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ISSN 0717-1560

Nº 114NOVIEMBRE 2008

El Proyecto de LeyGeneral de Educación ylos Temas Pendientes

Por: Carolina Velasco

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INDICE

Resumen Ejecutivo 3

I. Introducción 5

II. El Origen del Proyecto Ley General de Educación 6

III. Proyecto de Reforma Constitucional 8

IV. Proyecto Alternativo de Reforma Constitucional 9

V. Consejo Asesor Presidencial para la Calidadde la Educación 10

VI. Proyecto de Ley General de Educación (PLGE) 15

VII. Proyecto de Ley que crea laSuperintendencia de Educación 19

VIII. Proyecto Alternativo de la Alianza “Calidad con Libertad” 24

IX. Acuerdo por la Calidad de la Educación yNuevo Proyecto de Ley General de Educación 27

X. La Importancia del Acuerdo 31

XI. Avances en Educación 32

XII. Temas Pendientes para mejorar la Calidadde la Educación 34

XIII. Comentarios finales 35

* Economista y Magíster en Economía con mención en Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile. InvestigadoraPrograma Social Libertad y Desarrollo. Se agradece la ayuda de Pablo Eguiguren, investigador del Programa Social de Libertad y Desarrollo.

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EL PROYECTO DE LEY GENERAL DE EDUCACIÓNY LOS TEMAS PENDIENTES

Resumen Ejecutivo

Tras las protestas de los estudiantes secundarios a principios de 2006 hasta laaprobación por parte de la Cámara de Diputados del proyecto de Ley General deEducación, no solo pasaron más de dos años, sino que también aparecieron unsinnúmero de proyectos, tanto del Gobierno como de Oposición, que buscaron llegar aun consenso sobre las materias de la institucionalidad del nuevo sistema educativochileno.

Las protestas desatadas por el movimiento estudiantil pusieron en el tope de lasprioridades la discusión sobre la calidad de la educación, a pesar que originalmente noera aquello lo que lo motivaba.

El Gobierno respondió a sus demandas con una serie de medidas impulsadas por laPresidenta Bachelet, entre las cuales se incluyó la creación de una comisión asesoraque entregaría propuestas al país y una reforma constitucional que consagraría elderecho a una educación de calidad.

La reforma constitucional no prosperó debido a la dificultad de definir lo que se entiendepor “educación de calidad” y cómo el Estado garantizaría ese derecho. Terminado eltrabajo del comité asesor, en abril de 2007 se presentó al Congreso un primer Proyectode Ley General de Educación.

Este primer proyecto establecía, entre otras medidas que causaron gran polémica, laprohibición de la selección de alumnos y del lucro en la educación. Al mes siguienteingresó otro proyecto que fue resistido por la oposición y parte de los actores delsistema, referido a Superintendencia de Educación, que ponía énfasis en la regulaciónde los procesos de los establecimientos más que en sus resultados.

Como respuesta a ambos proyectos legislativos, la Alianza por Chile presentó unproyecto alternativo a los enviados por el Gobierno.

Ninguna de las propuestas, ni la de Gobierno ni la de la Oposición, logró concitar losapoyos mayoritarios que se requieren para modificar aspectos tan determinantes comolos relacionados con la educación.

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Es por ello que en julio de 2007 se instauró un equipo técnico-legislativo con participaciónde ambos grupos políticos con el fin de lograr un acuerdo que permitiera destrabar ladiscusión. Luego de tres meses de trabajo se firmó el “Acuerdo por la Calidad de laEducación” (noviembre de 2007). Dicho acuerdo fue aprobado en junio del presente añopor la Cámara de Diputados; sin embargo, su discusión en el Senado aún no haterminado, por lo que los proyectos de ley no han podido ser aprobados.

El acuerdo es valioso, ya que encontró un consenso en un área donde había muchasdiscrepancias y, fundamentalmente, porque ofrecía soluciones de mayor calidad técnica alos problemas institucionales del sistema educativo chileno y respetaba los principiosfundamentales que rigen toda actividad en nuestro país.

No obstante el valor y el aporte del acuerdo Concertación-Alianza, existe una serie detemas pendientes que no pudieron ser abordados (financiamiento, manejo de recursoshumanos, entre otros), en los que se debe avanzar en el corto y mediano plazo, paralograr la educación de calidad que nuestros niños y jóvenes merecen.

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EL PROYECTO DE LEY GENERAL DE EDUCACIÓNY LOS TEMAS PENDIENTES

I. Introducción

En abril de 2006, los estudiantes secundarioscomenzaron una serie de movilizaciones que, adiferencia de otros años, fueron tomando cada vez másfuerza y amplificándose a todo el país. Dichasmovilizaciones generaron un debate a todo nivel, que setradujo en una seguidilla de propuestas e iniciativaslegales que siguen siendo discutidas hasta hoy en elCongreso Nacional.

Si bien el movimiento estudiantil tuvo un efecto positivodesde el punto de vista de “cambiar la agenda”gubernamental a favor de la educación, el debate generópropuestas del Gobierno cargadas de ideología y que noapuntaban a mejorar la calidad de la educación. Estaspropuestas desconocieron el diagnóstico respecto de lascausas que generan los problemas del sistemaeducativo en Chile. Se debe recordar que el debaterespecto de cómo mejorar la calidad de la educación ylos determinantes de ésta ya fueron discutidos el año1994 en una comisión de expertos, que también diolugar a propuestas que quedaron plasmadas en undocumento conocido como “Informe Brünner”1.

En efecto, luego de la movilización estudiantil seenviaron tres proyectos de ley al Congreso. El primero,una reforma a la Constitución que no prosperó, puestoque cambiaba la esencia de derechos fundamentales delsistema educativo chileno. El segundo, el Proyecto deLey General de Educación, que fue la primera medidaque adoptó la Presidenta, después que el Consejo

1 “Los Desafíos de la Educación Chilena frente al siglo 21 e Informe de laComisión Nacional para la Modernización de la Educación”, Comitétécnico asesor del diálogo nacional sobre la modernización de laeducación chilena y Comisión nacional para la modernización de laeducación designada por S.E. el Presidente de la República, 1994.

Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación –creado luego de las protestas –, entregara su informe. Eltercero, fue un proyecto de ley que creaba laSuperintendencia de Educación.

Estas dos últimas iniciativas sufrieron un fuerte rechazo, loque motivó a la Alianza a presentar un proyecto alternativo.Como consecuencia de este debate el Gobierno acordó conla Alianza crear un Comité Técnico-Legislativo, integradopor representantes de todos los sectores que tuvo comoobjetivo llegar a un acuerdo considerando ambaspropuestas.

Luego de varios meses se firmó por parte del Gobierno y lospartidos políticos del Parlamento el Acuerdo por la Calidadde la Educación, que fue el inicio de una nueva etapa queconllevaba reemplazar diversos proyectos de ley que seestaban tramitando en el Congreso, los que, de aprobarse,implicarían nuevas instituciones y organización del sistemaeducativo.

Así, finalmente durante el año 2008 se enviaron alCongreso las indicaciones que sustituían los proyectosoriginales de Ley General y Superintendencia de Educación,los que no han estado exentos de debate y que aún siguenen tramitación legislativa.

Este documento busca analizar las diversas iniciativas ypropuestas que surgieron luego del movimiento estudiantil,en orden a medir su contribución real al objetivo compartidode mejorar la calidad de la educación. Asimismo, sediscuten algunos aspectos que no han sido abordados en eldebate y que requieren ser mejorados para avanzar eneducación.

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II. El Origen del Proyecto de LeyGeneral de Educación

En un principio, los reclamos de los estudiantes en 2006,hicieron alusión a materias propias de este grupo, comola gratuidad de la Prueba de Selección Universitaria(PSU) y del “pase escolar” (Tarjeta Nacional Estudiantil,TNE) o la ampliación del horario de uso de este último2.

Así fue que la primera “negociación” terminó con unprotocolo de acuerdo entre el Gobierno y la AsambleaCoordinadora de Estudiantes Secundarios (ACES),quienes consiguieron la ampliación del horario de usodel pase escolar.

Las negociaciones continuaron, ya que los estudiantesseñalaron que ellos aspiraban a la gratuidad de la PSU yde la tarifa escolar y a que la TNE funcionara los 365días del año. Luego de ello, los jóvenes comenzaron aexigir la derogación de la Jornada Escolar Completa(JEC) y de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza(LOCE), lo que, según su visión, permitiría mejorar lacalidad de la educación3.

En ese momento, el movimiento se había expandido portodo el país4, tomando cada vez mayor fuerza, perotambién una connotación bastante violenta5. Por ello, el

Gobierno se cerró a negociar hasta que las condicionespara el diálogo fueran las propicias6. Sin embargo, debió

cambiar su estrategia, puesto que las protestas no solocontinuaron, sino que se amplificaron7. En efecto,

diversos personeros del Gobierno comenzaron a realizarofertas a los estudiantes bajo total presión delmovimiento estudiantil. Entre ellas, se habló de

2 “Más de mil detenidos dejan protestas estudiantiles en todo el país”, LaTercera, 10-05-2006.

3 “Tomas y paros de liceos municipalizados: 36 mil escolares sin clasesdebido a conflicto estudiantil”, El Mercurio, jueves 25 de mayo de2006.

4 “Estudiantes protagonizan marcha en Arica” y “Alcalde de VillaAlemana repudió disturbios ocurridos en liceo de la comuna”, LaTercera, 25/05/2006. “Más de mil detenidos dejan protestasestudiantiles en todo el país”, La Tercera, 10-05-2006.

5 “702 detenidos en manifestaciones en el país: Sorprenden a escolaresarmados” y “Querellas por armas y capuchas”, El Mercurio, viernes19 de mayo de 2006.

6 “Ministro invitó, con fecha y hora, a escolares a sentarse a dialogar."No se puede pretender poner a la autoridad de rodillas paraconversar", dijo, La Segunda, miércoles 24 de Mayo de 2006.

7 “Zilic se abre a negociar con liceos movilizados”, La Tercera,25/05/2006.

aumentar las becas para la PSU y de un horario ilimitadopara el uso del pase escolar, así como un cronograma detrabajo en una mesa conjunta8.

La lenta reacción del Gobierno generó un movimiento másfuerte que exigió cambios más radicales, así como el giro ensu estrategia de negociación. Sin duda que la estrategia delas autoridades fue equivocada9 toda vez que varias deestas iniciativas ya estaban en conocimiento de ellas desdenoviembre de 2005 en un documento10 preparado por losestudiantes como conclusión de la mesa de trabajo entre laSecretaría Ministerial de Educación (gabinete del SecretarioMinisterial, Alejandro Traverso) y un equipo especial delDepartamento de Educación, que se formó luego de lasprotestas de abril del año 2005. Pero dicho documento querepresentaba el trabajo de varios meses no había tenidoacogida ni respuesta alguna. Luego, era evidente que loocurrido pudo haberse previsto.

En ese momento, el Colegio de Profesores y los estudiantesde la educación superior, quienes tenían también suspropias demandas, comenzaron a sumarse a estasprotestas generales, aprovechando la oportunidad paraplantear sus posiciones en relación a diversos temas. Losprimeros manifestaron su oposición a la reformaeducacional y a la “municipalización” y, los segundosexigían mayor financiamiento para la educación superior yla PSU11.

Varios parlamentarios y dirigentes políticos aprovecharon lacoyuntura para plantear las reformas al sistema educativoque consideraban necesarias12, así como también algunos

partidos políticos, como el Comunista, se mezclaron con losestudiantes para realizar sus planteamientos13. Es así como

surgía un fuerte debate entre los diferentes líderes de

8 “Acuerdo anunciado anoche, tras reunión de emergencia en La Moneda:Zilic amplía ayudas para aplacar el conflicto con los estudiantes”, ElMercurio, sábado 27 de mayo de 2006.

9 “Demandas estudiantiles: Oposición acusa falta de capacidad del ministeriopara negociaciones”, El Mercurio, viernes 26 de mayo de 2006 y “LaPostergada Educación. Las principales razones para cien mil escolaresen la calle: La crisis tras el paro de los estudiantes”, EL Mercurio,sábado 27 de mayo de 2006.

10 Propuestas de Trabajo de Estudiantes Secundarios de la R.M., Santiago,30 de noviembre de 2005.

11 “Mesa de diálogo: Secundarios desconfían de oferta”, El Mercurio, viernes26 de mayo de 2006.

12 “Conflicto estudiantil: Concertación plantea reforma educacional total yprofunda”, El Mercurio, viernes 26 de mayo de 2006 y “Paquete dereformas a la educación: Diputados buscan fortalecer rol estatal”, ElMercurio, miércoles 31 de mayo de 2006.

13 “Mesa de diálogo: Secundarios desconfían de oferta”, El Mercurio, viernes26 de mayo de 2006.

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opinión y en la población en general.

A esas alturas, las demandas de los estudiantes habíanaumentado y se habían organizado en tres tipos14: (i) lasde corto plazo, referentes a raciones alimenticias ygratuidad en la tarifa de transporte público y deinscripción de la PSU, (ii) las de mediano plazo,relacionadas con la JEC y, (iii) la derogación de la LOCEque requería un plazo mayor, puesto que debía seraprobada en el Congreso.

La esperada mesa de trabajo programada para el día 29de mayo de 2006 no dio los frutos esperados, ya que,luego de una hora, los estudiantes se retiraronabruptamente debido a la inasistencia del Ministro MartínZilic15. Por ello, al día siguiente los escolares junto con

profesores, universitarios y algunas asociaciones depadres y apoderados y dirigentes políticos realizaron unmasivo paro nacional16, durante el cual se generó otra

mesa de negociación, a la que sí asistió el Ministro. Esteúltimo ofreció PSU y pase escolar gratis para losestudiantes de los tres primeros quintiles y un aumentode 50% de las raciones alimenticias. En relación a latarifa escolar, no se ofreció su gratuidad; sin embargo,se habló de la posibilidad de extender el horario de suuso. También se ofreció la posibilidad de pagar lasprácticas profesionales para los egresados de liceos dela educación técnico-profesional17. De todas maneras,

los estudiantes decidieron suspender el diálogo y dieronun ultimátum al Gobierno para el viernes 2 de junio.

Finalmente, y luego de casi dos meses demovilizaciones y protestas, ese mismo jueves 1° de juniola Presidenta de la República dio a conocer por cadenanacional una serie de medidas que se harían cargo de lasituación:

Aumento de raciones alimenticias en mediomillón entre 2006 y 2007.

Mejoras en infraestructura en 520 colegios deChile y reposición de mobiliario en 1.200establecimientos.

14 “Hoy ante crisis en educación media: Secundarios suben la presiónpara negociar con el Gobierno”, El Mercurio, lunes 29 de mayo de2006.

15 “Secundarios suspenden diálogo con el gobierno”, La Tercera, 29 -05-2006.

16 “Siga minuto a minuto el paro nacional de los estudiantes”,EMOL.com, 30 mayo 2006.

17 “Gobierno-secundarios: Cinco temas clave trató mesa de diálogo”, ElMercurio, miércoles 31 de mayo de 2006.

Pase escolar las 24 horas toda la semana duranteel año escolar y gratuito para los más necesitados.

Aumento del subsidio familiar desde 2007. Prácticas bonificadas para estudiantes de

establecimientos técnico-profesionales por 3meses.

Beca completa para cubrir costo de la PSU a cercade 155 mil estudiantes (primeros cuatro quintiles).

Proyecto para reformar la LOCE y otras iniciativasque permitieran consagrar el derecho a laeducación y evitaran la discriminación.

Establecimiento por parte del Estado de conveniospara vincular los aportes financieros con calidad yresultados y de un aporte adicional a losestudiantes más vulnerables a través de lasubvención preferencial.

Creación de una Superintendencia de Educación(a cargo de a supervisión y apoyo).

Fortalecimiento de los municipios a través de lapromoción de la asociación entre ellos y de nuevasformas de administración y gestión de losestablecimientos.

Fortalecimiento de la evaluación y formacióndocente.

Establecimiento de un Consejo AsesorPresidencial de Educación que debatiría sobre lostemas relevantes en educación, generandopropuestas que serían luego discutidas en todoChile.

Luego de la intervención presidencial comenzó un procesode quiebre entre los estudiantes, puesto que algunos semostraron conformes con las medidas y, por tanto, a favorde terminar con las movilizaciones, en tanto otro grupo másradical quería continuarlas18. En efecto, el movimientocomenzó a mezclarse y confundirse con grupos políticosradicalizados, como el Frente Patriótico ManuelRodríguez19. A pesar de dicho quiebre y de la intervencióndel Senado en la negociación con los estudiantes, el díalunes 5 de junio se realizó el que sería el último “parosocial”, jornada que estuvo marcada por la violencia, los

18 “Conflicto estudiantil: Secundarios esperaban más de Bachelet”, ElMercurio, viernes 2 de junio de 2006, “Conflicto estudiantil: Llamado aparo se mantiene a pesar de signos de división”, El Mercurio, sábado 3de junio de 2006 y “Por agotamiento y politización: Con quiebre,estudiantes enfrentan paro de mañana”, El Mercurio, domingo 4 de juniode 2006.

