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Opinión Pública y Descentralización

Versión Preliminar(*)

Julio, 2003

(*) No citar sin autorización previa del CIP.

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Índice

Resumen ejecutivo.......................................................................................................... 5

I. Evolución de la opinión pública

1. Encuesta de opinión pública 1996...................................................................... 6

2. Encuesta de opinión pública 1997...................................................................... 8

3. Encuesta sobre valores democráticos y participación ciudadana....................... 10

II. La opinión pública y la descentralización, hoy

1. Contexto previo a las elecciones municipales.................................................. 11

2. Contexto de las elecciones regionales.............................................................. 14

3. Desarrollo del proceso...................................................................................... 15

Referencias bibliográficas............................................................................................ 18

Anexos

Anexo nº 1: ¿Participa Usted de alguna de las siguientes instituciones?..................... 20

Anexo nº 2: ¿Qué se requiere para que la democracia funcione bien en elPerú? Según nivel socioeconómico..............................................................................

21Anexo nº 3: Existencia de organizaciones y membresía..............................................

22 Anexo nº 4: ¿A través de que organización o institución cree que podría

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resolverse mejor los problemas de la comunidad?....................................................... 23

Anexo nº 5: ¿Cuáles considera que son las principales ventajas que se derivande la descentralización para el futuro del Perú?...........................................................

24Anexo nº 6: ¿Diría Usted que la descentralización es indispensable para que... en supropia localidad, que no es indispensable pero sí preferible o que es indiferente? .....

25Anexo nº 7- A: ¿ Cree Usted que si hubiera descentralización, habría menoscorrupción entre las autoridades?.................................................................................

26Anexo nº 7 – B: ¿Cree Usted que si hubiera descentralización, las autoridadesencargarían las obras a sus parientes y amigos?..........................................................

26Anexo nº 8: ¿Qué cambios espera que traerá la descentralización a su comunidad?.

27Anexo nº 9: Dígame tres de las siguientes acciones con las cuales Ustedconsideraría que se estaría iniciando la descentralización del país.............................

28Anexo nº 10 – A: ¿Usted prefiere que el calendario escolar sea definido porEl MINEDU o que cada provincia prepare su propio calendario?..............................

29Anexo nº 10 – B: ¿Usted prefiere que la ayuda social venga a través de losprogramas sociales existentes o que se forme una mesa de representantes localesque decida qué obras sociales son más urgentes y convenientes en cada provincia?

29Anexo nº 10 – C: ¿Usted prefiere que el presupuesto municipal deba ser aprobadoy fiscalizado por la comunidad o que sea aprobado y fiscalizado por El MEF?.........

30Anexo nº 10 – D: ¿Usted prefiere que los puestos de salud compren directamentelos medicamentos que necesitan o que el MINSAL se los envié................................

30Anexo nº 11: ¿Cuál de las siguientes afirmaciones cree reflejarán mejor lasrelaciones que habrá entre los presidentes regionales que saldrán electos enlas próximas elecciones y el gobierno de Alejandro Toledo?.....................................

31Anexo nº 12: ¿Conoce usted cuál será el rol del Presidente Regional?......................

32Anexo nº 13: ¿La transferencia de recursos económicos de las regiones debehacerse de inmediato o de forma gradual?.................................................................

33Anexo nº 14: ¿La transferencia de funciones a las regiones debe hacerse de

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inmediato o de forma gradual?................................................................................... 34

Anexo nº 15: Actualmente se están proponiendo cambios a la Constitución,entre ellos la duración del mandato de las autoridades elegidas. ¿ De cuántosaños debería ser el mandato de...?..............................................................................

35Anexo nº 16 – A: ¿Por lo que ha oído los presidentes regionales están ganando...?

36Anexo nº 16 – B: ¿Cuánto deben ganar los Presidentes Regionales?........................

36Anexo nº 17: ¿Usted aprueba o desaprueba la transferencia de algunos proyectosde desarrollo y programas de ayuda social a los gobiernos regionales ymunicipales?...............................................................................................................

37Anexo nº 18: ¿Las medidas anunciadas tendrán un efecto positivo, tendránun efecto negativo o no tendrán efecto sobre las regiones?........................................

38Anexo nº 19: Por lo que usted sabe o ha escuchado¿(las medidas anunciadas)sonmedidas improvisadas o están dentro del programa de descentralización?................

39Anexo nº 20: ¿Usted aprobaría o desaprobaría que sí se ponen de acuerdo, dosó mas regiones se asocien y formen una sola macrorregión?.....................................

40Anexo nº 21: ¿Los gobiernos regionales deben trabajar de manera autónomao deben actuar en coordinación con el gobierno central?...........................................

41 Anexo nº 22: ¿Cree que el proceso de descentralización es apoyado oboicoteado por las agrupaciones políticas?.................................................................

42Anexo nº 23: Opinión sobre la labor que vienen realizando los gobiernosregionales hasta el momento.......................................................................................

43Anexo nº 24: Gobiernos regionales que han mostrado hasta el momento mayorcapacidad para desarrollar proyectos u obras a favor de la región.............................

