de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas

2008Memoria

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Sobre el Logo de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas

Con el objetivo de dotar a la Comisión de un logo que la identifique dentro de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior se creó una tipografía (Logotipo) con el objetivo de transmitir esa labor informativa y responsable. Con la letra “C” en posición de reflejo se representa el trabajo constante de esta Comisión y objetivos propuestos.

Los colores (Identidad Cromática) utilizados son fuertes y elegantes, que denotan vitalidad y un contraste dramático y opulente. Además estos son alusivos a la seguridad, elegancia y vitalidad que está comisión debe promulgar.

Sabana Sur, Mata RedondaApartado Postal 1179-1000San José, Costa RicaTel.: (506) 2501-8000 / Fax: 2501-8100correo: contraloria.general@cgr.go.crhttp://www.cgr.go.cr/

Elaborado en la Contraloría General de la República, todos los derechos reservados. Octubre 2008

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Índice

Presentación…………………………………….…………………………………....…..............................5Miembros de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas…………..............................7

Primera Parte1. Memoria Anual de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas………………………9

I. Antecedentes y objetivos…………………..…………………..…………………..………………11II. Principales actividades realizadas durante el 2008………………………………..………12

Segunda Parte2. Marco Conceptual...………………………………………….…………………………………………...15

I. Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América Latina….…………………..…………………..…………………..…………………..………………17II. Marco conceptual de la Rendición de Cuentas…….…………………..…………………..29

Tercera Parte3. Ponencias realizadas en la reunión técnica llevada a cabo en Buenos Aires y resultado del taller de trabajo………………………………………….…………………………………51

I. Hacia la declaración de principios de rendición de cuentas……………………………...53II. Ponencia presentada por la Auditoría General de la Nación (AGN) de Argentina..68III. Ponencia presentada por la Contraloría General de la República de Chile….........85IV. Ponencia presentada por la Contraloría General de la República de Costa Rica....102V. Ponencia presentada por el Tribunal Superior de Cuentas de Honduras…….......112VI. Ponencia presentada por la Contraloría General de la República de Panamá..…122VII. Proyecto de Rendición de Cuentas en el Ámbito de OCCEFS…………….............133VIII. Resultado del taller de trabajo realizado durante la reunión…………….............150

Cuarta Parte4. Plan de trabajo y presupuesto 2009………………………………………….………………157

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Presentación

Con sumo agrado se presenta la primera Memoria Anual que recopila los productos generados por la misma, constituyendo a su vez esta memoria un proceso de rendición de cuentas del trabajo realizado por la Comisión desde su constitución.

Las transformaciones en el entorno global producto del proceso de globalización y cambio tecnológico, han formado ciudadanos cada vez más demandantes que organizados exigen la rendición de cuentas del uso de los limitados fondos públicos. Estos elementos impulsan una actuación más enérgica de las Entidades de Fiscalización Superior para mejorar la rendición de cuentas sobre el uso y resultados obtenidos con los fondos públicos, y es bajo este contexto que se creó la Comisión para sustentar el desarrollo de la OLACEFS en materia de Rendición de Cuentas, a través del estudio y la investigación y cuyos resultados deberán expresarse en propuestas normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función fiscalizadora superior.

La primera parte de esta Memoria hace un breve recorrido de los antecedentes y objetivos de la Comisión, así como un relato de las principales actividades realizadas durante el 2008. La segunda parte contiene dos documentos preparados con el concurso del experto internacional en la materia Enrique Peruzzotti, en el marco del trabajo de las comisiones de rendición de cuentas de OCCEFS y OLACEFS, de tal forma que sirvieran de base conceptual para el trabajo de la Comisión, todo con el objetivo de ayudar a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a comprender mejor las cuestiones específicas relativas a la Rendición de Cuentas.

La tercera parte incluye los productos de la Reunión Técnica realizada en Buenos Aires los días 28 y 29 de agosto del 2008 con el objetivo de facilitar el intercambio de información y experiencias entre las EFS. Finalmente se incluye el Plan de Trabajo y Presupuesto propuesto de la Comisión para el año 2009.

Rocío Aguilar MontoyaPresidenta de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas

Organización Latinoamericana de Entidades de Fiscalización Superior

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Miembros de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas

Costa RicaLicda. Rocío Aguilar MontoyaContralora GeneralContraloría General de la República

ArgentinaDoctor Leandro O. DespouyPresidenteAuditoría General de la Nación

PanamáLic. Carlos A. Vallarino R.Contralor General de la RepúblicaContraloría General de la República

HondurasLic. Fernando Daniel Montes MatamorosPresidente del Tribunal Superior de CuentasTribunal Superior de Cuentas

ChileLic. Ramiro Mendoza ZúñigaContralor General de la RepúblicaContraloría General de la República

Primera Parte

MEMORIA ANUAL DE LA COMISIÓN TÉCNICA DE

RENDICIÓN DE CUENTAS 2008

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Primera Parte

I. Antecedentes y objetivos

El Plan Estratégico de OLACEFS 2006-2010 plantea que la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) tiene como uno de sus objetivos principales convertirse en un socio estratégico de las EFS miembros de esa organización, fortaleciendo su capacidad para la rendición de cuentas entre otros temas, lo cual se espera lograr por medio del fortalecimiento el desarrollo de actividades en rendición de cuentas y de la inversión permanente en tecnología. Específicamente en el campo de la tecnología se espera desarrollar un espacio en el portal de la OLACEFS sobre el tema de rendición de cuentas. Mientras que en el campo de la gestión del conocimiento se desea definir un programa de investigación y desarrollo que incluya el tema de la rendición de cuentas así como un proyecto de investigación tendiente a definir estándares para la rendición de cuentas.

Mediante la resolución número 33 la XV Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, realizada el 9 de junio del 2005 en San Salvador, El Salvador, según el acuerdo del XXXIV del Consejo Directivo, se aprobó la creación de la Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS, la cual está conformada por las EFS de Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras y Panamá.

En mayo 2006, durante la primera reunión de la Comisión realizada en San José, Costa Rica, se establecieron sus lineamientos estratégicos y visión dentro del ámbito que enmarca el Plan Estratégico de OLACEFS. Como objetivos generales se tienen desarrollar y proveer a las EFS de las herramientas normativas y metodológicas necesarias para fiscalizar el proceso de rendición de cuentas de la administración y desarrollar herramientas para el fortalecimiento de la participación ciudadana en el análisis de la información generada en el proceso de rendición de cuentas.

La Comisión Técnica de Rendición de Cuentas cuenta con un marco estratégico: visión, misión, objetivos y lineamientos estratégicos, así como un cronograma de actividades. La Misión de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas es sustentar el desarrollo de la OLACEFS en materia de Rendición de Cuentas, a través del estudio y la investigación y cuyos resultados deberán expresarse en propuestas normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función fiscalizadora superior. Su Visión es ser una agrupación de excelencia, capaz de apoyar efectivamente la gestión de la OLACEFS y servir al logro de la misión y visión de las EFS miembros. Mientras que los objetivos que se ha planteado la Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS son los siguientes:

a. Ayudar a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a comprender mejor las cuestiones específicas relativas a la Rendición de Cuentas;

b. Facilitar el intercambio de información y experiencias entre las EFS;

c. Ayudar a los Comités Técnicos Coordinadores a cargo de los temas objeto de debate en las Asambleas Generales Ordinarias y a preparar las ponencias relativas a la Rendición de Cuentas.

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d. Proponer proyectos de investigación a las EFS miembros a partir de sus propias experiencias; y

e. Publicar directrices y otro material informativo para su utilización.

II. Principales actividades realizadas durante el año 2008

La principal actividad realizada por la Comisión durante el año 2008 tuvo como principal objetivo formar un lenguaje común en materia de rendición de cuentas entre las EFS miembros de la Comisión, para ello se realizó la Primera Reunión Técnica de la Comisión en Buenos Aires, Argentina, la cual contó con la participación de 11 personas, incluido el experto internacional Enrique Peruzzotti.

La actividad se llevó a cabo en las instalaciones de la Auditoría General de la Nación durante los días 28 y 29 de agosto. El trabajo realizado consistió en una ponencia que hizo cada país miembro de la Comisión y que cubrió aspectos como la definición de las atribuciones constitucionales y legales que tiene la EFS de su país para fiscalizar la Hacienda Pública, las principales actividades que realiza la EFS en materia de fiscalización, lo que se entiende por rendición de cuentas en su EFS respectiva, las actividades se han realizado en cada EFS con respecto a la definición de rendición de cuentas y la transparencia, las actividades dirigidas al público y los medios de comunicación para divulgar los informes y también cómo se presentan los informes a las instituciones públicas y el Congreso, entre otros.

El Dr. Enrique Peruzzotti hizo una presentación sobre aspectos conceptuales de la rendición de cuentas, lo cual sirvió de insumo para la discusión que se llevó a cabo en las sesiones de trabajo. Dichas sesiones de trabajo estuvieron orientadas hacia la definición de aspectos que se deberán consultar a los países por medio de un cuestionario que se tiene planeado enviar durante el mes de octubre a todas las EFS miembros de OLACEFS.

Por otra parte, en el ámbito de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OCCEFS), de la cual tres miembros forman parte de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas, se realizó un proyecto por medio de un apoyo no reembolsable del Banco Mundial dirigido hacia la investigación y obtención de un modelo de indicadores de rendición de cuentas que busca el desarrollo de un índice común de medición del estado de la rendición de cuentas y un conjunto de indicadores que resulten de utilidad para los propósitos de la comisión.El impacto esperado de este proceso de investigación consiste en el desarrollo de habilidades e instrumentos para definir y monitorear indicadores y estándares de rendición de cuentas de las finanzas públicas de los países miembros de la OCCEFS y extender paulatinamente las propuestas obtenidas a los demás países miembros de la OLACEFS a través de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas. El proyecto finalizará en el mes de octubre del año 2008 y se tiene previsto presentar los resultados en la reunión técnica así como en la reunión de jerarcas durante el año 2009.

Anteriormente se hizo una consulta inicial sobre aspectos básicos relacionados con la Rendición de Cuentas en los países miembros de la OLACEFS. Durante el mes de junio de 2007, la Comisión consultó a los países miembros de la OLACEFS una serie de aspectos básicos del estado de la rendición de cuentas en la región y a partir de este sondeo inicial definir las

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acciones de consulta detallada que estará realizando durante el año 2008. En el año 2008 se han llevado a cabo las acciones relacionadas con la consulta del concepto de rendición de cuentas, para el año 2009 se tiene previsto desarrollar el estudio y la consulta de los aspectos concernientes al marco legal de la rendición de cuentas, en el año 2010 la información y los sistemas de información para rendir cuentas y en el año 2011 la participación ciudadana.

Participantes de la reunión realizada en Buenos Aires 28 y 29 de agosto 2008.

Segunda Parte

MARCO CONCEPTUAL

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Segunda Parte

I. Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América Latina *

* Ponencia preparada por Enrique Peruzzotti para la XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS, 1 al 6

de octubre de 2007, Santo Domingo, República Dominicana.

En las últimas décadas, la noción de rendición de cuentas se ha instalado como un aspecto central del buen gobierno. El concepto, se argumenta, expresa uno de los valores centrales de la democracia: que el gobierno debe someterse a una multiplicidad de controles a fin de asegurar el manejo responsable de los asuntos públicos. En los últimos años, diversos actores han demandado mayor transparencia y mejores controles sobre la actividad gubernamentales, desde la sociedad civil al periodismo, de la oposición a los organismos internacionales. En este sentido, los gobiernos se han visto obligados a aceptar e incorporar dichas demandas a través de la actualización de los mecanismos de control tradicionales y de la creación de nuevas agencias e instrumentos de supervisión.

A pesar de la preeminencia alcanzada por el concepto de rendición de cuentas así como del substancial debate que el mismo ha generado, no existe un consenso unívoco acerca de la naturaleza de la idea de rendición de cuentas, de su alcance y contribución al gobierno representativo o sobre los distintos tipos de mecanismos de rendición de cuentas que comúnmente se encuentran en todo régimen democrático. En el caso particular de América Latina, a la falta de consenso existente se le agrega además la relativa novedad del concepto en una región en donde el control democrático ha estado mayormente ausente, ya sea por la inestabilidad institucional que aquejó a muchos de los países del continente así como por la presencia de una tradición democrática relativamente hostil a la idea de rendición de cuentas. Es en años recientes que el término se ha popularizado, constituyéndose en una de las principales preocupaciones ciudadanas. El fortalecimiento de las instituciones y mecanismos de rendición de cuentas se presenta como uno de los mayores desafíos de la etapa de mejoramiento de la calidad institucional de las nuevas democracias.

1. Marco conceptual de la rendición de cuentas

¿Qué se entiende por rendición de cuentas?

El concepto de rendición de cuentas esta íntimamente relacionado con la idea de gobierno representativo, y más en particular, con el proceso de delegación de poder que toda representación supone. Refiere a una forma especial de vínculo que el poder político establece con la ciudadanía en la llamada democracia representativa a partir de la delegación periódica de poder que los votantes realizan en cada acto electoral. En contraste con los gobiernos autoritarios o de formas no representativas de democracia, el gobierno representativo combina un marco institucional de autorización del poder con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad (responsiveness) de los agentes autorizados.

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En tanto que la democracia representativa implica la existencia de una distancia entre representantes políticos y ciudadanos –dado que el pueblo no ejerce directamente el poder sino a través de políticos y burócratas profesionales-- supone el establecimiento de mecanismos institucionales que aseguren que dicha separación no resulte en gobiernos irresponsables o totalmente despreocupados de las demandas ciudadanas. Las instituciones especializadas en rendición de cuentas cumplen por lo tanto un papel central: asegurar que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados. El problema central con el que deben lidiar los mecanismos de rendición de cuentas es el de cómo regular y reducir la distancia que inevitablemente se establece entre representantes y representados sin necesariamente eliminar dicha distancia1. Es en este espacio donde se desenvuelve la política de rendición de cuentas: permitir cierta distancia de las instituciones representativas con respecto a los mandatos de los representados de manera permitir el ejercicio del liderazgo político sin que ésta libertad devenga en un gobierno totalmente encapsulado sobre sí mismo o irrespetuoso de la voluntad popular y de las reglas legales que regulan su operación. La total ausencia de mecanismos de rendición de cuentas así como un exceso de control conspira contra el buen ejercicio de la representación política. El dilema que se presenta entonces es cómo lograr el equilibrio adecuado entre la inevitable libertad de movimiento que supone la libre representación y la supervisión y control de las decisiones y acciones de los representantes.

El concepto de rendición de cuentas refiere a la posibilidad de obligar a los funcionarios públicos a que informen sobre y justifiquen acerca de sus decisiones por un lado, y de que puedan, por el otro lado, ser eventualmente sancionados por sus accionar. La rendición de cuentas es una relación caracterizada por tres aspectos: 1) en primer lugar, la rendición de cuentas es externa, es decir, supone un acto de control o supervisión por parte de alguien que no es miembro del cuerpo o agencia sujeta a fiscalización, 2) en segundo lugar, toda rendición de cuentas supone una interacción o un intercambio bidireccional (la demanda de respuestas, una respuesta, y eventualmente la rectificación), 3) la rendición de cuentas supone el derecho de una autoridad superior a exigir respuestas, en el sentido que los que demandan explicaciones lo hacen en función de poseer la autoridad para hacerlo y para eventualmente imponer sanciones2.

La noción de rendición de cuentas encierra una dimensión legal y una política. La dimensión legal del concepto hace referencia a aquellos mecanismos institucionales diseñados para asegurar que las acciones de los funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente. La separación de poderes, el establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos al interior del estado, el reconocimiento de garantías y derechos fundamentales son algunos de los mecanismos clásicos orientados a limitar la arbitrariedad del poder del estado. El marco legal-constitucional divide al estado en una serie de jurisdicciones legales rigurosamente circunscriptas. Los derechos fundamentales, por otra parte, actúan como mecanismos de delimitación entre sociedad civil y estado y de protección de la autonomía de la sociedad civil. Ambas estructuras legales requieren de agencias de rendición de cuentas que supervisen su efectivo cumplimiento y que intervengan en aquellos casos en que exista violación del debido proceso o de la legalidad. Las agencias de control de la legalidad se ocupan precisamente del problema de cumplimiento de las normas legales y de los procedimientos administrativos.

1 Hanna Fenichel Pitkin, El Concepto de Representación, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 19852 Richard Mulgan, Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies, London, Palgrave, 2003

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Para que la dimensión legal de la rendición de cuentas se efectivice es necesario que existan agencias estatales con capacidad efectiva de fiscalización y de sanción. Estas agencias pueden ser oficinas funcionalmente especializadas en el ejercicio de la rendición de cuentas (Contralorías, Auditorias, Tribunales Administrativos, Defensorías, etc.) o instituciones cuya actividad principal no es la rendición de cuentas, puesto que cumplen una variedad de funciones, pero que sin embargo intervienen en el mantenimiento de los procedimientos constitucionales y garantías legales (Congreso y Poder Judicial).

La dimensión política del concepto refiere, en cambio, a la capacidad de la ciudadanía para hacer que las políticas gubernamentales reflejen sus preferencias. Un gobierno rinde cuentas si los ciudadanos poseen mecanismos efectivos de hacer escuchar sus demandas y de sancionar a aquellas administraciones que hacen oído sordo a sus reclamos políticos. Usualmente se asume que las elecciones son la institución por excelencia para este tipo de control. Ellas proveen un mecanismo de señalamiento de las preferencias del electorado que regularmente permite responsabilizar a los gobiernos por sus actos, obligando a irse a aquellos que se considera no actuaron en defensa de los intereses de los votantes o reeligiendo a aquellos que sí lo hicieron3. Sin embargo, el gobierno representativo requiere también el cultivo de otras formas de vínculo entre ciudadanos y política: es aquí donde entra en escena el concepto de sociedad civil, pues la misma aparece como una arena en donde surgen una multiplicidad de acciones independientes destinadas a influenciar o controlar el gobierno a lo largo del período representativo.

Sin desmerecer la importancia del mecanismo electoral en el funcionamiento del gobierno democrático, varios autores han señalado que las elecciones son un mecanismo muy rudimentario de señalamiento, pues el voto hacia un gobierno no indica específicamente cuáles de las innumerables decisiones que ha tomado una administración a lo largo de su período esta premiando y cuáles castigando4. La sociedad civil, en cambio, permite desarrollar entre elecciones una variedad de iniciativas que establecen formas de señalamiento específicas sobre diversos aspectos del quehacer gubernamental. A través del desarrollo de campañas destinadas a llamar la atención de la opinión pública y de los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil pueden generar apoyo de causas que hasta el momento habían sido ignoradas por la sociedad política. En este sentido podemos concebir a la sociedad civil como una caja de resonancia de demandas y discursos que sirven como sensores que permiten al sistema político auscultar el estado de ánimo y las preocupaciones presentes de sus representados. De esta forma, la sociedad civil provee una arena de señalamiento de demandas complementaria a que establecen las elecciones5.

¿Qué funciones cumple la rendición de cuentas?

3 Bernard Manin, Los Principios del Gobierno Representativo, Madrid, Alianza Editorial, 19984 Para una evaluación reciente (y relativamente escéptica) del papel de las elecciones como mecanismo de rendición de cuentas ver Adam Przeworksi, Susan C. Stokes, and Bernard Manin, (Eds.), Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, en especial introducción y capítulo I.5 Para una discusión mas amplia de la importancia de complementar los mecanismos ciudadanos con espacios de participación ciudadana, ver Enrique Peruzzotti, “Aportes del Control Social en la Modernización del Estado,” en Procesos de Control Estratégico, Bogotá, 2007

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1. Generalización de confianza social en la democracia. La democracia representativa supone una serie de mecanismos y herramientas de control de la gestión pública que le proveen al ciudadano un reaseguro institucional contra eventuales acciones inescrupulosas o poco responsables por parte de funcionarios públicos. Agencias de control estatal como las cortes, las auditorias, las controlarías, las defensorías, las fiscalías, etc. aseguran al ciudadano que en caso de que la confianza que los mismos han depositado en sus representantes se vea traicionada por parte de funcionarios corruptos o inescrupulosos, se activarán procedimientos orientados a investigar y sancionar a los responsables. La presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y efectivos es crucial para generalizar confianza social en la democracia.

La democracia representativa descansa pues en una delicada combinación de confianza y desconfianza: es necesario lograr un equilibrio entre cierto umbral de desconfianza y confianza pues tanto un exceso ya sea de confianza o de desconfianza ciudadana en las instituciones representativas pueden ser perjudiciales para la democracia. Ciertas formas de democracia, por ejemplo el populismo, se basan en un exceso de confianza de ciertos sectores de la población en las cualidades personales de un líder. De manera similar, la presente discusión acerca del carácter delegativo o hiper-presidencialista de algunos de los regimenes del continente pareciera también subrayar un exceso de confianza de los electores en las capacidades de la figura presidencial en detrimento de otras instancias institucionales que inevitablemente afecta el buen gobierno6. Por otro lado, la democracia se debilita si se propaga en la ciudadanía un generalizado escepticismo hacia la clase política, como ha sucedido hace unos años en Argentina7. La democracia requiere de la generalización de un mínimo de confianza ciudadana en sus instituciones y agentes. ¿Cómo se establece dicha confianza? Varios autores han señalado a los mecanismos de rendición de cuentas como una pieza central para propagar confianza ciudadana en las instituciones.

Las agencias de control representan, como lo ha señalado Guillermo O´Donnell, la “institucionalización de la desconfianza,” es decir, el establecimiento de reaseguros institucionales que actúan en el eventual caso de que la confianza que el ciudadano ha depositado en cierto funcionario o político se vea traicionada. De esta manera, la democracia representativa permite la generalización de la confianza de los ciudadanos en sus funcionarios e instituciones pues los mismos saben que incluso en el caso de que sus elecciones no hayan sido acertadas, el sistema le provee sus propios seguros institucionales contra eventuales acciones inescrupulosas por parte de agencias o funcionarios públicos. En ausencia de efectivas herramientas de control que permitan encuadrar las acciones de gobierno dentro de las normas del debido proceso, la eficiencia y la legitimidad del estado se debilitan. El estado es percibido por la población como una institución colonizada por intereses particulares que capturan determinados sectores del mismo, distorsionando su lógica institucional así como la orientación de las políticas públicas. Los déficit de control se traducen inevitablemente en una gestión estatal deficiente que alimenta el desencanto ciudadano con el desempeño de la democracia.

6 Guillermo O´Donnell es quizá el autor que mas ha enfatizado este rasgo problemático de algunos regímenes democráticos de la región. Ver, Guillermo O´Donnell, “Delegative Democracy,” en Journal of Democracy, volumen 5, número 1, 1994.7 Enrique Peruzzotti, “Demanding Accountable Government: Citizens, Politicians and the Perils of Representative Democracy in Latin America,” en Steve Levitsky y Victoria Murillo (editores), Argentine Democracy: The Politics of Institutional Weakness, University Park, Pennsylvania State University Press, 2005.

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2. Institucionalización de Mecanismos de Señalamiento. Tanto los mecanismos de rendición de cuentas políticos y legales actúan como una red de señalamiento que permite corregir y mejorar políticas públicas y prácticas institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en comportamientos reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que permiten a los centros de toma de decisión tener una mas adecuada comprensión de las demandas y necesidades de la población. La existencia de canales de rendición de cuenta aceitados actúa como mecanismos inmediatos de señalamiento que permiten a un gobierno corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar al veredicto electoral. No debe simplemente reducirse la función de la rendición de cuentas a una mera fiscalización formal sino que debe verse como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y reflexivos que invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor calidad.

2. Las entidades de fiscalizacion superior (EFS) y la rendición de cuentas

Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) son engranajes cruciales del sistema de controles clásicos intra-estatales. El objetivo de dicho sistema es el fiscalizar que las acciones de gobierno se ajustan a los procedimientos prescriptos. Guillermo O´Donnell, empleando una metáfora espacial ha denominado a la red estatal de agencias de control como mecanismos de rendición de cuentas horizontales8. Las agencias horizontales, argumenta O´Donnell, son aquellas que tienen como objetivo prevenir, corregir, o sancionar actos de ilegalidad por parte de otras agencias del estado. Dentro de las instituciones de control horizontal, el autor distingue entre instituciones horizontales de balance y asignadas. Las primeras, O´Donnell argumenta, están integradas por los tres poderes del estado y se encargan de preservar la limitación de jurisdicciones entre ellos, de manera de asegurar un relativo equilibrio entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El segundo tipo de agencia horizontal, continúa O´Donnell, son las asignadas y tienen como función el supervisar, prevenir, desalentar o sancionar acciones reñidas con la legalidad o el debido proceso por parte de funcionarios públicos.

Las agencias asignadas surgen como un complemento al sistema de pesos y contrapesos, a fin de cubrir ciertas deficiencias del sistema de balance. Una primera limitación de las agencias de balance, sostiene O´Donnell, es que son intermitentes y reactivas, es decir, intervienen ex post facto, frente a transgresiones ya producidas9. Una segunda limitación de las agencias de balance es que los conflictos entre poderes suelen ser dramáticos y políticamente costosos10. Las agencias asignadas se distinguen, según este autor, de las de balance en dos aspectos: en primer lugar, en que ejercen su tarea de control de manera continúa y proactiva pues esa es su función principal. Estas agencias están fundamentalmente orientadas a evitar potenciales actos de corrupción o transgresiones de procedimiento. Las EFS son los garantes de que los funcionarios y la burocracia estatal se atengan a las disposiciones legales vigentes. En este aspecto, cumplen un papel central de verificación a fin de determinar el cumplimiento

8 Guillermo ODonnell, “Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust,” en Scott Mainwaring y Christopher Welna (Eds.), Democratic Accountability in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, capítulo 2.9 Guillermo O´Donnell, “Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones,” en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002, capítulo 4, p. 9210 Ibid., p. 92

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por parte de agentes públicos de los procedimientos y normas que regulan su actividad. A diferencia de las agencias de balance, los organismos asignados han sido especialmente diseñados para cumplir su misión de contralor, es decir, estan funcionalmente especializados en tareas de fiscalización y por lo tanto su éxito se medirá en relación a su capacidad de desalentar o no acciones ilegales por parte de funcionarios públicos.