19 “Se autodefine como organización pública ilegal: FPMR reaparece enmovilización estudiantil para recobrar vigencia”, El Mercurio, martes 6 dejunio de 2006.

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desórdenes y actos de vandalismo20. A esas alturas lasdemandas de los jóvenes eran confusas y se referían aotros temas como, por ejemplo, la exigencia de unaparticipación mayoritaria en el Consejo AsesorPresidencial establecido por la Presidenta o ladesmunicipalización, por lo que su conducta y lacontinuación de las tomas y los paros fueron calificadoscomo injustificados21.

Finamente, y luego del desgaste producido por el largoperiodo de tomas, paros y movilizaciones, así comotambién del inicio del funcionamiento del Consejo AsesorPresidencial, el movimiento terminó por disolverse.

Así, lo que comenzó como un proceso habitual deprotestas de estudiantes secundarios, terminó en undebate nacional respecto de cómo mejorar la calidad dela educación, que se vio alimentado por el hecho que laspropuestas de la Presidenta no abordaban esa temáticaen la práctica, y que se tradujo en una serie de reformasy proyectos de ley que se discuten a continuación.

III. Proyecto de ReformaConstitucional

La primera acción del Gobierno luego del anuncio de lasmedidas por parte de la Presidenta, fue el envío alCongreso de un proyecto para reformar la Constituciónde la República de Chile22. Éste consistía en establecer

un recurso de protección para quienes vieran vulneradosu derecho a la educación y en añadir como deber delEstado el “velar por la calidad” de ésta. Asimismo,proponía que las condiciones para otorgar unaeducación de calidad fueran materia de ley simple, aligual que la regulación de la libertad de enseñanza:derecho de abrir, organizar y mantener establecimientoseducativos.

20 “Paro "social": Violencia callejera marcó la jornada”, El Mercurio,martes 6 de junio de 2006.

21 “Secundarios demandan más representación en Consejo AsesorPresidencial: Ministra Veloso cuestiona a los estudiantes por insistiren paro”, El Mercurio, miércoles 7 de junio de 2006 y “Pretensiónestudiantil”, El Mercurio, miércoles 7 de junio de 2006.

22 Boletín 4222-07, “Proyecto de reforma constitucional que establececomo deber del Estado velar por la calidad de la educación”, 6 dejunio de 2006.

La Constitución exige que una ley de quórum calificadoestablezca los objetivos para cada nivel educativo, es decir,los contenidos mínimos que deben enseñarse en cadaestablecimiento, puesto que la materia es de tal relevanciapara el país, que no se puede entregar a mayorías simples,sino que requiere del apoyo transversal de losparlamentarios como representantes de la población. Por lotanto, surge la duda respecto de por qué estos contenidosmínimos no podrían asimilarse a la definición de calidad.

Por otra parte, el dejar a una ley simple las “condicionespara otorgar educación de calidad” se traduciría en que lasmayorías circunstanciales del Congreso determinarían quées y cómo debe otorgarse el servicio educativo, puestendrían la facultad para establecer cualquier tipo derequisito a los dueños de los establecimientos, así comotambién para determinar qué se consideraría por calidad.Ello implica, por una parte, que ya no habría seguridad deque el significado de esta última sea definido a través de unacuerdo nacional y, por tanto, que no represente laideología imperante en el momento. Un ejemplo claro esque, a través de esta reforma, podría eliminarse a losestablecimientos con fines de lucro, si es que el conceptode calidad y la forma de calificación de ésta, determina queella solo puede ser otorgada por instituciones sin fines delucro.

Si además se considera que la regulación de la libertad deenseñanza quedaría también sujeta a una ley simple, esposible predecir que se terminaría transgrediendo elderecho preferente de los padres de educar a sus hijos y deelegir un establecimiento educativo. En efecto, todadefinición y regulación en materia de calidad quedaría alarbitrio de ciertos grupos, terminando con la diversidad de laoferta educativa.

La calidad es un concepto amplio que dependerá del tipo deformación que cada familia quiera otorgar a sus hijos, lo querequiere que existan diferentes alternativas sobre las queelegir. La Constitución otorga al Estado el deber de velarporque los padres puedan cumplir con su derechopreferente y su deber de educar a sus hijos, escogiendopara ello un colegio; en consecuencia, el Estado deberespetar y estar subordinado siempre a este derecho.

Además de lo anterior, la reforma establecía que cualquierpersona que viera vulnerado su derecho a la educaciónpodría entablar una demanda, puesto que esta garantía se

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situaba a la par de, por ejemplo, el derecho a vivir en unmedio ambiente libre de contaminación. El problema deesta iniciativa es que la calidad de la educación es unconcepto amplio o una aspiración social de carácter untanto difuso, más que un derecho concreto, puesto quedepende no solo de la existencia de recursosespecíficos, sino también de su financiamiento y de laforma cómo se gestionan los colegios23. En efecto, laConstitución señala24 que la educación tiene por objeto

el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapasde su vida, algo que probablemente, no sea alcanzableen términos óptimos por cada uno, por lo que la normaqueda reducida a una manifestación de intenciones delconstituyente. Por lo tanto, es imposible que todas laspersonas vean su derecho a la educacióncompletamente satisfecho, ya que ello dependerá delconcepto que cada uno tenga en mente, lo que muchasveces se opone a lo que la realidad permite, porejemplo, en relación a los recursos que para ello serequerirían. Por otra parte, no siempre existe unacontraparte clara a quien demandar, puesto que, comose mencionara, la calidad muchas veces dependerá devariables externas al dueño de un colegio. Ahora bien,la libertad de enseñanza sí puede ser objeto de unrecurso de protección25, pues en ese caso es posible

imputar sus faltas a una persona determinada.

En conclusión, como mínimo se requiere determinar quénivel de calidad es lo que el Estado garantizará y quién oquiénes son responsables cuando ello no se cumple. Loanterior exige precisar y revisar ese nivel de calidad -si

23 La sistemática constitucional asegura dos tipos de derechos: unosindividuales y otros sociales. Los primeros pueden ser infringidos oamenazados en forma concreta, por lo que su respeto puede serdemandado de alguien específico, sea un particular o la autoridad.Por ejemplo, la propiedad, la vida, etc. El segundo, en cambio, porsu esencia no puede ser demandado frente a un sujeto concreto, ydepende de buenas políticas públicas por parte de la autoridad; estoes, en la práctica estos derechos constituyen meras aspiracionesque dependen de la aplicación de políticas realistas y prudentes,pero no del ejercicio de acciones ante los tribunales de justicia. Tales el caso –actualmente- de la educación, el empleo o la seguridadsocial. Siguiendo esa doctrina, la constitución consagró en generalel recurso de protección (artículo 20 de la Constitución) solo para losderechos individuales y no para los sociales.

Así, el derecho a la educación no es objeto del recurso de protección,pero sí la libertad de enseñanza, ya que como consiste en la libertadde fundar y administrar colegios, puede estar siendo objeto de unaprivación o amenaza concreta. El recurso de protección, llamado“clásico”, procede de manera amplia ante acciones u omisiones,ilegales o arbitrarias, de una persona o de la autoridad, por losderechos que específicamente señala la norma constitucional.

24 Artículo 19°, número 10.25 Para un mayor análisis ver Reseña Legislativa 767, Libertad y

Desarrollo, 9 de junio 2006.

no está ya establecido en los objetivos mínimos- de cadanivel educativo, ya que, de lo contrario se limitan lasposibilidades de las personas de participar en la laboreducacional (debido a que no tienen claridad sobre dichosobjetivos). Además, se confunde el derecho a la educacióncon la libertad de enseñanza, porque, si bien la calidadaparece mencionada en el derecho a la educación, en subúsqueda se puede restringir a la libertad de enseñanza, enla medida que los educadores deben impartir la educacióndentro de mecanismos y cumpliendo requisitos que señaleuna ley de rango común u ordinario. Finalmente, establecerun recurso de protección para un derecho aspiracionalparece ser algo difícil de llevar a la práctica y por tanto, másparece una estrategia comunicacional.

IV. Proyecto Alternativo de ReformaConstitucional

Dados los motivos mencionados anteriormente, la Alianzapresentó un proyecto alternativo que pretendía alcanzar elmismo objetivo antes mencionado. De esta manera tambiénincorporaba el deber del Estado de velar por la calidad. Sinembargo, la forma en que éste se haría cargo de talgarantía sería diferente. En primer lugar, respecto a lalibertad de enseñanza y el derecho de los padres a escogerel establecimiento para sus hijos, se establecía el derechode éstos a recibir información periódica, clara y completasobre el rendimiento de sus hijos y, junto con la comunidad,de ser informados sobre los resultados académicosobtenidos por los establecimientos educacionales.Asimismo, se determinaba que una ley orgánicadeterminaría los estándares de calidad de la educación paracada nivel, los efectos de su incumplimiento y regularía elacceso a la información sobre los resultados obtenidos poresos establecimientos, al igual que ocurre actualmente conlos contenidos de la educación escolar.

De esta manera, para fomentar la calidad de la educación,el Estado potenciaría el rol de los padres de forma que altomar decisiones respecto de la educación de sus hijos y deexigir cuentas a las escuelas, lo hicieran con la mayorinformación posible. En efecto, es éste el motor de unsistema como el chileno, donde los padres pueden cambiar

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de escuela y con ello llevarse el financiamiento. Así, loscolegios compiten por atraer a los padres ofreciendo unmejor servicio. Para ello es clave que los padres sepancuáles son los mejores establecimientos y así, los queno lo son tanto, deban esforzarse, elevando la calidad detodo el sistema.

Igualmente, se resguarda que la determinación decalidad así como las sanciones por su incumplimiento noqueden al arbitrio de mayorías circunstanciales y que,consecuentemente, no se pueda, por ningún medio,limitar el derecho de los padres de educar a sus hijos.

Con ello, el debate se entrabó, puesto que se estabadiscutiendo la posibilidad de limitar derechosconstitucionales, deteniéndose la tramitación de esteproyecto sin que hasta ahora haya vuelto a serretomada.

V. Consejo Asesor Presidencialpara la Calidad de la Educación

Como se mencionara anteriormente, además de enviarel proyecto de reforma constitucional, el 7 de junio de2006 –un día después – se conformó el Consejo AsesorPresidencial para la Calidad de la Educación, integradopor más de 80 representantes de diferentes sectores yvisiones en el ámbito educativo y de la sociedad engeneral.

Entre ellos se contaban académicos, técnicos, rectores,profesores, representantes de pueblos originarios,estudiantes, apoderados, sostenedores, no docentes,etc.En su discurso de inauguración,26 la Presidenta de laRepública dio los lineamientos generales de trabajo parael Consejo, señalando que ya se había enviado alCongreso un proyecto de ley que reformaba laConstitución para que el Estado pueda velar por lacalidad de la educación. Luego, determinó que las tareas

26http://www.lanacion.cl/prontus_noticias/site/artic/20060607/pags/20060607150047.html (3 de septiembre de 2008).

del Consejo deberían ser examinar la institucionalidad de laeducación para “verificar si todos y cada uno de losmunicipios poseen hoy las condiciones necesarias ysuficientes para asegurar el derecho de la educación de sushabitantes, y estudiar los arreglos institucionales que denesta garantía”, y revisar la Ley Orgánica Constitucional deEnseñanza en orden a “hacer los cambios correspondientespara asegurarnos de que las exigencias que se hacen a losestablecimientos y sostenedores son suficientes como paraproducir calidad y equidad”.

Asimismo, estableció que se deberían “buscar losresguardos necesarios para que las escuelas noseleccionen ni expulsen arbitrariamente a sus alumnos yalumnas y para que ninguna escuela que recibe recursos detodos los chilenos, discrimine a sus alumnos”. Finalmente,indicó que se debían generar condiciones para que losdocentes más destacados tengan incentivos a trabajar enlugares más difíciles y para que más jóvenes se interesenpor la carrera de pedagogía.

Así, el trabajo de la comisión asesora estuvo determinadodesde un principio por la postura que presentó la Presidentaen sus palabras, tal como se vio reflejado en el preinforme yen el debate que éste generó.

En una primera etapa el trabajo del Consejo se dividió entres comisiones, las que trataron los temas referentes almarco regulatorio, institucionalidad (financiamiento yadministración de colegios municipales) y calidad de laeducación y, en una segunda etapa, se añadieron las dedocentes y asistentes de la educación y educación superior.

El grupo trabajó durante la primera etapa poco más de tresmeses y el 29 de septiembre de ese mismo año entregó unpreinforme donde se presentaba un diagnóstico preliminarrespecto de la situación de la educación en Chile, el que fuebastante criticado, debido a que los planteamientos de unaparte de los integrantes no aparecían en el documento. Porel contrario, se mostraba solo la visión de un grupo27. En

efecto, dicho documento preliminar presentaba bastantescarencias en relación al diagnóstico y, por tanto, en laspropuestas para mejorar la calidad de la educación.

27 “Informe en educación”, El Mercurio, sábado 30 de septiembre de 2006.

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El primer error es que consideraba que eliminando ocambiando la LOCE se solucionaría el problema decalidad. De hecho, el mismo informe plantea que parapoder garantizar un mínimo de calidad se requiere:invertir significativamente más, mejorar drásticamente lagestión escolar, mejorar la calidad de los profesores y delas evaluaciones, entregar más información a lacomunidad, etc., reconociendo así que lo que serequiere es perfeccionar otros aspectosque no se relacionan con ese cuerpolegal. Por lo tanto, la preocupación deun grupo del Consejo respecto de lalegitimidad de dicha norma, la propuestade rechazar a las instituciones sin finesde lucro y de establecer diferenciassegún el tipo de sostenedor delestablecimiento, solo reflejan unaañoranza de que la educación pública(entendida como la provista hoy por losmunicipios) se convierta en unparadigma de calidad de nuestrosistema. De hecho, tales medidas noresponden a criterios técnicos o a laevidencia, si no que discriminanarbitrariamente a los estudiantes queoptan por determinado tipo de educación, olvidando quela principal preocupación debiera ser la calidad de todaslas instituciones que imparten educación, lo que se debefomentar a través de sistemas que se basen en laigualdad de trato y premien a quienes lo hacen bien yapoyen y sancionen a los que no, independiente de sudependencia o calidad jurídica.

Asimismo, si se analizan las medidas propuestasreferidas al marco legal, como el aumento de losrequisitos de entrada a los sostenedores, es posible verque ellas no apuntan a mejorar la calidad, sino que porel contrario, se crearían barreras a la entrada quedisminuirán la competencia y, por tanto, empeorarían losresultados. Igualmente, la propuesta de controlaraspectos “mínimos” del proceso educativo, tales comoinfraestructura, cumplimiento de obligaciones laborales,etc., solo hace pensar que el MINEDUC y las demásinstituciones involucradas no están ejerciendoeficientemente su rol fiscalizador, puesto que todo elloexiste hoy.

Ahora bien, el informe también tiene propuestas

positivas como mejorar la información referente a losresultados y progresos de los colegios, asegurando que seapública, gratuita y que llegue a la comunidad.

En suma, esta primera parte del informe, si bien abordamuchos de los temas relevantes referentes al marcoregulatorio, es confusa en cuanto mezcla aspectos queconstituyen opiniones, visiones e intereses particulares

respecto de la forma que debiera tener laorganización del sistema educacional, con laevidencia empírica y no parece abordar elproblema de fondo de mejorar la calidad de laeducación.

En relación a la institucionalidad, elpreinforme señalaba que una de lasprincipales causas de los bajos resultados dela educación municipal, sería que la matrículaparticular subvencionada aumentaba endesmedro de la municipal, o que en algunoslugares habría sobre o suboferta deestablecimientos y, por tanto, se deberíaregular y planificar la entrada de colegios. Elloes más bien una consecuencia y no unacausa. La matrícula municipal disminuye

porque los padres optan por escuelas particulares queresponden de mejor manera a sus demandas (calidadacadémica, formación valórica, disciplina, deportes). Lasuboferta de escuelas en algunos sectores responde engran medida a que la subvención que se entregaactualmente no alcanza para educar a los más vulnerables,por lo que no es posible ofrecer una educación de calidad adichos jóvenes, en tanto las escuelas no se instalan en esossectores. La solución, entonces, es tan simple como otorgaruna subvención más alta a los niños de menos recursos, demanera que sí sea posible proveerles de educación decalidad, aumentando la oferta educativa. Esto les permitiríarealmente optar por el establecimiento al que quieren asistir.