44Anexo nº 25: Opinión sobre la principal limitación que tienen los gobiernosregionales para cumplir eficientemente sus funciones................................................

45Anexo nº 26: Niveles de aprobación de la gestión de los Presidentes Regionales.....

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CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIAAREA DE ESTUDIOS SOCIALES

InformeOpinión Pública y Descentralización1

23 de julio del 2003

Resumen Ejecutivo

La formulación de políticas públicas desde el Estado requiere del diálogo entre elgobierno y la ciudadanía; de modo que la agenda pública responda adecuadamente alas necesidades y demandas de la población. La descentralización se concibe como unproceso a través del cual el Estado transfiere o distribuye recursos, poder, funciones ycapacidades a las instancias regionales y locales. Esta transferencia implica y requierela participación e inclusión -en el proceso- de diferentes grupos de la sociedad civil,así como una deliberación que tome en cuenta las expectativas, opiniones yrecomendaciones de los actores implicados en el proceso de descentralización.

En este informe se analiza una serie de encuestas de opinión sobre ladescentralización en diferentes periodos; destacando en la primera parte del informe,la evolución de la opinión pública sobre la descentralización y, el proceso deconsolidación de la descentralización como una política pública a través de laarticulación de varios elementos: las demandas desde la sociedad civil, la voluntadpolítica de parte del gobierno y el apoyo de los funcionarios tanto de Lima como delas provincias del interior del país.

Se analiza este proceso recorriendo una serie de encuestas de opinión que reflejan,tanto las expectativas de la población como las actitudes que tenían los diferentesgobiernos al respecto así como la percepción que se tiene sobre temas como elconcepto de la descentralización; el papel de los actores: partidos políticos, líderesregionales y la población; la creación de regiones sostenibles o de macrorregiones; latransferencia de competencias; el papel de las instituciones implicadas; y laimportancia que se les da a la participación y la concertación.

La segunda parte se centra en el desarrollo del tema de la descentralización en laactualidad; tomando como ejes de referencia: el contexto previo a las eleccionesregionales y municipales, el momento de dichas elecciones y; el desarrollo delproceso descentralizador.

1 Documento elaborado por Rocío Verástegui, investigadora principal del Area de Estudios Sociales delCIP, con el apoyo de Cecilia La Torre, auxiliar del área.

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En este último eje, se destacan nuevos puntos relacionados al tema de ladescentralización que se tratan de manera diferenciada por cada una de lasencuestadoras. Así, por ejemplo, tenemos: la inversión en los gobiernos regionales, laduración de los cargos y los sueldos de los presidentes regionales, la relación entre losgobiernos regionales y el gobierno central, la descentralización y los partidos políticosy; finalmente, la opinión sobre el desempeño de los gobiernos regionales

I. Evolución de la opinión publica sobre la descentralización

1. Encuesta de opinión pública 19962

Un recorrido histórico de análisis sobre la relación entre la opinión pública y ladescentralización, nos remite al documento del grupo “Propuesta Ciudadana titulado:“Descentralización, participación ciudadana y reforma del Estado. Encuesta en cincodepartamentos del Perú”. Inicialmente, se señala que en la sociedad peruana a travésde la historia no existen regiones definidas; entendiéndose por ello a “espaciosgeográficos unidos por un pasado lingüístico, cultural, económico, político e históricocomún”3; es decir que, no se tiene una base territorial clara para poder iniciar unproceso de descentralización.

Seguidamente, se señala que en un tentativo proceso descentralizador; éste serácomplejo y contradictorio ya que por un lado se tiene la búsqueda por pertenecer a unEstado mientras que, de otro lado está la necesidad de tomar distancia del mismo yaque se percibe como el causante del atraso y los males que viven las provincias alinterior del país4.

¿Cuáles eran las expectativas de la población con respecto al tema de ladescentralización hace 7 años?

1.1 Sobre la conceptualización del proceso de descentralización:

En 1996, nos encontrábamos en la segunda gestión del gobierno de Fujimori. En estecontexto y a pesar de las visitas presidenciales a las provincias del interior; lapoblación percibía que no se le prestaba la atención suficiente a las provincias, siendo 2 Grupo Propuesta Ciudadana: “Descentralización, Participación Ciudadana y Reforma del Estado”.Lima, 1996. Encuesta en cinco departamentos del Perú: Gran Lima, Cusco, Junín, Loreto y Piura,realizada entre el 01 y el 19 de julio de 1996.3 Grupo Propuesta Ciudadana. Op. Cit, p. 3.4 Op. Cit. p. 3.

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esta la opinión mayoritaria en la población del interior del país. Sin embargo, estemalestar no se canaliza claramente en una apuesta por el proyecto descentralizador; yaque se le exige al gobierno un mayor apoyo para el desarrollo de las provincias perono necesariamente que lo haga a través de un proyecto de este tipo sino a través de lainversión.

