locales.

Finalmente, se pueden destacar los aportes de UnidadNacional en la Ley que garantiza la intangibilidad delos fondos y reservas de la seguridad social y restituyela autonomía administrativa, económica, financiera ypresupuestal de EsSalud; la Ley que regula elPresupuesto Participativo y la Ley General de laEducación, entre otras.

Por otro lado, la cooperación entre el IPESM y UnidadNacional ha permitido la realización de mesas de trabajomensuales sobre temas de fondo para el debatenacional. Estas mesas de trabajo se realizan con loscongresistas y los más altos dirigentes de la Alianza asícomo expertos del sector en discusión –educciónbásica, salud pública, inversión social-, entre otrostemas.


Propuestas y acciones de la dirigencia

La dirigencia de Unidad Nacional ha demostrado suvoluntad reformista a lo largo de los últimos años.Lourdes Flores Nano ha insistido en la urgencia de lareforma educativa y Unidad Nacional ha fijado suposición respecto a este sector. Incluso, UnidadNacional se retiró del Foro del Acuerdo Nacionaldebido al incumplimiento de las metas y objetivospactados para este sector. Cabe resaltar la conferenciade prensa realizada en agosto de 2003 precisando lanecesidad de cambiar de rumbo en el gobierno. Enesta ocasión se señaló que para salir de la pobreza ylograr el desarrollo, se requería un crecimiento quealcance el 7% del PBI, considerando que cada puntode incremento provee unos 50,000 nuevos empleos,requisito esencial para salir de la pobreza.

El aspecto fundamental del mensaje fue el llamado auna política educativa integral, mientras que el gobiernodeclaraba en emergencia el sector, luego de la resoluciónde la huelga magisterial. Las propuestas de UnidadNacional incluyeron metas de corto plazo, esencialmenteuna evaluación general de todos los centros educativosy alumnos de colegios públicos y privados de sexto deprimaria y tercero de secundaria en las áreas de lenguaje,matemáticas, historia y geografía del Perú. Losresultados de esta evaluación hubieran permitido contarcon un censo nacional de realidad educativa del país,fundamental para la reforma de ese sector.Adicionalmente se propuso impulsar planes educativospiloto en algunos centros educativos estatales endistintas zonas geográficas del Perú con el fin deexperimentar nuevos métodos de enseñanza,tecnología, gestión y servicios complementarios. En esemarco se propuso aprovechar la extendida instalaciónde cabinas de Internet para introducir a los alumnos ydocentes en tecnología moderna.

Estas acciones evidencian que la educación es para lospartidos de Unidad Nacional una de las dimensionescentrales de la lucha contra la pobreza. En línea conesta preocupación especial, el Partido Popular Cristianoha emprendido una iniciativa creativa denominada elPrograma Nacional de Bibliotecas Populares, cuya metaes promover e incrementar el interés y el hábito por lalectura en niños y niñas desde el nivel inicial hasta elnivel primario12 en zonas urbano marginales, a travésde una biblioteca itinerante equipada en un ómnibus13.

En esta tarea están involucrados los SecretariosDistritales y zonales del PPC y se movilizan a diversosagentes locales mediante las distintas actividades queinvolucra el programa.

Este programa ha acercado la organización partidariaa la ciudadanía, atendiendo las demandas educativasde los más pobres y de menores oportunidades. Alcabo de 200 horas efectivas de labor desplegadasdesde su inauguración y puesta en marcha, se ha logradosensibilizar y promocionar hábitos de lectura de maneradirecta a 10,345 niños provenientes de familias deescasos recursos y a 352 maestros de los 25 centroseducativos rurales y urbano-marginales de Lima14.Asimismo, se ha logrado la participación de jóvenesen una suerte de servicio civil voluntario,comprometiéndolos en actividades de proyección haciala comunidad y de compromiso con el desarrollohumano del país.

Igualmente, las acciones de Solidaridad Nacional desdela Municipalidad Metropolitana están claramenteorientadas a mejorar la calidad de vida de los habitantesde Lima. En ese sentido, las prioridades estuvieronorientadas a los grupos más desfavorecidos yvulnerables. Un ejemplo es el Programa de laSolidaridad y los Medibuses. Estos puestos móvilesprestan servicios de salud adecuados a muy bajo costo,lo que beneficia a la población de menores recursos.Otro ejemplo está en la construcción de escaleras enlos cerros y arenales de los distritos de menoresingresos. En palabras del alcalde Luis Castañeda Lossio,«nadie lo entiende hasta que vive en un cerro y tiene

que subir y subir, tiene que hundir los pies y hasta

las piernas en los arenales».

I. PROYECTO

«CÓMO CREAR CONSENSO POLÍTICOPARA COADYUVAR EN LA REDUCCIÓN DE

LA POBREZA EN EL PERÚ»

Antecedentes

En abril 2004, el Instituto Nacional Demócrata invitó aUnidad Nacional por medio del Instituto Peruano deEconomía Social de Mercado a trabajar una propuestaen el marco del proyecto «Cómo crear consenso

12 Desde los 6 hasta los 12 años aproximadamente.13 Los elementos tangibles del Programa provienen de donaciones.14 Balance realizado en Octubre 2004.


político para coadyuvar en la reducción de la pobrezaen el Perú», impulsado por el Ministerio Británico parael Desarrollo Internacional-DFID.

