ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL · anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio...
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PROGRAMA DE MEJORAMIENTO, GESTIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA RED VIAL DEL PARAGUAY – ÑAMOPORA ÑANDERAPÉ CONTRATO DE PRÉSTAMO BIRF 7406 –PA ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL Arq. Annie Granada
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PROGRAMA DE MEJORAMIENTO, GESTIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA RED VIAL DEL PARAGUAY – ÑAMOPORA ÑANDERAPÉ
CONTRATO DE PRÉSTAMO BIRF 7406 –PA
ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL
Arq. Annie Granada
Contenido
1 Definición ¿Qué es el ordenamiento territorial? ...................................................................... 3
2 El Ordenamiento Territorial y el Ordenamiento Ambiental Territorial .................................... 7
3 Objetivos ¿Para qué sirve un Ordenamiento Ambiental Territorial? ....................................... 8
3.1 Distribuir las actividades en de forma sustentable en el territorio .................................... 8
3.2 Planificar el crecimiento urbano ......................................................................................... 9
3.3 Ubicar obras de infraestructura en los lugares adecuados ............................................... 10
3.4 Adecuar los gastos públicos a necesidades priorizadas en la planificación ...................... 11
3.5 Asegurar la inversión privada y el desarrollo económico ................................................. 13
3.6 Aprovechar los recursos naturales de manera sustentable para las generaciones
presentes y futuras........................................................................................................................ 13
4 Finalidad ¿Por qué es necesario el OAT? ................................................................................. 15
5 Instrumentación ¿Cómo se relaciona con otros planes y programas? .................................. 16
6 Resultados ¿Qué se espera con el Ordenamiento Ambiental Territorial? ............................. 17
7 Actores involucrados ¿Quiénes participan en la elaboración de un Plan de Ordenamiento
Ambiental Territorial? ...................................................................................................................... 18
8 Marco Normativo ¿Cuáles son las leyes que regulan el Ordenamiento Ambiental Territorial?
20
9 Reseña metodológica ¿Cómo se elabora un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial? 21
10 BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 24
1 Definición ¿Qué es el ordenamiento territorial?
Una de las definiciones de mayor aceptación es la dada por la Carta Europea de
Ordenación del Territorio, firmada por los países representados en la Conferencia
Europea de Ministros Responsables de Ordenamiento Territorial – CEMAT – , la cual
define al Ordenamiento Territorial, como ―la expresión espacial de las políticas
económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina
científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque
interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio según un concepto rector‖. Este objetivo se logra a partir
de estrategias de planificación del uso de la tierra en las escalas locales (Urbanas y
rurales municipales) que se combinan con estrategias de planificación del desarrollo
regional y de integración territorial en los ámbitos estatales, regionales y nacionales.
Las experiencias y conceptualizaciones sobre ordenamiento territorial permiten deducir
que se trata de una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política,
técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la
ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano
ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo. Esto pone en
evidencia que en el ordenamiento territorial confluyen las políticas ambientales, las
políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de desarrollo social y
cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico
dominante en cada país
El OT constituye un proceso que involucra un conjunto coherente de políticas, líneas de
acción, medios instrumentales y proyectos que buscan actuar sobre la organización
espacial para configurar, en el largo plazo, una estructura del territorio que integre de
manera armoniosa y gradual los componentes de población, recursos naturales e
infraestructura dentro del contexto del desarrollo humano sostenible y el equilibrio entre
los procesos de desarrollo endógeno y exógeno.
Estas definiciones implican la complejidad del ordenamiento territorial ya que se
constituye en un proceso político, además de técnico administrativo. Es un proceso
político ya que involucra la toma de decisiones concertadas
de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos
para la ocupación ordenada y uso sostenido del territorio.
Asimismo, es un proceso técnico administrativo porque
orienta la regulación y promoción de la localización y el
desarrollo de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas, sociales y el desarrollo físico
espacial a fin de hacer posible una adecuada calidad de
vida. Visto así, en el OT el territorio pierde el carácter de
soporte neutro propio de la visión sectorial, para convertirse en estructurador de objetivos,
las políticas y las acciones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales. Se
trata, en este caso, de articular con el territorio los objetivos económicos, sociales,
ambientales y administrativos, racionalizar las actuaciones sobre éste y orientar
previsoramente su desarrollo y aprovechamiento sostenible, basado, especialmente, en
estrategias de uso, ocupación y manejo del territorio y de desarrollo territorial.