Con respecto a la urgencia de realizar un proceso descentralizador; encontramosposturas distintas; por un lado están aquellos que reconociendo que ladescentralización tendría un impacto favorable para la realidad de su departamento,no se declaran abiertamente favorables a dicho proceso porque consideran que aún elpaís no tenía las condiciones necesarias para iniciarlo5; mientras que por otro lado,encontramos a aquellos que consideran que las condiciones para lograr un proceso dedescentralización están dadas. La descentralización sólo se percibe como una de lastantas vías que pueden ser utilizadas para lograr el desarrollo de las provincias:“Predomina mas bien, una visión pragmática, donde la descentralización, comoreforma política del Estado, podría ser cambiada por el logro de objetivosconcretos...Sin embargo, es importante anotar que esta visión pragmática no escontraria al fortalecimiento de los gobiernos locales” 6. En este sentido, si el gobiernootorgara mayores recursos a las provincias sin crear regiones, y los resultados llegan aser iguales o mejores; entonces se podría dejar de lado la descentralización, en tantoque: “... a la población le importan mas los resultados que los medios”,7 y ladescentralización es un medio.

1.2 El papel de los actores: los partidos, los líderes regionales y la población

Cabe resaltar al respecto una diferencia entre la visión de los intelectuales y dirigentespolíticos, y la opinión pública en general. Esta diferencia tiene que ver con la crisisde representatividad de los partidos políticos, lo que implica un límite a la legitimidadde un proyecto de descentralización impulsado por ellos en dicho contexto.

Los primeros consideran que es de suma importancia la creación de regiones ygobiernos regionales; expresando de esta manera un claro apoyo hacia la opcióndescentralizadora (que abarcaría los aspectos de cambio político y distribucióneconómica). Mientras que por otro lado; la opinión pública se inclina por brindarlemas apoyo (sobretodo económico) a las municipalidades porque consideran que sonellas las que conocen mas la realidad local y sus problemas; y por lo tanto,contribuirán de manera más efectiva al desarrollo de las provincias. La apuesta querealiza la población es sobretodo hacia una reivindicación de tipo económico, que

5 Ibid. p.13.6 Ibid. p. 17.7 Ibid. p 14.

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implique un traslado de mayores recursos a los gobiernos municipales para que seaninvertidos en la localidad.

1.3 Regiones sostenibles y Macrorregiones:

Si bien no existe aún una idea de la necesidad de su conformación como regionessostenibles, se expresa una preferencia por mantener a los departamentos como basede las futuras regiones si se da el caso; aunque una mayoría piensa que bastaría conreforzar los municipios y no formar nuevos gobiernos regionales.

1.4 Transferencia de competencias y de recursos:

La población desagrega de manera diferenciada las funciones que le corresponderían acada una de las siguientes organizaciones e instituciones implicadas en este proceso8:

- Municipios, deberían encargarse de los programas de ayuda alimentaria, aguay desagüe.

- Gobierno central, debería centrar su campo de acción en programas deeducación, salud y construcción de carreteras.

- Empresa privada, está marginada de todo lo que signifique brindar serviciosbásicos, pero se reconoce que es importante para el desarrollo como foco deatracción para la inversión.

1.5 Importancia de la participación y concertación:

La población considera que su participación es importante para el desarrollo de lasprovincias. Sin embargo, esta exigencia de mayor participación de la población en lagestión municipal es paradójica con los hechos reales; ya que los niveles departicipación en organizaciones ciudadanas es mínima9. Es decir que, existe unreclamo por mayor participación que se conceptualiza sobre todo como un “deberser” pero que no guarda correspondencia con los niveles de participación reales.

Finalmente, se presentó una reflexión sobre el futuro de la descentralización:“...Mientras a las personas no se les demuestre la utilidad de contar con mecanismosinstitucionales que normen las relaciones entre el gobierno central y los pueblos delinterior del país, será difícil lograr un verdadero compromiso de la población con lacausa de la descentralización...”10; de modo que, se necesita de la combinación de la 8 Ibid. p.17.9 Ver anexo N º 110 Ibid. p. 17

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voluntad política y de la voluntad ciudadana para llevar a cabo un proyecto como éste,condiciones que para ese momento no se presentaban en la escena nacional.

2. Encuesta de opinión pública en 199711

En una encuesta posterior del grupo Propuesta Ciudadana: “ Descentralización,democracia y niveles de información política” se aprecia un cambio significativo en laorientación de la opinión pública con respecto al tema de la descentralización.

Se puede señalar que para este período la demanda ciudadana estaba orientada haciaun proceso de descentralización basada en los departamentos como regiones; sinembargo, no existía la voluntad política para la ejecución de dicho proyecto.

2.1 Sobre la conceptualización del proceso de descentralización:

En este período de gestión de Fujimori, la exigencia por un gobierno democrático sehace cada vez mas fuerte; ya que por ejemplo se exige que el presidente sea firme enel ejercicio de sus funciones pero que siempre tome en cuenta el respeto por lademocracia. Dentro de este contexto de apoyo a la democracia, la población exige unapropuesta en pro del desarrollo de las regiones y critica la tendencia centralista delgobierno; dicho malestar de la población se expresa en su desaprobación (85%)12 porel retraso del gobierno para efectuar un proceso de descentralización.

