DOCUMENTO DE DEBATE OXFAM OCTUBRE 2013

Narciso Alonso Brito moviendo el cacao en el secadero de su casa. Una vez secado lo llevará a la sede central de COOPROAGRO para su comercialización. © Guadalupe Vallina / Jot Down.

SEMBRAR FUTURO DESDE LA RAÍZ Priorizando políticas y gasto público en beneficio de la pequeña y mediana agricultura dominicana

PAVEL ISA CONTRERAS INVESTIGADOR INDEPENDIENTE

Transformar la vida de esas familias es contribuir al desarrollo el país. Contribuir a elevar la productividad de sus predios y a recibir precios más justos por sus productos necesita de un plan de acción concreto impulsado desde el Estado y con una activa participación de los productores y las productoras organizadas.

Oxfam y la Articulación Nacional Campesina -ANC- presentan en este documento propuestas de políticas y acciones concretas para contribuir al desarrollo de la agricultura de pequeña producción como tarea ineludible para reducir la pobreza y ampliar las oportunidades de desarrollo sostenible en el ámbito rural.

Las familias campesinas en República Dominicana subsisten sin políticas focalizadas que las identifiquen como unidades productivas con vocación comercial atendiendo a sus especificidades. Se trata de una mayoría sobre la cual no existen estadísticas específicas ni información transparente y actualizada.

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INDICERESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Cambio de modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4CONSENSUAR UNA AGENDA ESPECIAL PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR QUE RESPONDA A: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Elevar la inversión del Estado, mejorar y focalizar el gasto . . . . . . . . . . . . . 5

INTRODUCCION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6SOBERANIA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7AGRICULTURA EN LA REPUBLICA DOMINICANA ADELGAZA . . . . . . . . . . . 8EL GASTO PÚBLICO EN AGROPECUARIA: DIMENSIONES Y TRANSPARNCIA EN LA GESTION PRESUPUSETARIA: . . . . . . . . . . . . . . . . 10

4 .1 Caída del gasto en agropecuaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 .2 Diez instituciones en la gestión de la agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Un organismo para la agricultura familiar campesina (AFC) . . . . . . . 124 .2 Sombras y vacíos en la información presupuestaria . . . . . . . . . . . . . 13 Elaboración del presupuestario, ejecución presupuestaria,

participación y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 .3 ¿Cómo se ha invertido el presupuesto en Agricultura? . . . . . . . . . . . 15 Más presupuesto, ¿en qué se ha invertido? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

LA PEQUEÑA AGRICULTURA O AGRICULTURA FAMILIAR CAMPESINA (AFC) EN LA REPUBLICA DOMINICANA: BARRERAS PARA EL DESARROLLO Y PROPUESTAS DE POLÍTICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

5 .1 El acceso a la tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Propuestas de políticas de acceso a la tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 .2 Acceso al agua a través del riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Gasto público en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Descentralización de la gestión de agua para riego . . . . . . . . . . . . . . 31 La propuesta de Ley General de Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 El Plan Hidrológico Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Propuestas de políticas para riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 .3 Crédito y aseguramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 El financiamiento a la agropecuaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 El Banco Agrícola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Características del financiamiento del Banco Agrícola . . . . . . . . . . . 37 Propuestas de políticas para fortalecer el financiamiento a la pequeña

agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 .4 Tecnologías y aprendizaje tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Propuestas para la renovación tecnológica de los programas de

extensión agropecuaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 .5 Comercialización, inserción en los mercados y participación en las

cadenas de aprovisionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Elementos críticos para una comercialización ventajosa . . . . . . . . . . 45 Políticas para mejorar la comercialización y el acceso a mercados . 45

MIRAR AL CAMPO SEGÚN EL TERRITORIO Y LA PRODUCCION . . . . . . . 46COSA DE DOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48CONCLUSIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

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RESUMENUn objetivo prioritario de las políticas nacionales debe ser romper la dinámica en que se desenvuelve la agricultura campesina para que, de manera explícita, las personas que participan de la economía campesina puedan producir más y mejor, organizarse y comercializar mejor, y en formas más ventajosas en las cadenas de comercio . A esta situación hay que darle respuestas . Proponemos acciones en tres direcciones:

Cambio de modelo

• Pasar del enfoque economicista, centrado en aumentar la produc-ción, la productividad y la rentabilidad, a uno que priorice a las personas, que integre las cuestiones sociales, culturales y orga-nizativas a las dinámicas económicas y el manejo de los recur-sos naturales; que considere de manera más clara las dramáticas diferencias entre las empresas agrícolas y la agricultura familiar campesina, frecuentemente atrapada en un círculo vicioso de pobreza material y participación subordinada en las cadenas de abastecimiento .

• Poner más énfasis en el desarrollo rural integral, entendido como el proceso sostenido de expansión de las capacidades de las per-sonas que viven en el ámbito rural, prestando mayor atención y articulando el estímulo a las capacidades productivas a temas como los servicios sociales, el manejo de los recursos naturales, la cultura y las organizaciones rurales, elementos claves para un auténtico desarrollo .

• Las políticas deben orientarse a atender a las situaciones espe-cíficas que enfrentan los productores y las productoras campe-sinas en cada uno de los territorios donde viven y trabajan, y a la producción específica de los rubros a que se dedican . Deben, además, adaptarse a la complejidad del contexto en términos de productos, sistemas de producción, zonas agroecológicas y mi-cro-regiones, formas de acceso a diferentes recursos productivos, y vulnerabilidad a eventos climáticos adversos y otros riesgos .

• Marcar una clara diferencia entre las empresas agrícolas, sean grandes o pequeñas, y la agricultura familiar campesina y a partir de ahí redefinir los estímulos de las políticas y programas defini-dos desde el Estado .

• Desarrollar un enfoque de género en todas las políticas para aten-der las limitaciones específicas que enfrentan las mujeres: bajos niveles de alfabetismo; leyes y prácticas discriminatorias que limi-tan el acceso de las mujeres a recursos, suministros, extensión, mercados, y servicios financieros; a esto se suma la falta de ser-vicios sociales en zonas rurales, que exacerban la pobreza de las mujeres .

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Consensuar una agenda especial para la agricultura familiar que responda a:

• Enfrentar las severas restricciones para acceder a los recursos como tierra, poniendo especial atención en la titulación definitiva de las parcelas asignadas en los asentamientos de reforma agra-ria, y la regularización de las propiedades usufructuadas de facto fuera de los asentamientos del IAD y la aprobación de la ley del Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER) .

• Agua . Es necesario democratizar el acceso, priorizando la inver-sión para extender la red de infraestructura para el riego contem-plados en el Plan Hidrológico Nacional (PHN) . También es impe-rante evitar la privatización del servicio e impulsar un programa nacional de riego con sistemas alternativos adaptados a las con-diciones y necesidades específicas de los territorios y sus cultivos .

• En materia de crédito, garantizar y facilitar el acceso de los peque-ños y medianos productores a financiamiento oportuno y suficien-te además del establecimiento esquemas de fondos de garantía o de seguro que amplíen el acceso al crédito del sector y ayuden a proteger a los productores frente a desastres,

• Mejorar la capacidad de aprendizaje de los agricultores-as cam-pesinos-as .

• El Estado debe participar activamente en diseñar y hacer funcio-nar esquemas de comercialización que reduzcan los márgenes de intermediación, estabilicen precios y aseguren la inserción de los productores de manera más ventajosa en las cadenas de aprovi-sionamiento y mercados .

• Debe también promover la asociatividad para que los pequeños productores se empoderen y encuentren colectivamente solucio-nes propias .

Elevar la inversión del Estado, mejorar y focalizar el gasto.

• Las inversiones deben dirigirse a las limitaciones que encaran los productores de alimentos a pequeña escala, incluyendo el acceso inadecuado a tierras, agua, infraestructura básica (carreteras, al-macenes, etc .), capital, conocimientos, información y suministros agrícolas apropiados .

• Basadas en un enfoque basado en derechos, estas inversiones deben concentrarse en las poblaciones vulnerables y marginadas, en particular las mujeres, quienes se encuentran en el centro de la producción de alimentos, pero encaran una discriminación sis-temática que afecta sus vidas y sus medios de subsistencia

• La inversión debe promover prácticas de producción agro-ecológi-ca que refuercen la fertilidad del suelo y la capacidad de mantener el agua y la resilencia .

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• El Estado debe cumplir con las obligaciones de acceso a la infor-mación y rendición de cuentas, ofreciendo información estadística desagregada por institución, programas y actividades ejecutadas . Los reportes de ejecución presupuestaria de la Dirección de Pre-supuesto no desglosan el monto de recursos que la ley consigna anualmente para cada una de las instituciones adscritas al Mi-nisterio de Agricultura ni detallan las ejecuciones por cada una . El ministerio publica el desglose del gasto para cada institución que depende presupuestariamente de éste, pero no lo desglosa por programas y actividades, como lo hace la Dirección de Presu-puesto para el Ministerio .

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INTRODUCCIONLa agricultura es la actividad individual más importante para el desarrollo sostenible, por su impacto en la soberanía y la seguridad alimentaria, y una de las que tiene mayor potencial de constituirse en eje económico para generar empleos, articular cadenas agroindustriales e incrementar los ingresos de la población pobre en los territorios donde se practica .

Las familias campesinas agroproductoras, pese a ser una mayoría en Re-pública Dominicana sobre la cual no existen estadísticas específicas ni información actualizada, subsisten sin políticas focalizadas que las identi-fiquen como unidades productivas con vocación comercial y sin una institu-ción que responda de manera integral a las necesidades del campo, según los territorios donde viven los agricultores y según los rubros que producen .

Los nudos a desatar para que la agricultura campesina (familiar, de pe-queña y de mediana escala) se desarrolle en República Dominicana son:

• El acceso de las familias a cinco recursos clave: agua, crédito, tierras, tecnologías y conocimiento

• La vinculación de los campesinos productores con los mercados de comercialización .

Las dificultades de acceso a recursos productivos como tierra y crédito impiden impulsar cambios tecnológicos que eleven la productividad . A su vez, el redu-cido tamaño de la producción y la relativamente baja calidad de la producción contribuyen a una inserción precaria en los mercados, lo que a su vez implica bajos precios, reducidos ingresos y pobreza . Esta situación mantiene a las fa-milias campesinas en una posición desventajosa para acceder a recursos .

Las dificultades que enfrenta la pequeña producción campesina tienen repercusiones directas en la sostenibilidad de los recursos naturales del país y la seguridad alimentaria tanto de las familias campesinas que pro-ducen alimentos y que habitan en el entorno rural como de las que no participan directa o indirectamente de la economía rural .

Oxfam y la Articulacion Nacional Campesina –ANC- presentan en este docu-mento un perfil de la actividad agropecuaria dominicana, con énfasis en la pe-queña producción, a partir de los problemas más importantes que les afectan y propone políticas y acciones concretas por renglón para superar estas barreras y lograr que los tomadores de decisiones aborden la agricultura familiar cam-pesina de manera diferenciada respecto a otro tipo de unidades productivas .

También proponen acciones desde las organizaciones de productores y productoras, una estrategia para alcanzar la seguridad alimentaria y de-sarrollo rural a partir de conquistar espacios de soberanía .

Transformar la vida de las familias campesinas y elevar su productividad a través de la innovación requiere un plan de acción para alcanzar la seguridad alimentaria y el desarrollo rural a partir de conquistar espacios de soberanía .

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SOBERANIA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIAEl desarrollo de la agricultura y en particular de la pequeña producción es una tarea ineludible para reducir la pobreza y ampliar las oportunidades económicas en el ámbito rural .

Los vínculos entre agricultura y desarrollo implican considerar la seguridad alimentaria, la soberanía alimentaria y la vulnerabilidad alimentaria exter-na y en República Dominicana la frontera agrícola está cerca de sus lími-tes, en un contexto de regulaciones institucionales débiles y gestión frag-mentada, que aún carece de leyes de agua y de ordenamiento territorial .

En el país la gran agricultura comercial se limita al cultivo de la caña de azúcar y de manera dispersa a otros cultivos como café y arroz . Sin embargo, aún las unidades muy pequeñas, tienen una marcada voca-ción comercial, es decir, de producción para el mercado, mientras que la producción para el autoconsumo tiene un rol menor1 . Esto implica un volumen no aprovechado por la falta de articulación campesina .

Se requiere de un esfuerzo para que los pequeños agricultores incremen-ten su capacidad de producción y transformen las condiciones en que produce . Así, además de fortalecer la oferta de alimentos, pueden au-mentar la rentabilidad y los ingresos de las familias productoras, de modo que le den impulso adicional a la producción y al cambio tecnológico, a la vez que las familias campesinas fortalezcan su propia capacidad de comprar alimentos .

Para lograr esto es imprescindible lograr soberanía alimentaria, la facul-tad de cada pueblo para definir sus propias políticas agrarias y alimen-tarias de acuerdo con objetivos de desarrollo sostenible y seguridad ali-mentaria .

La economía de servicios no puede amenazar la seguridad alimentaria, la cual solo está garantizada por la agricultura, no así por la minería ni el turismo . La pequeña agricultura debe tener un rol en la protección de los recursos naturales a través del desarrollo de prácticas agrícolas sosteni-bles y de una agricultura que provea servicios ambientales . En contraste con la gran producción de plantaciones comerciales, la pequeña agricul-tura tiene una mayor capacidad para adoptar con más facilidad métodos de cultivo que contribuyan a conservar los suelos y a reducir la contami-nación por agroquímicos .

1 . Esta característica ha sido apuntada por análisis de la historia económica y de la agricultura nacional . Para una discusión sobre la pequeña agricultura del S . XIX ver, por ejemplo, Cassá (1982) y Franco (1992) .

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Por otro lado, la agricultura juega un rol crucial en la conformación de cadenas agroindustriales, entre las que se incluyen las agroalimentarias .

La articulación de un número creciente de cadenas contribuye a ir con-formando una economía cada vez más integrada e interdependiente, que crea más valor agregado, y genera más empleo . Una sólida base de pro-ducción primaria es indispensable para ello de tal forma que aumentos en la demanda y la producción de productos procesados se traduzca en aumentos en la demanda y la producción de productos primarios . Cuando eso no sucede, la demanda interna tiende a filtrarse al exterior en forma de importaciones de insumos agropecuarios y/o alimentarios .

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AGRICULTURA EN LA REPUBLICA DOMINICANA ADELGAZAA inicios de la pre-sente década, la agricultura dominica-na explica menos de un 6% del PIB; pier-de peso en la econo-mía y el empleo . Se trata de una de las proporciones más bajas en la región . De hecho, República Dominicana es uno de los países en los que mayor caída ha registrado la participación de la agropecuaria en el producto total: en 1970 explicó un 23% del PIB, en 1980 un 16%, y en 1991 un 12% . Entre los países de Centroamérica y República Dominicana, sólo El Salvador ha verificado una reducción tan acelerada del peso del PIB agropecuario .

Este comporta-miento ha sido el resultado de un crecimiento del pro-ducto agropecuario a tasas significati-vamente menores a las del resto de la economía . Desde 1970 hasta inicios de la presente dé-cada, el PIB total se ha expandido a

una velocidad equivalente a 1 .7 veces la velocidad a la que creció la pro-ducción agropecuaria real en ese mismo período . Esta última creció en promedio a una tasa media anual inferior a 3% .

Al mismo tiempo, de acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Fuer-za de Trabajo (ENFT) el empleo en actividades agropecuarias también ha crecido a ritmos más lentos que en el resto de la economía, aunque las brechas entre ambas es menor en esta materia .

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A inicio de la década de los noventa, el empleo agrícola representaba cerca de un 20% del empleo total; sin embargo, entre 2009 y 2011 la participación media había caído hasta menos de 15% para un número absoluto de unas 550 mil personas .

Simultáneamente, se ha registrado un moderado incremento de la parti-cipación de las mujeres en la agropecuaria . Mientras, entre 1991 y 1993, el porcentaje de mujeres ocupadas en la agricultura fue de alrededor de 4%, a inicios de esta década se colocó por encima de 6% . Estas cifras indican dos cosas: primero, que la agropecuaria sigue siendo una actividad principalmente masculina y que la segregación laboral por razones de género continúa presente . Segundo, que la participación de las mujeres en la agropecuaria sigue siendo invisibilizada cuando sus actividades se combinan, como es muy frecuente, con actividades de cui-dado del hogar .

En adición a esto, los datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Tra-bajo (ENFT) apuntan a un envejecimiento relativo de la población que se inserta en la agricultura . Mientras en promedio entre 2008 y 2011, un 7 .6% de la población ocupada total tenía 61 años o más, en la población ocupada en la agropecuaria la proporción fue de 18 .2% . También se ad-vierte una mayor prevalencia de trabajo de niños, niñas y adolescentes . La participación de esta población en actividades agropecuarias explicó el 8 .9% de la población ocupada en la actividad . En contraste, en todos los sectores de actividad económica, la proporción fue de 5 .1% .

Como correlato, la proporción de población joven y adulta en la agrope-

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cuaria es menor . En efecto, mientras en esta última la proporción de po-blación entre 18 y 60 años es de 72 .9%, en la economía en su conjunto es de 87 .3% . Es particularmente notable la diferencia en la población entre 26 y 40 años cuya participación en actividades agropecuarias es de poco menos de 25%, mientras que en todas las actividades es de 37 .3% . De hecho, ese tramo de edad es el que explica el grueso de la diferencia en la participación entre el total de población adulta .