Como recomendación central se habla de la creación de“entidades territoriales” que debieran administrar laeducación de mejor manera que los municipios. Sinembargo, esta propuesta no se desprende del diagnóstico.Se puede pensar que lo harían mejor que lasmunicipalidades, porque tendrían menores costos deadministración por alumno atendido (economías de escala);pero ello se podría lograr más fácilmente permitiendo quelos municipios se asociaran en corporaciones, sin tener que

El preinforme delConsejo AsesorPresidencial parala Calidad de laEducación fuebastante criticado,debido a que losplanteamientos deuna parte de losintegrantes noaparecían en eldocumento.

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crear toda una institucionalidad diferente. En estesentido, la solución parece ser la contraria, tal como seseñala en el diagnóstico: falta de descentralización yautonomía de la gestión, ya que las responsabilidadestécnico-pedagógicas, administrativo-financieras y derecursos humanos, se diluyen entre el MINEDUC, lasescuelas y las municipalidades.

Nuevamente la creación de entidades centralizadasparece responder a ideologías e ideas preconcebidasrespecto de la injerencia que el Estado debe tener en laeducación.

La tercera comisión delConsejo (ocupada entemas de calidad),empezaba su texto conuna definición decalidad que separa laeducación en dosdimensiones: a) aquellaque prepara para la“participación civil ysocial dentro de lademocracia” y b)desarrollo de lascapacidades y talentosde cada niño y sus

aprendizajes. En la segunda plantea reparos, ya queexistiría un riesgo en enfocarse “demasiado” en eldesarrollo del capital humano y, por tanto, “reproducirinequidades sociales”.

Esta conclusión atenta contra la calidad, puesto que laevidencia muestra que la educación –aunque no es loúnico- es una herramienta poderosa para igualar lasoportunidades de los estudiantes y, en oposición a loque establece el documento, para terminar con lasinequidades sociales. Está comprobado que laadquisición de conocimientos y competencias y eldesarrollo al máximo de las potencialidades de losestudiantes es la principal herramienta para derrotar lapobreza y por lo tanto, las desigualdades de origen.

El enfoque utilizado en esta comisión busca entregarrecomendaciones sobre los procesos educativos de loscolegios, es decir, una sistematización de “buenasprácticas” que se observan en aquellos que obtienen

mejores resultados y que, sin duda, puede ser de muchautilidad para los demás, en cuanto puede orientar su actuar.No obstante lo anterior, es importante aclarar que dichas“recetas” no aseguran una mejora en la calidad del sistema.En efecto, las realidades de cada escuela difieren y, enconsecuencia, también lo hacen las estrategias ymetodologías de enseñanza. Además, la imposición deestas recomendaciones restringe la autonomía de lasescuelas diluyendo aún más las responsabilidades entre lasescuelas, sostenedores y el MINEDUC, ya que sería esteúltimo el que determinaría las prácticas de cadaestablecimiento.

La mayor carencia de esta parte del informe se refiere a laexistencia de sistemas de responsabilización por resultados.En este sentido, faltaron sugerencias respecto de eliminarlas actuales trabas que no permiten una real rendición decuentas respecto de la calidad. Esto se logra dejando enmanos de los responsables directos de la educación lasdecisiones respecto de la gestión pedagógica, financiera yde recursos humanos, y exigiéndoles el cumplimiento deestándares mínimos y metas de resultados educativos (node procesos).

Lo mismo ocurre con otras medidas que el documentoestablece. En efecto, se plantea que la formación de losprofesores es deficiente y que la solución es regular laprofesión –restringiéndola solo a universidades-, o que sedebe fortalecer la Unidad de Currículum y Evaluación delMINEDUC para ajustarlo periódicamente. El problema esque ambas disposiciones pueden no tener ningún efecto sino consideramos medidas referentes a los incentivos y elcontexto que enfrentan luego los profesores y en el que seaplica este currículum mejorado y revisado.

En conclusión, si bien el preinforme del Consejo conteníauna serie de recomendaciones, acuerdos, disensos yposturas, éste no se centraba en la evidencia ni abordabaen su totalidad el problema de fondo. Esto implicaba unefecto negativo para el futuro del país, en cuanto laspropuestas respondían más bien a ideologías e interesesparticulares, sin enmendar los errores actuales.

Pero el Consejo continuó sesionando y, luego de 5 mesesde trabajo, evacuó su informe final el 11 de diciembre de2006. Su entrega nuevamente fue polémica debido a que undía antes el “bloque social”, conformado por estudiantes -escolares y universitarios- y profesores, decidió no firmarlo.

Si bien elpreinforme delConsejo conteníauna serie derecomendaciones,acuerdos, disensosy posturas, éste nose centraba en laevidencia niabordaba en sutotalidad elproblema de fondo.

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Las razones esgrimidas fueron que no representaba,según su visión, una solución completa al problemaeducativo, puesto que éste no contenía todas lasposturas y diagnósticos28. Asimismo, varios integrantes

del Consejo decidieron no apoyar el capítulo deEducación Superior, puesto que éste no había sidodiscutido, tal como se señalara en el escrito. En cuanto aeste último sector, la Presidenta de la Repúblicaposteriormente conformó otro consejo, cuyo objetivo erael análisis de ese nivel educativo.

En general, el informe presentaba dos visiones, tanto enlos diagnósticos como en las propuestas, para cada unade las temáticas por separado, lo que no permitió teneruna visión completa y coherente de cada uno de losmodelos. Por una parte, estaban quienes defendían elsistema actual, reconociendo sus méritos, pero tambiénsus debilidades y, por tanto, proponían mejorarlo yreforzarlo. Por otra parte, estaban los detractores,quienes lo responsabilizaban de todos los problemas,muchas veces desconociendo sus virtudes, yproponiendo como solución que el Estado se hicieracargo de la administración directa de la educación o queinterviniera los procesos educativos.

De todas maneras, el documento presenta una serie deacuerdos generales, de los cuales es posible recoger undiagnóstico acordado en ciertas materias y susrespectivas propuestas de mejoramiento.

En primer lugar, existió un amplio acuerdo respecto decontinuar con un sistema mixto, donde participaranproveedores privados y públicos, lo que entrega unariqueza innegable al sistema, posibilitando el ejerciciopleno del derecho a la educación de los estudiantes,entendiendo que son sus padres y apoderados losprincipales responsables de su educación y, por tanto,quienes tienen el derecho a elegir el tipo de educaciónque quieren para sus hijos.

Así, un sistema que permite diferentes tipos deproyectos educativos, a través de diferentessostenedores, es clave para fortalecer el respeto a la

28 “Quiebre en Consejo Asesor”, La Tercera, jueves 7 de diciembre de2006, “Bloque social presenta documento paralelo al informe delConsejo Asesor”, enwww.lanacion.cl/p rontus_noticias/site/artic/20061206/pags/20061206221244.html (jueves 7 de diciembre de 2006), “Presidente delConsejo lamenta anuncios del Bloque Social”, enwww.consejoeducacion.cl (martes 12 de diciembre de 2006).

diversidad y pluralidad. Sin embargo, a la hora de laspropuestas, se establecían muchas veces discriminacioneshacia los sostenedores privados.

En segundo lugar, establecía la necesidad de modernizar yfortalecer la gestión de la educación municipal y centrar laspolíticas de mejoramiento en los establecimientoseducativos. Estas afirmaciones parecen evidentes, noobstante abordan un problema profundo y arraigado ennuestro sistema, cual es la constatación de que hoy existendificultades para ejercer una gestión eficiente en losmunicipios producto de que las políticas no han consideradoel contexto de cada escuela o liceo, ni le han otorgado laautonomía a los sostenedores para adecuar estasdecisiones a su realidad. Ello porque los diferentesprogramas y políticas que se han venido implementandodurante los últimos años han sido aplicadoscentralizadamente, salvo algunas excepciones.

Lo anterior implica que no se adaptan a la realidad de cadaescuela, y que al ser aplicados por el MINEDUC, acentúanla dilución de responsabilidades entre este organismo y lasescuelas. Nuevamente, las propuestas en relación a cómomejorar la gestión municipal diferían diametralmente. Enefecto, se mencionaba desde mantener las escuelas en losmunicipios hasta que el Ministerio de Educación se hicieracargo nuevamente de todos los colegios, centralizando suadministración.

El acuerdo mencionado en el párrafo anterior se relacionacon un tercer punto, que se refería a la falta de autonomíade los colegios para tomar sus decisiones y, por tanto, deresponsabilizarse de las mismas. Actualmente, es difíciljuzgar al director de un establecimiento municipal por susresultados, considerado que éste no puede seleccionar a suequipo de trabajo o al menos a parte de éste; que no puedeadministrar sus recursos –tanto producto de que su usoviene predeterminado desde el MINEDUC, como porqueéstos son administrados por cada sostenedor –, y además,que no puede tomar decisiones respecto de la gestióntécnico-pedagógica, que según lo establece la ley, esfunción del MINEDUC29.

Nuevamente, las propuestas muchas veces no fueronconsistentes con los diagnósticos. Así, por ejemplo, cuandose proponía evaluar a los establecimientos sobre la base desus procesos, algo que claramente implicaba intervenir en

29 Ley Nº 18.956 que reestructura el Ministerio de Educación.

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sus decisiones y por tanto, limitar la autonomía de cadasostenedor y con ello, la responsabilidad que éstepudiera tener sobre sus escuelas.

Un cuarto acuerdo fundamental se refería a la necesidadde contar con buenos directivos y profesores, es decir,con un buen equipo de trabajo. Esto requiere formar,atraer y retener a los mejores. Lamentablemente, hoy noocurre por las escasas o nulas posibilidades que tienenlos establecimientos de establecer políticas de recursoshumanos enfocadas en la selección y retención de ungrupo humano acorde con el proyecto educativo30 decada escuela y por las limitaciones y restricciones a lagestión educativa que genera el Estatuto Docente31.

El informe reconocía esta debilidad en cuanto seproponía crear una carrera docente, asumiendo lasfalencias en esta área. Así por ejemplo, existe una bajadispersión en los salarios de profesores debido a que losaumentos se relacionan principalmente con laantigüedad o perfeccionamiento; laimposibilidad de establecer evaluacionesvinculadas al desempeño y a una políticade recursos humanos a nivel local; grandesdificultades para terminar contratos aprofesores poco productivos, lo que implicauna estabilidad laboral que desincentiva elbuen desempeño y perjudica a losestudiantes; entre otros. Si bien en estepunto hubo bastante acuerdo en laspropuestas, los profesores no avalaron lasmedidas que ellos mismos habíanelaborado cuando decidieron retirarse de lacomisión el día antes de presentarse elinforme.

Un quinto diagnóstico acordado se refiereal financiamiento. Por una parte, se señalaque hoy se desconoce si la actualsubvención es suficiente para alcanzar los aprendizajesmínimos establecidos en el currículum. Por otra parte, sesabe que la educación de estudiantes que provienen defamilias cuyo capital cultural (educación de la madre,ingresos familiares) es menor, requiere de un mayoresfuerzo de recursos. Luego, se necesitan mayores

30 Son aquellas características propias del establecimiento y de laenseñanza que imparte que hacen que determinados padres elijanese establecimiento y no otro.

31 Ley 19.070.

recursos para alcanzar los mismos resultados (más horasprofesor, apoyo psicopedagógico, más libros, etc.). Elproblema se da cuando algunos consejeros proponían quela subvención considerara estas diferencias, estableciendomontos más altos para aquellos estudiantes de menoresrecursos, en tanto otros proponían subsidiar a las escuelasdirectamente. Esto último implicaba otro sistema eincentivos contrarios a los que hoy tiene el subsidio a lademanda.

Actualmente, la subvención no se hace cargo de formaintegral de los dos aspectos mencionados, puesto que, sibien desde 200832 se otorga un monto más alto a un grupo

de estudiantes considerados “prioritarios”, siguen existiendoalumnos de diferentes características y costos de sereducados que reciben una misma subvención, lo quegenera inequidad y segmentación.

La primera se da porque con la subvención vigente noalcanza para lograr resultados de calidad en los segmentos

de estudiantes con un menor capital cultural.A su vez, la segregación se da porque losestablecimientos prefieren integrar a susaulas a los niños y jóvenes que sí puedeneducar con los recursos otorgados por lasubvención. De lo contrario, si trataran deeducar a los más “costosos”, obtendránmalos resultados y los padres no losescogerán, lo que deriva en el cierre dedichas escuelas. Por lo tanto, aún estápendiente una corrección de los montos de lasubvención.

Un último acuerdo se refería a la necesidadde definir estándares de calidad educativos yde implementar un sistema deaseguramiento de la calidad, así como a laimportancia de una mayor participación porparte de la comunidad. Estos aspectos son

fundamentales en cualquier esquema educativo y serefieren a la responsabilidad por los resultados que asumecada uno de los actores del proceso educacional. En unsistema que respeta a los padres como los primeroseducadores de sus hijos, la información referente a losresultados de cada escuela y al cumplimiento de losestándares mínimos es fundamental para que éstos puedantomar decisiones informadas. De esa manera pueden exigir

32 Ley 20.248 de Subvención Escolar Preferencial.

Si las propuestasse contrastan conlo que laevidencia deescuelas efectivasseñala, es posibleapreciar cómopodría verseafectadanegativamente lacalidad de laeducación si seaplicaran lasmedidas que seproponen en elPLGE.

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cuentas por lo que se prometió, lo que se transforma enuna estrategia poderosa para hacerlos partícipes yresponsables de la educación de sus hijos.

Sin embargo, ello no debe ser entendido como seplantea en algunas partes del informe, como que lospadres y apoderados deban tomar decisionespedagógicas dentro de la escuela. De ocurrir, elsostenedor dejaría de ser el responsable final por lo queocurra en su establecimiento, ya que siempre podráexcusarse con que las decisiones le son impuestasdesde fuera, lo que atenta directamente en contra de laresponsabilización de cada actor.

En conclusión, era de esperarse que un informe queemanó de una comisión compuesta por un grupo tandiverso reflejaría esa misma heterogeneidad. En efecto,más allá de la evidencia y de la objetividad técnica,intervienen las opiniones, sentimientos, ideologías eintereses de cada participante, considerando que ésteestaba compuesto en gran medida por grupos de interésdel sector.

Algunos capítulos no reconocían siquiera realidades yresultados objetivos respecto del actual sistemaeducacional, como por ejemplo, en el cuestionadocapítulo de educación superior. En otros casos seestablecieron lineamientos que orientaban hacia unsector la discusión, como es el caso del capítulo deMarco Regulatorio. Este señalaba como tarea principaldel Consejo legitimar la actual legislación, algo que, enprimer lugar no fue lo que la Presidenta le solicitó y, ensegundo lugar, limitó desde un principio el diálogo y elanálisis desinteresado de los temas.

Así, si bien en algunos puntos del diagnóstico hubocoincidencia entre los integrantes del Consejo, existieronvarios otros en donde no lo hubo. Es por ello que losproyectos de ley presentados al Congresoposteriormente por el Gobierno generaron un grandebate entre los políticos y técnicos y en la población engeneral, puesto que consideraban solo algunaspropuestas y ciertas iniciativas parecían reflejardemandas de grupos de interés, que no contabansiquiera con un sustento empírico mínimo.

VI. Proyecto de Ley General deEducación (PLGE)

Como respuesta al informe del Consejo Asesor, el 9 de abrildel año 2007 el Gobierno presentó al Congreso Nacional elProyecto de Ley que establece la Ley General de Educación(PLGE)33, que reemplazaría a la actual Ley OrgánicaConstitucional de Enseñanza34.

Al analizar los instrumentos e incentivos que planteabadicha iniciativa, se aprecia que éstos irían en el sentidocontrario del objetivo de elevar la calidad de la educaciónpara todos. En efecto, si las propuestas se contrastan con loque la evidencia de escuelas efectivas señala35, es posible

apreciar cómo podría verse afectada negativamente lacalidad de la educación en Chile si se aplicaran las medidasque se estaban proponiendo.

En efecto, la evidencia señalada señala que las escuelasefectivas cuentan con objetivos superiores, claros yconcretos, con una comunidad comprometida con elproyecto educativo, con reglas claras y con altasexpectativas para los alumnos36. Por el contrario, el PLGE

establecía la prohibición de sancionar a los alumnos queobtuvieran bajos rendimientos y de seleccionar a losestudiantes sobre la base del proyecto educativo. Laselección solo se podría hacer de acuerdo a la cercanía deldomicilio del estudiante o si contaban con hermanos en laescuela o padres que trabajaran en ella. Asimismo,establecía que los apoderados podrían intervenir losestablecimientos, que el MINEDUC determinaría la forma deevaluar a los estudiantes dentro de cada escuela y que nose podría sancionar a los padres que no cumplan con los

33 Boletín Nº 4970.34 Es importante señalar que, si bien la denominación de la iniciativa elimina

el término orgánico constitucional (que se refiere a que varios de losartículos de la legislación hacen alusión a materias que la Constituciónseñala que requieren de un quórum más alto para ser modificados), deigual manera aquellos artículos que se refieran a materias que laConstitución determina que son de rango orgánico, lo seguirán siendo,lo que implica que necesitan de 4/7 de los votos para su modificación.