2.2 El papel de los actores: los partidos, los líderes regionales y la población

Con respecto al papel de los actores, esta encuesta muestra la desconexión existenteentre la opinión pública y los partidos políticos; ya que mientras los ciudadanoscritican el centralismo y demandan por la descentralización, no existe unacanalización efectiva de estas demandas.

2.3 Regiones sostenibles y Macrorregiones:

En este nuevo sondeo, continúa la tendencia de apoyo a la descentralización por partede la población; sobre la creación de las regiones se consolida la preferencia porrealizarla con base en los departamentos. Así, en el contexto de las eleccionesmunicipales de 1998 se expresa claramente esta opción al demandarse que en paralelose realicen elecciones regionales. 11 Grupo Propuesta Ciudadana. Documento de Trabajo N º 4. “ Encuestas: Descentralización,democracia y niveles de información política”. Lima, 1999. Encuesta realizada en la Gran Lima,Cusco, Huancayo, Iquitos y Piura; en noviembre de 1997.12 Grupo Propuesta Ciudadana, 1997. Op. Cit. p. 94.

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2.4 Transferencia de competencias y de recursos:

Además de este pedido por un cambio político, la población también apuesta por unadescentralización económica: se prefiere que el gobierno entregue a los municipioslos fondos para la inversión, de manera que sea la instancia local la que decida su uso.

Una amplia mayoría (que bordea el 90%)13 en los casos estudiados prefiere votar porun presidente regional frente a la alternativa del gobierno de nombrar a los CTAR´s(Comisiones Transitorias de Administración Regional), se demanda que la elección delos presidentes regionales debe hacerse a través del voto ciudadano y no seandesignados por el gobierno central. Se considera que el proceso de descentralizacióncontribuirá a fortalecer la representatividad de los líderes locales.

2.5 Importancia de la participación y concertación:

Si bien en esta encuesta no se consideran preguntas sobre la participación, el énfasisque se hace en la importancia de la democracia nos permite entender que la poblaciónreclama participación a través del pedido de libertad de expresar sus ideas y de sertomados en cuenta14.

3. Encuesta sobre valores democráticos y participación ciudadana15

La encuesta realizada por IEP en noviembre de 1999 sobre valores democráticos yparticipación ciudadana permite complementar el análisis. No se trata directamente eltema de la descentralización pero algunos datos se adecuan a este análisis; sobretodolos que tienen que ver con la participación y en cierta medida la transferencia derecursos.

La participación se encuentra entre los cuatro requisitos principales para que lademocracia funcione bien. Aún así existen diferencias entre los niveles medios y 13 Op. Cit., p. 96.14 Ibid. p.108.15 Tanaka, Martín y Zárate, Patricia “Valores Democráticos y Participación Ciudadana en el Perú” IEP– USAID Marzo, 2000. p. 12.

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bajos de la población, ya que frente a la pregunta por los requisitos para elfuncionamiento de la democracia, en niveles bajos 16 se da preferencia a la opción delíderes honestos y eficaces, en segundo lugar se nombra el respeto a los derechoshumanos; mientras que en los niveles medios se da una mayor importancia a laparticipación de la población y en segundo lugar el respeto a las leyes y a laConstitución.

El nivel de participación ciudadana es alto, apreciándose un incremento comparativocon los datos señalados para el año 1996. Tal como se señala: “ sólo el 26.5% de lamuestra no participa en ninguna organización; además, un 52.5% de los encuestadosdeclara que le gustaría participar más en las organizaciones”17, La organización quemas adherentes reúne son las comunidades religiosas (38.5%), seguidos por lasorganizaciones de mujeres (31.2%), la asociación de padres de familia (26.5%) y lasorganizaciones vecinales (25.1%).18

Es importante mencionar la percepción positiva sobre la capacidad de los gobiernoslocales19 de resolver los problemas de la comunidad. Este aspecto debe tomarse encuenta a la hora de pensar en la transferencia de recursos y competencias en elproceso de descentralización.

II. La opinión publica y la descentralización, hoy

1. Contexto previo a las elecciones municipales y regionales

16 Ver anexo N º217 Tanaka, Martín y Zárate, Patricia Op. Cit. p. 12.18 Ver anexo N º319 Ver anexo N º4

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En este acápite se considera a la opinión pública durante el período comprendidoentre septiembre del 2001 y julio del 2002; período en el cual a pesar de tenersevoluntad política para iniciar un proceso de descentralización, no se había definidoclaramente cuáles eran las acciones concretas que se tomarían para realizarlo. Es porello que se consideran las expectativas y visiones que, tanto la población como losalcaldes, funcionarios y líderes de opinión, tenían sobre una propuesta dedescentralización. A continuación se presentan las opiniones de cada uno de estosactores diferenciados:

1.1 ¿ Qué piensan los líderes de opinión, los alcaldes y los funcionariosfrente a la descentralización?20

1.1.1 Sobre la conceptualización del proceso de descentralización:

Estos actores conceptualizan a la descentralización como la transferencia de recursosy funciones de parte del Estado hacia las instancias regionales y locales. Sinembargo; se debe señalar que un número importante de autoridades (en especial los delos departamentos del interior del país) definen la descentralización en términos deoposición a la capital nacional. En términos generales, dichos actores tienen unavalorización positiva sobre el proceso de descentralización porque se le relacionacomo promotora de:

- El desarrollo productivo regional- El desarrollo y bienestar humano- El fortalecimiento de las identidades locales y regionales.- Autonomía a las regiones y localidades- El fortalecimiento de la participación ciudadana y posibilidad de

involucramiento.

