Observaciones Territoriales de Navarra

DemografíaMarzo de 2009

Las características de la población sonun condicionante muy importante parael planeamiento. Es distinto ordenarun territorio cuando se espera un fuertecrecimiento de población que acometeresta tarea si nos encontramos anteuna situación de estabilidad o despo-blación.

Al mismo tiempo, la Ordenación del Te-rritorio puede influir en estos procesos,por ejemplo mediante la generación deactividades económicas o la redistribu-ción espacial de áreas residenciales. Enesta Observación se expone cómo serelaciona el desarrollo demográfico conla Ordenación del Territorio en Navarra.

Índice

2 · Demografía ·

1. La inmigración, motor de crecimiento de población ........................................................................... 3

2. Concentración urbana, despoblación rural .......................................................................................... 5

3. Perspectivas futuras: razonar sobre lo desconocido .......................................................................... 7

4. Políticas territoriales: evitar la excesiva concentración ................................................................... 9

5. Retos para la investigación y el debate ........................................................................................... 11

6. Bibliografía ....................................................................................................................................... 12

Autor:· Aldert de Vries, coordinador científico del Observatorio

Territorial de Navarra.

Colaboradores:· Juan José Calvo Miranda, profesor asociado del Depar-

tamento de Geografía e Historia de la Universidad Públicade Navarra.

· Juan José Pons Izquierdo, profesor adjunto del Departamentode Geografía y Ordenación del Territorio de la Universidadde Navarra.

· Dámaso Munárriz Guezala, geógrafo de Nasursa.

· Marian García Martínez, geógrafa del Observatorio Territorialde Navarra.

· Adriana Sesma Goñi, becaria del Observatorio Territorial deNavarra.

La sociedad públicaNavarra de SueloResidencial, S.A.

NASURSAgestiona el ObservatorioTerritorial de Navarra

www.nasursa.es

La inmigración,motor de crecimiento de población

Desde los 487.000 habitantes con que Navarracontaba en 1975, su población ha crecidohasta alcanzar los 620.000 en el año 2008.Este crecimiento no ha tenido una forma re-gular. Hasta el año 1996 el crecimiento eralento, casi estancado. Es en ese año cuandose produce un cambio en esta trayectoria yobservamos un ritmo de crecimiento quealcanza tasas muy altas hasta el año 2007(Gráfico 1).

Detrás de estas cifras hay dos tendencias muyimportantes: por una parte, el descenso del

crecimiento natural y, por otra, un abruptoaumento de la inmigración desde finales delos años 90.

La progresiva disminución del crecimientonatural en las últimas décadas se debe alfuerte descenso de la natalidad. El númerode hijos por mujer entre la población autóc-tona de Navarra es de 1,3, algo inferior a latasa europea (1,5).

Esta situación ha provocado que el númerode nacimientos esté muy parejo al número de

Gráfico 1:

Desarrollo relativo de población en Navarra, España, Alemania, Europa (1970-2008)Índice de población (1971=100)

Fuentes: INE, Eurostat.

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Navarra

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Alemania

EU 27

3 · Demografía ·

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1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006

defunciones. Es decir, sin inmigración no sehubiera producido crecimiento alguno de po-blación (Gráfico 2). Como consecuencia delas bajas tasas de natalidad, la población deNavarra ha entrado en un proceso de enveje-cimiento y, como consecuencia, una crecientetasa de dependencia (personas inactivas quedependen de personas trabajadoras). Esteproceso está más presente en las zonas ruralesde Navarra, como el Pirineo, la Zona Atlánticay la Zona Media.

La llegada de población foránea a partir de finalesde los años 90 ha impulsado las tasas de creci-miento anual de la población hasta niveles inédi-

tos, incluso en comparación con otros paísesde la Unión Europea en sus épocas de inmigra-ción masiva. En sólo diez años el porcentaje deextranjeros se ha multiplicado por diez (del 1%al 10%), aunque Navarra aún está lejos dealcanzar el nivel de países como Francia oAlemania, donde la población inmigrante puedesuponer hasta un 25% del total.