35 Se entiende como escuela efectiva aquel establecimiento que lograotorgar educación de calidad a estudiantes en contextos de altacomplejidad (familias de bajo capital cultural)

36 “¿Quién dijo que no se puede? Escuelas efectivas en sectores depobreza”, Ministerio de Educación de Chile y UNICEF, segunda edición,2005 y “Factores que desafían los buenos resultados educativos deescuelas en sectores de pobreza”, D. Raczynski y G. Muñoz, PREAL-UNESCO, 2004.

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compromisos financieros adquiridos con éstas.

En primer lugar, el que no se pueda sancionar a quienesobtienen bajos rendimientos atenta directamente encontra de las altas expectativas y exigencias (objetivossuperiores) que las escuelas efectivas tienen, siendo unclaro llamado a no esforzarse, puesto que no habríasanción al incumplimiento de los deberes de losalumnos.

En segundo lugar, el que no se permita la selecciónimpide contar con una comunidad (alumnos,apoderados, profesores) comprometida con el proyectode la escuela (misión, visión, perfil de egreso), sobretodo si a ello se le agrega el hecho que los padrespodrían modificar el proyecto del establecimiento unavez “aceptados” en la escuela. En efecto, si solo sepudiera seleccionar de acuerdo al azar, es decir, seeligiera aleatoriamente a quienes serán los nuevosalumnos, se eliminaría la posibilidad para los colegios deexigir a los padres y pupilos el cumplimiento de ciertosrequisitos que permitieran asegurar el cumplimiento delos objetivos. Con ese tipo de criterios de admisióndejarían de formar parte de la escuela las familias yjóvenes más comprometidos. Como consecuencianatural de convivir con personas con diferentespropósitos, se tornaría imposible proteger y perpetuar elcompromiso o misión y visión originales delestablecimiento, dejando de existir un proyectoeducativo común y surgiendo alguno de la elecciónaleatoria de alumnos y apoderados.

En el mediano o largo plazo, se terminaría igualando oestandarizando la educación, malogrando la virtud de ladiversidad y con ello la posibilidad de elegir de lasfamilias. Contradictoriamente, éste es un derecho que elEstado debe proteger. Pero lo más grave es que seliquida uno de los factores más importantes de lacalidad: una comunidad comprometida. Así lo demuestratambién la evidencia internacional (Inglaterra o Corea delSur37). De la misma forma, un estudio de los países de

37 En Corea estudios demuestran que las políticas de “no selección” nofueron efectivas. De hecho, los estudiantes de colegios selectivosmuestran mejores resultados que aquellos que participaron en lapolítica de igualación. Estas mejoras en resultados beneficiaron alos estudiantes a lo largo de toda la distribución de habilidades.Fuente: ”Mixing versus Sorting in Schooling: Evidence from theEqualization Policy in South Korea”, Kim, Taejong Ju-Ho Lee yYoung Lee, Working Paper 03-07, KDI School of Public Policy andManagement, 2003.

la OECD38 demuestra que limitar la posibilidad de elecciónde los padres solo a las escuelas que queden cerca de sushogares atenta en contra de la eficiencia en educación. Porel contrario, mientras más opciones tienen los apoderadospara elegir el establecimiento educativo de sus hijos, másse les “empodera” para ejercer su rol de primeroseducadores de éstos y, por tanto, más involucrados ycomprometidos están con la escuela y más le exigen.

En nuestro país, es fácil ver las consecuencias que estamedida tendría, ya que, entre otros, terminaría con lospocos liceos municipales de excelencia con los quecontamos (Instituto Nacional, Liceo Carmela Carvajal, pornombrar solo dos) y que han sido una fuente de movilidadsocial. Si uno de los objetivos del PLGE es igualar lasoportunidades de acceder a educación de calidad, entoncespor qué no fomentar la creación de más de estos colegiosen lugar de extinguirlos a través de la no selección. Estamedida no mejorará las oportunidades de los estudiantescuando se considera a la totalidad de ellos, puesto que, enel mejor de los casos, quitará la oportunidad a unos y se lasdará a otros, manteniendo las cosas iguales. Pero laevidencia antes mencionada muestra que esta medidapodría empeorar la calidad de la educación y, por tanto, lasoportunidades de obtener una mejor formación.

Por lo demás, la argumentación respecto de que losprocesos de admisión son negativos se basa en que seestaría discriminando arbitrariamente. Sin embargo, losprocesos de selección no son “carentes de razón ofundados en el capricho”, sino que responden a los criteriosque se extraen de cada proyecto educativo. Ello implicaríaque sería ilegal que personas con intereses y creenciascomunes emprendan una actividad económica con fineseducativos, constituyendo para ello un proyecto educacionalsegún dichas creencias e intereses39. Limitarlo entonces,

Para Inglaterra los resultados muestran que estudiantes con mayoreshabilidades en colegios selectivos obtienen mejores puntajes queaquellos con igual habilidad en sistemas no selectivos. Fuente: “TheHeterogeneous Effect of Selection in “Secondary Schools:Understanding the Changing Role of Ability”, Galindo-Rueda y AnnaVignoles, 2005

Finalmente, otro estudio inglés demostró que los alumnos educados encolegios de excelencia con selección por mérito, obtuvieron 4 añosadicionales de educación superior que escolares de iguales condiciones,pero que cursaron la educación secundaria en colegios sin selección pormérito “Sorting and Choice in English Secondary Schools”, Burgess,Simon, Brendon McConnell, Carol Propper y Deborah Wilson, CMPO,The University of Bristol, 2004.

38 “Economic Policy Reforms: Going for Growth 2008”, OECD, 2008.39 Carta de Álvaro Ferrer del Valle publicada en El Mercurio el 14 de mayo

de 2007.

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significaría una restricción a la libertad deemprendimiento, de culto, de educación, entre otros.

En tercer lugar, que el Ministerio determine la forma deevaluar a los estudiantes en los colegios y que no sepueda sancionar a los padres que no cumplan con loscompromisos adquiridos atenta directamente contra losprincipios de que las escuelas cuenten con reglas claras,con el de compromiso de la comunidad y con el teneraltas expectativas para los estudiantes. Por el contrario,el PLGE establece que la exigencia evaluativa de cadaescuela no puede ser diferente a la que imponga elMINEDUC y que los padres pueden incumplir suscompromisos sin ser sancionados. En definitiva, lasreglas de la escuela no contarían.

En conclusión, todas las medidas señaladasvan en contra de la efectividad de lasescuelas, es decir, de que éstas puedanlograr un alto desarrollo de laspotencialidades, habilidades y talentos decada uno de sus estudiantes. Sumado alanálisis anterior, se debe agregar que todasestas medidas socavan la autonomía de laescuela, puesto que imponen desde elMinisterio la forma en que debe realizarse lalabor educativa y cómo se debe administrarel proceso de enseñanza en cada entidad.Ello genera que los sostenedores ya no sesientan responsables por lo que ocurre ensus establecimientos y, por lo tanto, tenganuna poderosa excusa para no sersancionados cuando sus estudiantes nologren los aprendizajes deseados. No contarcon autonomía es grave, puesto que ésta es undeterminante decisiva de la calidad de la educación, talcomo lo señalan diversos estudios40.

Por otra parte, el PLGE establecía una serie de medidasque restringían el tipo de personas o sociedades quepodrían prestar los servicios educativos, reduciendo laoferta y por tanto, la competencia y diversidad delsistema educativo y, nuevamente, limitando el derechode los padres de elegir la educación de sus hijos. Por

40 “The Effect Heterogeneity of Central Exams: Evidence from TIMSS,TIMSS-Repeat and PISA”, Woessmann, Ludger, Ifo Institute forEconomic Research at the University of Munich and CESifo WorkingPaper No. 1330, September 12th 2004 y “Economic Policy Reforms:Going for Growth 2008”, OECD, 2008.

ejemplo, prohibía la posibilidad de transferir la calidad desostenedor41 . Además, proponía que estos últimos tuvieranun título de educación superior, así como cumplir con otrosrequisitos de infraestructura y del personal del colegio.

Ahora bien, una de las exigencias más polémicas era laprohibición de que las escuelas tuvieran fines de lucro. Estoúltimo genera que se elimine a todo un sector deeducación42, con la consiguiente reducción de la ofertaeducativa y la competencia. Esta medida no consideraba siéste es de buena o mala calidad ni si los padres lo valoran.Nuestro sistema funciona sobre la base de que las escuelas(municipales o particulares subvencionadas) reciben unamayor cantidad de recursos en la medida que logran atraery retener más alumnos. Por lo tanto, los dueños tendrán una

fuerte motivación por atraer la máximacantidad de estudiantes, lo que requiereofrecer un servicio educativo de mayorcalidad que los demás. Así, se exploraránmodelos más innovadores, lo que setraduce en que éstos serán usados de laforma más eficiente posible, lo quepermitirá una mejora continua en lacalidad.

Además, el lucro es la retribución querecibe una persona por su gestión, por elriesgo asumido y por lo que deja dehacer por dedicarse a la educación.Mientras exista esta posibilidad, máspersonas se verán atraídas al sectoraumentando la oferta educativa y, por lotanto, la competencia y asíincrementando la presión por mejorar la

calidad del servicio ofrecido. Pero sobre todo, permite quehaya innovación y proyectos educativos diversos, quepongan énfasis en distintos aspectos. Así, cuando elproyecto de ley pretende eliminar el lucro lo único que lograes terminar con el incentivo a elevar la calidad y diversidaddel sistema.

Al prohibir el lucro se limitan las opciones de escuelas y porello no se permite a los padres velar por los intereses desus hijos. Ellos mejor que nadie saben por qué eligen undeterminado colegio. Por otra parte, la evidencia empírica

41 Entre personas naturales o jurí dicas, por lo que ante cualquier cambio eranecesario volver a hacer los trámites necesarios para obtener la calidadde sostenedor

42 Un tercio de los estudiantes asiste a establecimientos con fines de lucro.

Mientras exista laposibilidad dellucro, máspersonas seránatraídas al sector,aumentando laoferta educativa y,por lo tanto, lacompetencia y asíincrementando lapresión pormejorar la calidaddel servicioofrecido.

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demuestra que los rendimientos de escuelas con y sinfines de lucro (de acuerdo al SIMCE de 4º básico de2005) son muy similares, y además ambas tienenmejores resultados que la mayoría de losestablecimientos municipales43. En definitiva, eliminar ellucro obligaría a los alumnos a migrar a un sistema queofrezca menor calidad.

Durante el debate se señaló que el lucro no debería serun incentivo dada la naturaleza social de la educación, locual es un argumento que también puede servir paraeliminar el lucro de la actividad de producción ydistribución de alimentos y atenciones de salud, pordecir lo menos. Más aún, responde a una concepciónpolítico-filosófica propia del socialismo más radical delsiglo XX, que postulaba entregar al Estado laresponsabilidad de todos los aspectos relevantes de laactividad del hombre y de la sociedad. Esta mirada no secondice con el modelo imperante en el país.

También se mencionó como argumento para prohibir ellucro el que éste no podría realizarse con recursospúblicos. Sin embargo, no existe respaldo desde elpunto de vista del orden social chileno a la prohibición deque un emprendedor sea recompensado, debido a quelos recursos de las personas le son entregados a travésde un tercero (Estado). Además, dichos fondos“públicos” son un subsidio a las familias, porque si éstasdeciden cambiar a sus hijos o pupilos de escuela, dichocolegio deja de recibir los recursos. La subvención a lasfamilias permite al Estado cumplir dos objetivossimultáneamente: velar porque sean los padres losprimeros educadores de sus hijos y respetar la libertadque éstos tienen de elegir el establecimiento educativoque prefieran. Pero, no es su deber decir dónde puedeno no pueden utilizar los recursos que les pertenecencomo parte de su derecho a la educación. Si unestablecimiento es de excelencia y tiene fines de lucro,¿por qué prohibirles optar por él? La respuesta serelaciona con el hecho de ideas preconcebidas respectode cómo debe funcionar la sociedad que no respeta laslibertades individuales.

Asimismo, las mayores exigencias que establecía elPLGE original frenarían la posibilidad de que otraspersonas abran escuelas y por lo tanto, también

43 “¿Deben ser eliminadas las escuelas con fines de lucro?” RómuloChumacero (2008)

limitarían la oferta, la calidad y diversidad. La evidenciaseñala que una mayor cantidad de insumos (infraestructurao mejor personal), no necesariamente implica unmejoramiento en la calidad de la educación44. Basta ver lo

que ha ocurrido con la Jornada Escolar Completa en Chile ysu prácticamente nulo efecto en los aprendizajes de losestudiantes45.

En conclusión, las medidas adoptadas parecen responder acriterios no técnicos respecto de lo que se requiere paramejorar la calidad de la educación. Por el contrario, el PLGEno abordaba algunas de las escasas propuestasconsensuadas del Consejo Asesor, tales como elfinanciamiento y la autonomía. En efecto, una de lasmedidas básicas para igualar las oportunidades y mejorarlas de aquellos que hoy están en mayor desventaja, esfinanciar a cada estudiante el real costo de su educación. ElEstado hoy no se hace cargo del costo que tiene educar acada estudiante según sus necesidades. Sin embargo,exige a los establecimientos que alcancen resultadossimilares para todos los alumnos.

Además, existe consenso respecto de que losestablecimientos, sobre todo municipales, no cuentan consuficiente autonomía para gestionar la educación. En efecto,las atribuciones están dispersas entre diferentes agentes.Por un lado, el Ministerio está a cargo de la función técnico-pedagógica (labor que cumplen los funcionarios de losDepartamentos Provinciales de Educación46). Por otro,

también es responsable de los recursos humanos. Estapolítica se determina centralizadamente, a través denegociaciones que no consideran a los sostenedores47. Por

último, la escuela o sostenedor tiene a su cargo loadministrativo-financiero. Sin embargo, éstos ni siquieracuentan con todas las facultades para ejercer esta gestióníntegramente. Esto de explica porque muchos de losrecursos se asignan con un destino preestablecido. Lagestión es indivisible y si no se les entregan las atribucionespara que los encargados puedan tomar las medidas más

44 “Introduction and Summary” en Does Money Matter? The Effect of SchoolResources on Student Achievement and Success, Gary Burtless,Brookings Institution Press, editado por Gary Burtless, 1996.

45 Estudios demuestran el bajo efecto que ha tenido la JEC. Se coincide enque los impactos han sido bajos, tomando como parámetro los puntajesSIMCE aunque mayores en los particulares subvencionados que en losmunicipales. Fuentes: “Evaluación parcial de una gran reforma en elsistema educacional chileno: Desde la media jornada a la JEC”Valenzuela, J.P. (2005) y “Evaluación del Impacto de la Jornada EscolarCompleta” García, A.(2006)

46 Ley 18.956 Reestructura el Ministerio de Educación Pública.47 Ley 19.070 Estatuto de los Profesionales de la Educación.

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adecuadas a su realidad, no será posibleresponsabilizarlos por sus resultados.

Un último aspecto a mencionar es la sustitución delConsejo Superior de Educación (CSE) por el ConsejoNacional de Educación (CNE). Si bien esta propuestapuede ser positiva en la medida que la composición dedicho Consejo refleje de mejor manera el objetivo deéste, -es decir, que sea un cuerpo técnico eindependiente que valide las normas más importantespara el país-, la nueva institución se alejabacompletamente de este fin. En efecto, de los 13miembros del Consejo, 4 son designados por elPresidente de la República, 4 por el Ministro deEducación, 2 por el Consejo de Rectores (que agrupa alas universidades del Estado y a las particularestradicionales que reciben aporte estatal directo), 1designado por las municipalidades y 1 representanteestudiantil. Esta estructura no garantiza independenciani autonomía, sino que es muy probable que responda alos intereses del Gobierno de turno, perdiendo elcarácter de consejo “superior”.

En conclusión, el análisis del PLGE indica que en lugarde fomentar la mejora en la calidad de la educación, éstepodría haber generado el efecto contrario al proponercambios que no están respaldados por la evidencia yque, además, no fueron acuerdos del Consejo. Enefecto, el énfasis estaba puesto en el rol del Estado paracontrolar, planificar y elaborar políticas que fomentaranla calidad de la educación, más que en los incentivospara generarla. Sin embargo, no existe una única formade enseñar, por lo que la actividad del Estado debelimitarse a lo más indispensable, puesto que de locontrario, se corre el riesgo de uniformar forzadamentelos procesos educativos. Esto iguala la educaciónotorgada, eliminando la diversidad necesaria en uncontexto pluralista.

Tampoco proponía mejoras en la línea de fomentar laexistencia de más escuelas y liceos de excelencia ni sehacía cargo de los problemas de fondo como la falta definanciamiento y su diferenciación o las trabas queenfrentan los municipios para gestionar susestablecimientos educacionales.