Mientras que por el lado de las desventajas no se señala ninguna de maneraparticular; se presentan sobre todo como desafíos y retos para la descentralización:

- Manejo político del proceso.- Corrupción y malos manejos administrativos.- Incremento de la burocracia estatal.- Pérdida del apoyo estatal.- Fragmentación nacional.

20 Los datos reseñados en el presente acápite tienen como base el texto: Fanni Muñoz, Rossio Matta,Mirko Solari. ¿Qué pensamos de la descentralización? Visiones y expectativas de alcaldes, líderes deopinión y funcionarios públicos. Lima: Ed. Escuela para el Desarrollo, 2002.

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- Conflicto por las competencias.

1.1.2 Regiones, transferencias de recursos y competencias:

A pesar de las expectativas de desarrollo, no se tiene un conocimiento a profundidadde la forma en que se implementará la descentralización y cuáles serían susimplicaciones. Sólo se presenta una noción de los pasos a seguir para iniciar elproceso de descentralización: establecimiento de un marco legal, asignación derecursos, definición de niveles político – administrativos, elaboración de planes yproyectos de desarrollo concertados, la difusión del proceso, la educación y elfortalecimiento de capacidades, la determinación de competencias y funciones, y, laselecciones regionales; y aunque se acepta una necesidad de la gradualidad para elproceso descentralizador, no se ha establecido las secuencias de acciones a llevarse acabo. Se tiene desconocimiento del carácter de la estructura y competencias de losfuturos gobiernos regionales.

1.1.3 La importancia de la participación y la concertación:

Respecto a la valoración de la descentralización como una forma de implementar laparticipación en diversas instancias; los alcaldes y funcionarios consideran comoprincipales actores dentro de esta lógica participativa a los gobiernos municipales ya las organizaciones sociales de base. Es decir que, reconocen la importancia de loscanales de participación que potencien esta lógica de abajo hacia arriba: laparticipación de los ciudadanos comunes. Con respecto al Gobierno Central, no sele nombra como actor principal, sin embargo se le señala sobretodo como el queproporcionará los recursos y la normatividad sobre el proceso de descentralización.

1.2 ¿Qué piensa la población en general frente a la descentralización?21

1.2.1 Sobre la conceptualización del proceso de descentralización:

Al igual que los alcaldes, funcionarios y líderes de opinión; la población posee unavisión del proceso de descentralización como un proceso positivo, aunque no setenga claridad de lo que signifique. Se tiene entonces, una serie de expectativaspositivas frente al proceso de descentralización, se piensa que traerá como

21 Los datos reseñados en este acápite tienen como base la encuesta realizada por el IEP: “ ¿Quépensamos los peruanos y las peruanas sobre la descentralización?” realizada durante el mes deseptiembre del 2001 en las áreas norte, sur, centro, selva alta y Lima y Callao.

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consecuencia: “más desarrollo”22, también que “se escucharán los pedidos de lasregiones”23, “permitirá mejorar la educación, el bienestar económico y laconstrucción de infraestructura en las diferentes localidades”24, “habrá menoscorrupción y nepotismo”25 y, en términos concretos para cada comunidad seconsidera que la descentralización atraerá “más trabajo, más obras y mejoreducación y salud”26.

En términos concretos un importante porcentaje de la población (53.3%)27 identificaal proceso de descentralización como cambios políticos, es decir con un proceso deregionalización, donde las autoridades de los gobiernos regionales sean elegidas porla población.

1.2.2 Regiones, transferencias de recursos y competencias:

Con respecto al tema de las transferencias de recursos, se diferencian dos opcionesde la población según el área que se esté tratando. Se prefiere que las decisionessobre el presupuesto municipal (63%) y sobre la designación de recursos para obrasmás urgentes (59%) se realicen con participación de representantes locales; mientrasque en el caso de las transferencias de salud y educación se prefiere que se mantengaun orden centralizado para su designación28.

1.2.3 La importancia de la participación y la concertación:

En contraste con estas expectativas positivas, se refiere que en la actualidad lascapacidades locales son deficientes para cumplir con los objetivos de desarrollo yparticipación que la población anhela.

De otro lado, el compromiso de la población con respecto a la descentralización seve reflejada en las respuestas que indican cuando se les pregunta “¿qué estaría Ud.dispuesto a hacer para que se concrete la descentralización?”. El primer lugar, loocupa la opción de fiscalizar y vigilar a las autoridades (26%) mientras que lasegunda opción es la de participar en consultas populares para definir prioridades deacción en su provincia (24.3%)29

22 Ver anexo N° 523 Ver anexo N° 524 Ver anexo N° 625 Ver anexo N° 7.26 Ver anexo N° 827 Ver anexo Nº 928 Ver anexo N° 1029 IEP, Op. Cit. p.87

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Finalmente, se indica que los principales problemas que enfrentaría ladescentralización serían la corrupción y la falta de gerencia y capacidad paraejecutar grandes obras a nivel local.

