MOVILIDAD HUMANA - UNAM

MOVILIDAD HUMANA

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Anuario de Derechos Humanos del Instituto de la Judicatura FederalI-2017

LAS ALTERNATIVAS A LA DETENCIÓN MIGRATORIA EN MÉXICO. AVANCES Y RETOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS PILOTOS

ALTERNATIVES TO IMMIGRATION DETENTION IN MEXICO. ADVANCES AND CHALLENGES IN THE IMPLEMENTATION OF PILOT PROGRAMS

Diana Martínez Medrano*

Resumen: En muchos Estados, la privación de la libertad forma parte central de las políticas y prácticas migratorias, provocando violaciones a los derechos humanos y, por ende, un creciente interés en medidas alternativas. En 2015, el INM en coordinación con organizaciones de la sociedad civil implementaron un Programa Piloto de Cuidado y Aco-gida Alternativa de Niños, Niñas y Adolescentes Migrantes. En 2016, el INM, en conjunto con la COMAR y el ACNUR, iniciaron otro Pro-grama Piloto para personas solicitantes de la condición de refugiados. Este artículo pretende evaluar algunos resultados de ambos programas e identificar oportunidades de mejora que permitan asegurar el respeto a la libertad de las personas extranjeras en situación irregular.

PalabRas claves: Detención migratoria; alternativas; migración; privación de la libertad; programas pilotos.

abstRact: In many countries, the deprivation of liberty is a central part of migration policy and practice. Mandatory immigration deten-tion provokes a series of human rights violations. As such, States have important responsibilities, and there has been a growing interest in al-ternative measures. In 2015, INM in coordination with two civil society organizations implemented the first Pilot Program for Alternative Care and Reception of Migrant Children. In 2016, the INM, together with COMAR and UNHCR began another pilot program for those who request asylum. This article seeks to evaluate some of the results of both pilots and identify opportunities for improvement and ensure that the right to personal liberty is respected for foreigners with irregular status.

* Maestrante en derechos humanos por la Universidad Iberoamericana con 12 años de experiencia en derecho migratorio, derecho internacional de los derechos humanos y derecho internacional de los refugiados. Actualmente es Oficial de Programa para México de la Coalición Internacional contra la Detención.




Las alternativas a la detención migratoria en México. Avances y retos en la ...Diana Martínez Medrano

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KeywoRds: Immigration detention; alternatives; migration; deprivation of liberty; pilot programs.

sumaRio: I. Introducción. II. La detención como parte del control migratorio. III. Un acercamiento a las alternativas a la detención. IV. Evaluación de programas de alternativas a la detención en México. V. Programa piloto de cuidado y acogida alternativa de niños, niñas y ado-lescentes migrantes. VI. Programa piloto para solicitantes de la condi-ción de refugiados. VII. Conclusiones. VIII. Referencias.

I. Introducción

M éxico se caracteriza por una política migratoria restrictiva, basada en la presunción de la detención para aquellas personas que no cuentan con una situación migratoria regular en el país. En todo el territorio mexica-

no, hay más de 50 centros de detención, conocidos como estaciones migratorias o estancias provisionales, en las que miles de personas son ingresadas al año antes de ser devueltas —en su mayoría— a sus países de origen.

En la Ley General de Población —donde se normaba el tema migratorio antes de 2011— existían alternativas a este tipo de detención; por ejemplo, para quienes se acercaban a las autoridades migratorias a solicitar su regularización migratoria, en cuyos casos no eran retenidas; o a través de la figura de la custodia como una medida en la que una persona (física o moral) garantizaba la salida de otra de la estación migratoria para dar continuidad a su procedimiento administrativo migra-torio en libertad, mediante el pago de una fianza.

Cuando una persona salía de una estación migratoria bajo la figura de la “custo-dia”, de conformidad con la Ley General de Población, se encontraba sujeta a cier-tas condiciones, como la firma semanal en las instalaciones del Instituto Nacional de Migración (INM), una vez que la persona concluía sus procedimientos migratorios podía solicitar el monto de la fianza de vuelta.

Con la creación de la Ley de Migración en el año 2011, varias alternativas se retomaron en este nuevo marco normativo. En el caso de las custodias, ahora solo están permitidas si se solicitan a través de una representación consular o de organi-zaciones de derechos humanos que cumplan ciertos requisitos. Hablando de niñas, niños y adolescentes (NNA), en 2014 la Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y su reglamento establecieron de manera contundente el derecho a




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la libertad personal de esta población al prohibir su detención por motivos migra-torios. Además tenemos otras, como la regularización a víctimas o testigos de un delito.

Fue en el año 2015 cuando el gobierno mexicano inició un primer programa piloto para NNA y, en 2016, uno similar para personas solicitantes de la condición de refugiados. Este artículo comprende un panorama de la detención por moti-vos migratorios en México y un acercamiento a los programas de alternativas a la detención que fueron implementados en México para dos grupos en situación de vulnerabilidad.

II. La detención como parte del control migratorio

La movilidad humana es un tema que se encuentra en la agenda de los países que reciben, expulsan o sirven como territorios de tránsito de personas extranjeras; la-mentablemente no siempre de manera positiva. Una de las políticas y prácticas que de manera sistemática aplican los Estados para asegurar el cumplimiento de sus leyes migratorias a través de la gestión y el control migratorio es la privación de la liber-tad de aquellas personas que no cuentan con una regular estancia, ya sea porque se encuentran en su territorio de manera irregular, o bien, porque —por cierta circuns-tancia— han perdido el estatus migratorio.

