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Produccin EditorialKathErinE riosasEsor EditorialJorgE orlando MEloEditoraYiraMa castaoasistEntE dE Edicinadriana BotErodisEo Y diagraMacin

tangraMa

FotograFaPaBlo roJas, Pgina 133.JaviEr la rotta, Pginas 12, 20-21 Y 22.

MinistErio dE EducacinPriMEra EdicinJulio dE 2010isBn: 978-958-691-391-1iMPrEso En PanaMEricana ForMas E iMPrEsos s.a

sE PErMitE la rEProduccin total oParcial, citando la FuEntE.

Ministerio de Educacin

Repblica de Colombia

MinistErio dE Educacin nacionalcallE 43 no. 57 14cEntro adMinistrativo nacional canwww.MinEducacion.gov.coatEncionalciudadano@MinEducacion.gov.cotElFono: (57-1) 222 28 00Bogot, coloMBia

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lvaro Uribe vlezPresidente de la rePblica de colombia

cecilia mara vlez Whiteministra de edUcacin nacional

isabel segovia osPinaviceministra de edUcacin Preescolar, bsica y mediaJUana ins daz tafUr (19 . 2004 24 . 2008)himelda martnez zUleta (1 p. 2003 17 . 2004)

gabriel bUrgos mantillaviceministro de edUcacin sUPeriorJavier botero lvarez (3 p. 2002 14 . 2007)

nohemy arias oterosecretaria general

Jorge alberto bohrqUez castroJefe oficina asesora JUrdica

carol anglica ramrez esPeJoJefe oficina asesora de comUnicaciones

Javier orlando torres PezJefe oficina asesora de Planeacin,finanzas y sistemas de informacin

henry alfonso de la ossa sierraJefe oficina de innovacin edUcativa con Usode nUevas tecnologas

germn sarmiento aParicioJefe oficina de cooPeracin y asUntos internacionales

JUdith aleJandra vargas lPezJefe oficina de control interno

adriana aldana osPinasecretaria Privada de la ministra

viceministerio de edUcacin Preescolar,bsica y media

mnica lPez castrodirectora de calidad Para la edUcacin Preescolar,bsica y media

heUblyn castro valderramasUbdirectora de referentes y evalUacin dela calidad edUcativa

mara clara ortz Karam

sUbdirectora de fomento de comPetencias

gloria mercedes lvarez nezdirectora de fortalecimiento a la gestin territorial

yaneth sarmiento forerosUbdirectora de monitoreo y control

migUel francisco godoy carosUbdirector de fortalecimiento institUcional

mara cristina garca ParrasUbdirectora de recUrsos hUmanos del sector edUcativo

Patricia camacho lvarezdirectora de cobertUra y eqUidad

len daro cardona yePessUbdirector de acceso

mara brigitte bravo osoriosUbdirectora de Permanencia

mara mercedes livano alzate

directora de Primera infancia

manUel ricardo toro velsqUezsUbdirector de cobertUra de Primera infancia

claUdia milena gmez dazsUbdirectora de calidad de Primera infancia

viceministerio de edUcacin sUPerior

eva Janeth Prada grandadirectora de calidad Para la edUcacin sUPerior

ana mara botero PatiosUbdirectora de asegUramiento de la calidad Parala edUcacin sUPerior

carolina torres JimnezsUbdirectora de insPeccin y vigilancia

mara victoria angUlo gonzlezdirectora de fomento de la edUcacin sUPerior

remberto Jess de la hoz reyessUbdirector de aPoyo a la gestin de las institUcionesde edUcacin sUPerior

carolina gUzmn rUizsUbdirectora de desarrollo sectorial de la edUcacinsUPerior

secretara general

lUz marina agUdelo viedasUbdirectora de gestin financiera

Piedad rUb nieto PabnsUbdirectora de contratacin

martn emilio sePlveda celissUbdirector de gestin administrativa y oPeraciones

lvaro fernando gUzmn lUcerosUbdirector de talento hUmano

JacqUeline triana roasUbdirectora de desarrollo organizacional

JUlia ins bocanegra aldanaJefe Unidad de atencin al ciUdadano

y los 568 fUncionarios del ministerio

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entidades adscritas y vincUladas

margarita Pea borrerodirectora del institUto colombiano Para la evalUacinde la edUcacin, icfesJos daniel bogoya maldonado (21 . 2002 7 ju. 2006)

marta lUca villegas boterodirectora del institUto colombiano de crdito edUcativoy estUdios tcnicos en el exterior, icetex

rUbiela lvarez castaoinstitUto nacional Para sordos, insor

mary lUca hUrtado martnezinstitUto nacional Para ciegos, inci

asesores del ministerio:

adriana gonzlez riveraalina gmez flrezbertha isabel qUintero medina

catalina londoo amayacarlos dUqUeclaUdia mara zea restrePoeliana ianni boteroelcy Patricia PealozaedUardo villar conchaJavier botero lvarezJess meJa PeraltaJUan camilo JaramilloJUan Pablo ferro casasJUlia mara rUbiano de la crUzlaUra barragn montaalUisa fernanda Prado herdoizamara teresa Peamartha cediel de Pea

martha lUca franco gaitnolga mara marn arangostella villamizar yanezWilliam crUz sUrezyirama castao giza

Personas qUe trabaJaron en el eqUiPodirectivo ministerio

adriana molina mantillaadriana Patricia gaviria dUqUelvaro leUro avila (..p.)ana mara rodrgUez chacnblanca lilia caro acero

camila rivera caicedocarmen emilia Prez castaoclara ins Pez Jaimesdaniel edUardo mora castaedadaniel edUardo rivera bonellernesto barrera morafederico artUro Patio galindofrancisco Prez callefranK hernn PaiPilla monroyingrid vanegas snchezivn francisco Pacheco arrietaJos daniel bogoya maldonadoJos ricardo PUyana valdivieso

JUan carlos martnez martnJUan martn fierro vsqUezJUanita lleras acostamara isabel arango calamara isabel fernndes cristovaomaritza rondn rangelmartha sofa serrano corredormaUricio castillo varelamigUel leonardo caldern marinoscar ramiro Prado gonzlez

PaUla JacqUeline cUellar roJasricardo alfonso corredor cUresonia cristina Prieto zartatatiana olarte barreragiovanni crtes serranoJUlin andrs cardona valleJoyolima ivonne beltrn villamizar

nUestros coeqUiPeros

entidades del gobiernoaccin socialcomisin nacional del servicio civildePartamento administrativo de ciencia tecnologa

e innovacin, colcienciasinstitUto colombiano de bienestar familiar, icbfministerio de cUltUraministerio de Proteccin socialministerio de tecnologas de la informacin

y las comUnicaciones

organismos internacionalesagencia de la onU Para los refUgiados, acnUrbanco interamericano de desarrollo, bidbanco mUndialcentro regional Para el fomento del libro en amrica latina

y el caribe, cerlalcbritish coUncilconvenio andrs bello, cabfondo de las naciones Unidas Para la infancia, Uniceffondo de Poblacin de las naciones Unidas, UnfPaorganizacin de estados iberoamericanos Para la

edUcacin, la ciencia y la cUltUra, oeiorganizacin de las naciones Unidas Para la edUcacin,

la ciencia y la cUltUra, Unescoorganizacin internacional Para las migraciones, oim

trabaJamos tambin con los gobiernos de alemania,argentina, aUstralia, chile, esPaa, francia, holanda,rePblica de corea, estados Unidos, mxico, ParagUay, rUsia,JaPn y reino Unido.

otros

arq. s.a.asociacin colombiana de facUltades de edUcacin, ascofadeasociacin colombiana de Universidades, ascUnasociacin colombiana Para el avance de la ciencias, acacconfederacin nacional catlica de edUcacin, conaceddividiendo Por colombiaeconometra s.a.emPresarios Por la edUcacinfondo financiero de Proyectos de desarrollo, fonadefUndacin edUcacin comPromiso de todosPostobnred latinoamericana de Portales edUcativos, relPe

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Presentacin 13

la edUcacin: Una PreocUPacin bicentenaria 23l u p 24l cu 1991: pu u 25

U p u 27 Descentralizacin y asignacin de recursos 27Reorganizacin educativa 31La carrera docente 31Secretara de Educacin de Bogot: hacer, planear yejecutar es posible 32

m p u up 34a pu ru eu 37

transformaciones crUciales 43

U 43l 48 Los cambios en la estructura administrativa 50

La reestructuracin administrativa de 2003 y susmodificaciones 51

Transformacin organizacional y bsqueda detransparencia en la gestin 53

contenido

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La organizacin del espacio fsico 55 La renovacin institucional: entidades adscritas y

vinculadas 55s i: , pu 57

Sistemas de informacin para la gestin de la educacinsuperior 59Sistemas de apoyo a la gestin de la educacin bsicay media 60Sistemas para la gestin del Ministerio 62Los sistemas de informacin y su base tecnolgica 63

m u 63su u p u up 66e u u 69

l u: u p u 73 La comunicacin con el sector educativo 74

Los foros de discusin 75La relacin con el sindicato de docentes de la educacin bsica 75La relacin con la sociedad a travs de los medios decomunicacin 77La relacin con la sociedad a travs de la elaboraciny seguimiento del Plan Nacional Decenal de Educacin 79La relacin con los sectores empresariales 81

edUcacin Para todos 87au u u 89e p u u 94 Gestin e informacin, base de la ampliacin de cobertura 97 La organizacin de la matrcula 97 Contratacin con privados 97

Espacio para ms estudiantes y ambientes adecuadospara su aprendizaje 100La adaptacin del sistema para la atencin a poblacionesvulnerables 103

Atencin pertinente y flexible para la poblacin rural 103 Atencin a poblacin en situacin de desplazamiento 104 Poblacin con necesidades especiales 104 Estrategias de permanencia educativa 105

Otros grupos integrados a la educacin 108e u u u up 110

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La gestin en las instituciones educativas privadas 165Formacin profesional de docentes y directivos docentes 167Formacin de educadores para la primera infancia 170Programas para el fortalecimiento de las competencias 170

Competencias ciudadanas 173

Programas transversales para el fortalecimientode competencias 174 Foro Educativo Nacional: aprendiendo de los mejores 177l u up 178

Aseguramiento de la calidad 178 Condiciones de calidad 181 Consolidacin de una cultura de acreditacin de calidad

y de autoevaluacin 182 Fomento a la investigacin 183 Profesionalizacin de docentes de educacin superior 186

