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Modelos de participación privada en la gestión penitenciaria

Miguel Donovan Julio de 2014

Retos de los sistemas penitenciarios §  La población interna ha crecido a una tasa de 6% en los últimos 15 años. §  Este crecimiento genera presiones en la capacidad instalada de los sistemas penitenciarios, que en su

mayoría operan con un nivel de ocupación por encima del 100%. §  Otros retos del sistema penitenciario incluyen el reducir los costos de operación, mejorar la calidad de

los servicios, garantizar las condiciones de seguridad y disminuir la reincidencia de delitos, entre otros.

TASA PROMEDIO DE POBLACIÓN INTERNA (Tasa por 1,000 habitantes, 2013 o año más reciente)

Las cifras de población interna incluyen oersonas detenidas e internos sentenciados. Fuente: International Centre for Prison Studies.

NIVEL PROMEDIO DE OCUPACIÓN PENITENCIARIA (Porcentaje, 2013 o año más reciente)

160 151

137 130

114

96 93

Africa América Caribe Asia Medio Oriente

Oceanía Europa

361

263

158 153 140 123 121

Caribe América Oceanía Asia Europa Africa Medio Oriente

Modelos de gestión penitenciaria

§  Modelo público: la autoridad penitenciaria y otros órganos públicos administran todos los procesos §  Modelo privado: un proveedor privado administra todos los procesos §  Modelo híbrido: operación en Asociación Público Privada, en donde el proveedor puede llevar a

cabo uno o más procesos en el sistema

Diseño Financiamiento Construcción Operación Seguimiento a

libertad condicional

Servicios: •  Atención médica •  Servicios alimentarios •  Transporte •  Programas de:

readaptación, trabajo social y otros especiales

SUPE

RVI

SIÓ

N

GESTIÓN DEL SISTEMA PENITENCIARIO

Administración: •  Mantenimiento •  Seguridad del inmueble •  Servicio de guardia y

custodia

Beneficios de los proyectos en Asociación Público Privada

§  Los proyectos en Asociación Público Privada establecen una relación contractual de largo plazo entre organismos del sector público y el sector privado para la prestación de un servicio público.

•  Inversión: Incrementan la disponibilidad de recursos, evitando presiones de gasto en el corto plazo para el sector público

•  Fortalecimiento de la capacidad instalada: Apoyan la modernización y expansión de la capacidad instalada bajo condiciones costo-efectivas e innovadoras

• Control de los riesgos: Comparten los riesgos asociados con el financiamiento y operación del sistema penitenciario

• Calidad en el servicio: Capitalizan la experiencia y mejores prácticas del sector privado para: innovar en la administración del sistema y en los servicios ofrecidos a los internos, planear adecuadamente los servicios y prever riesgos de sobrecostos.

• Competencia y eficiencia: Fomentan la competencia en la contratación, el pago de servicios contra entrega de resultados y la minimización de costos operativos

Capacidad de servicio

Excelencia operativa

•  Responsabilidad legal, política y moral de impartir justicia, así como de velar por los derechos de los ciudadanos

•  Pérdida de experiencia y capacidad para especializarse en la gestión del sistema penitenciario

Problemática de los proyectos en Asociación Público Privada

Responsabilidad del gobierno

Competencia en el mercado

Incentivos del privado y

rendición de cuentas

Regulación

Fuente: United States Department of Justice. Emerging Issues on Privatized Prisons. Australian Public Accounts Committee.