La relativamente baja proporción de población joven y adulta en la agri-cultura se asocia al escaso dinamismo de la actividad, a las bajas re-muneraciones relativas y a la falta de oportunidades . La reducción en la participación de la agropecuaria en el PIB y el empleo, combinada con débiles procesos de transformación tecnológica y de cambio en la pro-ductividad es reflejo de ello .

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EL GASTO PÚBLICO EN AGROPECUARIA: DIMENSIONES Y TRANSPARENCIA EN LA GESTION PRESUPUSETARIA:

4.1 Caída del gasto en agropecuaria

La reducción secular del gasto público en agropecuaria ha sido uno de los factores más importantes que explican el desempeño del sector a lo largo de las últimas décadas .

El gasto expresado como proporción del gasto público total es un indicador que puede interpretarse como el grado de prioridad que las políticas públicas otorgan al sector y en las últimas dos décadas muestra una intensa tendencia a la reducción . En promedio entre 1990 y 1992 el gasto en agropecuaria, pesca y riego explicó el 13 .1% del gasto público total pero en el período 2008-2010 fue de apenas 3% .

Aunque en términos nominales, el gasto en agropecuaria y riego ha crecido notablemente en los últimos años, el gasto real ha fluctuado sin que muestre alguna tendencia al incremento . Entre 1990 y 1993, el gasto real total en agropecuaria, pesca y riego medido en pesos dominicanos (RD$) de 1999 fue similar al nivel observado entre 2008 y 2010 . En el caso del gasto en riego, se evidencia una tendencia a la caída .

El gasto en agropecuaria, pesca y riego expresado como porcentaje del PIB revela una aguda tendencia a la reducción entre 1990 y 2010 . En promedio entre 1990 y 1992 fue equivalente al 1 .6% del PIB, pero entre 2008 y 2010 fue de apenas 0 .7% .

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4.2 Diez instituciones en la gestión de la agricultura

El Ministerio de Agri-cultura es la institu-ción rectora de las políticas hacia el sec-tor . Completan el en-tramado otras nueve instituciones públicas con funciones y res-ponsabilidades direc-tas en materia agro-pecuaria . Estas son:

• Consejo Do-minicano del Café (CODO-CAFE), institución responsable de políticas en materia de la acti-vidad cafetalera y de canalización de crédito al sector .

• Instituto Agrario Dominicano (IAD), el cual tiene el mandato de ejecutar políticas de reforma agraria .

• Fondo Especial de Desarrollo Agropecuario (FEDA), una depen-dencia del Banco Agrícola de la República Dominicana (BAGRI-COLA), el cual es un fondo para apo-yar financieramente iniciativas especí-ficas en forma de créditos .

• Instituto Nacional de la Uva (INUVA), responsable de la promoción del cul-tivo de vides y del procesamiento de uvas .

• Proyecto La Cruz de Manzanillo, un proyecto estatal en Monte Cristi de cultivos di-versos, especialmente banano .

• Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF), que tiene responsabilidades en materia de investigación aplicada .

• Instituto Azucarero Dominicano (INAZUCAR), que tiene la rectoría de las políticas del sector .

• Instituto Nacional del Tabaco (INTABACO), el cual tiene el mandato de la promoción y del cultivo de tabaco .

• Banco Agrícola de la República Dominicana (BAGRICOLA), el cual tiene la responsabilidad de proveer crédito a unidades productivas agropecuarias .

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Como se evidencia, entre las instituciones mencionadas algunas tienen funciones generales para todo el sector . Estas son, además del Ministerio de Agricultura, el IAD, el FEDA, el IDIAF y el BAGRICOLA . Hay otras, sin embargo, con responsabilidades especiales en rubros o en territorios específicos . Estas son el CODOCAFE, el INUVA, el Proyecto La Cruz de Manzanillo y el INTABACO .

La totalidad del presupuesto público destinado a la agricultura es asignado administrativamente vía el Ministerio de Agricultura, inclusi-ve para el resto de las instituciones, aunque éstas tengan autonomía presupuestaria . De las nueve, siete son instituciones descentralizadas y tienen autonomía presupuestaria, aunque los recursos sean canali-zados vía el Ministerio . Las otras dos, el FEDA y el Proyecto La Cruz de Manzanillo son dependencias del BAGRICOLA y del Ministerio, res-pectivamente .

Un organismo para la agricultura familiar campesina (AFC)

A excepción del Instituto Agrario Dominicano (IAD), cuya responsabili-dad principal se asocia a la organización de asentamientos de reforma agraria, en la República Dominicana no existe una institución estatal que tenga como misión específica impulsar programas de apoyo a la agricultura familiar campesina (AFC).

En general, las políticas de desarrollo en las zonas rurales han tenido un énfasis marcadamente agrarista antes que de desarrollo rural . En consecuencia, los programas han procurado impulsar la agricultura comercial sin atención al tamaño y características específicas de las unidades productivas . Han sido políticas de tipo general que han im-pactado en la pequeña economía campesina pero sólo en la medida en que la agricultura campesina ha sido, como veremos, muy domi-nante en el espectro de las unidades productivas, y en la medida en que ésta ha tenido una vocación comercial . Las políticas públicas de fomento, excepto las del IAD, no han focalizado su atención en las familias productoras ni han hecho explícito el apoyo a la pequeña pro-ducción como un objetivo .

El IAD es la institución más cercana al objetivo planteado de apoyo a la AFC . Es un órgano descentralizado del Ministerio de Agricul-tura, por lo cual tiene autonomía en las decisiones . Sin embargo, sus actividades se concentran alrededor de la tenencia y uso de la tierra . Su objetivo declarado es “Elevar los niveles de vida de la población en las zonas más deprimidas del país, a través del desa-rrollo, la ampliación y la ejecución de los programas de captación y distribución de tierras para beneficiar a campesinos (as) pobres; la generación y diversificación de las fuentes de empleos, cons-

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trucción y rehabilitación de la obras de infraestructura de apoyo a la producción, la canalización y prestación de servicios sociales en dichas zonas” .

Las unidades productivas en los asentamientos del IAD tienen dos tama-ños: unidades de 30 tareas (2 hectáreas aproximadamente), y unidades de 50 tareas (3 .1 hectáreas) . En estos asentamientos el IAD provee de apoyos básicos para la producción, pero se limita a la provisión de mate-riales de siembra y preparación de tierras . Los apoyos para el cambio tec-nológico son exiguos . Adicionalmente, en los asentamientos no existen normas o patrones respecto al empleo de fuerza de trabajo y combinan trabajo familiar con trabajo por jornal .

Como se ve, su misión se relaciona con la distribución de tierras y la facilitación de su explotación individual colectiva por parte de peque-ños agricultores, beneficiarios de los programas de distribución de tierras (asentamientos agrarios) .

El movimiento campesino dominicano ha propuesto un nuevo marco legal e institucional para la promoción y el apoyo a la agricultura familiar cam-pesina .

Ha propuesto la transformación del Instituto Agrario Dominicano (IAD) en el Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER) cuya misión sería “apoyar la viabilidad económica, social, cultural y ecoló-gica del modelo de agricultura campesina familiar” . Al perseguir esto, el IRADER contribuiría a garantizar la soberanía alimentaria, con una participación activa de las organizaciones de productores y producto-ras .

De acuerdo con esta ley, el IRADER sería la institución responsable de dirigir y coordinar la política de reforma agraria y desarrollo rural, en coor-dinación con el Ministerio de Agricultura .

4.3 Sombras y vacíos en la información presupuestaria

La capacidad de elaborar políticas públicas de un país está estrechamente vinculada a sus sistemas de ejecución presupuestaria y rendición de cuentas y en el ámbito de las instituciones agrícolas dominicanas las cuentas no están claras .

La ley de presupuesto presenta el presupuesto anual de cada una de las instituciones del sector, debidamente desglosado, de tal forma que es posible identificar el monto de recursos que la ley consigna anualmente para cada una de ellas .

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Sin embargo, en contraste, los reportes de ejecución presupuestaria de la Dirección de Presupuesto no lo hacen2 . Los reportes presentan la ejecución para el Ministerio de Agricultura en su conjunto sin detallar las ejecuciones por institución presupuestariamente adscrita al Ministerio . Por fortuna, pero no por obligación institucional, el ministerio publica el desglose del gasto para cada institución que depende presupuestariamente de éste, pero no lo desglosa por programas y actividades, como lo hace la Dirección de Presupuesto para el Ministerio .

Desafortunadamente, no hay evidencia estadística ni cualitativa que permita determinar con precisión el perfil de las unidades productivas beneficiarias de las intervenciones públicas en agricultura, exceptuando aquellas realizadas por el IAD que, por definición, trabaja sólo con los asentamientos de reforma agraria donde el tamaño máximo de las unidades es de 3 .1 hectáreas3 . Tampoco hay criterios pre-establecidos o uniformes con respecto a los beneficiarios de los programas públicos. Se trata más bien de una suerte de autoselección en la que los pequeños productores, especialmente los organizados en asociaciones, buscan asistencia pública, mientras que las unidades más grandes parecen buscarla menos debido a su exigüidad . Por ejemplo, la distribución de materiales de siembra se hace en pequeñas cantidades y es de productos básicos, en los que no tienden a especializarse las unidades productivas de mayor tamaño . Igualmente, el apoyo en preparación mecanizada de la tierra es limitado, lo que implica poco incentivo para que las unidades de mediano tamaño lo aprovechen .

Elaboración del presupuestario, ejecución presupuestaria, partici-pación y rendición de cuentas

El Ministerio de Agricultura y las entidades descentralizadas y autónomas están obligados a llevar registros de la ejecución presupuestaria siguiendo la metodología4 que establezca la Dirección General de Contabilidad

2 . Transparencia . La Ley General de Libre Acceso a la Información Pública No . 200-04 y su reglamento de aplicación No . 130-05 establecen el procedimiento para solicitar información a cualquier órgano del Estado . La única limitante para la información a ser brindada por el Estado es la siguiente: “siempre y cuando este acceso no afecte la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o el derecho a la privacidad e intimidad de un tercero o el derecho a la reputación de los demás” .

Toman especial relieve algunas informaciones, las cuales según el reglamento de apli-cación “será(n) de libre acceso a toda persona, sin necesidad de petición previa y debe-rá publicarse en Internet, estará presentada de modo sencillo y accesible y se actualiza-rá de modo permanente” . Entre ellas, la primera es la información presupuestaria .

3 . En 2009, último año para el cual hay información estadística disponible, había 111,017 unidades productivas ubicadas en los 538 asentamientos del IAD .

4 . Al igual que el resto de los ministerios, el de Agricultura tiene la responsabilidad de formular su anteproyecto de presupuesto siguiendo los lineamientos, normas e instructivos dictados por la Dirección General de Presupuesto . A su vez, esto debe responder a la Política Presupuestaria aprobaba por el Consejo de Ministros, la cual incluye topes institucionales de gastos . El tope institucional se refiere exclusivamente al monto máximo a gastar por institución y no incluye la distribución por programas o por objeto . Además, están sujetas a la disponibilidad efectiva de recursos que resul-tan de las recaudaciones impositivas y otras fuentes .

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Gubernamental . Sin embargo, no se suministran datos desagregados de los gastos de cada institución .

En síntesis, las informaciones a nivel de organismo ejecutor se resumen a datos sobre la ejecución agregada de gastos, sin mayor apertura que el total de gastos realizados y pagados . Esto dificulta el seguimiento sistemático de las acciones realizadas . A esto se suma los retrasos que con frecuencia ocurren en las publicaciones. Aunque los organismos descentralizados deben enviar un estado de uso y aplicación de recursos al finalizar el año, en la práctica esto no se cumple y la mayoría de los organismos no reportan ni son supervisados adecuadamente .

Por último, no existen mecanismos5 institucionalizados de participación de la ciudadanía en la formulación del presupuesto, en el nivel del Gobier-no Central y las instituciones autónomas y descentralizadas, incluyendo por supuesto a aquellas con incidencia en la agricultura .

El único espacio legalmente establecido de participación en la definición del presupuesto público y los presupuestos sectoriales es las vistas pú-blicas que el Congreso tiene la potestad de convocar para discutir el Pro-yecto de Ley de Ingresos y Ley de Gastos Públicos cada año .

Las siguientes tablas muestran el presupuesto ejecutado para los años 2010, 2011 y 2012, y aprobado para 2013 . Se aprecia que en 2013 se aprobó un sensible incremento del presupuesto del ministerio, y por tanto de la función agricultura .

El anteproyecto de presupuesto debe especificar los programas y proyectos priori-zados previamente por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, la de-manda o población a ser atendida, los resultados y metas físicas, los medios de verificación de cada producción y su relación con los recursos previstos, así como el organigrama y la estructura y cantidad de cargos . No obstante, los requisitos a especificar a la población a ser atendida, los resultados y metas físicas, medios de verificación y otros no se han cumplido tradicionalmente .

El Poder Ejecutivo no está autorizado a hacer modificaciones de los gastos aproba-dos por el Congreso de la República, ni trasladar sumas de un capítulo a otro o de una partida a otra sin autorización de éste a través de una ley de modificación presu-puestaria .

5 . Sólo a nivel de los gobiernos locales existe la figura del Presupuesto Participativo y otras como la del Cabildo Abierto . Tampoco se conocen prácticas informales o no re-glamentadas de participación en los actores del sector agropecuario, en la definición de los presupuestos sectoriales o en el seguimiento a su ejecución .

En la práctica, los actores del sector, incluyendo representantes de la AFC podrían te-ner incidencia en la formulación del presupuesto . Sin embargo, esto depende de una decisión discrecional de la persona responsable en la institución pública en cuestión .

Tradicionalmente, los actores del sector en general y los de la AFC en particular, co-lectivamente no han tenido influencia y poder político como para convertirse en inter-locutores a nivel presupuestario . Los gremios de mayor influencia han tenido impacto en la definición de políticas sectoriales en general, y en las políticas comerciales que afectan al sector, pero en mucho menor medida en la definición del presupuesto sec-torial . Entre ellos, la AFC ha sido uno de los sectores de menor influencia .

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Cuadro 1.Ejecución presupuestaria del Ministerio de Agricultura y del

Instituto Agrario Dominicano (IAD) 2010-2012 y presupuesto 2013 (en millones de RD$)

Min. Agricultura (1) IAD (2) (2) / (1)

2010 8,100 .6 1,027 .10 12 .7%

2011 7,047 .7 906 .6 12 .9%

2012 8,849 .9 n .d . n .d .

2013 (presup) 11,609 .9 n .d . n .d .

Var . 11/10 -13 .0% -11 .7% …

Var . 12/11 25 .6% … …

Var . 13/12 31 .2% … …

Fuentes: DIGEPRES, Informes al Congreso – Cámara de Cuentas . n .d . No disponibles

4.3 ¿Cómo se ha invertido el presupuesto en Agricultura?

Comportamiento del gasto en agropecuaria e implicaciones para la AFC

Aumenta el presupuesto para las instituciones dependientes. Como se aprecia en el cuadro, en 2011 y 2012, poco más del 40% de todo el presupuesto del Ministerio de Agricultura consistía en transferencias al resto de las instituciones que presupuestariamente dependen del ministe-rio . En 2013, ese porcentaje se incrementó hasta 51 .3% del presupuesto aprobado, reflejando un aumento notable en transferencias que pasarían desde RD$3 .9 mil millones a RD$5 .9 mil millones .

Aumenta la promoción directa. Del presupuesto restante, que fue de alrededor de 57% del total en 2011 y 2012, entre 44% y 48% aproxima-damente se dirigió a actividades de promoción directa de la agropecua-ria . En 2013, el conjunto de esos programas incrementó su participación hasta casi 62% .

Se reduce la participación de transferencias corrientes. El cuadro si-guiente presenta la información del gasto total del Ministerio de Agricultura de 2011 y 2012, y el presupuesto programado y aprobado para 2013 por objeto de gasto . Como se evidencia, las transferencias corrientes, esto es, las transferencias para las operaciones ordinarias de las instituciones que dependen presupuestariamente del Ministerio, representaron entre el 55% y el 60% del gasto total . Sin embargo, en 2013 la participación se redujo hasta poco más de 37% . Desafortunadamente no se cuenta con información de la composición del gasto de esas instituciones .

Menos gastos en servicios personales pero se duplica el gasto no-minal en otros objetos. El segundo objeto de importancia en el presu-

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puesto del Ministerio de Agricultura es el de servicios personales, esto es, sueldos y otros pagos de personal . En 2011 y 2012, el gasto en servicios personales fue de 26 .3% y 21 .1% del gasto total, respectivamente . Sin embargo, como en el caso de las transferencias corrientes, en el presu-puesto de 2013 se consigna una significativa reducción de su participa-ción, y una reducción nominal desde algo más de RD$ 4 .9 mil millones hasta RD$ 4 .3 mil millones .