La Ley Orgánica Para la Ordenación del Territorio, de Venezuela, señala ―la Ordenación
del Territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos,
de las actividades económicas y sociales de la población. Así como el desarrollo físico-
espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la
optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y
valorización del medio ambiente, como objetivos
fundamentales del desarrollo regional‖. Con este tipo de
políticas de ordenamiento, algunos países buscan corregir
los problemas de uso y ocupación inadecuada y
desequilibrada del espacio y el uso irracional de los
recursos naturales, Tales problemas, en conjunto con la
creciente conciencia de la irracionalidad de los modelos
económicos desarrollistas y la búsqueda de alternativas de
desarrollo sostenibles, han estimulado la adopción del ordenamiento territorial como
estrategia de los estados para armonizar las actividades humanas con el
aprovechamiento de los recursos naturales y con la distribución social y regional
equilibrada de los beneficios de tales actividades. Se trata es de intervenir, de manera
voluntaria, el orden territorial injusto y desordenado, creado de manera espontánea por
las fuerzas económicas; para inducir la construcción de escenarios deseados desde el
punto de vista ambiental, social y espacial.
En Colombia una de las definiciones dice que el Ordenamiento Territorial es ―el proceso
que comprende un conjunto de acciones concertadas, emprendidas por la Nación, las
entidades territoriales y las divisiones administrativas territoriales, para ajustar la división
político administrativas de la Nación a las disposiciones de la Constitución, disponer los
instrumentos para gobernar el territorio bajo su jurisdicción y para regular la
transformación, ocupación y utilización del espacio de acuerdo a la estrategia de
desarrollo social, económico, cultural, y en armonía con el medio ambiente.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (México), define al
Ordenamiento Ecológico como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular
o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección
del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos.
Para la Secretaría de Desarrollo Social (México), el Ordenación del Territorio es ―la noción
conceptual que engloba, dentro de eficiencia económica del territorio garantizando la
cohesión política, social y cultural de sus habitantes en condiciones de Sustentabilidad.
Este proceso tiene connotación: económica, política, estratégica y social para una
eficiente administración del territorio. Es una política que engloba, dentro de la Ciencia
Regional, a los conceptos mayores del medio ambiente y desarrollo, ofreciendo una
respuesta institucional en el sentido de administración del territorio más eficiente.
En las políticas de ordenamiento se observan dos enfoques generalmente
entremezclados y complementarios: uno orientado hacia el desarrollo territorial que
denominaremos ordenamiento activo y el otro a la planificación física-espacial que
denominaremos ordenamiento pasivo. A continuación se examinan cada uno de éstos.
El tipo de Ordenamiento activo, normalmente se asocia con objetivos de desarrollo
territorial a escalas nacional, regional y subregional que buscan modificar los
desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su
carácter activo deriva de la intervención voluntaria y dinámica del Estado sobre el
territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversión,
acompañados de incentivos fiscales y económicos, para inducir transformaciones
espaciales en el orden territorial existente. Las estrategias más utilizadas por los estados
son las siguientes:
Proyectos de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el
crecimiento acelerado de las ciudades, los problemas de paro campesino por
concentración de la propiedad sobre la tierra, el poblamiento de áreas desocupadas,
etc.
Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Desarrollado a partir de la
implantación de aglomeraciones industriales (polos de desarrollo), los cuales
provocarían un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se
localizaran como en la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios
regionales de la organización espacial del territorio. La implantación de los polos de
desarrollo fue estimulada por los estados mediante ayudas fiscales, financieras e
inversiones en infraestructura y equipamientos.
Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias
desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la
tierra en unos pocos y la existencias de grandes grupos sociales sin acceso a este
recurso.
Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada
mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos,
construcción de ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de
vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades
pequeñas y medianas; con los que se busca reorientar los movimientos migratorios
de la población.
Desarrollo rural integrado: Esta estrategia se basa en la experiencia israelí de
desarrollo agrícola-cooperativo, a partir de la interrelación agricultura espacio rural.
Su aplicación en Colombia al igual que en los demás países iberoamericanos, se
orientó a transformar las condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a
través del mejoramiento de las condiciones de bienestar social y la elevación de la
productividad de los pequeños productores rurales. El logro del nuevo orden territorial
buscado con la política DRI se encontró con fuertes obstáculos puestos por las
relaciones capitalistas de producción, que impidieron su éxito pleno.