•  Número limitado de proveedores en el sector, que genera cuestionamientos sobre: o Competencia en el mercado y,

por tanto, la capacidad de crear ahorros

o Riesgos de crear monopolios o favorecer a algún proveedor

o Poca experiencia de los proveedores en gestión penitenciaria

•  Incentivo de maximizar las ganancias incrementando la población interna y minimizar costos pueden poner en riesgo la calidad y seguridad en el servicio

•  Contratos de gestión o construcción penitenciaria sujetos a normas de confidencialidad, lo que dificulta la transparencia y rendición de cuentas

•  Costos de transacción asociados con la contratación

•  Dificultades en la elaboración de contratos de APP flexibles y que cumplan con las necesidades de servicio

•  Metodología para evaluar la rentabilidad de un proyecto en APP: tasa de descuento y riesgos

Ejemplos de participación privada en sistemas penitenciarios a nivel internacional

País Población en sistemas privados

Resultados

Estados Unidos de América

8.7% (2012) •  Es uno de los principales promotores de la privatización de servicios en el sector.

•  Algunas experiencias de éxito en la reducción de costos y de buenos resultados en calidad de los servicios.

•  Dificultades en materia de administración de justicia ante denuncias de mal trato y problemas en el servicio.

Reino Unido 14% (Inglaterra y Gales,

2012)

•  El Reino Unido ha obtenido resultados positivos con nuevas formas de contratación como el pago por resultados en la gestión de la prisión y los servicios de rehabilitación.

•  En 2013, el Ministerio de Justicia expresó preocupación sobre dos prisiones privadas que recibieron bajas evaluaciones, lo que motivó una revisión de algunos contratos.

Australia 19% (2011) •  Resultados positivos en reducción de costos, calidad de los servicios y programas ofrecidos a los internos.

•  Discusión para compartir con el proveedor privado parte del riesgo asociado con la reincidencia de crímenes.

Chile * •  Un estudio desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la Fundación Paz Ciudadana encontró una percepción positiva sobre la expansión del sistema privado y sobre los servicios de guarda y custodia. Los resultados en materia de reincidencia y otros servicios parecen ser comparables con los del sector público.

*No disponible. Fuente: Mason, Cody. The Sentencing Project; Tanner, Will. The case for private prisons. Reform Ideas; Gilroy Leonard, Adam Summers y Anthony Randazzo, Public-Private Partnerships for Corrections in California: Bridging the Gap Between Crisis and Reform, Reason Foundation; Fundación Paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo, Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual.

Beneficios del modelo privado de gestión en EUA

§  A pesar de que la población reclusa en los Estados Unidos se ha reducido en los últimos años, este país continua teniendo la mayor tasa de encarcelamiento en el mundo.

§  En 2011, los Estados Unidos contaban con 716 internos por cada 1,000 habitantes, cifra superior al promedio mundial de 146 internos por cada 1,000 habitantes.

Fuente: International Centre for Prison Studies; Geoffrey F Segal y Adrian T. Moore, Weighing the Watchmen: Evaluating the Costs and Benefits of Outsourcing Correctional Services, Reason Foundation; Gilroy Leonard, Adam Summers y Anthony Randazzo, Public-Private Partnerships for Corrections in California: Bridging the Gap Between Crisis and Reform, Reason Foundation.

COMPARATIVO DE COSTOS DE OPERACIÓN PARA TEXAS: UNIDAD PROTOTIPO ESTATAL Y UNIDADES PRIVADAS

(Costo en USD por día, por cama) •  Estudios sugieren ahorros de entre

5 y 15% en los costos de operación en algunos estados

•  Mejoras en la calidad de la operación: o Mejoras en servicios de guarda y

custodia o Menor reincidencia de crímenes o Mejores reportes de satisfacción

de administradores e internos

35.5 37.9 41.6 44.1 34.4 35.2 36.1 37.5

3% 7%

13% 15%

2004 2006 2008 2010

Prototipo estatal (1,000 camas) Unidades privadas Diferencia (Porcentaje del costo estatal)

Problemática en el modelo privado de gestión en EUA

§  Existe evidencia de problemas en el servicio administrado por el privado, así como críticas a la metodología para comparar instituciones públicas y privadas. Las consideraciones que con frecuencia se discuten

Metodología de comparación y estimación de costos

•  Diferencias en los métodos de reporte de costos

•  Criterio de contabilidad de costos como el de bienes capitales o el gasto en servicios complementarios (e.g. Educación)