No obstante, hay que indicar que la caída en la participación de los ser-vicios personales y de las transferencias corrientes, que en conjunto ex-plicaron el 85% y el 77% del gasto total en 2011 y 2012 respectivamente, fue básicamente un resultado del aumento de gasto nominal en otros ob-jetos, especialmente en transferencias de capital, las cuales más que se duplicaron, y en materiales y suministros, y en activos financieros (com-pra de acciones y participación de capital) .

Cuadro 2Gasto total del Ministerio de Agricultura 2011-2012

y presupuesto 2013 por programa (en millones de RD$)

Programas 2011 2012 2013 (presupuesto)

Total 7,047.7 8,849.9 11,609.9

Actividades centrales 783.4 789.4 864.0

Fomento de la producción agrícola 1,734.5 1,907.1 2,102.2

Asistencia y transferencia tecnológica 70.4 98.1 190.7

Sanidad animal, asistencia técnica fomento pecuario 178.7 178.6 205.5

Apoyo a la reconversión agropecuaria - - 1,000.0

Administración de contribuciones especiales 1,376.5 2,008.8 1,293.3

Administración de transferencias, pasivos y activos 2,904.1 3,867.9 5,954.2

Porcentaje del presupuesto del Ministerio de Agricultura (%)

Actividades centrales 11.1% 8.9% 7.4%

Fomento de la producción agrícola 24.6% 21.5% 18.1%

Asistencia y transferencia tecnológica 1.0% 1.1% 1.6%

Sanidad animal, asistencia técnica fomento pecuario 2.5% 2.0% 1.8%

Apoyo a la reconversión agropecuaria 0.0% 0.0% 8.6%

Administración de contribuciones especiales 19.5% 22.7% 11.1%

Admin. de transferencias, pasivos y activos 41.2% 43.7% 51.3%

Fuente: DIGEPRES y Ministerio de Hacienda .

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Cuadro 3Gasto total del Ministerio de Agricultura por objeto de gasto (2011-2013) (En RD$)

2011 2012 2013 (p)

Servicios personales 1,852.5 1,870.1 1,920.7

Servicios no personales 203.4 278.2 418.3

Materiales y suministros 408.3 505.5 1,438.4

Transferencias corrientes 4,123.4 4,956.0 4,305.0

Transferencias de capital 158.3 920.7 1,942.5

Activos no financieros 301.8 319.3 584.9

Activos financieros - - 1,000.0

Total 7,047.7 8,849.9 11,609.9

Porcentaje del presupuesto del Ministerio de Agricultura (%)

Servicios personales 26.3% 21.1% 16.5%

Servicios no personales 2.9% 3.1% 3.6%

Materiales y suministros 5.8% 5.7% 12.4%

Transferencias corrientes 58.5% 56.0% 37.1%

Transferencias de capital 2.2% 10.4% 16.7%

Activos no financieros 4.3% 3.6% 5.0%

Activos financieros 0.0% 0.0% 8.6%

Total 100.0% 100.0% 100.0%Fuente: Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) (p): presupuestado

Casi se triplica el gasto en “Productos y útiles”. En el caso de los materiales y suministros, el gasto presupuestado en 2013 casi se triplicó con respecto al gasto efectivo en 2012 . Un desglose del presupuesto de 2013 revela que se consigna el incremento se explica por un aumento en el rubro “Productos y útiles varios” desde menos de RD$12 millones en 2012 hasta más de mil millones de pesos en el presupuesto de 2013 . Aunque no se especifican los artículos que se incluyen, se trata de materiales y suministros distintos a alimentos y productos forestales, productos de papel e impresiones, y combustibles y lubricantes, lo cual podrían sugerir que se trata de materiales de siembra y herramientas para distribución entre productores y productoras .

Más transferencias de capital para el sector público, menos para el sector privado. Por su parte, las transferencias de capital al sector públi-co no se desglosan pero, como se indicó, experimentaron un fuerte incre-mento en el presupuesto de 2013, mientras las transferencias de capital al sector privado se redujeron .

Solo una tercera parte del presupuesto del MA se gasta en lo esen-cial. En el presupuesto de 2012, los tres grupos de programas que agru-pan las acciones dirigidas a la agropecuaria desde el Ministerio de Agri-

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cultura explicaron el 31% del total de recursos, según un análisis desa-gregado para 2011 y 2012 a partir de la clasificación presupuestaria .

• Programas de fomento a la producción agrícola • Asistencia y transferencia tecnológica• Sanidad animal, asistencia técnica y fomento pecuario

Del total de gastos de estos programas1 (RD$2,109 millones), el 86% (RD$1,826 millones) corresponde a los de Fomento a la producción agrí-cola, poco más del 8% (RD$176 .8 millones) a Programas de sanidad ani-mal y fomento pecuario, y el 5% (RD$106 .3 millones) a programas de Asistencia y transferencia tecnológica .

El resto de los recursos fue consignado a gastos relacionados con Ad-ministración, planificación y dirección (12 .3%) y recursos que van a las instituciones descentralizadas que dependen del ministerio (41 .4%) cuya información, como se dijo, no se presenta desglosada por programas en los informes de ejecución .

Cuadro 4Presupuesto del Ministerio de Agricultura en programas de apoyo

directo al sector agropecuario 2012 (millones de RD$)

TOTAL 2,109.10 100.0%

11-Fomento a la producción agrícola 1,826.0 86.6%

0001-Fomento de la producción de arroz 277.3 13.1%

0002-Fomento a otros cultivos 826.3 39.2%

0003-Fomento y distribución de semillas 29.6 1.4%

0004-Desarrollo cacaotalero 82.7 3.9%

0005-Preparacion de tierras 142.6 6.8%

0006-Provision de insumos y herramientas menores 5.4 0.3%

0007-Fomento y desarrollo de las agroempresas 81.1 3.8%

0008-Fomento de la producción de frutales 12.0 0.6%

0009-Construccion y reconstrucción de caminos rurales 94.2 4.5%

0051-Mercados, frigoríficos e invernaderos 274.9 13.0%

12-Asistencia y transferencia tecnológica 106.3 5.0%

0001-Fomento y fortalecimiento de la organizacion rural 39.7 1.9%

0002-Asistencia técnica y capacitación agrícola 33.6 1.6%

0003-Prevision sanitaria, inocuidad y cuarentena 15.2 0.7%

0004-Desarrollo de la mujer en la producción rural 5.1 0.2%

0005-Fortalecimiento de servicios agropecuarios 12.7 0.6%

13-Sanidad animal, asistencia técnica y fomento pecuario 176.8 8.4%

0001-Epidimiologia, control y erradicación de enfermedades 167.2 7.9%

0002-Investigacion sanitaria y producción de biológicos 9.6 0.5%

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Del total de los programas de Fomento a la producción, el 45% de los fondos se dirigirían al fomento de cultivos diversos tales como plátanos, y yuca y otros tubérculos (39 .2% del total de los programas de apoyo directo al sector), mientras el 15% a la producción de arroz (13 .1% del total) . Individualmente, se trata de un monto significativo que revela la importancia del cultivo en la política pública .

El Programa de preparación de tierras explica más del 7% del presupues-to para el fomento de la producción, el 4 .5% para el Fomento del culti-vo de cacao, y el 4 .4% al Desarrollo de agroempresas . El cuadro anexo muestra los montos y distribución por tipo de programa, en el nivel más desagregado posible .

Los otros dos programas (Asistencia y transferencia tecnológica, y Sa-nidad animal y fomento pecuario) tienen una relevancia presupuestaria menor . En el primero, la promoción de la organización rural y la asistencia técnica y la capacitación son las actividades de mayor peso, y en el se-gundo es las actividades de control de enfermedades .

Más presupuesto, ¿en qué se ha invertido?

En el presupuesto nacional de 2013, se consignó un incremento signi-ficativo del presupuesto para el Ministerio de Agricultura y las institu-ciones vinculadas . El presupuesto total se incrementó en RD$2 .7 mil millones, lo que equivale a un incremento de 31% . De esto, mil millones de pesos se destinarían a un nuevo programa denominado “Apoyo a la reconversión agropecuaria”, poco más de RD$2 mil millones en transfe-rencias a otras instituciones vinculadas como el Banco Agrícola, y algo menos de RD$200 millones al programa “Fomento de la producción agrícola” .

A pesar de esta clasificación, en un documento de publicación reciente6 que pretende ser de rendición de cuentas para el período 2006-2010, el Ministerio de Agricultura presenta unos 15 programas e iniciativas los cuales considera sus “busques insignia” . Ellos son:• Programa Nacional de Pignoraciones dirigido a apoyar la comerciali-

zación del arroz• Financiamiento agropecuario a través del Banco Agrícola• Programa de seguro agropecuario• Programa de fomento a la producción bajo ambiente controlado (in-

vernaderos) • Intervenciones de la Oficina Sectorial de la Mujer• Programa de plazas agropecuarias • Programa de Apoyo a la Transformación Competitiva de la Agricultura

(PATCA)

6 Ministerio de Agricultura (2010): “Ejecutorias agropecuarias 2006-2010 . Un salto ha-cia la seguridad alimentaria y las agroexportaciones” . Ministerio de Agricultura . Repú-blica Dominicana . 86 páginas .

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• Programas de recuperación post-desastres, específicamente las tor-mentas Olga y Noel

• Programas de compra de los excedentes de producción de rubros seleccionados

• Programas de apoyo a la producción de leche y ganado • Programa de innovación tecnológica e investigación • Programas de sanidad animal y vegetal • Construcción de Merca Santo Domingo y la dotación de frigoríficos • Programa de desarrollo de la agricultura orgánica • Promoción de agronegocios

De la información publicada no es posible obtener datos sistematizados de la importancia de cada uno de éstos con respecto al resto de los pro-gramas . No obstante, es evidente que unos pocos de ellos explican la mayor parte del presupuesto según su peso financiero, a saber:• El financiamiento que provee el Banco Agrícola a pequeños y media-

nos productores . Aparte de los fondos que ejecuta directamente el Ministerio de Agricultura, el programa de crédito del Banco Agrícola es el de mayor tamaño en términos financieros . A pesar de eso, es co-nocido que el financiamiento del Bagrícola es muy insuficiente, y que aunque los productores de mayor tamaño no recurren a esta institu-ción para financiarse, los requerimientos de acceso son muy elevados para la pequeña producción campesina, constituyéndose en una ba-rrera notable para el acceso al crédito de los pequeños productores . Por estas razones es probable que este programa esté excluyendo a los más pequeños . Además, el crédito se tiende a concentrar en el cultivo de arroz . Por su parte, el crédito privado está prácticamente cerrado para la pequeña producción agropecuaria .

• El programa de recuperación de las tormentas Olga y Noel que pro-veyó de materiales de siembra y otros insumos, justo después de los impactos .

• El PATCA, un programa con apoyo crediticio del Banco Interamerica-no de Desarrollo (BID), que proveyó apoyo para el cambio tecnológico de medianos productores agropecuarios para la agro-exportación .

• La compra de excedentes de producción de rubros como el ajo .• La construcción de Merca Santo Domingo, una gran facilidad para

mejorar la infraestructura de distribución de productos frescos en la ciudad .

El peso financiero del resto de los programas es muy reducido .

Por otra parte, ninguno de estos programas está claramente dirigido a la AFC y generalmente no prestan atención diferenciada a las mujeres productoras . En ningún caso su atención se dirige a unidades producti-vas con características de AFC, aunque debido al tamaño medio de las unidades en el país y al muy escaso número de unidades de gran tama-ño, es razonable argumentar que las unidades de AFC se benefician de estos programas . Casi indistintamente, las actividades que forman parte

23

del programa de apoyo a la producción están pensadas para impulsar la producción comercial . Lo mismo pasa en el programa de transferencia tecnológica, mientras en el de sanidad animal, por su naturaleza, es de tipo general .

El enfoque preponderante del gasto en los programas del ministerio es el crecimiento del volumen de producción para el mercado doméstico . El én-fasis principal que ponen las intervenciones es de proveer apoyo material y directo al crecimiento de la producción para garantizar abastecimiento y relativamente bajos precios en los mercados urbanos . Los esfuerzos por lograr transformaciones productivas y tecnológicas, acceso a los re-cursos productivos, cambios en las técnicas productivas hacia unas más sostenibles, reducción de riesgos o exportación tienen un peso reducido en términos presupuestarios .

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LA PEQUEÑA AGRICULTURA O AGRICULTURA FAMILIAR CAMPESINA (AFC) EN LA REPUBLICA DOMINICANA: BARRERAS PARA EL DESARROLLO Y PROPUESTAS DE POLÍTICAS Los términos importan

En la República Dominicana el concepto “agricultura familiar y campe-sina” (AFC) no es comúnmente usado y no es un referente en las dis-cusiones sobre desarrollo y políticas agrícolas o de desarrollo rural . El concepto que normalmente es usado es el de “pequeña producción” o “pequeño productor” y generalmente se refiere a unidades productivas con pequeñas superficies .

Es necesario precisar el concepto de AFC en el contexto dominicano para que las estadísticas, los estudios y las políticas provean información es-pecífica sobre este tipo de actividad en cuanto a consideraciones tecno-lógicas, de régimen laboral, de producción, de productividad, etc . Algunos aspectos a considerar son:

• ¿Incluye el término unidades productivas que dirigen una importante proporción hacia el mercado o se trata de la pequeña unidad cuya producción o una producción significativa se destina al autoconsumo?

• ¿Se define por el uso exclusivo de fuerza de trabajo familiar o el concepto incorpora pequeñas unidades productivas que contratan fuerza de trabajo?

• ¿Hay algún criterio respecto al tamaño de los predios?• ¿Se trata de una definición más amplia que se refiere a la depen-

dencia económica exclusiva o casi exclusiva de la familia de la unidad productiva, independientemente del tamaño de los predios o de la importancia de la fuerza de trabajo contratada?

No hay respuestas claras a estas preguntas, en primer lugar porque estas preguntas no se han formulado y no están en el debate . Cualquiera que

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sea la manera en que se defina la AFC o la pequeña producción agrícola, la República Dominicana no cuenta con información estadística desagre-gada por características de las unidades productivas . Como se verá, tam-poco cuenta con programas dirigidos específicamente hacia algún tipo de unidades productivas con características claramente delimitadas .

Cinco barreras al desarrollo

Las dificultades de acceso a recursos productivos como tierra y crédito impiden impulsar cambios tecnológicos que eleven la productividad . A su vez, el reducido tamaño de la producción y la relativamente baja calidad de la producción contribuyen a una inserción precaria en los mercados, lo que a su vez implica bajos precios, reducidos ingresos y pobreza, lo que nueva vez las coloca en una posición desventajosa para acceder a recursos .

Representantes de la pequeña producción agropecuaria en la República Dominicana han identificado cinco problemas que merecen una atención priorizada tanto por parte de las políticas públicas como por las organiza-ciones de productores y productoras . Estos son:

• Acceso a la tierra• Acceso al crédito y al aseguramiento • Riego y acceso al agua • Acceso a tecnologías y al aprendizaje • Comercialización y la vinculación a los mercados

Estos cinco proble-mas pueden ser sintetizados en dos grandes dimensiones: acceso a recursos y vinculación a los mer-cados, en los cuales los cuatro primeros se asocian a la primera dimensión .

En esta sección se presentan perfiles de cada uno de estos problemas y se hacen propuestas de políticas, algunas de las cuales ya han sido planteadas por el movimiento campesino dominicano . Una característica relevante de ellos es que cada uno está vinculado con el otro y forman parte de una misma problemática con problemáticas vinculadas que se retroalimentan .

Las dificultades que la pequeña producción campesina enfrenta con res-pecto a ellos tiene repercusiones directas en la situación de seguridad alimentaria tanto de las familias campesinas que producen alimentos y

Gráfico 7

26

que habitan en el entorno rural como de las que no participan directa o indirectamente de la economía rural . De tal forma que entender esas problemáticas, proponer acciones de política integrales para el Estado pero también para las organizaciones de productores y productoras, y avanzar en su consecución forman parte de una estrategia por alcanzar la seguridad alimentaria y desarrollo rural a partir de conquistar espacios de soberanía .

5.1 El acceso a la tierra

La tierra, junto al agua, es un recurso esencial para producir alimentos y otros rubros agrícolas . Por ello, el acceso a la tierra es de vital importan-cia a fin de incrementar la producción de alimentos y la disponibilidad en los mercados, pero también para mejorar los ingresos de las familias que participan de las actividades agroalimentarias . Como se ha visto antes, ambos son componentes importantes para fortalecer la seguridad alimen-taria, y ampliar los espacios de soberanía productiva y de poder de ellas .

En el caso de la República Dominicana, la cuestión de la tierra y la situa-ción de usufructo de ella es uno de los temas en los que más vacíos de in-formación existe . El último Censo Agropecuario fue hecho hace cerca de tres décadas, y el Registro de Productores Agropecuarios data de 1999 . Este registro, sin embargo, provee informaciones útiles . Veamos:• El Registro estimó que en 1999 había 30 .9 millones de tareas en

fincas agropecuarias en el país . • De esas, 13 .9 millones de tareas eran usadas para la agricultura y 17

millones eran dedicadas a las actividades pecuarias . Esta superficie era ocupada por casi 244 mil productores . De ese total:o La proporción de productores y productoras sin tierra era de

apenas 0 .4%o El 17 .7% tenía 10 tareas o menos, el 33 .5% tenía 20 tareas o

menos, y el 64 .5% de 50 tareas o menos . o Un 35 .5% tenía 51 tareas o más, pero más de la mitad de ellas

tenía 100 tareas o menos y la otra mitad tenía entre 101 y 500 tareas .

o Los produc-tores con 501 tareas o más apenas repre-sentaron el 1 .7% del total .