2. Contexto de las elecciones regionales

Este período comprende los meses de Octubre, Noviembre y Diciembre del 2002;considerando los momentos inmediatamente previos y posteriores al procesoelectoral.

2.1 Sobre la conceptualización del proceso de descentralización:

En general, se puede señalar que existe un apoyo importante y una visión positivahacia el proceso de descentralización a través de las elecciones regionales. Estavisión positiva se ve reflejada en los resultados de la encuesta de Octubre deDATUM, en la que frente a la pregunta: “en su opinión, ¿la regionalización serápositiva o negativa para el país?, el 60.9 % de los encuestados respondió que seríapositiva.

Asimismo, se puede apreciar las expectativas que tiene la población frente a esteproceso a través de los resultados de la encuesta de APOYO en el mes deNoviembre. Frente a la pregunta sobre: ¿Cuál de las siguientes afirmacionesreflejarán mejor las relaciones que habrá entre los presidentes regionales que saldránelectos en las próximas elecciones y el gobierno de Alejandro Toledo?”30 Se señalaque:

- Los gobiernos regionales pedirán permanentemente mayores recursos algobierno central (20%)

- Los gobiernos regionales y el gobierno central colaborarán uno con otro (20%)

30 Ver anexo N° 11

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Luego de efectuados los comicios regionales, aún la población mantiene unaexpectativa positiva frente a la descentralización. Se considera a las eleccionesregionales como una buena decisión política que canaliza las expectativas de lapoblación frente al gobierno, en especial las expectativas sobre el impacto quetendrá en el desarrollo del interior del país; y es gracias a esta medida que se generanpuntos a favor para el elevar el bajo porcentaje de popularidad presidencial (de 14%a 28%. Dato de la Encuesta de Diciembre del 2002. APOYO, OPINIÓN yMERCADO)

2.2 Transferencia de recursos y competencias a los gobiernos regionales:

No obstante; es importante señalar que a pesar de que las elecciones se habíanefectuado, la población aún tenía difuso el significado y las implicancias del procesode descentralización. Tal como lo demuestra la encuesta de Diciembre de APOYO,OPINIÓN Y MERCADO, en la cual se señala que el 74% de los encuestados anivel nacional no conoce cual será el rol del Presidente Regional.31

De otro lado, con respecto a la transferencia de recursos económicos, el 53%32de lapoblación señala que debería hacerse de manera gradual; mientras que en el caso delas transferencias de funciones no se percibe una definición muy clara ya que ladiferencia entre los que sugieren que debe ser inmediata (45%) o los que señalan quedebe ser gradual (44%)33 es mínima.

3. Desarrollo del proceso

En esta parte consideramos la coyuntura actual entre los meses de Enero y Junio del2003, en este período el análisis de la opinión pública sobre la descentralizacióntiene una orientación temática variada de acuerdo a la coyuntura y a los temasconsiderados como relevantes por las encuestadoras.

3.1 Inversión en los gobiernos regionales:

El tema de la inversión en los gobiernos regionales es tomado por el Grupo deOpinión de la Universidad de Lima en su encuesta de Enero a nivel de LimaMetropolitana y el Callao. En ella se señala que el 50% de los encuestados opinanque los inversionistas nacionales y extranjeros no tienen confianza en los gobiernosregionales; sin embargo, otro cuadro da cuenta de que existe un 42.9% de los

31 Ver anexo Nº 1232 Ver anexo Nº 1333 Ver anexo Nº 14

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encuestados que consideran que los gobiernos regionales podrán atraer lasinversiones nacionales y extranjeras.

3.2 La duración de los cargos y los sueldos de los presidentes regionales:

En el mes de Marzo la encuesta de APOYO pregunta, en el marco de la reformaconstitucional, cuál debe ser el período de gestión de las autoridades, y en el caso delos presidentes regionales se señala que un tiempo óptimo de gestión sería de 3años34. Adicionalmente se pregunta sobre los sueldos de los presidentes regionales,la percepción general de la población es que son excesivos (80%) y que deberíanganar de acuerdo a la situación de su departamento (58%) o tener todos el mismosueldo (38%).35

3.3 Transferencias de recursos y competencias de los gobiernos regionales:

En Abril, la Encuesta de APOYO, destaca el tema de las transferencias de proyectosde desarrollo y programas de ayuda social a los gobiernos regionales ymunicipalidades. Encuentra que el 59%36 de la población aprueba esta medida y deotro lado, un 39%37 considera que tendrá efectos positivos (solo el 19% consideraque tendrá un efecto negativo).

Sin embargo; existe un porcentaje importante de personas (42%)38 que piensan queestas medidas son improvisadas mientras que un 40% consideran que si están dentrodel cronograma.

3.4 La formación de Macrorregiones:

Se puede ver una aprobación importante a la asociación de regiones enmacrorregiones, un porcentaje elevado (60% a nivel nacional) aprueba que dosregiones deseen asociarse y formar una macroregión; esta aprobación en la capital esmayor (72%) que en el interior (55%)39. Este dato implica un cambio con respecto atendencias anteriores en las que se pensaba una regionalización con basedepartamental.