•  Las prisiones difieren en el tipo de población atendida, ubicación y tamaño, entre otros, por lo que no son comparables

•  Algunos internos con necesidades especiales no son enviados a unidades privadas, lo que dificulta la comparación entre unidades

Calidad de los servicios

•  Estudios que encuentran deficiencias en unidades privadas o resultados similares entre ambos sistemas

o Spivak y Sharp 2008 encontraron tasas de reincidencia más altas en unidades privadas

•  Denuncias sobre uso excesivo de la fuerza y problemas en los servicios: o  Marzo, 2000: Departamento de

Justicia demandó al Estado de Luisiana y la Wackenhut Corrections Corporation por condiciones de un Centro de Justicia Juvenil. Luisiana retomó el control de la unidad.

Costos e incentivos asociados con la operación privada

•  Estudios que no encuentran ahorros y sugieren resultados similares entre ambos sistemas (Gaes 2012)

•  Incentivo para incrementar la tasa de población dentro de los servicios penitenciarios o  Por ejemplo, esfuerzos por

identificar, encarcelar y deportar a las personas que violan las leyes migratorias, quienes cada vez son procesados con mayor frecuencia en unidades privadas

Fuente: Gilroy Leonard, Adam Summers y Anthony Randazzo, Public-Private Partnerships for Corrections in California: Bridging the Gap Between Crisis and Reform, Reason Foundation; Mason, Cody, International Growth Trends in Prison Privatization, The Sentencing Project. Goyer, KC. Prison Privatisation in South Africa: Issues, Challenges and Opportunities. Fundación Paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo, Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual.

Mecanismos adoptados por el Reino Unido para la participación privada

1/ National Offender Management Service. Fuente: Tanner, Will. The case for private prisons. Reform Ideas.

1980s – 2000 •  Diseño, construcción, financiamiento y operación de las unidades

penitenciarias •  Requerimientos de niveles de servicio en los términos del contrato

Modelo de APP tradicional

Mecanismos que facilitan la competencia

1980s – 2011 •  Creación del Servicio Nacional de Administración Penitenciaria1/ para la gestión

de todas las unidades •  Introducción del sistema de pago por resultados: Metas de reducción de

reincidencia (rehabilitation revolution) •  Permite la competencia en todos los servicios que el sector público no está

obligado a proveer por ley

Privatización y reformas al

sector público

2012 •  Permite la privatización de penitenciarías •  Permite la subcontratación de servicios auxiliares y de rehabilitación •  Establece estándares de eficiencia para el sector público

Experiencia en el Reino Unido en modelos de Asociación Público Privada §  El Reino Unido implementó un Mecanismo de Evaluación del Sistema Penitenciario que permite

evaluar de manera homogénea el desempeño de las unidades públicas y privadas. §  La evaluación realizada en 2012 demostró que las unidades con participación privada lograron

resultados superiores al promedio de las unidades administradas por el sector público.

Gestión de recursos y efectividad operativa

•  Todas lograron mejores indicadores de calidad por la inversión, gestión de recursos, el orden, así como motivación del personal

Decencia •  7 obtuvieron mejores resultados de calidad, seguridad, condiciones del inmueble y experiencia de los internos

Reducción de reincidencias •  7 registraron mejores indicadores de tratamiento de adicciones, reinserción, valoración de necesidades y tratamiento conductual de los internos

Protección pública •  5 mostraron mejores valores en métricas de seguridad, manejo de riesgos y libertad condicional

Posición en el mecanismo de evaluación

•  6 lograron un desempeño excepcional, mientras que el resto lograron las metas en la mayoría de los indicadores

CRITERIO DESEMPEÑO DE LAS 12 PRISIONES CONTRATADAS

Fuente: Tanner, Will. The case for private prisons. Reform Ideas.