En segundo lugar, el accionar de las agencias asignadas se basa en criterios profesionales y no políticos, donde la profesionalización y las capacidades técnicas de sus miembros juegan un papel determinante en establecer la credibilidad de las mismas y en asegurar su buen funcionamiento. Asimismo, su carácter apolítico permite restarle dramatismo a sus decisiones, y por ende evitar la generación de costosos conflictos políticos11. Es por esto que el imperativo de profesionalización y de actualización técnica esta siempre presente en este tipo de instituciones. La creación de la OLACEFS es testimonio de ello. En cierta manera, la legitimidad y eficiencia de las mismas se garantiza a través del establecimiento de concursos idóneos y de una carrera meritocrática de manera de asegurar su autonomía e independencia con respecto a los poderes políticos de turno. Por otro lado, la capacitación y actualización técnica representa un imperativo para las mismas.

Estas agencias, sin embargo, son parte de una red más amplia de rendición de cuentas y por lo tanto, dependen no solamente de sí mismas sino también del funcionamiento coordinado y convergente de toda una red de instituciones.12 La rendición de cuentas no puede ser analizada en términos de agencias aisladas sino que su efectividad depende de una compleja red de instituciones que debería, en principio, operar de manera convergente y coordinada. El diseño institucional asume que los distintos tipos de agencia de control horizontal funcionan complementariamente. El análisis del estado de la rendición de cuentas en cada caso nacional deberá tomar como punto de partida una perspectiva relacional sobre el control, donde el tema de las interrelaciones entre diversas agencias y mecanismos aparece como un aspecto central a la hora de evaluar el buen funcionamiento del sistema de control intraestatal u horizontal.

En síntesis, una evaluación adecuada acerca del funcionamiento presente de las EFS deberá tener en cuenta tres dimensiones:

a) en primer lugar, un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de actualización alcanzado por cada agencia,

b) en segundo lugar, su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo se inserta en una red más amplia de rendición de cuentas y que nudos críticos se le presentan a dicha red que evitan su normal funcionamiento,

c) en tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que, si bien no son parte constitutiva de la red de mecanismos horizontales de control, no pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el estado de rendición de cuentas en cada país. En particular, es importante analizar las vinculaciones que se establecen entre las EFS y actores de la

11 Ibid, p. 9212 Guillermo O´Donnell, Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones, en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002, capítulo 4, p.89.

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sociedad civil que promueven una agenda de mejoramiento de la calidad institucional de los mecanismos de rendición de cuentas. Este será el foco de la última sección de esta ponencia. Antes de analizar las posibles articulaciones entre mecanismos y participación ciudadana y EFS, analizaremos cómo se inserta la contraloría social en la actual agenda de rendición de cuentas

3. Ampliando la agenda de rendición de cuentas: sociedad civil y control gubernamental

Si bien la atención inicial en los debates sobre rendición de cuentas estaba centrada exclusivamente en la operación de mecanismos horizontales, en años recientes se ha ido ampliado la discusión para incluir otras formas de control vertical. ¿A que refiere el término de rendición de cuentas vertical? ¿Qué es lo que lo distingue de los mecanismos horizontales? Las formas de rendición de cuentas vertical suponen la actividad de un actor externo al estado; es decir, enfatizan la importancia de desarrollar el sistema de controles más allá de los clásicos mecanismos intra-estatales. Por lo general, la literatura distingue un control externo clásico y paradigmático: las elecciones. Gran parte de la teoría democrática esta predicada en la importancia del mecanismo electoral como principal forma de control de los representantes por parte de los representados. Existe, sin embargo, bastante desacuerdo acerca de la efectividad de las mismas como herramientas control ciudadano. En años recientes se han desarrollado una serie de argumentos tendientes a señalar las distintas limitaciones que hacen que las elecciones sean inadecuadas como mecanismo de rendición de cuentas. Paralelamente, han surgido en varios países de la región espacios no electorales de comunicación entre ciudadanos y sistema político. Presupuestos participativos, audiencias públicas, consejos sociales, son algunas de las novedades que se han aparecido en el horizonte político de muchas de las nuevas democracias latinoamericanas con el objetivo de mejorar la receptividad del sistema político a las demandas y preocupaciones ciudadanas. Si bien las elecciones o los nuevos espacios de interacción entre representantes y representados pueden ser útiles para mejorar la dimensión política de la rendición de cuentas, no nos dicen mucho acerca de la potencial participación de la sociedad civil en el perfeccionamiento de la dimensión legal del control gubernamental.

¿De que manera puede la sociedad civil contribuir al buen funcionamiento de las instituciones democrático-representativas? ¿Qué aporte puede hacer la sociedad civil a la agenda de mejoramiento de los mecanismos políticos y legales de rendición de cuentas? La sociedad civil puede mejorar la relación entre representantes y representados a través del mejoramiento de los mecanismos de rendición de cuentas en sus dos dimensiones, legal y política. En primer lugar, la sociedad civil instala nuevas voces y preocupaciones en la agenda pública, estableciendo temas y demandas que están mayormente ausentes de la agenda del sistema político. Asimismo, la sociedad civil puede expresar una visión crítica de las políticas públicas y de la legislación existente y proponer políticas alternativas. En segundo lugar la sociedad civil puede constituirse como un actor informal de control de la legalidad de las acciones de gobierno. A través de la denuncia de hechos de ilegalidad, sea la violación de derechos humanos o casos de corrupción gubernamental, la sociedad civil puede aparecer como un importante complemento de los mecanismos formales de control del poder político.

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El primer tipo de actividades e iniciativas giran alrededor de la dimensión política de la rendición de cuentas. La dimensión política de la rendición de cuentas refiere a la capacidad que tiene la ciudadanía a hacer que las políticas públicas reflejen las demandas y preferencias de la sociedad. Las elecciones muchas veces aparecen como la institución central para llevar adelante dicho tipo de control. Ellas proveen un mecanismo de señalamiento de las preferencias del electorado que regularmente permite responsabilizar a los gobiernos por sus actos, obligando a irse a aquellos que se considera no actuaron en defensa de los intereses de los votantes o reeligiendo a aquellos que sí lo hicieron. Sin desmerecer la importancia del mecanismo electoral en el funcionamiento del gobierno democrático, varios autores han señalado que las elecciones son un mecanismo muy rudimentario de señalamiento pues el voto hacia un gobierno no indica específicamente cuáles de las innumerables decisiones que ha tomado una administración a lo largo de su período esta premiando y cuáles castigando.

La sociedad civil, en cambio, permite desarrollar entre elecciones una variedad de iniciativas que establecen formas de señalamiento específicas sobre diversos aspectos del quehacer gubernamental. A través del desarrollo de campañas destinadas a llamar la atención de la opinión pública y de los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil pueden generar apoyo de causas que hasta el momento habían sido ignoradas por la sociedad política. En este sentido podemos concebir a la sociedad civil como una caja de resonancia de demandas y discursos que sirven como sensores que permiten al sistema político auscultar el estado de ánimo y las preocupaciones presentes de sus representados. De esta forma, la sociedad civil provee una arena de señalamiento de demandas complementaria a que establecen las elecciones. Por otra parte, se han desarrollado en varios países de la región espacios de encuentro entre estado y sociedad civil que permiten mejorar la comunicación entre ciudadanos y sistema político y por ende mejorar la calidad de las políticas públicas. Los presupuestos participativos, los consejos sociales, las audiencias públicas, etc. son algunas de los espacios de participación institucionalizada que se han introducido en distintos niveles de gobierno.

El segundo tipo de actividades apunta a mejorar la dimensión legal del concepto de rendición de cuentas. Hay un conjunto de iniciativas que la sociedad civil desarrolla que no busca cuestionar el contenido de las políticas públicas de determinado gobierno sino simplemente supervisar que las acciones y decisiones gubernamentales se ajustan al debido proceso y respetan las garantías constitucionales. Estas formas específicas de intervención de la sociedad civil han sido conceptualizadas como política de rendición de cuentas social13. ¿A que refiere la noción de accountability social? El concepto de rendición de cuentas o accountability social hace referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de demandas de accountability legal. El término engloba a un conjunto de iniciativas ciudadanas que buscan denunciar déficit de desempeño, perfeccionar o activar a aquellas agencias horizontales que supervisan la legalidad y o constitucionalidad de los actos de gobierno.

La demanda de rendición de cuentas por parte de importantes sectores ciudadanos es una de las saludables novedades que trajo aparejado el último proceso de democratización regional. Dichas iniciativas van desde protestas puntuales en demanda de justicia para casos concretos

13 Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002; Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies, PittsburgH, PittsburgH University Press, 2006.

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donde se sospecha las autoridades judiciales están siendo presionadas por las autoridades políticas a fin de evitar un proceso que pueda poner en el tapete responsabilidad estatal en la comisión de actos ilegales hasta el establecimiento de organizaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y especializadas que desarrollan programas y campañas concretas en pos del mejoramiento de determinado aspecto de la gestión estatal. Esta nueva forma de política que surge en el espacio de la sociedad civil engloba una amplia variedad de formas de acción colectiva y de activismo cívico que a pesar de su heterogeneidad comparten una común preocupación por mejorar el funcionamiento de las instituciones representativas a través del fortalecimiento de los mecanismos de control de la legalidad de los funcionarios públicos. Estos actores representan un subgrupo, algunas veces relativamente minoritario, del entramado asociativo global de las sociedades latinoamericanas que se establece como un actor más de un sistema de rendición de cuentas ampliado.

4. ¿Cómo pueden las EFS articularse con las nuevas formas de participación ciudadana?

Como señaláramos en la sección anterior ha surgido una saludable preocupación ciudadana por la calidad y el desempeño de los mecanismos de control estatal. Dicha preocupación se ha traducido en una serie de campañas, denuncias, e iniciativas dirigidas a llamar la atención sobre diversos aspectos del quehacer de los organismos de control horizontales. Dada la extrema diversidad de los temas que movilizan a la sociedad civil y a la heterogeneidad de los actores sociales movilizados, las iniciativas de accountability social no están centradas en un solo tipo de agencia horizontal sino que abarcan tanto a las agencias de balance como a las asignadas. Obviamente, el poder judicial y el legislativo concentran una gran cantidad de reclamos. Existen una multiplicidad de organizaciones que desarrollan programas de monitoreo del actuar legislativo y judicial. En años recientes, por ejemplo, organizaciones ciudadanas han establecido numerosas iniciativas orientadas a supervisar el desempeño del poder legislativo en diversos niveles. Es una práctica extendida el generar fuentes informativas autónomas y cívicas acerca de las actividades y efectividad tanto del congreso como de la justcias. Varias ONG realizan por ejemplo un seguimiento del modo de votación de legisladores en determinados temas. También existen programas de monitoreo de la evolución del patrimonio personal de magistrados o legisladores así como se desarrollan auditorías sociales autónomas acerca del estado del sistema judicial en determinado país.

Las agencias de balance no solamente se presentan como un objeto de supervisión sino que en muchos casos son vistas como recursos importantes para combatir la corrupción o controlar conductas reñidas con la legalidad por parte de funcionarios públicos. En Brasil, por ejemplo, se ha dado un notorio uso de los mecanismos de control legislativo –en este caso comisiones de investigación parlamentaria—por parte de actores civiles.14 En varias sociedades la ciudadanía ha recurrido masivamente al poder judicial para que procese sus reclamos o proteja derechos que se consideran amenazados o abiertamente negados15. En ciertos casos,

14 Ver el análisis del uso de las comisiones parlamentarias de investigación que ha hecho la sociedad civil brasileña en Ana Tereza Lemos-Nelson y Jorge Zaverrucha, Multiple Activation as a Strategy of Citizen Accountability and the Role of the Investigating Legislative Commissions, en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh, Pittsburgh University Press, 2006, capítulo 4.15 Sobre el fenómeno de la creciente judicialización de los reclamos sociales en la región véase, Rosangela Batista Cavalcanti y Maria Teresa Sadek, “El impacto del Ministerio Publico sobre la democracia brasilera:

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como ser en Argentina, Brasil o Colombia, la movilización legal de la ciudadanía alcanza cifras sustanciales. Luego de la incorporación a la constitución de 1991 del derecho de amparo, la sociedad civil colombiana hizo un masivo uso de dicho instrumento. Se calcula que el número de amparos elevados al poder judicial en los primeros cinco años superaba los 200,000. Las restricciones impuestas a las cuentas bancarias por el denominado corralito financiero bajo el gobierno de De La Rua también generaron una explosión de amparos por parte de los ahorristas damnificados, llegando a sumarse a fines de 2002 más de 140,000 amparos.

Las agencias horizontales asignadas, si bien han recibido menor atención que el legislativo y el ejecutivo, también han sido fruto de interés de la sociedad civil. Algunas de ellas se han posicionado como importantes receptores de demandas o quejas, como es el caso de las defensorías en varias de las democracias de la región. En los otros casos, las agencias son objeto de escrutinio de sectores muy específicos y profesionalizados de la red asociativa de las sociedades civiles de la región.

La aparición de una política de accountability social introduce un nuevo actor y una novedosa forma de rendición que cuentas que abre nuevas posibilidades de interacción y colaboración entre la ciudadanía y las EFS. En este sentido, se abre un fructífero campo de investigación y de trabajo tendiente a desarrollar formas productivas de articulación entre las agencias asignadas horizontales y las iniciativas de accountability social. ¿De que manera puede contribuir el control social a dicha agenda de mejoramiento institucional de los sistemas horizontales de control? ¿Qué es lo que puede aportar el control social a los actuales esfuerzos de renovación y fortalecimiento de los sistemas de control estatales? ¿De forma puede dicha interacción fortalecer el desempeño y la legitimidad de las EFS? La participación ciudadana en ciertas instancias, argumentaremos, puede redundar en beneficio de las EFS, mejorando tanto su credibilidad frente a la ciudadanía así como su desempeño y eficacia. Tres son las áreas en la interacción entre organizaciones ciudadanas y EFS puede contribuir psotiviamente al mejoramiento de la rendición de cuentas en la región:

a) En primer lugar, las EFS pueden proveer un insumo que es fuertemente reclamado por la ciudadanía: información sobre su tarea de fiscalización de los agentes estatales. El acceso a la información pública se ha instalado como uno de los mas fuertes reclamos por parte de la sociedad civil dado las dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para acceder a información pública de manera fácil y accesible. En este sentido, el desarrollo de mecanismos que le permitan a las EFS presentar de manera clara y accesible la información que éstas últimas generan representaría un importante insumo para la agenda de accountability social. La incorporación del Internet y de nuevas tecnologías permitirían facilitar sensiblemente el acceso a la información y mejorar el conocimiento ciudadano de las tareas que cumplen las EFS. De esta manera se contribuiría a superar uno de los mayores obstáculos que confronta la controlaría social en América Latina: la opacidad de muchas oficinas públicas y las numerosas dificultades que se le prsentan tanto a organizaciones, ciudadanos y periodistas para acceder

el redescubrimiento de la ley” en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la política, op. cit., pp.169-191; Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel Cunha Melo y Marcelo Burgos; Ajudicializacao da política e das Relacoes Sociais no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999, pp. 48-70; Sobre el uso del derecho de interés publico por parte de la sociedad civil ver Mary McClymont y Stephen Golub (eds.) Many Roads to Justice (The Ford Foundation: 2000; Felipe Gonzalez y Felipe Viveros Ciudadanía e Interés Público, Santiago: Cuadernos de Análisis Jurídico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales: 1998; Felipe Gonzalez Morales Las Acciones de Interés Público, Santiago: Cuadernos de Análisis Jurídico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, 1997.

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a datos oficiales. Si bien en algunos de los países de la región se ha reformado la legislación en pos de eliminar la opacidad que caracteriza al funcionamiento de los diversos órganos estatales16, persisten aún fuertes resistencias institucionales hacia una cultura de mayor transparencia gubernamental. Es imprescindible hacer pública la información sobre licitaciones, contrataciones y ejecución de presupuestos públicos, una demanda que esta presente en aquellas organizaciones de control social que trabajan en una agenda anticorrupción. El poder acceder por Internet a los términos de una licitación, o el poder verificar cómo se han ejecutado los gastos, o los valores a los que se contrata una licitación facilitaría la tarea de controlaría social que realizan muchas organizaciones de la sociedad civil17.

b) Decíamos anteriormente que un rasgo que diferenciaba a las agencias horizontales designadas de las de balance era el énfasis en su independencia así como su profesionalismo. Una latente amenaza al buen funcionamiento de las mismas es la intervención del poder político a fin socavar la autonomía de dichas instituciones. Son numerosos los casos en que los gobiernos promueven designaciones de personas que carecen de la independencia o probidad necesaria para un correcto desempeño de sus funciones. El gobierno de Néstor Kirchner, por ejemplo, ha designado como titular de la SIGEN a la esposa del ministro de planificación a pesar de los reclamos que semejante designación generó en la oposición y en la sociedad civil. Un paso fundamental para el fortalecimiento institucional de las EFS es la de generar procesos de selección y designación públicos y transparentes. En este aspecto, la sociedad civil puede jugar un papel de aliado fundamental en la lucha por defender la autonomía institucional de estas agencias y su organización basada en criterios puramente meritocráticos, a través del diseño e implementación de procesos de designación más públicos y que permitan, a través del establecimiento de audiencias públicas, elevar objeciones sobre ciertas designaciones y discutir abiertamente los antecedentes de los candidatos ternados.

c) Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil pueden complementar la tarea de fiscalización que desarrollan las EFS, realizando auditorías externas que permitirían extender el control hacia áreas o aspectos de la gestión que dada la por su propia naturaleza, las EFS no pueden efectuar. En primer lugar, las EFS muchas veces responden a una estructura centralizada que les dificulta realizar un efectivo control a nivel local de la ejecución de determinadas licitaciones o contrataciones. En este sentido, la incorporación de veedurías cívicas permitirían complementar la tarea de fiscalización formal con un monitoreo local cualitativo de cómo se está ejecutando cierta partida presupuestaria. Por ejemplo, las EFS

16 El caso de México es uno de los ejemplos de sustantivo avance en la legislación, tras la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002, la cual obliga al gobierno federal a proveer información en forma rápida y sencilla. La ley creó el Instituto Federal de Acceso a la Información como un organismo independiente orientado a supervisar el cumplimiento de la nueva normativa. Ver, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Transparencia, Acceso a la Información y Datos Personales. Marco Normativo, México, IFAI, 2006. 17 Es importante destacar, sin embargo, que los avances en el derecho ciudadano a la información y cualquier medida de mejoramiento de la transparencia del accionar estatal representa sólo un prerequisito para el control. El acceso a información confiable y en un tiempo razonable es una precondición fundamental para poder ejercer el control social sobre el gobierno pero no debe confundirse con la actividad de control en sí. Es necesario diferenciar por tanto, el concepto de transparencia gubernamental del concepto de control social. En este sentido, los actuales esfuerzos que realizan algunas agencias de gobierno para facilitar un mejor conocimiento de la población de su labor a través de la creación de portales de internet y otras formas de e-government representan un saludable paso hacia el establecimiento de condiciones favorables para una efectiva fiscalización cívica de los actos de funcionarios y oficinas públicas.

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pueden fiscalizar si las compras de determinada licitación se han hecho a un precio razonable. Sin embargo, es una práctica común que luego la cantidad o calidad de los productos o servicios provista no sea la misma. Sólo una verificación in situ permitiría detectar sistemas de corrupción que quedan fuera del radar del sistema formal de controles. La posibilidad de establecer veedurías ciudadanas para la supervisión de una licitación permitiría un control de ejecución del contrato mas refinado y completo de manera de establecer fehacientemente cómo se esta ejecutando los gastos aprobados.

5. Conclusiones: hacia una agenda de perfeccionamiento institucional

Tanto la sociedad civil como las EFS pueden beneficiarse mutuamente si logran establecer mecanismos que permitan incorporar la participación ciudadana de manera de complementar el accionar de las EFS con ciertas formas de supervisión cívica. Si bien consideramos que la incorporación de mecanismos de participación ciudadana a las tareas de control que realizan las EFS redundaría en un mejoramiento de su credibilidad, legitimidad y eficiencia, es importante sin embargo ser cauto en la manera en que estos mecanismos se incorporan. En este sentido, quisiera formular dos precauciones:

a) en primer lugar, cualquier agenda de reforma o innovación institucional debe ser sensible a las necesidades y al contexto nacional en el que operan las EFS. Cualquier iniciativa de reforma debería evitar proponer la exportación de recetas únicas, sino que debería basarse en un diagnóstico acerca de los desafíos y problemas concretos que confrontan este tipo de agencias en cada país o localidad. De la misma manera, se hace imprescindible tener en cuenta las características particulares y los recursos existentes de la sociedad civil a la que se pretenda mobilizar en tareas de contraloría social;

b) en segundo lugar, la agenda de reformas debe de buscar el fortalecimiento y la consolidación institucional de las EFS. Es preferible una agenda de reformas gradual y sostenible en función de la propia institucionalidad de cada lugar a un programa ambicioso de cambios que, no obstante sus buenas intenciones, puede desestabilizar la institucionalidad ya existente. En este aspecto, un programa de reformas que permita ir incorporando en la cultura institucional ciertos elementos de innovación generará un proceso de cambio institucional que no conspira contra la estabilidad y consolidación de las instituciones existentes.

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La sociedad civil debe de ser vista como un importante aliado en la lucha por el perfeccionamiento de la institucionalidad de las democracias del continente. En un continente que ha estado caracterizado por el predominio de destructivas formas de politización que dificultaron en el pasado la estabilización y consolidación de regimenes democráticos y abrieron la puerta a todo tipo de experiencias autoritarias, la aparición de iniciativas que demuestran una preocupación cívica por la calidad y desempeño de las instituciones democráticas representa de por sí una significativa novedad. Resulta pues imperativo establecer alianzas y formas de colaboración entre la sociedad civil y el sistema político con el fin de dar respuesta a los reclamos cívicos de mayor transparencia y control. El éxito de dicha tarea dependerá de la capacidad que tengamos en establecer fructíferas alianzas que nos permitan avanzar en la compleja, sinuosa y siempre continua tarea de afianzamiento y perfeccionamiento de las instituciones de la democracia representativa en la región.

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II. Marco conceptual de la Rendición de Cuentas

* Ponencia preparada por Enrique Peruzzotti para la Reunión Técnica de la Comisión de Rendición de Cuentas de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS), Auditoria General de la Nación, Buenos Aires, Argentina, 28 y 29 de agosto de 2008

Uno de los desafíos mas importantes que confronta la región es el mejoramiento de la calidad institucional de la democracia. El fortalecimiento y la modernización de las agencias y mecanismos de rendición de cuentas es un aspecto central de dicha agenda de mejora institucional. No es casual que la discusión acerca del alcance y efectividad de los mecanismos de fiscalización del poder político se haya instalado como una de las principales demandas de empresarios, de la sociedad civil, y de líderes políticos. ¿A que nos referimos cuando hablamos de rendición de cuentas? Si bien existe un amplio consenso alrededor de la necesidad de introducir controles más efectivos sobre las agencias y funcionarios públicos a fin de combatir la corrupción y otras formas de uso discrecional del poder público, existen diversas formas de entender el concepto. El presente trabajo se enfocará en una discusión conceptual acerca de la naturaleza del concepto de rendición de cuentas. En este sentido, las páginas siguientes pretenden ser una guía conceptual que sirva de marco teórico para una discusión sobre que tipo de respuestas pueden generar las EFS ante la creciente demanda social por mayores y más efectivos controles.

1. El concepto de rendición de cuentas

¿Qué se entiende por rendición de cuentas? El concepto de rendición de cuentas (accountability) refiere a una forma específica de vínculo que las autoridades políticas establecen con la ciudadanía en los regímenes democrático-representativos. A diferencia de otras formas democráticas como las llamadas democracias populistas o las delegativas, el gobierno representativo combina un marco institucional de autorización del poder con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad de los agentes autorizados de manera de que estos últimos se ajusten a la legalidad, el debido proceso y que sus decisiones reflejen las demandas ciudadanas. El concepto de libre representación sobre el que se construye el vínculo entre gobernantes y gobernados supone un cierto grado de autonomía de juicio y decisión por parte de los representantes electos. En este aspecto, la delegación electoral crea una brecha que es considerada saludable para el buen funcionamiento de las instituciones representativas. Sin embargo, la democracia representativa no postula una delegación ciega sino que al mismo tiempo se preocupa por establecer una serie de mecanismos de fiscalización que, sin eliminar la necesaria distancia que se establece entre gobernantes y gobernados, evita que la misma no resulte en gobiernos irresponsables o totalmente despreocupados de las demandas ciudadanas. Es este doble y permanente movimiento de establecimiento de cierta distancia entre representantes y representados y al mismo tiempo la implantación de diversos dispositivos orientados a acortar o reducir dicha brecha sin necesariamente eliminarla, lo que se considera el rasgo distintivo de las formas representativas de democracia. Esta preocupación constante por la fiscalización esta ausente o fuertemente atenuada en otras variantes democráticas como en el populismo (Peruzzotti 2008) o en la democracia delegativa (O’Donnell 1994).

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Las EFS --así como el resto de los mecanismos de accountability-- no son, por lo tanto, meros accesorios secundarios de la maquinaria institucional representativa sino que cumplen una función esencial. Si los mismos son débiles o ineficaces, la dinámica de la institucionalidad representativa se resiente. Las instituciones especializadas en rendición de cuentas cumplen consiguientemente un papel central en todo régimen representativo: asegurar que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados. El problema central con el que deben lidiar los mecanismos de rendición de cuentas es el de cómo regular y reducir la separación que inevitablemente se establece entre representantes y representados sin necesariamente eliminar dicha distancia (Pitkin 1985). Es en este espacio donde se desenvuelve la política de rendición de cuentas: reconocer cierto ámbito de autonomía de los mecanismos representativos con respecto a los mandatos de los representados de manera permitir el ejercicio del liderazgo político sin que ésta libertad devenga en un gobierno totalmente encapsulado sobre sí mismo o irrespetuoso de la voluntad popular y de las reglas legales que regulan su operación. La total ausencia de mecanismos de rendición de cuentas así como un exceso de control conspira contra el buen ejercicio de la representación política. El dilema que se presenta entonces es cómo lograr el equilibrio adecuado entre la inevitable libertad de movimiento que supone la libre representación y la supervisión y control de las decisiones y acciones de los representantes.