Esta invitación fue acogida con mucho entusiasmo yaque significó la oportunidad de avanzar hacia las metasque a inicios de año se había propuesto el IPESM, ensu tarea de apoyo a Unidad Nacional: trabajar lareforma social con miras al 2006. El IPESM estaba yaembarcado en la sistematización de las experienciasperuanas en el área social por medio de la investigacióna cargo del economista Fritz Du Bois, descrita en líneasanteriores.

Durante el proceso de discusión de la propuesta deDu Bois se había determinado que las reformas delárea social y en particular aquellas que están dirigidasa reducir y eliminar la pobreza tienen como aspectoscentrales la educación, la salud y la alimentación. Porello, se requería de estudios en profundidad para cadauna de las áreas mencionadas, con miras a plantear lasgrandes reformas que esos sectores requieren. Lainvitación del NDI-DFID abrió la posibilidad pararealizar dichos estudios.

Adicionalmente, se requería articular las nuevaspropuestas con el actual proceso de descentralización ycon los actores locales, ejecutores de los programas enel área social. La descentralización en curso parecía abrirla posibilidad para la reconfiguración y reforma de dichosprogramas y para el replanteamiento de los sistemaseducativo y de salud, adaptándolos a las realidadeslocales y regionales. Igualmente, desde un inicio seconsideró esencial incrementar la participación social enel diseño, gestión y control de estos sectores, por lo quepromover a los gobiernos locales resultaba medular.

Por último, se buscó que las propuestas de reforma nosean puramente académicas o teóricas, sino que másbien recojan las experiencias reales de los alcaldesprovinciales y distritales del país.

Así, el proyecto «Programas Sociales y Gestión Local»fue impulsado conjuntamente por el Instituto Peruanode Economía Social de Mercado, el NationalDemocratic Institute y el Instituto de Investigación yCapacitación Municipal (INICAM) entre agosto ydiciembre 2004.

El proyecto

La meta del proyecto fue la de contribuir a la reformaintegral del diseño, gestión y ejecución de los programas

y políticas sociales con una propuesta innovadora,creativa y viable, dentro de los preceptos de la economíasocial de mercado y el rol subsidiario del Estado, conel fin de combatir la pobreza de manera más eficiente.Para el cumplimiento de la meta propuesta se encargóla elaboración de tres propuestas de reforma en lasáreas de salud, educación y programas alimentarios acargo de especialistas.

La metodología del proyecto combinó distintasactividades en 3 etapas sucesivas. En primer lugar seemprendió la investigación y elaboración de propuestasde reforma en el sector de educación, salud y programasalimentarios por ser considerados sectores prioritarios.La preparación de las propuestas estuvo a cargo detres especialistas de cada área: Juan Fernando Vega(educación), Carlos Guarnizo (salud) y Enrique Vásquez(programas alimentarios). Cada autor estuvo encargadode formular un diagnóstico y una propuesta integral dereforma del sector de su especialidad.

En un segundo momento se discutieron las propuestasde los autores en tres talleres que agruparon a losalcaldes y regidores de Unidad Nacional de las distintasregiones del país: Cajamarca (norte); Huancayo (centro)y Lima (+ Sur). Se esperaba contribuir y fortalecer a lagestión eficiente y responsable de programas socialespor parte de los alcaldes, así como contraponer laspropuestas de la investigación con la realidad de lagestión local.

Al mismo tiempo se realizaron reuniones con un‘Consejo Asesor de Unidad Nacional’ integrado pordirigentes de la Alianza y los encargados de los planesde gobierno de los partidos con el fin de darleseguimiento a las propuestas y avances de lasinvestigaciones. Este Consejo estuvo integrado por

• Lourdes Flores Nano, Presidenta del PPC y deUnidad Nacional

• Mlagros Campos Ramos, Asesora del GrupoParlamentario

• Percy Tábory Andrade, Secretario de Política delPPC

• Daniel Córdova, en ese entonces Director delIPESM e invitado de Renovación Nacional

• Guillermo Castañeda, Dirigente de RenovaciónNacional y actual Director del IPESM

• Marco Parra, Director del IPESM y SecretarioGeneral de Solidaridad Nacional


En la tercera y última etapa se sistematizaron yprocesaron los aportes de las distintas reuniones. Lostextos de los expertos terminaron de redactarse a finalesde 2004 y serán publicados en el primer trimestre de2005.

Balance

El balance del proyecto es muy positivo por diversasrazones. En primer lugar se ha cumplido el objetivoprincipal, la elaboración de tres propuestas técnicaspara la reforma de los sectores de salud, educación yprogramas alimentarios. Si bien los textos finales aunno están disponibles, el aporte de los tres consultoreses significativo y servirá de base para la discusión sobrela reforma social a lo largo del 2005 y sin duda durantela campaña electoral del 2006.