El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con políticas de uso y ocupación del
territorio, predominantes a escalas subregional y local. Su carácter pasivo se relaciona
con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos
escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categorías espaciales
para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos,
acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal
a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la
intervención.
2 El Ordenamiento Territorial y el Ordenamiento Ambiental Territorial
Como política de Estado e instrumento de planificación, el Ordenamiento Ambiental
Territorial (OAT) permite orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio,
mediante la formulación del Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial (POAT), que da la
base científica y técnica para impulsar el desarrollo integral departamental bajo los
principios de equidad, sostenibilidad y competitividad, con el fin de mejorar la calidad de
vida de la población.
El POAT es un instrumento o herramienta de gestión que fundamenta las políticas, los
objetivos y las estrategias de desarrollo municipal, departamental, regional y nacional.
Los objetivos del POAT reflejan el modelo territorial de desarrollo deseado. A tal efecto, se
definen la zonificación y reglamentación de los usos de suelo, se establecen las normas,
disposiciones y facultades especiales necesarias para fortalecer la capacidad de gestión
departamental con miras a la ejecución del POAT.
El OAT se ocupa de las grandes directrices que establecen la visión, el objetivo o
escenario deseado de desarrollo integral del territorio, delineados en los Planes de
Desarrollo Departamental, estableciendo las estrategias y los medios para alcanzarlos.
Abarcan las relaciones al exterior e interior de cada departamento, su jurisdicción y
división territorial, la clasificación y zonificación del territorio, las áreas con régimen
territorial especial y las amenazas naturales.
La Secretaria del Ambiente ha presentado al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) un
anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio nacional en agosto del año
2005, que actualmente sigue en estudio. Este anteproyecto es una herramienta válida y
eficaz para los municipios, especialmente para ordenar la instalación de emprendimientos
agrícolas, ganaderos, industriales y obras de infraestructura dentro de sus distritos.
El objetivo del anteproyecto una vez que sea aprobada o sancionada como ley, es que
cada municipio presente su plan de ordenamiento ambiental de sus respectivos territorios
a la SEAM, siguiendo criterios técnicos y de zonificación, que están contenidos en dicho
anteproyecto. Cabe señalar, que los municipios por ley orgánica municipal tienen especial
competencia para delimitar y zonificar su distrito.
En lo que guarda relación a los sitios de interés ambiental, el anteproyecto de ley en
cuestión determina la protección de humedales, bosques, flora y fauna endémica,
además de resguardar áreas consideradas de interés histórica y cultural. Asimismo, se
contempla la creación de áreas de riesgo ambiental, ante desastres naturales como las
inundaciones que periódicamente ocurren en nuestro país con el desborde de ríos y
arroyos de tal manera que si el municipio define un área como zona de riesgo este sector
no se podrá utilizar para urbanizaciones ni establecimientos de industrias u otro tipo de
actividades.
3 Objetivos ¿Para qué sirve un Ordenamiento Ambiental Territorial?
Entre otras ventajas de su aplicación, el Ordenamiento Ambiental Territorial sirve para:
3.1 Distribuir las actividades en de forma sustentable en el territorio
EL Ordenamiento Ambiental Territorial implica un proceso de organización del territorio en
sus aspectos sociales y económicos que permita la incorporación de componentes
endógenos compatible con las condiciones ambientales del territorio, las aspiraciones
sociales, y la manutención de niveles de productividad crecientes en las actividades
económicas. Se trata del proceso a través del cual se distribuye la actividad humana en
forma óptima sustentable en el territorio.
Las actividades indispensables de la ciudad —habitacional, comercial, recreacional,
industrial u otras— deben estar relacionadas; pero no siempre es conveniente que estén
próximas o contiguas. Una industria de gran escala, por ejemplo, puede atraer población y
vincularse con el núcleo habitacional. Ambas actividades tienen exigencias de área, de
infraestructura vial o de condiciones ambientales que las vuelven incompatibles si están
ubicadas en una misma zona debido al humo, ruidos, efluentes u olores que la primera
pudiera generar. Si bien todos estos impactos pueden ser atenuados para evitar
inconvenientes a la población, no es conveniente la instalación de este tipo de
emprendimiento en sitios densamente poblados.
Por otro lado, existen lugares que por sus características físicas o ubicación, son más
apropiados para la implantación de ciertas actividades que otras. Los humedales por
ejemplo, si bien no son aptos para la localización de viviendas, podrían albergar
actividades recreativas o científicas.