VII. Proyecto de Ley que crea laSuperintendencia de Educación

Semanas después del envío al Congreso del PLGE (23 demayo de 2007) y como respuesta a una de las propuestasdel Consejo Asesor respecto de crear un régimen deaseguramiento de la calidad bajo la forma de una instituciónpública y autónoma, el Gobierno despachó un segundoproyecto que creaba la Superintendencia de Educación48.

Dicha iniciativa establecía que esta nueva institución seríala encargada de evaluar y fiscalizar el cumplimiento de losestándares del sistema educativo y de sancionar cuandofuera pertinente, así como también de proporcionarinformación y atender reclamos y denuncias.

En términos generales, el proyecto profundiza laintervención estatal en los procesos educativos,estableciendo que, además de verificar que se cumplan losrequisitos para el reconocimiento oficial (como lo señala laactual legislación49), lo haría con el cumplimiento de estos

estándares de aprendizaje. En un principio ello podría seralgo positivo, sin embargo, el proyecto no aclara cómo sedefinirían. Esto, eventualmente, genera una falla del Estadoen donde las iniciativas de mayorías circunstanciales o dealgún funcionario público impliquen un riesgo para laeficiencia y estabilidad del sistema educacional. Además,ello genera incertidumbre en los actuales, pero sobre todoen los futuros sostenedores, paralizando nuevos proyectoscon el consiguiente perjuicio en la competencia, diversidad ycalidad del sistema.

La Constitución señala que “una ley orgánica constitucionalestablecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse encada uno de los niveles de la enseñanza básica y media yque ésta misma señalará las normas objetivas, de generalaplicación, que permitan al Estado velar por sucumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá losrequisitos para el reconocimiento oficial de losestablecimientos educacionales de todo nivel”50. Así, elaccionar de la Superintendencia no puede quedar sujeto auna ley simple ni menos a un decreto del Ejecutivo. Enefecto, la aprobación de varias de las funciones que se leotorgan necesitaría de un quórum mayor.

48 Boletín 5083.49 Ley 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza.50 Artículo 19º, número 11.

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Pero lo más grave es que la Superintendencia tambiénverificaría el cumplimiento de estándares referidos acómo administrar los recursos (humanos, pedagógicos yfinancieros). Sin embargo, no se definen losinstrumentos mediante los cuales se realizarían lasevaluaciones, lo que genera incertidumbre y conlleva unenorme riesgo de subjetividad. Esto es aún más delicadopor cuanto dicha evaluación generará observaciones ysu cumplimiento implicará consecuencias. Entre otros,las nuevas exigencias implicaban que los colegiosdebían adecuar sus proyectos educativos y normativainterna a lo que el Estado definiría como correcto enrelación al liderazgo, gestión pedagógica, directiva y delcurrículo, administración de recursos, política deconvivencia escolar y apoyo a los estudiantes, entreotros.

Más aún, la Superintendencia tendría lafunción de validar los procesos deevaluación docente de colegiosparticulares. Asimismo, se establece elnombramiento de un administradorprovisional para la gestión de escuelasque reiteradamente obtuvieran bajosresultados. Esto atenta contra laautonomía de los establecimientoseducacionales, siendo especialmentegrave porque dicho administradorrecibiría todas las facultadescorrespondientes al sostenedor –inclusorecibir la subvención –, hasta el términodel año laboral docente en curso.

Lamentablemente, todas estas normasque determinan cómo las escuelas deben sergestionadas juegan en contra de la calidad de laeducación puesto que, en primer lugar, no permiten a lasescuelas adoptar medidas acordes con su realidad local,sino que imponen una visión desde el Ministerio. Ensegundo lugar, no hacen posible que el proyectoeducativo sea coherente con lo que se propone cada vezque las normas impuestas atentan en contra de éste y,por lo tanto, no permite llevar a cabo dicho proyecto. Entercer lugar, la enorme carga normativa obligaría lasescuelas a centrarse en procurar cumplir con unadetallada rendición de cuentas. Esto desvía el foco dellogro de una educación de calidad. Asimismo, obliga adestinar recursos financieros a este fin. Por ejemplo,

cada establecimiento estaría obligado a pagar las auditoríasque la Superintendencia les obligara a realizar. De nohacerlo, correrían el riesgo de que se les suspenda laentrega de la subvención e incluso de perder elreconocimiento oficial.

Es importante señalar que no es posible identificar unaúnica estructura de gastos que permita aprendizajes decalidad. La composición y el destino de los recursosdependerán de las realidades y las soluciones específicasque los directores diseñen para solucionar los problemasque enfrentan. Asimismo, fiscalizar el uso de los recursos esuna facultad que ya posee la Contraloría General de laRepública, tal como se declara en el dictamen 39.736, deseptiembre 2007, donde se explica que “las atribucionesque el proyecto de ley reconoce a la Superintendencia en

materia de control financiero, colisionanciertamente con las de la ContraloríaGeneral”.

Por lo demás, muchas de las exigencias nose relacionan con la promoción de la calidad,e incluso algunas de ellas atentan en sucontra. Por ejemplo, el que laSuperintendencia pudiera acceder ainformación de las cuentas de terceros quepresten servicios a los establecimientoseducacionales, a quienes también se lesexigiría dar acceso de toda su información deoperaciones, bienes, libros, etc., provocaríaun desinterés entre las personas quequisieran prestar servicios o contribuir dealguna manera en el proceso educativo.

Finalmente, el hecho que personas externas a la escuela(MINEDUC, Superintendencia, etc.) estén tomandodecisiones propias de la gestión de cada colegio, impideque los sostenedores sean responsabilizados por resultadosy funcionamiento, puesto que, como se mencionara en lassecciones anteriores, no se pueden hacer cargo dedecisiones que ellos no eligieron. Así, el proyecto modelaríaun sistema donde los supuestos encargados no puedentomar todas sus determinaciones, pese a lo cual debenasumir sanciones frente a los malos resultados. Sin dudaque ello desmotivará el emprendimiento en dicho sector.

La experiencia pasada ilumina respecto a este problema. En

Chile contó conunaSuperintendenciadesde 1950 hasta laprimera mitad delos 80, la que fuecriticadajustamente por susampliasatribuciones einvolucramiento enla gestióneducativa.

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efecto, Chile contó con una Superintendencia desde1950´51 hasta la primera mitad de los 80, la que fuecriticada justamente por sus amplias atribuciones einvolucramiento en la gestión educativa52.

Según lo establece el mensaje del proyecto que crea laSuperintendencia de Educación, ésta supliría lasupuesta falencia existente en nuestro esquemaeducacional de un sistema claro, explícito y transparentede responsabilización de los establecimientos respectode su propio desempeño y de medidas correctivas paraaquellos con un mal rendimiento permanente. En estecontexto es importante señalar que la mayoría de lasfunciones que le son asignadas existen hoy y son partede las tareas del MINEDUC. Así lo son las tareas deevaluación, información y fiscalización de lossostenedores respecto del cumplimiento de la normativavigente y de sancionar a través de multas,inhabilitaciones y/o revocación del reconocimiento oficialdel Estado.

Lo anterior dejaría entrever que este último no hadesempeñado correctamente las funciones que hoy lecompeten en cuanto a la supervisión y asesoría técnicopedagógica e inspección administrativa y financiera delos establecimientos53. Ello es avalado por los propios

informes del Ministerio de Hacienda que evaluarondichos programas, clasificándoles dentro de los querequieren un rediseño sustantivo, debido a su malfuncionamiento54. Esta evaluación señala que ellos nocontaban con indicadores que les permitieran serevaluados y dar cuenta de sus resultados, ni con datosrespecto del trabajo realizado o de la desagregación delos gastos; que las visitas de supervisión no estánvinculadas con estándares; y que el nivel decumplimiento de las condiciones mínimas por parte delas escuelas era baja, en tanto las faltas graves no eransancionadas.

En relación a un sistema de aseguramiento de lacalidad, la responsabilidad de promover el mejoramiento

51 La Constitución de 1833, así como también la de 1925 laconsideraban. Sin embargo, ésta comenzó a funcionar el año 1953bajo el gobierno de Carlos Ibáñez.

52 Silva Bascuñán, Alejando, “Tratado de Derecho Constitucional”, 1963.53 Ley Nº 18.956 que reestructura el Ministerio de Educación.54 Informe final de evaluación “Programa de Inspección de

Establecimientos Educacionales Subvencionados” y “Programa deSupervisión de Establecimientos Educacionales Subvencionados”,DIPRES, Ministerio de Hacienda, junio 2007.

educativo está a cargo de la División de Educación Generaldel MINEDUC y de la Unidad de Currículum y Evaluación.Esta tiene el rol de evaluar y definir los marcos curricularesy planes y programas de estudio que indican lo que losestudiantes deben aprender. Por su parte, el Centro dePerfeccionamiento, Experimentación e InvestigacionesPedagógicas (CPEIP) del MINEDUC es el encargado decontribuir al permanente mejoramiento cualitativo de laeducación formal, a través de estudios de investigacióneducacional, así como el diseño y proposición de políticastendientes a estos fines y demás materias que leencomiende el Ministro del ramo55. Finalmente, la entregade los resultados del SIMCE cumple el rol de informar a lospadres y a la comunidad para que puedan tomar mejoresdecisiones y exigir más a las escuelas y sostenedores.

Por lo tanto, las razones para crear una nueva estructuraorganizacional independiente del MINEDUC busca evitarque éste juegue un rol de juez y parte -al evaluar su propioaccionar o políticas y medidas-, y que éstos se realicen demanera más eficiente. Sin embargo, ello no elimina elproblema de que un ente estatal seguirá interviniendo en losprocesos educativos y por ende, limitará las posibilidadesde mejorar la calidad de la educación. Todavía más, nadaasegura que traspasar las funciones a este nuevo enteimplicará una gestión más efectiva, ya que seguiríadependiendo directamente del Presidente de la República,con los mismos estatutos, etc.

De igual forma, el proyecto no definía claramente quéfunciones se traspasarían del MINEDUC. Esto tiene elriesgo de que varias tareas se dupliquen y aumente laineficiencia y el mal uso de los recursos, como se puedeconcluir de la inexistencia de algún artículo que derogue lasatribuciones que la ley N° 18.956 le concede al Ministerio deEducación. Más aún, le otorga otras nuevas. El ejemplomás evidente está en el artículo 15º. En éste no queda claroque las funciones de inspección y de fiscalización de lasubvención, que hoy están en manos del MINEDUC, seantraspasadas a la nueva entidad fiscalizadora.

Sumado a lo anterior, se cuestiona que sea una entidad conestas características la que se haga cargo de dos tareas tandiferentes como lo son la fiscalización del cumplimiento deciertos requisitos para el funcionamiento de los colegios, dela infraestructura, de la rendición de cuentas en balances,etc. y, a su vez, de fomentar la calidad. Esta última tarea

55 Ley Nº 18.956 que reestructura el Ministerio de Educación.

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requiere de especialistas en gestión, evaluación o enadministración escolar, a diferencia de la naturaleza delos funcionarios que requiere una superintendencia,como abogados, contadores, auditores, etc.

La experiencia de países exitosos muestra que lasfunciones de monitoreo y de apoyo para mejora deresultados (que puede incluir inspecciones de procesos,de la administración de la escuela, entre otros), lasejercen entidades diferentes56. Por otra parte, las

agencias especializadas en calidad de estos paísestienen una naturaleza diferente a la de laSuperintendencia que se proponía. La Superintendenciacomo tal, -bajo el modelo propuesto en el proyectooriginal - no tiene un símil en la experiencia internacionalcomparada57.

Se cuestiona, también, la eficiencia y real objetivo de talentidad, puesto que tal como estaba planteado, seentendía que ésta tendría competencias para verificarestándares en todos los establecimientos educativos.Aquí lo más adecuado sería que limitara su acción solo aaquellos que no lo están haciendo bien. Pretenderfiscalizar a todos genera dudas en torno a lasverdaderas intenciones de crear un órgano como el quese propone. ¿Es la calidad lo que se quiere promover ose busca crear un órgano de control de la enseñanza?

Por otra parte, los límites a las atribuciones que tendríala mencionada Superintendencia no serían adecuados.Es así que se establece que ésta podría fiscalizar el usode los recursos públicos traspasados a los sostenedoreseducacionales y exigir rendición de cuentas de losmismos. Además podría interpretar administrativamentey fijar normas, impartir instrucciones referidas a laprestación del servicio educativo en el ámbito de sucompetencia, formular cargos, sustanciar su tramitacióny resolver los procesos que se sigan respecto de losincumplimientos o faltas, producto de la evaluación yfiscalización. Por último, podría ordenar auditorías sobrela gestión de los establecimientos educacionales (visitasinspectivas, citar a declarar, etc.); recabar consultas,investigar denuncias y resolver reclamos que losdistintos miembros de la comunidad escolar presenten.Esto le permitiría desarrollar mediaciones y adoptar, enel ámbito de su competencia y cuando proceda, las

56 Informe McKinsey (2008).57 José Joaquín Brunner, El Mercurio, opinión editorial, 13 agosto 2008.

medidas necesarias en resguardo de los usuarios delservicio educacional y del interés público.

Ciertamente, estas atribuciones superan los umbralespermitidos por la Constitución. En efecto, el TribunalConstitucional58 ha señalado que el hecho de recibir fondospúblicos no es argumento suficiente para hacer exigencias oimponer obligaciones que graven en extremo el ejercicio delderecho a abrir, organizar y mantener un establecimientoeducacional (sea éste público o privado). El límite está dadopor la razonabilidad y ponderación de las medidas.

Asimismo, dichas atribuciones de la Superintendenciaconstituyen una amenaza al proyecto educativo de laescuela. En la misma sentencia el Tribunal ha señalado quela libertad de enseñanza supone el respeto y protección dela plena autonomía, garantizada por la Constitución en favordel fundador o sostenedor del colegio respectivo para laconsecución de su proyecto educativo (en los ámbitosdocente, administrativo y económico). Lo anterior se explicaporque sin gozar de certeza jurídica en el cumplimiento detales supuestos esenciales, tampoco es posible afirmar queexiste aquella libertad (la que es limitada solo por la moral,las buenas costumbres, el orden público y la seguridadnacional, ni puede la enseñanza orientarse a propagartendencia político partidista alguna59). Un caso extremo son

las intervenciones a los establecimientos particularespagados cuando, de oficio o a petición de parte, laSuperintendencia detectara incumplimientos o faltas a lanormativa educacional, caso en el cual siquiera existenrecursos públicos comprometidos o la existencia de unadministrador provisional que, además de limitar la libertadde enseñanza, también atentaría contra el derecho a lapropiedad privada.

En relación a las sanciones, el proyecto las clasifica segúnsu importancia en graves, menos graves y leves. Entre lasprimeras, llama la atención que se considere como tal elinfringir deberes y derechos establecidos en la ley,reglamentos o “en órdenes o instrucciones” delSuperintendente. Lo anterior se explica puesto que ladiscrecionalidad de la autoridad puede ser extremadamenteamplia, a través de la creación de supuestos derechos porsu sola voluntad. Asimismo, parece exagerada lacalificación de infracción grave a la entrega incompleta o

58 Sentencia rol Nº 410.59 Artículo 19º, número 11, Constitución de la República Decreto N°100,

2005.

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inexacta de la información, especialmente cuando lassanciones asociadas van desde la inhabilidad de lacalidad de sostenedor, hasta la revocación delreconocimiento oficial. Entre las menos graves noparece adecuado incluir la que sanciona el no cumplirlas recomendaciones de la Superintendencia conocasión de la evaluación, puesto que ello atentagravemente contra la autonomía de la escuela con losconsecuentes efectos mencionados anteriormente.

La sanción más radical que contempla el proyecto es lapérdida del reconocimiento oficial. Sin embargo, no seespecifica si ésta se aplica en caso de incumplimiento denormas o de estándares educativos. Pareciera que todoqueda en manos del Director Regional. Finalmente, talcual están hoy redactadas las sanciones más drásticas,no parece posible aplicarlas a los establecimientosmunicipales, lo que sin duda es una discriminaciónarbitraria.

Así, lo adecuado es generar normasaplicables a todos por igual, siguiendo elprincipio de la igualdad de trato. Por otraparte, se requiere que el sistema sea gradualy que considere medidas intermedias yalertas que permitan conocer con claridadlas consecuencias de un mal desempeñotanto para los establecimientos privados,como para los municipales.