El concepto de accountability o de rendición de cuentas refiere a la receptividad y responsabilidad que deben tener los agentes públicos (Mainwaring 2005:7). Implica el establecimiento de un sistema institucional de control basado en la creación de agencia y mecanismos especializados de fiscalización que poseen la autoridad para evaluar el comportamiento de determinadas agencias públicas y para aplicar sanciones a aquellas agencias o funcionarios que se consideren en falta. Conceptualmente, la idea de rendición de cuentas contiene dos dimensiones distintivas que merecen ser remarcadas analíticamente: 1) la obligación que tienen los funcionarios públicos de informar acerca de sus decisiones y justificarlas públicamente (answerability);

2) la capacidad de imponer sanciones a aquellos funcionarios públicos que hayan violado sus deberes o incumplido sus obligaciones (enforcement).

Answerability (información y justificación)

Para muchos autores, la esencia de la rendición de cuentas es la capacidad de demandar explicaciones sobre ciertos actos o decisiones por parte de los funcionarios públicos. Esta dimensión que en inglés generalmente se la denomina answerability18, posee dos caras: la primera alude a la cuestión de la transparencia en la gestión de gobierno y del derecho ciudadano al acceso a la información pública. Esta dimensión del concepto ha generado amplio debate en años recientes, los cuales hacen hincapié acerca de los obstáculos que aún persisten en buena parte de las democracias de la región en lo referente al acceso ciudadano a la información sobre los diversos aspectos de la gestión gubernamental (presupuesto público, licitaciones, implementación de políticas públicas, etc.), señalándose la necesidad de creación de fuentes de información confiables, claras y accesibles. La segunda dimensión va más allá de la simple transmisión de información por parte de un agente público y supone procesos

18 Y que algunos autores han traducido como “respondabilidad”. En este texto mantendré el vocablo inglés.

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de comunicación en los cuales se justifican y juzgan determinadas decisiones o políticas públicas.

En su concepción más mínima, entonces, la dimensión de answerability supone una mera transmisión de información unidireccional (del estado al público). Sin embargo, el término también entraña la justificación y el debate público, es decir, el ir más allá de la provisión unilateral de datos e información a fin de entrar en una argumentación crítica acerca de las razones que determinaron cierta decisión o política pública. Si bien supone la transmisión de información, la justificación demanda procesos de argumentación y diálogo públicos entre la agencia sujeta a fiscalización y los diversos actores fiscalizadores (como por ejemplo las citaciones de ministros al congreso o las audiencias públicas). Es éste ida y vuelta argumental lo que enlaza al concepto de accountability con la capacidad de establecer procesos más reflexivos de toma de decisiones que incorporen la noción de aprendizaje en la noción misma de gobernabilidad. Como sostienen James G. March y Johan P. Olsen, la inteligencia política de la democracia descansa en el desarrollo de instituciones capaces de generar y utilizar la rendición de cuentas para generar decisiones colectivas sabias (March y Olsen 1995:142). Una democracia que establece un sistema efectivo de rendición de cuentas es un régimen político que institucionaliza mecanismos reflexivos de aprendizaje político. En esto reside la superioridad de la democracia representativa sobre otras variantes (delegativas o populistas) de la democracia (Peruzzotti 2008).

Sanción

La idea de accountability, sin embargo, va más allá de la cuestión del establecimiento de mecanismos de acceso a la información y de escrutinio sino que refiere también a la existencia de algún tipo de capacidad por parte del actor que demanda cuentas de aplicar sanciones a los funcionarios que hayan incurrido en actos de ilegalidad o incumplido sus obligaciones públicas. El concepto de rendición de cuentas, sosteníamos anteriormente, supone no solo la posibilidad de obligar a los funcionarios públicos a que informen sobre y justifiquen acerca de sus decisiones sino también de que estos últimos sean eventualmente formalmente sancionados por sus accionar si la información o los argumentos dados no son satisfactorios. Es precisamente esta amenaza de sanciones lo que lleva a los actores políticos a restringir el flujo informativo de manera de que salga a la luz los déficit de gestión. Esta dimensión de sanción es considerada un aspecto crucial de la idea misma de rendición de cuentas: no puede haber accountability si el actor que demanda answerability no tiene la capacidad institucional para generar correcciones y aplicar sanciones a aquellos que han incurrido en comportamientos ilegales o que no tienen en cuenta el interés público19. Es por esto que la relación de accountability nunca puede ser una relación entre iguales sino que supone una relación asimétrica entre quien posee la autoridad y el poder para demandar cuentas y el agente que esta siendo controlado.

En síntesis, la rendición de cuentas supone una relación caracterizada por tres aspectos:

1) la rendición de cuentas es externa, es decir, supone un acto de control o supervisión por parte de alguien que no es miembro del cuerpo o agencia sujeta a fiscalización,

19 En realidad la dimensión de answerability supone la autoridad para demandar y por lo tanto, algún tipo de capacidad de coacción aunque esta no este explicitada abiertamente.

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2) toda rendición de cuentas supone una interacción o un intercambio de al menos dos vías (la demanda de respuestas, una respuesta, y eventualmente la rectificación). No es suficiente con que haya actores dispuestos a rendir cuentas, la accountability requiere de actores dispuestos a exigir cuentas,

3) la rendición de cuentas supone el derecho de una autoridad superior a exigir respuestas, en el sentido que los que demandan explicaciones lo hacen en función de poseer la autoridad para hacerlo y para eventualmente imponer sanciones.

Algunos usos del término –que generalmente se refieren a versiones débiles o soft de accountability—suelen reducir el mismo a la dimensión de answerability, favoreciendo una visión meramente informativa de la rendición de cuentas que termina siendo prácticamente equiparada con la noción de transparencia gubernamental. Es así que muchas veces se responde a los reclamos de rendición de cuentas con medidas que simplemente mejoran la transparencia del poder o de las agencias públicas entendidas simplemente como un proceso de transmisión unilateral de información desde la agencia al público que no genera ninguna posibilidad de interacción entre estos. Si bien el concepto de transparencia esta relacionado con el de rendición de cuentas, es necesario distinguir entre ambas nociones pues es erróneo equiparar una agenda de transparencia con el ejercicio de la rendición de cuentas.

2. Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia aparece como un importante precondición para el ejercicio de la rendición de cuentas: como se ha señalado repetidamente, la transparencia genera rendición de cuentas. Como sostenía el Juez de la Corte Suprema de los EEUU Louis Brandeis hace más de un siglo,

La publicidad es un buen remedio para los males sociales, la luz del sol es considerada el mejor desinfectante, la luz eléctrica el mejor policía (citado en Fox 2007:664, mi traducción)

Sin embargo, de por sí la luz solar o eléctrica, para seguir con la metáfora de Brandeis, no asegura automáticamente que haya una efectiva rendición de cuentas. Algunos autores incluso han puesto en duda dicha relación, argumentando que en determinados casos cierto tipo de iniciativas de transparencia en realidad busca evitar un efectivo control público. La luz solar o eléctrica puede actuar como un buen desinfectante siempre y cuando sepamos que, dónde y cómo echar luz sobre el área de actividad gubernamental que deseamos fiscalizar. Sin una adecuada política de transparencia, es difícil lograr un control gubernamental efectivo. Se hace por tanto imperativo distinguir entre políticas de transparencia e iniciativas de rendición de cuentas. Veamos un poco más las diferencias entre éstas puesto que son relevantes a la hora de evaluar la contribución de las EFS a una agenda de control gubernamental.

Si partimos de la presunción de que una política de transparencia no necesariamente conlleva un mayor grado de rendición de cuenta o una mejor fiscalización de los agentes públicos, la cuestión que se debe elucidar es que tipo específico de política de transparencia es necesaria para el buen ejercicio de la rendición de cuentas. Algunos autores, por ejemplo, distinguen entre diversos grados de claridad u opacidad de las iniciativas orientadas a transparentar la gestión pública (Fox 2007). Irónicamente, no toda política de transparencia persigue mejorar

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el conocimiento de los agentes e instituciones públicas. En ciertos casos, las iniciativas de transparencia consisten en diseminar información que no revela mucho acerca del verdadero comportamiento de un agente estatal. Lejos de transparentar la gestión pública, la iniciativa de transparencia impide tener una visión clara del comportamiento de una burocracia estatal. La opacidad se puede deber a diferentes cuestiones:

a) una difusión selectiva de información de manera de hacer públicos datos que nos sean particularmente relevantes,

b) que el formato en el cual los datos son presentados dificulte la lectura y comprensión de los mismos,

c) que la información que se hace pública no sea confiable.

Una agencia puede hacer públicos datos que son poco informativos o irrelevantes y que por lo tanto no presentan un insumo adecuado para una efectiva evaluación de las actividades y comportamientos de dicha institución y de sus funcionarios. Una política de transparencia orientada a la rendición de cuentas debe de asegurar que tanto el público como el resto de los agentes estatales reciban información adecuada sobre los distintos aspectos del quehacer de una agencia estatal a fin de permitirles a estos últimos una evaluación y fiscalización de los aspectos mas relevantes de la gestión.

En ciertos casos el problema no es uno de información inadecuada o incompleta sino de la forma en que la misma esta organizada y presentada. La información no solamente debe de ser pública sino también presentarse en un formato accesible de manera de asegurar que los datos pueden ser leídos y comprendidos por un amplio número de actores y no solamente por un reducido grupo de expertos. Bases de datos que requieren un importante esfuerzo en términos de tiempo y recursos para poder evaluarla no contribuye necesariamente a una agenda amplia de control ciudadano. Muchas veces se recurre a este tipo de formatos a fin de evitar una efectiva fiscalización pues el mismo actúa como una eficaz barrera que impide el acceso a la información al público. A veces es necesaria la intervención de actores cívicos con capacidades profesionales que puedan traducir la información en un formato accesible para la ciudadanía en general. De lo contrario, sólo un número reducidos de expertos podrá acceder y hacer uso de dicha información. En muchos casos, sobretodo en aquellos en que, dada la naturaleza propia del objeto a controlar, la información provista se presenta en un lenguaje técnico, es importante que se establezcan organizaciones cívicas que presenten la capacidad profesional para leer y retraducir los datos de manera de permitir su difusión a sectores no especializados de la población. Muchas de las ONG organizadas temáticamente suelen desempeñar este papel de mediadores entre los organismos estatales y la opinión pública en general, reformulando y difundiendo datos e informes que de otra manera solo circularían en ámbitos sociales muy limitados, como la academia o círculos profesionales específicos.

Finalmente, también se puede hacer pública información de dudosa validez o que refleja fidedignamente los datos de la realidad. En ciertas áreas esto se puede deber no necesariamente a una intencional distorsión de la información por parte de la agencia estatal sino a las limitaciones que la misma presenta a la hora de recabar cierto tipo de datos. Por ejemplo, existen dudas generalizadas en la población acerca de las estadísticas oficiales sobre violencia policial o sobre violencia de género debido a la reticencia que presentan las víctimas

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a la hora de efectuar la denuncia en la oficina estatal correspondiente. Muchas veces estos últimos recurren a organizaciones no gubernamentales que son vistas como más receptivas, comprensivas y accesibles. Estas ONG actúan como fuentes de generación de estadísticas alternativas a las oficiales en áreas donde existen dudas acerca de la capacidad de los agentes estatales responsables de compilar de manera sistemática y abarcadora a un fenómeno específico, ya sea la violencia policial o doméstica. Por último, pueden existir sospechas sobre la tergiversación conciente de la información o del empleo de metodologías sesgadas a fin de presentar datos que sirvan para fortalecer la posición política del gobierno de turno. El actual cuestionamiento de los datos y estadísticas que genera el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) en Argentina es un ejemplo de este tipo de estrategia gubernamental.

3. Las diversas formas de la rendición de cuentas

Guillermo O’Donnell distingue dos formas de rendición de cuentas: vertical y horizontal. La distinción entre mecanismos horizontales y verticales se organiza alrededor de una metáfora espacial. Según el autor, la rendición de cuentas se desarrolla en dos direcciones: una dirección vertical que indica una acción de un controlador externo (la sociedad civil, la prensa o el electorado) sobre el estado por un lado, y el accionar horizontal de ciertos actores y agencias estatales que tienen como misión la función de supervisar otros órganos del estado por el otro. En el eje vertical, la rendición de cuentas es impulsada por un sujeto que se encuentra en la sociedad y que busca fiscalizar el comportamiento de un agente estatal. En cambio en el eje horizontal tanto el sujeto como el objeto de control son agentes estatales.

A su vez podemos subdividir las iniciativas de rendición de cuentas horizontales y verticales según estén guiadas por una demanda de accountability política o legal. La dimensión política del concepto de accountability esta preocupada por el contenido y consecuencias de sus decisiones. La dimensión legal del concepto en cambio evalúa si una decisión se ajusta o no a la legalidad y el debido proceso. Como señalan James G. March y Johan P. Olsen, en el primer caso se persigue una lógica de resultados mientras que en el segundo la lógica es fundamentalmente de procedimiento (March y Olsen 1995:154). Existe toda una dimensión de la rendición de cuentas intra-estatal que implica una serie de controles políticos mutuos entre poderes, fundamentalmente entre ejecutivo y legislativo. Por ejemplo, la rendición de cuentas que ministros o el gabinete hace al parlamento (Mainwaring 1995). A su vez, las elecciones son consideradas el mecanismo de control político vertical por excelencia (Manin 1997; Przeworski, Stokes & Manin 1999) aunque la sociedad civil y el periodismo también pueden exigir respuestas y ejercer presión política por canales no electorales (Arato 2002, Schmitter 1999).

La dimensión legal de la rendición de cuentas implica el establecimiento de un sistema de controles intraestatales u horizontales destinados a fiscalizar la legalidad de las acciones que tienen lugar al interior del estado. Es este aspecto de la dimensión horizontal de la rendición de cuentas que ha sido el objeto de análisis de Guillermo O´Donnell así como de buena parte de la literatura que analiza el papel que desempeña diversos organismos de control de la constitucionalidad, legalidad y debido proceso al interior del estado (O´Donnell 1999, 2003; Kenney 2003; Schedler 1999). Según O´Donnell, el concepto de accountability horizontal refiere a un sistema interestatal de agencias orientado a controlar o castigar las acciones u omisiones por parte de los funcionarios u organismos del Estado que puedan ser consideradas

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ilegales (O´Donnell 1999, 2003). Por último, la literatura sobre accountability social enfatiza cierto tipo de iniciativas ciudadanas que están específicamente organizadas alrededor de demandas de rendición de cuentas legal, es decir, iniciativas por parte de la sociedad civil o de la prensa que buscan señalar y hacer público actos de ilegalidad estatal a fin de que se activen los mecanismos de fiscalización y control correspondientes (Peruzzotti y Smulovtiz 2002; 2006; Peruzzotti 2008). El presente trabajo se concentrará exclusivamente en esta dimensión legal del concepto de rendición de cuentas y de la contribución que hacen a dicha agenda tanto los actores estatales horizontales como los sociales verticales.

4. Las EFS y su función como mecanismos de rendición de cuentas horizontales

Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) son engranajes cruciales del sistema de controles horizontales orientados a fiscalizar la legalidad de los comportamientos de funcionarios y agencias públicas. A diferencia de otros tipos de controles intra-estatales que forman parte del sistema de división de poderes y de pesos y contrapesos, las EFS están organizadas exclusivamente alrededor de una lógica procedimental. Su responsabilidad formal es la de fiscalizar y eventualmente sancionar a funcionarios públicos y burocracias estatales que no se ajustan a los procedimientos legales y reglas administrativas estipuladas. En su análisis sobre los mecanismos de accountability horizontal, Guillermo O´Donnell distingue entre instituciones de balance y asignadas. Las primeras hacen referencia al principio de división de poderes y de pesos y contrapesos. Las segundas, en cambio, refieren a una función más específica de fiscalización de agencias estatales y de provisión de información sobre otras agencias y actores estatales. Como señala Charles Kenney, este último subtipo de mecanismos representa una tercera dimensión de la idea de auto-control por parte del estado que se distingue tanto de la lógica de división de poderes como de la de pesos y contrapesos (Kenney 2005:81). La función de las EFS es el prevenir, desalentar, detectar, y/o sancionar acciones reñidas con la legalidad o el debido proceso por parte de funcionarios públicos.

Las agencias asignadas representan un necesario complemento al principio de división de poderes y al mecanismo de pesos y contrapesos. Muchas de ellas fueron creadas a fin de subsanar lo que se consideraba como deficiencias o baches que las instituciones de balance no lograban cubrir adecuadamente. Existe una importante diferencia en cuanto a la lógica institucional que caracteriza respectivamente a las agencias de balance de las asignadas (O’Donnell 2005). El accionar de las agencias de balance es de carácter intermitente y reactivo: por lo general intervienen sólo uno vez que la trasgresión ya ha sucedido (O’Donnell 2002:92). Asimismo, sus intervenciones suelen expresar un conflicto entre poderes que muchas veces adquiere ribetes dramáticos y que suele ser costoso en términos políticos. Las agencias asignadas, en cambio, se distinguen de las de balance en dos aspectos:

a) están funcionalmente especializadas en la rendición de cuentas y por lo tanto la ejercen de forma continúa. El objetivo de las EFS como institución es el evitar potenciales actos de corrupción o transgresiones de procedimiento. Las EFS son los garantes de que los funcionarios y la burocracia estatal se atengan a las disposiciones legales y administrativas vigentes. En este aspecto, cumplen un papel central de verificación a fin de determinar que las agencias estatales cumplen de manera efectiva con los procedimientos administrativos y legales establecidos. A diferencia de las agencias de balance, este tipo de organismos esta

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funcionalmente especializado en tareas de fiscalización y su éxito se mide en relación a su capacidad de desalentar acciones inapropiadas o ilegales por parte de funcionarios públicos y de detectar irregularidades cuando éstas ocurren. La tarea de control puede adoptar dos modalidades, de patrulla policial o de alarma de incendio (McCubbins). Algunas agencias, como ser las Auditorias, realizan un patrullaje metódico y detallado a fin de determinar si los presupuestos públicos cumplen con las formalidades que impone la ley. Otras agencias, en cambio, como las Defensorías, se activan a partir de una denuncia concreta que enciende una alarma de incendio que pone el foco de atención en un comportamiento o decisión estatal específico.

Las actividades de fiscalización de las EFS pueden estar acompañadas de poder de sanción formal o no. En este último caso, la agencia de control puede fiscalizar y en caso de determinar si ha habido algún tipo de acción impropia por parte de funcionarios públicos, remitir el caso a la autoridad correspondiente para que imponga sanciones. Es decir, el accionar de la EFS obliga a la activación de otros agentes estatales con capacidad de sanción. Un ejemplo de este tipo de agencia lo representan las defensorías del pueblo. En el primer caso, en cambio, el agente fiscalizador acompaña su autoridad de monitoreo con la capacidad formal de imponer sanciones legales o administrativas.

b) su accionar se basa en criterios profesionales y técnicos. La profesionalización y las capacidades técnicas de sus miembros juegan, por tanto, un papel determinante en establecer la credibilidad de las mismas y en asegurar su buen funcionamiento. Asimismo, su carácter apolítico permite restarle dramatismo a sus decisiones, y por ende evitar la generación de costosos conflictos políticos. Es por esto que el imperativo de profesionalización y de actualización técnica esta siempre presente en este tipo de instituciones. En cierta manera, la legitimidad y eficiencia de las mismas se garantiza a través del establecimiento de concursos idóneos y de una carrera meritocrática de manera de asegurar su autonomía e independencia con respecto a los poderes políticos de turno.

El fortalecimiento de la autonomía y el profesionalismo es un objetivo central de toda EFS. En este aspecto es fundamental establecer:

1) procedimientos adecuados de designación basados en el mérito y las cualidades técnicas y morales de los funcionarios,

2) la existencia de un sistema de tenure o estabilidad profesional,

3) salarios adecuados al rango y competencia profesional de los funcionarios,

4) criterios objetivos para la evaluación, promoción o remoción de los funcionarios de dichas agencias.

c) sus actividades y funciones están insertas en una red más amplia de mecanismos horizontales y por lo tanto, dependen no solamente de sí mismas sino también del funcionamiento coordinado y convergente de toda una red de instituciones (O´Donnell 2002:89). La rendición de cuentas no puede ser analizada en términos de agencias aisladas sino que depende de una cadena compleja de instituciones que debería operar de manera convergente y coordinada. Los distintos tipos de agencia de control horizontales deberían funcionar complementaria y

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cooperativamente. El análisis del estado de la rendición de cuentas en cada caso nacional deberá tomar como punto de partida una perspectiva relacional sobre el control donde el tema de las interrelaciones entre diversas agencias y mecanismos aparece como un aspecto central para el buen funcionamiento del sistema de control intra-estatal u horizontal.

Rara vez la accountability horizontal descansa exclusivamente en el accionar solitario de un funcionario o agencia: la efectividad de dichos controles depende de la articulación y sinergias que se establezcan entre un entramado diverso de agencias fiscalizadoras. Este punto es importante, pues no solo importa el grado de profesionalización e independencia que presente determinada agencia sino también las características institucionales de los otros agentes de la red de controladores en la cual dicha agencia esta inmersa: si la red horizontal no esta fuertemente estructurada, o si las relaciones entre agencias están signadas por la desconfianza o competencia, o por la lealtad de ciertos puntos de la cadena hacia el ejecutivo, la totalidad del sistema horizontal de controles se resiente. Si, por cualesquiera sean las razones, la red se quiebra en determinado punto, se ejecutarán formas inadecuadas de control horizontal, donde por ejemplo las agencias de monitoreo funcionaron eficientemente detectando determinadas irregularidades pero sin embargo las mismas quedan exentas de sanciones debido a la incapacidad o falta de voluntad institucional de los agentes responsables de aplicarlas. Las EFS no son islas que pueden funcionar de manera autónoma sino que son una parte integral de una red más amplia de instituciones públicas de rendición de cuentas. En este aspecto, sería importante realizar una tarea de evaluación de las características específicas que presenta cada red nacional horizontal a fin de determinar hasta que punto determinada estructura provee incentivos o no para la cooperación entre agencias.

Es crucial por tanto analizar los diversos puntos de contacto e interacción de la cadena de agencias que integran un circuito de rendición de cuentas a fin de determinar si la misma esta basada en comunicaciones e interacciones fluidas y productivas o si se detectan ciertos cortocircuitos en la comunicación en determinados puntos de la cadena que afectan la potencial efectividad de todo el sistema de rendición de cuentas horizontal. Volviendo a la distinción que hiciéramos anteriormente, puede que el papel fiscalizador de ciertas agencias sea cumplido eficientemente por determinado actor de la cadena, obligando a la provisión de información acerca del desempeño de la burocracia estatal bajo supervisión pero que luego la instancia encargada de aplicar sanciones o de iniciar procedimientos legales o administrativos se muestre reticente a aplicarlos o demore por incapacidad o ineficiencia la resolución del caso. Independientemente de la celeridad o profesionalidad que haya demostrado determinada agencia, si el resto de los puntos de la cadena no están a la altura de las circunstancias afectan la credibilidad y legitimidad del sistema horizontal de agencias en su conjunto, generando versiones débiles de accountability en tanto answerability sin su correspondiente sanción. Es por lo tanto imprescindible trabajar en el mejoramiento de los procesos de comunicación e interacción entre los diversos actores que integran el sistema horizontal de controles.

En síntesis, una evaluación adecuada acerca del funcionamiento presente de las EFS no deberá tener en cuenta tres dimensiones:

a) en primer lugar, un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de actualización alcanzado por cada agencia,

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b) en segundo lugar, su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo se inserta en una red más amplia de rendición de cuentas y que nudos críticos se le presentan a dicha red que evitan su normal funcionamiento,

c) en tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que si bien no son parte constitutiva de la red de mecanismos horizontales de control, no pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el estado de rendición de cuentas en cada país. En particular, es importante analizar las vinculaciones que se establecen entre las EFS y actores de la sociedad civil que promueven una agenda de mejoramiento de la calidad institucional de los mecanismos de rendición de cuentas. Este será el foco de la siguiente sección de este trabajo.

5. La accountability social como complemento cívico a la agenda de rendición de cuentas legal

La sociedad civil ha desarrollado en las últimas décadas un conjunto de iniciativas informales de control de la legalidad de las acciones de gobierno. A través de la denuncia de hechos de ilegalidad, sea la violación de derechos humanos o casos de corrupción gubernamental, la sociedad civil aparece como un importante complemento de los mecanismos formales de control de la legalidad y los procedimientos que regulan la actividad gubernamental. Hay un conjunto de iniciativas que la sociedad civil desarrolla que no busca cuestionar el contenido de las políticas públicas de determinado gobierno sino simplemente supervisar que las acciones y decisiones gubernamentales se ajustan al debido proceso y respetan las garantías constitucionales. Estas formas específicas de intervención de la sociedad civil han sido conceptualizadas como política de rendición de cuentas social (Peruzzotti y Smulovitz 2002; 2006). El concepto de rendición de cuentas o accountability social hace referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de demandas de accountability legal. Esta nueva forma de política que surge en el espacio de la sociedad civil engloba una variedad de formas de acción colectiva y de activismo cívico que comparten una común preocupación por el buen funcionamiento de las instituciones representativas a través del fortalecimiento de los mecanismos de control de la legalidad de los funcionarios públicos.

Estos actores representan un subgrupo, algunas veces relativamente minoritario, del entramado asociativo global de las sociedades latinoamericanas. Dentro de ese subgrupo se distinguen tres tipos de actores cívicos:

a) movimientos sociales coyunturales de sectores sociales directamente afectados por acciones estatales discrecionales;

b) asociaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y de carácter permanente,

c) organizaciones locales o comunitarias de carácter permanente.