El número de personas extranjeras tambiénaumenta ligeramente el crecimiento naturalpor dos razones: la mayoría de las mujeresinmigrantes están en edad de maternidad, yademás el número de hijos por madre extran-jera es superior al de las españolas.

1Gráfico 2:

Salgo vegetativo en Navarra, España, Alemania y Europa (1975-2008)Nacimientos menos defunciones (por mil habitantes)

Navarra

España

Alemania

EU 27

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Fuentes: INE, Eurostat.

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1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

La Comarca de Pamplona absorbe el 52% dela población total de Navarra, porcentaje quesigue aumentando. El crecimiento de Pamplonase hace a costa de otras zonas de Navarra,sobre todo del Pirineo, del Atlántico y de la ZonaMedia, donde la población apenas crece oincluso está disminuyendo. La población delEje del Ebro se ha mantenido más estable,aunque no ha crecido al mismo ritmo que la dePamplona.

Los mapas 1 y 2 muestran este proceso conmás detalle. En el periodo 1975-1996, épocade estancamiento poblacional en Navarra, la

despoblación se hizo notar en prácticamentetodas las zonas rurales de la Comunidad Foral.En cambio, Pamplona creció de forma conside-rable, al igual que algunos núcleos importantes,como Estella, Tafalla, Tudela y la mayoría de lospueblos de la Ribera.

A partir de 1996 es cuando la población deNavarra empezó a crecer a un alto ritmo. Elcrecimiento se extiende a más pueblos y ciudadesde tamaño intermedio, como Aoiz, Sanguësa,Olite, y Alsasua. Al mismo tiempo, la gran mayoríade los pequeños núcleos de población mantieneun número estable de habitantes, aunque todavía

2

5

Fuente: IEN (datos de población), elaboración propia.

Mapa 1:

Crecimiento de población,según municipio (1975-1996)

Concentración urbana,despoblación rural

5 · Demografía ·

Cambio de población (nº personas)

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Densidad de población(hab/km2)

2

Fuente: IEN (datos de población), elaboración propia.

Mapa 2:

Crecimiento de población,según municipio (1996-2008)

existen tres áreas con pérdida de población: elárea oriental de Tierra Estella, el área comprendidaentre Tafalla y Sangüesa, y el Pirineo.

El área metropolitana de Pamplona muestra uncrecimiento acelerado en todos sus municipios.También comenzamos a apreciar un nuevofenómeno: la población empieza a crecer en elárea rural que se encuentra en un radio deinfluencia de Pamplona de unos 20 kilómetros,aproximadamente. Es el caso de Valdizarbe,Ultzama, y otros municipios localizados en losejes que conectan la comarca con el País Vascoy el Pirineo.

Esa clara tendencia a la concentración de po-blación refleja un proceso de urbanización, algomuy difícil de contrarrestar. Las actividadeseconómicas se concentran cada vez más en

aglomeraciones urbanas, conformando una redque se extiende tanto a nivel regional comoglobal. Al mismo tiempo, el desarrollo de lasociedad del bienestar y del conocimiento haproducido un considerable aumento de la de-manda de servicios por parte de la población.El hecho de que en el ámbito rural no se cubrasatisfactoriamente esta demanda es la razónprincipal que sigue empujando a las personasa trasladar su residencia a las áreas más urbanas.

El fenómeno de la suburbanización es una ten-dencia relativamente nueva en Navarra y se estáempezando a implantar alrededor de Pamplona.Posiblemente, ha sido la mejora en la accesibi-lidad a estas zonas producida por las nuevasautovías la que ha favorecido esta tendenciaque, sin duda, requiere de una respuesta porparte del planeamiento urbanístico y territorial.