Finalmente, es importante señalar laimportancia que tiene el rol de la informaciónen un sistema como el chileno. En efecto, elsistema de aseguramiento de la calidad de la educaciónrequiere que los padres escojan la escuela para sushijos y que, por lo tanto, las que no ofrezcan educaciónde calidad deban salir del sistema, porque nadie laselegirá y, por consiguiente, no recibirán financiamiento.Pero para ello es imprescindible que los padres yapoderados cuenten con información accesible,completa y oportuna para tomar decisiones de manerainformada y, además, así puedan ejercer su derechopreferente a educar a sus hijos, como lo establecenuestra Constitución60. De lo contrario, se guiarán porotras variables, como por ejemplo, la infraestructura, elnombre del establecimiento, etc. En ese sentido, lainformación sobre los aprendizajes educativos de los

60 Artículo 19º, número 10.

estudiantes de cada escuela es clave, puesto que es unparámetro objetivo para determinar los resultados delproceso educativo y evaluar si cada establecimiento cumpleo no con lo que su proyecto educativo promete.

Lamentablemente, una de las falencias más importantes denuestro sistema educacional consiste en la falta deinformación clara y transparente para los padres yapoderados respecto a la calidad de los colegios. En esteescenario, no siempre los buenos colegios son los quecuentan con una mayor asistencia (y con esto con mayoresrecursos). Esto explica, en parte, por qué losestablecimientos tienen poco incentivo a entregar resultadosde calidad.

Si bien el proyecto de ley establecía que laSuperintendencia y el MINEDUC deberían proporcionarinformación a las comunidades educativas y crear registros,así como también desarrollar estadísticas, indicadores y

estudios del sistema educativo, que seríapública y de libre acceso para todo el quetenga interés en consultarla, ello noaseguraba el que los padres recibiríanoportunamente la información recabada porambos organismos.

En conclusión, el proyecto se concentrabaen controlar los procesos internos y no enlos resultados de aprendizaje. Así, cuandose habla de aseguramiento de la calidad, laSuperintendencia no se centraría enfiscalizar el cumplimiento de estándares deresultados, sino en la forma en que la

escuela se organiza y logra sus resultados. Lo anterior, solotiene consecuencias negativas. En efecto, este sistemallevaría a una estandarización de la enseñanza y por ende,limitaría las posibilidades de los padres de elegir. Asimismo,no permitiría a las escuelas tomar medidas de acuerdo a surealidad; les aumentaría los costos desviando recursos paracumplir con dichas normas administrativas; las distraería desu foco principal, la función técnico-pedagógica, y lesdebilitaría su proyecto educativo. Luego, el compromiso dela comunidad iría en contra de la responsabilización deresultados, puesto que los sostenedores ya no seríanresponsables por sus decisiones y aumentaría laineficiencia y burocracia del sistema. Considerando quetodo lo anterior no está relacionado con la calidad, secuestiona fuertemente si el objetivo del proyecto no era

El proyecto deley que proponela creación de laSuperintendenciade Educación seconcentraba encontrolar losprocesos internosy no en losresultados deaprendizaje.

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realmente lograr un mayor control sobre las escuelas.

Controlar procesos amenaza la diversidad del sistema,imponiéndose no solo estándares mínimos deaprendizaje, sino que procesos únicos para lograrlos. Nodebe olvidarse que en educación, así como en otrasáreas, no existen “recetas” únicas, sino que cadaescuela utilizará los mecanismos que más se adecuen asus necesidades. En este sentido cabe preguntarse¿qué ocurre con aquellos establecimientos que logranexcelentes resultados pero que utilizan sistemas deevaluación de sus docentes que la Superintendencia novalida o que no siguen los procesos que autoriza laSuperintendencia? En definitiva, un énfasis en losprocesos es el verdadero atentado a la libertad deenseñanza y del derecho de los padres a “elegir” laeducación de sus hijos.

VIII. Proyecto Alternativo de laAlianza “Calidad con Libertad”

Como respuesta a las dos iniciativas enviadas alCongreso por el Gobierno –PLGE y Superintendencia deEducación–, el 17 de julio del mismo año, la Alianzapresentó una propuesta alternativa llamada “UnaEducación de Calidad para Todos” (Proyecto de Ley queDicta una Nueva Ley Orgánica Constitucional deEducación), debido a la desaprobación que generaronambas iniciativas gubernamentales, no solo en el bloqueopositor, sino también por parte de muchos actores einstituciones relevantes en el área educativa.

En términos generales, dicha proposición planteaba quela evidencia daba cuenta que el enfoque de políticapública que se había implementado durante los últimosaños, a través del aumento de recursos y de una mayorintervención estatal, no había sido adecuada. Asimismo,se había ignorado el diagnóstico, conocido hace más de13 años. En efecto, como se mencionara, ya en 1994, el“Informe Brünner” señalaba que nada se ganaría congastar más si no se cambiaba el contexto y losincentivos dentro de los cuales operan las escuelas.

Así, para saldar la “deuda pendiente” con los chilenos,

se requería una reforma que cambiara el contexto en el cualse gastan los recursos. A través de un acceso igualitario auna educación de calidad, esta transformación permitiríauna mayor igualdad de oportunidades de los estudiantes ypor lo tanto de todas las familias del país. Sin embargo, estapropuesta tiene otro enfoque diferente al propuesto por elEstado en las diferentes iniciativas legales que habíapresentado. La reforma de la Alianza se enmarcaría en elrespeto a la persona humana y a sus libertades y pondría elfoco en los estudiantes y sus aprendizajes, dejando de ladointereses de grupos particulares.

El proyecto incorporaba aquellas materias en las que existeun amplio consenso entre los expertos educacionales, tantoa nivel nacional como internacional, sobre todo respecto dela falta de claridad en cuanto a las responsabilidades entreunos y otros actores del sistema educativo. En estecontexto, se proponía conferir mayor autonomía en lagestión de las escuelas a los sostenedores para así poderhacerlos responsables de sus resultados y establecer uncompleto y moderno sistema de aseguramiento de lacalidad. Pero ésta requiere ser financiada, por lo quetambién establecía claramente el deber del Estado deproveer el financiamiento adecuado para que todos losestudiantes alcancen aprendizajes mínimos, asociados aestándares definidos objetivamente.

Asimismo, no se excluía a nadie de participar en laeducación, tal como ha sido la tradición histórica del país,puesto que señalaba que tanto el sector privado comomunicipal han realizado significativos aportes al sistemaeducacional. Luego, para mejorar la calidad de la educaciónse requiere contar con los mejores, sean ellos privados opúblicos, con o sin fines de lucro.

El proyecto se basó en 8 pilares. El primero de ellos era elestablecimiento de la educación como política de Estado.Esto se explica porque la educación es un bien público detal trascendencia que exige que las políticas públicas que lainspiran sean diseñadas con el mayor consenso posible, yque sus normas deban ser aprobadas o modificadas con unquórum alto que refleje dicho consenso. Por ende, semantiene el rango de la normativa. Igualmente, se creabaun Consejo Nacional de Educación de carácter público, peroautónomo y del más alto nivel técnico. De esta manera seaseguraba que sus decisiones fueran objetivas, de largoplazo e independientes de las directrices de cada Gobierno.Así, sus integrantes serían personas elegidas por sus

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capacidades, conocimientos y espíritu de serviciopúblico, los que deberán contar con un alto nivel deapoyo. Dicho Consejo sería asesorado por un ComitéAsesor Escolar, conformado por representantes de losprofesores, estudiantes, sostenedores, padres yapoderados, directivos y asistentes de la educación.

En segundo lugar, proponía financiar efectivamente unaeducación de calidad e integradora para todos y ajustadaa la realidad. Para ello planteaba, primero, mantener lasubvención por alumno asistido, de manera de fomentarla eficiencia y el buen uso de los recursos. De la mismamanera, procuraba dar un mayor grado de estabilidad alos ingresos de los establecimientos, reconociendo elhecho de que parte del ausentismo escolar queda fueradel alcance de los sostenedores y del equipo docente decada establecimiento. Así, incorporaba un sistema depago por asistencia pero por tramos, donde quieneslograran un promedio de 95% o más, recibirían lasubvención completa.

Dentro de este punto, se establecía que elmonto de subvención debía ser calculadode manera objetiva y para que de estamanera permitiera educar a cada uno delos alumnos conforme a ciertos niveles decalidad. Para ello, se sugería calcular elcosto de educar a cada estudiante deacuerdo a una “escuela modelo eficiente”.Por otra parte, el monto calculado seríadiferente para cada estudiante según suscaracterísticas. En efecto, se sabe que elcosto de educar a jóvenes que provienende familias de menor nivel socioeconómicoy cultural, requiere de un mayor esfuerzo yen consecuencia, tiene un mayor costo.Dicho monto sería revisado y actualizadoperiódicamente y determinado por el MINEDUC deacuerdo a parámetros definidos por la ley, de maneraque existiera una garantía de que los recursos fuesensuficientes a través del tiempo o que, al menos, setransparentara el nivel de calidad que se puede alcanzarcon dichos recursos, algo que hoy en día se desconoce.

Con el objeto de “empoderar” a los padres y respetar suderecho preferente a la educación de sus hijos seproponía: (i) que el financiamiento que cada niñorequería para su educación se le otorgaría íntegramente,

independiente del establecimiento que éste y su familiaeligieran y (ii) mejorar el sistema de financiamientocompartido, de manera de destinar una proporción mayorde los recursos aportados por las familias a becas paraestudiantes que no pueden acceder de otra forma a losestablecimientos. La primera medida aumentaría lamovilidad de los más pobres, puesto que podrán utilizartodos los recursos que les corresponden (que serán másaltos que los de un alumno de un mayor nivelsocioeconómico) en el establecimiento que elijan. De igualforma, la segunda medida permitiría allegar más recursos aeducación y que los padres y apoderados se comprometane involucren efectivamente con la calidad de la educación.De esta manera verían que su esfuerzo se traduciría enmejoras reales, como incentivos adicionales para losprofesores o mejor equipamiento. Además, se ahorraríanrecursos para el país que podrían ser canalizados haciaalumnos con mayores necesidades (sistema de becas,subvención diferenciada, entre otros). También serespetaría el derecho y deber preferente de los padres y

apoderados de educar a sus hijos,permitiéndoles, si así lo quisieran, financiarcon aportes voluntarios la educación deellos.

En tercer lugar, se proponía fortalecer lalibertad de elección a través de transmitircon mayor énfasis a los padres yapoderados que los recursos entregadosvía subvención les pertenecen, y que porrazones de tipo administrativo se entregandirectamente a los colegios. Asimismo, sereconocía que la calidad no es un conceptoúnico y que la diversidad de proyectoseducativos enriquece al país. Por lo tanto,se proponía crear un banco de proyectoseducativos, donde el MINEDUC adquiriría

planes y programas de colegios de excelencia y los pondríaa disposición de los demás establecimientos.

Para fortalecer la libertad de elección donde los padresopten por aquellos establecimientos que ofrezcan unaeducación que se ajuste con la formación que quieran parasus hijos o pupilos, se les otorgaría mayor información, através de la creación de una instancia evaluativa diferente alMINEDUC (Comisión Nacional de Aseguramiento de laCalidad de la Educación Escolar) que midiera diferentesaspectos, además de los cognitivos, como lo hace la prueba

La reformapropuesta por laAlianza seenmarcaría en elrespeto a lapersona humana ya sus libertades ypondría el foco enlos estudiantes ysus aprendizajes,dejando de ladointereses de gruposparticulares.

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SIMCE61, de manera que cada escuela pudieracertificarse en estas otras áreas.

En cuarto lugar, se fomentaba fuertemente latransparencia y fiscalización a través de mayorinformación para que, de esa forma, se elevara lacalidad de la educación. En efecto, se consagraba laentrega de información a los padres y apoderados –y, engeneral, a la sociedad- sobre los resultados académicosy otros aspectos relevantes de cada escuela como underecho. Ello agrega un mayor rol fiscalizador a lospadres y apoderados, que les permite elegir mejor yexigir a las escuelas que cumplan con lo prometido.Además, les permite ejercer en propiedad su derechopreferente y deber de educar a sus hijos o pupilos. Enefecto, se comprometía fuertemente el rol del Estado enesta materia, puesto que tanto la Superintendencia deEducación que se crea, como el MINEDUC tenían eldeber de generar y poner a disposición de toda lacomunidad, todo tipo de información relevante quepermitiera una mejor toma de decisiones de parte de lasfamilias y los estudiantes, en particular, sobre losresultados educativos.

El proyecto también proponía transparencia en el nivelcentral, es decir, buscaba modernizar la tarea defiscalización que actualmente realiza el Ministerio deEducación, a través de la creación de unaSuperintendencia de Educación. Ésta se encargaría develar por el cumplimiento de toda la normativa deeducación. Para ello debería seguir criterios y utilizarinstrumentos objetivos, que no dieran pie aarbitrariedades o aumentaran la burocracia, generandouna mayor pérdida de recursos y restando tiempoeducativo a las escuelas.

Un quinto aspecto se refería a establecer lasresponsabilidades, roles y la participación de cada actoren el proceso educativo. Como se concluyera en elinforme del Consejo Asesor Presidencial para la Calidadde la Educación, no existe claridad respecto de lasfunciones que deben realizar las distintas entidades queconforman el sistema educativo y por ende, nadie sehace responsable de los resultados de los estudiantes.Esto se da en un contexto en donde los establecimientosy sostenedores no cuentan con autonomía en la toma desus decisiones. Consecuentemente, el proyecto

61 Sistema de Medición de la Calidad de la Educación.

establecía las funciones y responsabilidades de cada unode los participantes de la comunidad escolar determinandosus derechos y deberes. Se creaba un nuevo estamento,equipo directivo y docente, para reconocer la importanciaque tiene la conducción y el liderazgo pedagógico, en laefectividad de una escuela.

Asimismo, se consagraba la autonomía para lossostenedores. Se les entregaban las facultades para tomarlas decisiones en los aspectos académicos, administrativosy financieros, sobre todo en el sector municipal. De esamanera se fortalecía su gestión. De la mano de estasmayores atribuciones, se establecía una mayorresponsabilidad en los encargados, puesto que en estenuevo escenario serían totalmente responsables por lacalidad educativa ofrecida en sus escuelas. En estecontexto, sus alumnos serían evaluados y premiados osancionados según hayan o no cumplido los estándares deaprendizaje con sus alumnos. Sin embargo, jamás seevaluarían sus procesos, puesto que la autonomía se refierea la libertad respecto de cómo hacer las cosas paraalcanzar un objetivo final común. Ello reconoce que noexiste una única forma de trabajar y respeta la diversidad ypluralidad de los proyectos educativos.

Además, se fomentaba la participación ampliando loscanales más allá del Consejo Escolar (con unaconformación rígida) o de Centros de Padres o Alumnos,permitiéndose nuevas modalidades de organización. Perotambién, a través de un Comité Asesor Escolar, integradopor representantes de los distintos estamentos (alumnos,padres y apoderados, equipos directivos, docentes,asistentes de la educación y sostenedores), quienesasesorarían al Consejo Nacional de Educación en susdecisiones respecto de la definición de materias relevantesy de largo plazo, como lo son los estándares o elcurrículum.

El sexto pilar del proyecto era el establecimiento deestándares de aprendizaje y de sistemas de mediciónobjetivos y justos. Así se proponía que los estándaresmínimos de calidad fueran elaborados de maneraconsensuada por organismos autónomos, representativosde la comunidad y de largo plazo. Para esto, el MINEDUClos debía proponer y el Consejo Nacional de Educación losaprobaría. Además, para que fueran atingentes, debían serrevisados y actualizados periódicamente.

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Asimismo, se planteaba la utilización de instrumentos deevaluación que cuantificaran el progreso de cadaestudiante, de forma de premiar a las escuelas que másaportasen a sus estudiantes con independencia decuánto sabían en un principio o de su nivelsocioeconómico. Ello implica que los mejores no seríannecesariamente los que alcanzan un mejor puntaje enpruebas como el SIMCE, sino los que más “valoragregado” otorgan a sus estudiantes. Esto permitiríaavanzar en sistemas más equitativos.

Un séptimo punto es la creación de un completo ymoderno Sistema de Aseguramiento de la Calidad de laEducación que se hiciera cargo de aquellosestablecimientos que no estuvieran alcanzando lasexigencias mínimas de resultados de aprendizaje consus alumnos. Dicho sistema estaría a cargo de unaAgencia independiente del MINEDUC o de laSuperintendencia. En el nuevo mecanismo, existiríandiferentes instancias para apoyar a las escuelas que noestén alcanzando un estándar de calidad mínimo. Enefecto, en una primera etapa se apoyaría a dichosestablecimientos, a través de un diagnóstico deexpertos. Luego, a través de un proceso gradual sesancionaría a aquellos que no cumplieran los mínimos.Para ello se exigirían asesorías de entidadespedagógicas y técnicas de apoyo, y como última medida,se privaría al establecimiento del derecho a impetrar lasubvención educacional o del reconocimiento oficial. Loanterior se haría respetando siempre que los padres yapoderados son los primeros educadores de sus hijos ypupilos. Por lo tanto, en primer lugar se les informaría aellos para que tomen decisiones respecto de seguir o noen dichos establecimientos, entregándoseles losrecursos económicos necesarios para que puedancambiar a sus hijos a otra escuela si así lo prefirieran.