Esta práctica a menudo es criticada por ser una forma de criminalización de personas migrantes y refugiadas. Por ello, organismos internacionales de Naciones Unidas, la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos y organizacio-nes de la sociedad civil nacionales e internacionales han llamado la atención sobre los efectos negativos de esta privación de la libertad en contextos de violación a estándares internacionales de derechos humanos y de escaso monitoreo a los cen-tros de detención.

Una de las posturas gubernamentales para invisibilizar la detención migratoria señala que las personas extranjeras sin regular estancia solo ven limitada su libertad de tránsito en estancias administrativas. En este sentido, se pretende negar la priva-ción de la libertad y se usan diversos términos que son utilizados para nombrar la detención migratoria que no son otra cosa que eufemismos para minimizar el hecho de que las personas no pueden ejercer su libertad deambulatoria.

Términos como alojamiento, resguardo, presentación, rescate, arresto, entre otros, son utilizados para evitar que este acto sea sujeto de garantías mínimas contenidas en





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el marco jurídico nacional e internacional de los derechos humanos. El Protocolo de Actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren a personas mi-grantes y sujetas de protección internacional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación habla de algunas de estas garantías. Excepcionalidad, tratándose de una falta administrativa el ingreso irregular al país y por lo tanto de procedimientos adminis-trativos sancionadores, la detención no debe ser obligatoria. Proporcionalidad al objeto que se busca proteger —en este caso el cumplimiento de las leyes migratorias— y necesidad, es decir, que busque asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional.

El protocolo no obvia decir que al tratarse de una detención administrativa se cuenta con el límite establecido en el artículo 21 de la Constitución mexicana, que indica como término máximo de la privación de la libertad —como sanción admi-nistrativa— el de treinta y seis horas, lo que abiertamente no coincide con los plazos de detención migratoria que utiliza el INM.

En consecuencia, la tutela judicial debe considerar la especial relevancia de la libertad personal a efecto de garantizar la eficaz protección a los derechos de las personas migrantes y sujetas de protección internacional. Sería un contrasentido que la despenalización fuera sustituida por una intervención judicial que tuviera resultados más lesivos para la libertad de esta población, o bien, que colocara a las personas migrantes y sujetas de protección internacional en condiciones de mayor vulnerabilidad en la defensa de sus derechos frente a cualquier persona procesada en un juicio penal.1

La detención generalizada y obligatoria no respeta el derecho a la libertad personal contenido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 3 y 9), el Pacto de Derechos Políticos y Civiles (artículo 9), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXV), la Convención Americana (artículo 7). Asimis-mo, existen otros instrumentos que se aplican a las personas privadas de la libertad como el Conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas Sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión de las Naciones Unidas, que incluyen entre los principales principios aplicados para la detención migratoria los siguientes:

Principio 1. Trato humano y respeto a la dignidad humana; Principio 2. De-tención legal y llevada a cabo por autoridad competente; Principio 3. No res-tricción ni menoscabo de ningún derecho humano; Principio 4. Toda forma de detención deberá ser ordenada por un juez u otra autoridad, o quedar

1 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Protocolo de Actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren a personas migrantes y sujetas de protección internacional, México, 2015, p. 98.




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sujeta a la autorización judicial u otra autoridad; Principio 5. Estos princi-pios aplican a todas las personas sin distinción de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política u de otra índole, origen nacional, etc.; Principio 6. Ninguna persona sujeta a detención será sometida a tortura o a tratos o pe-nas crueles inhumanos o degradantes; Principio 10. Toda persona arrestada deberá ser informada de los motivos por los cuales se procede a él; Principio 11. Nadie será detenido sin la posibilidad de ser oído sin demora por un juez u otra autoridad; Principio 13. Se deberá informar a la persona arrestada de sus derechos; Principio 14. Derecho a un intérprete; Principio 15. La persona no podrá estar incomunicada, deberá poder hablar con familiares y abogados; Principio 16. En casos de extranjeros deberán ser informados de sus derechos de ponerse en contacto con su representación consular; Principio 17. Derecho a contar con un abogado; Principio 36. Presunción de inocencia.

De la misma forma, a nivel regional existen, en el marco de la Organización de los Estados Americanos, los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de la Libertad en las Américas, que definen la privación de la libertad como:

Cualquier forma de detención, encarcelamiento, institucionalización, o cus-todia de una persona, por razones de asistencia humanitaria, tratamiento, tutela, protección, o por delitos e infracciones a la ley, ordenada por o bajo el control de facto de una autoridad judicial o administrativa o cualquier otra autoridad, ya sea en una institución pública o privada, en la cual no pueda disponer de su libertad ambulatoria. Se entiende entre esta categoría de per-sonas, no solo a las personas privadas de libertad por delitos o por infracciones e incumplimientos a la ley, ya sean estas procesadas o condenadas, sino tam-bién a las personas que están bajo la custodia y la responsabilidad de ciertas instituciones, tales como: hospitales psiquiátricos y otros establecimientos para personas con discapacidades físicas, mentales o sensoriales; instituciones para niños, niñas y adultos mayores; centros para migrantes, refugiados, solicitantes de asilo o refugio, apátridas e indocumentados; y cualquier otra institución similar destinada a la privación de libertad de personas.