Lo anterior sugiere que la inmensa ma-yoría de las unidades productivas es de ta-maño pequeño, y que sólo unas pocas uni-

Gráfico 8

27

dades productivas son grandes en extensión. Pero . ¿Indica eso que no hay latifundios o que éstos tienen un peso reducido? Para determinarlo hay que conocer la proporción de la superficie en fincas agrícolas que posee grandes extensiones . Las informaciones del registro permiten con-cluir lo siguiente:• Apenas el 0 .5% de las fincas tiene menos de seis tareas, y sólo un

2 .5% tenía 10 tareas o menos . • Poco menos del 28% de las fincas tenía 50 tareas o menos, el 46 .7%

tenía 100 tareas o menos y el 78 .1% menos de 500 tareas . Del total de superficie, el 31 .4% estaba en fincas de entre 100 y 500 tareas .

• El 21 .9% de la superficie era de fincas de 500 tareas o más, el 14 .5% tenía más de 1,000 tareas, y el 4 .5% era de fincas de más de 10 mil tareas .

Las informaciones an-teriores apuntan a que si bien hay muy pocas fincas con superficies muy reducidas, la pro-porción de superficies que pertenecen a fin-cas de gran tamaño es limitada . Algo más del 70% de la superfi-cie pertenece a fincas de entre 21 y 500 ta-reas, de las cuales el 55% tiene entre 21 y

100 tareas, y el 45% entre 101 y 500 tareas . Por lo tanto, la agricultura dominicana está claramente dominada por la pequeña y mediana produc-ción . La microproducción y el gran latifundio agrícola explican una peque-ña o moderada proporción de productores y de superficie . Con respecto al latifundio, su prevalencia se limita a las tierras cañeras y ganaderas de la región Este, y algunos casos específicos de cultivos de café, cítricos y otros productos .

Sin embargo, la situación no es uniforme en todas las regiones . Como se indicó, en la Región Este es donde se registra un mayor grado de concen-tración de tierras7 . En efecto, mientras a nivel nacional sólo el 4 .5% de la superficie es explicada por unidades productivas de más de 10 mil tareas, en el Este la proporción se elevó a 17 .6% en 1999 . En sentido inverso, la proporción de fincas de menor tamaño es menor en el Este que en el

7 . Esto se vincula a dos hechos históricos . El primero es que allí fue donde se asenta-ron los grandes hatos ganaderos en el S . XVIII y la primera mitad del S . XIX . Todavía persisten tamaños de propiedad relativamente grandes comparados con el resto del país, especialmente dedicadas a la ganadería . El segundo es que es la región donde se desarrolló el cultivo y procesamiento de caña de azúcar en grandes propiedades . En la actualidad existen al menos dos grandes empresas azucareras están instaladas allí, cultivando caña en predios de gran extensión .

Gráfico 9

28

resto del país . En contraste, en el Suroeste y el Sur, la concentración es modestamente menor que en el promedio nacional, lo que apunta a un grado de fragmentación mayor .

El Registro de Productores Agropecuarios también da cuenta de la exten-sión que en ese momento había alcanzado el proceso de reforma agraria y provee información sobre el régimen de usufructo de la tierra . De acuer-do con esta fuente, de un total de poco menos de 243 mil productores y productoras agropecuarias, 50,560 estaban asentados en proyectos de reforma agraria, lo que equivale a 21% del total de productores, mientras 192,396 (79%) eran productores no asentados en este tipo de proyectos .

De los productores y productoras asentadas, el 68% (34,514) tenían títu-los provisionales, el 16 .6% tenía títulos definitivos, el 11% era posesiona-rio y el 4% tenía carta constancia de asignación .

Por su parte, de los productores no asentados en proyectos de reforma agraria, el 42% dijo ser propietario sin título, el 13 .5% dijo haberla here-dado, el 10% tenía título, el 6% la usufructuaba en forma de préstamo, el 5 .4% la usaba en aparcería y el 3% la tenía en arrendamiento . Un 14% la usufructuaba en otras formas . Estas informaciones sugieren que, en general, el régimen de tenencia y usufructo es precario para la mayoría de las unidades productivas . Sólo el 26% tenía título definitivo, y el 15% tenía título provisional .

Con respecto a los proyectos de reforma agraria, según estadísticas ofi-ciales, desde 1961 hasta 2009, el Estado había captado 10 .8 millones de tareas y distribuido 10 .3 millones de tareas en las que había asentado a 111,017 campesinos y campesinas8 . Esta cifra contrasta marcadamente con las que arrojó el registro de productores de 1998 . Aunque hay una diferencia de cerca de una década entre las dos fuentes de información, el propio IAD publicó que entre 1998 y 2008 el total de productores y pro-ductoras asentados fue de menos de 14 mil . De hecho, si las informacio-nes servidas por el IAD fuesen plenamente fiables, el tamaño promedio de la propiedad por productor o productora asentada fuese de 93 tareas, una cifra muy elevada para los estándares de tamaño de parcela que tradicionalmente ha asignado el IAD .

Más aún, los reportes de superficie sembrada y cosechada en los asenta-mientos del IAD de años recientes colocan la superficie utilizada entre 2 y 3 millones de tareas . Más aún, por la naturaleza y el ciclo de producción de algunos cultivos, éstos se siembran y/o cosechan dos o más veces al año en una misma superficie, lo que implica que se contabiliza más de una vez como superficie sembrada y/o cosechada . Esto supondría

8 . En 2009, el IAD reportó que hasta ese año había captado un total de 10 .8 millones de tareas . Los mecanismos usados han sido la recuperación por parte del Estado (6 .6 millones de tareas), la compra (2 .8 millones), la aplicación de la Ley de Cuota Parte (357 mil), donaciones recibidas y otras (1 .0 millones) .

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una superficie efectivamente utilizada aún menor . En ese mismo sentido, el Registro de Productores reportó un to-tal de 2 .4 millones de tareas de tierra ocupadas por productores de reforma agraria, y 11 .5 millones de tareas de productores “no reformados”9 . Las diferencias en las cifras se deben a varios factores . Uno es el hecho de que aunque el IAD haya reportado el número de personas que anualmente asienta en proyectos de reforma agra-ria desde 1961, las parcelas pueden haber sido abandonadas o arrendadas . Un segundo factor es que las cifras de asentamientos incluyen algunos rea-sentamientos . Un tercer factor se refie-re a asentamientos que se realizaron asignando tierras en áreas protegidas o turísticas, las cuales no han podido ser explotadas pero que se contabilizan .

Lo anterior indica que no se cuenta con una cifra oficial precisa y confiable del número de personas que forma parte de proyectos y que usufructúa la tierra en asentamientos y es beneficiaria de intervenciones directas del IAD en ellos . De acuerdo a estimaciones de Ingrid Lavandier, experta en el tema, el IAD ha distribuido efectivamente unas cuatro millones de tareas . Esto arrojaría una superficie media por parcela de unas 40 tareas, la cual es razonable .

A pesar de eso, en lo que existe acuerdo es en el bajo número de muje-res asentadas en proyectos de reforma agraria . Esto se asocia a que fue apenas en 1997 cuando, a través de la Ley 55-97, se reconoce el derecho de las mujeres a ser beneficiarias de la reforma agraria, y que las familias son también de convivientes o cónyuges, de forma que los títulos pueden ser otorgados a ambos miembros de la familia de manera conjunta . Hasta antes de esa fecha, las mujeres sólo tenían derechos sobre las parcelas por herencia o abandono del cónyuge10 .

Por otra parte, la mayoría de los expertos coinciden en que la frontera agrícola en la República Dominicana está muy cerca de sus límites

9 . IAD (2009), IAD (2008) .10 CONAMUCA/FAO/Veterinarios Sin Fronteras (2012): “La equidad de género en la

tenencia de la tierra y los programas de reforma agraria en República Dominicana” . Impresos Mayobanex . Santo Domingo .

Recuadro 1 La Ley 134-71 o Ley de Cuota Parte

La llamada Ley de Cuota Parte es una ley de 1971 que modificó el Artículo 70 de la Ley No . 5852 sobre Dominio de Aguas Terrestres y distribución de Aguas Públicas de 1962 .

Mediante esa modificación, el Estado dispuso que los propietarios de terre-nos beneficiarios de obras de riego con superficies superiores a 150 ta-reas (cerca de 10 hectáreas) deberán pagar al Estado con tierras “en una proporción equitativa al beneficio obtenido por el terreno o a la inver-sión realizada para la ejecución de la obra”, a través de la dación de una parte proporcional del mismo terreno beneficiado .

La ley específica que en caso de que la producción sea de alimentos, pa-garán con un 25% de las tierras rega-bles; en el caso de cultivo de pastos, con un 35%; cuando sean baldías pero cultivables para producir alimen-tos, con un 50%; y cuando sean bal-días y no cultivables a no ser que sea por efectos de la obra de riego, con un 80% .

El IAD reporta que desde la aproba-ción de esa ley hasta 2009, el Estado había captado 357 .4 mil tareas por ese mecanismo, siendo los años de mayor captación entre 1984 y 1996 . Desde 1997 en adelante, las capta-ciones han sido muy exiguas .

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y por lo tanto no puede crecer mucho más . Las tierras no cultivadas son en su mayoría parques nacionales, áreas protegidas o zonas ur-banizadas . Adicionalmente, las tierras baldías parecen ser escasas, aunque es probable que exista un amplio espacio para un mejor apro-vechamiento .

Este conjunto de factores (escasa prevalencia de latifundios y de “mi-crofundios”, de tierras baldías y de posibilidades de expandir la frontera agrícola) suponen la ausencia de un espacio importante para una política de distribución de tierras a gran escala .

Sin embargo, es necesario aprovechar aquellos espacios todavía existen-tes . La poca claridad respecto a la situación de la propiedad de la tierra captada por el IAD y la superficie efectivamente usada y con potencial de explotación podría suponer que existe disponibilidad, aún no sea a gran escala, para expandir los programas de asentamientos campesinos, considerando los límites que imponen las áreas protegidas y las áreas urbanas y periurbanas . Además, los pobres rendimientos en superficie captada por efectos de la llamada Ley de Cuota Parte también pueden sugerir que hay espacio para incrementar la superficie con fines agrícolas a disposición del Estado .

Por último, vale mencionar una cuestión largamente demandada y es la de la titulación definitiva de las parcelas asignadas en los asentamientos de reforma agraria, y la regularización de las propiedades usufructuadas de facto fuera de los asentamientos del IAD .

Los resultados de un proceso de titulación no están exentos de riesgos, tales como la venta de las propiedades agrarias y el riesgo de concen-tración de la tierra . Es por ello que simultáneamente con la adjudicación de títulos definitivos, es necesario que haya acciones de políticas que contribuyan a revalorizar el negocio agropecuario de tal forma que se logre impulsar la productividad y convierta a las parcelas en pequeñas unidades productivas rentables y dinámicas que generen incentivos para mantenerlas como tales, produciendo y acumulando .

En esa dirección, recientemente el Gobierno Dominicano creó una Co-misión Permanente de Titulación de Terrenos el Estado, con el objetivo de regularizar de forma definitiva a ocupantes de terrenos del Estado, tanto para fines de viviendas como de la reforma agraria, lo cual supone un nuevo intento del Estado por resolver de forma definitiva la precaria situación de tenencia . La comisión tiene la responsabilidad de formular, concretar, apoyar y promover políticas y estrategias para materializar la solución definitiva al problema de la falta de titulación o registro de propiedad inmobiliaria en el país . La comisión tiene el objetivo concreto de elaborar un plan integral en esa dirección, con especial atención a aquellos terrenos en los que el Estado ha llevado a cabo proyectos de reforma agraria y vivienda .

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Propuestas de políticas de acceso a la tierra

De lo anterior emanan algunas propuestas concretas de políticas, algu-nas de las cuales han sido planteadas de forma reiterada por el movi-miento campesino dominicano:

• Aprobar el proyecto de ley del IRADER . Las organizaciones campesi-nas han propuesto la transformación del Instituto Agrario Dominicano (IAD) en el Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER) para darle un nuevo impulso a la política de acceso a la tierra sino también a darle un carácter más integral a las intervenciones de tal forma que la tierra se convierta en un activo productivo valioso .

• Incorporar a representantes de pequeños productores agropecuarios en la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado .

• Mantener los conceptos de “campesino/a” y “productor/a”, y no “em-presario agrícola” como está planteado en el IAD .

• Acelerar los procesos de titulación definitiva de los parceleros y par-celeras de la reforma agraria

Recuadro 2. IRADER: una propuesta del movimiento campesino

El movimiento campesino dominicano ha propuesto un nuevo marco legal e institucional para la promoción y el apoyo a la agricultura familiar campesina .

Ha propuesto la transformación del Instituto Agrario Dominicano (IAD) en el Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER) cuya misión sería “apoyar la viabilidad económica, social, cultural y ecológica del modelo de agricultura campesina familiar” . Al perseguir esto, el IRADER contribuiría a garantizar la soberanía alimentaria, con una participación activa de las organizaciones de productores y productoras .

De acuerdo a esta ley, el IRADER sería la institución responsable de dirigir y coordinar la política de reforma agraria y desarrollo rural, en coordinación con el Ministerio de Agricultura .

El proyecto de ley pone énfasis en el tema de la tierra, la reforma agraria y la moderniza-ción de la agricultura pero incorpora, además, objetivos en materia de agua, electrifica-ción, educación, salud e infraestructura, entre otras . Esto la hace una propuesta amplia con vocación integradora de intervenciones para el desarrollo rural, con especial énfasis en la producción familiar campesina .

En esta ley, la reforma agraria se define como “el proceso de distribución y redistribución de la riqueza en el campo a través del reparto de la tierra, y el acceso al agua, al crédito, la tecnología, las semillas y el resto de los recursos productivos necesarios entre las pequeños y pequeños agricultores pobres y de medianos recursos” cuyo fin último es combatir la pobreza a través de la potenciación de las capacidades productivas de las familias campesinas .

Al mismo tiempo, la ley pone énfasis en la biodiversidad y la protección de los recursos naturales .

Por último, el desarrollo rural es entendido en la ley como un proceso de diversificación económica que contribuya a hacer de las comunidades rurales espacios para una vida digna, con la participación del Estado en las inversiones en salud, educación, electrifi-cación y otros .

Así mismo, define la soberanía alimentaria, la cual es un objetivo de la ley, como “el de-recho a definir sus propios sistemas y políticas de alimentación y agricultura, ganadería y pesca” y “promueve una reforma agraria genuina y el acceso a los recursos productivos” .

Además, el concepto considera “el derecho del pueblo al alimento saludable y cultural-mente apropiado producido a través de métodos social y ecológicamente sensibles”, e “incluye el derecho a producir alimentos y la primacía de la producción de alimentos para la alimentación y el mercado local” .

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• Vincular la titulación de tierras a la producción, comercialización, se-guimiento técnico y financiamiento, para hacer económicamente via-ble la producción agrícola .

• Crear un programa especial de titulación para las mujeres y otro de otorgamiento de derecho al usufructo de la tierra a pequeños produc-tores y productoras ocupantes y usuarios de facto de tierras del Estado

• Cumplir con la Ley de Reforma Agraria haciendo un máximo uso de la disponibilidad de superficie para esos fines

• Hacer un censo de tierras agrícolas con la participación de los produc-tores .

• Sanear y titular las tierras controladas por el IAD y el Estado . Incor-porar la titulación colectiva como una opción para las organizaciones como cooperativas .

• Endurecer las leyes de titulación a fin de que no se pueda expropiar el bien de familia y garantizar que el IAD esté en capacidad de tomarla en administración en caso de expropiación por cesación del pago de créditos .

• Delimitar los parques nacionales con participación de las organizacio-nes campesinas, incorporando el co-manejo .

• Diseñar e implementar estrategias para promover prácticas agrícolas sostenibles como la producción orgánica o agroecológica, y buenas prácticas agrícolas, incluyendo el manejo de suelos en las zonas de amortiguamiento de parques nacionales y áreas protegidas .

• Priorizar las regiones Sur y Suroeste, pues la restricción en el acceso a la tierra es diferenciada por territorios .

5.2 Acceso al agua a través del riego

El agua es un factor crítico para el desenvolvimiento y desarrollo de actividades agropecuarias, y la producción de alimentos . La evidencia empírica revela con mucha claridad que la productividad agrícola entre zonas bajo riego y zonas en secano favorece por mucho a las primeras .

Como resultado junto a otros factores, en los territorios rurales menos favorecidos por el riego o por las precipitaciones, la incidencia de la pobreza tiende a ser mayor . De allí que lograr incrementar la cobertura de riego en la agropecuaria deba tener un alto nivel de prioridad en la política de desarrollo del sector .

Se trata de un elemento clave para valorizar la actividad agropecuaria y que contribuiría a mejorar el acceso a otros recursos en la medida en que mayores rendimientos vinculados a la disponibilidad y uso de riego se traducen en mayor rendimiento y producción, y mayores ingresos, lo que amplía las posibilidades de acceder al crédito, a la compra de insumos de calidad y a la adquisición de equipos11 .