3.5 Relación del gobierno central y los gobiernos regionales:

34 Ver anexo Nº 1535 Ver anexo Nº 1636 Ver anexo Nº 1737 Ver anexo Nº 1838 Ver anexo Nº 1939 Ver anexo Nº 20

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Existe un dato importante que resaltó la encuesta de APOYO, la población opinaque los gobiernos regionales deben trabajar en coordinación con el gobierno central.Ante la pregunta: “ ¿Los gobiernos regionales deben trabajar de manera autónoma odeben actuar en coordinación con el gobierno central?”, la respuesta del 58%40 de lapoblación es que debe trabajarse en coordinación con el gobierno central.Anteriormente la descentralización, en muchos casos, fue definida por la poblaciónpor su oposición al centralismo de Lima y de acuerdo a ello el gobierno central notendría un papel preponderante, sin embargo, con los resultados de este sondeo deopinión se puede concluir que en la actualidad se percibe la necesidad del gobiernocentral como ente coordinador.

3.6 Descentralización y partidos políticos:

El Grupo de Opinión de la Universidad de Lima en su encuesta de Abril al nivel deLima Metropolitana y Callao resalta el tema del manejo político del proceso dedescentralización, expresado en el apoyo de los partidos políticos a dicho proceso;señalando que el 55%41 de los encuestados considera que los partidos políticosboicotean el proceso de descentralización.

3.7 Opinión sobre la labor de los gobiernos regionales:

De acuerdo a la Encuesta Nacional realizada por CPI en mayo42 el 60% de losencuestados opina que es muy pronto para evaluar su gestión43, mientras que el 22 %señala que están defraudando las expectativas de la población.

Con respecto a la percepción sobre la capacidad de los gobiernos regionales dedesarrollar proyectos y obras, se menciona a Arequipa, Lima, Lambayeque y Loreto,como los gobiernos regionales que han demostrado mayores capacidades paradesarrollar proyectos u obras a favor de su región44.

Las principales limitaciones45 que tienen los gobiernos regionales para cumplir sufunción según la percepción de los entrevistados son: En primer lugar el bajopresupuesto o falta de recursos económicos de los gobiernos regionales (45%), ensegundo lugar la falta de comunicación y coordinación con el gobierno central

40 Ver anexo Nº 2141 Ver anexo Nº 2242 CPI. Estudio de Opinión Pública - nivel nacional-. 12 al 16 de mayo del 2003.43 Ver anexo Nº 2344 Ver anexo Nº 2445 Ver anexo Nº 25

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(14.5%), y en tercer lugar el centralismo ó falta de autonomía de los gobiernosregionales. Es importante tomar en cuenta estas limitaciones para trabajar desde lalegislación parlamentaria y la acción gubernamental planteando alternativas deincremento presupuestal, transferencia de competencias y recursos, así como deestrategias de comunicación y concertación con los gobiernos regionales.

Finalmente, cabe resaltar los últimos sondeos de opinión sobre los niveles deaprobación de la gestión de los presidentes regionales46. Diversos estudios deopinión realizados en cinco gobiernos regionales : Arequipa, Cajamarca, Cusco, LaLibertad y Tacna; dan como resultado una baja aprobación para la gestión de susrespectivos presidentes regionales: 58.71% en Cajamarca, 60.25% en el Cusco,65.40% en Tacna, 66.2 en La Libertad y con el mayor porcentaje de desaprobación:79.1% encontramos al gobierno regional de Arequipa.

Fuentes bibliográficas

46 Ver anexo Nº 26

39

- APOYO, Opinión y Mercado.Informe de Opinión.Lima: APOYO. Ediciones: Noviembre 2002

Diciembre 2002Marzo 2003Abril 2003

- CPI. Estudio de Opinión Pública - nivel nacional-. 12 al 16 de mayo del 2003En: http://www.cpi.com.pe/

- DATUMEstudio de Opinión Pública en la Gran Lima.Lima: DATUM. Ediciones: Octubre del 2002

Enero del 2003

En: www.datum.com.pe/Datum_espanol/enero.pdfwww.datum.com.pe/Datum_espanol/regionalizacion.pdf

- Diario “La República”.Viernes 27 de Junio del 2003.

- Grupo de Opinión Pública – Universidad de Lima.BarómetroLima: GPO. Ediciones: Enero 2003.

Abril 2003.

En: www.ulima.edu.pe/opinionpublica/barometro/barometro_ene_2003.pdfwww.ulima.edu.pe/opinionpublica/barometro/barometro_abr_2003.pdf

- Grupo Propuesta Ciudadana.Descentralización, Participación Ciudadana y Reforma del Estado. Encuestaen cinco departamentos del PerúLima: Grupo Propuesta Ciudadana, octubre de 1996.

- Grupo Propuesta CiudadanaDescentralización, Democracia y Niveles de información políticaLima: Grupo Propuesta Ciudadana, enero de 1999.

40

- Instituto de Estudios Peruanos (IEP)¿Qué pensamos los peruanos y las peruanas sobre la descentralización?Lima: IEP, 2001.