Como octavo y último punto se proponía reformar losciclos de enseñanza con el objetivo de elevar la calidadde la educación. De esta manera se recogía una de lasrecomendaciones de mayor consenso registradas en elConsejo Asesor Presidencial para la Calidad de laEducación. El cambio consistía en reestructurar losciclos de enseñanza, acortando la enseñanza básica aseis años, pasando el séptimo y octavo a formar parte dela enseñanza media (que ahora duraría 6 años) y, a suvez, dividiendo esta última en un ciclo general de cuatroaños y un ciclo diferenciado de dos. Esta reforma

permitiría que los alumnos de primero y segundo año de lanueva enseñanza media fueran educados por profesoresmejor preparados y además, se adecuaran a losestándares internacionales.

En conclusión, el proyecto propuso mejorar la calidad de laeducación desde otra perspectiva donde el Estado no teníaun rol interventor en los procesos, sino solo de control deresultados. Asimismo, se potenciaba el rol de los padres yapoderados como principales educadores de sus hijos y portanto, fiscalizadores de la calidad. También entregabaplanteamientos concretos para alcanzar una mayorcohesión social en y desde el sistema educativo, a través dela entrega de recursos para financiar una educación decalidad para cada uno de los estudiantes en cualquiercolegio subvencionado. Además, elevaba la importancia dela participación de quienes están más cerca de la realidadescolar y creaba instancias reales de participación en lasdecisiones de largo plazo, como lo es el Comité AsesorEscolar.

IX. Acuerdo por la Calidad de laEducación y nuevo PLGE

Como consecuencia del debate generado por el PLGE y,del proyecto alternativo presentado por la Alianza y juntocon la necesidad de contar con más votos para aprobar unainiciativa que requería un quórum mayor (4/7), el 30 de juliode 2007 el Gobierno acordó con la Alianza crear un ComitéTécnico-Legislativo, integrado por representantes de todoslos partidos y por los técnicos de cada sector, como tambiéndel Gobierno. Éste tenía como objetivo elaborar un acuerdoque considerara las propuestas y que tuviera como objetivomejorar la calidad de la educación.

El grupo mencionado trabajó durante más de tres meses yel 13 de noviembre de 2007 se llegó a un textoconsensuado firmándose el “Acuerdo por la Calidad de laEducación” por parte del Gobierno y los partidos políticosdel Parlamento, el que incluía un anexo técnico donde seespecificaban las materias acordadas e incluso la redacciónde los artículos más conflictivos. Este acuerdo fue el iniciode una nueva etapa que implicaba reemplazar diversosproyectos de ley que se estaban tramitando en el Congreso,

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los que de aprobarse, implicarían nuevas instituciones yorganización del sistema educativo.

En este contexto, un grupo de parlamentarios queestaban disconformes con este acuerdo técnico-políticoaprovecharon la oportunidad para condicionar la firma deéste con la firma de un “Protocolo para fortalecer laeducación pública” que se realizó el 21 de noviembre de2007. Dicho protocolo no se analizará en este trabajo,pero, a grandes rasgos, aborda los temas que no fueronconsiderados en el acuerdo referidos a la“municipalización”. Así, el Gobierno se comprometió aenviar un proyecto de ley al Congreso que tratara dichasmaterias.

Pero el proceso de sustitución del PLGE y deSuperintendencia originales continuó y el 29 de enero de2008 se envió al Congreso la indicación sustitutiva quereemplazaría el PLGE original por otro texto que emanódel acuerdo. Lamentablemente, el proceso detramitación de esta iniciativa ha sufrido varios reveses.

En efecto, un grupo de parlamentarios (los denominadosdíscolos) ha intentado cambiar la esencia de esteacuerdo a través del envío de indicacionescompletamente opuestas a lo acordado. Dicho proceso,que ocurrió durante mayo de 2008 en la Cámara deDiputados, terminó con el envío por parte del Gobiernode indicaciones que intentaban armonizar las propuestasde los diferentes sectores, las que fueron aceptadas portodos. Lo anterior permitió que el 19 de junio de 2008,éste fuera aprobado en esa cámara.

Pero el proceso debe continuar en el Senado y, hastaahora, los senadores más radicales que se oponen aeste proyecto, han dilatado su discusión, solicitandoposponer la urgencia y fecha de votación, así comotambién a través de la invitación a exponer de diversaspersonas y representantes. Luego, no existe claridadrespecto de la fecha en que el PLGE pueda serpromulgado y entrar en vigencia.

Por su parte, el 29 de julio de 2008 se envió al Senado laindicación que sustituiría el proyecto de ley que crea laSuperintendencia. No obstante, su discusión ytramitación también ha sido lenta y no se vislumbra, almenos en el corto plazo, su aprobación rápida.

En relación a los contenidos del acuerdo, en términosgenerales, éste lograba poner a los estudiantes y susaprendizajes como foco central, lo que implicó dejar de ladolas ideas preconcebidas y sin respaldo empírico y, por elcontrario, trabajar sobre la base de lo que se sabe tienerelación con la calidad.

Respecto a la institucionalidad, el texto proponía una nuevaestructura que, por una parte, tuviera mayor permanencia eindependencia del ciclo político y con ello otorgara unavisión de largo plazo a las políticas educativas y, por otra,se separaran las funciones relacionadas con el sistemaeducativo en organismos especializados de caráctertécnico, con objetivos claros para cada uno.

Existirían cuatro entidades:

El Ministerio de Educación (MINEDUC), quien seencargaría de la generación de las políticas para elsector. En particular, de proponer el currículum yestándares mínimos al Consejo Nacional deEducación para su aprobación; y de otorgar, enconjunto con agencias independientes, apoyo a losestablecimientos que no estuvieran cumpliendo losestándares.

La Superintendencia, que fiscalizaría elcumplimiento de la ley y, en particular, de losrequisitos de reconocimiento oficial. Ésta exigiría alas escuelas una rendición de cuentas de losrecursos públicos recibidos sobre la base de unaFECU simplificada, atendería reclamos de losusuarios y demás miembros de la comunidadeducativa y, cuando corresponda, mediaría en losconflictos y aplicaría las sanciones quecorrespondan, las que se distinguen entreincumplimiento de requisitos de operación (multas)y de los estándares de aprendizaje señaladasposteriormente.

La Agencia de Calidad, que tendría a su cargo lossistemas de evaluación de los aprendizajes de losestudiantes y de clasificación de las escuelassobre la base del cumplimiento de estándares, dela realización de diagnósticos a las escuelas queles permitan orientarse hacia una mayor calidad enel servicio educativo (salvo a las clasificadasdentro del 15% mejor); hará recomendaciones,

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tanto a las escuelas como a otros organismosdel Estado en caso de establecimientos que nologren superarse.

El nuevo Consejo Nacional de Educación(CNE), que tendría la labor de aprobar laspolíticas más relevantes en el área, como loson las bases curriculares y planes yprogramas de cada nivel, así como los planes yprogramas propios, el plan nacional deevaluación y los estándares educativos, siendoestos últimos la base para un Sistema deAseguramiento de la Calidad.

Cada institución estaría organizada con el objetivo deasegurar la calidad técnica de sus integrantes. En estesentido, la mayoría requiere que sus miembros seanelegidos a través del Sistema de Alta Dirección Pública.En el caso de la composición del CNE se buscaríaasegurar su independencia del ciclo político.

Cuadro 1: Nueva Institucionalidad del Sistema Educativo

En relación a los requisitos para ofrecer educación, elacuerdo establecía que tanto el Estado como los privados(con o sin fines de lucro) podrían ofrecer educación,siempre que se constituyeran como personalidad jurídica ycon giro único (educacional) y que se comprometieran acumplir con los estándares de calidad, valorando con ello elaporte a la diversidad y calidad que realizan los diferentessostenedores. Asimismo, se aceptaba que las escuelastuvieran procesos de admisión de alumnos según supropuesta educativa, lo que exigía a los sostenedores hacerexplícitos sus proyectos educativos para así reducir lasarbitrariedades que pudieran cometerse y asegurarprocesos transparentes y objetivos. De todas maneras, elproyecto no permitía en el caso de las escuelassubvencionadas entre pre-kinder y sexto básico, laselección de estudiantes de acuerdo a sus méritosacadémicos.

Ministerio de Educación- Proponer, evaluar e implementar políticas- Otorgar y revocar reconocimiento oficial- Otorgar financiamiento- Elaborar bases curriculares y planes y programas de estudio- Elaborar estándares de aprendizaje- Elaborar estándares indicativos en otras áreas- Apoyar a escuelas que lo soliciten en el marco delSistema de Aseguramiento de la Calidad- Proponer plan de evaluación de aprendizajes- Desarrollar sistema de información- Designar registro de expertos que podrán actuar como administradoresprovisionales

Consejo Nacional deEducación (CNE)- Aprobar BasesCurriculares- Aprobar Estándares- Aprobar Planes yProgramas Tipo

Agencia de la Calidad- Realizar evaluación de aprendizajes y en base aésta clasificar a los establecimientos (estándares)- Realizar diagnóstico a escuelas- Informar a los padres los resultados de sus hijos- Validar instrumentos de evaluación de escuelascuando éstas lo soliciten- Recomendar sanciones cuando no se cumplanlos estándares

Superintendencia- Fiscalizar cumplimiento de la ley y requisitospara reconocimiento oficial- Fiscalizar uso de recursos públicos en base aFECU simplificada- Realizar auditorías en caso de dudas fundadas- Resolver e investigar denuncias y reclamos,pudiendo actuar de mediador- Aplicar sanciones

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Por otra parte, el acuerdo sostenía que, tanto las basescurriculares como los planes y programas oficiales delMINEDUC, debían disponer de un 30% y 15% de tiempolibre, respectivamente, ya sea para profundizarcontenidos o para complementar la formación de susalumnos según su proyecto educativo. Ello evitaría loque ocurre actualmente con los denominados contenidosmínimos obligatorios, que son tan extensos que terminansiendo “máximos”, restando espacio a la creatividad.

Lo anterior se reforzaba por la creación de un banco deplanes y programas que contendría diversas opciones adisposición de las escuelas, para que éstas pudieranelegir entre diferentes alternativas, además de loselaborados por el Ministerio de Educación. Lo anteriorpermitiría, sobre todo a las escuelas más pobres,acceder a una educación de mejor calidad, en cuanto nocualquier programa estaría en dicha base, sino aquellosprobados en los mejores establecimientosdel país.

Por otra parte, se creaba un sistema deaseguramiento de la calidad para losestablecimientos subvencionados, queresponsabilizaba a cada uno de losparticipantes del proceso educativo. Estoimplica aclarar sus tareas y otorgar lasatribuciones para que tomen las decisionesque consideren más adecuadas. Así, seespecificaron derechos y deberes para cadauno de los actores educativos (incluyendoequipos directivos) y se estableció unesquema de clasificación de las escuelassegún los aprendizajes de los alumnos.

En el caso de las que no lograran que susestudiantes aprendieran lo mínimo, segeneraría un proceso gradual de consecuencias. Estemecanismo primero notifica a los apoderados de estosresultados y a través de un diagnóstico realizado por laAgencia, se puede terminar en el cierre definitivo de laescuela. En el caso de escuelas municipales que nocontaran con oferta educativa cercana, seríanintervenidas por un periodo, a través de un administradorprovisional, con el objeto de que mejoraran antes de serdevueltas a su sostenedor. Las medidas intermediascontemplaban un período acotado (4 años comomáximo) de asesoría que podía ser brindada por

agencias independientes acreditadas o por el MINEDUC,según lo eligiera cada escuela. Estas entidades haríanrecomendaciones de acuerdo al análisis que hicieran decada escuela, las que serían siempre indicativas (elsostenedor o director decidiría si las acoge o no), demanera que permaneciera la responsabilidad en las manosde cada establecimiento.

Dicho proceso, como se mencionara anteriormente,“empoderaba” a los padres y apoderados, para que tomenmejores decisiones respecto de la educación de sus hijos.De esta manera se les entregaría siempre la informaciónrespecto de los resultados educativos, tanto de sus hijos yescuela, como de las demás. En los casos deestablecimientos que no cumplieran reiteradamente losestándares, los apoderados tendrían la posibilidad decambiar a sus hijos de escuela si así lo decidieran, usandouna subvención de transporte.

En relación al currículum, se adoptaba laidea de modificar los niveles educativosprimario y secundario, en orden a quecada uno tuviera una duración de seisaños. Por otra parte, se establecieron,para cada una de estas etapas, objetivoscurriculares más completos y acordes conlos de los países desarrollados,fomentando así la calidad de laeducación. Ello porque eran másexigentes en lo académico que lo que seproponían originalmente en el PLGE yexpresaban mejor el objetivo de unaeducación integral que prepara a laspersonas para conducir su propia vida condiscernimiento, tanto de sus derechoscomo de sus responsabilidades frente alos demás. Igualmente, se incorporaron

objetivos referidos a las capacidades de emprendimiento einiciativa, así como al desarrollo de hábitos y competenciasnecesarias para la vida del trabajo, y para convivir y trabajaren grupos heterogéneos.

Finalmente, el acuerdo consideraba la adecuación a estanueva organización del sistema de los demás proyectos deley que se estaban tramitando en el Congreso. Por ello, ésteconsideraba modificaciones en el proyecto de ley quecreaba una subvención preferencial (recursos para losestudiantes más vulnerables que asistan a escuelas que

El Acuerdo por laCalidad de laEducaciónrepresentó unhecho muyimportante, ya quesu contenidoreafirma y respetavarios de losprincipios querigen no sólo elsistema educativo,sino que laorganizacióngeneral del país.

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firmen un convenio de calidad) en orden a que, porejemplo, algunas funciones que este proyecto entregabaal MINEDUC, pasaran a la Agencia de Calidad.

En relación a los aspectos negativos, se establece unaserie de medidas que, de manera menor, socavanalgunos principios y valores del sistema, sobre todo en elplano de la autonomía de cada sostenedor. En efecto,como se mencionara, se prohíbe contar con procesos deadmisión por mérito académico entre pre kinder y sextobásico, así como también se prohíbe la exigencia deantecedentes socioeconómicos. Lo anterior limita a losestablecimientos que cuentan con proyectos deexcelencia o formación de talentos, así como también alos que quieren enfocarse en sectores o estudiantes demenor nivel socioeconómico, como por ejemplo, laSociedad de Instrucción Primaria, la Fundación Astorecay varias congregaciones religiosas.

Igualmente, el proyecto propone que losestablecimientos estarán obligados a promover de cursoa los estudiantes que cumplan con ciertas reglasgenerales mínimas establecidas por el MINEDUC. Elloimpide que éstos cuenten con proyectos educativos másexigentes. Asimismo, prohíbe cancelar la matrícula aaquellos estudiantes que tengan mal rendimiento,permitiendo solamente la expulsión de aquellos querepitan de curso en dos ocasiones en un mismo ciclo.Sin duda que ello también socava proyectos educativosde excelencia y no fomenta el esfuerzo en los jóvenesque saben que no habrá sanciones.

Por otra parte, se aumentan los requerimientos para sersostenedor, con el objeto de asegurar que las escuelasserán de mejor calidad. Sin embargo, dichas exigenciasno se relacionan ni aseguran que el proyecto educativoserá de calidad. Se exige a los sostenedores constituirsecomo persona jurídica, con giro único dedicado a laeducación, contar con un título profesional o licenciaturade al menos 8 semestres y acreditar un capital mínimo, yen el caso de que no sea propietario, presentar uncontrato de arrendatario, comodatario o titular de otroderecho sobre el inmueble en que funciona elestablecimiento. No obstante, existen hoy muchossostenedores que no cumplen con los requisitos antesdescritos y sí son capaces de entregar educación decalidad, puesto que entre otras razones, contratan a unbuen director o jefe pedagógico para sus escuelas.

Es decir, las características del sostenedor pueden serindiferentes a la hora de determinar los aprendizajes de losestudiantes. La exigencia de tener una licenciatura de 8semestres parece completamente fuera de lugar en un paísdonde poco más del 30% de la población cuenta coneducación superior, porcentaje que disminuye cuando seexcluye la educación superior técnica que no cumple conlos 8 semestres. Estas exigencias se convierten en barrerasde entrada para nuevos emprendedores, limitando lacompetencia y sus efectos deseados en calidad, ya quepermiten a los que están otorgando el servicio “relajarse”,puesto que disminuye el riesgo de que los alumnos seretiren a establecimientos de mejor calidad y con ello sepierda el financiamiento.