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Cambio de población (nº personas)

<-100

-99 - -100

-19 -20

21 - 100

101 - 250

250 - 500

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50 - 100

100 - 500

>500

Densidad de población(hab/km2)

Para la ordenación del territorio es primordialtener unas estimaciones básicas del desarrollodemográfico de la región. Para tal fin se suelenutilizar distintas metodologías que, a su vez,tienen diferente alcance.

El pronóstico o la proyección es la previsióndemográfica más precisa posible porque sebasa en un análisis compuesto de tendenciasactuales de natalidad, mortalidad, etcétera.De hecho, un pronóstico tiene un horizontelímite de 10 años, ya que con posterioridadlas incertidumbres sobre estas tendenciasvan en aumento. La proyección a 10 añospublicada recientemente por el Instituto Na-cional de Estadística (INE) es un ejemploconcreto. En Navarra no se ha elaborado unpronóstico de tal precisión.

Otra metodología es la perspectiva demo-gráfica. Dependiendo de los distintos caminosque la sociedad pueda seguir (desarrolloeconómico, políticas de inmigración, etcétera)se establecen diferentes hipótesis sobrevariables determinantes, como pueden ser

la natalidad y la inmigración. En Navarra, lasperspectivas elaboradas más recientementeson las que se pueden extraer de la EstrategiaTerritorial de Navarra (ETN), realizadas en elaño 2000, y las del Instituto de Estadísticade Navarra (IEN), fechadas en 2002.

La tercera metodología es la prospectiva,que parte de una idea preestablecida decómo se desea que se desarrolle la sociedad,dentro de los límites de la realidad. En 2008,el Observatorio Territorial de Navarra planteótres escenarios posibles, estableciendo losumbrales poblacionales para los Planes deOrdenación Territorial (POT), ahora mismoen fase de redacción.

Si analizamos las perspectivas demográficaselaboradas en 2000 y 2002 (ETN e IEN), obser-vamos que ningún escenario previsto tuvo encuenta las altas tasas de inmigración que,posteriormente, se alcanzaron en Navarra. Elhecho es que la población actual ha crecidomucho más de lo que se esperaba entonces

3Perspectivas futuras:razonar sobre lo desconocido

“La Ordenación del

Territorio necesita

disponer de estimaciones

básicas sobre demografía”.

7 · Demografía ·

3

Fuentes: Gobierno de Navarra, IEN, INE, POT en elaboración.

(Gráfico 3). Este ejemplo pone de manifiesto lanecesidad de construir escenarios que vayanhasta los extremos posibles, ya que solamentede esta forma podremos vislumbrar qué tipode situaciones podrían alcanzarse y deberíanser tomadas en cuenta en la definición depolíticas territoriales o sectoriales. Ésta es unatarea pendiente del Observatorio Territorial deNavarra.

En cambio, la proyección elaborada por el INEa principios de 2009 sí cuenta ya con la posibilidadde una inmigración continua, aunque de tasasmenores que la producida en los últimos años.También las prospectivas elaboradas para losPOT contemplan elevadas tasas de inmigración.

Sin embargo, las altas tasas de crecimiento quese han producido en los últimos años puedenno corresponderse con el futuro crecimiento dela región, ya que la inmigración sigue siendo laclave para aliviar las bajas tasas de natalidad,

el envejecimiento y la consecuente disminuciónde la población activa. En este sentido, Navarrano es distinta del resto de Europa, donde elreto demográfico que hay que abordar no sóloes el envejecimiento de la población, sino tam-bién el decrecimiento. Estudios realizados anivel europeo señalan que la Ordenación delTerritorio aún no reconoce las utilidades quepodría conllevar ese decrecimiento de población.

Las perspectivas no son iguales para el conjuntode Navarra. La Comarca de Pamplona creceen cualquier escenario, pero zonas como elPirineo, el Atlántico y la Zona Media están bajola constante amenaza de la despoblación yacusan un progresivo envejecimiento. Es preci-samente la Ordenación del Territorio la disciplinaque puede influir en las tendencias, ya quetrabaja para conseguir un territorio más equili-brado mediante la promoción de polos de de-sarrollo y áreas residenciales fuera de la Comarcade Pamplona.