Igualmente, este proyecto permitió llevar a caboactividades con autoridades locales y acercarse a laproblemática municipal. Se ha reconocido en lasautoridades electas su rol primordial en la gestión deestas áreas al mismo tiempo que se ha escuchado suvoluntad para las grandes reformas que se deben llevara cabo. Su experiencia ha permitido enriquecer laspropuestas, a pesar de que la incorporación de losaportes en los textos mismos ha sido insuficiente. Porotro lado, la discusión de los textos ha sido muyfavorable para los alcaldes, quienes han reconocido

recibir información útil para su gestión. En los talleresparticiparon un total de 48 alcaldes, 30 regidores y 28funcionarios municipales a nivel nacional.

Por otro lado, los aportes de los integrantes del ConsejoAsesor han sido valiosos para introducir las dimensionespolíticas de las propuestas de reforma elaboradas. Ladirigencia ha participado directamente en las discusionesde los documentos y en los talleres nacionales. Luegode esta experiencia está claro que la prioridad para el2005 es discutir las reformas propuestas al interior delos partidos y entre todos los militantes, utilizando lostextos como insumos para los planes de gobierno.

El compromiso de Unidad Nacional con la reformasocial es serio; responde a una tradición histórica eideológica así como a un esfuerzo sostenido de accionesy propuestas.

«Si bien todos los programas de gobierno de las

fuerzas políticas que integran la alianza Unidad

Nacional han contenido propuestas vinculadas a

este campo de acción, es un compromiso

fundamental que el Programa de Gobierno para el

período 2006 –2011 enfatice la reforma socialcomo uno de sus cometidos más importantes y como

las transformaciones fundamentales que el período

gubernamental debe producir»

Lourdes Flores NanoPresidenta de Unidad Nacional


1. Ubicación del tema de pobreza dentro delIdeario Político Partidario

La inmensa pobreza en medio de pôles performants

(polos de realización, hazaña, desempeño, capacidad)1

–núcleos de abundancia– es el mayor desafío con quese enfrenta el Perú.

En el Partido Aprista nos hemos propuesto, como unode los rasgos fundamentales de nuestra Propuesta deGobierno 2006-2011, combatir la pobreza con todonuestro esfuerzo y profesionalismo, ubicando esta luchaen el núcleo de todas nuestras actividadesprogramáticas. Por eso, e inclusive, hemosconceptualizado a la gobernabilidad como un estadode equilibrio dinámico básico del sistemasocioeconómico-institucional. En tal sentido, lagobernabilidad no la concebimos solamente como loinstitucional-democrático, sino también en lasdimensiones económica y social; es decir, en todo lorelacionado con la viabilidad económica futura del país,la esfera del crecimiento sostenido y sostenible de laeconomía, el equilibrio básico de los indicadoresmacroeconómicos, la aspiración permanente por lajusticia social y la lucha sin cuartel contra la pobreza yla exclusión social.

A partir de este enfoque conceptual se han definido 13lineamientos estratégicos de gobernabilidad como ejescentrales del Plan de Gobierno:

Javier Tantaleán Arbulú

PARTIDOS POLÍTICOS Y REFORMAS PARA LASUPERACIÓN DE LA POBREZA:

EL CASO DEL APRA

I. Inversión - Crecimiento económico sostenido ysostenible

II. Deuda externaIII. Reforma y modernización del EstadoIV. Lucha contra la pobrezaV. Pueblos originarios y minorías étnicasVI. El sector de las PYMESVII. La lucha contra la corrupciónVIII. Medios de comunicaciónIX. Seguridad ciudadanaX. Partidos políticosXI. Centralización-DescentralizaciónXII. Conflicto-ConcertaciónXIII. La globalización-mundialización como desafío.

Es evidente que este listado responde a unordenamiento técnico, pero es necesario especificar quela temática de la lucha contra la pobreza atraviesa atodos los puntos contenidos en cada uno de loslineamientos estratégicos; en algunos casos comovariable dependiente y en otros casos como variableindependiente en la función de gobernabilidaddemocrática, económica y social.

2. Estudios y diagnósticos elaborados por elPartido Aprista sobre la pobreza en el Perú

Los estudios y diagnósticos elaborados por el PartidoAprista Peruano sobre la pobreza en el país tienen dosniveles:

LA POBREZA Y EL PARTIDO APRISTA PERUANO

1 Stopford, J. y S. Strange. Rival States, Rival Firms, Competition for World Market Shares, Cambridge University Press, 1991.


a) Nacional yb) Regional

En el caso nacional es conocido que el Perú ratificó suparticipación en la «Declaración del Milenio»,documento elaborado por las Naciones Unidas queinvoca a 189 países a asumir una serie de iniciativascon dimensiones éticas en torno al fenómeno de laglobalización. En ese sentido, el Estado peruano secomprometió básicamente a erradicar la pobrezaextrema y el hambre, lograr una educación primariapara todos, promover la igualdad de género y laautonomía de la mujer, y reducir la tasa de mortalidaden la infancia. Asimismo, mejorar la salud materna,combatir el VIH/Sida y otras enfermedades, garantizarla sostenibilidad del medio ambiente y fomentar unaasociación mundial para el desarrollo.