P u p 187Programa nacional de uso de medios y nuevas tecnologasde la informacin y la comunicacin 187

Programa nacional de bilingismo 193Articulacin de la educacin media con la superiory la educacin para el trabajo y el desarrollo humano 195

Fortalecimiento de la educacin tcnica y tecnolgica:la educacin por ciclos 196

Fortalecimiento de la educacin tcnica y tecnolgica

mediante programas acordes con los retos productivos del pas 198 El Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo 206 Universidad Empresa Estado: una interlocucin necesaria 207

Seguimiento a la pertinencia 209 Observatorio Laboral para la Educacin 209

la financiacin de la edUcacin 217e u Pib 217ru p p u 221eu m eu n 223e u u 226 El gran cambio: la forma de distribucin de los recursos 227 Metodologa nica y criterios objetivos 229 Complemento de planta 230 Educacin gratuita para los ms pobres y otras poblaciones

vulnerables 231

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Saneamiento de deudas 232f p u up 233

Las transferencias a las universidades pblicas 233 La necesidad de la reforma de la Ley 30 235

Recursos de fomento a la educacin superior 239

Crditos y subsidios: ICETEX 240Comparacin del gasto en educacin superior con otros pases 242

bibliografa y referencias 247

siglas y acrnimos 256

contenido del cd de anexos 262

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Presentacin

Estas memorias son el resultado de un trabajo colectivo de reexin acerca de loque pas en la educacin en Colombia durante los ltimos ocho aos. Tena queser as: durante este perodo trabajamos como un equipo y la nica manera dereconstruir este esuerzo era con los recuerdos y el aporte de todos y no slo dela Ministra. Una parte muy importante del grupo se mantuvo durante todo este

tiempo, pero muchos de los que ya no estn se vincularon y ayudaron a reconstruiry revisar lo que hicimos.

sta es la primera vez en la historia del pas en la que un equipo de trabajogubernamental tiene la oportunidad de aplicar una poltica coherente duranteocho aos, que para muchos de nosotros se aadan a cuatro aos y medio, dentrode las mismas perspectivas, en la Secretara de Educacin de Bogot. La educa-cin es un proceso complejo en el que es imposible lograr resultados inmediatos.stos se dan en el mediano y el largo plazo y cualquier cambio necesita aos yhasta dcadas para tener eecto, para poder evaluarse, para ajustarse a partir de lo

que se est haciendo y saber si unciona.Terminamos esta administracin con la tranquilidad del deber cumplido. En

2002, el presidente lvaro Uribe nos invit a hacer una tarea inmensa, a llevar acabo una revolucin educativa. Estamos convencidos de haberla hecho realidad.Fue una revolucin sin estridencias, con pocos cambios legales y muchos cambiosreales. La Constitucin de 1991 haba sentado las bases para una nueva visin de

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la gestin del sector educativo, descentralizada, con autonoma para las regionesy para las instituciones y en la que el Gobierno nacional dejara de ser ejecutor yasumiera con rmeza la uncin de orientar la educacin, ponerla de acuerdo conlas necesidades del pas, organizar su nanciacin y establecer los mecanismospara garantizar a la sociedad una educacin de calidad para todos. Las normas

que la reglamentaron, y en especial las expedidas entre 2000 y 2002 orecan lasbases para el cambio1, pero lo que altaba era la decisin de volver hechos lo que

ya muchos expertos, directivos y educadores, haban concebido.Lo que quedaba por hacer era enrentar tradiciones, intereses locales o

gremiales, hbitos inveterados, con decisin y rmeza, y con objetivos claros. Ysobre todo, con una voluntad muy grande de discusin: sta ue una revolucinconversada, modicada una y otra vez sobre la marcha, sin abandonar los prop-sitos centrales, pero aprendiendo de las experiencias, haciendo ejercicios pilotos,ensayos, ajustes y modicaciones, descubriendo al aplicar una lnea de trabajo

que haca alta modicar otras para mantener la coherencia y para hacerla eec-tiva. Los diagnsticos se ajustaron varias veces, y muchas cosas que no habamospensado que hubiera que cambiar o que ni sobamos que se pudieran cambiar,surieron transormaciones importantes.

ste es un sector muy discursivo, en el que las cosas a veces no cambian, peros los nombres que se les ponen. El dilogo continuo con directivos, educadores,autoridades regionales y padres de amilia, nos permiti ir ms all de los cambiosen el discurso, de las transormaciones nominales, para lograr, movindonos poraproximaciones sucesivas, cambios proundos.

Estas memorias describen los avances del sector en trminos de resultados, loscambios undamentales que los propiciaron y el modelo institucional que quedaen marcha. Y lo que queda en pie es un sistema vigoroso, con capacidad parapereccionar lo que se ha logrado y aplicar un modelo de mejoramiento continuo,que hay que mantener para alcanzar los estndares que se requieren en un pasdesarrollado, equitativo y pacco. Estas memorias, esperamos, pueden dar aquienes nos sucedan los materiales bsicos para construir sobre lo construido.

A partir de los planes de desarrollo del Gobierno nacional, los dos planes delsector (2002 y 2006) denieron claramente los objetivos y metas de la accin, ydieron coherencia a toda la labor en torno a tres ejes centrales: cobertura, calidad,y eciencia. El primer plan hizo nasis en la educacin como parte de la poltica

1 El marco legal estable tambin ayud a consolidar los cambios, pues antes muchas leyes se derogaban sin ponerseen prctica y sin analizar su impacto. Esto llevaba a una prolieracin de normas no siempre coherentes, lo que habahecho muy dicil la interpretacin de la legislacin educativa. Por eso hicimos un gran esuerzo por aclarar y ordenaresa legislacin.

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social del Gobierno, en especial de la bsqueda de equidad, de la mano de la recu-peracin de la seguridad; el segundo integr la visin de la educacin como pilarundamental de la competitividad del pas.

Para avanzar en los tres ejes, se denieron los proyectos, los presupuestos y losindicadores que daban cuenta de ellos, adems de los que se reportaban para el

seguimiento de la accin de Gobierno. El sector pas de medir muy pocas cosasa medirlo todo; en el 2007 tuvimos que hacer un alto en el camino y repensar laplaneacin enatizando el pensamiento estratgico, para evitar que el cumpli-miento de metas cuantitativas y la concentracin en nuestra propia gestinnos hiciera perder de vista los objetivos centrales del sistema, su uncin en lasociedad. Esto nos permiti aclarar los distintos subsistemas sobre los que actael Ministerio: educacin inicial, educacin bsica y media, educacin superior yeducacin para el trabajo. Era necesario tener en cuenta sus caractersticas propiasy la lgica de su accin y denir la manera de desarrollar las acciones transversales

que considerbamos undamentales de esta revolucin. Advertimos tambin queera indispensable incluir en el seguimiento no slo la ejecucin de los proyectosy los presupuestos, sino tambin el impacto de los cambios institucionales y lastransormaciones legales.

En estos aos concebimos un sistema ms integrado. El Ministerio, que habapuesto tradicionalmente el oco de su atencin en la educacin bsica y media (laprimaria y el bachillerato, en el lenguaje convencional), asumi directamente laorientacin de la educacin inicial (de 0 a 5 aos) ormulando una poltica inte-gral que articula proteccin, nutricin y educacin. Adems, retom la gestin

directa de la poltica de educacin superior que hasta 2003 se encontraba en elICFES. En los ltimos aos se integr al Ministerio la orientacin y regulacinde la educacin para el trabajo. Cada uno de estos subsistemas, con sus dierentesormas de operar, ha contribuido a la redenicin de las estrategias que guan elsector.

La ampliacin de la oerta educativa se dio en todo el sistema. La estrategiase centr en el anlisis de los estudiantes reales y potenciales, buscando identi-car individualmente a los usuarios con sistemas de inormacin2. Hoy es posibleubicar las presiones de la demanda que se generan del paso de un nivel a otro.Esto permiti buscar las articulaciones entre los distintos niveles: entre la inicial yla bsica y entre la media y la superior o la educacin para el trabajo. Tambin esposible hacer un seguimiento preciso a los problemas de desercin, a los sitios condicultades concretas, al tamao de las aulas o a la disponibilidad de los maestros.

2 Los subsistemas tienen niveles muy dierentes de evolucin. Por ejemplo en educacin para el trabajo, solo en elltimo ao se inici el proceso de identicacin de la matrcula.

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Existe la inormacin para usar los recursos en la orma ms eciente y lograr lamayor cobertura que ellos permitan.

Hoy el pas tiene mayores coberturas en todos los niveles y especialmente paralos grupos vulnerables. El mandato constitucional que hace obligatoria la educa-cin entre los 5 y los 14 aos se est cumpliendo en lo undamental. Aunque

todava hay nios de menos de 15 aos que deberan ir a la escuela y no van, estoya no se debe a la alta de cupos sino a otros actores: hoy hay cupos para todos yel problema es cmo hacer que los nios no abandonen los estudios por razonessociales o econmicas. En la bsqueda de ampliar la oerta, cada subsistema haempleado estrategias acordes con sus caractersticas (descentralizacin, contrata-cin con la privada, ampliacin de la oerta pblica, crditos, subsidios) pero conel objetivo comn de integrar a los ms vulnerables.

La estrategia para mejorar la calidad empez por lograr un consenso en tornoa lo que se entenda como tal, sobre lo que se buscaba con el paso de las personas

por el sistema. Partiendo de la investigacin internacional sobre lo que se requerade la educacin en el siglo XXI, propusimos el enoque de desarrollo de competen-cias, que ue validado en la discusin del Plan decenal 2006-2016. Este enoquepermite la integracin en torno a los resultados de la accin educativa. Conmayor o menor dicultad, todos los subsistemas se han orientado al desarrollo decompetencias, con dierencias marcadas en los enoques que van desde las muyespeccas que desarrolla la educacin para el trabajo hasta las muy generalesque se han denido en educacin superior3. Los estndares de competencias, quecomenzaron a denirse en 2002, nos han permitido ortalecer un nico sistema

de evaluacin que realiza pruebas censales peridicas, en primaria, secundaria ysuperior. A partir de estos elementos se dise el ciclo del mejoramiento4, que,partiendo de los estndares, pasa por la evaluacin, y a partir de los problemas questa permite ver, plantea planes institucionales para superarlos. Los resultados delos planes, a su vez, se pueden seguir a travs de las sucesivas evaluaciones. Lassecretaras y el Ministerio acompaan a las instituciones, especialmente las quehan tenido resultados menos satisactorios en las pruebas. Tambin se alinearonlas acciones de muchas organizaciones pblicas y privadas que apoyan a los cole-gios con programas de mejoramiento.