Organizaciones Ciudadanas

El primer tipo de actor de la política de control social es el entramado de organizaciones ciudadanas especializadas temáticamente. Estas sean han constituido en un actor fundamental

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de la política de control social en la región, estableciendo una densa red de asociaciones y ONG ciudadanas altamente profesionalizadas y especializadas en diversos aspectos de la gestión estatal. El actual periodo democrático ha sido testigo de la consolidación de un extenso grupo de ONG y de asociaciones ciudadanas que comparten una preocupación común por incrementar la transparencia de los actos de gobierno y mejorar la eficiencia de los mecanismos de rendición de cuentas. En años recientes estas asociaciones han lanzado múltiples iniciativas con el fin de incrementar la transparencia en el ejercicio del poder político y de establecer mecanismos efectivos de monitoreo ciudadano hacia los organismos del Estado y sus funcionarios. Poder Ciudadano, Asociación por los Derechos Civiles, Fundación para el Ambiente y los Recursos Naturales (FARN), Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI), Coordinadora de Familiares de Víctimas Inocentes (COFAVI), Asociación por los Derechos Civiles, y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), y CIPEC en Argentina; Grupo Propuesta Ciudadana, Foro Democrático, Instituto de Defensa Legal (IDELE), Coordinadora por los Derechos Humanos, Comisión Andina de Juristas, y Transparencia en Perú; Viva la Ciudadanía, Corporación para la Excelencia de la Justicia, las diversas veedurías ciudadanas, FUNDEPUBLICO en Colombia, Auditoria Democrática Andina, Participación Ciudadana en Ecuador; Formación Jurídica para la Acción (FORJA), CODEJU en Chile, Viva Río, Ouvidorias Policiales de San Pablo en Brasil son algunos ejemplos de esta nueva forma de asociativismo civil organizado alrededor de demandas por mejoramiento de la calidad institucional de las nuevas democracias.

Las iniciativas de este tipo de organizaciones cívicas incluyen, entre muchas otras, campañas para demandar la presentación periódica de una declaración jurada de bienes por parte de los funcionarios públicos, monitoreo del proceso de formulación e implementación de presupuestos públicos en los distintos niveles de gobierno, vigilancia de los procesos y campañas electorales, supervisión de la conducta de la institución policial, supervisión de procesos de licitación pública, etc.

Los actores que integran este grupo son sectores profesionales, con aceitados contactos con la sociedad civil transnacional, y con organismos y gobiernos extranjeros. Buena parte de estos grupos reciben financiación de fundaciones extranjeras y en algunos casos representan los capítulos locales de organizaciones transnacionales. Este subgrupo asociativo se diferencia de otros participes de la política de accountability social por el nivel de reflexividad de sus propuestas: suponen una suerte de think tanks ciudadanos orientados a pensar y desarrollar políticas e iniciativas desde una óptica societal. Estos actores generan un recurso vital para el ejercicio de la rendición de cuentas social: generación de fuentes de información autónomas, que sirven para suplir vacíos informativos estatales o bien para desafiar las cifras o datos oficiales. También representan una fuerza de innovación a través de la generación de proyectos y sugerencias de reforma o mejoramiento institucional. Debido a los recursos y capacidades requeridas, estas organizaciones suelen reclutar sus miembros de los sectores altamente educados de la sociedad civil y su área de influencia es generalmente reducida a sectores de toma de decisiones.

Movimientos o Protestas Coyunturales

Un segundo tipo de actor cívico son los movimientos coyunturales de protesta o demanda de rendición de cuentas. También en años recientes la región ha sido testigo de la aparición momentánea de un diverso abanico de movilizaciones locales de protesta que surgen

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a partir de casos o demandas de justicia puntuales, fundamentalmente relacionadas con casos de violación de los derechos humanos por parte de agencias estatales en democracia. A diferencia del accionar permanente, altamente reflexivo y menos visible del entramado asociativo anteriormente mencionado, estos actores están organizados alrededor de una demanda concreta y particular (generalmente el pedido de justicia y esclarecimiento de casos particulares), es decir, representan reacciones de sectores sociales (en gran parte proveniente de sectores populares o de lo que Guillermo O’Donnell ha denominado “áreas marrones”), que se ven directamente afectados por practicas estatales discrecionales. De captar la atención de los medios, estos actores sociales suelen logran un nivel de respuesta y movilización social que rara vez es alcanzado por las iniciativas cívicas del sector organizado de la sociedad civil. El hecho de que generalmente surgen como reacción a un caso concreto de discrecionalidad o autoritarismo estatal, donde hay victimas y victimarios concretos --de un lado familiares, amigos y vecinos movilizados, del otro lado, funcionarios y autoridades bajo sospecha-- suelen otorgarles a estas denuncias gran efectividad para generar corrientes de opinión publica favorables, que en muchos casos se traducen en una participación cívica activa de apoyo a dichos actores. En Argentina, por ejemplo, se sucedieron a lo largo de la década del noventa, una serie de movimientos sociales locales que compartían características similares: surgieron inicialmente motorizados por los familiares y amigos de victimas de la violencia policial que se organizaron y movilizaron en demanda de justicia, en muchos casos recibieron apoyo logístico del sector de ONG mencionado anteriormente, y, en los casos más exitosos, lograron atraer la atención de los medios nacionales, movilizar a algunos sectores de la población, e instalar una demanda de reforma de la institución policial en la agenda pública.

Organizaciones vecinales o comunitarias

Un tercer tipo de actor cívico de la política de control social son las organizaciones barriales o comunitarias de tipo permanente que intervienen en diversas iniciativas de monitoreo o participación cívica a nivel local o municipal. Este tipo de organizaciones es de carácter permanente, pero ha diferencia de la red de asociaciones ciudadanas, están integradas por ciudadanos no especializados o profesionalizados. Sin embargo, este tipo de asociación también aporta un tipo de información que permite enriquecer el proceso de formulación de políticas públicas pues acerca a las distintas agencias estatales a las preocupaciones y demandas locales. Un ejemplo de este tipo de organización son las que participan en las instituciones de presupuesto participativo o los comités municipales de salud en diversos municipios de Brasil o las diversas asociaciones comunitarias que intervienen activamente en tareas de control a nivel municipal en México. Otro ejemplo son las distintas organizaciones que participan en los comités de vigilancia de obras públicas a nivel barrial o los consejos consultivos a nivel barrial que supervisan la distribución de planes sociales en Argentina. Este tipo de actor de la sociedad civil, al igual que los movimientos coyunturales, provee información que si bien no es la información especializada y profesional que caracteriza a algunas ONG, representa un input fundamental para asegurar el éxito de programas sociales y de las políticas públicas pues le ofrece a los centros de decisión pública una lectura pormenorizada de las demandas, dinámicas y necesidades locales.

Los tres tipos de intervención social cumplen un papel importante en la tarea de control del estado, pues representan distintas dimensiones de iniciativas sociales que permiten señalar diferentes aspectos de la gestión estatal. Es importante que convivan formas organizativas más

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o menos informales de con otras mas formalizadas, pues las primeras sirven para instalar temas que por ahí no son fácilmente detectados por la red formal de organizaciones cívicas a nivel nacional o local. Asimismo, cada uno de estos actores son fuentes de información de distinto tipo y por lo tanto cada una de ellas será necesaria en función del nivel gubernamental y del tipo de comportamiento que se pretenda fiscalizar. No es lo mismo monitorear la ejecución de una obra pública en un pequeño municipio, donde las organizaciones comunitarias proveen un aliado crucial con conocimiento pormenorizado de la localidad en la cual se ejecutan obras o políticas públicas.

Debido a la diversidad de demandas y a la heterogeneidad de actores cívicos que participan en acciones de accountability social, las mismas involucran a toda la gama de agencias horizontales. En muchos casos, los actores sociales se dirigen a un amplio número de agencias de control a fin de determinar cuál de ellas responderá a sus reclamos. Esta estrategia de activación múltiple les permite ver que organismos poseen la voluntad de procesar sus reclamos de manera de poder luego concentrar sus esfuerzos en aquellos que han mostrado mayor grado de receptividad (Lemos-Nelson y Zaverrucha 2006).

Dado su peso y rol institucional, el poder legislativo como el judicial han acaparado la atención de muchos de estos actores cívicos que han dirigido reclamos específicos hacia los mismos pero también los han convertido en objetos de fiscalización social. En años recientes han proliferado todo tipo de programas de monitoreo del desempeño de los poderes legislativo y judicial como ser la elaboración de anuarios legislativo donde se indica la actividad que tuvo lugar en el congreso, el comportamiento de los diversos legisladores en diversas materias y proyectos, etc. También existen programas de monitoreo del patrimonio personal de magistrados o legisladores y diversos índices que buscan medir el desempeño o la valoración social de los jueces.

Las agencias de balance no solamente se presentan como un objeto de supervisión sino que en algunos casos son vistas como recursos importantes para combatir la corrupción o controlar conductas reñidas con la legalidad por parte de funcionarios públicos. En Brasil, por ejemplo, se ha dado un notorio uso de los mecanismos de control legislativo –en este caso comisiones de investigación parlamentaria—por parte de actores civiles. En varias sociedades la ciudadanía ha recurrido masivamente al poder judicial para que procese sus reclamos o proteja derechos que se consideran amenazados o abiertamente negados (Lemos-Nelson y Zaverrucha 2006; Calvancanti y Sadek 2006, 2002). La movilización legal de la ciudadanía alcanza cifras significativas en varios países de la región. En Colombia la incorporación a la constitución de 1991 del derecho de amparo, por ejemplo, generó un masivo uso por parte de los ciudadanos de dicha herramienta legal para la defensa de derechos. La crisis financiera argentina que llevó al establecimiento de restricciones por parte del gobierno a las cuentas bancarias también generó una avalancha de amparos y juicios por parte de los afectados por las medidas. Las agencias horizontales asignadas también han sido objeto de interés de la sociedad civil. Algunas de ellas se han posicionado como importantes receptores de demandas o quejas, como lo fueron las defensorías en determinadas coyunturas en Perú, El Salvador y Guatemala (Pegram 2008, Dodson y Jackson 2004) o las comisiones de investigación parlamentaria en Brasil (Lemos-Nelson y Zaverrucha 2006).

La aparición de una política de accountability social ha inevitablemente creado canales de interacción entre ciertos sectores de la ciudadanía y las agencias horizontales lo cual implica

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la apertura de una fructífera área de trabajo e investigación acerca de las dinámicas que se establecen, quienes las protagonizan y cuáles son los resultados. ¿Puede el control social contribuir positivamente a la tarea de mejoramiento y modernización institucional de los sistemas horizontales de control? ¿Más específicamente, qué es lo que puede aportar el control social a las iniciativas orientadas a fortalecer el desempeño y la legitimidad de las EFS?.

6. Pautas para la elaboración de una agenda de trabajo e investigación sobre las interrelaciones entre mecanismos horizontales y sociales

La aparición de nuevos actores en la sociedad civil preocupados por mejorar la calidad institucional de las democracias de la región, y en particular, los mecanismos de rendición de cuentas, representa una importante oportunidad para explorar cómo estas iniciativas y demandas pueden ser incorporadas por las agencias horizontales a fin de mejorar su desempeño institucional y fortalecer su legitimidad social. Los actores que motorizan la política de accountability social constituyen una importante base social de apoyo que no debe de ser ignorada. La irrupción de la ciudadanía en la agenda de accountability es una realidad en la mayor parte de la región. Como señala O´Donnell, las demandas de este grupo de actores sociales…

Se trata de una voz que espera y demanda ser oída, en el sentido de que tal o cual agencia estatal adopte, o deje de adoptar, las decisiones a las que ella se refiere (O´Donnell 2002:96).

La existencia de una agenda ciudadana de trabajo alrededor de la rendición de cuentas inevitablemente lleva a una reformulación de las formas tradicionales y establecidas de pensar la cuestión y abre la puerta a un sinfín de posibilidades de colaboración y articulación entre las agencias asignadas horizontales y las iniciativas de accountability social así como de investigación en la materia debido a que se ha creado un nuevo campo de estudio que aún no ha sido suficientemente explorado.

Un primer paso consistiría en explorar el terreno a fin de dar a conocer la multiplicidad de interacciones e intercambios que agentes sociales y horizontales ha desarrollado en años recientes. Un mapeo de los diversos casos nacionales permitiría organizar analíticamente diversos tipos de casos y sus lecciones así como desarrollar un análisis comparativo acerca del grado de receptividad que encuentran diversos tipos de iniciativas de accountability social en las agencias horizontales. Asimismo, podríamos determinar el grado de apertura que tanto agencias de balance y asignadas tienen con respecto a estos nuevos actores y si la articulación entre formas horizontales y sociales reditúa en un mejor ejercicio del control. En conclusión, todavía esta pendiente el análisis de lo que O´Donnell denomina “la horizontalización de la accountability social” (O´Donnell 2002:97).

En un trabajo anterior sostenía que la participación ciudadana podría articularse con éxito en ciertos casos con las tareas de fiscalización que realizan las EFS (Peruzzotti 2007). La accountability social puede aportar agentes de fiscalización informales que generan fuentes de información que complementan y fortalecen la tarea de control que realizan las EFS. Tres son las áreas de eventual sinergia entre los mecanismos sociales y las EFS:

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1) Información y Transparencia: las EFS pueden proveer un insumo que es fuertemente reclamado por la ciudadanía: información sobre el comportamiento de los agentes estatales que están sujetos a supervisión. El acceso a la información pública se ha instalado como uno de los mas fuertes reclamos por parte de la sociedad civil dado las dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para acceder a información pública de manera fácil y accesible. La presentación de manera clara y accesible por parte de las EFS de la información que ellas producen representaría un importante insumo para la agenda de accountability social. La incorporación del Internet y de nuevas tecnologías facilita sensiblemente el proceso de transmisión de información por parte de las agencias.

Las dificultades que enfrentan el periodismo, la sociedad civil y la población en general para acceder a la información generada por el estado representan uno de los principales obstáculos para una efectiva política de rendición de cuentas. Una agenda de mayor apertura informativa y de mejora del acceso de los ciudadanos comunes a ciertos mecanismos y agendas debería girar alrededor de dos ejes:

a. desarrollo de una estrategia comunicacional por parte de cada agencia que tenga en cuenta los diferentes stakeholders a los cuales se pretende llegar. En este sentido, sería importante establecer distinciones entre diferentes stakeholders y el grado de especificidad y tecnicidad que la comunicación requiere según se trate de otras agencias estatales, de organizaciones profesionalizadas de la sociedad civil, de asociaciones de base o movimientos organizados alrededor de un reclamo puntual y coyuntural o del ciudadano común. En este aspecto, una puede diferenciar distintos grados de opacidad según la necesidad específica de cada caso, donde en ciertas circunstancias se requiere un lenguaje especializado y en otras se hace imperativo traducir ciertos datos e información a un lenguaje más llano y comprensible.

b. capacitación de los funcionarios a fin de que puedan cumplir efectivamente su papel de “rendidores de cuentas” y no que sean percibidos como autoridades que miran al ciudadano desde arriba.

c. trabajar sobre el marco institucional que regula el flujo de información pública de manera de ir eliminando barreras innecesarias al acceso de datos sobre el estado por parte de la ciudadanía. Si bien en algunos de los países de la región se ha reformado la legislación en pos de eliminar la opacidad que caracteriza al funcionamiento de los diversos órganos estatales20, persisten aún fuertes resistencias institucionales hacia una cultura de mayor transparencia gubernamental. Es importante hacer pública la información sobre licitaciones, contrataciones y ejecución de presupuestos públicos, una demanda que esta presente en aquellas organizaciones de control social que trabajan en una agenda anticorrupción. El poder acceder por Internet a los términos de una licitación, o el poder verificar cómo se han ejecutado los gastos, o los valores

20 El caso de México es uno de los ejemplos de sustantivo avance en la legislación, tras la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002, la cual obliga al gobierno federal a proveer información en forma rápida y sencilla. La ley creó el Instituto Federal de Acceso a la Información como un organismo independiente orientado a supervisar el cumplimiento de la nueva normativa. Ver, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2006).

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a los que se contrata una licitación facilitaría la tarea de controlaría social que realizan muchas organizaciones de la sociedad civil.d. mejorar el conocimiento público acerca de la lógica que gobierna a todo el sistema de controles horizontales de manera de que la ciudadanía pueda comprender que la efectividad de la rendición de cuentas no depende exclusivamente de la buena voluntad de una sola agencia o funcionario sino que requiere de un política integral que busque no solamente mejorar el funcionamiento de cada una de las agencias que componen dicha cadena sino también en lubricar los diversos puntos de contacto y superar aquellos nudos críticos que dificultan un buen funcionamiento del sistema en su totalidad.

Legislación sobre acceso a la información (Argentina)

El proceso de formulación y sanción de la ley que regula el acceso ciudadano a la información pública en Argentina, ley que fue sancionada en el año 2003, se basa en un interesante experimento de colaboración entre agencias horizontales y sociales. Las demandas por mayor transparencia gubernamental y por la sanción de una ley que garantice el derecho ciudadano a la información pública que venían demandando un amplio conjunto de organizaciones sociales tuvo importante eco en una agencia horizontal: la Oficina Anticorrupción. Dicha agencia promovió procesos participativos de diseño de políticas públicas o de legislación21. Por ejemplo, la agencia promovió foros y talleres con ONG, académicos, asociaciones profesionales, organizaciones empresariales, etc. a fin de elaborar una ley que regulase la actividad de lobby o de gestión de intereses. Lo mismo hizo para el proyecto de ley de acceso a la información pública, modificando la versión original para incorporar sugerencias y propuestas que surgieron de dichas reuniones. El papel de la Oficina Anticorrupción fue decisivo para que el Poder Ejecutivo elaborara el decreto de acceso a la información pública que fue remitido al Congreso para su aprobación. En este sentido, Amy Risley sostiene que esta primer etapa puede considerarse como un momento en que el impulso de reforma esta motorizado desde arriba gracias a la iniciativa que tomó la Oficina Anticorrupción (Risley 2003). A partir de que la ley es debatida en el Congreso, la sociedad civil comienza a ejercer un papel activo de presión, haciendo lobby para la rápida sanción parlamentaria de la legislación. Un grupo de cinco organizaciones ciudadanas presentó a la Comisión de Asuntos Constitucionales un documento en que se establecen los requisitos mínimos que debía contemplar la ley de acceso público a la información. 2) Procesos públicos y transparentes de designación de los funcionarios de las EFS:Una constante amenaza al buen funcionamiento de las EFS es la intervención del poder político a fin socavar la autonomía y profesionalismo de dichas instituciones. Son numerosos los casos en que los gobiernos promueven designaciones de personas que carecen de la independencia o probidad necesaria para un correcto desempeño de sus funciones. Un paso fundamental para el fortalecimiento institucional de las EFS es la implantación de procesos de selección y designación públicos y transparentes. En este aspecto, la sociedad civil puede jugar un papel de aliado fundamental en la lucha por defender la autonomía institucional de estas agencias y su organización basada en criterios puramente meritocráticos, a través de su participación en

21 A partir de su Dirección de Políticas de Transparencia

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audiencias públicas en donde puedan objetar cierto tipo de designación y discutir abiertamente los antecedentes de los candidatos propuestos.

Una Corte para la Democracia (Argentina)

El 22 de enero de 2002 un grupo de organizaciones cívicas elaboró un detallado plan de propuestas de reforma institucional con el fin de reconstruir la credibilidad y legitimidad pública del Poder Judicial. El documento “Una Corte para la Democracia” presentaba un plan concreto de ocho puntos que hacían referencia a problemas concretos de funcionamiento y postulaban soluciones concretas para cada uno de ellos. Las medidas propuestas buscaban la recuperación.

“…de la legitimidad perdida de nuestros jueces en general, y de la Corte Suprema de Justicia en particular, a través de medidas que apuntan a mejorar el sistema de designación y remoción de los magistrados, lograr mayor transparencia en su gestión, limitar sus competencias en pos de una mayor eficacia y previsibilidad de sus decisiones, propiciar la participación de la ciudadanía en el proceso y alcanzar una mayor equidad en el trato de las partes a través de la publicidad de las audiencias, entre otras cuestiones.” (Una Corte para la Democracia II 2002)

Una de las demandas refería a la falta de transparencia en la designación de los jueces, en especial de los Ministros de la Corte Suprema de la Nación, tema que había contribuido a desacreditar a la misma a partir del cuestionable proceso de ampliación del número de miembros de la Corte y de designación de éstos últimos que había tenido lugar bajo el gobierno del presidente Carlos Saúl Menem. Las organizaciones firmantes proponían el establecimiento de un sistema de audiencias que permitieran un debate público previo a la aprobación de los pliegos propuestos por el Presidente al Senado y la participación de la sociedad civil en dicha audiencia. En particular, deberían de hacerse públicos los criterios de selección de candidatos/as, eventuales conflictos de interés y la situación impositiva de los postulantes. Los mismos deberían de ser sometidos al escrutinio público a partir del establecimiento de un procedimiento participativo de consulta no vinculante sobre los antecedentes de los postulantes, previo al envío de los pliegos al Senado. Este consistiría en la realización de una Audiencia Pública en la cual todas aquellas entidades e individuos que así lo deseen puedan exponer sus objeciones sobre la candidatura, previa inscripción en un registro de oradores y en un coloquio público donde el candidato/a. sea invitado por el Senado a responder las preguntas que este cuerpo considere relevantes (Una Corte para la Democracia II 2002). Estos últimos aspectos fueron incorporados por parte del Poder Ejecutivo Nacional, quien aceptó modificar, autolimitándose, el proceso de designación de Ministros de la Corte Suprema de Justicia a fin de hacerlo mas transparente y púlbico. Dicha medida fue crucial para recomponer, a través de la designación de figuras de prestigio, la credibilidad y legitimidad social de dicha institución.

3) Establecimiento de auditores cívicos externos. Las organizaciones de la sociedad civil pueden complementar la tarea de fiscalización que desarrollan las EFS realizando auditorias externas sobre aspectos de la gestión que, por diversas razones, las EFS no pueden efectuar adecuadamente. Las EFS muchas veces responden a una estructura

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centralizada que les dificulta realizar un efectivo control a nivel local de la ejecución de determinadas licitaciones o contrataciones. La incorporación de veedurías cívicas permitirían complementar la tarea de fiscalización formal con un monitoreo local cualitativo de cómo se está ejecutando cierta partida presupuestaria. Por ejemplo, las EFS pueden fiscalizar si las compras de determinada licitación se han hecho a un precio razonable. Sin embargo, es una práctica común que luego la cantidad o calidad de los productos o servicios no sea la misma. Sólo una verificación in situ permitiría detectar sistemas de corrupción que quedan fuera del radar del sistema formal de controles. Dependiendo de la temática o del nivel al cual deben ejercerse la tarea complementaria de fiscalización social, se verá cuáles de los diversos actores y organizaciones de la sociedad civil son los más adecuados.

Caso Cuenca Matanza-Riachuelo (Argentina)

Debido al grado de contaminación del río Matanza y Riachuelo y de las graves consecuencias que esto acarrea para la población que habita en su cuenca y luego de repetidas promesas de saneamiento de la misma por parte de las autoridades públicas, un grupo de vecinos interpusieron una demanda contra el Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 44 empresas por daños y perjuicios sufridos a raíz de la contaminación22.

En junio de 2006 la Corte Suprema de Justicia de la Nación intimó a los demandados a que presenten un plan de saneamiento de la cuenca y a las empresas a que informen sobre las medidas que iban a tomar para revertir la contaminación que estaban causando. En septiembre se realizó la primera audiencia pública ante la Corte donde las autoridades públicas de las tres jurisdicciones implicadas presentaron un Plan de Saneamiento del Riachuelo y se estableció un Comité de Cuenca Ínter jurisdiccional. En una segunda audiencia pública, la Secretaria de Medio Ambiente expuso ante la Corte un Plan de Saneamiento que la Corte sometió a la evaluación de un comité de peritos independientes compuesto por expertos de la Universidad de Buenos Aires (UBA).23 Asimismo, la Corte encomendó al juzgado federal con asiento en Quilmes, al Defensor del Pueblo de la Nación, la Auditoria General de la Nación y a un grupo de organizaciones cívicas que conformen un cuerpo colegiado que tendrá a cargo la responsabilidad de fiscalizar los avances del Plan de Saneamiento (Ventura 2008). Las organizaciones cívicas participantes son un grupo de ONG especializadas en temas ambientales y jurídicos así como una asociación vecinal de un área directamente afectada por la contaminación.24

Este ejemplo sirve como ilustración de formas de colaboración entre agentes horizontales y sociales: los agentes sociales involucrados son un grupo heterogéneo

22 Causa “Mendoza, Silvia Beatriz y otros contra Estado Nacional y otros sobre daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza - Riachuelo”.23 El comité de expertos de la UBA descalificó al Plan Integral presentado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable por considerar que la información presentada era imprecisa y estaba desactualizada, que las propuestas sugeridas no estaban adecuadamente fundamentadas científicamente, mal calculo presupuestario y falta de precisión con respecto a la cantidad y localización de personas afectadas por la contaminación.24 Las ONG son la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Greenpeace, Fundación Metropolitana y Asociación Vecinos de la Boca.

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de actores que aportan distintas formas de conocimiento a la causa. Los actores sociales participantes son un abanico de organizaciones que van desde asociaciones comunitarias de vecinos directamente afectados por la contaminación que tienen un conocimiento detallado de lo que está sucediendo en el terreno (y por lo tanto generan un insumo informativo que es de difícil obtención por parte de agencias burocráticas que no conocen la zona ni tienen contacto cotidiano con la población de la localidad afectada) a ONG especializadas y la universidad pública, los cuales poseen las capacidades profesionales para realizar una evaluación jurídica, técnica, y científica acerca de los avances del proceso de saneamiento así como de la información y propuestas que hacen las autoridades públicas sobre la causa. El rechazo por inadecuado del plan de saneamiento inicialmente propuesto por las autoridades gubernamentales, por ejemplo, ilustra como la colaboración de actores cívicos con los organismos horizontales mejoran la capacidad de evaluación y fiscalización pública de éstos últimos.