Para los estudios nacionales se utilizan como fuentesmás importantes:

• el Informe del Banco Mundial titulado Más allá de

la ciudad: La contribución del campo al

desarrollo, en el que se trata especialmente lapobreza en el medio rural;

• otros Informes del Banco Mundial, algunos de ellosdedicados específicamente al tema de la pobreza;

• la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar(ENDES);

• el Mapa de la Pobreza trabajado por el Ministeriode Economía y Finanzas;

• la Encuesta Nacional de Hogares, ENAHO;

• los trabajos de medición de la pobreza del InstitutoNacional de Estadística e Informática (INEI);

• los Informes de UNICEF –especialmente losrelativos al Estado Mundial de la Infancia–;

• los Compendios Estadísticos del INEI en relacióncon el tema;

• la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV);

• los Informes del Banco Central de Reserva; etc.

Es evidente que por escasez de recursos el PAP nocuenta con una institución específicamente dedicada ala medición de la pobreza y de la desigualdad social anivel nacional, por eso se utilizan los trabajos queproducen instituciones especializadas del Estado einternacionales.

En las regiones donde existen gobiernos y municipiosapristas (especialmente en las capitales de región), sehan intentado mediciones parciales, básicamente por

los grandes costos que demandan estudios de coberturaregional. Es menester señalar que estos gobiernos ymunicipios en muchos casos asumen los datos másimportantes trabajados por organismos que han hechoestudios a nivel regional o más localizados.

3. Recepción del tema en los más recientesdocumentos partidarios: PlataformasPolíticas y Planes de Gobierno

El Programa de Gobierno del Partido Aprista Peruanotiene formalmente una concepción propia para abordarel tema de la pobreza. Así, en el Documento Síntesisse define la «concepción de una Estrategia deSuperación de la Pobreza que debe sustentarse enciertos principios directrices:

a) Integral, a cargo de un Estado Moderno: queincorpore la acción de todo el Estado y el conjuntode la sociedad. Es necesaria la creación eimplementación de una autoridad social como entebásico de la planificación, coordinación y liderazgo.

b) Política social descentralizada.

c) Política social democrática y participativa.

d) Política social concertada y estratégica.

e) Política social productiva: se considera que la políticacontra la pobreza debe tener como criteriossustanciales –aunque no únicos– la generación deempleo y la capitalización del ingreso de los máspobres.

f) Creación de un sistema de monitoreo, seguimientoy evaluación del gasto social».

La definición de esta estrategia así como la propuestaplanteada por el Partido Aprista en el Congreso de laRepública en el Proyecto de Ley que más adelante sedesarrollará, han tomado en consideración lasexperiencias más exitosas de lucha contra la pobreza,presentadas por el Banco Mundial en el Informe sobre

el Desarrollo Mundial 1990. La Pobreza (WashingtonD.C., julio 1990) y el Informe sobre el Desarrollo

Mundial 2000-2001. Lucha contra la pobreza

(Ediciones Mundi Prensa, Madrid 2001).

4. Instancias partidarias encargadas detrabajar cotidianamente el tema.

En el Partido Aprista Peruano la instancia partidariaencargada del Diseño de Reformas para la Superaciónde la Pobreza está centralizada en la Comisión Central


de Plan de Gobierno, que preside el congresista Jorgedel Castillo, a su vez conformada por un conjunto decomisiones específicas que tratan los temasconsiderados prioritarios. Las comisiones másimportantes que desarrollan temas específicos son lassiguientes:

1. Economía2. Agricultura3. Industria4. Energía y Minas5. Pesquería6. Trabajo7. Vivienda y Construcción8. Transportes9. PYMES10. Comercio Exterior y Turismo11. Educación y Cultura12. Salud y Seguridad Social13. Ciencia y Tecnología14. Ecología y Medio Ambiente15. Reforma y Modernización del Estado16. Lucha contra la Pobreza17. Pueblos originarios y minorías étnicas18. Programas Sociales19. Justicia20. Descentralización21. Seguridad y Defensa Nacional22. Relaciones Exteriores e Integración23. Andino y Amazónico24. Lucha contra la Corrupción

A su vez, en cada región existe una Comisión Regionalde Plan de Gobierno organizada hasta donde seaposible en los ámbitos distrital y provincial. EstasComisiones Regionales de Plan de Gobiernoreproducen la organización de la Comisión Central,pero adaptada a su propia realidad, teniendo en cuentalas características específicas, geográficas, sociales,económicas, étnicas y culturales de la región.

OTRAS IMPLICANCIAS POLÍTICAS

Y SOCIALES

5. Principales propuestas planteadas por el PartidoAprista al Congreso de la República, alEjecutivo y a los Gobiernos Descentralizado.

Tanto al primer Presidente del Consejo de Ministrosdel Gobierno actual, Dr. Roberto Dagnino, como alCongreso y al Acuerdo Nacional se ha presentado un

Proyecto de Ley creando el Fondo de DesarrolloSocial, con el fin de establecer un mecanismo legalmediante una «Estrategia Integral de Superación de laPobreza».

Los principales artículos de este Proyecto de Ley sonlos siguientes:

Artículo 1°.- Créase el Fondo de Desarrollo Social,con el fin de luchar contra la pobreza en el Perúmediante una ‘Estrategia Integral de Superación dela Pobreza’.