Para la ubicación de las actividades de la población, un Plan de Ordenamiento Ambiental
Territorial establece criterios de compatibilidad y de vinculación funcional. Es decir, define
áreas prioritarias de acuerdo a las características del sitio (suelo, subsuelo, hidrografía,
topografía, vientos etc.); criterios de compatibilidad (que usos son permitidos o no) y
vincula las áreas mediante un sistema vial (rutas, avenidas, calles etc.).
Ante la necesidad de que cada actividad tenga espacios adecuados para su desarrollo, el
Ordenamiento Ambiental Territorial debe determinar áreas preferenciales para cada
actividad y establecer criterios de compatibilidad entre ellas y con las condiciones del
suelo.
3.2 Planificar el crecimiento urbano
A medida que la población urbana crece y se transforma, necesita y ocupa más territorio.
Pero si la ciudad se extiende indefinidamente se vuelve social y económicamente
ineficiente. El crecimiento urbano no debe estar sujeto únicamente al libre juego de la
oferta y la demanda de la tierra.
La aparición de loteos ubicados de manera dispersa y lejos del centro urbano ha
generado la incorporación de problemas de transporte, de provisión de servicios
municipales y de equipamiento como escuelas, centros de salud, recreación, u otros. Un
Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial define la política de crecimiento urbano,
estableciendo densidades (cantidad de habitantes por hectárea) y organizando la
expansión de los límites urbanos en la forma conveniente y hacia sitios más adecuados y
de acuerdo a la posibilidad de dotación de servicios municipales.
Para evitar los problemas que el crecimiento incontrolado genera en las ciudades, el
Ordenamiento Ambiental Territorial debe prever el crecimiento urbano hacia áreas
adecuadas de acuerdo a la disponibilidad y condiciones del territorio
3.3 Ubicar obras de infraestructura en los lugares adecuados
Una de las ventajas de vivir en la ciudad es la posibilidad de acceso a los servicios
básicos, (agua potable, energía eléctrica, recolección y disposición de desechos sólidos y
líquidos) y estos servicios exigen espacios que deben ser contemplados en el
Ordenamiento Ambiental Territorial.
La localización y la capacidad de estos servicios dependen de la concentración y de las
actividades de la población presente o futura. La capacidad de una planta de tratamiento
de efluentes cloacales, por ejemplo, tiene que ver con la cantidad de habitantes y requiere
un sitio acorde con el tipo de tratamiento elegido. Para la ubicación de sitios adecuados
para la disposición final de los residuos sólidos urbanos se establecen distancias mínimas
a centros habitados, cursos de agua, rutas principales, etc.
También la vida urbana exige otro tipo de espacios como los destinados al acopio y
distribución de alimentos (mercados) o al transporte de cargas y personas (terminales de
ómnibus) que deben ser considerados en el Ordenamiento Ambiental Territorial, así como
las obras de infraestructura complementarias.
Es necesario puntualizar que hay obras públicas que responden a planes nacionales, o
regionales que se extienden más allá de los límites municipales. Así como estas obras
pueden traer ventajas al municipio, también pueden ocasionar impactos negativos si no se
compatibilizan con las necesidades locales. Tal es el caso de los conflictos que ocasionan
las rutas nacionales que atraviesan ciudades. Un Plan de Ordenamiento Ambiental
Territorial debe articular los planes nacionales o departamentales con los municipales.
Al realizar una planificación territorial integral, el Ordenamiento Ambiental Territorial
establece criterios para ubicar las obras de infraestructura relacionando las necesidades
locales con los planes nacionales.
3.4 Adecuar los gastos públicos a necesidades priorizadas en la planificación
Al definir en un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial las zonas prioritarias para el
desarrollo urbano, se indican las áreas de inversión pública y en ellas se establecen las
necesidades de obras e infraestructuras que la administración municipal debe incluir en su
presupuesto.
El presupuesto municipal se estructura en función a sus
ingresos. La principal fuente de ingreso de una municipalidad
es el impuesto inmobiliario, cuyo cobro depende de un
registro catastral actualizado.
Como el Ordenamiento Ambiental Territorial utiliza la
información del catastro, que es el registro de la riqueza
inmobiliaria de un municipio, contribuye indirectamente al
aumento de los ingresos municipales.