3 En la educacin superior, todava es necesario llegar a un consenso sobre el tema, pues hay que establecer unacuerdo entre la concepcin de que la universidad debe desarrollar conocimientos especcos y la que le exige ormara los estudiantes en competencias bsicas y comunes a todo el nivel. Esta discusin es la misma que se viene dandoen Europa con respecto al acuerdo de Bolonia.4 Este ciclo est bien implantado en bsica y ormulado en superior, pero es necesario su diseo en educacin inicialy para el trabajo. Aqu requerir modicaciones importantes, pues la ausencia de evaluaciones y la dicultad para suaplicacin, complica bastante su implementacin.

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Tuvimos que estar atentos a lo que ocurra en el mundo real, en la sociedad yla economa: las modicaciones en la demanda de calicaciones para el trabajo, elinters de los empresarios por la educacin y el aporte de entidades privadas, unda-ciones y organizaciones sin nimo de lucro comprometidas con la educacin.

Ya empezamos a ver asomos de mejoramiento en la calidad de bsica y media.

Hay un avance en los promedios en las pruebas internacionales en las cualestenemos puntos de comparacin en el tiempo5, las que muestran adems unrepunte en los resultados de los sectores ms rezagados6. En las pruebas nacio-nales, las comparaciones dan ya algunas seales positivas. En el examen de lasalida de la primaria y el bachillerato, vemos una leve tendencia al mejoramientode los promedios. Esto es importante en un sistema que ha logrado incorporarcada vez ms estudiantes de grupos vulnerables.

Entre las competencias que denimos como bsicas, aparece una que poco secompara internacionalmente: la competencia ciudadana. Si bien se han empe-

zado a hacer evaluaciones internacionales de comportamiento cvico7, stas sonmenos generalizadas. En el pas, por la necesidad de acompaar las polticas deseguridad y convivencia democrtica con acciones de educacin que las reuercenen el largo plazo, ormulamos los estndares para su desarrollo y ensayamos lasevaluaciones, pero sobre todo implementamos mltiples programas de acompa-amiento, en un rea en la que somos pioneros en el mundo.

Las competencias bsicas nos llevaron a valorar la importancia de contextua-lizar cada vez ms la educacin, puesto que slo si sta se conecta con el entornodel estudiante se obtienen los resultados deseables. Para ser competitivos, adems

de contar con capacidades que nos permitan la integracin a las corrientes delconocimiento y al desarrollo global, debemos ser creativos e innovadores. Poresto en educacin bsica dimos importancia a los Planes de Mejoramiento, quepermiten, en el marco del Proyecto Educativo Institucional de cada estableci-miento, desarrollar nasis particulares en los contenidos curriculares. Pusimos enprctica metodologas exibles que integran las caractersticas de las poblacionesque atienden (especialmente en el caso de las rurales) e impulsamos programasetnoeducativos ajustados a las culturas de los pueblos indgenas.

Buscando la conexin con el mundo del trabajo, establecimos el observa-torio de los egresados de la educacin superior8, con el n de recibir las sealesdel mercado en la orientacin de la oerta de las instituciones educativas y dar

5 TIMSS y SERCE.6 Esto puede vericarse en TIMSS.7 Colombia ha participado en las dos versiones del Estudio Internacional de Cvica, en 1995 y 2009.8 Estamos incluyendo en este observatorio los egresados de la media y despus se debe integrar la educacin para eltrabajo mediante la ampliacin del observatorio de egresados que ya tiene el SENA.

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elementos a los estudiantes en la eleccin de sus carreras. Para establecer oertaspertinentes, desarrollamos alianzas entre el sector productivo, las instituciones deeducacin superior, el SENA y las administraciones locales. Estas alianzas handiseado y puesto en marcha programas tcnicos y tecnolgicos que responden alas perspectivas de desarrollo regional.

Todo esto se apoy en un cambio institucional que nos hace sentir muy orgu-llosos de las entidades que entregamos. El Ministerio, el ICETEX y el ICFESdesarrollaron programas de modernizacin de vanguardia en la administracinpblica. Manejan sistemas de inormacin sosticados, conables, con datosactualizados y procedimientos en lnea abiertos a la comunidad. Se ha desarro-llado un sistema en el que todos los uncionarios de cualquier nivel son escogidospor mrito despus de presentar exmenes de ingreso. Hemos trabajado duro paraque estas instituciones sean modelos de transparencia, porque estamos conven-cidos de que el sector que educa a los colombianos tiene que dar ejemplo de

manejo tico en sus asuntos.Avances similares se han dado en todo el sector. Con el apoyo del Ministerio,

las secretaras de educacin que administran el servicio (hoy 94) han reorgani-zado su uncionamiento a partir de sistemas ecientes de inormacin, se hanvolcado a apoyar a sus instituciones y han mejorado la atencin a los maestros.Las universidades tambin empiezan a modernizar su gestin, con mejores y msslidos sistemas de inormacin y planeacin.

El sector educativo tiene hoy en da instituciones ms slidas, ms ecaces yms modernas, ms abiertas a la innovacin y a la accin creadora y libre de las

personas y con una visin clara sobre las metas, con mayor capacidad de gestiny logro de resultados9. Por lo tanto, un legado extraordinario de la presente admi-nistracin es la ortaleza de las instituciones educativas, de la que los colombianosnos beneciaremos inmensamente en los aos venideros.

Al hacer estas memorias, hicimos una especie de catarsis colectiva que nospermiti aclarar percepciones, contrastarlas con los dems y, sobre todo, encontrarla orma de comunicarlas. La realidad es tan compleja que resulta dicil descri-birla de manera sencilla y clara. Un equipo que se mantiene unido tanto tiempoacaba entendindose cilmente, reconociendo las siglas y el sentido especial queda a los trminos, pero los que no hacen parte de l pueden encontrar dicil seguirestas explicaciones.

9 Como lo ha subrayado el premio Nobel de Economa Amartya Sen, las instituciones son determinantes para eldesarrollo, pues conorman el marco en el que los individuos pueden lograr lo que se proponen en sus vidas, ar-mando y desarrollando sus capacidades y actuando con autonoma y libertad.

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Hemos hecho lo posible por hacer este relato comprensible e interesante, yesperamos que sea til para los que piensan que nada es hoy ms urgente queconsolidar estos esuerzos y lograr que la educacin, de calidad y para todos, seala gran herramienta para crear una sociedad equitativa y llena de oportunidades.

Este relato comienza con una resea histrica, desde la perspectiva de la

revolucin educativa, buscando los antecedentes de lo que hicimos. En seguidaresumimos las transormaciones undamentales que hicieron posibles los resul-tados, con nasis en los cambios de las instituciones. Los dos captulos siguientesdescriben los resultados, tanto en la expansin de la oerta en todos los niveles,como en los procesos de calidad de la educacin. En el captulo nal presenta losrecursos nancieros con que contamos y la orma como se establecieron incen-tivos a travs de su distribucin10.

Entregamos una revolucin en marcha que se debe proundizar cada vez mspara lograr que, mediante una educacin de calidad y para todos, el maravilloso

capital humano que tiene el pas se desarrolle y genere el progreso que mere-cemos, para lograr una Colombia equitativa y eliz.

Cecilia Mara VlezJulio de 2010

10 Son parte importante de estas memorias los anexos que se incluyen en el CD, donde los lectores pueden encon-trar ampliaciones de los temas que les interesan.

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La educacin ha sido un propsito central de los colombianos desde cuando, hace200 aos, se estableci por primera vez un gobierno independiente. La ciudadanase concibi entonces como relacionada con la educacin del pueblo. Las primerasconstituciones, cuando ms del 90% de la poblacin era analabeta, establecieronque despus de unos aos, en los que los gobiernos crearan oportunidades para

que todos se educaran, slo tendran plenos derechos polticos los colombianosque supieran leer y escribir.

A pesar del optimismo de los dirigentes de la independencia, el avance de laeducacin ue lento. Las grandes reormas legales del sistema educativo (1843,1851, 1870, 1880, 1886, 1903 y 1927) no lograron muchos resultados.

En realidad, el Gobierno nacional destinaba casi todos los recursos de educa-cin al nivel superior y a unos colegios emblemticos de secundaria, lo queavoreca a los grupos sociales altos y medios, mientras que los departamentosasuman la nanciacin y manejo de la primaria y una proporcin creciente de

la secundaria. Por su parte, aunque en 1936 se asign al Estado la supremainspeccin y vigilancia de los institutos docentes, pblicos y privados, en laprctica, slo se aplicaba a las instituciones nacionales y, en menor medida, a lasdepartamentales.

Esta descentralizacin de hecho, tanto administrativa como poltica y nanciera(a mediados del siglo XX el Gobierno nacional apenas asuma el 34% del gasto en

la edUcacin:Una PreocUPacin

bicentenaria

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educacin) en el marco de un sistema scal que no permita a los departamentosaumentar mucho sus recursos, ren la expansin de la educacin a grupos msamplios. Aunque la reorma constitucional de 1936 determin por primera vezque la educacin primaria sera gratuita y obligatoria en el grado que determine laley, los avances haca esta meta no ueron los esperados y, en los aos cincuenta,

los grupos con mayor capacidad econmica y social reciban su educacin, primariay secundaria, sobre todo en instituciones privadas, mientras que eran limitadas lasoportunidades para los que no podan pagarla.

Ya en esos aos, los cambios en la economa mundial de la posguerra hacanevidente que la educacin era una de las herramientas principales para el desa-rrollo de la productividad y la superacin del subdesarrollo. En todo el mundo,se discuta el paso a una economa basada en el conocimiento, en la ciencia y latecnologa y se planteaba el objetivo de la educacin universal como condicinpara una sociedad democrtica y justa.

la eUforia de la exPansiny la transformacin social

En medio del entusiasmo por el retorno a la democracia, la poblacin vot, enel plebiscito de 1957, una reorma que converta en mandato constitucional loque la incumplida Ley 12 de 1934 haba ordenado: dedicar al menos el 10%del presupuesto nacional a la educacin pblica. Esto expresaba la conviccin,que se haba hecho general, de que era esencial dar a todos los colombianos unaoportunidad escolar bsica, e hizo que el Gobierno nacional deniera la educa-cin primaria como undamental para el desarrollo del pas y decidiera asumirsu nanciacin directa.