* * *

Las iniciativas de control social y las EFS pueden desarrollar productivas formas de interacción a fin de mejorar y fortalecer el papel que éstas últimas desarrollan como agentes de rendición de cuentas. Los ejemplos citados anteriormente señalan algunas de las maneras que puede adoptar dicha colaboración. La creciente preocupación y demanda social por mayor transparencia y fiscalización abre una interesante oportunidad para superar algunos de los obstáculos que históricamente han conspirado contra la existencia de un sistema de controles efectivos. Sectores cada vez más extendidos de la ciudadanía ven a las EFS como un elemento crucial para el buen funcionamiento de la democracia representativa. La consecuente consolidación de un vasto y heterogéneo núcleo de asociaciones ciudadanas preocupadas por la temática de rendición de cuentas debe de ser visto como la aparición de un eventual aliado en la tarea de fortalecimiento de la accountability horizontal. Es precisamente éste último el objetivo final de estas nuevas inciativas: consolidar un sistema profesional, independiente y eficiente de controladores horizontales. Sería erróneo concebir a las formas sociales como un mecanismo alternativo o competitivo a la rendición de cuentas horizontal: los componentes sociales sólo pueden actuar como un complemento a la tarea de fiscalización, la cual es responsabilidad exclusiva de las EFS.

El reclamo ciudadano por mayor accountability gubernamental señala la presencia de una saludable demanda social por EFS autónomas del poder político, altamente profesionalizadas y eficientes. En este aspecto, las mismas cuentan con una oportunidad única para solidificar su papel institucional y afianzar su legitimidad social frente a una ciudadanía que ve a las EFS como un engranaje indispensable de la gobernabilidad democrática. Resulta pues imperativo iniciar una agenda de trabajo tendiente a explorar el desarrollo de estrategias de apertura y colaboración de las EFS con la sociedad civil que permitan dar respuestas satisfactorias a los reclamos cívicos por mayor transparencia y control. El éxito de dicha tarea dependerá de la capacidad que tengan tanto actores cívicos como EFS en establecer fructíferas alianzas que permitan avanzar en la dificultosa pero irrenunciable tarea de construcción de representación democrática en la región.

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Tercera Parte

PONENCIAS REALIZADAS EN LA REUNIÓN TÉCNICA LLEVADA A CABO EN BUENOS AIRES Y RESULTADO DEL

TALLER DE TRABAJO

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Tercera Parte

I. Hacia la declaración de principios de rendición de cuentas *

* Ponencia de la presidencia para la XVII Asamblea General de OLACEFS, Santo domingo, República Dominicana

Octubre, 2007

¿Qué es el gobierno por sí mismo sino la más grande de las reflexiones de la naturaleza humana? Si los hombres fueran ángeles, ningún gobierno sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, no sería necesario ningún control externo ni interno sobre el gobierno. James Madison, (1751-1836)

1. Introducción

Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) juegan un papel fundamental en la construcción del conocimiento ciudadano de lo que los gobernantes han hecho con el mandato que la sociedad les dio para la efectiva utilización de los fondos públicos, además de la legitimación de la acción pública. Por esta vía se sustenta la confianza ciudadana en sus representantes y delegados, como una de las principales características de las democracias contemporáneas. Para que el proceso de rendir cuentas funcione de manera óptima, se debe contar con ciertas condiciones necesarias, tales como un sistema integrado de rendición de cuentas, el desarrollo de instrumentos y sistemas de información y un marco legal que permita informar sobre el cumplimiento y sancionar los incumplimientos, teniendo en cuenta que la información y la justificación pública de los actos y decisiones estatales se convierten en la materia prima sin la cual no es posible la rendición de cuentas.

Hay fuerzas que impulsan una actuación más enérgica por parte de las EFS y de los gobiernos para mejorar la rendición de cuentas. Los cambios constantes y acelerados que enfrenta la humanidad como producto del proceso de globalización y el cambio tecnológico, facilitan el conocimiento sobre la gestión que lleva a cabo el gobierno con los fondos públicos. Asimismo, la insatisfacción de la sociedad por cada vez más complejas demandas sin respuesta, desequilibrios de la acción pública, corrupción e inacción política, han detonado un creciente desprestigio de la clase política y de la desconfianza en las instituciones en un Estado mucho más complejo y plural.

El proceso de desarrollo económico y social ha traído consigo también cambios legales y un proceso de reforma del estado que busca ajustarse y responder de manera eficaz a las necesidades de cada país. La situación fiscal de partida para América Latina, caracterizada por un déficit recurrente y un alto endeudamiento, obliga a los funcionarios públicos a administrar de mejor forma los recursos limitados. Explicar su uso y los resultados obtenidos es un aspecto esencial para el régimen democrático, la confianza en la institucionalidad pública y el estado de derecho de los países de la región.

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Conocedora de esta realidad, la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS) se ha propuesto como uno de los ejes de trabajo de su Plan Estratégico para el período 2006-2010 la profundización del tema de la rendición de cuentas. Además se dio a la tarea de constituir la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas con la misión de impulsar en los países miembros de la OLACEFS una cultura de rendición de cuentas, proponiendo para ello el estudio e investigación de la materia y cuyos resultados deberán expresarse en propuestas normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función fiscalizadora superior.

Durante la primera reunión de la Comisión, realizada en San José, Costa Rica en el mes de mayo del 2006, se establecieron sus lineamientos estratégicos y visión dentro del ámbito que enmarca el Plan Estratégico de OLACEFS. Como objetivos generales se tienen desarrollar y proveer a las EFS de las herramientas normativas y metodológicas necesarias para fiscalizar el proceso de rendición de cuentas de la administración y desarrollar herramientas para el fortalecimiento de la participación ciudadana en el análisis de la información generada en el proceso de rendición de cuentas.

En la Comisión se aspira promover el desarrollo de una administración pública y una sociedad civil concertadas en torno a los aspectos relevantes sobre lo que debe ser la rendición de cuentas en cada país, una investigación permanente en relación con los temas del buen gobierno y la rendición de cuentas como mecanismo que promueva la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la lucha contra la impunidad, una experiencia nacional que cada país pueda compartir con los otros países del continente y a los cuales pueda apoyar en su participación en sistemas similares y un sistema de rendición de cuentas operando eficientemente y de manera sostenible que coadyuve con la labor de control y fiscalización que dirigen nuestras entidades.

Esta ponencia tiene como objetivo determinar las líneas de trabajo que se deben seguir para acometer los objetivos de la Comisión, establecer cuáles son los aspectos que se deben fortalecer y definir pautas para formular los lineamientos y principios de rendición de cuentas en el ámbito de OLACEFS.

Para lograr este propósito se realizó un proceso inicial de consulta a las EFS miembros de la OLACEFS sobre algunas dimensiones asociadas a la rendición de cuentas en su EFS y país respectivo, cuyos resultados se presentan en la sección IV del documento. En la segunda sección se exponen algunos antecedentes conceptuales de la rendición de cuentas, en la sección III se comenta el rol de las EFS en el proceso de rendición de cuentas y en la sección V se formulan algunas conclusiones y los pasos a seguir.

2. Antecedentes

El tema de rendición de cuentas no es algo reciente ni se debe a una moda. El pensamiento filosófico y político desde la antigua Grecia al presente ha considerado los deberes de los gobernantes y de los gobernados en torno a conocer y enjuiciar los actos del Estado y sus dirigentes. Durante la Edad Media, en el siglo XII, Inglaterra sienta las bases para el constitucionalismo moderno en su Carta Magna, con el establecimiento de principios que regulan la actuación monárquica sobre el pueblo. Durante el período de la Ilustración, Locke

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aboga por un gobierno constitucional que proteja los derechos del individuo al tiempo que Montesquieu propone la separación de poderes, en la cual se establece que cada poder del Estado debe controlar la acción de los otros, que es en definitiva un aporte aristotélico a la teoría del control constitucional. La firma del acta de independencia de los Estados Unidos en 1776 y la Revolución Francesa en 1789 con la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, establecen principios para luchar contra el despotismo y garantizar el respeto a los derechos individuales. Es así como la humanidad ha luchado a lo largo de la historia por garantizar los derechos del hombre y evitar que el Estado los oprima, al tiempo que ha buscado controlar el abuso del poder por parte de sus detentadores.

A partir de diversos planteamientos, vinculados esencialmente a los aportes de la teoría de la Democracia, se confirma que el proceso electoral, concebido como mecanismo para la selección de representantes y gobernantes, por sí mismo no es suficiente para garantizar la responsabilidad de sus actos ante el detentador de la soberanía.

Estos y otros aportes teóricos y filosóficos, así como acontecimientos históricos de sus respectivos contextos, confluyen en tres corrientes de pensamiento y tradiciones políticas que O’Donnell (1998) rescata del pensamiento de Robert Dahl, y que dan origen al concepto de accountability, hoy definida en español convencionalmente como Rendición de Cuentas y contiene tres elementos fundamentales. En primer lugar está el hecho de presentar los resultados de la gestión o actuación de un jerarca, funcionario o institución. Segundo, la justificación y explicación de tales resultados o actuaciones de una manera veraz, completa y oportuna (Gutiérrez y Román, 2002). Y como tercer elemento, que se debe destacar y que resulta trascendental para el ejercicio democrático, que el jerarca o institución sea responsable por dichos resultados o actuaciones. Se tiene entonces que estas condiciones son indispensables para poder referirse al concepto de rendición de cuentas.

O´Donnell (1998) hace el planteamiento del accountability horizontal de balance que se ejerce por las agencias del tradicional sistema de separación de poderes, a saber, el ejecutivo, legislativo y judicial cuando alguno de estos sobrepasa su jurisdicción.

Más recientemente y de forma paralela, los estados de derecho fueron conformado una serie de instancias públicas para el control del ejercicio del poder en vista de las dificultades que el esquema de frenos y contrapesos entre agencias podía lograr ante la cada vez más compleja realidad de los Estados Contemporáneos. A estas instancias O´Donnell reconoce como agencias de accountability horizontal asignadas, entre las que se encuentran por ejemplo las fiscalías, las oficinas de defensoría de los habitantes y las entidades de fiscalización superior como las contralorías y cortes de cuentas.

El ámbito de acción de las agencias de balance es más general y se concentran en aquellos procesos de control de mayor relevancia estratégica, mientras que las asignadas son más específicas, atendiendo con mayor celeridad los hechos y rutinas más comunes. Es así como el concepto desde una óptica horizontal plantea “la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta acusaciones y sanciones penales, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos”1

1 O´Donnell, 2001.

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El planteamiento de O´Donnell luego de un intenso debate académico tiene un correlato que contribuye a enriquecer lo conceptuado hasta ese momento y que es de relevancia para el presente documento. Por un lado está la profundización de Peruzzotti y Smulovitz que logran explicar que la Rendición de Cuentas no es un proceso exclusivamente horizontal, que complementa la fase electoral, sino que además tiene una expresión ciudadana con su propia dinámica.

El aporte de la rendición de cuentas social consiste en aclarar que es un control no electoral sobre las autoridades políticas “basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas”, lo cual evidentemente le da un carácter político. Se afirma que puede ser canalizado por mecanismos institucionales como en el caso de las denuncias y reclamos ante organismos públicos de supervisión y control, o por vías no institucionales como las movilizaciones sociales y las denuncias mediáticas; y que puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos, casi como si se tratara de una actividad en tiempo real, imprimiéndole gran oportunidad, aunque es claro que quienes actúan pidiendo cuentas lo hacen sin requerir grandes mayorías o atribuciones constitucionales para actuar, y sus resultados pueden traer sanciones simbólicas y no formales (Peruzzotti y Smulovitz; 2001 y 2006).

Por otro lado está la aclaración que hicieran varios teóricos del carácter político del concepto de control, pues “la rendición de cuentas presupone el ejercicio del poder. Lejos de abrigar utopías que sueñen con la desaparición del poder, la rendición de cuentas política entra de lleno al mundo del poder. Las agencias de rendición de cuentas tratan de impedir que el poder se vaya “por la libre”. Su misión está en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos preestablecidos. Sin el poder y los poderosos, sin la capacidad de tomar decisiones y la correspondiente capacidad de atribuir responsabilidades, no tiene sentido hablar de rendición de cuentas. Nadie puede pedir cuentas a alguien por asuntos que están fuera de su control” (Andreas Schedler; 2004)

Moncrieffe (1998) coincide también con lo expuesto anteriormente, ya que plantea que ni lo que se comprende como el sistema electoral tradicional como un medio para que la ciudadanía exija cuentas a sus gobernantes ni la institucionalidad de una nación, pueden garantizar un ejercicio completo de rendición de cuentas, ambas son condiciones necesarias por sí solas pero no son condiciones suficientes si no se complementan.El complemento de estas diversas instancias de control: horizontales, electoral y societal, son parte del valor agregado que la teoría ha traído al cambio de la acción pública, en la medida en que se confirma la relevancia de la red de controles y fiscalización que un Estado social de derecho debe tener en el marco democrático, que fuera una de las principales afirmaciones de O´Donnell (1998), y que en alguna medida confirma los datos expuestos más adelante.

En un esfuerzo por cuantificar el fenómeno de rendición de cuentas, Kaufmann et. al. (2007) hace una medición de la gobernabilidad a nivel mundial basada en un conjunto de indicadores que se construyen a partir de índices de percepción. Los indicadores se refieren a diferentes dimensiones de la gobernabilidad, como lo son la estabilidad política y ausencia de violencia, la efectividad del gobierno, la calidad regulatoria, el cumplimiento de la ley, el control y corrupción y finalmente, la voz y rendición de cuentas. Este último se refiere a la capacidad que tienen los ciudadanos de participar en la selección de su gobierno, así como en la libertad

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de expresión, libertad de asociación y libertad de prensa. A continuación se presenta un gráfico en el se puede observar que América Latina ocupa una posición intermedia entre varias regiones del Mundo. A pesar de que no está en las peores posiciones se debe considerar que la situación en esta dimensión de voz y rendición de cuentas disminuyó en dos puntos porcentuales entre 1996 y el año 2006.

Gráfico 1Indicador de Voz y Rendición de Cuentas

Promedio por regiones del MundoAño 2006

91%

52%

26%

33%

65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Medio Oriente yNorte África

África Subsahariana América Latina Europa Oriental yBálticos

OECD

Regiones

Po

rcen

taje

Fuente: Elaboración propia con base en Kaufmann D., A. Kraay, and M. Mastruzzi 2007: Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-2006

3. El rol de las EFS en la rendición de cuentas

Las Entidades de Fiscalización Superior se han desarrollado bajo esquemas de auditoría y basados en el sistema Napoleónico, en el Westminster o en el de Junta o Colegiado (Banco Mundial, 2001). El sistema Napoleónico es aquel en que las EFS son independientes del poder ejecutivo y legislativo y tienen autoridad judicial y administrativa, también se conocen como cortes de cuentas y pueden hacer juicios de la aplicación de leyes, verifican además que los fondos públicos se gasten bien. El sistema Westminster proviene del enfoque parlamentarista inglés, con informes de estados financieros y de operación de las instituciones públicas que se envían al Congreso, pero sin un acatamiento tan obligatorio como el Napoleónico. Por último el sistema de Junta o Colegiado es al igual que el Westminster, independiente del ejecutivo y apoya al Congreso.

Las EFS de América Latina se ubican en alguno de estos sistemas o tienen elementos de varios de ellos. Realizan auditorías de tipo financiero, operativo o de verificación del cumplimiento de la ley, que velan por la exactitud y veracidad de los estados financieros de las instituciones públicas, porque los contribuyentes hayan recibido un bien o servicio público a cambio de sus impuestos y porque los gastos e ingresos se hayan realizado según la legislación respectivamente.

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Sin embargo las EFS (Banco Mundial, 2001) enfrentan limitaciones de independencia, escasez de personal calificado y experimentado, falta de un monitoreo adecuado de los hallazgos de las auditorías frente a situaciones de indiferencia de los Congresos en el seguimiento a los cuestionamientos y recomendaciones de las EFS, problemas de acatamiento del Poder Ejecutivo y limitaciones en el alcance de los estudios de auditoría debido a diferentes aspectos legales, constitucionales y políticos.

Schedler (1999) establece además que la rendición de cuentas es un fenómeno que si bien en un principio consistía en la rendición de las cuentas del gobierno, como los gastos, los ingresos y sus estados contables y financieros, ya eso no es suficiente y ahora se requiere además que se brinden las explicaciones necesarias a la ciudadanía y sus diferentes instituciones y organizaciones sobre qué es lo que han hecho los gobernantes con los fondos públicos y si los han gastado apropiadamente.

Las EFS juegan entonces un papel clave e ineludible en el proceso de rendición de cuentas. Tienen la posibilidad de ejercer un rol de liderazgo en sus respectivos países, ya que cuentan con herramientas para explicar la gestión de los fondos públicos por parte de las instituciones y sus jerarcas así como para pedir cuentas y exponérselas al Congreso y los ciudadanos. En un enfoque que se podría enmarcar en el contexto de la rendición de cuentas horizontal, Dye y Stapenhurst (1998) consideran como un pilar fundamental de un sistema nacional de integridad la gestión de las entidades de fiscalización superior. Consideran que éstas forman parte del conjunto de instituciones que le garantizan a la ciudadanía que los gobernantes cumplan con el mandato que la sociedad les otorgó y procuran controlar y supervisar el cumplimiento de los fines que le interesan a la mayoría en un país democrático. Como es posible apreciar, se rescata el carácter inherentemente político de la rendición de cuentas en el sentido de que finalmente es una relación Estado - ciudadano, o más específicamente gobernante – gobernado, con lo que eso implica en términos de gestión pública y de resultados relevantes para atender las crecientes demandas sociales.

En la V Conferencia EUROSAI-OLACEFS sostenida entre el 9 y el 12 de mayo del 2007 en Lisboa se presentaron varias ponencias por parte de algunas EFS de OLACEFS sobre el tema de rendición de cuentas. La Auditoría General de la Nación de la República Argentina (2007) considera que la información detallada es un insumo propio del proceso de revisión de los actos de los funcionarios públicos y que su marco legal determine las características de la información, especialmente su integralidad y oportunidad.

Por otra para la Contraloría General de la República de Chile (2007) considera que “las EFS cuentan con una misión común en cuanto a proteger el debido uso del patrimonio público, garantizando el cumplimiento del ordenamiento jurídico, la preservación y fortalecimiento de la probidad administrativa y la transparencia de la gestión financiera del Estado”2. Además de que el acceso a las cuentas públicas e informes de las EFS debe ser expedito, las EFS deben garantizar las condiciones de institucionalidad para la rendición de cuentas y que los regímenes de administración financiera se deben basar en sistemas tecnológicos que garanticen el control gubernamental y ciudadano. Adicionalmente avanzó en la formulación de principios básicos para la rendición de cuentas, tales como la innovación, la accesibilidad de la información por parte de la ciudadanía, la equivalencia funcional, la confidencialidad,

2 Contraloría General de la República de Chile, 2007.

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la disponibilidad de información, la legalidad, la eficiencia y eficacia, la coordinación y la publicidad.

La Comisión Técnica de Rendición de Cuentas de OLACEFS también ha trabajado en el tema de algunos principios de rendición de cuentas, tales como el principio de transparencia y equidad, que establece que las EFS deben informar a la sociedad sobre las funciones esenciales de cautelar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, la probidad administrativa, el resguardo del patrimonio público y la transparencia de la gestión financiera del Estado y promover el acceso a la información, para lo cual deberán establecer criterios y procedimientos que regulen su difusión.

Este último aspecto es relevante si se toma en cuenta que es la información lo que fluye entre quienes piden cuentas horizontal o verticalmente, y quienes las rinden. Siendo a su vez el detonante de justificaciones y eventuales sanciones en un marco de reglas jurídicas y sociales de las que no pueden apartarse y guían la acción pública y política.

También se ha considerado el principio de la prudencia, que plantea que las EFS establecerán tal valor como un eje fundamental de su política para la entrega de información que deban hacer, en cuanto se presenten contenidos de carácter sensible que involucren a terceros y que sean de interés público. En resguardo del derecho de los involucrados y en protección al debido proceso, las EFS tiene limitaciones para entregar a la comunidad en general o a los medios de comunicación, información que afecte a una persona o a un organismo, hasta que el proceso –investigaciones, auditorias, u otro proceso jurídico o contable- llegue a término y los afectados hayan sido informados de las conclusiones y hallazgos probados.

Y por último el principio de la legalidad, en que la definición de principios y directrices para difusión de información en la administración pública se fundamentan en el marco legal vigente. Las EFS promueven, conjuntamente, la observancia del ordenamiento jurídico y la difusión sistemática de las normas legales, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales.

Por último se debe agregar que las EFS forman parte del engranaje del sistema de rendición de cuentas, tienen que interactuar con diferentes instancias a nivel horizontal y vertical. En la perspectiva vertical debe informar a los ciudadanos y diferentes organizaciones sobre la gestión de los gobernantes y en el horizontal al Congreso, así como a otras agencias o instituciones como la prensa y el poder judicial.

4. Datos y resultados

Con el fin de conocer el estado de varias dimensiones asociadas a la rendición de cuentas, se realizó una consulta por medio de un breve cuestionario3 a todas las EFS miembros regulares de OLACEFS. El resultado de la consulta fue muy positivo, ya que obtuvo respuesta del total de las entidades consultadas. A pesar de que el cuestionario es breve y podría tener limitaciones4,

3 Ver cuestionario en el Anexo.4 Es un cuestionario de respuesta binaria, con solo dos alternativas que son sí o no, no se tiene entonces opciones intermedias o la posibilidad de responder no aplica o no se sabe, además el instrumento no profundiza en las razones que explican la respuesta ya que no da espacio a explicaciones, por otra parte

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es un primer esfuerzo por contar con información sobre el estado de la situación en la región.

El instrumento está compuesto de 12 preguntas y se abarcaron los aspectos que se presentan

en el siguiente diagrama:

Diagrama 1

Dimensiones de la Rendición de Cuentas Consultadas

Cultura

IniciativaNacional

ParticipaciónCiudadana

Información

Jurídico

Concepto

Rendición de Cuentas

Cultura

IniciativaNacional

ParticipaciónCiudadana

Información

Jurídico

Concepto

Rendición de Cuentas

Ante la pregunta acerca del trabajo en el tema de rendición de cuentas y la existencia de

una defi nición o concepto ofi cial en cada EFS hay buenas noticias, ya que se obtuvo una

respuesta muy positiva; en un 85% hay una defi nición ofi cial de rendición de cuentas y

todas las EFS han trabajado algo con respecto al tema. Esto constituye un factor clave para

el trabajo posterior de la Comisión y para OLACEFS, ya que se cuenta con una base para

iniciar el trabajo en la defi nición común de un concepto formal para la región y que sirva de

referencia para la gestión y las actividades de control y fi scalización que desarrolla cada EFS

en su respectivo país, así como para fortalecer el liderazgo que cada una debe ejercer en el

tema de la rendición de cuentas. Un trabajo especial se deberá hacer en el caso de aquellas

EFS que aún no tiene una defi nición ofi cial con respecto al tema, pero al menos se tiene algún

trabajo previo que seguramente servirá de insumo para la formulación de ese concepto a nivel

institucional.

En la dimensión jurídica se consultó si en cada país existen las leyes y normativa sufi cientes

para que los gobernantes y funcionarios públicos justifi quen sus actos a la ciudadanía así

como si existen leyes que permitan establecer responsabilidades y sanciones asociadas al

incumplimiento de objetivos, metas o funciones por parte de las instituciones públicas y/o sus

funcionarios. Se obtuvo una respuesta afi rmativa en un 74% de los casos, lo cual indica que

hay algunas limitaciones en la dimensión jurídica de la rendición de cuentas de cada país y

es muy breve, por lo que no se indaga más ampliamente sobre aspectos relevantes para el tema y por

último contiene las mismas preguntas para todos los países sin considerar las diferencias que existen en

la realidad de cada país.

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que entonces hay un importante trabajo en la identificación de tales debilidades, para lo cual se deberá identificar también aquellas mejores prácticas para que constituyan oportunidades de mejora para fortalecer esta dimensión y compartir las experiencias exitosas que sirvan de insumo para aquellos casos en que exista la posibilidad de mejorar.

El campo en el que se realizó la mayor cantidad de preguntas fue en la dimensión de la información y los sistemas de información con que se cuenta para rendir cuentas. En este componente hay varios elementos de la rendición que se consideran importantes. Un primer aspecto es la calidad de la información, pues se reconoce preliminarmente que la información relevante y confiable es un requisito para poder evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de la función pública, así como para exponer la ejecución del presupuesto y de los fondos públicos.

Las entidades de fiscalización superior deben presentar informes a diferentes instancias como parte de sus actividades de control y de rendición de cuentas horizontal; entre estos están el Poder Ejecutivo e instituciones descentralizadas que son los sujetos fiscalizados y por otro lado el Poder Legislativo, la ciudadanía, la prensa y otras instituciones. Un 58% de la EFS consultadas consideró que los informes que le rinde el Poder Ejecutivo al Congreso y a la Entidad de Fiscalización Superior de su país no contienen los elementos suficientes para dar a conocer a la ciudadanía los resultados obtenidos por las instituciones públicas. Asimismo, el mismo porcentaje considera que existe alguna carencia en la información sobre los resultados de la gestión pública que presenta su EFS a diferentes instancias.

Antes estas debilidades se esperaría que las EFS exigieran al Poder Ejecutivo y a los entes fiscalizados mejoras en diversos factores asociados a la información y a los informes que se presentan; sin embargo, en un tercio de las EFS no existen relaciones de coordinación con otras instituciones públicas para determinar el tipo de información que se requiere para explicar razonablemente los resultados de la gestión pública. A pesar de eso, en un 79% de las consultas existen informes públicos sobre los compromisos y los resultados de la gestión de los jerarcas de los principales órganos del Poder Ejecutivo y otras instituciones públicas.

En la mayoría de los países de la región existen iniciativas nacionales de transparencia o lucha contra la corrupción, como parte de la rendición de cuentas horizontal y de las labores de coordinación entre las agencias de control. Se consideró que un elemento que permitiría observar el tipo de relación que se tiene en las labores de control sería determinar si cada EFS participa en alguna iniciativa nacional de lucha contra la corrupción o de transparencia, a lo cual se obtuvo un resultado positivo, ya que en un 79% de los casos esta participación existe.