El Ordenamiento Ambiental Territorial orienta:
la elaboración del Programa de Inversiones Municipales para el presupuesto anual
la selección de proyectos prioritarios y la gestión de su financiación
el uso eficiente del dinero público haciendo que las obras beneficien a mayor
cantidad de gente
Al definir zonas de inversiones prioritarias, el Ordenamiento Ambiental Territorial
contribuye a elaborar el presupuesto basado en los recursos y en las necesidades
P.O.A.T
.
DESARROLLO SOSTENIBLE
EXPECTATIVAS CONFLICTOS SOPORTE
COMUNIDAD MUNICIPIO MEDIO NATURAL
3.5 Asegurar la inversión privada y el desarrollo económico
La economía de un municipio puede estar sustentada en diversas actividades económicas
como la industria, el turismo, la ganadería, la agricultura, entre otras; cuyas características
de producción no siempre son compatibles entre sí y sobre todo con el uso habitacional.
El Ordenamiento Ambiental Territorial, al definir zonas para cada actividad, garantiza la
permanencia de las condiciones favorables para el desarrollo de cada una de ellas y
asegura la estabilidad de la inversión privada.
Existe por ejemplo en ciertos pueblos ubicados en la llamada frontera agrícola, una
particular tensión urbano-rural, pues los cultivos extensivos están cada vez más cerca de
los centros urbanos.
Una tensión similar se percibe en el medio rural entre las zonas de producción orgánica y
las que usan agroquímicos para mejorar la productividad.
Al establecer zonas de separación o transición y criterios de compatibilización entre
actividades, el Ordenamiento Ambiental Territorial contribuye a promover el desarrollo
económico y asegura la inversión privada.
3.6 Aprovechar los recursos naturales de manera sustentable para las generaciones
presentes y futuras
La sostenibilidad en el largo plazo de los planes depende que la sociedad sea capaz de
descubrir estrategias para que en el proceso de concertación del plan, estén presentes no
solo los intereses de la naturaleza como los de las generaciones futuras. Mientras lo
primero hace referencia al componente ecológico de la sostenibilidad, lo segundo a la
responsabilidad inter generacional que es pilar del desarrollo sostenible. La gestión
prospectiva, se desarrolla en función de condiciones aún no existentes que podría crearse
en la implementación de futuras iniciativas de inversión y desarrollo. El ordenamiento
territorial establece a través de regulaciones, planes, proyectos, los mecanismos de
control sobre el riesgo futuro que involucra el desarrollo de políticas, herramientas y
capacidades de la sociedad civil.
Los centros urbanos, al asentarse sobre recursos naturales, generan impactos por el uso
que hacen de éstos. Una práctica común al abrir las calles en los loteamientos, es que se
corten árboles y se elimine la cobertura vegetal, exponiendo el suelo a la erosión y a la
degradación. Otro ejemplo característico es el sistema de evacuación de aguas cloacales
domiciliarias a través de pozos absorbentes que contaminan no sólo el suelo sino también
las aguas subterráneas y superficiales.
Una adecuada planificación debe considerar los impactos que las actividades humanas
generan sobre los recursos naturales, evitando o minimizando los negativos para no
alterar el equilibrio natural.
Hay recursos naturales de importancia significativa ya sea por su escasez, por poseer
características singulares o por su fragilidad ambiental. Estos casos (nacientes, bosques
remanentes, humedales, etc.) requieren especial atención para su protección.
Un buen ejemplo de protección de recursos naturales se da en la localidad de Benjamín
Aceval donde el Ordenamiento Territorial se estructuró considerando la protección de las
áreas de recarga del acuífero de agua dulce, única fuente de abastecimiento de agua
potable para esta comunidad.
Otro ejemplo se da en Paraguarí donde la Municipalidad, mediante ordenanzas, declaró
área protegida a los cerros Hû, Mbatovi, Perõ, Santo Tomás y Mba’e que, además de
poseer características paisajísticas, son reservas forestales y constituyen recursos
importantes para el desarrollo turístico del municipio.
Al establecer criterios para el uso del suelo, el Ordenamiento Territorial busca proteger los
recursos naturales con el fin de mantener sus características para que sigan siendo
utilizados por la población actual y futura.
4 Finalidad ¿Por qué es necesario el OAT?
Los procesos de ordenamiento no solamente buscan generar acuerdos y consensos para
la gestión del territorio sino también facilitar a los gobiernos los procesos de
descentralización y la participación de actores en la toma de decisiones sobre los cambios
necesarios en cuanto al uso del territorio.
El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento fundamental para el desarrollo
y tiene por objeto clarificar las relaciones entre el territorio y los recursos naturales, por un
lado, y las actividades humanas por el otro, con el fin de elaborar estrategias para lograr
una utilización óptima.