Artículo 2°.- El Fondo de Desarrollo Social es unorganismo descentralizado, dependiente delPresidente de la República, como persona jurídicade derecho público interno, con autonomíapresupuestal, técnica, administrativa, financiera yeconómica, que tiene como objetivo fundamentalfinanciar los planes, programas, proyectos yactividades especiales de desarrollo social,conjuntamente con las otras dependencias delEstado para el cumplimiento de sus metas de cortoplazo y objetivos de largo plazo.

Artículo 3°.- El Fondo de Desarrollo Social es elinstrumento fundamental de la política del Gobiernoen el campo social para superar la pobreza, los bajosniveles de salud, educación, vivienda, el subempleoy el desempleo existentes en todo el territorionacional. Es presidido por una persona designadapor el Presidente de la República mediante DecretoSupremo, correspondiéndole la jefatura de su pliegopresupuestal.

Artículo 4°.- El patrimonio del Fondo de DesarrolloSocial se constituye con los siguientes recursos:

a) La asignación anual como Pliego del Presupuestode la República;

b) El 20% de los recursos económicos obtenidos porla privatización de las empresas del Estado;

c) Los aportes que reciba de la Cooperación Técnicay Económica Nacional e Internacional;

d) Las donaciones, legados y herencias de personasnaturales y jurídicas;

e) Los intereses y otros ingresos que capitalicen losrecursos generados por el Fondo de DesarrolloSocial;

f) Las transferencias presupuestales de los otrosorganismos del gobierno central, gobiernosregionales y municipios; y,

g) Otros que le asigne el gobierno.


Artículo 5°.- El Fondo de Desarrollo Social a partirde su Estrategia Integral, en los planes operativosde corto plazo, orientará sus actividades a travésde los siguientes programas:

a) Programas de Empleo de Emergencia para combatirel desempleo abierto. Estos programas deben estarfocalizados preferentemente en los distritos quealbergan el mayor número de pobres; distritospriorizados que conforman el Mapa de la Pobreza.Su ejecución la realizarán directamente losMunicipios Distritales.

b) Programas de Asistencia Técnica, Capacitación,Apoyo a la comercialización y los gremios,reconversión económica (si fuese necesario) ycrédito a la microempresa de cualquier tipo ynaturaleza de actividad;

c) Programas de Apoyo a las campesinos ypescadores, con proyectos de forestación yreforestación, sistema de riego, recuperación desuelos, capacitación de organizaciones ycomunidades campesinas y nativas, proyectos dedesarrollo productivo y de pequeña infraestructurade apoyo a la producción. Estos Programas debenayudar, además, a crear las condiciones para laseguridad alimentaria de la población más pobre.El programa deberá incluir Proyectos Pilotos denaturaleza integral, teniendo en cuenta lascaracterísticas específicas de cada área (ecológicas,biodeversidad, culturales, étnicas, sociales,económicas y políticas).

d) Programas de Asistencia Directa a gruposvulnerables, considerando, especialmente, niños yniñas entre los 0-3 años, madres gestantes ylactantes, mediante actividades de alimentación ynutrición, desayuno escolar, vaso de leche,comedores populares u otras modalidadespracticadas por las organizaciones de base.

e) Programa especial para poblaciones y grupossociales desplazados como consecuencia de laviolencia terrorista;

f) Programas de creación de pequeñas ymicroempresas para los trabajadores expulsados delmercado laboral «moderno»G;

g) Programa de Rescate de la Infancia Desvalida, quese ha incrementado vertiginosamente en los últimostiempos;

h) Programas Especiales de Desarrollo de FronterasVivas, para promover el desarrollo y la consolidaciónde núcleos de población en las zonas de frontera.Programas en los que deben participar, en todassus fases, las comunidades nativas y grupos depobladores que desarrollan sus actividades en laszonas de frontera o cercanas a ellas, éstos Programasdependerán de los Gobiernos Regionales;

i) Programa Especial de Discapacitados con el fin deintegrarlos con dignidad a la vida económica y social,creando las condiciones para que puedan satisfacersus aspiraciones;

j) Programas de Formación y Capacitación Laboralde Jóvenes y Programas de Desarrollo Juvenil,especialmente orientados a las áreas urbanas yrurales que presentan los mayores niveles dedesempleo juvenil;

k) Programas Especiales para apoyar a los cesantes,jubilados y personas de la tercera edad;

l) Programas de construcción vecinal para obras deinfraestructura física en las zonas rurales y urbano-marginales que comprendan proyectos deinfraestructura educativa, de salud, saneamiento yelectrificación, infraestructura de riego;

m) Programa de titulación de la propiedad, para quelas familias y agentes económicos de los sectorespopulares pueden tener sus propiedadesdebidamente tituladas y registradas;

n) Programas de Asistencia a las familias y grupos depobladores que han sufrido algún tipo deconsecuencia por los desastres naturales;

o) Programa Especial de Creación de ProyectosPilotos en poblados y ciudades de 5 a 200 milhabitantes que tienen altos índices de pobreza y/ocon tasas de crecimiento poblacional superiores alpromedio urbano nacional;

p) Otros programas que se deciden por su importanciay prioridades nacional y regionales.