La rendición de cuentas vertical está directamente asociada a los ciudadanos; por lo tanto la participación ciudadana en el control es un elemento esencial para una rendición de cuentas integral, ya que el ciudadano tiene el derecho de exigir y conocer los resultados de la gestión y a la vez participa en diversas labores de control ciudadano e influye de alguna manera sobre la toma de decisiones políticas y específicamente en la asignación que se hace de los fondos y recursos públicos para maximizar el bienestar de la colectividad. ¿Acaso no es ese el objetivo final de un sector público? ¿No es esa la garantía que debemos tutelar dentro del negocio del control?

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En un 58% de las EFS consultadas hay iniciativas de participación ciudadana en alguna etapa del proceso de rendición de cuentas. Mientras que un 79% de las EFS cuenta con algún mecanismo oficial para dar a conocer a la ciudadanía los resultados de los informes.

Por último, un aspecto que también se consultó fue si se considera que en cada país existe una cultura de rendición de cuentas por parte de los gobernantes como un intento de conocer la disposición que se tiene para rendir cuentas por parte de los gobernantes y la respuesta que se obtuvo fue que solo en una tercera parte hay algunos factores de la “cultura” de explicar a la ciudadanía lo que se hizo con los fondos públicos y el cumplimiento de metas y objetivos de la gestión pública.

A manera de resumen en el siguiente gráfico se presenta un promedio para cada uno de los componentes evaluados:

Gráfico 2Estado de la Rendición de Cuentas

Países Miembros de OLACEFSPorcentaje promedio por componente

Año 2007

79%

32% 74%

92%

58%

68%

0%

20%

40%

60%

80%

100%Concepto

Jurídico

Información

Participación

Iniciativa Nacional

Cultura

Fuente: Elaboración propia.

Como se observa en el gráfico la definición de un concepto a nivel de cada EFS es un asunto que se ha trabajado y se tiene alguna definición a nivel institucional, por lo tanto se tiene una base a nivel regional con la cual empezar a trabajar en OLACEFS con el fin de establecer una definición en común para todos los países del ámbito de la organización. Sin embargo hay otras dimensiones o componentes de la rendición de cuentas que se encuentran más débiles, como son los sistemas de información y la calidad de esa información, así como el marco jurídico, la participación ciudadana y el tema de la cultura de rendición de cuentas. En términos globales lo que pareciera estar ocurriendo es que las fases más operativas de la rendición de cuentas, que tienen que ver con el intercambio de información y justificación de las acciones públicas, cuentan con un desarrollo moderado en relación con el alcance institucional y conceptual de la rendición de cuentas en nuestra realidad latinoamericana. Hoy se conoce mejor qué es la rendición de cuentas, pero se percibe una baja valoración del grado de su implementación.

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5. Conclusiones y pasos a seguir

Como se mencionó anteriormente la consulta que se hizo tiene un carácter preliminar sobre el estado de la rendición de cuentas en cada EFS y su país respectivo; sin embargo da luces con respecto al camino que se debe seguir para mejorar el proceso de rendición de cuentas y consolidar el funcionamiento de un sistema de rendición de cuentas en el futuro.

A pesar de los diferentes sistemas de auditoría y marcos constitucionales, legales y funcionales que caracterizan las potestades bajos las cuales actúa y se rige cada EFS de la región del ámbito de OLACEFS, se encontró que hay un trabajo que se ha venido realizando en la definición de un concepto de rendición de cuentas; por lo tanto se cuenta con las bases suficientes para iniciar un esfuerzo por establecer un concepto en común para toda la región, así como para establecer una declaración de principios de rendición de cuentas a un corto plazo, que como se pudo constatar en el trabajo de la Comisión y en el caso de la Contraloría General de la República de Chile, hay coincidencias importantes que pueden orientar la ruta para llegar pronto a un acuerdo en ese sentido.

Se vislumbra sin embargo un análisis de aquellos elementos coincidentes entre las EFS, para lo cual será necesario contar con el apoyo de todos los miembros, brindado los resultados de los esfuerzos que se han desarrollado en la elaboración de definiciones y normativa relacionada con la concepción de rendición de cuentas. Al compartir las experiencias se cumple con uno de los objetivos de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas, que es el intercambio de experiencias que permita fortalecer a aquellas EFS que tienen debilidades en algunas área y mejorar las que ya llevan algún camino recorrido.

En los temas jurídicos y de los sistemas de información se deberá hacer un diagnóstico más profundo para establecer con mayor claridad aquellas áreas y aspectos que se deben fortalecer en cada EFS y determinar las oportunidades de mejora focalizadas para obtener un resultado más efectivo en los cambios que se hagan.

A pesar de que se han encontrado debilidades en otros aspectos como la cultura para rendir cuentas, la participación ciudadana y la coordinación interinstitucional, se trabajará prioritariamente en las áreas que se presentan en el siguiente diagrama:

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Diagrama 2

Áreas prioritarias de acción de la OLACEFS en rendición de cuentas

ConceptoComún

Información y Sistemas

de InformaciónMarco Jurídico

ConceptoComún

Información y Sistemas

de InformaciónMarco Jurídico

Un tema que queda pendiente también de análisis y discusión dentro del análisis del marco

jurídico es el marco sancionador y el establecimiento de responsabilidades ante incumplimientos

en el logro de resultados de gestión y ejecución de fondos públicos a nivel operativo, contable

y presupuestario, el cual es primordial para una rendición de cuentas efectiva así como para

la sostenibilidad y legitimidad del régimen democrático.

Por último es importante considerar que las EFS no se encuentran solas pero sí pueden

desempeñar un papel de liderazgo en sus respectivos países en el proceso de rendición de

cuentas. Partir del individualismo o basarse exclusivamente en las potestades de orden de las

EFS sería a todas luces riesgoso por la débil pertinencia del planteamiento. Por el contrario,

una visión conjunta de fi scalización y control interno y externo dentro de todo el engranaje del

sistema público, aunque más retador, tendría mayores probabilidades de éxito y estabilidad

a largo plazo.

En síntesis, es posible enlistar algunos elementos que la teoría aporta para complementar

el análisis de los datos antes señalados, ampliando de alguna manera la gama de aspectos

a utilizar como insumo para la defi nición de principios orientadores que contextualicen el

derrotero de la OLACEFS en esta materia para los próximos años. Entre estos elementos

podemos encontrar los siguientes:

1. La rendición de cuentas es un ejercicio multidireccional.

2. No es políticamente aséptico

3. La rendición de cuentas es un proceso institucionalizado formal e informalmente.

4. Se constituye por mecanismos políticos, sociales y jurídicos de control vinculados en forma

de redes de intercambio.

5. Estas redes de agencias y agentes de control que participan en los niveles horizontal,

vertical y oblicuamente, lo hacen en los planos formal e informal, y pueden activar proceso

tanto nacionales como internacionales.

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6. Es un proceso volitivo, pero también construido sobre la base de la institucionalidad pública, lo que implica el apego al principio de legalidad.7. Implica capacidad de pedir cuentas y responsabilidad de rendir cuentas8. Implica acceso y transmisión a información veraz, confiable y oportuna, en un lenguaje comprensible para el ciudadano y también con justificación clara y completa de las decisiones y actuaciones que promueva el efectivo control ciudadano como instrumento de maximización del bienestar y el fortalecimiento del sistema democrático.9. Tiene como premisa fundamental la transparencia y la publicidad de las actuaciones públicas10. Es un proceso retrospectivo, pero también prospectivo11. Busca con toda claridad evaluar la toma de decisiones y los resultados de políticas públicas, al tiempo que ausculta los procesos y actuaciones burocráticas para analizar su eficacia y su eficiencia.12. Se realiza sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y eficiencia, así como en torno a razones constitucionales, legales y morales.

6. Referencias

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66

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Schedler, A. 2004. ¿Qué es la rendición de cuentas?. Cuadernos de transparencia. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). México.

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7. Anexo

Cuestionario empleado en la consulta.

Marque con "X" la opción correcta según su criterio:

Preguntas SI NO

1¿En la Entidad de Fiscalización Superior a la que usted pertenece se tiene alguna definición o conceptoque establezca lo que significa el término rendición de cuentas?

2¿En la Entidad de Fiscalización Superior a la que usted pertenece se ha conversado, analizado oestudiado algo con respecto al tema de la rendición de cuentas?

3¿Considera usted que en su país existen las leyes y normativa suficientes para que los gobernantes yfuncionarios públicos justifiquen sus actos a la ciudadanía?

4

¿Existen en su país leyes que permitan establecer responsabilidades y sanciones asociadas alincumplimiento de objetivos, metas o funciones por parte de las instituciones públicas y/o susfuncionarios?

5

¿Considera que los informes que le rinde el Poder Ejecutivo al Congreso y a la Entidad de FiscalizaciónSuperior de su país contienen los elementos suficientes para dar a conocer a la ciudadanía los resultadosobtenidos por las instituciones públicas?

6¿Considera que hay alguna carencia con la información sobre los resultados de la gestión pública quepresenta su EFS a diferentes instancias?

7¿Existen relaciones de coordinación entre su EFS y otras instituciones públicas para determinar el tipo deinformación que se requiere para explicar los resultados de la gestión pública?

8¿En su país existen informes públicos sobre los compromisos y los resultados de la gestión de los jerarcasde los principales órganos del Poder Ejecutivo y otras instituciones públicas?

9¿En su EFS hay alguna iniciativa de participación ciudadana en alguna etapa del proceso de rendición decuentas?

10¿En su EFS existe algún mecanismo oficial para dar a conocer a la ciudadanía los resultados de losinformes?

11 ¿Hay iniciativas nacionales de lucha contra la corrupción o de transparencia de las que participa su EFS?

12 ¿Considera usted que en su país existe una cultura de rendición de cuentas por parte de los gobernantes?

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II. Ponencia presentada por la Auditoría General de la Nación Argentina*

* Por Juan Manuel Magliano y Damián Staffa. El presente trabajo es responsabilidad de los autores y no representa necesariamente la opinión de la institución a la que pertenecen.

1. Atribuciones constitucionales y legales de la AGN

a. Antecedentes del control externo en la Argentina

El Derecho de Indias de la Corona Española incorporó diversas instituciones relativas al control de la hacienda pública en las colonias americanas, muchas de las cuales provienen a su vez de antiguas instituciones del derecho romano, “juicio de residencia”, las “visitas” y la “rendición de cuentas”.

Esta última se refería a la gestión del “oficial real”, que era el recaudador de tributos designado directamente por la Corona. Los oficiales reales llevaban una cuenta separada y debían registrar ingresos y los pagos efectuados y así las autoridades superiores del reino las controlaban. Un resumen anual de cuentas era remitido a la contaduría del Consejo de Indias, mientras que la Audiencia local debía a su vez efectuar su propio contralor de esas cajas reales.

Ya en el siglo XVII la desconfianza sobre el desempeño de los oficiales reales llevó a la creación de los “Tribunales de Cuentas” en las sedes virreinales, que controlaban y daban finiquito a las cuentas de los oficiales, hacían inventarios de caja y se encargaban de abordar el retraso en los pagos de deudas fiscales.

La nueva administración borbónica en el siglo XVIII introdujo varias reformas, en particular el régimen de intendencias que quedaban a cargo de la administración del Tesoro, desplazando a los Alcaldes. “Intendente” proviene del francés “intendent” (“interventor”) y señalaba la desconfianza sobre los funcionarios coloniales heredados del gobierno de los Austrias por parte de la nueva administración de origen francés. En Argentina aún hoy se emplea el vocablo “intendente” para denominar al jefe municipal en vez del español “alcalde”.

También en la segunda mitad del S.18, en virtud del fuerte crecimiento comercial del Río de la Plata que trastocaba su anterior escasa significación económica, el Reino de España creó la Contaduría y Tribunal Mayor de Cuentas de Buenos Aires, que abarcaba buena parte del territorio argentino actual, Uruguay y Paraguay.

La independencia del Río de la Plata de la Corona Española a comienzos del siglo XIX significó la necesidad de introducir instituciones alternativas de control público, sin llegar a conformar todavía modelos de “rendición de cuentas”, aunque con ciertas formas de control horizontal a través de sucesivos congresos (producto de distintas constituciones) y algunas alternativas de ordenamiento de la hacienda pública, como la generación del presupuesto de gastos y facultades parlamentarias para establecer impuestos.

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El régimen constitucional argentino moderno nace en 1853. La Carta Magna argentina, que asume el gobierno republicano y federal, establece varias disposiciones relativas a la Hacienda Pública, instituyendo al Tesoro Nacional como caja única del gobierno nacional y al Poder Legislativo con la potestad de establecer impuestos y aprobar el Presupuesto anual de la administración, además de ejercer el control externo de la Hacienda, que queda en cabeza del Poder Ejecutivo en cuanto a su ejecución, es decir percepción de impuestos y contribuciones y disposición del gasto.5

La primer Ley de Contabilidad Pública de Argentina data de 1870 hasta la sanción de la Ley 12961 de 1947, que recrea el Tribunal de Cuentas aunque en el ámbito de la Contaduría General de la Nación, encargada esta última del registro contable, si bien los dos entes tenían independencia de actuación, estableciendo un principio de responsabilidad. La segunda reforma es de 1956 por Decreto-Ley Nº 23354, con un régimen de contabilidad de la administración todavía orientado a la contabilidad de caja, si bien se incluía el registro de los activos del patrimonio público, de la deuda pública, de los avales del Tesoro, entre otros conceptos.

El Decreto-Ley 23354 dio independencia al Tribunal de Cuentas, que se constituyó en el órgano jurisdiccional de control externo delegado, cuyos miembros tendrían estabilidad, para ejercer el control legal y económico contable de los actos referidos a la hacienda pública y demás operaciones financieras y patrimoniales, siendo una de sus funciones de carácter jurisdiccional, comprendiendo esta última la determinación del juicio de cuentas y de responsabilidad. También auditaba a las empresas del Estado.

En 1974 se crea un ente de control de las empresas públicas, que además de las tareas de control técnico y legal asumía otras funciones de administración superior, denominado Corporación de Empresas Nacionales (CEN). La CEN se disuelve en 1978, dando lugar a un sistema de auditoría externa que asimila el vigente para las firmas privadas, a través de la Sindicatura de Empresas Públicas (SIGEP). De este modo mientras la hacienda productiva del Estado quedó a cargo de la SIGEP, el Tribunal de Cuentas lo hacía con la hacienda erogativa.

El sistema de control de legalidad ex-ante del Tribunal fue motivo de diversas críticas, las que para la reforma posterior de la década del 90 se basaron en la necesidad de una mayor delegación de funciones y de flexibilidad para las decisiones del Ejecutivo, a favor entonces de un control ex post que siguiera el modelo sajón.

En 1992 se instrumenta una nueva reforma del sistema contable y de control con la Ley Nº 24156 de Administración Financiera y de Control Público, que configura esos dos grandes sistemas, así como la regulación de los sistemas Presupuestario, de Crédito Público y de Tesorería. El artículo 3º de la Ley establece que “los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector público nacional y el régimen de

5 En virtud del carácter federal de la forma de gobierno adoptada por la Constitución Argentina, los estados provinciales mantienen su autonomía en todos los poderes no delegados a la Nación, y en materia financiera reciben la coparticipación federal de los impuestos percibidos por la Nación (excepto derechos aduaneros que quedan en la Hacienda del Gobierno Nacional) de manera automática y según porcentajes establecidos por Ley del Congreso para la Nación y cada una de las Provincias, las que elaboran y ejecutan sus propios presupuestos y cuentan con entes de recaudación de los tributos locales (tales como ingresos brutos, gravamen inmobiliario, patentes de automotores, etc.), así como sus propios tribunales de cuentas o entes de control.

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responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión”.El Sistema de Control queda constituido por la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) dependiente del Poder Ejecutivo para el control interno y la Auditoría General de la Nación (AGN), en el ámbito del Congreso de la Nación, para el externo. Posteriormente, la reforma constitucional de 1994 dará un rango especial a la AGN, puesto que al darle su calidad como institución de la propia CN, consagra su carácter de máximo organismo de control de la Administración Pública Nacional.

La Ley de Administración Financiera a la par que reformuló el sistema de las cuentas públicas, en favor de la generación de estados contables patrimoniales que hoy comprenden al conjunto de la administración pública nacional, introdujo un enfoque nuevo en el control, tanto por su carácter ex post6, como por establecer principios generales de actuación, a saber “economía”, “eficacia” y “eficiencia”, los que posibilitaron la introducción de la auditoria integral, superior conceptualmente a la tradicional de revisión y análisis de cuentas.

b. El Cuerpo Legal de la AGN

Las atribuciones de la AGN surgen en primer lugar del Artículo 85º de la Constitución:

“CAPÍTULO SEXTO

De la Auditoría General de la Nación

Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.”

6 En rigor el Tribunal de Cuentas realizaba también análisis ex post de rendición de cuentas, por lo que su intervención ex ante se refería al control de legalidad.

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El Capítulo Sexto a que se hace referencia se ubica en la Sección Primera (Parte Segunda) de la CN dedicada al Poder Legislativo, después del capítulo sobre la formación y sanción de las leyes. El Capítulo Sexto se refiere entonces no ya al control externo sino directamente a la AGN y su ubicación en esa sección se debe a que el control externo es una atribución del Poder Legislativo, como se dice en el primer párrafo del artículo 85º. Y el Legislativo se sustenta para ejercitar ese control en los dictámenes de la AGN.7 Pero al mismo, tiempo ese artículo 85º en su último párrafo le da sustento a la competencia propia de la AGN en cuanto al control de legalidad, de gestión y de auditoría de toda la administración pública nacional (APN).

Al respecto el constitucionalista Enrique Peixao expresa: “El último párrafo del artículo 85 lo enuncia como ´toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su forma de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue´. La ley puede ampliar el ámbito de acción y los cometidos de la Auditoría, pero no reducirlos; la importancia de esta regla debe destacarse, en concordancia con lo prescripto en la misma cláusula acerca de la presidencia del organismo”8.

Del párrafo cuarto y último del artículo 85º de la CN surgen claramente los ámbitos de competencia original de la AGN, que se extienden a toda cuestión que involucre la percepción y uso de fondos públicos de la APN9. Por otro lado, encontramos además otra atribución específica que le otorga la CN a la AGN, puesto que deberá informar previamente al Congreso sobre la Cuenta de Inversión, puesto conforme el artículo 75º, inciso 8 “in fine”, éste debe anualmente “aprobar o desechar la cuenta de inversión”.

Supletoriamente en cuanto no entren en contradicción con la CN, que da legitimad de origen a las competencias de la AGN, rigen para la determinación de sus atribuciones los términos de la Ley 24156 sancionada con anterioridad a la reforma de 1994 y ello hasta tanto se establezca una reglamentación específica del artículo 85º de la Carta Magna, según lo previsto en el párrafo tercero del mismo.

Cabe destacar que hasta hoy la AGN conserva el carácter colegiado de su conducción otorgado por la Ley 24156, si bien con la reforma constitucional del 94 su Presidente es nombrado conforme lo dispone la misma, es decir a propuesta del partido opositor más importante en número de legisladores en el Congreso Nacional, reforzando el carácter de control por oposición de intereses de la AGN.

Con relación a la competencia de la AGN, el artículo 117º de la Ley 24156 expresa:

“Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables, financieros de la administración central, organismos

7 Tomado de Oscar Rinaldi, “La AGN en la Constitución Nacional”, Mimeo, Buenos Aires, 2008.8 E. Peixao, “El Control. La Auditoría General de la Nación”, Cap. XIV en “Reforma de la Constitución” Varios Autores, Ed. Rubinzal-Culzoni, Argentina, 1995.9 Al respecto el texto de la CN tiene el mismo alcance del artículo 3º de la Ley 24156, que define al Sector Público Nacional, equivalente a la APN, como administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, incluyendo toda organización empresarial donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria, entes públicos y fondos fiduciarios integrados con fondos del Estado Nacional.

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descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (excluida por la reforma de la CN de 1994 que le otorga autonomía) y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de sus respectivos contratos.

El control de gestión de los funcionarios referidos en el artículo 45º de la Constitución Nacional será siempre global y ejercida exclusivamente, por las Cámaras del Congreso de la Nación…

…El control externo posterior del Congreso de la Nación será ejercido por la Auditoria General de la Nación.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación dispondrá sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema instituido en esta ley con relación al Poder Judicial de la Nación.

A los efectos del control externo posterior acordará la intervención de la Auditoría General de la Nación, quien deberá prestar su colaboración.”

El artículo 118ª establece entre las funciones de la AGN:

“…a) fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recurso del Estado, una vez dictados los actos correspondientes; b) realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas proyectos y operaciones. Estos trabajos podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales independientes de auditoría; c) auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoria, a unidades ejecutoras de programas de proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito conforme a los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la Nación Argentina y dichos organismos; d) examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional preparados al cierre de cada ejercicio; e) controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (hoy escindido en los Ministerios de “Economía y Producción” y de “Infraestructura, Inversión Pública y Servicios”) y al Banco Central de la República Argentina la información que estime necesaria en relación con las operaciones de endeudamiento interno y externo.; f) auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla; g) realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica por si o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas; h) auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de

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las empresas y sociedades del Estado; i) fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría referidos en este artículo y las normas técnicas a las que deberá ajustarse el trabajo de éstos; j) verificar que los órganos de la administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar(…) declaración jurada patrimonial…”

De estas competencias y funciones de la AGN establecidas por el plexo normativo podemos concluir que están bajo su alcance todos los fondos públicos y por ende todas las haciendas del Gobierno Nacional en cualquiera de sus formas y todo aquello que involucre la percepción o empleo de fondos de la administración pública nacional.

Por otro lado, la CN ha querido brindar independencia a la AGN tanto en el plano técnico como en el político, si bien se relaciona con el Parlamento a través de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (artículos 116º, 119º, 127º y concordantes de la ley 24156), siendo esa Comisión quien ejercerá el control de actividades de la AGN.

Debe reconocerse que existe un grado de controversia y consecuente incertidumbre sobre la forma de relación y grado de independencia política de la AGN como órgano técnico de asesoramiento e información al Parlamento de la Nación. Al respecto, la citada Comisión Parlamentaria Mixta ha solicitado recientemente a la Corte Suprema de Justicia una audiencia en relación con “el rol institucional” de ambos entes (la Comisión y la AGN) a consecuencia de un Fallo sobre la cuestión del saneamiento del río Matanzas-Riachuelo, cuyo control de la ejecución presupuestaria fuera asignada por el Supremo Tribunal a la AGN de manera directa, es decir sin intervención parlamentaria previa. Es de esperar que esa audiencia arroje una interpretación más clara sobre la relación y grado de independencia de la AGN respecto del control que realiza la Comisión Mixta.

Se entiende -por supuesto- que la independencia técnica de criterio de la AGN está salvaguardada en cualquier instancia, debiendo regirse en sus dictámenes por datos objetivos y las normas de la propia AGN y las adoptadas de INTOSAI, totalmente compatibles con las normas de actuación profesional de los Consejos Profesionales del país.

Del otro lado, siendo que la AGN una vez producidos sus informes, se limita a informar al Parlamento, así como a los entes auditados y a las autoridades superiores del Poder Ejecutivo, y a la opinión publica en general, la efectividad del control externo que realiza depende en buena medida de factores cuyo dominio le es ajeno.10 La AGN, en favor del sistema de control horizontal colabora con la Justicia, a veces pro activamente mediante denuncias, muchas veces canalizadas a través del Ministerio Público, otras directamente a los juzgados,

10 Sobre las interrelaciones entre agencias estatales que hacen al “control horizontal o mejor expresado a la “accountability horizontal”, véase por ejemplo Guillermo O´Donnell, “Accountability Horizontal. La Institucionalización Legal de la Desconfianza Política”; POSTData, Nº 7, Buenso Aires, 2001. Allí se cita la definición del autor sobre “Accountability Horizontal” que es: “La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos”.

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sobre el resultado de su actividad, cuando del mismo resulten posibles hechos punibles, sin que ello sea el objeto de su tarea de auditoría. Por supuesto, también los funcionarios del organismo se prestan a dar testimonio y allegar antecedentes que obren en su poder a solicitud de la Justicia y en relación con los dictámenes, opiniones, observaciones y eventuales recomendaciones que resultan de los informes de la AGN.

Dicho en términos legales, la AGN carece de imperio (“enforcement”) para hacer cumplir las correcciones de conducta o sus recomendaciones y para eventualmente sancionar a quienes en su calidad de funcionarios incurrieren en eventuales anomalías de orden legal. En realidad esta situación surge del concepto de la implantación del control con el modelo de “auditoría”, que si bien persigue el objetivo de imponer las mejores prácticas, no apunta en cambio a perseguir delitos tarea que no es la propia de una EFS bajo ese sistema de control.

Es decir que, en definitiva, la sanción que puede surgir de los dictámenes de la AGN es moral, si bien de ser asumidos por quienes ejercen en primer grado el poder de control horizontal, sea el Parlamento o la Justicia, puede adquirir un grado punitorio efectivo. Asimismo el propio control horizontal dentro del Poder Ejecutivo puede dar lugar a ese cumplimiento forzado en los casos en los que los funcionarios superiores impusieran a sus subordinados la obligación de observar las recomendaciones y correcciones propuestas en los dictámenes de la AGN y/o la sanción política que se derive por los errores incurridos.

Por otra parte, va de suyo que en el control ex post no es posible volver el tiempo atrás, es decir que las correcciones que se implementaren tendrán efecto hacia adelante, si bien dependiendo del caso y su naturaleza, ciertas anomalías podrán subsanarse con efecto retroactivo.

2. La actividad de fiscalizacion de la AGN

Como hemos visto la actividad de la AGN en materia de control externo según el marco normativo comprende desde la auditoría financiera y contable tradicional a la de gestión y la de tipo integral.