Los principales fines del Ordenamiento Ambiental Territorial son:
Reconocer las potencialidades, las restricciones, los desequilibrios y los riesgos del
territorio.
Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervención espontánea y
crecimiento urbano descontrolado, ordenando las áreas actualmente ocupada por las
poblaciones
Reducir los desequilibrios espaciales generados por el crecimiento económico
Articular de manera sostenible las actividades practicadas por los grupos sociales ,
buscando el equilibrio entre utilización y conservación de recursos naturales
Orientar los planes de inversión pública y privada en el territorio
En el Paraguay, hasta el momento no se ha podido articular las actuaciones sobre el
territorio a nivel nacional como son las rutas y otras obras de infraestructura y los
impactos que generan estos a nivel local municipal. Sin la aplicación explicita de una
política de que contemple una orientación futura de los impactos en el territorio, los
organismos nacionales de manera independientemente definen indirectamente los
rumbos de las transformaciones sin que los gobiernos locales tengan un mecanismo de
respuesta a estas actuaciones.
El ordenamiento ambiental del territorio por lo tanto se vuelve necesario en los dos
niveles de actuación. A nivel nacional para desarrollar las directrices que puedan orientar
las transformaciones del territorio en la aplicación de las políticas de desarrollo y a nivel
municipal para canalizar las potencialidades a nivel local.
Para el diseño de una política de ordenamiento territorial es preciso conjugar dos
enfoques: el primero trata de dar una nueva dimensión a la gestión de políticas
sectoriales integrándolas a diferentes niveles territoriales; el segundo establece un marco
de integración territorial que tenga en cuenta la organización política y espacial de la
región.
5 Instrumentación ¿Cómo se relaciona con otros planes y programas?
El Ordenamiento Ambiental Territorial requiere de unos instrumentos mediante los cuales
es posible el logro de los objetivos y los escenarios propuestos. Los instrumentos más
comunes son: Programa de actuaciones o planes
Como proceso planificado, el OAT se expresa mediante programa de actuaciones o
planes, los cuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles,
de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que se presenten
y las fallas que sean necesarios corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de
modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte
de tiempo para el cual fueron formulados.
Los planes de ordenamiento ambiental del territorio enfrentan diversos problemas: interés
público vs. interés privado, interés conservacionista vs. interés desarrollista, objetivos
sectoriales de desarrollo vs. objetivos regionales/territoriales y presiones de poder frente a
la toma de decisiones ordenadoras. Para enfrentar tales problemas y efectuar
exitosamente los planes, es indispensable disponer de medios instrumentales que
permitan a los organismos planificadores realizar exitosamente su gestión. La expresión
más común de estos medios se da a partir de normas donde se establecen los
procedimientos, incentivos, sanciones, fuentes de financiación, etc.
La gestión ordenadora exige, también, la existencia de un sistema institucional que
articule el conjunto de organismos que participan en el proceso. Esta organización
garantizará la armonización vertical de los planes y su complementariedad y concurrencia.
En el Paraguay, la Secretaria Técnica de Planificación es la institución que debe articular
los sistemas nacionales de planificación en los diferentes niveles territoriales y sectoriales.
Sin embargo, es la Secretaria del Ambiente la que hasta ahora ha tomado la iniciativa al
propulsar la Ley de Ordenamiento Territorial con orientación netamente ambiental.
6 Resultados ¿Qué se espera con el Ordenamiento Ambiental Territorial?
Utilización sustentable de los recursos naturales. Sostenibilidad ambiental.
Reducción de los desequilibrios socioeconómicos regionales.
El desarrollo social y económico: crecimiento unido a la distribución equitativa.
Integración funcional optima del territorio
Calidad de vida
MUNICIPIOS REGIONES NACIÓN
7 Actores involucrados ¿Quiénes participan en la elaboración de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial?
Siendo un proceso en el cual se ponen en juego las visiones, los intereses y las
prioridades de los sectores sociales que conforman una sociedad, el ordenamiento
ambiental del territorio deberían constituir el resultado de procesos complejos de
concertación entre los distintos actores presentes en un territorio determinado, que deben
llegar a acuerdos consensuados para hacer uso del territorio sin amenazar la integridad
del mismo. Al constituirse un instrumento que debe formar parte de la política del estado
en relación al territorio, es un proceso político que involucra la toma de decisiones de los
actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y
sostenible del territorio.