11 CONAMUCA/FAO/Veterinarios Sin Fronteras (2012): “La equidad de género en la tenencia de la tierra y los programas de reforma agraria en República Dominicana” . Impresos Mayobanex . Santo Domingo .

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Recuadro 3 La propuesta de ley de Pagos por Servicios Ambientales

En el marco de un esfuerzo conjunto entre instituciones públicas y privadas, el Ministe-rio de Agricultura y el Consejo Dominicano del Café (CODOCAFE) han preparado una propuesta de ley para pagos por servicios ambientales .

La ley dice que tiene por objeto “establecer el marco legal general para el pago de los servicios ambientales a fin de garantizar la provisión de los mismos a través de la conservación y preservación de los bosques, las plantaciones forestales, las áreas protegidas y otros ecosistemas naturales, para beneficio de las presentes y futuras generaciones” .

La ley reconocería como servicios ambientales la protección y conservación de fuentes de agua y cuencas hídricas; el secuestro, almacenamiento y estacionamiento de dió-xido de carbono (CO2); la protección y conservación de la biodiversidad; y la belleza escénica o paisajística .

El objetivo de los pagos que considera la propuesta son procurar un retorno a las comuni-dades y personas que apoyan o mantienen las fuentes y/o patrimonio natural que prestan el servicio ambiental; conservar la fuente y/o patrimonio natural; y estimular la participa-ción privada en la conservación de la fuente y/o patrimonio natural .

Adicionalmente, la propuesta de ley considera como proveedores de servicios ambien-tales, y por tanto, potenciales beneficiarios de pagos las personas privadas respecto de las fuentes de su propiedad o los usufructuarios legítimos y de buena fe de las mismas, y el Estado respecto del patrimonio natural de su dominio . Llama la atención que la ley no considera los colectivos de personas como cooperativas o asociaciones para este fin .

A su vez, considera como beneficiarios de servicios ambientales a quienes aprovechen un servicio ambiental “por el cual deben pagar una compensación a los proveedores de éstos”; y el Estado y la sociedad en general .

La propuesta de ley considera que los pagos por servicios ambientales podrán darse bajo dos modalidades: la pública, “regulada por el Estado con carácter vinculante me-diante una legislación específica y obligatoria bajo el principio de que todo el que se beneficie de un servicio ambiental está obligado a pagar razonablemente por él”, y la privada, la cual es convenida voluntariamente entre las partes . Junto a ello, estipula que el pago por servicio ambiental podrá darse de manera directa entre proveedores y beneficiarios, o por vía de la intermediación financiera .

Gráfico 8

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A lo largo de los últimos años más de dos tercios de la superficie sembrada se han beneficiado del riego12, excluyendo los cultivos de café . Sin embargo, la distribución del riego ha mostrado dos características relevantes . La primera es que ha estado muy concentrada en los cultivos de arroz . Por ejemplo, entre 2006 y 2008, de la superficie total sembrada bajo riego, el 75% se dedicó al arroz, a pesar de que de la superficie sembrada total, el arroz explicó el 52% .

La segunda característica, vinculada a la primera, es que a pesar de que globalmente el país tiene un relativamente bajo nivel de estrés hídrico, la disponibilidad de agua a través de sistemas de riego es muy desigual entre territorios . Como se ve en el gráfico adjunto (marcadas en rojo), las regiones Sur y Suroeste son algunas de las menos favorecidas por el riego y, en menor medida, la región Noroeste y Este . En el caso de esta última, predominan los cultivos de caña y la actividad ganadera, las cuales tienen menor demanda de riego . También hay que considerar zonas agrícolas como Ocoa y La Sierra, con territorios predominantemente montañosos en los que no es posible implementar técnicas tradicionales de riego .

Junto a la relativa concentración territorial del riego, también se da una concentración del riego en un puñado de rubros, además del arroz . A mediados de la década pasada, los cultivos de tomate industrial, arroz, remolacha, berenjena, papa, ajo y cebolla tenían una cobertura de riego que oscilaba entre 95% y 100%, y otros cultivos como ají y banano tenía coberturas de más de 75% . Los cultivos de plátanos y habichuelas rojas, en contraste, tuvieron cobertura de 46% y 63%, respectivamente, y las frutas entre 55% y 78% (INDRHI, 2006, p . 96) .

La mayor parte de superficie bajo riego se beneficia de los sistemas públicos compuestos básicamente por canales de riego, en su mayoría alimentado por presas . Aunque productores privados independientes y grupos de productores asociados han implementado sistemas alternativos, las estadísticas no dan claras cuentas de la proporción de superficie cultivada bajo estos sistemas . Sin embargo, se supone muy limitada .

12 . Una evidencia de esto, como se verá más adelante, es que mientras cerca de dos tercios de la superficie sembrada ha sido en tierras favorecidas por sistemas de riego, en 2004, último año con información publicada disponible, el valor de producción de la agricultura bajo riego explicó el 88 .5% del valor total producido mientras la agri-cultura de secano, con un tercio de la superficie total, apenas representó el 11 .5% (INDRHI, 2006) .

La ley crearía un Programa Nacional de Pagos por Servicios Ambientales en el Ministe-rio de Medioambiente y Recursos Naturales, que es la autoridad nacional competente en la materia, con el propósito de ejecutar el sistema nacional de pagos . Además, crearía un consejo consultivo con participación pública, de productores organizados y de la academia .

Finalmente, especializa proporciones específicas de las recaudaciones por algunos im-puestos a la financiación del programa .

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Por último, en la medida en que la mayor parte de los sistemas de riego del país se alimenta de las presas, la protección y el manejo de las cuencas se hace un factor crítico . Es conocido que la capacidad de almacenamiento de las presas dominicanas ha disminuido de manera notable por la acumulación de sedimentos en ellas que resultan de la deforestación y el deterioro de las cuencas . La pequeña producción agropecuaria ocupa una importante proporción de la superficie de las cuencas medias del país y sus prácticas productivas vinculadas a la pobreza y a la baja productividad terminan afectando la capacidad de producción e agua . De allí que sea muy relevante que el Estado dominicano facilite esquemas, como los de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) que estimulen prácticas de cuidado de la foresta y de las cuencas . El Recuadro 3 sintetiza los aspectos más importantes de una propuesta de ley de pagos por servicios ambientales .

Gasto público en riego

Hasta inicios de la década de los ochenta, el acce-so a los sistemas públicos de riego se expandió nota-blemente gracias al esfuerzo estatal en la construcción de canales de riego en determinadas zonas del país . Sin embar-go, esto ha venido perdiendo impulso en la medida en que el financiamiento público a la agropecuaria y al riego ha declinado . Como se evidencia en el gráfico adjunto, el gasto público en riego ha mostrado una aguda tendencia al declive a lo largo de las últimas dos décadas . En 2010 el gasto público real en riego fue de apenas un cuarto del nivel re-gistrado en 1990, y medido con respecto al PIB, en promedio entre 2008 y 2010 fue de un 15% de nivel promedio observado entre 1990 y 1992 .

Otra de las características que revela la serie de datos en el gráfico es que el gasto público en riego ha sido inestable . Se advierten picos de gasto en 1991, 1999, 2001-02 y 2007, los cuales se asocian a proyectos específicos de construcción de infraestructura . Sin embargo, es claro que a estos saltos le siguen caídas abruptas que más que compensan los aumentos de inversión, moviendo la tendencia del gasto hacia la baja . El comportamiento de estas estadísticas refleja además la proclividad de las autoridades por impulsar proyectos que implican la inversión de cuantiosos recursos, antes que iniciativas que impliquen más bien flujos continuos, aún siendo menores .

Gráfico 9

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Descentralización de la gestión de agua para riego

Simultáneamente a la reducción en la construcción de infraestructuras tradicionales de riego, tomó cuerpo un proceso de descentralización de la gestión del riego .

En las últimas décadas se ha alcanzado el desarrollo de tecnologías alternativas de riego que ahorran el recurso al punto en que en la actualidad, los sistemas tradicionales de riego a través de canales se consideran obsoletos por las significativas pérdidas que producen comparado con otros sistemas, en especial por evaporación y por filtración . Sin embargo, como se indicó antes, aunque no hay información estadística precisa, se conoce que la extensión de estos sistemas en el país ha sido restringida y generalmente se ha limitado a unidades productivas medianas y grandes y a cultivos de alto valor como frutas y vegetales .

La excepción a esto han sido algunas asociaciones de productores que, con acompañamiento de instituciones sin fines de lucro y/o la cooperación internacional, han logrado dotarse de sistemas de riego alternativos a los canales construidos por el Estado . Este es el caso de los cultivos de papa y vegetales en San José de Ocoa, y de frutas como sandía en San Juan (ODH/PNUD, 2010) .

El panorama recién descrito apunta a la necesidad de retomar la senda de incrementar la cobertura de riego en un contexto de crecientes restricciones fiscales, de disponibilidad de nuevas y más eficientes tecnologías de riego, y de una necesaria apertura a la participación de las y los beneficiarios en el desarrollo y gestión de esos nuevos sistemas . Adicionalmente, se estima que la demanda de agua para la producción de alimentos crecerá en los próximos años y generará un importante nivel de estrés hídrico si no se le atiende, hay un creciente deterioro de la calidad del agua la demanda de agua, y los riesgos de inundaciones y daño o destrucción de infraestructura de riego y de otro tipo asociados a los desastres naturales parecen acrecentarse .

La propuesta de Ley General de Agua

En ese marco, en meses recientes ha tomado cuerpo el debate alrededor de la propuesta de una Ley de Aguas13 . La primera propuesta para la reforma de las instituciones con responsabilidades en este ámbito, se presentó en 2003 . Una segunda propuesta fue presentada en 2008, recogiendo mucho de la propuesta de 2003, y en 2012 se ha presentado una nueva propuesta que es casi idéntica a la de 2008 .

La propuesta de Ley de Aguas parte de la premisa de la necesidad de lograr desarrollar una gestión integrada del agua en el país, 13 . También se ha propuesto una Ley de Agua Potable y Saneamiento que se vincula a

la Ley de Aguas .

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una cuestión que es muy frecuentemente propuesta y debatida en toda la región, y en la que parece haber consenso . Además de la gestión integrada del agua, la propuesta dice buscar la preservación, restauración y mejoramiento de las cuencas hidrográficas, el mejoramiento de la calidad de las aguas residuales, el incremento en la eficiencia en el uso del agua, y lograr un adecuado financiamiento y auto-financiamiento en la construcción de obras hidráulicas y en su rehabilitación y mantenimiento .

Al mismo tiempo, esta propuesta reconoce los principios rectores de la gestión del agua que establece la Ley General de Medio Ambiente y Recursos naturales, y tiene por objeto regular el dominio público hídrico, así como la preservación de su cantidad y calidad, para lograr el desarrollo sustentable . En ese sentido, establece el dominio público hídrico como parte del patrimonio común de la Nación, lo que supone la inexistencia de propiedad privada sobre el agua o derechos adquiridos, y que su uso y aprovechamiento “justificado” y “racional” sólo puede ser otorgado por el Estado con propósitos de “interés general, el equilibrio ecológico y el desarrollo del país” (Artículo 4) . Así mismo, la propuesta reconoce el valor social, económico y ecológico del agua, asigna responsabilidades a los usuarios para su conservación, y establece como prioridades en su uso el consumo humano, el caudal ecológico, el riego y otros usos, en ese orden .

En términos institucionales, la ley transformaría al INDRHI en la Autoridad Nacional de Aguas (ANAGUA), con responsabilidades acrecentadas para la gestión integral del agua . La Autoridad contará con un Consejo Directivo integrado por los ministerios de Medio Ambiente, Hacienda, Economía, y Agricultura; el Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (INAPA), la Empresa de Generación Hidroeléctrica (EGEHID, estatal), el Consejo Nacional Regantes que aglutina a las juntas de regantes, y dos representante sector privado . También constaría de una Dirección Ejecutiva .

La ley crearía Distritos de Agua los cuales tendrían responsabilidades en la operación, conservación de la infraestructura hidráulica y hacer cumplir las disposiciones de la ANAGUA, y Consejos de Cuencas que sería órganos compuestos por entidades públicas y privadas para la concertación, apoyo, consulta y asesoría para el manejo y conservación de las cuencas hidrográficas .

A pesar de lo anterior, dos de los aspectos más relevantes de la ley son los más controversiales . El primero es el de las concesiones . Se trata de una importante innovación cuyo objetivo explícito es crear incentivos para la participación del sector privado en la explotación del recurso y contribuir a la recuperación de costos a través de permisos de explotación (concesiones) de ANAGUA14 . Aunque el proyecto dice

14 . La propuesta de ley también considera la participación privada en la “producción” de

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taxativamente que no podrán ser otorgadas en perjuicio de terceros, que sólo en beneficio del interés general, establece límites estrictos para la operación de la concesión, especifica que la prioridad en el otorgamiento de las concesiones la tendrán los usuarios mismos y reitera el carácter público del recurso, las debilidades institucionales que acusa el Estado dominicano y la vulnerabilidad que ha mostrado ante la presión de intereses económicos y políticos de poder levanta dudas sobre la capacidad que este tiene de hacer prevalecer el bien público en tales casos .

El segundo se refiere a la cuestión de la autoridad última sobre las políticas de agua y protección de los recursos hídricos . La ley la depositaría en ANAGUA, en contradicción con la Ley General sobre Medioambiente y Recursos Naturales (Ley 64-00), al establecer a dicha autoridad como la institución rectora . La cuestión no se trata exclusivamente de competencias institucionales sino también de los riesgos asociados al hecho de que la perspectiva del agua como recurso se imponga en desmedro del agua como parte del capital natural . Aunque la ley indica que el consumo humano y el caudal ecológico son las dos prioridades de uso, la especialización institucional de ANAGUA en la rectoría de la cuestión puede suponer una débil perspectiva ambiental vis-a-vis las de explotación del recurso, que a la larga podría ir en desmedro de un adecuado balance ambiental e hídrico .

Adicionalmente, algunos/as especialistas han advertido sobre otras contradicciones entre la Ley 64-00, la propuesta de Ley de Agua Potable y Saneamiento y la de Ley de Aguas que no han sido armonizadas .

El Plan Hidrológico Nacional

Recientemente, el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI) elaboró el Plan Hidrológico Nacional (PHN)15 . Los objetivos del plan son: - Optimizar el uso del recurso agua y la introducción de tecnologías

más eficientes;- Mejorar la capacidad gerencial en el manejo del agua;- Mejorar y ampliar la infraestructura, lo que incluye dar mantenimiento

adecuado a la infraestructura existente, construir nuevas obras de rie-go y drenaje, y obras complementarias;

- Lograr el fortalecimiento institucional y la coordinación interinstitucio-nal, y la capacidad gerencial de las Juntas de Regantes; y

- Reducir la vulnerabilidad de los sistemas de riego y de los regantes, incluyendo ante inundaciones, sequías, plagas, contaminación de las fuentes de agua y erosión de los suelos .

El plan identifica un conjunto de acciones para lograr esos objetivos in-cluye un plan de gestión de los sistemas de riego, un plan de manejo in-

agua a través del pago por servicios ambientales .15 . INDRHI (2012): “Plan Hidrológico Nacional” . INDRHI . Santo Domingo .

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tegrado de cuencas, el fortalecimiento institucional y del marco legal, y un plan para reducir el déficit hídrico . Hay que anotar que el PHN incorpora el tema de agua potable .

El PNH estima en US$7 .8 mil millones la inversión total para lograrlos . De este monto, US$3 .9 mil millones se destinarían a proyectos de grandes presas y embalses, US$3 .1 mil millones para agua potable y saneamien-to, US$40 .7 millones para acciones vinculadas con el medioambiente, US$737 millones para acciones en irrigación y drenaje, y US$62 .2 para inversiones en fortalecimiento institucional . De éstas, las directamente vinculadas a la agricultura son las inversiones en grandes presas y em-balses, inversiones en medioambiente y en irrigación y drenaje, las cua-les suman US$4 .7 mil millones .

El plan de inversiones comprende un período de 22 años entre 2008 y 2020, lo que supondría una inversión total promedio anual de US$215 millones o RD$9 mil millones . Se trata de una cifra que equivale a 5 .5 veces el monto total promedio anual gastado en riego entre 2006 y 2010 . El plan desglosa un calendario de inversiones en el que, durante los dos primeros años, la inversión en presas y embalse, riego y fortalecimien-to institucional asciende a RD$13 .2 mil millones por año (a precios de 2013), y para los siguientes cinco años ascendería a montos similares . Igualmente, clasifica los proyectos y los ordena en función de la eficien-cia, la priorización del a región, la relevancia del proyecto y el monto de la inversión .

El costo total de los proyectos identificados por el PHN es muy elevado, haciendo parecer incosteable el plan de inversión con los recursos que el sector público ha destinado tradicionalmente al sector . En ese sentido se propone priorizar la inversión en agua y riego en los proyectos que el PHN identifica como de mayor relevancia e impacto . Específicamente se propone seleccionar los 36 proyectos que alcanzaron una puntuación de 5 .0 en el PHN . Estos proyectos supondrían una inversión total para el período 2008-2030 de US$2,200 millones, para un gasto promedio anual de unos US$100 millones o RD$4 .1 mil millones .