De 1957 a 1980, el Gobierno nacionaliz y centraliz la nanciacin delsistema educativo. En 1960, la Ley 111 determin que la educacin primariasera nanciada por el Gobierno nacional, aunque las autoridades departamen-tales mantendran la responsabilidad por el nombramiento de los docentes y elmanejo de las escuelas. En 1975, se complet este proceso cuando el Gobiernocentral asumi el pago de los docentes de educacin secundaria. De este modo,quedaba en sus manos la responsabilidad por los gastos bsicos de la educacinprimaria y secundaria, que los limitados recursos regionales no haban podidocubrir.

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El aumento de los recursos pblicos y la expansin de la educacin privada,que respondi a la presin de la demanda, permitieron una gran ampliacinde las oportunidades educativas. En 30 aos, la asistencia a la escuela crecide manera signicativa: la cobertura bruta en primaria subi del 43% en 1951al 97% en 1980, la de secundaria pas del 4,5 al 35,5% y la de educacin post

secundaria, del 0,8 al 8,2%.Este cambio constituye quizs la transormacin social ms importante en

la historia del pas, cuya poblacin dej de ser, en su inmensa mayora, iletrada,para adquirir un perl dierente, en el que amplios sectores de ella en particularlos urbanos haban terminado la primaria, mientras que sus hijos estaban, para1980, empezando a tener una oportunidad razonable de obtener el ttulo debachilleres. La tasa de alabetizacin tuvo tambin mejoras notables, aunque,para 1980, todava el 20% de los adultos era analabeto.

Pero este modelo empez a mostrar, desde mediados de la dcada del setenta,

grandes problemas polticos, administrativos, nancieros y pedaggicos, quese ueron agudizando en los veinte aos siguientes. Haba una contradiccinbsica entre las polticas del Gobierno nacional, que asuma casi la totalidad dela nanciacin, dena normas y objetivos generales y trataba de inuir en suejecucin local a travs de entidades descentralizadas y la accin de las secre-taras de educacin de los departamentos y municipios, que administraban ytrasladaban maestros con autonoma y sin asumir responsabilidades en relacincon la eciencia y la nanciacin del sistema.

la constitUcin de 1991:el PUnto de qUiebre

A comienzos de los noventa, era evidente que el sistema educativo era incapaz deatender en orma adecuada las demandas de la poblacin, aunque el gasto pblicohaba pasado del 1% del PIB en 1951 al 3% en 1980. En el clima de descentra-lizacin de la dcada de 1980, que tuvo su expresin ms clara en la adopcin dela eleccin popular de alcaldes en 1986, se decidi volver a un sistema de gestinque devolviera a los municipios, al lado de la capacidad de nombrar y asignarmaestros, la responsabilidad por los resultados y la eciencia de su trabajo y eldesarrollo de unciones amplias de planeacin y manejo de recursos. La Ley24 de 1988 y la Ley 29 de 1989 establecieron las bases para municipalizar laeducacin entregando muchas unciones del Ministerio a los municipios mien-

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tras se mantena el esuerzo de tener un sistema regido por normas y polticasnacionales1.

En la educacin superior, el Decreto-Ley 80 de 1980 j un conjunto denormas bsicas para el sector, pero no logr establecer un esquema satisactoriode nanciacin para las universidades pblicas, aunque el Gobierno les asignaba

recursos cada vez mayores, y se produjo una expansin en la oerta privada conuna prolieracin de programas sin reerentes de calidad apropiados y a pesar dela gestin del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior(ICFES), a quien se haba entregado la inspeccin y vigilancia de la calidad en laeducacin superior.

La Constitucin de 1991 respondi a las esperanzas de la sociedad deniendola educacin como un derecho ciudadano, un servicio pblico con uncin social,y sealando que era obligatoria desde los 5 a los 15 aos, hasta la terminacin dela educacin bsica, partiendo de la percepcin general de que los cinco aos de

escuela primaria que se haban denido como obligatorios en 1936 eran insu-cientes para preparar a los estudiantes para toda la vida. La Carta Poltica seallos nes de la educacin, las responsabilidades del Estado, la sociedad y la amilia y adopt una poltica general de descentralizacin administrativa que rompacon el centralismo de la Constitucin de 1886.

En consecuencia, j las reglas para la nanciacin de la educacin preescolar,primaria, secundaria y media indicando que la Nacin y las entidades territo-riales participarn en la direccin, nanciacin y administracin de los servicioseducativos estatales, en los trminos que sealen la Constitucin y la ley y esta-

bleciendo un situado scal, es decir, un porcentaje de los ingresos corrientes dela nacin que se entregara a las entidades territoriales para nanciar la salud yla educacin. El situado deba distribuirse en proporcin al nmero de usuariosactuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, adems,el esuerzo scal ponderado y la eciencia administrativa de la respectiva entidadterritorial2. A este situado se aada una participacin de los municipios en losingresos corrientes de la nacin dedicada a la inversin social.

1 Uno de los aspectos que se descentraliz nuevamente ue la construccin de escuelas y colegios, nanciados con laparticipacin municipal en el impuesto a las ventas (Ley 12 de 1986). En consecuencia, en 1987 se orden liquidarel Instituto Colombiano de Construcciones Escolares.2 Constitucin de 1991, art. 356.

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Un marco normativo Para laedUcacin bsica y media

descentralizacin y asignacin de recUrsos

Ahora bien, si los ingresos para la educacin iban a provenir sobre todo delGobierno nacional, pero se quera dar a las regiones un control ms completo dela gestin respectiva, era preciso denir con claridad los mecanismos para jarlos montos de las transerencias y garantizar una gestin local ordenada y ecaz.Por ello, los aos que siguieron a 1991 estn marcados por el esuerzo conjuntodel Ministerio de Educacin y el Departamento Nacional de Planeacin paraponer en marcha la descentralizacin y el modelo de gestin de recursos que laacompaaba.

Para distribuir las competencias legales y administrativas del Gobierno nacional y los departamentales y municipales y establecer reglas claras para asignar losrecursos del mismo a las entidades territoriales, se expidi la Ley 60 de 19933, queatribuy a municipios, departamentos y distritos la administracin del sistemaeducativo y responsabiliz a la nacin de los costos bsicos del sistema medianteel situado scal. ste deba cubrir los costos de personal docente y administra-tivo (incluyendo los aportes patronales de seguridad social) y los gastos generalesde los establecimientos educativos. Aunque la Constitucin haba dicho que elsituado se deba distribuir ante todo teniendo en cuenta el nmero de usuariosreales y potenciales, la ley decidi crear un situado scal mnimo para cubrirla suma de los gastos de atencin de los usuarios actuales de la educacin yrestringi al sobrante, si lo haba, la distribucin per cpita teniendo en cuentael esuerzo scal y la eciencia administrativa. Determin, adems, que las parti-cipaciones municipales en los ingresos de la nacin podan tambin aplicarse,en una interpretacin amplia del mandato constitucional que los destinaba ainversin social, a gastos como el pago de las nminas docentes, que terminaronabsorbiendo, en la prctica, gran parte de estas participaciones.

De manera complementaria, se expidi la Ley General de Educacin o Ley115 de 19944, que reorganiz en orma completa el sector y transri los FondosEducativos Regionales (FER)5 a los departamentos. La ley deni las distintas

3 En el disco anexo, se puede consultar el texto completo de la ley.4 Esta ley se puede consultar en el anexo.5 Fueron creados en los aos setenta bajo la orma de contratos entre la nacin y los departamentos para la gestinde los recursos nacionales destinados al pago de docentes. stos se haban convertido en uno de los mecanismosmediante los cuales el Gobierno nacional trataba de infuir en la poltica educativa local.

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modalidades educativas y ampli los objetivos del sistema al incluir en l expre-samente la educacin tcnica ormal y la educacin de los grupos tnicos, losadultos y las poblaciones con dicultades o limitaciones. Asimismo, organiz laeducacin ormal estableciendo que la educacin preescolar abarca tres aos, unode ellos obligatorio; la primaria, cinco, la secundaria bsica, cuatro y la educacin

media, dos. Desde el punto de vista de gestin y a partir de la conviccin de queera preciso ortalecer la institucin educativa, autoriz a colegios y escuelas paraormular el Proyecto Educativo Institucional (PEI) en orma independiente, conuna gran exibilidad para la determinacin del currculum, como parte de unesuerzo por darles autonoma y permitirles la experimentacin y la innovacin.

Con base en estas normas, entre 1995 y 1998, el Ministerio avanz en el procesode descentralizacin y entreg gradualmente la educacin bsica a la mayora de lasentidades territoriales. Para que esta descentralizacin tuviera posibilidades de xito,se cre, en 1994, por el Decreto 2886, un sistema de certicacin de la capacidad de

las secretaras de educacin. Para 1998, todos los departamentos (32) y 4 distritos sehaban certicado y administraban la educacin bsica.

La aplicacin de estos principios, sin embargo, ue dicil. En eecto, como elpunto de partida para la distribucin entre las distintas entidades en 1993 habasido el gasto presupuestado para ese ao y como aproximadamente el 90% de estosrecursos se destinaban al nanciamiento de la planta de docentes, el situado scalmnimo consuma casi todos los recursos y mantuvo un sesgo a avor de quienestenan ms altos costos6. Las regiones que tenan docentes de ms alta calicacincapturaban la mayor parte de los recursos nacionales, mientras que los municipios

ms pobres reciban las transerencias ms bajas por alumno y se vean obligados, paraampliar la cobertura, a contratar maestros con cargo a los ingresos por participacinmunicipal. Lo que se pagaba por el gasto de los usuarios actuales no era el nmerode estudiantes atendidos, sino lo que de hecho se haba gastado para atenderlos. En larealidad, haba departamentos que reciban tres y hasta cuatro veces ms por alumnoatendido que otros. Como lo dijo la ponencia de reorma de la Ley 60, los recursos seueron a donde estaban los docentes y no a donde estaban los nios.