Artículo 6°.- El Fondo de Desarrollo Social es un enteplanificador, programador, coordinador, asignadory supervisor de los recursos que entregue o prestea las personas naturales o jurídicas. La entrega ocolocación de los recursos y la aprobación de losproyectos y actividades especiales de desarrollosocial, se efectúa mediante la suscripción de


convenios o contratos a través de los siguientesorganismos o entidades:

a) Gobiernos Regionales;b) Municipalidades Provinciales y Distitrales;c) Organizaciones o instituciones sociales sin fines de

lucro;d) Organismos no Gubernamentales (ONG);e) Asociaciones Gremiales de Profesionales;f) Asociaciones Gremiales de Trabajadores;g) Asociaciones de Urbanizaciones Distritales;h) Comunidades Nativas o Campesinas;i) Asociaciones de Pequeña y Microempresa;j) Facultades de las universidades;k) Institutos y Centros Académicos de formación,

capacitación y adiestramiento de las personas enmateria de trabajo;

l) Instituciones religiosas;m) Beneficencias públicas y Fundaciones;n) Asociaciones de cesantes, jubilados y personas de

la tercera edad;o) Asociaciones de combatientes y ex servidores del

servicio militar obligatorio;p) Asociaciones de personas discapacitadas;q) Asociaciones de madres solteras;r) Otras instituciones del sector privado.

Artículo 7°.- El Fondo de Desarrollo Social para lodispuesto en el artículo anterior, llevará un RegistroPúblico de las personas naturales y jurídicashabilitadas para suscribir los convenios o contratos.En el Reglamento se especifican las normasrelacionadas con los procedimientos de aprobación,supervisión y control y la asignación de los recursosa los organismos descritos en el artículo anterior, seincluye las responsabilidades a que haya lugar encaso de incumplimiento de las obligacionescontractuales con el Fondo a nombre del EstadoPeruano y de conformidad con las leyes sobre lamateria.

Artículo 8°.- Las operaciones que directamente realiceel Fondo de Desarrollo Social, están exoneradasde todo tributo creado o por crearse y de losderechos arancelarios en la importación de susbienes y servicios.

Lamentablemente, este proyecto de Ley no ha sidoconsiderado por las Comisiones del Congresodentro de la priorización de sus AgendasLegislativas.

6. Mecanismos empleados para evaluar losavances y resultados obtenidos

De la misma forma que están estructuradas la ComisiónCentral de Plan de Gobierno y las Comisiones Regionalesde cada una de las regiones del país, existe unasupervisión para evaluar los avances y resultadosobtenidos. Este aspecto del seguimiento y evaluación sefacilita en los lugares que el Partido Aprista ganó laselecciones regionales. Se ha podido constatar, en lasdiferentes visitas que han realizado dirigentes de laComisión Central, que en los gobiernos regionales apristases donde se realiza un mejor seguimiento de losprogramas y proyectos orientados a la superación de lapobreza porque cuentan con la infraestructura y lostécnicos especializados. Este aspecto de la evaluaciónde los avances y resultados se hace más problemáticoen aquellos lugares donde el Partido Arpista no cuentacon gobiernos regionales o municipios, siendo uno delos aspectos críticos que se presentan dentro del procesode programación de los programas y proyectosorientados a la superación de la pobreza.

Es necesario indicar que el Partido Aprista vienedesarrollando una Red de Boticas Populares, quesuperan las 80 a nivel nacional, para atender a lossectores de menores ingresos. Además, se han dadodirectivas por el Comité Ejecutivo Nacional para quelas agrupaciones nacionales de abogados, médicos,dentistas, enfermeras, desarrollen programasespecíficos de servicios en los lugares en que existemayor concentración de pobreza.

7. Formas empleadas por los sectores pobrespara influir sobre las decisiones delPartido Aprista Peruano, encaminadas aatender sus necesidades

El Partido Aprista, a partir de la Secretaría General(dentro del Secretariado Colegiado que lo comanda),que dirige el congresista Jorge del Castillo, tiene unaestructura orgánica que cuenta con dos ámbitosdiferenciados:

a) El Frente Social

b) La Comisión Central de Plan de Gobierno y lasComisiones Especializadas.

Entre estas dos estructuras orgánicas existe un alto nivelde interactividad. Es necesario mencionar que en el FrenteSocial se encuentran representadas las principalesorganizaciones de la sociedad civil, tales como:


• Organizaciones populares de diversa índole

• Organizaciones productivas

• Organizaciones sindicales

• Movimientos sociales

• Movimientos de ciudadanos

• Movimientos regionales

• Organizaciones de Defensa del Consumidor

• Organizaciones juveniles

• Organizaciones andinas

• Organizaciones nativas

• Organizaciones de las PYMES

• Organizaciones de los peruanos desplazados yvíctimas del terrorismo

• Organizaciones representativas de los mercadospopulares

• Otras

Cada una de estas expresiones de la sociedad civil tienesu contraparte de trabajo con las comisionesespecializadas que tienen relación con las demandas eintereses específicos de las diversas formas deexpresión de la sociedad civil. De esa manera serelaciona la representación social, donde se encuentranlos grupos más pobres y excluidos, y las ComisionesTécnicas de Trabajo del Plan de Gobierno. Así, lasComisiones de Plan de Gobierno realizan no sólo untrabajo tecnocrático sino que recogen, en suspropuestas, los acuerdos, sugerencias y demandas delos sectores populares.