Propuestas de políticas para riego

El movimiento campesino debe procurar incidir en el tema de riego para fortalecer la capacidad de producir alimentos con mayor rendi-miento en un marco de creciente autonomía . El objetivo es fortalecer los espacios de soberanía alimentaria y reducir la inseguridad alimentaria .• Modificar el anteproyecto de ley de agua, pues esta ley debe:

o Establecer que el agua es un bien común y público e impedir la privatización de las fuentes de agua .

o Garantizar que las formas de explotación que considere la ley im-pida la exclusión en el uso, y asegurar efectivamente que la priori-dad de las concesiones sea para el Estado y para los usuarios; y

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o Asegurar que el ordenamiento institucional que la ley establezca no vaya en desmedro del uso del agua como un activo natural que termine comprometiendo su uso sostenible .

• Rehabilitar y mantener la infraestructura existente . • Impulsar un programa nacional de riego con sistemas alternativos

adaptados a las condiciones y necesidades específicas de los territo-rios y sus cultivos .

• Recuperar el gasto público en agua para riego . Se propone multiplicar por 2 .5 el gasto público total en riego en un período de 3 años, para alcanzar el monto de recursos necesarios para financiar los proyectos arriba priorizados .

• Respetar la ley de manejo de cuencas hidrográficas, crear sistemas de pagos o incentivos por servicios ambientales (PSA) e integrar las organizaciones en los programas de manejo ambiental .

• Crear pequeños sistemas de riego con participación comunitaria, conside-rando el riego por gravedad, combinando agua, riego y energía . También la construcción de embalses, riego por goteo y aspersión y micropresas

• Fortalecer las capacidades institucionales y de gestión de las juntas de regantes y las asociaciones, con énfasis en las menos consolida-das y de creación más reciente .

• Impulsar la capacitación para el uso adecuado del agua a todos los niveles para evitar el desperdicio y la contaminación .

• Priorizar la inversión en agua y riego en los proyectos que el Plan Hi-drológico Nacional (PHN) identifica como de mayor relevancia e impac-to . Seleccionar específicamente los 36 proyectos que alcanzaron una puntuación de 5 .0 en el PHN . Estos proyectos supondrían una inver-sión total para el período 2008-2030 de US$2,200 millones, para un gasto promedio anual de unos US$100 millones o RD$4 .1 mil millones .

5.3 Crédito y aseguramiento

En el ámbito agropecuario el crédito no es esencial sólo para la expan-sión de las capacidades productivas vinculadas, por ejemplo, a la cons-trucción de infraestructura y la compra de equipamiento sino también para la operación regular en la medida en que los ciclos de producción de muchos rubros son de períodos relativamente largos . De allí que el capital de trabajo sea de vital importancia para la utilización de las capacidades productivas disponibles .

Sin embargo, el mayor riesgo a que se enfrenta la agricultura debido a su vulnerabilidad frente al cambio climático, las plagas y otros factores naturales hace que el financiamiento oportuno y suficiente sea un reto, en especial en muchos países en desarrollo en los que predomina la peque-ña agricultura de escasos recursos y en los que los mercados financieros están poco desarrollados .

De allí que el aseguramiento, junto al financiamiento suficiente y oportuno estén en el tope de la agenda de una política para el fomento de la pe-

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queña producción. De hecho, el aseguramiento es además de tener valor en sí mismo, es un instrumento que potencia el acceso al financiamiento en la medida en que protege a las pequeñas unidades productivas frente a adversidades que elevan el riesgo de no cumplir con los compromisos financieros del crédito .

Cabe indicar, además, que tanto las restricciones en el acceso al finan-ciamiento como al aseguramiento potencian la inseguridad alimentaria porque limitan la producción corriente, restringen las posibilidades de ex-pandir la dotación de capital y la productividad e incrementa de manera significativa la vulnerabilidad económica de las familias que producen ali-mentos . Eso implica en que, cuando ocurren impactos de fenómenos na-turales, parte o la totalidad del capital productivo desaparece o se daña, reduciendo la producción y comprometiendo los ingresos de las familias rurales pobres que producen alimentos por un relativamente largo perío-do de tiempo . Además, reduce la disponibilidad de alimentos en el merca-do, lo que generalmente se acompaña de subidas de precios .

El financiamiento a la agropecuaria

A lo largo de los últimos 10 años, el financiamiento nominal al sector cre-ció de manera significativa pasando desde valores que oscilaron entre los RD$10 mil y los RD$11 mil millones entre 2003 y 2006 hasta más de RD$25 mil millones en 2011 (Ministerio de Agricultura, 2012) . Sin em-bargo, en términos reales (descontando la inflación) el valor del financia-miento apenas se modificó, como se ve en la gráfica adjunta . Medido en pesos dominicanos (RD$) desde 1999, en 2011 el financiamiento total fue casi exactamente igual al de 2002, pasando por un período intermedio en el que fue moderadamente menor .

Por otra parte, en términos de la composición del financiamiento, en 2011, de un total de RD$ 25 .1 mil millones, RD$15 .6 mil millones fueron pro-vistos por los bancos múltiples, lo que representó un 62% del total del fi-nanciamiento . La segunda fuente más importante de crédito fue el Banco Agrícola (público) con RD$7 .3 mil millones para una participación de 29% . El resto de las fuentes tienen una participación marginal . Esta distribución contrasta con la observada en 2007 y 2008, cuando el financiamiento de los bancos múltiples se ubicó en cerca de 45% . El crecimiento de la parti-cipación del crédito privado ha sido la consecuencia de un crecimiento en el financiamiento privado agropecuario mientras el financiamiento público se ha mantenido relativamente constante en términos nominales.

El Banco Agrícola

Las cifras del crédito total dicen poco respecto al acceso al crédito de las pequeñas unidades productivas agrícolas . Para éstas, las fuentes de financiamiento son esencialmente dos: el crédito público a través del Banco Agrícola de la República Dominicana, el cual es un crédito formal,

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y el crédito informal provisto por agentes comerciales inter-mediarios los cuales adelantan recursos financieros a muchos pequeños producto-res a cambio de ase-gurar el producto de la cosecha a precios ventajosos16 . Las cooperativas de ahorro y crédito que operan en algu-nas provincias también son una fuente de crédito pero de menor escala, mientras la banca privada está virtualmente ausente de las operaciones con el sector agropecuario de pequeña escala debido a que los reque-rimientos de la banca formal son incumplibles para la mayoría de ellas, especialmente las garantías y los activos . Estas barreras se suman a los sempiternos problemas de rentabilidad del sector y al elevado riego . Si la pequeña agricultura fuese rentable y dinámica, y hubiese mecanismos de mitigación de riesgos, el acceso al crédito sería mucho más amplio .

De allí que es muy probable que el grueso de las operaciones de la banca privada (múltiple) con el sector agropecuario sea para el financiamiento de la comercialización de arroz, y en menor medida crédito a algunos grandes productores, como los consorcios azucareros .

De acuerdo con estadísticas oficiales, durante los últimos años de la década pasada, el crédito total a la agricultura por parte del Banco Agrícola osciló alrededor de un nivel equivalente a 10% de toda la superficie cultivada . El Bagrícola reportó haber financiado un total de 911,684 tareas en 2011 (Bagrícola, 2012) . Por su parte, el Ministerio de Agricultura registró una superficie total sembrada de 9 .1 millones, lo que supone una cobertura de financiamiento de un 10% . Sin embar-go, si excluimos los cultivos de caña de azúcar (1 .6 millones de tareas sembradas), de café (2 .1 millones de tareas), y de cacao y tabaco (cerca de 2 .6 millones de tareas), la cobertura de financiamiento llega hasta 17% . Generalmente, estos cultivos se excluyen de las estima-ciones . En el caso de la caña de azúcar la razón es que es general-mente sembrada por consorcios azucareros que no califican para el financiamiento público, aunque hay colonos independientes que culti-va para suplir los ingenios gerenciados por los consorcios . En el caso del café, del tabaco y del cacao, hay instituciones especializadas que

16 . No existen estadísticas ni se conocen estimaciones del volumen de crédito canaliza-do a través de este mecanismo ni existe información sistematizada sobre sus moda-lidades .

Gráfico 10

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proveen asistencia técnica y financiamiento, y en los casos del café y del cacao, se tratan de cultivos perennes en los que la superficie sem-brada es de poca significación .

Durante los últimos años, el financiamiento total del Banco Agrícola ha ron-dado un nivel cercano a los RD$7 mil millones por años . En 2011, el finan-ciamiento alcanzó RD$6,487 .6 millones . De éstos, RD$4,305 .1 millones financiaron actividades agrícolas, y RD$1,420 millones se dirigieron a acti-vidades pecuarias . Esto supone un financiamiento por tarea de RD$4,722 .

Características del financiamiento del Banco Agrícola

El financiamiento que canaliza esta institución es para capital de trabajo y de corto plazo, el cual exige un pronto repago . Además, las tasas de interés son relativamente elevadas y muy superiores a la tasa de inflación lo que, considerando los reducidos márgenes de rentabilidad, hace aún más difícil el acceso . Cabe indicar, además, que el Bagrícola no financia el 100% de los requerimientos para capital de trabajo, es decir, para to-das las actividades que se requieren realizar para llevar a buen término la cosecha, sino que financia sólo una proporción .

Otra característica notable es la significativa concentración del financia-miento en el cultivo de arroz . En 2011, el 55% de todo el financiamiento a la agricultura se dirigió a la producción y comercialización de ese rubro . Esa concentración se traduce en una concentración geográfica del crédi-to en aquellos territorios como la Región Nordeste (en particular provin-cias Duarte y María Trinidad Sánchez) y la Norcentral (provincias La Vega y Monseñor Nouel, por ejemplo) que explican una significativa proporción de la producción de arroz . Entre ambas explicaron el 45 .4% de todo el crédito del Bagrícola .

La elevada especialización del crédito público en el cultivo de arroz y la concentración en ciertas zonas del país, unidas a la insuficiencia del crédito en general al sector, y en particular hacia la pequeña producción hacen que éstas dependan significativamente del crédito informal que proveen los agentes intermediarios .

El resultado de este fenómeno es que los pequeños productores se inser-tan en las cadenas de aprovisionamiento de manera subordinada, pues son vulnerables a las condiciones crediticias exigidas en la medida en que los agentes intermediarios terminan siendo las únicas fuentes de fi-nanciamiento, a la vez que a los términos de la compra de las cosechas de estos mismos .

El relativamente alto riesgo en las cosechas y la ausencia de garantías en la provisión de crédito se suman a los factores antes mencionados, con-duciendo a una situación de muy bajos márgenes de excedente y a una

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prolongación de las restricciones materiales de las unidades productivas y de las familias que dependen de ellas .

Desde finales de 2012 el Gobierno ha adoptado dos líneas de política en esta materia las cuales deben ser valoradas positivamente:

• Incrementar los recursos crediticios disponibles para el finan-ciamiento de rubros agropecuarios específicos . Esto contribuye a conjurar el limitado alcance del crédito público a la agrope-cuaria .

• Impulsar el cumplimiento de la Ley 157-09 sobre el Seguro Agro-pecuario cuyo objetivo es proteger la agricultura ente catástrofes naturales (ver Recuadro 4) . Para ese fin, el gobierno, mediante aportaciones presupuestarias en 20013 incrementó el monto de recursos para habilitar el funcionamiento del esquema de seguro . En 2012, el seguro agropecuario sólo alcanzó a cubrir menos de 500 mil tareas de cultivos y un total de unos 27 mil productores .

Sin embargo, ambas acciones de política no parecen dotar a la política crediticia de la necesaria integralidad, y no parece hacerla caminar en la

Recuadro 4. La Ley 157-09 sobre Seguro Agropecuario

El objetivo de la ley es dotar a los productores agropecuarios de un instrumento de pro-tección, les permita hacer frente a las consecuencias económicas para las operaciones agropecuarias de la ocurrencia de “fenómenos naturales no controlables”, en procura de proteger las inversiones, el financiamiento y la solvencia financiera del sector, esti-mular la modernización y garantizar la continuidad del ciclo productivo .

El seguro procurará ser universal en un proceso de implementación progresiva, previo estudios que demuestren la viabilidad de las coberturas para su efectiva aplicación, y promueve la participación de las cooperativas y las organizaciones de productores . La ley especifica que la implementación del seguro se basará en la aplicación de la técnica aseguradora, la gestión estará a cargo de entidades aseguradoras debidamente acre-ditadas y las pólizas podrán ser de carácter individual o colectivo . La cobertura entraría en efecto con la declaratoria de “desastre natural”, que ocurriría, según la ley, con la pérdida del equivalente a un 30% del volumen medio de producción en años previos .

La ley manda al Estado a definir e impulsar una política nacional de seguros agrope-cuarios que forme parte y apoye una “política de ordenación agraria”, y establece que el Ministerio de Agricultura debe definir planes anuales de seguros agropecuarios con criterios territoriales y de rubros de producción, a fin de avanzar hacia la universaliza-ción . Estos planes se deberán elaborar con la participación de la Dirección General de Riesgos Agropecuarios (DIGERA) -creada por la propia ley en el Ministerio de Agricul-tura- las asociaciones de productores representativas, las empresas aseguradoras y reaseguradoras, la Superintendencia de Seguros y el Ministerio de Hacienda .

Además, la ley ordena que el Estado participe en el pago de primas para esos fines, con un rango entre 25% y 50% del costo total . Para la definición de esto, el Ministerio de Agricultura priorizará actividades productivas estratégicas, y los riesgos de las dife-rentes zonas y producciones .

Un aspecto novedoso pero que a la vez entraña riesgos, es que la ley sujeta el otorga-miento de crédito de instituciones públicas a la contratación del seguro agropecuario . Aunque la ley fue aprobada en 2009, esta provisión no se ha cumplido simplemente porque la implementación de la ley misma en sus aspectos fundamentales, no se ha logrado . En la actualidad, el seguro agropecuario continúa siendo excepcional aunque en 2013 se han incrementado los fondos para ampliar su cobertura . La exigencia puede impulsar la cobertura del seguro siempre que se expandan los fondos de asistencia para cubrir las primas de las pólizas . También puede impulsar el acceso al crédito en la medida en que el aseguramiento reduce la incertidumbre del pago de los créditos . Pero si no se habilitan fondos en apoyo al aseguramiento, los esfuerzos por hacer efectiva la provisión restringirían aún más el crédito .

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dirección de articularla a otras políticas de tal forma que le den sentido de largo plazo y de cambio estructural .

Propuestas de políticas para fortalecer el financiamiento a la pequeña agricultura

El crédito puede y debe ser un poderoso instrumento de cambio . La polí-tica crediticia puede contribuir a “valorizar” la actividad agrícola . Sin em-bargo, desde hace décadas, no forma parte de una política integral de desarrollo agrícola sino un instrumento que procura esencialmente viabi-lizar la producción de arroz, y en menor medida de otros rubros, sin que apueste por cambios significativos en los métodos de producción o la forma en que la pequeña producción se inserta en los mercados o en la que se vincula a sus proveedores de insumos o servicios .

La cobertura del crédito público es limitada y concentrada, tanto geográfi-camente como según los productos, siendo el arroz el más favorecido . El hecho de que el crédito principal sea de corto plazo es un obstáculo grave que impiden que se convierta en una palanca de desarrollo .

Uno de los objetivos de más alta prioridad en las políticas de financia-miento sectorial, especialmente las impulsadas con recursos públicos, debe ser fortalecer el aseguramiento de la oferta y la disponibilidad nacio-nal de alimentos .

Para lograrlo es necesario articular el crédito a un paquete integral que contribuya simultáneamente a facilitar las operaciones corrientes de ellas, a su rearticulación a las cadenas de aprovisionamiento, y a la transforma-ción tecnológica . Las principales medidas que proponemos son:• Crear un programa de incentivos crediticios para fomentar:

o La agricultura sostenibleo La adopción de tecnologías más productivas de cultivo y procesa-

miento• Fomentar el crédito a las organizaciones de productores para fines

de:o Cambio tecnológicoo Comercialización colectiva a través de asociaciones o cooperati-

vaso Construir infraestructura de riego, procesamiento y almacenami-

ento de agua para manejarla de forma eficiente• Especializar fondos para el crédito a mujeres productoras• Diversificar y diferenciar los créditos según se dirijan a producción

o comercialización para favorecer la primera, esto es, fijar un interés más bajo y tiempos para saldar más largos para los créditos dirigidos a la producción, y establecer un periodo de gracia en los créditos para el sector agropecuario .

• Impulsar los créditos individuales pero gestionados y avalados por las cooperativas .

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• Promover que el sector privado participe de manera más activa en la provisión de créditos a la pequeña producción a través de mecanis-mos de incentivos como fondos a menores costos que los de mercado y a precios (tasas de interés) regulados y acordados, para las institu-ciones financieras que incursionen en este tipo de actividades .

• Ampliar el acceso del seguro agropecuario a la pequeña producción agrícola campesina . Se propone duplicar el ritmo de cobertura del se-guro agropecuario contemplado en la Ley 157-09 para que en 2016, antes que haber alcanzado una cobertura de 30% del total de uni-dades productivas, se logre el 60% . Para ello se requeriría duplicar las asignaciones presupuestarias anuales para ese fin desde RD$150 millones a RD$300 millones .