Adems, durante el perodo de transicin y mientras el Ministerio desarrollabauna capacidad real de controlar las nminas, muchas entidades regionales siguieronaumentndolas, a veces para nanciar otras actividades bajo la apariencia de que setrataba de nombramientos de docentes. Por ello, estos recursos resultaron insucientespara nanciar los crecimientos en la nmina, las alzas salariales y los ascensos en losdepartamentos y distritos. En esta situacin, las participaciones municipales que

6 Dcumt Conpes scial n. 57, enero 28 de 2002.

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deban destinarse sobre todo a insumos para mejorar la calidad, como textos, biblio-tecas y materiales educativos, o para la construccin, adecuacin y mantenimientode instalaciones terminaron orientndose tambin al pago de maestros medianterdenes de servicio.

La nacin se vio orzada entonces a asumir maestros nacionales, nacionalizados,

municipalizados y otras guras que complicaron el manejo del sector. Rpidamentelos costos de prestacin del servicio superaron los recursos del situado y la casi tota-lidad de ste se destin al pago de salarios y prestaciones. De 1996 a 1998, el dcitcreciente debi atenderse creando un Fondo Educativo de Compensacin (FEC);en 1999, el altante ue cubierto con recursos directos del presupuesto nacional.La situacin scal de la nacin hizo que se presentara una gran volatilidad en lastranserencias y se alternaran aos en los que creca el situado rpidamente, lo queconduca a nuevas contrataciones por parte de las autoridades regionales, las que, asu vez, elevaban las obligaciones salariales, con otros en los que creca menos y era

insuciente para compensar los aumentos automticos de los costos producidos porascensos y alzas de salarios7 obligando al Gobierno nacional a asumir el dcit.

La evaluacin de lo ocurrido en los noventa muestra que, a pesar del creci-miento de los recursos, la inversin no se tradujo ni en un crecimiento similar dela cobertura ni en una mejor calidad de la educacin. En eecto, entre 1992 y 2000,el situado creci ms del 30%, el nmero de docentes el 25% y los estudiantes un18% sin que hubiera relacin entre el crecimiento en el nmero de estudiantes ylos sitios donde se estaba haciendo la mayor inversin. Y, para mayor rustracin,en estos aos, los resultados promedio de los exmenes del ICFES de los colegios

pblicos, nico indicador aproximado de calidad disponible, bajaron un 20%8.En 1998, Colombia aront una de las crisis econmicas ms duras de su

historia. Los ingresos corrientes de la nacin cayeron, lo que produjo una dismi-nucin inmediata del situado despus de varios aos en que las entidades regio-nales haban aumentado sus gastos en orma acelerada.

Ante la necesidad de mitigar y resolver el problema estructural de gastos delGobierno, en el cual los de educacin eran un componente central, se reorm laConstitucin. El acto legislativo 01 de 2001 unic el situado y las participacionesen los ingresos de la nacin en un Sistema General de Participaciones (SGP)destinado prioritariamente a nanciar la salud y la educacin preescolar, bsicay media; deni los indicadores que deban tenerse en cuenta para distribuirlo ydeslig temporalmente el aumento en las participaciones de la evolucin de los

7 Las negociaciones salariales hechas por el Gobierno nacional, sobre todo entre 1996 y 1998, aadieron nuevasinfexibilidades al sistema.8 DNP,exici d mtiv ara la Ly 715, 2000, p. 5.

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ingresos corrientes de la nacin. Adems, aclar y aplic al conjunto de las trans-erencias la regla de 1991 que no haba podido ponerse en prctica: la de que losrecursos deban distribuirse segn la poblacin atendida y por atender, repartoentre poblacin urbana y rural, eciencia administrativa y scal, y equidad.

En desarrollo de este acto legislativo se expidi la Ley 715 de 2001, para

regular los sistemas de transerencias y precisar las responsabilidades y competen-cias de la nacin y de las entidades territoriales. En relacin con el tema educativo,la Ley 715 estableci que a la nacin, a travs del Ministerio de Educacin, lecorresponde ormular las polticas y objetivos del sector, distribuir los recursos delSGP, denir anualmente la asignacin por estudiante, establecer normas tcnicasy curriculares, reglamentar los concursos de los docentes, denir mecanismos deevaluacin, jar parmetros para la asignacin de maestros, evaluar la gestin delas entidades territoriales, prestarles asistencia tcnica y orientar la inspeccin yvigilancia del servicio educativo.

Por su parte, a las entidades territoriales certicadas les corresponde planicar,dirigir y prestar el servicio educativo, ampliar la cobertura, administrar los recursosdel SGP y los sistemas de inormacin, administrar el personal del sector, prestarasistencia tcnica a los establecimientos educativos, ejecutar planes de mejora-miento de la calidad y ejercer la inspeccin y vigilancia. Para poner esto en prc-tica, la ley orden que, a partir de enero de 2002, deban estar certicados todoslos distritos y los municipios mayores de cien mil habitantes. Al mismo tiempo,determin que los municipios menores de cien mil habitantes que cumplierancon las condiciones de organizacin tambin podan asumir la administracin de

la educacin.La ley deni el SGP, que recogi en una bolsa nica los recursos del situado

scal (aquellos transeridos directamente a departamentos y distritos), los departicipaciones (recursos asignados a los municipios para proyectos de inversinsocial, especialmente en educacin y salud), los del FEC (creado en 1995 paracubrir el altante del situado scal en las entidades territoriales) y los que desti-naban los departamentos al pago de la planta docente y administrativa de losplanteles en el 2000 (recursos que, a partir de ese momento, podran liberar paraatender las dems obligaciones del sector).

En lo que se reere a los criterios de asignacin a las entidades territoriales,la ley reglament, en orma detallada, los mecanismos para aplicar la normaconstitucional que ordenaba distribuir los recursos en uncin del nmero deestudiantes matriculados, con lo que estableci las bases legales para el cambioundamental en la organizacin administrativa y nanciera de los servicios deeducacin.

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reorganizacin edUcativa

Para reducir los problemas de continuidad que enrentaban los estudiantes deprimaria al pasar a la secundaria, generados por la divisin de los colegios (algunasinstituciones orecan slo la primaria y otros, ubicados casi siempre en los cascos

urbanos, la secundaria) y resolver problemas de los padres de amilia, tales comola necesidad de conseguir un cupo en un nuevo colegio cada vez que el estudiantecambiaba de nivel, se puso en marcha, desde mediados de los noventa, un procesode integracin de los centros educativos, con el cual se les unic de modo que losnios pudieran terminar por lo menos la educacin bsica, hasta noveno grado,en la misma institucin.

La integracin permiti eliminar el nombramiento de docentes por jornada,organizar los horarios y la asignacin acadmica de los docentes y mejorar laadministracin de la planta de personal de la entidad territorial. Igualmente, seacabaron los directores de primaria y qued un rector que administra todo elciclo de la bsica generando continuidad no slo en trminos operativos, sinopedaggicos.

La Ley 715, adems, dio ms unciones y responsabilidades a las institu-ciones educativas en cabeza del rector, quien a travs de los Fondos EducativosEspeciales, debe administrar los recursos para mejorar la calidad de la educacinque imparte en su institucin. El proceso, que cont en principio con el apoyodel Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a travs del programa NuevoSistema Escolar, ue orientado a mejorar la nueva organizacin y a ortalecertanto las instituciones educativas como las secretaras de educacin.

la carrera docente

Los esuerzos por dignicar la proesin docente han sido continuos. En 1979, seaprob el Decreto 2277, el cual estableci reglas para el ingreso y el ascenso de losmaestros y deni parmetros para su remuneracin9.

Sin embargo, en una poca marcada por un ambiente de reexin y discusin

del movimiento pedaggico nacional, se vio la necesidad de ajustar y mejorar lascondiciones de los maestros. De esta orma, con base en las acultades que le diola Ley 715 al Presidente de la Repblica, en 2002, se expidi el Decreto 127810,conocido como el nuevo estatuto docente, que reemplaz el de 1979. Su impor-

9 Este estatuto (Ley 2277 de 1979) estableci un escalan nico para todos los maestros ociales del pas unicandolos regmenes preexistentes e independiz el escalan y los salarios del nivel de enseanza.10 Disponible en el disco de anexos.

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tancia radica en la armacin del ingreso al magisterio por concurso que, si bienestaba en la ley, no haba sido aplicado estableciendo el acento en el mrito y noslo en la experiencia y en la antigedad. El nuevo estatuto promueve el ingresoal servicio educativo de los mejores educadores y la permanencia y ascenso dequienes se preocupen por actualizarse y demuestren, a travs de la evaluacin de

competencias, su desarrollo personal y proesional.Adicionalmente, el estatuto abri las puertas a aquellos que, sin ser licenciados,

tienen el conocimiento y la vocacin para ser maestros.

secretara de edUcacin de bogot:hacer, Planear y eJecUtar es Posible

Con la Constitucin de 1991 y sus posteriores desarrollos, se abrieron las puertasde manera denitiva a la descentralizacin de la educacin y su entrega a las enti-

dades territoriales. En Bogot, que asumi la gestin de la educacin en 1995, lacontinuidad de varias administraciones y la consolidacin de un equipo tcnicoprodujeron un modelo de gestin educativa para las secretaras de educacin ypermitieron ensayar y evaluar importantes innovaciones, que despus pudieronreplicarse en el nivel nacional y en la organizacin y uncionamiento de lasdems.

En este terreno, la secretara encontr, que en Bogot, la inormacin nece-saria para organizar en orma adecuada la oerta educativa era muy pobre y quelos maestros no estaban asignados a determinadas instituciones o localidades de

acuerdo con las necesidades reales de la poblacin. En eecto, existan grandesdierencias en la relacin alumnomaestro entre distintas instituciones. Estomostraba que la distribucin de maestros entre las localidades era inadecuada,uera de que muchos estaban en comisin asumiendo tareas administrativas o deotro tipo. Una de las grandes barreras era simplemente la alta de inormacinconable, oportuna y completa: la secretara no tena los datos que le permitieranestablecer exactamente la condicin de los docentes y en qu se ocupaban, ni unsistema de matrcula que permitiera responder a las instituciones oportunamente,ni se contaba con un inventario completo de su inraestructura. Los procesos de

matrcula cada ao se iniciaban con una proyeccin muy precaria de cupos dispo-nibles y no se establecan mecanismos pblicos para evidenciar la demanda real.