Las autoridades por tanto no solo deben expresar voluntad política para
el inicio de los procesos de ordenamiento territorial sino que también
brindar la viabilidad política de su aplicación mediante el marco normativo
correspondiente.
La responsabilidad y el derecho de la ciudadanía a tomar
decisiones sobre el lugar que habita, conlleva a involucrar a
los actores sociales en el proceso. Al implementar
mecanismos de participación en la toma de decisiones se
otorga validez social al proceso al mismo tiempo de
comprometer a los actores en su aplicación. De esta manera,
no solo se convierten en actores activos del ordenamiento de
su propio territorio sino que se trasforman en agentes de
control social que velan por la aplicación y continuidad de los
planes generados en el proceso.
Asimismo, el ordenamiento ambiental del territorio constituye un
proceso técnico administrativo porque orienta la regulación y
promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos
humanos, de las actividades económicas, sociales y el
desarrollo físico espacial, sobre la base de la identificación de
potencialidades y limitaciones del territorio. Por lo tanto, es
fundamental el conocimiento detallado del territorio para lo cual
es fundamental el aporte de técnicos capacitados.
En la elaboración de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial las autoridades
establecen los lineamientos políticos, los actores sociales le dan valides social
manifestando sus necesidades y expectativas. A los técnicos corresponde interpretar los
requerimientos de la comunidad en función a la orientación política, relacionarlos con las
posibilidades del medio físico y traducirlos en una propuesta técnica.
NECESIDADES INTERPRETACIÓN EQUIPO TÉCNICO COMUNIDAD
8 Marco Normativo ¿Cuáles son las leyes que regulan el Ordenamiento Ambiental Territorial?
Si bien existen muchas leyes relacionadas con la gestión del territorio, Paraguay todavía
no cuenta con una ley de ordenamiento que oriente la aplicación de políticas para la
ocupación del territorio Existe, sin embargo un anteproyecto de Ley de Ordenamiento
Ambiental del Territorio, en estudio en el Consejo Nacional del Ambiente – CONAM. El
Anteproyecto fue impulsado por la SEAM sin que hasta ahora haya pasado del proceso
de socialización de la propuesta.
La Ley 1561/00 de Creación de la Secretaria del ambiente – SEAM en el Art. 12, inc. h)
regula como una de sus funciones. ―proponer planes nacionales y regionales de
ordenamiento ambiental del territorio, con participación de sectores sociales interesados.‖
Así mismo, el otorgamiento de potestades a la SEAM como autoridad de aplicación de las
leyes ambientales, está reglamentada en la Ley 294/93 De Evaluación de Impacto
Ambiental que requiere en el Art. 7, inc. a), certificación ambiental a ―los asentamientos
humanos, las colonizaciones y las urbanizaciones, sus planes directrices y reguladores.‖
La STP a través de la Dirección General de Desarrollo Territorial e Integración Regional,
realiza actividades de apoyo al proceso de articulación de la política del gobierno con un
SECTOR TÉCNICO
SECTOR SOCIAL
SECTOR POLITICO
enfoque territorial. La competencia de la STP está establecida en el DECRETO N° 17631
por el cual se reorganiza la Secretaría Técnica de Planificación del 21 de junio de 2002
que reglamenta la competencia de la DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO
TERRITORIAL E INTEGRACIÓN REGIONAL para articular a los municipios y
departamentos con los procesos del desarrollo nacional y regional. Para lograr este
objetivo, la Dirección debe concretar con las instancias de gobierno departamental y de
gobierno local la aplicación de criterios de ordenamiento territorial y ocupación poblacional
del territorio.
Finalmente a escala de gobiernos locales, la Ley Nº 3966/10 Orgánica Municipal, en el
Artículo 12 nombra como una de las funciones municipales, en materia de planificación,
urbanismo y ordenamiento territorial, ―la planificación del municipio a través del Plan de
Desarrollo Sustentable del Municipio y del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial.‖
9 Reseña metodológica ¿Cómo se elabora un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial?
Como proceso planificado, el OAT se expresa mediante planes, los cuales constituyen su
principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse
en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesarios
corregir.
También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los cambios
de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados.
El carácter planificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los
procedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y
acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento e interpretación de la realidad y
sus tendencias de cambio (Diagnóstico Territorial), considerando los objetivos de
desarrollo del Estado y las expectativas sociales. Este conocimiento sirve de base al
diseño y elaboración de modelos territoriales futuros (Prospectiva Territorial), los cuales
son, a su vez, el punto de partida para la formulación, discusión y aprobación del plan
(Planificación Territorial) y su ejecución (Gestión Territorial).