• También en cuanto al aseguramiento, expandir los fondos de asisten-cia para cubrir las primas de las pólizas .

5.4 Tecnologías y aprendizaje tecnológico

A lo largo de las últimas tres décadas, el Estado dominicano ha venido desmantelando, por la vía del ahogamiento financiero, el programa de extensión agropecuaria de la Secretaría de Estado de Agricultura (hoy Ministerio de Agricultura) .

El grueso del programa consistía (y consiste) en el despliegue de extensionistas a lo largo y ancho del país, con el fin de dar apoyo directo a productores y productoras a través de la provisión de consejos técnicos a la vez que servían de enlace entre éstos y éstas y los niveles superiores del Ministerio para la canalización de otras intervenciones como la facilitación de materiales de siembra, la coordinación de apoyo para la preparación mecanizada de tierras, la convocatoria a actividades como talleres de capacitación y sensibilización, entre otros .

A medida que el presupuesto público para la función agropecuaria fue declinando, junto a la reducción del presupuesto de la institución responsable, el alcance del apoyo fue reduciéndose y debilitándose en calidad . Investigaciones de campo han dado cuenta de una limitada cobertura de los servicios de extensión, asociados a escasez de personal y limitada capacidad de movilización (ODH/PNUD, 201117) . A estos factores se suma la ausencia de enfoques de especialización productiva en las intervenciones de extensión y la falta de programas de educación continua y de reentrenamiento y especialización de los extensionistas .

Junto a ello, con altas y bajas y con excepciones para algunos cultivos, los programas de investigación así como los de servicios a los productores también se han venido debilitando . El alcance del programa

17 Borradores de informes provinciales de desarrollo humano de nueve provincias (Mon-te Cristi, Dajabón, Santiago Rodríguez, Valverde, Elías Piña, San Juan, Azua, Pera-via y San Cristóbal), en proceso de consulta . No publicados .

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de preparación mecanizada de tierra para el período de siembras se ha venido reduciendo, así como la provisión de materiales de siembra y semillas, los cuales en la actualidad se limitan a algunas semillas de frutales y hortalizas y a esquejes de yuca . Por su parte, la investigación tecnológica aplicada para el desarrollo de cultivos se ha limitado a unos pocos rubros y la implementación de resultados en el terreno ha sido reducida .

Los programas de extensión de mayor alcance se limitan a los que impulsan las empresas agroindustriales para asegurar la cantidad y la calidad de la producción de quienes les proveen de insumos como tomates . Frecuentemente, el apoyo técnico se acompaña de asistencia financiera o crédito en especie .

Desafortunadamente, hay muy poca información sistemática sobre los programas de extensión del Estado en materia agrícola . Las informaciones sobre gasto público en materia agrícola aparecen agregadas por grandes programas y proyectos como los siguientes .

Algunos de los denominados Programas y Proyectos de Fomento a la Producción Agrícola, los cuales explicaron hacia finales de la década pasada cerca de un tercio del presupuesto asignado a la agropecuaria, son:- Programa para la Transición Competitiva de la Agricultura (PATCA) - Programa de Horticultura con Tecnología Hidropónica en Huertos

Escolares - Proyecto de Transformación de los Medios en Zonas Rurales- Fomento Arrocero- Fomento Agrícola - Desarrollo Cacaotalero- Fomento y Distribución de Semillas- Mecanización Agrícola

Los programas y proyectos de Asistencia y Transferencia Tecnológica, que explicaron apenas un 0 .6% del presupuesto entre 2007 y 2008, apa-recen proyectos y programas como los siguientes:- Organización Rural- Asistencia Técnica y Capacitación Agrícola- Formación de Recursos Humanos - Sanidad y Cuarentena

En otro grupo de proyectos se especifica el Programa de Implementación del DR-CAFTA, el Programa de Manejo Integrado de la Sigatoka Negra y otros .

El resto del presupuesto se adjudica a gastos de administración general y “actividades centrales” con cerca de 12% del presupuesto y a transfe-rencias a instituciones autónomas como el Banco Agrícola de la Repú-blica Dominicana, consejos e institutos especializados como el Instituto

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del Tabaco, el Consejo Dominicano del Café (CODOCAFE), y el Consejo Nacional de la Leche (CONALECHE) . Estas últimas han explicado menos de 45% del presupuesto total . Algunas incluyen programas de extensión pero la información que se publica no permite dar cuenta de ello .

Como se advierte, bajo títulos de programas de asistencia tecnológica aparecen programas y proyectos de asistencia técnica a la producción junto a otros de naturaleza distinta . Asimismo, aunque algunos de esos proyectos se conoce que tiene un fuerte componente de extensión, no es posible con la información disponible, discernir qué se invierte en exten-sión y otros ítems .

A pesar de la escasa información disponible, es conocido que los pro-gramas de extensión de mayor alcance son aquellos operados por ins-tituciones especializadas en el fomento de rubros específicos como el CODOCAFE para el caso del café, el CONALECHE para la producción de leche, junto al programa MEGALECHE del Ministerio de Agricultura, y el INTABACO para la producción de tabaco . Además, algunos proyectos del Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF) se desarrollan con participación de productores, lo que supone una labor de extensión (ver Recuadro 5) .

Como en otras actividades económicas, el aprendizaje tecnológico es un aspecto crucial del proceso de cambio y crecimiento en la agropecuaria . Sin embargo, en un contexto en el que la gran mayoría de las unidades productivas son pequeñas o muy pequeñas y pobres, y que su capacidad para aprender y transformarse por sus propios medios es muy limitada, el apoyo del Estado junto al esfuerzo colectivo de las unidades productivas se vuelve crucial .

Es por el retiro del Estado y la reducción del alcance y efectividad de los programas de extensión que se ha comprometido la velocidad del cam-bio tecnológico en la agricultura dominicana, reflejándose en un lento crecimiento de la productividad y los rendimientos de rubros importan-tes en el sector . El resultado de esto es que la mayoría de las activi-dades agropecuarias se mantienen con bajos niveles de rentabilidad y escasas posibilidades de acumulación y crecimiento sostenido a largo plazo . De allí que urja que el Estado recupere y renueve los programas de extensión agropecuaria dirigidos especialmente a las pequeñas uni-dades productivas que por sus capacidades, están excluidas del acce-so a fuentes alternativas de aprendizaje tecnológico . De esto depende, junto a otros factores, no sólo la viabilidad económica de esas unidades a largo plazo, y la posibilidad de que se constituya en un sector más dinámico, que genere empleos decentes y que contribuya a reducir la pobreza y las privaciones en que vive la gente de la zonas rurales, sino también a reducir la vulnerabilidad y la inseguridad alimentarias en el país en la medida en que potencia la capacidad de producir alimentos con más eficiencia .

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Propuestas para la renovación tecnológica de los programas de extensión agropecuaria

Uno de los objetivos más relevantes del cambio tecnológico y productivo es un cambio en la relación de la pequeña producción con el resto de los actores que participan en la cadena de valor a la que pertenecen . Una oferta mejorada en términos de calidad y cantidad pone a la pequeña pro-ducción y a sus espacios colectivos en una posición más ventajosa para negociar su participación en esas cadenas .

o Fortalecer al IDIAF y otros centros de investigación y estudio del país, dotándolos de recursos para la investigación con la participación de las organizaciones campesinas, ambientales y técnicas . Si las inves-tigaciones se hacen junto con estas organizaciones, los productores pueden adoptar las nuevas tecnologías con más facilidad .

o Transformar los programas de maquinarias agrícolas PROSEMA y SEBEMA en sistemas cooperativos manejados por productores/as, campesinos/as y el Estado .

o Priorizar cultivos con potencial de cambio tecnológico y económi-co, y considerar las condiciones físicas (naturales, agroclimáticas) en los territorios .

o Impulsar la producción de alimentos y rubros no alimentarios que sean críticos para familias productoras en situación de vulnerabi-lidad y pobreza como la producción de café, o de rubros con un claro potencial exportador en los cuales haya compromisos sóli-dos y verificables de una transición productiva de pequeños pro-ductores .

o Promover que se adopten Buenas Prácticas Agrícolas (BPAs), vinculándolas, por ejemplo, al crédito (facilitación) para la adop-ción de nuevas tecnologías .

o Impulsar el aprendizaje sobre agricultura orgánica, y apoyar la producción nacional y local de los insumos orgánicos de manera asociativa .

o Promover los cultivos intercalados para el control de plagas y la conservación del suelo .

o Promover el uso de variedades mejoradas de semillas .o Fomentar el proceso de conservación de las semillas y la tecnolo-

gía para la cadena de frío para productos perecederos .o Desincentivar y penalizar el uso de semillas transgénicas e incen-

tivar el uso de la semilla nativa . Para esto se propone construir una banca de semillas nativas y mejoradas .

o Promover tecnologías adecuadas para la zona donde se aplique . El crédito puede ser un instrumento usado con el propósito de promover la adopción de ciertas tecnologías .

o Vincular estos programas a los de comercialización y de acceso a los mercados, de tal forma que los cambios tecnológicos tengan resultados económicos concretos para la pequeña producción agrícola .

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o Priorizar programas e intervenciones que se organicen y desa-rrollen con la participación y a través de las organizaciones de pequeños productores y productoras .

Los programas de promoción del cambio tecnológico deben adaptarse a las condiciones de los territorios (la calidad de los suelos, el clima, y la disponibilidad de agua y los sistemas de riego, entre otros factores) .

También debe considerar las capacidades humanas, en particular de aprendizaje, por lo que no debe estar desligado de los programas de educación y especialmente de capacitación laboral . Igualmente, para ser exitosos, los programas de cambio tecnológico requieren de una adecua-da financiación y de protección frente al riesgo, por lo que las políticas crediticias también deben estar articuladas a ellas . En síntesis, se requie-re de integralidad en las intervenciones .

5.5 Comercialización, inserción en los mercados y participación en las cadenas de aprovisionamiento

La forma en que las pequeñas unidades productivas se vinculan a los mercados es el quinto y último elemento clave que influye en las posibilidades de éstas de puedan lograr buenos resultados económicos para satisfacer necesidades perentorias de las familias que dependen de ellas, y para que puedan crecer y modernizarse .

La mayoría de las pequeñas unidades de agricultura familiar campesina en la República Dominicana se insertan a los mercados de manera desventajosa . Comercian sus productos individualmente, lo que resulta en un escaso poder de negociación, y su vinculación a los mercados es muy indirecta a través de intermediarios, los cuales frecuentemente ejercen poder de mercado en los territorios donde operan, lo que resulta en precios de compra relativamente bajos . Los factores más importantes que explican desventajosas condiciones de inserción son los bajos volúmenes de producción y comercio, una calidad no asegurada en la producción y el hecho de que con mucha frecuencia los agentes intermediarios proveen créditos a los productores en las fases iniciales del ciclo productivo . Esto último implica que el acceso a este tipo de crédito, al mismo tiempo que viabiliza la producción, se convierte un factor negativo en la negociación de precios (Del Rosario, 2011) .

Adicionalmente, en la mayoría de los rubros, debido a ese precario esquema de inserción a los mercados, los productores se enfrentan a una relativamente elevada volatilidad de precios, generando un ambiente de fuerte incertidumbre que desincentiva la producción y la inversión .

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Recuadro 5. El IDIAF: la agenda pública en materia de investigación agropecuaria y forestal

El Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF) es la institución estatal responsable de la ejecución de la política de investigación y valida-ción agropecuaria y forestal de la República Dominicana . Tiene como misión aportar a la seguridad alimentaria y a la competitividad de los agronegocios dominicanos a través del desarrollo y/o adopción de tecnologías que optimicen el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos, al tiempo que aseguren sustentabilidad económica y ambiental, y contribuyan a reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de todos los dominicanos .

El IDIAF tiene cuatro grandes programas: Seguridad Alimentaria, Desarrollo Rural, Mercados y Competitividad, y Recursos Naturales y Biodiversidad .

En el caso del programa sobre Seguridad Alimentaria, el IDIAF dice poner énfasis en los siguientes aspectos:

- Producción de alimentos y generación de ingresos, en particular competitividad de cultivos de la canasta básica alimentaria (arroz, plátano, pollo, habichuela), di-versificación de la canasta alimentaria agropecuaria y diversificación con cultivos alternativo para generación de ingresos .

- Consumo de alimentos, en especial patrones de consumo y biofortificación .

- Comercialización y abastecimiento de alimentos . Esto incluye cadenas de comer-cialización de alimentos, sistemas de abastecimiento urbano, comercialización para pequeños productores en inseguridad alimentaria, y manejo poscosecha .

- Otros temas como agricultura urbana y periurbana, inocuidad y nutrición, aprove-chamiento de cuerpos de agua para acuicultura y tecnologías agroecológicas .

El Programa sobre Desarrollo Rural aborda temas como la cuestión del desarrollo te-rritorial, incluyendo información geográfica y dinámica socioeconómica de territorios, la reducción de la vulnerabilidad social, económica y ambiental, la agricultura de montaña, la socioeconomía de la empresa campesina, el desarrollo empresarial, los mercados de tierras, el comercio (incluyendo comercio alternativo, información de mercados y articulación a mercados dinámicos), las sinergias entre las actividades agrícolas y no agrícolas, oportunidades para cultivos de alto valor comercial, la integración de la mujer y los jóvenes rurales en las actividades productivas y comerciales, la potenciación de las empresas de subsistencia, agrícolas y no agrícolas, la potenciación de microempre-sas rurales agrícolas y no agrícolas de acumulación, y organización local .

El programa sobre Mercados y Competitividad busca contribuir a posicionar de manera exitosa y continua a las agroempresas dominicanas en los mercados locales e interna-cionales, trabajando sobre temas como los sistemas para la rastreabilidad/trazabilidad, la agricultura en ambiente controlado, las agroindustrias, las cadenas productivas, el desarrollo de productos diferenciados para nichos de mercados de exportación, la agre-gación de valor (procesamiento y transformación), atributos y sellos de calidad, indica-ciones geográficas y denominaciones de origen, reducción de costos, certificaciones internacionales incluyendo ambientales, cultivos orgánicos, dinámicas de mercados locales e internacionales, y empaques reciclables y biodegradables .

Por último, el programa sobre Recursos Naturales y Biodiversidad, el cual busca contri-buir con el manejo, conservación, protección y uso sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad, prioriza los siguientes temas: comunidades y manejo de cuencas, reconversión productiva en tierras de ladera, uso racional del agua, utilización de las aguas servidas en la agricultura, reducción de contaminantes orgánicos y químicos y uso de bioproductos, desarrollo forestal sostenible, sistemas de pago por servicios ambientales e información geográfica y uso de la tierra .

Elementos críticos para una comercialización ventajosa

Para que las pequeñas unidades productivas se inserten en la cadena de comercialización en mejores condiciones es clave: la escala o el volumen a comerciar, y la calidad de los productos comerciados . Mientras más atomizada (dispersa) esté la producción y menores sean los volúmenes

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por productor o productora, menor será el potencial de las pequeñas unidades de capturar valor en las cadenas de aprovisionamiento a través de los precios . La atomización (dispersión) de la demanda de insumos tiene un efecto contrario sobre los precios de éstos, traduciéndose en precios más altos y en menores márgenes para la pequeña producción, Adicionalmente, en la medida en que no tienen capacidades para fortalecer y renovar los procesos productivos, los logros en calidad son reducidos, lo que se traduce en precios menores .

Desafortunadamente, no existe información estadística que permita evidenciar de manera sistemática la relativamente baja proporción que capturan las pequeñas unidades productivas del total del valor generado por las cadenas agroalimentarias y de productos agropecuarios en general en las que participan . Sin embargo, la evidencia cualitativa es abrumadora y los resultados son conocidos: bajos niveles de ingreso por ventas . Las formas en que se insertan en las cadenas de valor no son las únicas determinantes de los bajos ingresos, pero están entre los factores más relevantes .

La excepción a la situación antes descrita la constituye la producción de arroz, el cual por ser un producto priorizado por las políticas sectoriales, tiene aseguramiento del usufructo de la tierra, acceso a agua y a crédito . Junto a ello, el Estado ha montado un programa de financiamiento de la comercialización del arroz (“Programa de Pignoración del Arroz”) que persigue estabilizar los precios, tanto al productor como de venta final, asumiendo el Estado el costo de almacenamiento (SEA, 2005; SEA, 2008) .

De allí que la pequeña producción agrícola requiera de transformaciones en dos direcciones para cambiar las formas en que éstas se insertan a los mercados . La primera es lograr cambios productivos de relevancia que permitan mejorar la calidad y el volumen de la oferta mercadeable . Esto contribuiría a participar en el mercado desde una posición más ventajosa . Sin embargo, hay que reconocer que la transformación productiva requiere de recursos los cuales son restringidos por los bajos precios de venta . Se trata, pues, de un círculo vicioso que hay que romper .