Los principales principios que contiene este instrumento y que se aplican a la detención migratoria son:

Principio 1. Trato humano; Principio 2. Igualdad y no discriminación; Prin-cipio 3. Libertad personal (principio básico, excepcionalidad de la privación preventiva de la libertad, medidas especiales, medidas alternativas o sustituti-





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vas a la privación de la libertad; Principio 4. Legalidad; Principio 5. Debido proceso legal; Principio 6. Control Judicial y ejecución de la pena; Principio 13. Contacto con el mundo exterior.

La Comisión Interamericana, en su informe sobre México “Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en Méxi-co”, hace énfasis en que la detención migratoria debe cumplir con los estándares de excepcionalidad, proporcionalidad y necesidad:

Sobre la detención migratoria la Comisión ha sostenido que “[l]as normas internacionales establecen que la detención debe aplicarse solo de manera excepcional y luego de haber analizado en cada caso su necesidad. En todos los casos, los estados deben evitar la prolongación excesiva de la detención y deben asegurar que sea lo más breve posible.” Las múltiples afectaciones que genera la privación de la libertad sobre los derechos de las personas justifican porque estas son medidas a las que los Estados solo pueden recurrir como una última ratio. En adición a las afectaciones que genera la detención migratoria sobre el derecho a la libertad personal, también es necesario tener en cuenta que en muchos casos la detención también acarrea serias afectaciones sobre la integridad personal y la salud física y psicológica de los migrantes detenidos.2

Por su parte, para el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refu-giados (ACNUR), la detención migratoria es la privación de la libertad o el confina-miento dentro de un lugar cerrado donde al solicitante de asilo no se le permite salir a su voluntad, incluso, aunque sin limitarse, prisiones o instalaciones de detención, centros de recepción cerrados, instalaciones o centros de retención.3

Para la Coalición Internacional contra la Detención (IDC), la detención mi-gratoria impone a los Estados cargas materiales y humanas insustentables y su uso provoca violaciones a los derechos humanos de las personas y, por tanto la respon-sabilidad nacional e internacional de los Estados.4

Organizaciones de derechos humanos nacionales e internacionales han docu-mentado violaciones a derechos humanos de las personas extranjeras que son pri-vadas de la libertad en centros de detención migratoria. Hacinamiento, violaciones

2 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México, Washington, 2013, p. 195.

3 Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, Directrices sobre la detención, Ginebra, 2012, p. 9.

4 Coria Márquez, E. et al., ¿Qué esperamos del Futuro? Detención migratoria y alternativas a la de-tención en las Américas, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2017, p.15.




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al debido proceso, al derecho a la salud, a la alimentación y a la religión son solo algunas de las situaciones que se repiten en estos lugares a lo largo del mundo. Es preocupante encontrar a niñas, niños y adolescentes que también son víctimas de detención por motivos migratorios.

Esta afectación a la libertad personal también tiene lugar en México y se encuentra prevista en la Ley de Migración, no como detención, sino como “presentación”. El ar-tículo 99 de la Ley establece que la “presentación” es una medida dictada por el INM la cual se acuerda el “alojamiento temporal” de un extranjero que no acredita su si-tuación migratoria para la regularización de su estancia o la asistencia para el retorno.

Esta forma de criminalización se da de manera sistemática en nuestro país. Se-gún cifras de la Unidad de Política Migratoria,5 de enero a julio de 2017 fueron presentadas a las estaciones migratorias 52,106 personas provenientes de 93 países diferentes, de las cuales alrededor de 11 mil han sido menores de edad. Esto a pesar de que ya existe la prohibición de la detención de niños, niñas y adolescentes en estaciones migratorias.

La detención migratoria se presenta en el sistema jurídico mexicano como una medida cautelar que es aplicada por el INM para evitar la sustracción de la persona extranjera de un procedimiento administrativo migratorio. Dicho procedimiento incluye la presentación, el alojamiento (detención) en estaciones migratorias y el re-torno asistido o la deportación.6 Este debe ser substanciado en un plazo no mayor a quince días, de conformidad con el artículo 111 de la Ley de Migración, sin embar-go el mismo artículo establece excepciones que pueden ampliar el plazo a 60 días o incluso a un plazo indefinido, cuando la persona extranjera interpone un recurso administrativo o judicial que suspende el procedimiento migratorio.

La Comisión Interamericana, a propósito del caso mexicano, ha manifestado que las figuras de “presentación” y “alojamiento” constituyen formas de privación de la libertad al tratarse de medidas que impiden a las personas migrantes en situa-ción migratoria irregular disponer de su libertad de movimiento.

Al respecto, la Comisión considera necesario señalar que de acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos y los estándares interameri-canos sobre el derecho a la libertad personal, las llamadas figuras de la “pre-sentación” y “alojamiento”, al ser medidas que le impiden a los migrantes en

5 Dependiente de la Secretaría de Gobernación.6 El retorno asistido y la deportación tienen la misma finalidad, hacer que la persona abandone el país

y regrese al de origen.