El control efectuado por el organismo comprende teóricamente aquella actividad en la cual se perciban o expendan fondos públicos con arreglo a lo establecido en la Constitución Nacional, por lo que la AGN cubre al denominado sector público nacional, “cualquiera fuera la modalidad de organización”. Por razones históricas y de uso habitual y según lo establecido en el artículo 8º de la Ley 24156, el sector público nacional comprende la administración central, los organismos y entes descentralizados (de diverso carácter, incluyendo universidades nacionales) y empresas del Estado o en las que el Estado tenga participación mayoritaria, otros entes públicos donde el Estado Nacional tenga el control de su patrimonio o de sus decisiones y los fondos fiduciarios conformados con fondos del Estado Nacional.

Seguramente una actividad destacada entre las que realiza la AGN por sus alcances y por estar prevista en la propia CN, se encuentra en el análisis anual con dictamen sobre la Cuenta de Inversión, es decir sobre el cumplimiento o ejecución de la Ley de Presupuesto Anual y sus metas. Ese informe es la base con la cual luego el Parlamento nacional ejercerá el mandato constitucional de aprobar o rechazar esa Cuenta de Inversión. En principio, el control de la

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Cuenta de Inversión comprende una faz contable y otra de gestión, aunque esta última está limitada de hecho por la baja calidad de la definición presupuestaria y/o carencia de registros documentales confiables de las metas cuantitativas y cualitativas que posibiliten ese análisis.

Se entiende por otro lado, que si bien la economía argentina puede considerarse de nivel intermedio en relación con el tamaño que corresponde a los grandes países industriales y/o los de mayor grado de desarrollo relativo, lo cierto es que la extensión de la actividad de uso de fondos públicos es muy amplia, siguiendo la complicada tendencia de toda organización económica moderna.

Y ello no sólo porque el Estado está presente de manera directa en la prestación de múltiples servicios y aún bienes, sino también porque dónde no es prestador u oferente por sí, debe actuar como regulador, contralor o árbitro de las acciones del sector privado, de quien debe además percibir impuestos y contribuciones. Y lo anterior sin olvidar que el estado es al mismo tiempo en todos los casos el regulador y contralor de los servicios y bienes ofrecidos por las empresas o entes de su propia esfera.

De este modo tenemos al Estado brindando, por un lado, los clásicos servicios propios de la administración, tales como gobierno, justicia, seguridad, defensa, y por el otro, los que hacen a la economía de bienestar salud, educación, pensiones y jubilaciones (regímenes de retiro laboral), seguros de desempleo, subsidios múltiples a familias, sectores económicos, etc.

Así, a modo de ejemplo, encontramos en Argentina una escuela pública ampliamente extendida, pero al mismo tiempo también una amplia prestación educacional privada, que exige actividades de control por parte del Estado. Y esa actividad de control, su observación adecuada o no, es la que involucra también una actividad estatal. Ejemplos análogos encontramos en el caso de servicios de comunicaciones, financieros, de seguros, jubilaciones (retiros), de medicina asistencial, etc.

En líneas generales, se admite que la tarea de la AGN en materia de control implica auditar en tiempo útil, que constituye un factor coadyuvante a la transparencia, que el auditor debe contar con independencia y con formación profesional adecuada, que sus informes deben difundirse, y que “es indispensable efectuar el seguimiento de sus recomendaciones”.11 Asimismo se entiende que la AGN debe mantener contacto con la gente o dicho de manera más específica, debe estar integrada con la sociedad civil en apoyo del control vertical.

Para ejercer esta amplia actividad de fiscalización la AGN se ha conformado en Gerencias que abordan la amplia temática de la actividad del sector público, conforme asimismo los cambios que se han observado en la misma en distintos ciclos, como por ejemplo el de las privatizaciones de los 90 o el de la constitución de diversos fondos de financiamiento de inversiones con recursos del erario público en la presente década.

A modo de aclaración señalamos que los informes producidos por las Gerencias son revisados y luego -de corresponder- aprobados por las Comisiones de Supervisión que integran de modo parcial miembros del Colegio de Auditores, los que reunidos en plenario reciben esos informes de las Comisiones de Supervisión y nuevamente -de corresponder- les dan sanción

11 Cita de “Pasado y Futuro del Control Público en la República Argentina”, Leandro O. Despouy, Ed. AGN; Buenos Aires, 2002.

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mediante el dictado de resoluciones que son posteriormente comunicadas (al Parlamento, al ente auditado, a la Jefatura de Gabinete de Ministros y al Ministerio de pertenencia de dicho ente auditado) y publicadas en la web. Por supuesto, tanto las Comisiones como finalmente el Colegio de Auditores Generales pueden solicitar la revisión, ampliación, etc., de los informes producidos por las gerencias y de las eventuales observaciones que formulen las Comisiones.

El punto de partida de la actividad fiscalizadora es la planificación anual, a cargo del conjunto de las Gerencias y coordinada por la Gerencia de Planificación y Proyectos Especiales. El plan anual, una vez aprobado por el Colegio de Auditores Generales, se remite a conocimiento de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (CPMRC). La Comisión solicita habitualmente la incorporación de nuevos temas (auditorías) al plan anual, incluso durante su etapa de ejecución, lo cual exige en tales casos correcciones y adaptaciones.

La AGN sigue algunos principios de programación de auditorías de largo plazo, considerando para ello, por un lado, la necesaria rotación de sus objetos de auditoría y de los entes a auditar, y por el otro la prolongación en el tiempo de las auditorías dispuestas en cada ejercicio anual, así como el seguimiento de sus recomendaciones. No obstante ese contexto de planificación no alcanza para configurar el concepto más amplio de planes plurianuales ni, en consecuencia, la construcción de planes estratégicos, pero ha realizado ya seminarios del máximo nivel para analizar una futura evolución hacia tales políticas de largo plazo.

Para el Control de la Cuenta de Inversión existe una gerencia con ese nombre, que prepara el informe anual sobre la presentación hecha por el Poder Ejecutivo, la que luego se remitirá al Parlamento para su aprobación o rechazo, mientras que en el período reciente ha sido un esfuerzo destacable el logro de elevar dentro del ejercicio siguiente tal informe anual.

Señalamos a continuación las Gerencias de Control del Sector Público Financiero y del No Financiero. La primera comprende el control externo del Banco Central, de la banca oficial nacional (incluyendo seguros) y de la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (Aduana y Dirección de Impuestos).

El Sector No Financiero comprende el conjunto de la administración central y las universidades, por un lado, y por el otro los entes y organismos descentralizados. A su vez esta Gerencia aborda dos tipos de actividades principales, una las auditorías financieras, principalmente de estados contables, y la otra las de gestión.

La Gerencia de Control de Entes Reguladores y Privatizaciones, diseñada al influjo de los cambios de los 90, informa fundamentalmente sobre la gestión de los entes reguladores, sobre la prestación y calidad de los servicios públicos prestados por empresas del Estado (pocos casos) y las privatizadas o concesionarias de servicios públicos, así como prepara informes relacionados con los tendencias, necesidades, cambios y la propia sostenibilidad de las políticas sectoriales de servicios públicos (incluyendo energía).

La Gerencia de Deuda Pública aborda dos cuestiones principales, sin perjuicio de otros informes de distinta índole, a saber la ejecución de préstamos internacionales, por un lado, conforme pautas del Banco Mundial, del BID y del PNUD, y la deuda pública y su sostenibilidad, por el

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otro. De todos modos, debe advertirse que sobre este último punto se ha retomado la tarea más recientemente. También es reciente la creación e inicio de tareas de la Gerencia de Transferencias a Estados Subnacionales (provincias, municipios) y al Sector Privado, que amplía anteriores tareas de nivel departamental, en consonancia con el fenómeno de difusión de fondos para inversión y otros mecanismos de uso de recursos públicos en años recientes.

La Gerencia de Planificación y Proyectos Especiales, además de la confección y seguimiento del plan anual, realiza auditorías de sistemas en todo el sector público y de carácter ambiental, así como otros informes específicos, generalmente a pedido del Parlamento.

Como Gerencias de apoyo la Auditoría cuenta con la de Administración y Finanzas (comprende asimismo Recursos Humanos y Sistemas), con la Auditoría Interna y con la Secretaría Legal.

La AGN elabora un promedio anual de 200 documentos o informes de distinto carácter, principalmente “auditorías contables”, “financieras” y las de “gestión e integrales”. Como puede apreciarse en el cuadro adjunto,12 en los últimos años estas tres líneas de actividad se reparten la actuación de la AGN, considerando para ello que los informes de control interno son un insumo necesario en suma para el análisis de estados contables. La Auditoría de la Cuenta de Inversión es parte del último de los tres conceptos o líneas de acción, aunque si bien produce fundamentalmente un informe anual, el mismo tiene un elevado peso relativo.

Informes de auditoría de la AGN años 2005/7 por concepto

Año 2007 Año 2006 Año 2005Total % Total % Total %

Integradas y de Gestión 55 31% 74 34% 59 29%Financieras 64 36% 80 36% 83 40%Estados Contables 48 27% 61 28% 61 29%Control Interno 12 7% 5 2% 4 2%

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3. El concepto de rendicion de cuentas en la AGN y la transparencia

La AGN no ha definido de manera formal el concepto de “rendición de cuentas”, debiendo entenderse además que los principios que lo consagran13, incluyen cuestiones legales respecto

12 Datos tomados de las respectivas Memorias Anuales de la AGN.13 “Para que el proceso de rendir cuentas funciones de manera óptima, se debe contar con ciertas condiciones necesarias, tales como un sistema integral de rendición de cuentas, el desarrollo de instrumentos y sistemas de información y un marco legal que permita informar sobre el cumplimiento y sancionar los incumplimientos…”; citado de “Hacia la declaración de principios de rendición de cuentas”, Comisión Técnica de Rendición de Cuentas, Ponencia de la Presidencia para la XVII Asamblea de OLACEFS, Santo Domingo, Rep. Dominicana, Octubre 2007.

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del poder sancionatorio, las cuales como fuera señalado más arriba superan el ámbito de la institución.

No obstante, esta situación no ha imposibilitado avanzar tanto en la comprensión del fenómeno como en los pasos necesarios para su correcta definición e introducción en el ambiente de control horizontal.

Al respecto la AGN presentó formalmente en la V Conferencia EUROSAI- OLACEFS de Lisboa en 2007 el documento sobre “Sostenibilidad Financiera, Rendición de Cuentas y Responsabilidad” que define, con base en desarrollos realizados por el Banco Mundial, la “Rendición de Cuentas” del siguiente modo:

“La Rendición como proceso mediante el cual los funcionarios públicos ofrecen a la comunidad, por conducto de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), la información detalladas de los actos por ellos realizados en el ejercicio de sus funciones. El deber de justificar los actos y sancionar los incumplimientos, como adicional a la obligación de informar.”14

En este sentido el documento de AGN de Lisboa aporta la idea existente de “rendición de cuentas” como un proceso, donde se exige que la información sea apropiada y esté disponible y se explique cómo se ha procedido, cómo se han empleado los fondos públicos, qué prioridades se han establecido, entre otros factores fundamentales a la hora de evaluar la actuación de los funcionarios públicos, así como la posibilidad de sanción de los incumplimientos que hubiere.

Al respecto se identifica la rendición de cuentas como una exigencia de “accountability” término que se traduce habitualmente como “responsabilidad” pero como bien señala Oscar Oszlak tiene un sentido más amplio: “Accountability alude a la vigencia de reglas de juego que exigen la rendición de cuentas a terceros, ante los cuales se es responsable de un acto o de una gestión.”15

Ese proceso exige, siguiendo el documento de AGN de Lisboa, “transparencia” que se define como “… la apertura al conocimiento y escrutinio públicos de la información relativa al uso de los recursos del Estado, y de la conducta, el desempeño y los criterios de decisión adoptados por los servidores públicos”16. Allí también se pone de relieve que la reforma constitucional de 1994 “…explicitó las atribuciones de control externo del Poder Legislativo sobre la integralidad de la gestión pública, con la asistencia técnica de la Auditoría General de la Nación (AGN) –sin contar con potestades jurisdiccionales como cuentan otras EFS-”.

El documento de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas de OLACEFS “Hacia la Declaración de Principios de la Rendición de Cuentas”17 sostiene que el principio de transparencia y equidad, “…establece que las EFS deben informar a la sociedad sobre funciones esenciales

14 Auditoría General de la Nación, República Argentina, “Sostenibilidad Financiera, Rendición de Cuentas y Responsabilidad”, Subtema 3º “Rendición de Cuentas y Responsabilidad”, Lisboa, 2007.15 Oscar Oszlak “Conceptos Foráneos y Conductas Autóctonas”, en “Aportes para el Estado”, Año 5,Oscar Oszlak “Conceptos Foráneos y Conductas Autóctonas”, en “Aportes para el Estado”, Año 5, Nº. 11, Buenos Aires, 1998.16 La definición es la adoptada por la Subsecretaría de Gestión Pública de la República Argentina.La definición es la adoptada por la Subsecretaría de Gestión Pública de la República Argentina.17 OLACEFS, Op. Cit.OLACEFS, Op. Cit.

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de cautelar el cumplimiento del orden jurídico, la probidad administrativa, el resguardo del patrimonio público y la transparencia de la gestión financiera del Estado y promover el acceso a la información”, recomendando para ello la difusión de la información. Sobre las actividades específicas de la AGN para la difusión de la información se informa más adelante.

Pero además, en las “Conclusiones y Recomendaciones” de la Conferencia de Lisboa EUROSAI-OLACEFS se introduce el concepto de “sostenibilidad financiera” como otro de los pilares de la rendición de cuentas, es decir la exigencia de eficiencia intertemporal en el uso de los recursos y consecuentemente en la evaluación de lo actuado con foco en dicho concepto.18

Ahora bien la eficiencia intertemporal exige planificación estratégica, presupuestos con base en planes e identificación de responsables y adecuados sistemas de información.

Esta visión más amplia del concepto tradicional de rendición de cuentas hace más compleja la tarea de la AGN como ente fiscalizador, al igual seguramente que la del Poder Legislativo y otros organismos que intervengan en el control horizontal de la acción de gobierno.

También en este terreno la AGN ha comenzado a encaminarse tanto en la evaluación de la sostenibilidad financiera en asuntos críticos de la gestión de gobierno, como en el diseño de sus propias planes de largo plazo, en la detección de riesgos de auditoría y en la definición de un plan estratégico, no obstante lo cual la institución todavía no está en condiciones de su implementación integral.

En la faz práctica, la AGN ha prestado suma atención a las consecuencias correctivas que deberían derivarse de sus dictámenes en cuanto éstos detectaran errores, observaciones y conductas a ser corregidas y/o sancionadas, informando adecuadamente al Parlamento y a la opinión pública sobre tales dictámenes y en cuanto a su contenido ha hecho esfuerzos para la incorporación del análisis intertemporal para que la sostenibilidad sea parte del juicio que se formula sobre la gestión pública.

Al mismo tiempo debe advertirse la creciente dificultad para abordar esa tarea, en principio por el reconocimiento de que el propio concepto de “rendición de cuentas” bajo el régimen legal existente involucra un ámbito más amplio que el de la propia AGN; pero en segundo lugar porque al mismo tiempo el uso de los fondos públicos encuentra mecanismos más complejos, diversos y amplios respecto del pasado, siendo el Presupuesto Nacional en la práctica sólo una parte del total de los recursos involucrados.

Asimismo en materia de percepción de recursos se advierte también una mayor complejidad analítica, por la existencia de mecanismos directos e indirectos de exención, sea entonces por vía de desgravaciones, subsidios encubiertos (por ejemplo a través de precios por debajo de costos), préstamos a tasas y condiciones preferenciales de fondos públicos y otras prácticas que pueden tener –según los casos- razonables justificativos económicos, pero que en definitiva por su falta o carencias de explicitación hacen más complicada la tarea de evaluación de lo actuado en su administración.

18 “La sostenibilidad financiera“La sostenibilidad financiera, como preocupación política encaminada a garantizar que el espacio para decisiones de asignación de recursos presupuestarios se mantenga en el largo plazo, sin sobrecargar a las generaciones futuras, es, actualmente, un reto con larga dimensión internacional”; “Conclusiones y Recomendaciones” de la V Conferencia EUROSAI/OLACEFS sobre “Sostenibilidad Financiera, Rendición de Cuentas y Responsabilidad”, Lisboa, 2007.

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La crisis económica argentina de 2001/2002 obligó a la implementación de mecanismos extraordinarios de poder delegado, reduciendo por decisión política compartida por el Parlamento el margen de control horizontal de esa institución sobre el Ejecutivo. Seguramente muchas de las políticas que hicieron viable la rápida salida de esa crisis no hubieran sido posibles sin tales decisiones extraordinarias, propias de la “emergencia económica”. Pero el proceso de retorno a la “normalidad” es una tarea compleja para los legisladores y en consecuencia también para el ente de fiscalización superior que asesora al Parlamento. Reconocer esta realidad es una necesidad también al analizar la situación actual de transparencia.

Otra de las cuestiones que se debe advertir en relación con la Rendición de Cuentas es la dificultad para implementar las auditorías de gestión con vistas a la evaluación de metas, es decir a la medición de su cumplimiento, en razón de la baja calidad o deficiencia en su definición en los programas de gobierno. No obstante cabe señalar que muy recientemente se han comenzado a instrumentar algunos programas gubernamentales (9 en total) “orientados a resultados”, lo cual posibilitará impulsar su auditoría en términos de análisis de resultados.

En el sentido del control vertical, aquél que ejerce la propia ciudadanía y sus organizaciones no gubernamentales, incluyendo los propios partidos políticos en cuanto instituciones distintas de los funcionarios de gobierno que pudieran pertenecer a ellos, la AGN ha actuado de manera pro activa para dar conocimiento público de sus dictámenes y actividades, incorporando el concepto del gobierno electrónico para su publicación en la página web; asimismo es abierta a la prensa a través de sus máximas autoridades, entre otras actividades destinadas al conocimiento público de sus informes.

Por otra parte la AGN se ha involucrado activamente en la coordinación de tareas dirigidas al control de la corrupción, colaborando con otros entes gubernamentales que persiguen ese objetivo, en particular la Unidad de Investigación Financiera (UIF) dependiente del Poder Ejecutivo; informa mediante respuestas a cuestionarios ad-hoc -como parte del mecanismo de seguimiento- a la Convención Interamericana para la Corrupción de la OEA y asiste a la Convención de la OCDE contra el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros.

4. Actividades de divulgacion de los informes de la AGN dirigidas al público y los medios de comunicación

a. Publicación de los Informes en Internet

La Disposición AGN Nº 151/2002 estableció la publicación inmediata de los informes en la página Web de la AGN una vez notificada la CPMRC, y ello ha constituido una contribución de importancia para:

• Aumentar la visibilidad y presencia pública de la AGN como organismo de control.• Facilitar el control social por parte de las Organizaciones la Sociedad Civil (contribuyendo indirectamente a fortalecer la “accountability societal”).• Facilitar su incorporación como fuente de consulta y análisis por parte de los medios de comunicación.

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• Contribuir a su utilización por otros organismos de control (facilitando la “accountability horizontal”).• Aumentar el interés por parte del poder administrador en dar respuesta a los informes definitivos emitidos por la AGN.• Ser una fuente alternativa de información –dentro de la competencia de la AGN– con respecto al desempeño de las administraciones provinciales.

La normativa anterior19 sobre este particular establecía un periodo de 60 días para que la Comisión Bicameral Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, determinara si los informes aprobados debían considerarse secretos y en consecuencia si los mismos eran susceptibles o no de ser publicados. Eliminar este periodo de reserva ha permitido, por un lado abrir el debate público sobre los informes de auditoría, y por el otro facilitar el control de las Organizaciones de la Sociedad Civil y otros organismos gubernamentales- sobre los actos de gobierno. Mientras los tiempos para la publicación de los informes fueron largos, en los hechos el mecanismo de control finalizaba en el informe mismo, sin que existieran suficientes mecanismos de seguimiento en manos de otros actores, tornándolos en gran medida ineficientes.

b. Relación con los medios de comunicación. El “Reporte” de la AGN

La creciente visibilidad de la AGN en los medios de comunicación es tangible y se sustenta, fundamentalmente, en los informes publicados en la página Web del organismo y en una actitud proactiva de vinculación con estos.

Dichos informes, además de su consideración en el Parlamento, por su contenido y profundidad, son utilizados como fuente de información técnica confiable por los medios de comunicación. Además, permiten evaluar con rigor el desenvolvimiento del Sector Público Nacional o el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los concesionarios o licenciatarios del Estado.

En 2007 las menciones de la Auditoría General de la Nación en los medios de comunicación fue mayor que en años anteriores. Se registraron más de 300 artículos periodísticos en distintos diarios y sitios web que mencionan la actividad de la AGN en temas de gran relevancia nacional.

En cuanto al “Reporte de la AGN” que se envía por correo electrónico desde Noviembre de 2006, constituye un boletín virtual o “Newsletter”, donde se sintetizan informes de auditoría vinculados con temas de actualidad. El mismo esta dirigido a lectores calificados (legisladores, periodistas, el mundo académico y organizaciones de la Sociedad Civil) como medio para aumentar el impacto decisional de los informes realizados.

La “Ficha” del Informe que se incluye en el “Reporte AGN”, contiene resúmenes ejecutivos, que comunican las conclusiones de los informes de auditoría de gestión. Se encuentran disponibles también en la página web del organismo y complementan las conclusiones del informe de gestión, con información de contexto y el marco normativo vigente vinculado a la temática abordada.

19 Disposición AGN Nº 221/00.

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c. Relación con la Sociedad Civil

Desde 2002, la Auditoría General de la Nación ha tenido una estrategia proactiva de acercamiento a las organizaciones de la sociedad civil, en el convencimiento de que un control externo efectivo requería fortalecer la “accountability social” a través de:

• La participación de las OSC en la selección de los temas a ser auditados por la AGN (planificación participativa).

• El monitoreo ciudadano, más allá del que realiza la AGN y el Congreso, de las recomendaciones realizadas en los informes de auditoría.

• Una actitud respetuosa para dar respuesta a los pedidos de información pública y audiencias realizadas por las organizaciones de la sociedad civil.

En lo que hace a la participación20 de las ONG en el proceso de planificación participativa, iniciada como una práctica impulsada por la Presidencia del organismo, fue posteriormente institucionalizada por el Colegio de Auditores Generales, al hacer lugar a lo solicitado por un conjunto de importantes organizaciones del tercer sector.21 Sería deseable que en el futuro se diera estatus legal a esa participación. Sin embargo y hasta que esta situación prospere, se cuenta con un mecanismo en funcionamiento y que ya está dando buenos resultados. Las auditorías ambientales (Ej. Matanza-Riachuelo) y sobre accesibilidad para personas con movilidad reducida en el transporte automotor de pasajeros, son dos buenos ejemplos de ello.

5. Presentación de los informes a las instituciones públicas y el Congreso

a. De la presentación de los informes

Debe apuntarse en primer lugar que antes de la aprobación del “informe definitivo”, el “proyecto de informe” es enviado para conocimiento y formulación de comentarios por parte del organismo auditado. Desde 2003 los informes de auditoría de gestión incluyen un punto específico y un anexo destinado al análisis del descargo efectuado por los auditados en ocasión de dar respuesta luego de la vista de los proyectos de informe. El descargo del organismo auditado –o su síntesis– y el análisis que la AGN realiza de él, forman parte de los informes definitivos emitidos por este organismo de control externo y por lo tanto son publicados en la página web.22

20 Anualmente las Organizaciones de la Sociedad Civil son convocadas a una reunión en la AGN en la que pueden proponer objetos de auditorías que eventualmente pueden ser incorporados –no existiendo obligación de serlo- por parte de este organismo de control externo.21 “Poder Ciudadano”, “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia”, “Asociación por los Derechos Civiles”, “Centro de Estudios Legales y Sociales”, “Fundación Ambiente y Recursos Naturales” y “Centro de Implementación de Política Públicas para la Equidad y el Crecimiento”.22 www.agn.gov.ar

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Una vez que el informe resulta aprobado por el Colegio de Auditores Generales, es puesto formalmente en conocimiento de: la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, el ente Auditado, el organismo de gobierno superior del Auditado y la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Los informes de gestión sobre cuestiones regulatorias son también puestos en conocimiento –desde 2002- de la Sindicatura General de la Nación

Asimismo la AGN se encuentra disponible para asistir presencialmente cuando el Congreso de la Nación a través de alguna(s) de sus comisiones la convocan para discutir cuestiones vinculadas a la materia de su competencia (Ej. Ley de Inteligencia/fondos reservados, Aerolíneas Argentinas).

b. “Accountability Horizontal”

La necesidad de mejorar la coordinación existente entre los distintos organismos de control –especialmente para una institución como la AGN que carece de facultades cuasi jurisdiccionales- es un objetivo altamente deseable. Se trata de mejorar, vía mayor fluidez en la comunicación, la rendición de cuentas horizontal entre agencias, lo que sin duda resulta uno de los elementos clave para que la lucha contra la corrupción sea más eficiente.

Aun cuando no existen acuerdos institucionales formales para la coordinación entre las distintas agencias, en los últimos años la AGN ha sido coprotagonista de un notable crecimiento en el intercambio de información con la Procuración General de la Nación, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, la Sindicatura General de la Nación y la Oficina Anticorrupción.

Asimismo, es pertinente recordar que la denuncia de la presunta existencia de un delito, si bien es una obligación que pesa sobre todo funcionario público por así disponerlo el Código Procesal, está además reglada por las Normas de Auditoría Externa -conforme NAE punto IIIc-2 “Irregularidades”-. La situación observada se comunica generalmente al Poder Judicial (PJ), o la Procuración General de la Nación (PGN) o la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA), una vez aprobado el Informe de la Auditoría. Pero si existieran evidencias de importancia que permitieran considerar la presunta existencia de un delito, el Colegio puede hacer la denuncia antes de que termine la auditoría, como en algunas oportunidades se ha hecho.