42,967

741

50,346

27,170

Cerrado Semiabierto Abierto Post penitenciario

Experiencia de Chile en modelos de Asociación Público Privada

§  Chile también cuenta con un sistema penitenciario mixto, compuesto por prisiones operadas por el estado y por prisiones concesionadas.

§  En el año 2000, Chile inició un programa de inversión para la creación de 10 nuevas prisiones, de las cuales 8 han sido terminadas al cierre de 2012. Además de expandir la infraestructura penitenciaria en 16,000 plazas, este programa fortalecería la capacidad del sistema para rehabilitar a los internos.

§  Los inmuebles desarrollados en Asociación Público Privada se licitarían bajo el modelo “Diseñar, Construir, Operar y Transferir”, empleando contratos por un plazo de 20 años. Los servicios proporcionados por el privado incluyen la nutrición, salud, mantenimiento y programas de rehabilitación.

Fuente: Fundación Paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo, Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual; Gendarmería de Chile. Fundación Paz Ciudadana, Reincidencia en el sistema penitenciario chileno.

POBLACIÓN CONVICTA EN CHILE POR TIPO DE SUBSISTEMA, 2014

TIEMPO EN REINCIDIR POR PRIMERA VEZ, 2007 (Número de días)

97

248

526

Percentil 25 Percentil 50 Percentil 75

50.5% de los internos en el subsistema

cerrado reincidieron en delitos

RESULTADOS DEL ESTUDIO COMPARATIVO DEL SISTEMA DE PRISIONES PÚBLICO Y CONCESIONADO

•  No se encontraron diferencias en los indicadores de reincidencia delictiva, rehabilitación y de participación en talleres de trabajo

•  Un menor número de internos fueron enviados a celda de castigo en las prisiones privada

•  Los internos tienen una buena percepción de la política de expansión de la infraestructura a través de un sistema privatizado, particularmente en lo relacionado con las acciones de guardia y custodia

Resultados

•  Las entrevistas con autoridades públicas sugieren dificultades para operar utilizando la Ley de Concesiones:

o  No es flexible para ajustarse a la realidad operativa, que es dinámica por los cambios en la población interna y sus necesidades

•  Falta de servicios especializados para los internos con mayor riesgo de reincidencia delictiva

Problemática identificada

§  El estudio realizado por la Fundación Paz Ciudadana y el Banco Interamericano de Desarrollo identificó áreas de mejora para facilitar la operación de las unidades en Asociación Público Privada

Experiencia de Chile en modelos de Asociación Público Privada

Fuente: Fundación Paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo, Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual.

Mexico CPS 8 Prisiones “Titán”

•  Inversión 350 millones USD • 

Los 8 Centros Federales de Rehadaptación Social tendrán la capacidad para 2500 internos.

•  El PPP en Prisiones en México es un concepto relativamente nuevo en el tratamiento y rehadaptación social, mediante el cual un proveedor privado se encarga de la construcición, equipamientos y operación de servicios no penitenciarios, mediante un contrato de servicios a lago plazo.

•  SERVICIOS PRESTADOS POR C&B (Mich y Dgo) •  Asesor Técnico y administración de servicios de operación.

§  El desarrollo de las esquemas de paritipación público y privada en instalaciones estratégicas y de seguridad ha tenido una evolución muy rapida en paises emergentes.

§  El esquema en muchos países incio con carreteras, para pasar a instalaciones más complejas como escuelas, universidades, hospitales y ahora en instalaciones estratégicas y de seguridad.

§  Exiten varios preequisitos para el desarrollo de APP o PPS en instalaciones estratégicas, estos basicamente se dividen en dos tipos.

§  Requisitos estructurales o de primer nivel: estos se traducen principalmente en las condiciones en marco legal y normativo que aplica al desarrollo de proyectos de infraestructura y servicios publicos a largo plazo.