Gráfico 3:

Proyecciones, perspectivas y prospectivas de la población Navarra (2000-2009)

750.000

700.000

650.000

600.000

550.000

500.000

450.000

8 · Demografía ·

19901990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

PerspectivasETN 2000

PerspectivasIEN 2002

ProspectivasPOT 2008

ProyecciónINE 2009

Población real

4Navarra apuesta por incrementar su poblaciónfuera de la Comarca de Pamplona. Una de lasopciones estratégicas descritas en la EstrategiaTerritorial de Navarra (ETN) es favorecer elequilibrio territorial de Navarra, una expresiónque luego se especifica en varios objetivos ydirectrices, como potenciar el papel de lascabeceras de valle, el desarrollo del área poli-nuclear, o dar mayor centralidad a Tudela.Además, el policentrismo como tal es uno delos seis objetivos generales de la ETN. El poli-centrismo se mide atendiendo a la desigualdadde la densidad de población entre municipios,entre otros indicadores.

Ese objetivo puede hacerse realidad a travésde la aplicación de los Planes de OrdenaciónTerritorial de Navarra, que ya definen el carácterdel desarrollo territorial en las cinco áreas POT.Tomando como punto de partida suposicionescompartidas y coherentes acerca de la pobla-

ción, se han elaborado unas prospectivas ba-sadas en el análisis del posible y deseablecrecimiento en cada área. El resultado son tresescenarios, llamados concentración y despo-blación, máxima cohesión y planificación POT.Todos ellos parten del principio de que ningúnárea pierde población. El primero (concentracióny despoblación) refleja las tendencias actuales,el segundo (máxima cohesión) implanta al máxi-mo el modelo de desarrollo territorial de la ETN,y el tercero (planificación POT) propone una víaintermedia, más posible de alcanzar que elescenario “máxima cohesión”.

Los tres escenarios conforman la horquilla enla que se basa el planeamiento en las áreasPOT. En la medida de lo posible, el planeamientobusca un crecimiento según máxima cohesión;aunque lo más probable es que se alcance elescenario denominado planificación POT. Loque está claro es que de ninguna manera se

Políticas territoriales:evitar la excesiva concentración

9 · Demografía ·

“El objetivo es conseguir

aumentar la población

residente fuera de la

Comarca de Pamplona”.

4debería producir un crecimiento inferior a lo queplantea concentración y despoblación.

Las prospectivas implican una apuesta por algoque no es fácil de conseguir. En primer lugarporque suponen unas tasas de crecimiento muyalto: entre 0,7% y el 1,1%. Si tenemos en cuentaque a nivel europeo lo esperado es que lastasas bajen de un 0,4% a un 0% en el año2020, esto significa que para Navarra se estáproponiendo algo extraordinario. En segundolugar, el cumplimiento de estas prospectivasrequeriría de una fuerte reversión de las tenden-cias actuales, tal y como se muestra en elsiguiente gráfico (Gráfico 4).

La aplicación de los escenarios en los POTsupone que en algunas zonas se establezcaun umbral de población bastante mayor delo existente. En consecuencia, habrá quehacer un esfuerzo para mantener la poblaciónactual, atraer nuevas actividades y habitantes,y ofrecerles las mismas oportunidades deacceso al conocimiento y a las condiciones

de calidad de vida urbana que conlleva lasociedad del bienestar. Mientras que en otraszonas, básicamente en la Comarca de Pam-plona, el reto es precisamente evitar el creci-miento concentrado intentando establecerrelaciones económicas complementarias ymás intensivas con el conjunto de la Comuni-dad Foral, aunque sin que ello suponga quela comarca renuncie a su función de “puertade Navarra” y siga fortaleciendo sus vínculoscon el entorno transnacional.