En este contexto, se emprendieron reormas administrativas para construirun sistema de inormacin que diera soporte a los procesos administrativos ysirviera de base para la toma de decisiones, en particular para la distribucin delos docentes. Se denieron parmetros para esta distribucin basados en los estu-

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undaciones, deban participar colegios privados de alto nivel con el n de traersu experiencia a la ormacin de grupos vulnerables. La administracin de Bogotconstruy 25 colegios con estndares de excelencia arquitectnica que adicional-mente buscaban mejorar el entorno de estas comunidades. Este esquema sirviposteriormente para disear el programa nacional de atencin a poblaciones

desplazadas.Para omentar la autonoma de las instituciones, se descentraliz la decisin

sobre la adquisicin de textos. Con base en criterios denidos, se establecieronconvenios con las empresas editoriales para realizar, cada ao, una Vitrina Peda-ggica de textos escolares, que permiti la compra, entre 1990 y 2003, de cercade 1.200.000 volmenes.

Como apoyo adicional a toda la poltica de calidad educativa, la secretara crela Red de Bibliotecas Pblicas de la ciudad. Se dise un sistema de bibliotecasliderado por cuatro grandes bibliotecas pblicas, de las cuales se construyeron tres

(el Tunal, el Tintal y la Virgilio Barco). Se estableci un sistema de gestin queintegraba 16 bibliotecas de barrio adicionales. Este esquema sirvi de modelopara la ormulacin del plan de bibliotecas del Ministerio de Cultura en 2002.

En todos estos aspectos, la gestin de la Secretara de Educacin de Bogot apartir de 1995, pero sobre todo entre 1998 y 2003, ue un laboratorio de ensayo demuchas de las polticas que se aplicaran en el nivel nacional desde 2002.

marco normativo Para laedUcacin sUPeriorEn relacin con la educacin superior, la Carta Poltica de 1991 estableci un nortepreciso dando a la autonoma universitaria rango constitucional, pero dejando alEstado la uncin de regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de laeducacin con el n de velar por su calidad, el cumplimiento de sus nes y lamejor ormacin de los educandos. De la misma manera, orden al Estado crearmecanismos nancieros para hacer posible el acceso de todas las personas aptas ala educacin superior.

El Gobierno desarroll estos planteamientos en la Ley 30 de 1992 y orga-niz el servicio pblico de la educacin superior, incluyendo la denicin delas unciones del ICFES, al que sigui conada la ejecucin de la poltica deomento, inspeccin y vigilancia de la educacin superior. Para ello cre elConsejo Nacional de Educacin Superior (CESU), al que encarg la organiza-

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cin del Sistema Nacional de Acreditacin y del Sistema Nacional de Inorma-cin de la Educacin Superior (SNIES). Adems, expidi el Decreto 1444, porel cual se estableci un nuevo rgimen salarial a los docentes, que daba un amplioreconocimiento a la produccin intelectual de los proesores universitarios.

La Ley 30 deni las Instituciones de Educacin Superior (IES) con base

en los programas que podan orecer. Sin embargo, al clasicar las institucionespor los programas y, por lo tanto, limitar su oerta se les presionaba a buscarel cambio de carcter o el reconocimiento como universidad para poder orecerprogramas de nivel superior (proesional universitario). Por otro lado, al ponertechos a los niveles de ormacin, se haca dicil la continuidad de la ormacinde los estudiantes que iniciaran programas tcnico-proesionales o tecnolgicos.Este hecho ue superado parcialmente en la Ley 749 de 2002, que introdujolos ciclos propeduticos de ormacin, pero sin establecer una orma clara deponerlos en prctica.

El Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) comenz su gestin en 1995 y,al ao siguiente, public la primera versin de los Lineamientos para la Acre-ditacin, complementados en 2001 con los Lineamientos para la AcreditacinInstitucional.

Aun cuando la Constitucin otorga autonoma slo a las universidades, la Ley30 la extendi a todas las dems instituciones de educacin superior con algunaslimitaciones11. En las instituciones pblicas, la mayor dierencia entre las univer-sidades y las no universidades est en que las primeras ueron declaradas entesuniversitarios autnomos cuya autonoma incluye la presupuestal, mientras que

las ltimas ueron declaradas establecimientos pblicos con las limitaciones queesto supone.

La tensin entre autonoma e inspeccin y vigilancia se hizo sentir de inme-diato. En los aos siguientes a la sancin de la Ley y sin que hubiera sidoreglamentada se produjo un aumento signicativo de programas de educacinsuperior (pasaron de aproximadamente 1.800 en 1991 a casi 3.000 en 1997). Talincremento se atribuy, en parte, a la alta de control y a un abuso de la autonomaconerida a las instituciones de educacin superior12, lo cual llev al ICFES atomar medidas uertes de control. De la misma manera, creci el nmero deprogramas de especializacin.

El mecanismo de control que utiliz el ICFES para regular la apertura denuevos programas ue exigir su registro en su sistema de inormacin con un

11 Ley 30 de 1992, Artculo 29.12 Ba ara ua pltica d etad Matria d educaci surir, Ministerio de Educacin Nacional, ICFES,2001.

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cdigo que el instituto otorgaba a cada uno de ellos. De esta orma, no podahaber oerta de programas sin que tuvieran el cdigo de registro del ICFES.Mediante el Decreto 272 de 1998, el cual reglamentaba el Artculo 113 de la Ley115 de 1994, se estableci que, a partir de su vigencia, los nuevos programas depregrado y de especializacin en educacin requeriran la Acreditacin Previa

otorgada por el Ministerio de Educacin Nacional, previo concepto del CNA.Para el caso de maestras y doctorados, el concepto sera dado por la ComisinNacional de Maestras y Doctorados al Consejo Nacional de Educacin Superior(CESU).

En el ao 2000, el Ministerio de Educacin Nacional y el ICFES organi-zaron la Movilizacin Nacional para el Desarrollo de la Educacin Superior, unesuerzo de gestin participativa, con el n de recoger dierentes puntos de vistay ormular una poltica de largo plazo para la educacin superior13. De all surgila idea del registro bsico para los programas acadmicos, que se otorgara previo

cumplimiento de condiciones mnimas obligatorias de calidad. A partir de 2001,se establecieron los Estndares Mnimos de Calidad, comenzando con ingeniera,salud y derecho, y que se ampliaron despus a otras reas.

A pesar de la Ley 30 y de los avances alcanzados, el panorama de la educacinsuperior en Colombia, para 2002, tena todava importantes retos que arontar,relacionados con los niveles de cobertura, la nanciacin, la calidad, la perti-nencia, la eciencia y la articulacin del sector. Varias universidades pblicashaban entrado en graves crisis nancieras y estaban buscando cmo superarlascon el apoyo del Ministerio. Los problemas creados por el Decreto 1444, que

haba llevado a una asignacin desordenada de puntajes a los docentes, se enren-taron con el Decreto 1279 de 2002, que reconoci los sistemas de indexacin derevistas acadmicas. Un ejemplo claro de los problemas del sector y su relativoaislamiento se hizo evidente en el Plan Nacional Decenal de Educacin (PNDE)1996-2005, donde apenas se mencion la educacin superior.

Exista, adems, una percepcin de baja calidad y la oerta de programas noresponda a las necesidades de los dierentes sectores productivos, pues, especial-mente en las regiones, se centraba en programas de bajo costo (administracin,contabilidad, derecho, etc.). El Ministerio, por su parte, se ocupaba poco de suuncionamiento y organizacin, ya que, para la echa, las unciones de segui-miento, orientacin y vigilancia de la educacin superior estaban, sobre todo, enmanos del ICFES.

13 Ibd.

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a las PUertas de larevolUcin edUcativa

Para el mes de agosto de 2002, ao en que comienza la Revolucin Educativa,

haban transcurrido 11 aos desde la expedicin de la nueva Constitucin Pol-tica colombiana, 9 aos de la Ley de Recursos (Ley 60 de 1993) que regulaba lastranserencias a salud y educacin, 8 aos desde la expedicin de la Ley Generalde Educacin y 6 aos desde la elaboracin del primer Plan Decenal de Educa-cin. En esos once aos, seis ministros de educacin haban orientado el sector.

En muchos aspectos, la situacin del sistema educativo nacional estaba lejosde ser satisactoria. Aun con los rpidos avances en cobertura, las carencias eranevidentes: cerca de dos millones de nios entre 5 y 15 aos seguan uera delsistema. En educacin superior, la cobertura era ms baja que el promedio de

Amrica Latina. La calidad de la educacin pareca haberse deteriorado, al menosdonde era posible evaluarla, y la pertinencia de la ormacin, sobre todo para losadolescentes que terminaban la educacin media y no seguan a la universidad,era muy baja. El gasto haba crecido mucho, pero no haba producido resultadosmuy claros, lo que indicaba problemas de direccin y gestin en las institucionesdel sistema.

La capacidad administrativa del Ministerio y de las secretaras de educacinno les permita enrentar con ecacia los retos inmensos que tenan y muchas desus acciones, incluso cuando estaban bien orientadas, terminaban sin resultados.La asignacin de los recursos pblicos iba a sitios que tenan buenas coberturasy mejor calidad, sobre todo las reas urbanas de los departamentos ms ricos, yse orientaban, ante todo, al pago de salarios y a la contratacin de docentes, sinque esto tuviera en cuenta el mejoramiento de la calidad o la ampliacin de loscupos. Sin una verdadera revolucin, el pas poda hacer esuerzos inmensos yavanzar muy lentamente. El gran desao era romper con esta situacin e intentaruna transormacin integral enrentando, en orma coherente, los principalesproblemas.

La experiencia de la Secretara de Educacin de Bogot permiti hacer laprueba de algunos de los instrumentos administrativos y legales necesarios para elcambio y ensayar estrategias novedosas y creativas. Entre 2000 y 2002, en especial,la gestin del Ministerio haba logrado impulsar la adopcin de un conjunto denormas legales que respondan a los problemas existentes. Estos avances norma-tivos prepararon el camino para las acciones transormadoras que la RevolucinEducativa puso en ejecucin durante los siguientes ocho aos.

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La Revolucin Educativa asumi a ondo las preocupaciones y objetivos queel pas haba ormulado a lo largo de las ltimas dcadas y los llev a la prctica.Transorm las entidades educativas y el Ministerio para ampliar las oportuni-dades de educacin para todos y lograr que tuviera una alta calidad. Ms que elaumento de cupos que representa, de todos modos, un cambio cuantitativo de

importantes dimensiones, la verdadera transormacin ue lograr que la capa-cidad de gestin y de asistencia tcnica del Ministerio mejorara drsticamentecon el respaldo de un sistema de inormacin conable y oportuno, as comoconsolidar un sistema de aseguramiento de la calidad, basado en instrumentos deevaluacin en todos los niveles, estrechamente relacionados, que generan incen-tivos muy uertes para el mejoramiento de la calidad educativa. sa es la historiaque puede seguirse en los prximos captulos.