X. La Importancia del Acuerdo

El Acuerdo por la Calidad de la Educación representó unhecho muy importante, ya que su contenido reafirma yrespeta varios de los principios que rigen no solo el sistemaeducativo, sino que la organización general del país, y quehabían sido vulnerados por la mayoría de los proyectospresentados por el Gobierno. Basta señalar algunos deesos principios:

Reafirmación de la libertad de enseñanza, que seexpresa tanto en la libertad de los padres paraelegir la educación de sus hijos, como en lalibertad para abrir y administrar establecimientoseducativos para sus dueños.

Respeto del rol subsidiario del Estado y losprincipios de una economía de mercado al admitirla provisión mixta y con fines de lucro, lo queconsolida y valora la iniciativa y el emprendimientoprivado en la educación.

Valoración explícita de la autonomía de lossostenedores, entendida como la libertad quetienen para definir y concretar su propio proyectoeducativo, administrando los recursos financieros,humanos y didácticos de la manera que les parecemás apropiada de acuerdo a los valores yprincipios que inspiran su proyecto educativo.

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Clara definición de la importancia de laresponsabilidad de los actores por susacciones, donde la autonomía es esencial a lahora de exigir cuentas a los sostenedores. Soloquien actúa autónomamente y toma sus propiasdecisiones, puede hacerse responsable de susresultados. Asimismo, establecía derechos ydeberes para todos los miembros de lacomunidad y funciones claras para cada una delas entidades gubernamentales.

Consagración de los estándares de aprendizajecomo la medida de calidad de una escuela aldeterminar que todos los establecimientostienen que lograr ciertos aprendizajes mínimoscon sus estudiantes, y que un sistema deaseguramiento de la calidad verificará yorientará al cumplimiento de éstos.

Reconocimiento de la existencia e importanciadel proyecto educativo de cada escuela y surelevancia en el momento de la admisión,permitiendo que éste fuera tomado en cuenta ala hora de seleccionar alumnos; sin embargo,exigía a las escuelas hacerlo explícito de modode reducir arbitrariedades, prohibiendo exigirantecedentes socioeconómicos.

Valoración de la libertad, flexibilidad ydiversidad de proyectos educativos, resaltandoel que los padres puedan escoger entrediferentes tipos de formación para sus hijos.Esto permite que haya innovación y adaptacióna diferentes realidades y responsabiliza a losestablecimientos a cumplir el proyecto que losinspira dado a conocer explícitamente. Ellotambién se fomentaba a través del mayortiempo libre (30%) contemplado en las basescurriculares, la posibilidad de contar conproyectos propios, lo que se refuerza por laexistencia del banco de planes y programasalternativos con proyectos de calidad.

Reconocimiento del valor de la exigencia, elesfuerzo y el mérito académico al permitir laselección de alumnos por sus calificaciones yesfuerzo escolar en la enseñanza secundaria (apartir del 7° grado), permitiendo, al menos

desde ese nivel, la existencia de proyectos deexcelencia académica y otros orientados a talentosespeciales. Asimismo, se mejoraran los objetivospor nivel que se ajustaron para quedar másacordes con los de los países más desarrolladossiendo más exigentes que los presentadosoriginalmente.

Reconocimiento de los problemas de informaciónexistentes en el sistema, entregando a todos y,especialmente a los padres, la información acercade los resultados de aprendizaje de sus hijos y decada escuela y su clasificación en el sistema deaseguramiento de la calidad, exigiendo a cadacolegio transparentar el uso de los recursosrecibidos de la subvención.

Reconocimiento del papel que tiene el Estado develar por una educación de calidad para todos, loque se manifiesta con una nueva y mejoradainstitucionalidad, donde las tareas estánclaramente definidas y su integración aseguraraentidades de mayor permanencia y calidad paraque sus decisiones sean independientes yrepresenten al país. Asimismo, se evitaríansituaciones en donde el MINEDUC actúa como“juez y parte”, al ser quien define políticas, luegolas evalúa y establece los apoyos. De esta manerase separan las funciones: la Agencia de Calidaddebía evaluar los aprendizajes, comunicar losresultados a los padres, diagnosticar las fortalezasy debilidades de las escuelas y recomendarmedidas. La Superintendencia fiscalizaría demanera eficiente y no burocrática el cumplimientode las leyes; y el MINEDUC debía establecer, juntocon el Consejo Nacional, el currículum mínimo ylos estándares y junto con agenciasindependientes proporcionar el apoyo técniconecesario a las escuelas de baja calidad.

XI. Avances en Educación

Además del importante logro que representa la firma delAcuerdo por la Calidad de la Educación suscrito por todos

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los sectores del país, Chile ha mostrado algunosavances concretos relativos a esta área, donde destacandos iniciativas: el aumento de un 15% de la subvenciónescolar y la aprobación y puesta en marcha de la ley desubvención preferencial.

El primero es de gran importancia, puesto que, en primerlugar, es un aumento no discriminatorio: es para todoslos colegios indistintamente de su modalidad odependencia. En segundo lugar, es un aumentonecesario, en el entendido de que los estudios yexpertos en administración y gestión educativa, asícomo la comparación con otros países, dan cuenta deque los recursos destinados por la vía de subvención enChile son todavía bajos, sobre todo si se compara con elgasto de los establecimientos particulares pagados.Finalmente, la entrega de recursos vía subvención y noa través de programas centralizados que obligan a lasescuelas a destinar dichos recursos a un objetivodeterminado, va en la línea de otorgar mayor autonomíaa los sostenedores para que puedan destinar losrecursos a lo que ellos determinen que es necesariosegún su realidad local.

En relación a la subvención preferencial, ésta tieneaspectos positivos y negativos que conviene analizar. Enrelación a los primeros, es claro que representa unavance en cuanto reconoce que el costo de educar aestudiantes que provienen de familias con menoresrecursos es mayor, lo que requiere un financiamientomás alto para ellos, de manera que puedan contratarsemás horas profesor o comprarse más libros ocomputadores si es necesario, en orden a suplir lasfalencias que éstos traen desde sus hogares. Así, el quela ley establezca que los estudiantes definidos como“prioritarios” (los de menor nivel sociocultural) recibanmayores recursos representa un paso muy positivo.

Lamentablemente, la subvención preferencial no seaplica para todos los niños de menores recursos, sinoque su entrega está condicionada a que las escuelasdonde ellos estudian firmen un convenio con elMINEDUC. Más allá del convenio en sí, el establecer unrequisito para percibirla genera una discriminación haciaalgunos estudiantes, lo que se traduce en una injusticia,pues un sistema equitativo entregaría a cada uno losrecursos necesarios para su educación, lo que no tieneque ver con el colegio que éste o su familia escoja.

Además, lo anterior limita las opciones de elección de estosestudiantes más pobres, ya que muchos de los buenoscolegios no aceptarán cumplir estas condiciones en cuantoson intervenciones directas de sus proyectos educativosque dañan su calidad.

Por otra parte, el contenido de los convenios se refiere acompromisos que debe adoptar la escuela en relación a losprocesos educativos. Vale decir, los colegios deben adoptaruna serie de medidas en relación a cómo gestionar susescuelas. Sin duda, elloatenta contra laautonomía y laresponsabilización de lasescuelas por susresultados, ya que, deno mejorar, éstas seexcudarán en quecumplieron con todas lasobligaciones delconvenio.

Además, es importantenotar que la leyestablece que todos losestudiantes prioritariosrecibirán unadeterminada cantidad derecursos para sueducación, lo quedesconoce que dentro de los estos alumnos, existenalgunos que tienen más necesidades que otros, como porejemplo, los que provengan de familias indigentes. Por lotanto, se debiera entregar una subvención mayor a dichosestudiantes. Así, el establecer solo un tramo dediferenciación para la subvención, si bien representa unavance, no es suficiente.

Ahora bien, al final del proceso legislativo lamentablementese introdujo un incentivo a segmentar a la población y aconcentrar alumnos pobres. En efecto, la ley establece quese otorgará un aporte adicional a la subvención preferencialque será para las escuelas, en la medida que concentrenuna mayor cantidad de estudiantes prioritarios. Es claro queello generará que las escuelas preferirán a un alumnovulnerable para así recibir un mayor aporte, generando unamayor segmentación de los estudiantes puesto que habráescuelas “especializadas” en pobres, lo que no contribuye a

Para lograr unamayor calidad en laeducación existendos requisitosfundamentales:autonomía ydescentralizaciónpara que elestablecimientoeducacional asumala responsabilidad desu proyectoeducativo, ymecanismos externospara evaluar losresultados.

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la integración, sino que creará una mayor distancia entrelos alumnos.

Por otra parte, este aporte por concentración es unsubsidio al colegio. Este mecanismo no genera losincentivos correctos, dado que a los sostenedores no lesinteresará otorgar una educación de calidad mayor pararetener a los alumnos; bastaría con contar con unnúmero determinado de estudiantes pobres pararecibirla. Esto último determina, además, que losestudiantes estén cautivos en las escuelas queconcentran a los más pobres. En consecuencia, éstos ysus familias no pueden ejercer realmente su derecho deelegir el establecimiento donde educarse, puesto que sideciden irse a uno donde no hay tanta concentración deestudiantes prioritarios recibirán una menor cantidad derecursos para su educación. En este sentido, se requiereque la subvención preferencial considere más tramos depobreza.

En conclusión, si bien estas dos iniciativas constituyenun aporte en la línea de abordar aspectos que requierenser mejorados para elevar la calidad de la educación,aún son insuficientes.

XII. Temas pendientes para mejorarla Calidad de la Educación

Si bien los proyectos y leyes que surgieron del debateabordaron gran parte de los temas relevantes paramejorar la calidad de la educación, existieron otros queno fueron tratados o en los que no se tomarondeterminaciones y que, en el corto y mediano plazorequieren ser considerados para lograr avances.

En primer lugar, ninguno de los proyectos en elCongreso abordó la propuesta de la Alianza de dejarestablecido en una ley los mecanismos definanciamiento del sistema que aseguren que losrecursos serán suficientes para alcanzar los estándaresde calidad. Lo anterior es de suma relevancia, puestoque, de aprobarse los proyectos en tramitación, seexigiría a las escuelas ciertas metas que no es claro quepuedan alcanzar con los recursos disponibles

actualmente. Es clave, entonces, transparentar al menosqué es lo que se puede lograr con la subvención actual.

También en relación al financiamiento, es urgente que lasubvención se diferencie en más tramos, de manera deabordar el real costo de ser educado de todos losestudiantes, incluyendo a los más pobres. En relación aeste punto se ha planteado como alternativa al menoscuatro escalones62. Asimismo, dicha subvención debe ser

equitativa y sin discriminaciones, de decir, de libre uso paralos estudiantes, de manera de asegurar a todos la mismalibertad a la hora de elegir el tipo de educación.

Otro aspecto que quedó sin discutir, pero que está siendoabordado actualmente en el debate público y, a través de unproyecto de ley que sería presentado por el Gobierno en elcorto plazo, es la educación municipal. La evidenciademuestra que los resultados de estas escuelas soninferiores que los de las particulares, cuando se comparancolegios que cuentan con los mismos recursos y queatienden poblaciones similares.

Existe entonces una necesidad urgente de modernizar lagestión educacional de las municipalidades. El principalproblema es que no cuentan con la autonomía necesariapara gestionar sus establecimientos libremente, debido a laexistencia de restricciones que entorpecen su accionar,como es el Estatuto Docente63. Así, se hace necesario

eliminar las protecciones especiales con que hoy cuentanlos docentes y poner en el centro del debate a los alumnos,sus aprendizajes y el desarrollo de sus capacidades,sancionando a aquellos profesores que no estén realizandouna buena labor y premiando a los que sí lo hacen y seesfuerzan, algo que hoy no está permitido, pues se debepagar a todos los profesores por igual.

Un claro ejemplo de cómo afecta a los establecimientosmunicipales la falta de autonomía -el Estatuto Docente,entre otras trabas-, es el de Las Condes que entregó enconcesión los colegios a los propios profesores. Entre 1996y 2000 tres colegios pasaron a ser administrados por losdocentes logrando, para alumnos equivalentes, puntajessustancialmente mayores en el SIMCE.

Estos cambios son necesarios, ya que complementan las

62 “Financiamiento y Selección en Educación: Algunas Reflexiones yPropuestas”, Gallego, F. y C. Sapelli, Puntos de Referencia N°286,Centro de Estudios Públicos, 2007.

63 Ley 19.070 Estatuto de los Profesionales de la Educación.

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medidas que aseguran la calidad contenidas en el PLGEy en el de Superintendencia de Educación. Como semencionara anteriormente, no existe responsabilizaciónpor los resultados si no se cuenta con las herramientaspara tomar las decisiones sobre las cuales seránevaluados.

El actual debate en torno a centralizar la administraciónde la educación municipal no tiene asidero y no llevará auna mejora de la calidad de la educación, si no seabordan los problemas de gestión que hoy enfrentan losadministradores de la educación municipal, respecto adel libre manejo de sus recursos humanos, financieros ypedagógicos. La evidencia internacional es clara endemostrar la necesidad de descentralizar la toma dedecisiones y de otorgar a las escuelas mayor autonomía,de la mano con un sistema de aseguramiento de lacalidad como el que se crea en el PLGE.

En relación a las instituciones y considerando losproblemas que ha enfrentado el MINEDUC en relación ala entrega de subvenciones y otros desórdenesadministrativos, es claro que se requiere modernizar yhacer más eficiente y menos burocrática su labor. Enefecto, si se crea la Agencia de Calidad y laSuperintendencia de Educación, existen varias funcionesque dejarían de ser parte de las tareas del MINEDUC,por lo que se requerirá de un ajuste y reestructuracióndel mismo.

Uno de los mayores problemas, que fue reconocidocomo acuerdo en el Consejo Asesor, es justamente el rolque cumple el MINEDUC al tener a su cargo la funcióntécnico-pedagógica de las escuelas. Esto entorpece lagestión de ellas y va en contra del proceso deresponsabilización por resultados propuesto, pues ésterequiere que las escuelas sean autónomas en susdecisiones. Por lo tanto, nuestros parlamentarios yautoridades de Gobierno deben estar decididos en suaccionar y no sucumbir ante las presiones, en cuanto nose puede perder de vista que el centro del debate sonlos estudiantes y su aprendizaje.

XIII. Comentarios Finales

El acuerdo en educación asumió un avance importante entérminos de la discusión, al concitar el apoyo de todos lossectores y por ende, generar el respaldo transversal querequieren las políticas de educación en el país. Además, laspropuestas del acuerdo enfocan la discusión en la direcciónadecuada y finalmente, éste contiene mejores propuestaspara aumentar la calidad de la educación que las enviadasoriginalmente por el Ejecutivo.

A nivel nacional, la necesidad de entregar una educación decalidad es compartida por los distintos actores. Dada latrascendencia del objetivo en cuestión, y más allá de laforma que tome la institucionalidad, resulta de extremaimportancia el que ésta integre una ley marco que rijacoherentemente al sistema educacional.

De esta forma se prescinden de las directrices del Gobiernode turno y se le otorga una visión de largo plazo a laeducación. Dicha ley marco debiese tener rango orgánicoconstitucional, lo que se encuentra amparado por nuestraCarta Fundamental.

Para lograr una mayor calidad en la educación existen dosrequisitos fundamentales -tal como se sostuvo en lacomisión Brünner de 1994 y que es respaldado por laevidencia internacional -: (i) autonomía y descentralizaciónpara que el establecimiento educacional asuma laresponsabilidad de su proyecto educativo; ysimultáneamente, (ii) mecanismos externos que permitanevaluar los resultados de ese proceso.

Ambas ideas aparecen con mayor o menor fuerza en elproyecto de Ley General de Educación y en el proyectosobre el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidadde la Educación. Si bien estos proyectos representan unavance, al ser leyes de carácter general dejan de lado unaserie de otros aspectos que deben ser abordados. Entreellos se cuenta la importancia de que sean los colegiosquienes tomen las decisiones y que tengan las facultadespara su manejo autónomo, factor esencial para exigircalidad. Se debe avanzar en crear una institucionalidadeducacional más flexible y que presente una correctaestructura de incentivos para sostenedores, directores,docentes, padres y apoderados y alumnos.

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Por otra parte, no se han visto avances en la rendiciónde cuentas para que las familias puedan exigirresultados; ni en que los sostenedores, especialmentelos municipales, puedan remover de sus puestos a losdirectivos que no gestionan adecuadamente los colegiosa su cargo. Tampoco se ha logrado que los directorespuedan premiar a los profesores que se esfuercen nisancionar a aquellos que no hacen bien su trabajo.

Por lo tanto, la tarea es avanzar en la discusión sobre cómolograr que el manejo de las escuelas sea más autónomo yque ellas puedan y se hagan cargo de los resultados queobtienen sus alumnos y no desviarse hacia otras materiasque más tienen que ver con posiciones ideológicas que conlas reales causas detrás de los escasos resultadosacadémicos que nos sitúan por debajo del desempeño depaíses como Irlanda, Nueva Zelanda y Estonia.