Los POT ofrecen pautas concretas para queen Navarra se alcance ese crecimiento pobla-cional deseado, principalmente mediante laconfiguración de una red de núcleos existentesdonde se concentran los servicios, las nuevasáreas residenciales y las áreas de actividadeconómica, en virtud de la función que ocupano pueden ocupar en el conjunto del sistematerritorial de Navarra. Además, las prospectivasse aplican en las 40 subáreas, con lo quecada área tiene previsto su propio umbral depoblación.

Gráfico 4:

Crecimiento de población real (hasta 2005)y prospectiva POT (hasta 2025), según área (1975=100)

Fuentes: IEN (datos de población), POT en elaboración (prospectivas).

10 · Demografía ·

POT1: Pirineo

POT2: Navarra Atlántica

POT3: Área Central

POT4: Zonas Medias

POT5: Eje del Ebro

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Es evidente que en Navarra se propone unmodelo de distribución de población que sediferencia de las tendencias naturales. Conoceresas tendencias naturales en varios escenarios(globalización, factores de migración, políticaseuropeas, avances tecnológicos, preferenciasde vivienda, solidaridad) y analizar sus impac-tos sobre el territorio navarro permitirá adaptarlas estrategias a largo plazo.

Otro reto es analizar los mecanismos claveque consigan que mediante la Ordenacióndel Territorio se pueda influir en mayor medidaen el desarrollo de las diferentes zonas deNavarra. ¿De qué manera se promueve lacreación de empresas en áreas que sufrendespoblación? ¿Hasta qué punto es viableatraer un importante número de personasdesde Pamplona hacia otras zonas de Nava-rra? ¿Existe el modelo de desarrollo basadoen la economía del conocimiento? ¿Hastaqué punto es necesario apoyarse en la inmi-gración para conseguirlo? ¿Cómo se avanzahacia una sociedad más abierta al intercam-bio? ¿En qué medida puede contribuir laOrdenación del Territorio en dar respuesta atodas estas cuestiones?

Uno de los temas que todavía no se hanpuesto sobre la mesa de debate es el inmi-nente proceso de suburbanización de laszonas rurales localizadas alrededor de Pam-plona. Hemos pasado de disponer de unoslímites urbanos precisos a un espacio difusoen el que no cuentan tanto los elementosfísicos como las formas de vida. ¿Hasta quépunto responde esta situación a un modeloterritorial deseado en Navarra? ¿Qué condi-ciones impone el planeamiento de estasáreas, por ejemplo, sobre el tamaño y elcarácter de los barrios periféricos, o de los

pueblos situados a menos de media horade viaje a la ciudad?

El envejecimiento de la población es un asuntorecurrente que lleva muchos años en la agendapolítica, pero no se ha dado todavía con laclave precisa para resolverlo. ¿Qué tipo deservicios demanda una población mayor?¿Cómo repercutirá el envejecimiento de lapoblación en la viabilidad del modelo territorialpropugnado en la ETN?

5Retospara la investigación y el debate

11 · Demografía ·

“¿Responde la creciente

suburbanización al modelo

territorial deseado en

Navarra?”

Calvo Miranda, Juan José (2007), Cambios dela población Navarra a finales del siglo XX yprincipios del XXI, Huarte de San Juan. Geo-grafía e Historia, 14, Universidad Pública deNavarra.

Calvo Palacios J.L., Pueyo Campos A., dir.(2008). Atlas Nacional de España: Demografía.Madrid: Ed. Centro Nacional de InformaciónGeográfica, 388 p. ISBN 978-84-416-0685-2

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Gobierno de Navarra (2002): Estrategia Terri-torial de Navarra 2025, Análisis y Diagnóstico,Tomo 1. Demografía: Estructura y dinámica dela población, Vivienda y Hogares. Equipo Téc-nico: Agrupación Navarra XXI.

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6Bibliografía

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