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situación migratoria irregular disponer de su libertad de movimiento, consti-tuyen formas de privación de la libertad personal.7

Es la misma Comisión Interamericana quien concluye que México mantiene un enfoque de seguridad nacional en el abordaje de la migración, siendo una de las mayo-res preocupaciones la detención automática como regla y no como excepción, además de las condiciones de los centros de detención que reflejan un carácter carcelario.

Para la Comisión, la detención migratoria y la deportación constituyen los prin-cipales mecanismos de control migratorio. Es por ello que hace distintas recomen-daciones al gobierno mexicano en la materia, entre las que destacan la necesidad de establecer por vía legal la presunción de libertad personal de migrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas y otras personas en necesidad de protección inter-nacional; establecer y ampliar por vía legal las medidas alternativas a la detención ya existentes; fortalecer los mecanismos de coordinación y canalización entre au-toridades y organizaciones de la sociedad civil en la implementación de medidas alternativas a la detención y garantizar que las condiciones de detención migratoria cumplan con los estándares mínimos de derechos humanos reconocidos en la Con-vención Americana y en los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas.

III. Un acercamiento a las alternativas a la detención

Si bien se les reconoce a los Estados el derecho a establecer sus leyes y políticas mi-gratorias, así como los requisitos para ingresar y/o permanecer en sus territorios, este derecho siempre tendrá como limitante los derechos humanos de las personas que ingresan o pretenden ingresar a estos territorios. El derecho a la libertad perso-nal debe estar por encima de una ley de carácter administrativa, para IDC la mejor manera de enfrentar la detención migratoria es a través del uso de alternativas a la detención, entendidas como “cualquier ley, política o práctica por la que las personas no son detenidas por motivos relacionados con su condición migratoria”.

En un reciente informe publicado por IDC, basado en una investigación en 21 países de la región fueron documentados más de 250 ejemplos de alternativas a la detención. México estuvo entre esos países.

En el Informe se pudo constatar que los países que utilizan la detención migra-toria de manera sistemática están en centro y norte del continente, y es hacia el sur

7 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, op. cit., p. 185.




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Canadá

Estados Unidos

MéxicoLas Bahamas

Cuba

Jamaica

Haití

VenezuelaGuyana

Suriname

Guayana FrancesaColombia

Ecuador

Perú

Paraguay

Chile

Argentina

Uruguay

Bolivia

Brasil

Panamá

Costa Rica

Nicaragua

Honduras

El Salvador

Belice

Guatemala

RepúblicaDominicana

PuertoRico

Trinidad y Tobago

Casi Nunca

ArgentinaBoliviaBrasilPerú Chile

Frecuente

Costa RicaColombiaEcuador CanadáPanamá

Casi Siempre/Siempre

Las BahamasEstados UnidosEl Salvador GuatemalaHondurasJamaicaMéxicoNicaraguaRepública DominicanaTrinidad y Tobago

Países no comprendidos en el estudio

No incluye información de Belice por el uso de la detención como sanción penal Nota: Mapa sin escala

donde utilizan la detención migratoria de manera excepcional. El siguiente mapa ilustra de manera clara la división entre dichas prácticas.

Figura 1: Frecuencia del uso de la detención migratoria

Gráfica obtenida del informe ¿Qué esperamos del Futuro? de IDC





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Lamentablemente, México está dentro de los países que detienen de manera obligatoria a las personas sin una regular estancia, como lo hacen Estados Unidos, Belice, Las Bahamas, Honduras y Nicaragua. Esto a pesar de los distintos llamados de la sociedad civil y organizaciones internacionales para cambiar la política migra-toria que privilegia la detención por sobre la libertad de las personas extranjeras.

En distintos foros internacionales, el gobierno mexicano se ha comprometido a propiciar alternativas para el “alojamiento administrativo” de los solicitantes de la condición de refugiados, por lo que las alternativas a la detención tomaron un papel importante en la agenda migratoria y de protección internacional.

Compromisos que adquirió el gobierno mexicano en materia de alternativas:

Compromiso Declaración y Plan de Acción de Brasil (2014)

Declaración de San José (2016)

Declaración de Nueva York (2016)

Eliminar la detención migratoria de niños, niñas y adolescentes Desarrollar e implementar alternativas a la detención para personas solicitantes de asilo

Desarrollar procedimientos de identificación y atención para que personas en situación de vulnerabilidad puedan acceder a las alternativas

IV. Evaluación de programas de alternativas a la detención en México

El 13 de julio de 2017, la Coalición Internacional contra la Detención en conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil (Aldeas Infantiles, Asylum Access, Instituto para las Mujeres en la Migración y Sin Fronteras), llevaron a cabo la primera “Mesa Nacional de Gestión de Casos. Evaluando las Alternativas a la Detención Migratoria”. A dicho evento acudieron 21 instituciones entre gobierno, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil que participaron en los dos programas de alternativas que se han llevado a cabo en México: (1) el Programa Piloto de Cuidado y Acogida Alternativa de Niños, Niñas y Adolescentes Migran-tes no Acompañados en México y el (2) Programa Piloto para Solicitantes de la Condición de Refugiados.