Por primera vez en la historia de la formación de losPlanes de Gobierno del Partido Aprista Peruano, elComando del Partido ha determinado que esta vez elPlan de Gobierno exprese las necesidades más sensiblesde los actores sociales, dando prioridad a los sectoresexcluidos y pobres, en concertación permanente conellos.

Es necesario señalar que existe un problema de difícilresolución, que consiste en que muchos peruanos ensituación de pobreza no están organizados en algún tipode gremio, lo que dificulta la relación y el contacto entrela esfera técnica y los pobres. Para suplir esta carencia,que escapa a la voluntad del Partido Aprista, lo que sehace es tomar en cuenta, para el diseño de los planes,programas y proyectos, las encuestas y trabajosespecíficos realizados en los sectores de mayorpobreza, especialmente en el ámbito rural.

8. Posibilidades de desarrollar el temadentro del Partido Aprista en lospróximos años (tomando en cuenta elpróximo proceso electoral)

Para el próximo proceso electoral se estáconfeccionando el Plan de Gobierno.

El Plan de Gobierno es la propuesta al país que hace elPartido Aprista Peruano para el período de gestión2006-2011.

El Plan se enmarca en los principios ideológicos ydoctrinarios del Partido del Pueblo, tales como lajusticia social, la soberanía nacional, la democraciasocial o la integración continental y desarrolla de maneraactualizada el pensamiento de Haya de la Torre,teniendo en cuenta los importantes cambios ocurridosen el país y en el mundo.

El Partido Aprista Peruano es consciente de que, parasalir de la actual crisis de gobernabilidad y de confianzaasí como para fortalecer la institucionalidad democrática,se deben desarrollar auténticos esfuerzos deconcertación y de búsqueda de consenso.

Para ello, el Plan de Gobierno del Aprismo se nutre delas propuestas que realiza el Frente Social, que es unespacio amplio de encuentro, diálogo y participaciónciudadana, no como una estrategia electoral, sino comoun sincero deseo de asegurar la gobernabilidad en elpaís y de instituir la participación de la población comouno de los fundamentos de la transformación del Estado,especialmente de las personas y familias de menoresingresos. El Frente Social es un espacio de encuentro,de diálogo y participación ciudadana, sinhegemonismos, para la acción social y política en unmarco de confianza, solidaridad y transparencia.Concerta las demandas y propuestas de la gente.

El Frente Social integra a los ciudadanos y lasorganizaciones de la sociedad que aportan solucionesde gobierno para el provecho de las personas y familias,la generación de empleo y el desarrollo económicosostenible del país.

El Partido del Pueblo considera al Frente Social comoel sustento de la gobernabilidad y sus integrantes seránactores directos en la formulación de nuestro Plan deGobierno para la atención de los problemas del Perú.

Para la elaboración del Plan de Gobierno se haconvocado a profesionales y técnicos especialistas, de


dentro y fuera del Partido, con experiencia e idoneidadpersonal, que tengan por común denominador labúsqueda de un desarrollo con justicia social para elPerú.

El Plan de Gobierno presenta propuestas de corto plazopara los primeros meses de gestión, concatenadas conpropuestas para el mediano plazo hasta el año 2011 yel diseño de políticas de Estado para el largo plazo

El Plan de Gobierno del Partido Aprista Peruano recogelas principales demandas de la población, las concerta,las presenta en una propuesta coherente, viable políticay económicamente, con responsabilidad fiscal.

El Plan de Gobierno se organiza teniendo en cuenta laestructura del Estado Peruano en sus dimensionesnacional, sectorial y regional. Depende de la Presidenciadel Partido y de la Secretaría General. Tiene unaComisión Central que coordina la tarea planificadora yuna gerencia que brinda apoyo logístico y administrativo.La Secretaría General del Partido cuenta con el apoyode un Consejo Consultivo.

Como ya se ha indicado, el planteamiento integral desuperación de la pobreza constituye uno de los ejesestratégicos de la propuesta que el Partido ApristaPeruano presentará en las elecciones del 2006.

LA PROPUESTA DE TRABAJO

PRESENTADA POR NDI

9. ¿La propuesta presentada por NDIsignificó la oportunidad para sistematizarla información que existía sobre el temaal interior del Partido Aprista?

El apoyo recibido del Instituto Nacional Demócratapara Asuntos Internacionales para trabajar con elPartido Aprista las reformas necesarias para lasuperación de la pobreza posibilitó organizar, porprimera vez en la historia del Partido Aprista, seisreuniones para tratar específicamente como temacentral la propuesta programática del APRA yconcretamente, tomando como eje central la temáticade la lucha contra la pobreza. Esto permitió convocara jóvenes profesionales, expertos, dirigentes partidarios,jóvenes universitarios, directivos de municipios yregiones, mujeres dirigentes de organizacionespopulares, etc.