§  Requistos tecnicos o de segundo nivel: Estos se traducen principalmente en los elementos de planeación, diseño, modelaje financiero, de riesgos, especificaciones de servicios y de administración de los proyectos en el largo plazo

Requisitos estructurales o de primer nivel: En este sentido en el Perú se tienen avances significativos como: • Reformas legales y presupuestales • Lanzamiento del proyectos de servicis • Experiencia en Manejo de fideicomisos y garantias • Sólido nivel crediticio Con respecto a la bancabilidad y condiciones del esquema de garantía en caso de retraso en gasto corriente o de un fuente alterna de pago, es indispendable contar con una solida estructura que permita hacer bancables los proyectos de Perú, potencializando los recursos antes mencionados. En necesario estructurar un instrumento que permita dar esta solidez y actue como palanca para todos los proyectos, haciendo que el esquema de APP una opción de portafolio para el desarrollo de proyecto del estado.

Requistos tecnicos o de segundo nivel: Estos se traducen principalmente en los elementos de planeación, diseño, modelaje técnico financiero, de riesgos, especificaciones de servicios y de administración de los proyectos en el largo plazo En este sentido en el Perú es necesario implementar herramientas que permitan tener un modelo de APP de acuerdo a las necesiades marcadas por la planeación estatal: Generar un NUEVO MODELO DE RECLUSIÓN Y READAPTACIÓN SOCIAL, este nuevo modelo es el principal reto que deberá presentar funciones tanto de seguridad, readaptación, servicios e infraestructura mediante una nueva manera. Estos significará reformas legales en la forma en que se cumplen sentencias, mecanismos de recluatamiento y confianza y modelos de operación, mismos que hoy solo estan basados en reglamentos y en la experiencia de cada Centro en particular, no sujetos a estandares de calidad y disponibilidad de servicios.

Este NUEVO MODELO DE RECLUSIÓN Y READAPTACIÓN SOCIAL, es el eje fundamental requerido antes de diseñar un modelo de servicios en apoyo con un proveedor privado o con fuentes de financiamiento privado. Ya que establecerá las bases de la interacción entre el sector Público y privado en relaciones de largo plazo en las cuales el proceso transversal de seguridad es la prioridad para ambos participantes. Adicionalmente se deberán de desarrollar especificaciones de diseño y servicios que deberán atender a este MODELO y que sean entregadas por parte de la parte desarrolladora. Como base principal el modelaje técnico-financiero y de operación deberá sustentar el Costo beneficio y valor por dinero que este proyecto deberá arrrojar a fin de justificar la utilización de recursos a largo plazo.

Todas estas herramientas y metodologias solo son posibles con una condición. VOLUNTAD POLITICA DE LAS PARTES y el compromiso de todos los involucrados, ya que son esfuerzos interdependencias, y es necesario un liderazgo fuerte para la coordinación del proyecto en general. TIEMPOS: Estos proyectos son de larga maduración por lo que deberá atenderse para ser proyectos exitosos, un periodo no menor a 12 meses en el procesos completo de planeación hasta la adjudiación o selección de proveedor más los tiempos de construcción y operación.

Open for Business

CENTRO FEDERAL 14 DURANGO

Conclusiones

§  Los sobrecostos y problemas en el servicio tienen lugar en el ámbito público y privado. §  Las Asociaciones Público Privadas pueden resolver dificultades en el sector penitenciario y

pueden ser fortalecidas con acciones complementarias: o  Establecer esquemas de monitoreo, control de calidad y criterios de evaluación de los

servicios otorgados tanto por autoridades públicas, como por el proveedor privado o  Promover la operación de servicios a través de proveedores privados bajo la supervisión del

sector público o  Incrementar la participación privada en la adopción de riesgos relacionados con la

rehabilitación de los internos o  Promover la transparencia y rendición de cuentas en la gestión de APP o  Fortalecer la normatividad y mecanismos de contratación, particularmente en países con

poca experiencia en el desarrollo de este tipo de proyectos