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V. Programa piloto de cuidado y acogida alternativa de niños, niñas y adolescentes migrantes

Este programa fue diseñado a partir del Modelo para la recepción y acogida de niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados en el entorno comunitario en México8, que a su vez fue una adaptación al contexto mexicano del “Modelo de Evaluación y Colocación Comunitaria Sensible a los Niños, CCAP”.9

El CCAP fue desarrollado por la Coalición Internacional Contra la Detención y está conformado por 5 pasos:

Paso 1: Presunción en contra de la detención de niñas y niños. Es aplicable a toda niña y niño que sea refugiado, solicitante de asilo o migrante irregular antes de su llegada al territorio de un Estado.

Paso 2: Se lleva a cabo al poco tiempo de que una niña o niño sea descubierto en la frontera o dentro del territorio de un Estado, incluye un chequeo para determinar la edad, la asignación de un tutor para los niños no acompañados o separados, la asignación de un trabajador social para los niños que viajan con sus familias, una evaluación de admisión y la colocación del niño o de la familia en un entorno comunitario.

Paso 3: Es el componente sustantivo del modelo de evaluación y colocación sensible a los niños, se trata de la gestión de casos, incluyendo una exploración de las op-ciones migratorias disponibles para los niños y sus familias, una determinación del interés superior del niño, y una evaluación de las necesidades de protección de los niños y/o sus familias.

Paso 4: Consiste en asegurar que lo derechos de los niños y su interés superior están protegidos. Esto incluye la evaluación legal de diversas decisiones tomadas con respecto a los niños y sus familias -incluidas las decisiones sobre dónde se alojan y sobre su condición legal-. También incluye una oportunidad por parte de los Esta-dos para examinar las condiciones que acompañan la colocación del niño o de la familia en la comunidad después de una decisión final de la condición migratoria.

Paso 5: Realización de soluciones migratorias sostenibles para las personas extranje-ras.

8 Coria Marquez, E. et al., Recepción y acogida comunitaria: Modelo para niñas, niños y adolescentes no acompaña-dos en México, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2015.

9 Corlett, D. et al., Infancia Cautiva, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2012.





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MODELO CAP SENSIBLE A LOS NIÑOS

EL MODELO DE EVALUACIÓN Y COLOCACIÓN COMUNITARIA SENSIBLE A LOS NIÑOS (CCAP)Un proceso de 5 pasos para impedir la detención de niños refugiados, solicitantes de asilo y migrantes irregulares.

1 PREVENCIÓN

2 EVALUACIÓN Y REMISIÓN

3 GESTIÓN Y PROCESAMIENTO

4 REVISIÓN Y SALVAGUARDA

5 RESOLUCIÓN DE CASOS

TUTOR

No es un niño

Menor no acompañado/Separado

EVALUACION Y CHEQUEOLa opinión de los niños

debe ser escuchada.

Niño con familia

GESTOR DE CASO INGRESO

DE CASO*

COLOCACIÓN*

* Los asteriscos en el diagrama de arriba representan lugares dentro del modelo donde la opinión del niño debe ser escuchada.

El piloto para NNA implementado en México fue un paso significativo para avanzar en el tema de prevención de la privación de la libertad de niños, niñas y adolescentes que ya se encuentra establecida en la Ley de Migración y en la Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.




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Gráfica del Modelo para niñas, niños y adolescentes no acompañados en México (IDC)

En este Piloto, se incluyó una fase de identificación de posibles perfiles de NNA para ser incluidos en el proyecto, en esta fase el INM realizaba esta identificación y pedía a las organizaciones involucradas —Aldeas Infantiles y Casa Alianza— acu-dir a las estaciones migratorias a realizar entrevistas de evaluación.





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Uno de los principales objetivos del CCAP es que los NNA sean acogidos en la comunidad mientras sustancian los procedimientos administrativos migratorios. El piloto mexicano permitió esto, a través de las entrevistas las organizaciones va-loraban si conforme a las características del NNA era viable la canalización y el acogimiento de conformidad con el modelo de atención del centro de acogida. La adecuada gestión de casos permitió que todos los NNA concluyeran sus procedi-mientos migratorios —en el caso de 5 niños se consiguió la reunificación familiar en dos estados de la República— el proceso de confianza que se generó desde los centros para con los NNA fue clave para que estos no abandonaran los programas de puertas abiertas donde se encontraban.

Los involucrados en este Piloto, que duró 8 meses —mediados de 2015 y prin-cipios de 2016— no ponen en duda que el mayor beneficio es el bienestar de los NNA, la evaluación que cada uno hace es positiva pero aún con retos importantes:

Información proporcionada por los implementadores de los programas de alter-nativas en el marco de la evaluación del Programa en la “Mesa Nacional de Gestión de Casos. Evaluando las Alternativas a la Detención Migratoria”:

1. Prevención: Esta fase está superada en la normativa mexicana. De conformidad con la Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y su Reglamento está prohibida la detención migratoria de NNA. Esta Ley además establece la creación de la Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes que es la encargada de determinar el interés superior del NNA a través de la creación de un Plan de Restitución de Derechos, que incluye medidas de protección que es-tablecen el lugar donde permanecerán mientras se concluyen sus procedimientos migratorios y de asilo.