La segunda es lograr cambios en la esfera específicamente comercial que persiga fortalecer la capacidad de negociación frente a agentes en eslabones superiores (comerciales o procesadores) e inferiores (proveedores de insumos y servicios) en la cadena de aprovisionamiento . Para ello se requieren dos cosas: capacidad de acopio, almacenamiento y manejo post-cosecha, y fortalecimiento organizativo, de coordinación y de gestión comercial . La primera requiere con frecuencia acceso a infraestructura de almacenamiento y transporte, además de capacidades técnicas en el manejo post-cosecha .

El objetivo es lograr volúmenes más elevados de productos comercializados

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de tal forma que se pueda alcanzar términos comerciales más favorables para los y las asociadas . La segunda demanda de un fortalecimiento de la capacidad de asociación y organización de los colectivos de productores con el fin de construir capacidades para negociar colectivamente . Esto persigue facilitar el proceso de asociación y trabajo colectivo .

Políticas para mejorar la comercialización y el acceso a mercados

Para contribuir a mejorar las condiciones de inserción de la pequeña producción agrícola a los mercados se proponen las siguientes líneas de políticas:• Hacer un inventario de infraestructuras públicas de almacenamiento,

procesamiento, etc . que estén ociosas permitir a los productores utilizar estas infraestructuras, en base a propuestas de proyectos específicos . En ese sentido, se propone la cesión o facilitación de uso del INESPRE para almacenamiento .

• Fortalecer la capacidad de gerencia de las organizaciones en materia de comercialización en temas como: gestión de la organización, formalización, gerencia administrativa y gerencia de almacenes

• Habilitar mercados de venta directa y equipos de transporte para trasladar los productos a dichos mercados . Además del Estado, los equipos de comercialización de cada organización también deben de tomar la iniciativa y organizar ferias agropecuarias en sus comunidades y en las comunidades cercanas .

• Elaborar un diagnóstico para obtener datos sobre la producción por zona-organización y los volúmenes para poder acceder a las compras públicas y ser suplidor del Estado para los programas de desayuno escolar, hospitales, cuarteles y las cárceles .

• El Estado debe desarrollar políticas de apoyo al comercio justo, productos orgánicos y marcas de denominación de origen .

• Crear un sistema de incentivos (p .e . créditos) para empresas comerciales mayoristas o cadenas de supermercados que favorezcan la compra privilegiada a productores asociados, y la compra a precios mejorados y contratos asegurados .

• Impulsar un sistema público de información sobre demanda de productos, precios de oferta, agentes comerciales e identificación de oportunidades de mercado .

• Fomentar a la creación de mercados agropecuarios locales (vía alcaldías)

Es muy relevante que los paquetes integrados de políticas puedan vin-cular el crédito, la comercialización y la promoción y fortalecimiento de la asociatividad, incluyendo la gestión de los emprendimientos colectivos .

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MIRAR AL CAMPO SEGÚN EL TERRITORIO Y LA PRODUCCION La intensidad y las formas que toman las barreras para la transforma-ción productiva dependen tres factores: el territorio y sus recursos (clima, agua, suelos, orografía), la especificidad productiva, es decir, el tipo de rubro que produzcan los pequeños productores, y el grado de organiza-ción y asociatividad de productores y productoras .

El enfoque preponderante del gasto en los programas del Ministerio de Agricultura es el crecimiento del volumen de producción para el mercado doméstico . Sin embargo, las políticas públicas dirigidas a potenciar las capacidades productivas de la pequeña producción agropecuaria debe montarse sobre un doble enfoque: el territorial y el productivo .

El enfoque territorial apunta a diseñar e implementar las intervenciones a partir de las especificidades de los territorios en términos de su clima, suelos, agua, infraestructura (riego y comunicaciones) y factores institu-cionales, especialmente vinculados a la densidad y las capacidades de las organizaciones de productores . A su vez, los factores físicos inciden en los rubros de cultivos más apropiados y las tecnologías más adecua-das y posibles .

El enfoque productivo se refiere a que las políticas deben considerar los rubros específicos que se producen o se desea incentivar de tal forma que se adapten las intervenciones crediticias, de asistencia técnica y de apoyo a la comercialización, a los requerimientos de esos rubros .

Como se ha visto, las restricciones crediticias, de tierra y de agua, el rezago tecnológico y la precaria y desventajosa vinculación a los merca-dos son los más graves problemas que afectan a la pequeña producción agrícola en el país .

Sin embargo, aunque son problemas generalizados, la intensidad y las formas específicas en que éstos les afectan se manifiestan de formas diversas y en ese sentido, para cada para cada producto y territorio debe establecerse una fórmula “tierra + agua + crédito + tecnología” .

Por ejemplo, para productores y productoras de arroz, las barreras al crédito para capital de trabajo, el acceso al agua y la vinculación a los mercados les afecta de forma menos intensa que a otros, mientras las necesidades de cambio tecnológico y las limitaciones en el acceso a tie-rra les son relevantes .

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De igual forma, el acceso al agua y a la tierra es particularmente severo en el Sur del país, en particular en provincias como Pedernales, Indepen-dencia, Bahoruco y las zonas altas de Barahona en la región Enriquillo, en territorios seleccionados de Azua, Peravia y Ocoa en la región Valde-sia, y en la región Yuma en el Este del país .

El acceso a crédito es particularmente restringido para productores de rubros de ciclo corto, de musáceas y de granos básicos . Así mismo, el acceso a asistencia técnica para éstos es muy limitado . En cambio, el crédito es menos restringido para productores pecuarios, especialmente en la actividad ganadera .

Los productores de zonas altas, excepto aquellos ubicados en algunos valles intramontanos y que producen cultivos de alto valor, enfrentan li-mitaciones generalizadas en el acceso a recursos, aunque los de café cuentan con apoyo técnico de una agencia pública especializada . Sin em-bargo, para éstos últimos las limitaciones al crédito se expresan de una forma particularmente severa porque se trata de un cultivo perenne cuya productividad depende de inversiones de mediano y largo plazo .

El carácter multidimensional de los problemas que afectan a la peque-ña producción campesina (inserción a los mercados y comercialización, agua y riego, tierra, crédito y aseguramiento, y tecnología y aprendizaje), demanda que sean abordados de forma simultánea . Los avances que puedan ser alcanzados en alguna de las dimensiones no podrían con-tinuar en la medida en que los obstáculos en otras no sean removidos .

Por ejemplo, mejorar el acceso a crédito no sería sostenible y no lograría transformar las unidades productivas si éstas, eventualmente, no logran términos comerciales más favorables en la forma de mercados asegura-dos, términos contractuales más estables y mejores precios que hagan del negocio agropecuario uno atractivo y viable . Igualmente, las transfor-maciones tecnológicas, para alcanzarse y ser sostenibles, requieren de un mejor acceso a crédito y de mercados más ciertos y precios mejora-dos .

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COSA DE DOSLa asociatividad, la articulación de los productores, es crucial tanto para el accionar de ellos mismos en la autoprovisión de un conjunto de servi-cios y en la negociación de mejores términos de inserción en los merca-dos como también para la transmisión de los incentivos y de las políticas públicas . Sin las agrupaciones de productores y productoras, difícilmente las políticas públicas les puedan alcanzar de manera individual a cada uno/a de ellos/as .

Aunque los enfoques territorial y productivo deben guiar las intervencio-nes, es crítico que ellas atiendan simultánea e integralmente las cuestio-nes productivas, de acceso a recursos y de inserción a los mercados, y que lo hagan a través de y contando con la activa participación de las or-ganizaciones de productores y productoras, y que promuevan la creación y fortalecimiento de organizaciones allí donde no existan o sean débiles .

En ese sentido, es relevante tener en cuenta que la cuestión de la sobera-nía alimentaria no debe considerar sólo a nivel del Estado y del país sino también en términos de los espacios de autonomía que tienen las familias productoras, sus organizaciones en los territorios, y las organizaciones de organizaciones de éstas .

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CONCLUSIÓNNo nos cabe duda de que los pequeños y medianos productores y pro-ductoras de alimentos, producen de forma cada vez más precaria, tienen cada vez menos posibilidades de convertirse en productores viables y competitivos, son cada vez más pobres en términos relativos, nuestra alimentación es más vulnerable a los precios internacionales y depende cada vez más de lo que podamos importar .

La respuesta a esta situación no se agota en esfuerzos por construir un país más productivo sino que este incremento de la productividad debe ser además, equitativo y enmarcado en un verdadero desarrollo rural sos-tenible . Para esto se requiere de una reinvención del Estado que asuma un firme compromiso con los pequeños y medianos productores y pro-ductoras, que ejecute políticas adaptadas a sus condiciones, impulsando el empleo decente, el aprendizaje y la innovación . Esto demanda de un compromiso con la institucionalidad y la transparencia .

Las organizaciones de productores y productoras han acumulado una gran experiencia y conocimientos que merecen ser tomados en cuenta por los que diseñan las políticas públicas desde el Estado . Es en este espíritu que hemos combinado el trabajo intelectual y la sabiduría campe-sina para llegar a la raíz del problema y desde allí a proponer soluciones orientadas a cosechar un futuro mejor .

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ANEXOSTabla 1

Gasto en agricultura, como porcentaje del gasto público total (GP)

Año Presupuesto Orig-inal % GP Presupuesto Vigente % GP Devengado % GP

2010 8,100,564,012 2.22% 7,316,681,427 2.00% 6,900,302,979 1.9%

2011 7,395,284,586 1.86% 6,700,435,144 1.68% 4,498,006,694 1.1%

2012 7,318,253,791 1.46%

Fuente: Dirección General de Presupuesto

Tabla 2Gasto real, en US$ y gasto per cápita en agricultura

(gasto por persona empleada en agricultura y ganadería)

Año Gasto(RD$ corrientes)

Gasto (millones de US$

corriente)

Gasto(RD$ de 2010)

Población empleada en agropecuaria

Gasto per cápita (RD$ corrientes)

Gasto per cápita (US$ corrientes)

2010 6,900,302,978.99 187.3 6,900,302,979 546,957 12,616 342

2011 4,498,006,694.03 118.1 4,174,096,783 574,801 7,825 205

2012 7,318,253,791.00 187.1 6,936,733,451 591,158 12,380 316

Fuentes: Gasto 2010 y 2011 devengado - 2012 presupuesto .

Inflación: Banco Central . Empleo: Banco Central .

Tabla 3 Gasto en agricultura como % PIB sectorial

Gasto(en RD$ corrientes)

PIB Agropecuario(millones RD$ corrientes)

Gasto /PIB Agropecuario

2010 6,900,302,979 109,085 6.3%

2011 4,498,006,694 118,040 3.8%

Fuente: DIGEPRES y BC

Tabla 4 Ayuda Oficial al Desarrollo en Agricultura, incluye préstamos y donaciones

AñoGasto en agricultura

(RD$ corrientes)Ingresos por fuentes

externas (RD$ corrientes)%

2010 6,900,302,979 613,800,000 8 .9%

2011 4,498,006,694 114,800,000 2 .6%

Fuente: DIGEPRES e Informe Anual de Rendición de Cuentas - Cámara de Cuentas

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Tabla 5 Gastos en investigación y desarrollo (I+D)* en agropecuaria

como % PIB agropecuario y del gasto total

Gastos I+D(millones RD$)

PIB Agropecuario

(millones RD$)

Gasto en agropecuaria(millones RD$

Gasto / PIB Agropecuario

(%)

Gasto I+D / Gasto total (%)

2010 302 109,085 6,900 0.28% 4.4%

2011 318 118,040 4,498 0.27% 7.1%

Fuente: Informe Anual de Rendición de Cuentas - Cámara de Cuentas• El clasificador presupuestario no considera este tipo de gasto por lo que se asumió que el gasto

en I+D es igual al gasto total del Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Fo-restales (IDIAF) que es la institución oficial con responsabilidades en la materia

Tabla 6 Gastos per cápita en investigación y desarrollo (I+D)* en agropecuaria

Gastos en I+D

(en millones RD$ corrientes)

Gastos en I+D(millones RD$ de

2010)

Población empleada

Gasto en I+D per cápita (RD$ por persona

empleada en el sector)

2010 302 302.40 546,957 552

2011 318 295.47 574,801 553

Fuente: Inversión: Informe Anual de Rendición de Cuentas - Cámara de Cuentas . Población dedicada a la agricultura: Banco Central: Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo. Varios años.

NOTASi Seguridad alimentaria . En la medida en que la agropecuaria es la principal actividad

productora de alimentos, su desempeño es determinante para alcanzar mayores gra-dos de seguridad alimentaria . La Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 definió la seguridad alimentaria la situación en la cual “todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” . De allí que la seguridad alimentaria dependa en parte de la capacidad de producción y distribución de alimentos . Adicionalmente, la seguridad alimentaria depende de la capacidad económica de las familias o los hogares de adquirir alimentos, lo cual es una función del acceso de éstas a empleos o a recursos productivos que les permitan generar ingresos .

Por ello, la actividad agropecuaria de producción de alimentos tiene un doble rol en materia de seguridad alimentaria . Por una parte, contribuir a la provisión de alimen-tos, especialmente a través de los mercados, incrementando así la disponibilidad . Por otra, contribuir a generar ingresos suficientes para las familias u hogares que participan de la agricultura de tal forma que ellas mismas reduzcan el riesgo de vivir en inseguridad alimentaria . En otras palabras, que estas personas verifiquen un ac-ceso mejorado a alimentos a través de los mercados . Adicionalmente, el autoabas-tecimiento de alimentos o la provisión para el autoconsumo es otra de las vías para

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reducir la inseguridad alimentaria .ii Soberanía alimentaria . Como es evidente, la soberanía alimentaria se trata de un

requisito de poder y de autonomía nacional y popular o ciudadana para definir e im-plementar políticas para reducir la inseguridad alimentaria y avanzar hacia objetivos amplios de desarrollo .

La importancia del concepto radica en que se impulsó y fue una respuesta a un contexto de crecientes presiones para que los países en desarrollo desmantelasen las barreras al comercio de productos agrícolas, adoptaran políticas de libre comer-cio de alimentos, y redujesen las intervenciones estatales en los mercados, lo que prometía profundiza el desplazamiento de la pequeña producción de los mercados . Adicionalmente, los mercados internacionales estaban (y continúan estando) plaga-dos de productos alimenticios cuyos precios están afectados por prácticas desleales de comercio (especialmente subsidios) de los países más desarrollados y en ellos se advertía un creciente poder de corporaciones transnacionales en la producción y comercio de alimentos, el cual se estaba reflejando con mucha intensidad en las políticas agrícolas y comerciales que adoptaban los países en desarrollo a favor de la agenda de éstas y frecuentemente en desmedro de la pequeña producción agrícola .

Este concepto no se trata, como frecuentemente se argumenta, de un concepto si-milar o sinónimo al de autosuficiencia alimentaria . De hecho, la autosuficiencia ni siquiera debería ser un resultado automático de la soberanía alimentaria, aunque esta implique un fortalecimiento de las capacidades productivas de la pequeña pro-ducción . Las combinaciones de producción nacional, exportaciones e importaciones de alimentos no están predeterminadas y dependerá un conjunto de factores como potencial productivo, la capacidad competitiva relativa, y las condiciones sociales de productores, productoras y consumidores, entre otros . Esta es una cuestión que el concepto de soberanía alimentaria precisamente abre a la determinación de los pue-blos a través de procesos democráticos .

iii Lograr reducir la inseguridad alimentaria en un contexto como el actual de alzas y volatilidad en el precio de los alimentos debe incluir la reducción de la vulnerabilidad alimentaria externa . Esto significa que la economía agroalimentaria en general y las pequeñas unidades agrícolas en particular deben estar en una creciente capacidad para responder con flexibilidad ante aumentos en los precios de los alimentos en los mercados internacionales que incrementen la inseguridad alimentaria de los segmen-tos de población más vulnerables . Un aumento de la oferta doméstica de esos rubros podría contribuir a contener los impulsos alcistas en los precios . Al mismo tiempo, frente a reducciones en los precios deberían de estar en capacidad de adaptarse, moviendo los recursos hacia la producción de rubros alternativos . Las velocidades y las profundidades del ajuste deberían contar con un apoyo activo de las políticas públicas, incluyendo las comerciales que contribuyan a proteger los mercados antes shocks externos .

iv La soberanía a la que se refiere el concepto no es sólo nacional sino también po-pular . No sólo apunta hacia una mayor autonomía de los estados nacionales para definir políticas agroalimentarias vis-a-vis actores extra-nacionales, en particular las corporaciones transnacionales, los gobiernos de las economías más desarrolladas y los organismos internacionales sino también a una creciente democracia y una parti-cipación activa de la población . Espacios más amplios de autonomía nacional pueden traducirse simplemente en mayor poder para las élites nacionales en cuyas agendas la seguridad alimentaria no ha estado incluida .

v Ministerio de Agricultura (2012) . Presupuesto de programas de apoyo directo al sec-tor agropecuario .

www.oxfam.org

© Oxfam Internacional octubre 2013

Este documento ha sido escrito por Pavel Isa Contreras con la participación de la dirección de la Articulación Nacional Campesina. Forma parte de una serie de documentos dirigidos a contribuir al debate público sobre políticas humanitarias y de desarrollo.

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Publicado por Oxfam en República Dominicanaen Octubre 2013. C/ Josefa Perdomo 160, esquina Hermanos Deligne, Gazcue, Distrito Nacional, República Dominicana

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