Se ha podido movilizar en Lima, Huancayo, Chiclayo,Arequipa, Iquitos y otra vez en Lima, a representantesde todas las regiones del país:

• Tumbes• Piura• Lambayeque• Cajamarca• San Martín• La Libertad• Chimbote• Huaraz• Huánuco• Cerro de Pasco• Junín• Huancavelica• Ayacucho• Ucayali• Madre de Dios• Cusco• Apurímac• Arequipa• Puno• Ilo• Tacna• Loreto• Lima Metropolitana• Lima Provincias• Callao• Ica

Las reuniones han cumplido con los siguientes objetivos:

a) Hacer conocer nacionalmente los lineamientosfundamentales de la propuesta programática delAPRA, con incidencia en la temática de la superaciónde la pobreza.

b) Sensibilizar y poner en conocimiento de los dirigentesy funcionarios lo relativo a la prioridad que el PartidoAprista le otorga a este aspecto central, que tieneconnotaciones éticas, sociales y económicas.

c) Capacitar a los asistentes a los seminarios-taller enciertos instrumentos básicos que permitan abordarel tema de la superación de la pobreza de maneramultidimensional.

d) Instruir a los municipios y gobiernos apristas cuyosrepresentantes asistieron a los seminarios-taller paraque se incluya de manera prioritaria dentro de todoslos planes y programas lo relativo a la reducción dela pobreza.


10.¿Qué otros impactos logró laexperiencia? (¿Qué se hizo y logró encada oportunidad?)

Otro de los objetivos que se alcanzaron fue lograr quedurante todo un día del seminario-taller se formarangrupos de trabajo para que hicieran propuestasconcretas de acuerdo con una estructura previa detrabajo que se les entregó en relación con lo que encada región podría realizarse en materia de planes,programas y proyectos concretos que coadyuven a lasuperación de la pobreza. Cada grupo de trabajo teníaque realizar una exposición de lo que habían elaborado,sometiéndose a un debate interactivo con críticos ydefensores de la propuesta. De otro lado, este métodoposibilitó no sólo la modalidad de trabajo en equiposino que forzó, con los insumos técnicos recibidos enlas charlas previas, a que, pensando en su región, seformularan propuestas realistas en materia de luchacontra la pobreza. Todo esto ha permitido, de parte delos asistentes, una toma de conciencia real de laimportancia que tiene este tema con relación a lo quedebe ser el discurso y la propuesta programática delPartido Aprista. Y, además, la concreción en políticasespecíficas y medidas concretas de programas quecumplan este objetivo, en caso de acceder por lavoluntad popular a los gobiernos municipales y/oregionales.

11.¿Cuántas personas asumieron estetrabajo?

Los asistentes a los seminarios-taller sobre«Gobernabilidad, nudos críticos y reducción de lapobreza» se detallan a continuación:

1. Lima Metropolitana y el Callao: 33 compañeros.2. Huancayo: 30 compañeros, representantes de las

regiones de Ayacucho, Huancavelica, Huanuco,Junín, Pasco y Ucayali.

3. Chiclayo: 44 compañeros, representantes de lasregiones de Tumbes, Piura, Lambayeque,Cajamarca, La Libertad, Ancash y San Martín.

4. Arequipa: 20 compañeros, representantes de lasregiones de Arequipa, Cusco, Apurímac, Tacna yPuno.

5. Iquitos: 37 compañeros, representantes de Maynasy sus distritos, y Nauta.

6. Lima Provincias: 33 compañeros, representantes delas provincias de Lima.

Los seminarios-taller fueron organizados por laDirección Nacional de Capacitación y contaron con elapoyo del experto en el tema de Plan de Gobierno yprofesor universitario de la materia.

Resulta importante señalar que, gracias al apoyo delNDI, se pudo movilizar a 197 dirigentes y funcionariosdel Partido, que ha permitido, además, en unos casosfortalecer las Comisiones Regionales de Plan deGobierno ya existentes, y en otros estimular suorganización. Se ha podido encontrar una velocidadde desarrollo desigual entre las diferentes regiones enlo relativo a la organización de las Comisiones de Plande Gobierno. Por lo general, el avance de lasComisiones Regionales de Plan de Gobierno es másimportante en aquellos lugares donde el Partido tienelas presidencias de región, los municipios de lascapitales, o los municipios provinciales. Hay lugaresdonde se ha podido identificar una estrecha cooperaciónentre la Secretaría de Planificación Regional delGobierno Regional y la Comisión Regional de Plan deGobierno del Partido Aprista Peruano, lo que constituyeun óptimo de trabajo que ha servido para tomar comomodelo para otras regiones.

12.¿Participaron de alguna manera losprincipales líderes del Partido Aprista?

Una de las cosas sumamente significativas deexperiencia que se ha tenido de los seminarios-tallercon el apoyo del NDI y del Ministerio Británico parael Desarrollo Internacional (DFID) es que la ComisiónCentral de Plan de Gobierno del APRA pudo tener unconocimiento más preciso de los avances que vienendesarrollándose en cada una de las regiones en materiade organización y desarrollo de los trabajos al nivel delos planes de gobierno, lo que no se hubiera podidolograr sin tal apoyo.

La participación de los principales líderes a nivel delPartido ha sido desigual. Esta fue muy importante enHuancayo, Chiclayo, Arequipa e Iquitos. Sin embargo,en el caso de Lima, si bien hubo una participación dedirigentes importantes de las provincias, y del ComitéEjecutivo Nacional, incluido el Callao, no se contó conla participación de congresistas ni de miembros de laComisión Política, ni de los Secretarios Generalescolegiados.

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