Retos: Que esta prohibición de detención a los NNA se cumpla en la práctica, de enero a julio de 2017 el INM ha presentado en estaciones migratorias a más de 11 mil niños, niñas y adolescentes a pesar de que exista la prohibición en ley, muchos de ellos se encuentran acompañados de un familiar adulto o son adolescentes a los cuáles no es posible encontrarles un Centro de Asistencia Social apropiado a su edad y perfil.

2. Evaluación y remisión: Para los Centros de Asistencia fue positivo asistir a las esta-ciones migratorias para entrevistas a los NNA, sin embargo no siempre tuvieron mucho éxito, en ocasiones la salida de los NNA era rápida pero en otros casos tardaban varios meses antes de poder ingresarles a su programa. Para los Centros una buena detección del perfil del NNA es necesaria para canalizarlo al lugar




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adecuado para su atención. Los Centros se aseguraban de informarles en todo momento a donde irían y porqué los sacaban de la estación migratoria.

Retos: Que los NNA en ocasiones están mezclados con personas adultas, que los NNA no pasen por una estación migratoria antes de ser canalizados a los distin-tos Centros de Asistencia. Actualmente es la Procuraduría Federal de Protección quien emite medidas de protección que incluyen su colocación en Centros de Asis-tencia.

3. Gestión de casos: Los dos Centros que formaron parte del Piloto contaban con Mo-delos de Atención consolidados y especializados que se han adaptado a la pobla-ción extranjera, cuyos objetivos son satisfacer las necesidades básicas y garantizar la participación de los NNA en sus procedimientos. Cabe señalar que una vez que los NNA son puestos a disposición de los Centros son estos quienes tienen la responsabilidad de acompañar sus procedimientos legales.

Retos: Los procedimientos inter-institucionales y la coordinación de las competen-cias y facultades de cada uno para que los casos avancen. La adecuada determi-nación del interés superior del niño en el momento oportuno y por la autoridad competente. La corresponsabilidad de los casos para que las dependencias de go-bierno ayuden a cubrir las necesidades de los NNA.

4. Revisión y Salvaguarda: Los modelos de los dos Centros de Acogida realizaron revisio-nes de caso de manera constante, eso sin duda fue clave para la resolución de los ca-sos, Casa Alianza cuenta con un área legal que acompaña los casos y Aldeas Infan-tiles se coordina con una gestora de casos para facilitar los procedimientos legales.

Retos: La coordinación entre Centros de Asistencia Social y las autoridades, a pesar de existir un documento por escrito donde quedaban claras las reglas es necesario incluir lo relativo a la revisión conjunta de los casos, en algunas ocasiones la docu-mentación migratoria de los NNA tomó más tiempo del esperado por problemas ajenos a ellos.

5 Resolución de casos: Todos los NNA concluyeron sus procedimientos migratorios y de asilo, los Centros de Asistencia lograron construir empatía y confianza con ellos, lo que garantizó que no abandonaran los programas.

Retos: Pensar en lugares de primer contacto que permitan que los NNA no pisen en ningún momento una estación migratoria o estancia provisional, ya sean públicos o privados. Además, pensar en otras formas de acogimiento como programas de familias de acogida.





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VI. Programa piloto para solicitantes de la condición de refugiados

Este Programa fue implementado desde 2016 por el INM en conjunto con la Comar y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados. Consistió en una medida para que las personas extranjeras solicitantes de la condición de refugiadas que se encontraban al interior de las estaciones migratorias y estancias provisionales pudieran salir a concluir sus procedimientos en albergues administrados por la so-ciedad civil. Las personas que abandonaban la estación o estancia debían acudir de manera semanal a firmar al INM y a la Comar a efecto de firmar la continuidad de los procedimientos. El INM estableció un documento provisional de visitantes con permiso para realizar actividades remuneradas. Actualmente el Piloto concluyó y se sigue implementando como un programa permanente, aunque no se encuentra en normativa, lo que le pone en riesgo de desaparecer.

Información proporcionada por los implementadores de los programas de alter-nativas en el marco de la evaluación del Programa en la Mesa Nacional de Gestión de Casos. Evaluando las Alternativas a la Detención Migratoria:

1. Prevención: El artículo 20 de la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político prevé que tratándose de solicitantes de la condición de refugiados la Secretaría de Gobernación (a través de COMAR) valorará las medidas que mejor favorezcan al solicitante. Por su parte, el artículo 62 del Reglamento de dicha ley establece que cuando se trate de solicitantes que se encuentren en estación migra-toria y en situación de vulnerabilidad, la Comar “podrá” solicitar al INM que sean trasladados a la institución especializada.

Retos: En ambos casos lo que contempla la normativa es una posibilidad de sacar a solicitantes de las estaciones migratorias de manera discrecional por parte de la autoridad migratoria, atendiendo a cada situación individual. Una vez que con-cluyó el piloto se continuó la buena práctica –que hoy persiste- pero al no haber una reforma en la normativa migratoria y de protección internacional, la salida de los solicitantes sigue siendo discrecional. Además es necesario ampliar el perfil de aquellos que pueden acceder a los programas de alternativas, ya que actualmente se limitan a NNA y solicitantes de la condición de refugiados.