El contenido (objetivos, estrategias, metas, instrumentos) de los planes es afectado por la
escala del ordenamiento, distinguiéndose los planes nacionales, departamentales o
subregionales y municipales o locales.
A escala nacional, los planes de OAT dan orientaciones y directrices las cuales
constituyen términos de referencia para los niveles inferiores. En este nivel, también se
ejecutan planes de ordenamiento, con predominio de instrumentos de tipo activo, a partir
de la construcción de grandes obras de infraestructura y la realización de políticas de
desarrollo urbano, de desarrollo regional, reforma agraria, colonización y desarrollo rural.
A escala departamental o subregional, los planes de OAT concretan las orientaciones
dadas por el nivel regional, poniendo énfasis en los problemas propios del espacio
departamental y dan directrices para los planes municipales o locales.
A escala municipal o local se elaboran planes de ordenamiento urbano y planes de
ordenamiento rural, sin descuidar las relaciones campo-ciudad. Los planes de
ordenamiento urbano buscan organizar y controlar los usos residenciales, comerciales,
industriales y recreativos del espacio urbano, así como la expansión futura de las
ciudades, el transporte público, la prestación de servicios etc. Los planes de ordenamiento
rural se concentran en la organización y control de la localización de actividades
agrícolas, extractivas, forestales, industriales, etc., buscando que éstas se desarrollen de
manera ecológicamente sostenible. Asimismo, estos planes se proponen elevar las
condiciones de vida de la población campesina, la desconcentración de la propiedad
sobre la tierra y el acceso a la misma de los pequeños productores, la accesibilidad a
centros de mercado, entre otros.
En el siguiente cuadro se ilustra esquemáticamente los momentos y las fases de
ejecución de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial.
1. TÉCNICO-CIENTÍFICO: ANÁLISIS TERRITORIAL
FASE PRELIMINAR
Organización del equipo técnico
Evaluación de la Información disponible
Evaluación de la capacidad de gestión y participación social
Valoración Inicial de Problemas
FASE I: CARACTERIZACIÓN TERRITORIAL
Marco legal e institucional
Subsistema Natural
Subsistema social
Subsistema urbano regional
Subsistema económico
FASE II: DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
Diagnósticos sectoriales: subsistemas natural, social, urbano-regional y económico.
Diagnostico integrado: Cruce de datos
Definición de problemas, potencialidades y limitantes del sistema territorial
2. TÉCNICO-POLÍTICO: PLANIFICACION TERRITORIAL
FASE III: PROSPECTIVA O DISEÑO DE ESCENARIOS
Diseño de escenarios alternativos
Diseño de escenario deseable u optimo
Diseño del escenario viable
FASE IV: FORMULACION DEL PROGRAMA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO
Formulación de la imagen objetivo: modelos territoriales
Formulacion de objetivos y estrategias
Programación e instrumentación de acciones
Discusión/aprobación del Progama de ordenamiento territorial
3. TÉCNICO ADMINISTRATIVO: GESTIÓN TERRITORIAL (FASE V)
IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE OT
EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA
10 BIBLIOGRAFIA CONAM/GTZ. Bases Conceptuales y Metodológicas para la Elaboración de la Guía
Nacional de Ordenamiento Territorial. Lima 2006.
ORDAZUR/BGR – SEAM. Ordenamiento Territorial: Una Herramienta de planificación
para la calidad de vida. Asunción 2010.
GRANADA, Annie (ed.) Guía Básica para la Elaboración de un Plan de Ordenamiento
Territorial y Ambiental. Asunción 2002.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGGAC). Guía Metodológica para la Formulación del
Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Bogotá 1997.
SANCHEZ, María Teresa. Metodologías para el Ordenamiento Territorial. Instituto de
Geografía, UNAM. México, 2008.
Red Latinoamericana de Información en Ordenamiento Territorial.
http://reliot.ine.gob.mx/defint.html
MASSIRIS, Ángel. Ordenamiento Territorial y Procesos de Construcción Regional. Santa
fe de Bogotá 1993.
MONTES, Felipe. El Ordenamiento Territorial como opción de políticas urbanas y
regionales en América Latina y el Caribe. Serie Medio ambiente y Desarrollo. Santiago de
Chile 2001