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Una clara visinEl programa de gobierno del Presidente, en 2002, planteaba una RevolucinEducativa, cuyo objetivo era crear las condiciones que permitieran dar a todos

los colombianos una educacin de calidad que uera un actor para el progresoy la modernizacin del pas. Para realizar este ambicioso propsito era necesariopartir de un diagnstico adecuado de la situacin existente y de una denicinclara de las metas que era preciso lograr.

Exista ya un consenso bsico sobre los problemas que renaban la amplia-cin de la cobertura y el mejoramiento de la educacin. Era evidente que habaproblemas institucionales de ondo: el sistema no dispona de inormacinadecuada, el Ministerio y las secretaras tenan una capacidad limitada de accin,el uso de los recursos era ineciente y los resultados no correspondan al nivel del

gasto ni a los esuerzos realizados. Sobre la base de este diagnstico, la administra-cin anterior haba hecho esuerzos valiosos por corregir algunas de las allas msprotuberantes y de crear las bases legales que permitieran reorganizar el sistema.

Pero hacer realidad los objetivos que estaban sobre la mesa supona denircon claridad el norte hacia el cual era necesario avanzar para transormar a ondola educacin, tener una visin coherente e integral de lo que deba buscarse y delos instrumentos y herramientas necesarias. El ncleo de esta visin estuvo en

transformacionescrUciales

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calidad lo usual era atender los actores que la determinan: los docentes, la inra-estructura, las dotaciones escolares, las metodologas pedaggicas, etc. Lo quehizo la revolucin educativa ue adoptar con rmeza la idea de que era precisotransormar los objetivos de la educacin, de manera que esta se centrara en eldesarrollo de las competencias de los estudiantes. Para ello era preciso denir los

reerentes de calidad, establecer los estndares de competencias que deban lograrlos estudiantes en los diversos niveles, hacer evaluaciones peridicas externas ycomparables de las competencias alcanzadas por los estudiantes, entregando estainormacin a las instituciones, para que ellas asuman, mediante planes de mejo-ramiento, el esuerzo por lograr una calidad siempre mayor. De este modo, seorientan, organizan y evalan todas las acciones para modicar los actores queinciden en la calidad.

As pues, poner al estudiante en el centro permiti denir los ejes de la Revo-lucin Educativa: la ampliacin de la cobertura para los colombianos de todas las

edades y niveles de ormacin, con base en el nuevo modelo de asignacin derecursos, el mejoramiento de la calidadde la educacin a partir de una nueva de-nicin de los reerentes de calidad y del establecimiento de un sistema integraly coherente de pruebas y evaluaciones, que sirviera para el mejoramiento de lasinstituciones, yla efciencia del sector, su ortalecimiento institucional, su apoyo ensistemas de inormacin slidos y oportunos, para que los cambios tuvieran lugary ueran sostenibles. Cobertura, calidad y eciencia se tomaron entonces como losobjetivos o ejes de la accin del Ministerio.

Estas grandes lneas de poltica ueron el punto de partida para el Plan Sectorial

2002-2006, que ue el resultado de un trabajo de todo el equipo del Ministerio4.Para su elaboracin, en vez de recurrir a consultores externos, o a perspectivastericas o acadmicas, se us la experiencia y el conocimiento de los uncionariosdel Ministerio, quienes al mismo tiempo que aportaban su comprensin de losproblemas del sector se apropiaban de los objetivos de la Revolucin Educativa.

El plan se despleg y operacionaliz en un conjunto de proyectos sobre cober-tura, calidad y eciencia, con metas, actividades, recursos y tiempo de ejecucinclaramente sealados. Los avances del plan se revisaban dos veces al ao con elequipo directivo en reuniones de por lo menos dos das. En estas reuniones, ademsde hacer el seguimiento del avance de los proyectos y la revisin de las polticas,se ortalecan las capacidades de los directivos para el liderazgo y el trabajo enequipo. Al mismo tiempo, todo el personal del Ministerio se acostumbr a pensaren trminos de planeacin estratgica, lo que ue un actor importante en la trans-

4 El Plan Sectorial 2002-2006 y el Plan Sectorial 2006-2010 pueden revisarse en el anexo.

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ormacin de la cultura de trabajo de la institucin y acompa la redenicinde la estructura que se hizo para alinear la organizacin interna con los planesy proyectos. Adems, la perspectiva de planeacin a largo plazo se convirti enparte de la conversacin cotidiana del Ministerio y elemento central en su rela-cin permanente con el sector y ue determinante en los logros del perodo.

El plan sectorial inicial ue actualizado y reormulado con el Plan Sectorial2006-2010, que tuvo en cuenta el Plan Decenal de Educacin 2006-2010 y es elque ha guiado el trabajo del Ministerio hasta hoy.

Posteriormente, como consecuencia de la visin estratgica elaborada, queinclua un complejo sistema de interrelaciones entre los dierentes aspectos, obje-tivos, programas y agentes del sistema, se advirti que era preciso encontrar unenoque que permitiera orecer una explicacin ms integral de lo que se estabahaciendo.

Este enoque ha sido el de las cinco acciones transormadoras5. Dos de ellas

denen lo que se espera lograr: educacin para todos durante toda la vidayeducacinpara la innovacin, la competitividad y la paz. Corresponden en gran parte a losejes de cobertura y calidad. Las otras tres se enocan en los procesos de gestiny administracin orientados a apoyar el logro de las dos grandes metas; son elortalecimiento de la institucin educativa, la modernizacin permanente del sector yla participacin de la comunidad en la ormulacin y gestin de las polticas. Estasacciones concretan los caminos para el logro de la eciencia, pero en orma queintegra mejor la conviccin de que calidad, cobertura y eciencia, son procesosrelacionados que no pueden separarse ni contraponerse: la calidad del sistema

educativo est denida tambin por su capacidad de dar educacin a todos o dedenir sus objetivos mediante la participacin de la comunidad, la cobertura es almismo tiempo el resultado de mejor gestin de recursos y del diseo de proyectosde calidad que respondan a las condiciones propias de diversas poblaciones, etc.

La idea de educacin para todos durante toda la vida seala el objetivo de oreceroportunidades educativas a todos los colombianos y especialmente a quienes sehan visto marginados del acceso a sta. Incluye por ello no solamente a los estu-diantes cuya educacin es obligatoria segn la Constitucin, sino a la primerainancia (0 a 5 aos), a los adolescentes que aspiran a continuar sus estudios hastael bachillerato o la ormacin tcnica y a los jvenes adultos en edad de recibireducacin superior. Adems, subraya la necesidad de dar educacin, comenzandopor la alabetizacin, a quienes nunca entraron al sistema ormal y busca orecereducacin a quienes la abandonaron, sea mediante calicacin para el trabajo o a

5 En el disco anexo se puede ver el video sobre las cinco acciones que estn transormando la educacin en Colombia.

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travs otras ormas de actualizacin de sus conocimientos y habilidades. Tambindene una ormacin que hace nasis en el desarrollo de competencias quepermiten al ciudadano seguir aprendiendo a lo largo de toda su vida.

La educacin para la innovacin, la competitividad y la paz hace nasis en quela ormacin de las personas no se conciba como la adquisicin de conocimientos

especcos y habilidades proesionales delimitadas, sino ante todo, como el desa-rrollo de capacidades para adquirir nuevos conocimientos a lo largo de toda lavida, para que adems de aprender, puedan crear e innovar ms all de lo apren-dido. Finalmente, subraya la necesidad de una ormacin para la convivencia, laparticipacin en los procesos democrticos y el ortalecimiento de la capacidadcrtica que les sirva para ser ciudadanos activos en una sociedad abierta, de modoque stos elementos los capaciten para convivir en paz con los dems.

Con el ortalecimiento de la institucin educativa, cambiaron los criterios unda-mentales en la gestin del sistema. La Constitucin de 1991 y las leyes que la

desarrollaron establecieron la importancia de la institucin educativa en el sistema,como la Ley 115, que estableci que cada institucin de bsica y media jara supropio Plan Educativo Institucional. Anteriormente el gobierno nacional denalos contenidos de la educacin, mediante programas detallados y guas curricu-lares que eran aplicados por los maestros con una visin que limitaba su propiaautonoma y creatividad y converta a la escuela en transmisor de unos mismosprogramas para todos los colombianos. La Revolucin Educativa consider esen-cial consolidar la orientacin constitucional y armar la autonoma acadmicade las instituciones y su capacidad para convertir la comunidad educativa en un

equipo que, bajo la orientacin del rector y con la participacin creativa e inno-vadora de los maestros y el contacto con los padres de amilia y otros miembrosde la sociedad, dene sus proyectos educativos y las lneas de accin pedaggicay de trabajo en el aula, atendiendo la diversidad de los estudiantes. La educacinsuperior ya vena ejerciendo la autonoma y se trataba de ortalecer la poltica paralograr una accin coordinada con las universidades.

La modernizacin del sector, que incluye las entidades administrativas, como elMinisterio, los institutos pblicos de apoyo y las secretaras de educacin, entreotras, era requisito para hacer real y sostenible la descentralizacin y la autonoma delas instituciones. La oportunidad, exactitud y transparencia de los procesos de reco-pilacin de inormacin y gestin de recursos se hacan necesarias para tener resul-tados y medirlos en orma adecuada. Esto implic, por una parte, hacer eciente elsistema de asignacin de recursos para no generar incentivos perversos y, por la otra,estimular a las diversas instituciones para buscar simultneamente los dos grandesobjetivos de orecer educacin para todos y en condiciones de calidad.

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nible al menos dos aos despus de los hechos, de modo que tena uninters ante todo histrico y no poda usarse para la gestin de recursos yla toma de decisiones.Los bajos niveles de comunicacin entre las dierentes ocinas del Minis-terio y sus uncionarios y entre las entidades e instituciones pertenecientes

al sector, as como entre el Ministerio y la sociedad.La debilidad de las polticas de recursos humanos.Una atencin al pblico inadecuada, desordenada, inoportuna e inecaz.

Para convertir al Ministerio en una organizacin eciente con objetivos claros yuna estructura adecuada para el logro de sus metas, se hizo un ejercicio de planea-cin estratgica que permiti denir objetivos de corto, mediano y largo plazo,integrarlos en una visin unicada y plantear la transormacin de las estructurasinternas para adecuarlas a los objetivos denidos.