2. Evaluación y remisión: La identificación se daba por parte del INM quien entregaba listas de solicitantes a la COMAR, quien a su vez enviaba a sus delegaciones las constancias con datos de las personas solicitantes y al ACNUR la relación de per-




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sonas para que la agencia buscara entre sus socios espacios en distintos albergues. Una vez confirmada la disponibilidad de espacios lo hacía saber a la COMAR, quien a su vez enviaba un oficio al Comisionado del INM solicitando la cola-boración y autorización de salida, y a su vez el INM confirmaba la salida de los solicitantes.10

Desde julio de 2016 hasta principios de 2017, 1260 personas solicitantes de la condición de refugiados habían sido beneficiarias de las alternativas a la deten-ción, de las cuales 686 fueron hombres, 574 mujeres, 402 NNA, y 231 fueron gru-pos familiares. En ese mismo corte se documentaron 208 casos abandonados (de-jaron de comparecer ante la autoridad), 22 desistimientos (manifestaron su deseo de desistirse del procedimiento de reconocimiento), 352 resoluciones negativas, 231 positivas de reconocimientos de la condición de refugiados, y 93 resoluciones positivas de protección complementaria.

Retos: Que las organizaciones implementadoras reciban la información médica y psicológica de las personas solicitantes necesaria para garantizar una adecuada atención. Lograr que las personas no pasen meses en la estación migratoria antes de salir para concluir sus procedimientos fuera de la estación migratoria. Las fir-mas que las personas tienen que realizar por estar sujetas a control migratorio en el INM y las que tienen que hacer en la COMAR dificultan el acceso a un trabajo estable, hasta el momento no existe la posibilidad de hacer una sola firma para las dos dependencias. Agilizar los procedimientos de identificación, registro y emisión de la constancia de COMAR, para poder apresurar las salidas de las estaciones migratorias. Elaborar convenios formales de colaboración entre autoridades y or-ganizaciones implementadoras. La búsqueda de más espacios que puedan ofrecer servicios diversos a las personas que entran al Programa de alternativas.

Es necesario hacer evaluaciones más profundas para determinar si las personas podrían ser candidatas a un traslado, debido a que quienes solicitan el reconoci-miento de la condición de refugiados tienen prohibición de abandonar la circuns-cripción donde iniciaron el procedimiento.

3. Gestión de casos: Fueron las distintas organizaciones de la sociedad civil las encarga-das de realizar el papel de gestión de casos, en ocasiones con pocas posibilidades de fungir como sus representantes legales ante lo avanzados de los procedimientos cuando las personas llegan con ellos.

10 Gutiérrez, G., Informe Alternativas al Alojamiento, (diapositivas de power point), México, 13 de julio de 2017.





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Retos: Mecanismos efectivos de gestión de casos que permitan disminuir los proce-dimientos migratorios y de asilo. La identificación de nuevos actores de la sociedad civil que puedan sumarse al ahora Programa. La coordinación inter-institucional para garantizar las resoluciones de casos, una adecuada coordinación con auto-ridades podría agilizar la obtención de documentos migratorios, la reunificación familiar de NNA y sobre todo, disminuir las tasas de abandono de procedimientos. La salida temprana de las estaciones migratorias que permita tener acompaña-miento legal efectivo en sus procedimientos migratorios y de asilo. La obtención de documentos de estancia por razones humanitarias con temporalidad de un año, así como la reciben los solicitantes que inician los procedimientos en libertad ante la COMAR.

4. Revisión y salvaguarda: Actualmente, no todas las organizaciones que participan en el Programa cuentan con espacios formales de revisión de casos en conjunto con autoridades, los cuales podrían incluso evaluar los lugares donde se encuentran las personas y quizá cambiarlos dependiendo de sus necesidades.

Retos: Coordinación inter-institucional que garantice una revisión constante de los casos y una adecuada atención. El propio INM reconoce que el fortalecimiento de procedimientos de intercambio de información ente actores –sin vulnerar la confidencialidad- podría contribuir en mejorar la implementación de las alternati-vas. Garantizar un mayor apoyo económico a los albergues y organizaciones para poder enfrentar el seguimiento de los casos hasta su conclusión, si bien ahora el ACNUR ofrece un apoyo para los mismos no es suficiente para la carga de trabajo adicional que enfrentan las organizaciones por el número creciente de solicitantes de la condición de refugiados.

Informar de manera continua a los solicitantes y hacerlos partícipes de sus pro-cedimientos, a pesar de haber compartido la información al inicio las personas pueden no estar familiarizadas con algunos términos u olvidar algunas implica-ciones de ciertas acciones que se pueden dar con el paso del tiempo, por ejemplo de no comparecer ante la autoridad o coordinación inter-institucional para que una vez que avancen los procedimientos y cambien determinadas circunstancias los demás involucrados estén en conocimiento para adecuar los planes de atención a mediano y largo plazo.

5. Resolución de casos: Los casos de adultos tuvieron diversas resoluciones, tanto posi-tivas como negativas y hubo varios casos de personas que abandonaron los alber-gues sin haber concluido los procedimientos. Para algunas personas se consiguie-ron los documentos de estancia por razones humanitarias pero fueron los menos.




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Retos: Mejorar la coordinación inter-institucional y la comunicación entre imple-mentadores y autoridades que permitan se resuelvan los casos. Proporcionar asis-tencia y representación legal a todas las personas que son beneficiarias del Progra-ma. Ofrecer soluciones para las personas que reciben resoluciones negativas.