- Muñoz, Fanni; Matta, Rossio y Solari, Mirko¿Qué pensamos de la descentralización? Visiones y expectativas de alcaldes,líderes de opinión y funcionarios públicos.Lima: Ed. Escuela para el Desarrollo, 2002.

- Tanaka, Martín y Zárate Patricia“Valores Democráticos y Participación Ciudadana en el Perú”Lima: IEP, 2000.

41

Anexo nº 1

¿Participa usted de alguna de las siguientesinstituciones?

-SOLO A LOS QUE CONTESTARON

AFIRMATIVAMENTE-

LIMA CUSCO

JUNIN

LORETO

PIURA

Vaso de leche11.7 18.1 18.0 22.0 22.9

ComedorPopular 7.6 6.8 3.0 5.2 12.8

GrupoParroquial 12.9 13.1 8.5 21.8 16.6

Comité deVecinos 24.1 22.6 18.0 29.5 16.1ColegioProfesional 4.0 4.8 7.7 7.2 2.3

Sindicato2.6 9.3 3.5 4.7 3.8

Partido político1.3 8.0 3.5 8.2 5.8

Gremio deEmpresarios 2.0 9.0 7.5 4.2 3.8

Tomado de: Grupo Propuesta Ciudadana: “ Descentralización, Participación Ciudadana y Reforma del Estado”. Lima, 1996. p.16.

42

Anexo nº 2

¿Qué se requiere para que la democra-cia funcione bien en el Perú? Segúnnivel socioeconómico (1999)

Tomado de: Tanaka, Martín y Zárate, Patricia. “Valores democráticos y Participación Ciudadana en el Perú”. IEP- USAID, Lima 2000, p.7.

43

Anexo nº 3

Existencia de organizaciones y membresía

0rganizaciones

Comunidad religiosa 84.0 38.5

Organizacion de mujeres 77.0 31.2

Asociacion de padres de familia 75.3 26.5

Club deportivo 71.1 20.8

Organizaciones vecinales 58.5 25.1

Partidos politicos 56.5 7.7

Asociacion de productores 46.1 8.4

Sindicatos 32.8

Colegios profesionales 27.9 23

Anexo nº 4

¿A través de que organización o institución cree que po-dría resolverse mejor los problemas de la comunidad?

Tomado de: Tanaka, Martín y Zárate, Patricia.“Valores democráticos y Participación Ciudadana en el Perú”.IEP- USAID, Lima 2000, p.12.

Es miembro Existe

44

Institución

Pidiendo (exigiendo) el apoyo del municipio

1999

44.6

Pidiendo el apoyo de alguna institución (iglesia, ONG, otro) 15.8A través de las organizaciones de mi comunidad 14.0

Poniéndome de acuerdo con mis vecinos 10.1

Buscando el apoyo de algún grupo o representante político 8.1

Por lo que pueda hacer por mí mismo o junto con mi familia 3.8A través de la comisaría / policía 1.9

El gobierno central 1.0

Otra 0.6

Total 100.0Anexo Nº 5

¿Cuáles considera que son las principales ventajas que se derivarán dela descentralización para el futuro del Perú?

Primer Lugar Segundo LugarTotal regionesMás desarrollo de las regiones 44.6 9.4Se escucharán los pedidos de las regiones 12.3 14.2Menos corrupción 9.9 15.6Más participación política de los líderes regionales 8.2 9.3Más educación y salud 7.5 14.5Más recursos del gobierno a las regiones 6.5 15.6Más participación de la sociedad en las decisiones 5.7 11.8Más reconocimiento y respeto a la cultura de cadalocalidad

3.3 6.4

No sabe/ no contesta 2.0 3.2Total 100.0 100.0Nº de encuestados 2597 2597

Tomado de: Tanaka, Martín y Zárate, Patricia. “Valores democráticos y Participación Ciudadana en el Perú”.IEP- USAID, Lima 2000, p.22.

45

Fuente: Encuesta Nacional sobre Descentralización. Elaboración: IEP Tomado de : IEP. ¿Qué pensamos los peruanos y las peruanas

sobre la descentralización? . p. 42.

Anexo Nº6

46

¿Diría usted que la descentralización es indispensable para que... en su propialocalidad, que no es indispensable pero sí preferible o que es indiferente?

Indispen-sable

No es in-dispensable

Esindiferente

Noresponde

Tot

Total regionesMejore la educación 80.6 10.3 5.0 4.1 100.0Mejore el bienestar económico 78.2 13.3 4.5 4.0 100.0Se construyan más carreteras 75.1 15.5 4.5 4.9 100.0Mejore la seguridad frente a la delincuencia 70.4 15.3 7.2 7.1 100.0

Nº de encuestados 2597

Fuente: Encuesta Nacional sobre Descentralización. Elaboración: lEP Tomado de : IEP. ¿Qué pensamos los peruanos y las peruanas

sobre la descentralización? , p, 32

Anexo nº7

7 - A¿Cree usted que si hubiera descentralización,

habría menos corrupción entre las autoridades?

TOTALSexo Edad Zona Nivel de Ingreso