Los aspectos ms notables del cambio organizativo ueron:Cambios en la estructura interna centrados en la reorganizacin basada en

los dierentes niveles educativos y en los ejes de poltica, la denicin clara deobjetivos, metas y procedimientos para evaluar resultados, el desarrollo de unaestructura jerarquizada con responsabilidades bien denidas que garantizaran elseguimiento y cumplimiento de las tareas, el cambio de la cultura laboral, loscriterios de evaluacin interna y los procedimientos de seleccin de personal, laorganizacin de un modelo de servicio al ciudadano centralizado y apoyado ensistemas ecientes, la adaptacin de la planta sica a las tareas y unciones del

Ministerio, la reestructuracin de las entidades adscritas y el mejoramiento dela coordinacin del Ministerio con otras entidades del sector educativo, con losotros ministerios, con el Estado y la sociedad.

La valoracin de la inormacin como elemento de la gestin. La prioridad uecrear sistemas ecientes de inormacin apoyados en los procesos administrativosmismos. Ya haba comenzado a uncionar el SNIES, establecido por la Ley 30de 1992, que se reorganiz para que pudiera gestionarse en lnea y a partir de losprocedimientos de las universidades. En educacin bsica, dada la importanciaque tena para la asignacin de recursos segn las normas de la Ley 715 de 2001,se parti del desarrollo de un sistema de inormacin conable sobre matrculaque se dise para ser alimentado desde la institucin educativa y que tena comocondicin la modernizacin de las secretarias de educacin.

La permanente comunicacin interna para coordinar las actividades, asegurarque todos los uncionarios del Ministerio conocieran y compartieran las pol-ticas de la institucin y hacer seguimiento de las metas. Se establecieron comits

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directivos semanales presididos por la Ministra. En el del primer lunes del mes,se revisaba y coordinaba el plan de actividades mensuales con la participacindel primer nivel directivo: viceministros, secretaria general y las cabezas de dosde las entidades adscritas con mayor responsabilidad misional: El ICFES y elInstituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior

(ICETEX). El segundo lunes se revisaba la ejecucin presupuestal con partici-pacin del primero y segundo nivel directivo del Ministerio, es decir, integrandoa los directores. En el tercer lunes, se planteaban y se revisaban proyectos, y seinclua a los subdirectores. El cuarto lunes se haca un conversatorio al que se invi-taba a todos los uncionarios del Ministerio, cuya asistencia promedio ue de 200empleados. En este dilogo, cuya agenda se estableca a partir de las propuestasde los uncionarios, se trataban temas de personal y de poltica del Ministerio y,en los ltimos aos, se realizaron talleres sobre el desarrollo de los proyectos conel n de recoger la opinin de los uncionarios. Asimismo, se convirti en tarea

diaria la publicacin de inormacin pertinente para los uncionarios a travsde la red mediante dierentes tipos de boletines que recogen las actividades delMinisterio.

los cambios en la estrUctUra administrativa

El Ministerio estaba dividido por reas, cada una autnoma y con organizacinpropia. Por una parte, parta de una visin general de los problemas educativos,que se atendan a travs del sistema administrativo encargado undamentalmente

de ejecutar el presupuesto de uncionamiento del Ministerio mediante procedi-mientos homogneos que no tenan en cuenta las necesidades educativas espe-ccas de los dierentes niveles escolares y de los distintos grupos de la sociedad.Por otra, para lograr los objetivos de poltica, en general ligados al presupuestode inversin o de cooperacin, la accin del Ministerio se apoyaba en el desa-rrollo de proyectos relativamente aislados, orientados por asesores externos ensu mayora y sin una evaluacin coordinada de los logros y resultados objetivos.Muchos de los proyectos de mayor inters para el Ministerio tenan nanciacinexterna y los uncionarios encargados de orientarlos no eran de planta, sino queestaban vinculados con los organismos de cooperacin. De esta manera, se creabauna separacin articial entre la estructura de base, que quedaba relegada a lastareas rutinarias, y unos sectores que desarrollaban los proyectos atractivos y losprogramas nanciados por la banca multilateral, en orma independiente y sincoordinacin con el resto del trabajo. Adems, estos proyectos, que eran margi-nales en cuanto a sus presupuestos, eran las actividades ms atractivas y novedosas

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y las que se destacaban con recuencia por los ministros y su equipo como la tareacentral del Ministerio.

La estructura se redeni de acuerdo a los niveles educativos atendidos: dosviceministerios, uno de educacin bsica y media y otro de educacin superior6.Asimismo, se denieron, en cada rea, los ejes undamentales de poltica (cober-

tura, calidad y eciencia), que se reejaron en la denicin de la tarea de lasdirecciones. Las subdirecciones, directamente encargadas de la ejecucin, reejanlas caractersticas del manejo de los distintos niveles atendidos. Las tareas deapoyo para todas las reas se concentraron en la Secretara General7 y las ocinasasesoras se redenieron como reas de servicio interno y no slo externo, comovenan uncionando8.

Otra medida novedosa ue la contratacin con terceros de algunas uncionesde apoyo, como atencin al ciudadano, control interno y evaluacin de candidatospara la provisin de cargos, correspondencia, archivo y logstica de eventos, entre

otras, buscando mayor eciencia y especializacin por parte de los operadores.

la reestrUctUracin administrativa de 2003y sUs modificaciones

Los diagnsticos iniciales mostraron que el Ministerio poco se ocupaba de laeducacin superior. El ICFES, con cierto grado de autonoma, no coordinabasu accin con l, lo que dicultaba la ormulacin y ejecucin de polticas paratodo el sector y alejaba la educacin superior del Ministerio y del Gobierno en

general, con el eecto de que no se vinculaba con la educacin bsica y media ni setena una visin integral del sistema educativo. Las universidades se relacionabancasi exclusivamente con el ICFES y no exista una poltica universitaria ampliay unicada: cada entidad dena sus metas sin tener en cuenta a las dems y larelacin con el Gobierno se limitaba a la gestin de los recursos y aportes que steentregaba y al cumplimiento de procesos de evaluacin ms o menos ormales.

A ello se sumaba la alta de coordinacin entre los rganos asesores. ElCESU, creado en 1992, se haba vuelto un ente sin unciones precisas, la Comi-sin Nacional de Maestras y Doctorados aprobaba los programas respectivos, la

Comisin Consultiva de la Educacin Superior aprobaba las nuevas instituciones

6 En los anexos se puede ver el organigrama del ao 2002 y el de 2010.7 Anteriormente muchos de los proyectos o reas tenan sus propios grupos para atender unciones como el manejopresupuestal y contable o la gestin de logstica.8 Por ejemplo, Planeacin reportaba al DNP o al Ministerio de Hacienda teniendo a las reas en cuenta bsicamentepara el suministro de inormacin. Cooperacin Internacional gestionaba proyectos autnomamente y manejaba larelacin con los organismos multilaterales con mucha autonoma.

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y su reconocimiento como universidades y el CNA, creado para la acreditacin dealta calidad, haba asumido la acreditacin previa de los programas de educaciny el registro de los programas de las reas de salud y de ingeniera.

El ICFES, por su parte, haba asumido directamente sin apoyo de paresexternos y con base en la sola documentacin el registro de los dems programas,

mientras una recin creada Direccin de Educacin Superior en el Ministerio,con unciones sobrepuestas a las del ICFES y sin presupuesto adecuado, inten-taba, sin mayor conocimiento y experiencia, atender los asuntos del sector. Losrepresentantes del Presidente y del Ministerio en los consejos superiores y direc-tivos de las instituciones pblicas actuaban a ttulo personal sin ninguna lnea depoltica ni vinculacin real con el sector.

Por otra parte, las instituciones de educacin superior tenan relaciones muyremotas con las de educacin media, que slo se mencionaban para expresar supreocupacin por la mala preparacin de los bachilleres que ingresaban a las

universidades.El ejercicio de la uncin de supervisin, vigilancia y aseguramiento de la

calidad de la educacin superior no haba respondido a una poltica coherente,integral y de largo plazo. Los indicadores de productividad acadmica mostrabanque, en general, las universidades pblicas no eran muy ecientes. Una excesivaproporcin de sus gastos iba al pago de servicios personales y pensiones y loscostos administrativos eran muy elevados en detrimento de la inversin y de unaadecuada operacin. Esto se reejaba en grandes distorsiones en los aportes delGobierno nacional y en la dispersin de los costos promedio por estudiante, sin

que existiera una relacin entre el esuerzo nanciero y los resultados en trminosde cobertura y calidad.

Ante esta situacin, se decidi crear el Viceministerio de Educacin Superior,con la responsabilidad de denir y ejecutar las polticas relativas a este sector yque asumi las unciones de omento, inspeccin y vigilancia que haba desempe-ado hasta entonces el ICFES, al que se dejaron las unciones relacionadas con laejecucin de las pruebas en todos los niveles de la educacin.

Se ortaleci, al mismo tiempo, el Viceministerio de Educacin Preescolar, Bsicay Media. Las unciones de cada viceministerio se denieron con precisin y encada uno de ellos se crearon reas que corresponden a los ejes de la poltica educa-tiva: calidad, cobertura y eciencia. De esta manera, la educacin superior y laeducacin bsica y media se denan como reas misionales del Ministerio, quedeterminaban la poltica, estrategia y puesta en marcha de planes y programas.

Para complementar la atencin de los dierentes niveles educativos, se crearon,en 2008, la Direccin de Primera Inancia, dentro del Viceministerio de Educa-

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En la reestructuracin del 2009, se crearon 218 nuevos cargos, que permitierondenir una planta real, creando los puestos de trabajo para las tareas que se venanrealizando con uncionarios contratados. Esto llev la planta aprobada a 568uncionarios. La provisin de estos cargos, en orma transitoria, se hizo siguiendoprocesos de evaluacin de competencias y se dejaron en marcha los concursos

para su nombramiento denitivo.La transormacin incluy el esuerzo por orecer atencin oportuna y eciente

a los usuarios y ciudadanos en general. Desde 2003, la entidad asumi la legali-zacin de documentos de educacin superior y la convalidacin de ttulos obte-nidos en el exterior. La gran demanda de solicitudes satur la inraestructura queexista desbordando los horarios de atencin y produciendo una congestin quegener malestar entre los usuarios. Al analizar este problema se advirti que de