VII. Conclusiones

primera. La detención migratoria es una herramienta que utilizan los Estados para gestionar los flujos migratorios irregulares. México detiene de manera obligatoria a las personas que no tienen una regular estancia sin observar los principios de necesi-dad, proporcionalidad y excepcionalidad de la detención.

segunda. En los últimos años las alternativas a la detención han aparecido en la agenda del gobierno mexicano para dos sectores; los niños, niñas y adolescentes y las personas solicitantes de la condición de refugiados. Desde 2015 se han imple-mentado programas pilotos para ambos grupos, que han permitido su salida de las estaciones migratorias para continuar sus procedimientos en libertad.

tercera. La evaluación de ambos pilotos (actualmente programas) es positiva y la tasa de abandono es moderada, aun así existe la necesidad de generar y fortalecer las alternativas, además de ampliar el perfil de quienes acceden a ellas.

cuarta. Es necesario institucionalizar en ley o política pública los programas de al-ternativas a la detención para evitar que desaparezcan en el futuro.

quinta. La gestión de casos adecuada es la mejor manera de asegurar la resolución de casos y de disminuir las tasas de abandono de quienes se benefician de los progra-mas de alternativas a la detención.

sexta. Es necesario que el gobierno mexicano garantice que la detención migratoria cumpla con los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y necesidad que mandata el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacio-nal de los refugiados.

séptima. Mientras esto sucede, los operadores del sistema judicial pueden garantizar el derecho a la libertad personal mediante la utilización de medidas cautelares o la suspensión del acto reclamado en caso de que se ataque el acto de autoridad vía juicio de garantías, toda vez que en la aplicación de la detención migratoria no se aplican los estándares internacionales de derechos humanos.





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VIII. Referencias

BIBLIOGRÁFICAS

Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, Directrices sobre la Detención, Gi-nebra, 2012.

______, Directrices sobre los criterios y estándares aplicables con respecto a la detención de solicitantes de asilo, Ginebra, 1999.

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Derechos humanos de los migrantes y otras per-sonas en el contexto de la movilidad humana en México, Washington, 2013.

Coria Márquez, E. et al., ¿Qué esperamos del Futuro? Detención migratoria y alternativas a la detención en las Américas, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2017.

______, Recepción y acogida comunitaria: Modelo para niñas, niños y adolescentes no acompañados en México, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2015.

Corlett, D. et al., Infancia cautiva, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2012.

Sampson, R. et al., Existen Alternativas: Manual para la Prevención de la detención innecesaria de mi-grantes, Coalición Internacional contra la Detención, Melbourne, 2011.

Suprema Corte de Justicia de la Nación, Protocolo de Actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren a personas migrantes y sujetas de protección internacional, México, 2015.

NORMATIVAS

Ley de Migración

Ley General de Derechos de Niñas, Niños, Adolescentes

Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político

Reglamento de la Ley de Migración

Reglamento de la Ley General de Derechos de Niñas, Niños, Adolescentes

Reglamento de la Ley Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político




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GLOSARIO

Alternativas a la detención: Cualquier legislación, política o práctica que permite a los solicitan-tes de asilo, refugiados y migrantes residir en la comunidad con libertad de circulación mientras que su condición migratoria se resuelve o mientras esperan su deportación o expulsión del país.11

Detención: Confinamiento dentro de un sitio estrechamente delimitado o restringido, inclu-yendo prisiones, campamentos cerrados, instalaciones de detención o zonas de tránsito en los aeropuertos, donde la libertad de movimiento está sustancialmente limitada, don-de la única oportunidad de abandonar esa área restringida es abandonar el territorio o donde el derecho legal a permanecer es concedido12.

Gestión de casos: Un amplio y coordinado enfoque de prestación de servicios ampliamente uti-lizado en el sector de servicios humanos como una manera de lograr la continuidad de la atención a los clientes con variadas necesidades complejas. Se asegura que la prestación de servicios es impulsada por el “cliente” en lugar de la “organización” y que involucra un modelo de atención individualizado, flexible y basado en la fortaleza. Los gestores de casos a menudo son trabajadores sociales y profesionales de asistencia social, pero tam-bién son personas expertas y con experiencias en el sector específico en el que el enfoque de gestión de casos se está utilizando13.

Migrante: persona que transita o llega al territorio de un Estado distinto al de su residencia por cualquier tipo de motivación14.

Presentación: Medida dictada por el INM mediante la cual se acuerda la permanencia de una persona extranjera en una estación migratoria o estancia provisional.

Persona refugiada: Quien debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, género, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de naciona-lidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera residencia habitual, no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a él. O quien ha huido de su país de origen, porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, viola-

11 Corlett, D. et al., op. cit.12 Directrices del ACNUR sobre los criterios y estándares aplicables con respecto a la detención de

solicitantes de asilo, Ginebra, 1999.13 Corlett, D. et al., op. cit.14 Ley de Migración





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ción masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gra-vemente el orden público.15

Situación migratoria: Hipótesis en la que se ubica un extranjero en función del cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones migratorias para su internación y estancia en el país.16

15 Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político16 Ley de Migración




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