Para hacer la denuncia en cualquiera de los casos, basta considerar que podría estarse en presencia de la comisión de un delito. El criterio para recurrir al PJ , a la PGN o a la FIA, según el caso, hasta el presente no está definido explícitamente. En principio, si el caso es complejo y las evidencias obtenidas deben ser completadas con procedimientos ajenos a una labor de auditoría, se remite a la FIA para que efectúe la pertinente investigación, al final de la cual decidirá si efectúa la denuncia penal o no. Si la situación es algo más clara, pero también merece ser evaluada desde una óptica penal, previo a determinar si se efectúa la denuncia o se archiva, es enviarla a la PGN, donde el Fiscal designado adopta una serie de medidas y en función de ellas hace la denuncia o archiva la actuación. Cuando se está en presencia de una presunción seria de la comisión de un delito se recurre directamente a la Cámara de Apelaciones pertinente para la asignación de juzgado. Cuando se está en conocimiento de

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que ya existen causas iniciadas que guardan relación con el objeto de la auditoría, se envían directamente al Juez actuante.

En cumplimiento de estas premisas, durante 2007 se comunicaron a la los organismos relacionados con prevención y combate contra la corrupción 128 informes de auditoría: 92 a juzgados criminales en lo federal, 1 a un tribunal oral, 6 a fiscalías federales, 25 a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y 4 a la Procuración General de la Nación. De estos 128 informes de auditoría, 13 fueron comunicados de oficio y 115 a pedido expreso de los organismos anticorrupción.

Finalmente, resulta importante señalar, que el Colegio de Auditores Generales realiza, dentro de las competencia que le fija la Ley N° 24.156 y por intermedio de la Secretaría Legal e Institucional, un seguimiento periódico sobre el “Estado de Trámite de los juicios en lo que la AGN es parte y las causas penales originadas por remisión de informes de auditoría o en los que se analizan dichos informes”.

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III. Ponencia presentada por la Contraloría General de la República de Chile

1. Aspectos generales

En primer término, cabe tener presente que el actual inciso primero del artículo 98 de la Constitución Política de la República previene que:

Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva.

De este modo, en la actualidad el precepto constitucional recién transcrito le entrega a la Contraloría General las siguientes atribuciones:1

a. Ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración.

La función principal y por excelencia de la Contraloría General de la República, consiste en ejercer el control de juridicidad de los actos de la Administración.

Entendida en sentido estricto, esta función jurídica se cumple de dos formas: mediante la emisión de pronunciamientos jurídicos obligatorios para los órganos de la Administración del Estado –dictámenes y oficios que conforman la llamada Jurisprudencia Administrativa–, y a través del control de las órdenes formales emanadas de la Administración activa, control que puede ser preventivo, simultáneo o a posteriori. En particular, el control preventivo de juridicidad se lleva a cabo mediante el trámite constitucional de la toma de razón.

Adicionalmente, el control jurídico de los actos de la Administración también se lleva a cabo mediante las auditorías externas, las cuales están destinadas, en último término, a velar por el sometimiento de los órganos públicos al principio de legalidad.

Por ello, la Contraloría General es un órgano constitucionalmente autónomo que desempeña diversas funciones que el Ordenamiento Jurídico le ha encargado para el fortalecimiento del Estado de Derecho y que están destinadas a hacer respetar el principio de juridicidad, resguardar el patrimonio público, velar por el cumplimiento del principio de probidad administrativa y asegurar la transparencia de la información que generan los órganos públicos.

1 Dictamen N° 56.167, de 10-12-2007, de la Contraloría General de la República

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La función de dictaminar

Una de las funciones trascendentales que el Estado de Derecho le reconoce a la Contraloría General lo constituye la facultad de interpretar las normas jurídicas que inciden en el ámbito administrativo, labor que se materializa en la emisión de informes jurídicos que son obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalización.

Esta potestad, que importa una valiosa creación intelectual de la Contraloría, permite la elaboración de una doctrina administrativa conformada por un sistema de precedentes obligatorios y favorece la unidad del sistema normativo mediante su interpretación uniforme y consistente, donde cada decisión contribuye a orientar otras múltiples decisiones posibles, haciendo que la regulación aplicable a los entes públicos sea más coherente, íntegra y estable.

Para que opere el Estado de Derecho no basta con la existencia de un texto constitucional y de leyes formalmente establecidas. Es indispensable la existencia de mecanismos y procedimientos especializados y expeditos que fijen el sentido y alcance de las normas jurídicas y que, de ser necesario, sean capaces de actuar para impugnar los actos que sobrepasen al Derecho.

De este modo, con la labor interpretativa de la Contraloría General se facilita que las declaraciones generales y abstractas de la normativa legal relacionada con la ética pública se transformen, a través de su aplicación concreta, uniforme y reiterada, en normas específicas de conducta, con lo que el Estado de Derecho gana en eficacia, atribuyéndole a la Constitución y las normas dictadas conforme a ella, un sentido y alcance específicos. De esta manera, la labor interpretativa que realiza la Contraloría complementa la labor normativa que, que en el ámbito de sus potestades, llevan a cabo el Congreso Nacional y el Presidente de la República.

Asimismo, el sistema jurídico basado en el precedente administrativo –esto es, la interpretación uniforme de una misma regla jurídica– permite que la actuación administrativa gane en previsibilidad, esto es, afirma la legítima expectativa que tienen los ciudadanos de que la Administración tome decisiones que sean armónicas con los criterios manifestados con anterioridad en situaciones equivalentes.

En consecuencia, la función que la Constitución ha encargado a la Contraloría General de la República de interpretar con fuerza obligatoria las leyes y actos administrativos, y el uso que de esta facultad ha hecho esta Institución, permiten dar cumplimiento al principio de la igualdad ante la ley reconocido por la Carta Fundamental y a los principios de buena fe y de confianza legítima.

La toma de razón

La toma de razón es el procedimiento de control preventivo a través del cual esta Contraloría General verifica la constitucionalidad y legalidad de los decretos y resoluciones que, de conformidad a la legislación, deben tramitarse ante ella, y de los decretos con fuerza de ley que dicta el Presidente de la República. De este modo, la toma de razón constituye un control de juridicidad de los instrumentos que se examinan, sin que con ocasión del mismo la

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Contraloría General pueda pronunciarse o calificar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas.

Esta diligencia consiste en el examen preventivo de juridicidad –esto es, de constitucionalidad y legalidad– que la Contraloría General efectúa respecto de aquellos actos administrativos que, en conformidad a la ley, deben tramitarse ante ella, en términos tales que la aprobación por parte de este Organismo Fiscalizador de dichos instrumentos permite que ellos, una vez debidamente notificados o publicados según sea el caso, estén investidos de una presunción de legalidad, que importa que deban ser acatados por las autoridades o particulares a los cuales afecta2.

Por el contrario, la representación impide que los actos contrarios a derecho gocen de la ejecutoriedad que el artículo 51 de la ley N°19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, reconoce a los actos administrativos.

Para ello, en el análisis de si el acto de que se trate se ajusta al ordenamiento jurídico, esta Contraloría General debe tener en consideración no sólo el contenido formal del instrumento, sino que también el contenido sustantivo del decreto o resolución que se examina y las normas constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes aplicables al mismo3.

Ahora bien, y tal como lo ha dejado sentado la jurisprudencia, la práctica administrativa, y la doctrina nacional que ha analizado la materia4, si un acto administrativo es representado por la Contraloría General de la República, la autoridad administrativa puede conformarse con los motivos hechos presente en el oficio devolutorio respectivo y desistirse de continuar con su tramitación o, en caso de ser posible, corregir los defectos observados y remitir nuevamente el instrumento respectivo para su control preventivo de juridicidad.

Por el contrario, si la Administración no comparte las razones de la devolución puede dictar un decreto de insistencia –si el defecto observado es de legalidad en sentido estricto–, recurrir al Tribunal Constitucional para que resuelva la controversia –si la devolución se fundamenta en que el acto administrativo infringe la Carta Fundamental–, o, con independencia de la naturaleza de la representación, solicitar que se tome razón del instrumento objetado, acompañando nuevos antecedentes no tenidos en cuenta por esta Entidad Fiscalizadora en el examen original y haciendo valer argumentaciones jurídicas adicionales acerca de la juridicidad del documento respectivo.

2 Sin perjuicio, por cierto, de la obligación que tiene la autoridad administrativa de invalidar sus decisiones cuando nuevos elementos de juicio o antecedentes demuestran que ellas adolecen de ilegitimidad y de revisar su actuación en aquellos casos en que se ha basado en supuestos de hecho erróneos, o de que puedan realizarse a su respecto controles represivos, judiciales o administrativos, posteriores al acto, toda vez que esta presunción de legitimidad no significa que dicho trámite agote la potestad fiscalizadora de la máxima entidad de control.3 No obstante, es ajeno a la competencia de esta Contraloría General pronunciarse en aspectos de mérito y conveniencia, los cuales –de conformidad con el artículo 21 B de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Contraloría General, incorporado por el artículo 1° N°4, de la ley N° 19.817, y una reiterada jurisprudencia administrativa emitida sobre el particular– escapan a la esfera de atribuciones de este Organismo Fiscalizador.4 Enrique Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Introducción y Fuentes, p. 243, cuarta edición, 1996; Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V, La Constitución de 1980, p. 176, segunda edición, 2000, entre otros.

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b. Fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes

En segundo lugar, a la Contraloría General le corresponde además efectuar auditorías a través de las cuales evalúa los sistemas de control interno de los servicios y entidades; fiscaliza la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecución de los estados financieros; comprueba la veracidad de la documentación sustentatoria; verifica el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios y formula las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecta.

Asimismo, la Contraloría puede realizar visitas inspectivas en los servicios públicos que fiscaliza, atendiendo denuncias que se le formulen, en cuyo caso efectúa las indagaciones que procedan y emite un informe que es remitido a la autoridad respectiva.

Es del caso hacer notar que el ingreso y la inversión de los fondos en comento también son fiscalizados mediante la toma de razón de los actos administrativos que implican gasto para lo órganos públicos sometidos a su fiscalización, y mediante la emisión de dictámenes.

En este sentido, una de las preocupaciones de esta Entidad Fiscalizadora es verificar el sometimiento de la Administración al principio de legalidad del gasto5, conforme al cual los fondos públicos que la ley pone a disposición de la Administración del Estado deben destinarse exclusivamente al logro de sus objetivos propios fijados tanto en la Carta Fundamental como en sus leyes orgánicas, y administrarse de conformidad con las disposiciones contenidas en la normativa que regula la administración financiera del Estado, contenida en el decreto ley N°1.263 de 1975 –Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado–, en las leyes anuales de presupuestos y en los demás textos legales que regulan materias financieras.

De ello se sigue que los servicios de la Administración del Estado sólo pueden efectuar aquellos desembolsos que estén autorizados por la ley, de modo tal que los recursos asignados en sus respectivos presupuestos, deben ser empleados con sujeción a las normas legales que regulan

5 Este principio emana del principio de legalidad contemplado en el inciso primero del artículo 6° de la Constitución Política, “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella.” Y en el artículo 2° de la ley N°18.575., según el cual “Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes.”.En materia de administración financiera de los fondos públicos, el ordenamiento jurídico ha derivado del principio recién aludido, el principio de legalidad del gasto que regula la gestión de los entes del Estado, el cual emana de los artículos 6°, 7° y 89 de la Constitución Política y 56 de la ley orgánica N°10.336 de la Contraloría General de la República. En virtud de este principio, los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que la ley les confiere, siendo pertinente añadir que, en el orden financiero éstos deben atenerse a las disposiciones legales que regulan el gasto público y, entre ellas, a las que rigen los presupuestos del sector público, de modo que todo egreso que se autorice debe precisar su fuente de financiamiento.Este principio ha sido sostenido también por una reiterada, consistente y uniforme jurisprudencia administrativa de la Contraloría General contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 14.732, de 1985; 28.090, de 1988, 16.667, de 1989, 18.981 y 36.696, ambos de 1994, y 35.123 de 1999.

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su inversión, destinándolos al cumplimiento y desarrollo de las funciones y actividades que el ordenamiento jurídico ha radicado en cada organismo.Además, este precepto constitucional es complementado por una serie de normas legales que dan forma a esta atribución6.

c. Examinar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades

El examen de cuentas que constitucionalmente le corresponde realizar en forma privativa a la Contraloría General queda inserto dentro de las auditorías.

6 En este sentido, debe anotarse que el artículo 16 de la ley N°10.336 previene que “Los Servicios, Instituciones Fiscales, Semifiscales, Organismos Autónomos, Empresas del Estado y en general todos los Servicios Públicos creados por ley, quedarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, sin perjuicio del control que ejerce la Superintendencia de Bancos sobre el Banco Central y el Banco del Estado de Chile, del que cumple la Superintendencia de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio sobre el Instituto de Seguros del Estado y la Caja Reaseguradora de Chile y del que desarrolla la Superintendencia de Seguridad Social sobre las instituciones y entidades sometidas actualmente a su fiscalización.También quedarán sujetas a la fiscalización de la Contraloría General las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o participación, para los efectos de cautelar el cumplimiento de los fines de estas empresas, sociedades o entidades, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes necesarios para formular un Balance Nacional.La Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio, la Sindicatura General de Quiebras, y los demás Organismos del Estado que cumplan funciones de fiscalización, quedarán sujetos al control de la Contraloría General de la República y deberán observar las instrucciones, proporcionar los informes y antecedentes que este Organismo le requiera para hacer efectiva la fiscalización a que se refiere el inciso anterior.”.Por su parte, el artículo 25 de la ley N°10.336 agrega que “La Contraloría General de la República fiscalizará la correcta inversión de los fondos públicos que cualesquiera persona o instituciones de carácter privado perciban por leyes permanentes a título de subvención o aporte del Estado para una finalidad específica y determinada. Esta fiscalización tendrá solamente por objeto establecer si se ha dado cumplimiento a dicha finalidad”.Además, el artículo 68 de la misma ley N°10.336 –incorporado por la ley N°19.817– indica que “Todo funcionario que tenga a su cargo la recaudación, administración o custodia de fondos o bienes del Estado, de cualquiera naturaleza, deberá rendir caución para asegurar el correcto cumplimiento de sus deberes y obligaciones.Las cauciones podrán consistir en seguros, fianzas y otras garantías que determine el reglamento que dicte el Presidente de la República. En dicho reglamento se establecerán, además, las modalidades, el monto y las condiciones de aquéllas; como también las normas relativas a su cancelación y liquidación.Lo anterior, sin perjuicio del ejercicio de las facultades fiscalizadoras de la Contraloría General de la República para velar por el estricto cumplimiento de las normas referidas, y para que se hagan efectivas las responsabilidades consiguientes en caso de infracción.”.A su turno, el artículo 52 del decreto ley Nº 1.263 de 1975 expresa que “Corresponderá a la Contraloría General de la República, en cuanto al control financiero del Estado, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relación con la administración de los recursos del Estado y efectuar auditorías para verificar la recaudación, percepción e inversión de sus ingresos y de las entradas propias de los servicios públicos.La verificación y evaluación del cumplimiento de los fines y de la obtención de las metas programadas para los servicios públicos, son funciones que competen a la Administración del Estado y cuyo ejercicio corresponde al Ejecutivo.”.

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d. Juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades

La Constitución Política encarga a la Contraloría General la labor de juzgar las cuentas de las personas o funcionarios que tienen a su cargo fondos o bienes públicos.

Ahora bien, esta labor jurisdiccional sí es desarrollada por la Contraloría General, a través de los Tribunales de Cuentas de Primera y de Segunda Instancia y de su Fiscalía, los cuales están regulados en la ley N° 10.336, y cuyo diseño fue radicalmente alterado con la dictación de la ley N° 19.817.Este procedimiento tiene por objeto perseguir la responsabilidad civil extracontractual de los funcionarios o ex funcionarios que hayan causado daño al patrimonio público, y, para tal efecto, la ley N°10.336 –orgánica de esta Entidad Fiscalizadora– ha regulado la institucionalidad conforme a la cual este Organismo Contralor debe llevar a cabo dicha función jurisdiccional.

Es importante destacar que la actual conformación del Tribunal de Cuentas, en sus dos instancias, ha sido cuestionada desde el punto de vista del principio del debido proceso, que está expresamente establecido en el artículo 19 N° 3, inciso quinto, de la Carta Fundamental. En efecto, el juez de cuentas de primera instancia es el Subcontralor General, autoridad que, para el ejercicio de la jurisdicción, debe desdoblar sus atribuciones y revisar en sede jurisdiccional lo obrado en el ámbito del control administrativo por la Contraloría General.

Una situación parecida se presenta en la segunda instancia, la cual si bien es resuelta por un tribunal colegiado, en los hechos se trata de una atribución jurisdiccional radicada en un órgano administrativo7.

En la actualidad, dichas labores son desempeñadas por la Contraloría General, a través de sus jefes de división o contralores regionales, según el caso (artículo 107 bis de la ley N°10.336) y por su Fiscal (artículos 38 y 110 de la ley N°10.336), respectivamente.

La primera instancia se tramita ante el Juzgado de Cuentas, cuyo juez es el Subcontralor, mientras que la segunda instancia se tramita ante el Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia que está compuesto por el Contralor General, quien lo preside, y por dos abogados designados por el Presidente de la República. A este último Tribunal le corresponde conocer de los recursos de apelación y especial de revisión que se interpongan durante la tramitación de un juicio de cuentas8.

En todas estas etapas del juicio de cuentas, a la Fiscalía de la Contraloría General de la República le corresponde actuar como parte en defensa de los intereses patrimoniales del Estado.

7 Debe recordarse que la ley N°19.817 reemplazó el antiguo tribunal unipersonal establecido en la ley N°10.336 para conocer y resolver la segunda instancia de los juicios de cuentas y, para tal efecto, creó en Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia, como un órgano colegiado, integrado por el Contralor General, quien lo presidirá, y por dos abogados designados por el Presidente de la República, a propuesta en terna del Contralor General.8 Es importante hacer notar que la ley N°19.817 confirió al Tribunal de Segunda Instancia el carácter de tribunal colegiado, reemplazando al antiguo tribunal unipersonal que existía antes de esa reforma, que entregaba el conocimiento y juzgamiento de la segunda instancia al Contralor General.

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e. Llevar la contabilidad general de la Nación

Esta tarea consagrada constitucionalmente aparece reiterada a nivel legal en el artículo 1° de la ley N° 10.336, el cual previene que a la Contraloría General le corresponde “llevar la contabilidad general de la Nación”, y en el artículo 65 del decreto ley N° 1.263, de 1975 que indica que ella “llevará la contabilidad de la Nación”

La contabilidad general de la Nación tiene como finalidad generar información estructurada y sistemática sobre los eventos económicos que modifican los recursos y las obligaciones del Estado, y está destinada a apoyar el proceso de toma de decisiones de los Poderes del Estado, de las autoridades administrativas y de los órganos de fiscalización; como también el conocimiento de la comunidad y de terceros interesados en la gestión del Estado. Para ello, consolida los registros contables que deben efectuar los servicios, conforme a los principios y normas contables básicas y procedimientos que ella determina.

Además, le compete en forma exclusiva, regular la contabilidad general del sector público definido para estos efectos por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado e interpretar con fuerza obligatoria las disposiciones que incidan en la contabilización de una operación determinada.

En el ejercicio de esta función, a la Contraloría le compete en forma exclusiva regular la contabilidad general del Sector Público, interpretando las disposiciones vigentes e informar acerca de los procedimientos técnicos aplicables.

Es importante agregar que el mismo artículo 65 establece además, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 20 de la ley N° 10.336, que la Contraloría General “establecerá los principios y normas contables básicas y los procedimientos por los que se regirá el sistema de contabilidad gubernamental”, agregando en su inciso segundo que las instrucciones que esta Entidad Fiscalizadora imparta al respecto “serán de aplicación obligatoria” para todos los servicios comprendidos en el sistema de administración financiera del Estado, definidos como Sector Público en el artículo 2° de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, antes citada.

No obstante, el artículo 66 del mismo decreto ley recién aludido señala que “Los registros y estados contables primarios que determine el Contralor General y que informe sobre las operaciones presupuestarias, de fondos y bienes, deberán ser llevados por las unidades de contabilidad adscritas a los respectivos servicios, y en la medida en que estas unidades estén en condiciones de asumir las funciones operativas que se les asignen” (énfasis agregado).

Adicionalmente, su artículo 67 encargó a dichas unidades de contabilidad elevar “a la Jefatura superior de cada institución, los informes y estados necesarios sobre la marcha económico-financiera de las dependencias del servicio”, agregando en su inciso segundo que “Será competencia de la Contraloría General de la República el control y supervisión técnico de las unidades mencionadas en los incisos anteriores, con el fin de mantener la coordinación y uniformidad del sistema.”.

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En tal virtud se descentralizó la función de llevar la contabilidad de la Nación en los distintos servicios públicos, dejando a cargo de la Contraloría sólo la dictación de las normas y principios contables.

Esto se tradujo, en los hechos, en que esta Entidad Fiscalizadora dejó de llevar efectivamente la contabilidad general de la Nación, pasando a ser un organismo eminentemente normativo, encargado de la fijación de las disposiciones y los procedimientos técnicos sobre la base de los cuales debe efectuarse la contabilidad del Estado, quedando a nivel de cada uno de los servicios públicos la responsabilidad de definir, sobre la base de la normativa impartida por la Contraloría General, la estructura interna de su sistema contable para el adecuado registro de las distintas operaciones que se realizan en el cumplimiento de sus respectivas funciones.

De este modo, en la actualidad en materia contable la Contraloría concentra tres funciones que son claramente distintas: dicta la normativa conforme a la cual debe llevarse la contabilidad general de la Nación; lleva –al menos formalmente– la contabilidad general de la Nación, y audita la forma cómo se lleva la contabilidad general de la Nación.

f. Desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva

Finalmente, la Constitución Política de la República permite que a este Organismo Fiscalizador se le encomienden otras atribuciones, lo que, en todo caso, debe hacerse mediante una ley orgánica constitucional.

2. Sistema de rendición de cuentas públicas

a. Introducción

Si bien en nuestro ordenamiento jurídico no existe un concepto de rendición de cuentas, es útil considerar lo expresado por don Luis Téllez Mellado, en su libro “Gestión de Control Público”, que la concibe como “un proceso formal para encausar el control legal y financiero, lo cual obliga a las autoridades de los servicios públicos a poner a disposición de la Contraloría General de la República la información que permite sancionar la adecuada utilización de los fondos puestos a su disposición.”9

Agrega, el citado autor que, “En este sentido, el Organismo Contralor fijó un texto actualizado para el proceso de rendición de cuentas, sobre la base de hacer prevalecer la eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos, la necesaria transparencia en los actos que disponen su uso atendidas las normas sobre probidad administrativa, así como los avances tecnológicos que inciden en los sistemas tradicionales de información de las Entidades del Sector Público.

9 TÉLLEZ MELLADO LUIS, “Gestión de Control Público”, año 2007, Editorial PuntoLex S.A.

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Sin perjuicio de lo anterior, producto de la reforma financiera, en especial en lo que respecta a la nueva normativa contable y presupuestaria, en la actualidad se requiere someter a estudio una nueva concepción de rendición de cuentas, lo cual permita introducir algunos cambios reglamentarios, especialmente en lo que dice relación con los contenidos de los expedientes electrónicos que deberían estar a disposición del Organismo Contralor, los cuales constituyen la información básica para la revisión de las rendiciones de cuentas del sector público.

Asimismo, es importante considerar, el acto de respuesta ante la comunidad por parte de los agentes públicos, como también la fiscalización que la Contraloría General ejerza sobre los sistemas de información que respaldan las cuentas públicas.En efecto, a partir de su premisa misional, el organismo Contralor debe preparar información y comunicar los resultados de la fiscalización realizada a los servicios e instituciones de la administración del Estado, mediante informes que den cuenta de la gestión que hacen los Gobiernos sobre el ingreso y la inversión de los recursos públicos.

En este entendido, el resultado de las acciones de control externo sobre la actividad gubernamental debe ponerse a disposición de los ciudadanos para que el control social pueda conocer sobre la actuación de la Administración del Estado en el uso de los recursos que la propia sociedad le ha conferido.

Por lo tanto, el éxito del desempeño de la fiscalización externa estará en función del grado de comprensión que la opinión pública tenga acerca de las tareas y resultados alcanzados por la entidad fiscalizadora superior.

Es decir, de acuerdo con los mandatos y marcos jurídicos que rigen a las Entidades Fiscalizadoras Superiores, los productos y servicios que generan deben ser comprensibles y de rápida accesibilidad y, por ende, sus procesos y métodos de trabajo deben ser transparentes y divulgados abiertamente a la comunidad, a los medios de comunicación social y a terceros interesados en su gestión de control.

En estos términos, un órgano de control superior debe asegurar que toda entrega de información a los diferentes destinatarios esté regida por principios de ética pública, que engloben y den coherencia a normas generales y específicas que el ordenamiento defina para la preparación, transmisión, custodia y publicidad de la información.

Los principios y directrices que rigen la difusión de información por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, deben ser reflejo del espíritu del marco constitucional y legal aplicable a cada una de ellas, en especial, de aquellos preceptos que establecen responsabilidades y sanciones frente a actos contrarios a la transparencia, probidad y publicidad en los órganos de la administración del Estado.

La concepción de un nuevo sistema de rendición de cuentas públicas debe considerar dos componentes fundamentales. Uno, relativo a la obligación que asiste a los políticos y funcionarios que administran caudales públicos de presentar información que justifique sus actos ante quienes les han delegado dicha capacidad, esto es la ciudadanía. Otro elemento está representado por la existencia de mecanismos sancionadores cuando estos mandatarios violen o incumplan sus obligaciones de servicio público contraídas con la comunidad.

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A su vez, implícito en el proceso de rendición de cuentas se infieren dos tipos de competencias y deberes que los organismos superiores de control deben asumir. Por una parte, resguardar un Estado de Derecho que da garantías y condiciones suficientes para la consolidación de la institucionalidad, organización, funciones y responsabilidades del Estado para que los administradores puedan presentar y rendir cuenta pública de sus actuaciones, y los fiscalizadores de los recursos públicos puedan examinar las cuentas. En lo posible, esta obligación de responder ante terceros interesados en la gestión del Estado, debería estar inserta en un contexto de Sistema Nacional de Control Público, el que a su vez forme parte de una concepción de Gobierno Corporativo, por medio de la cual los mandatarios y las Contralorías Generales respondan ante la comunidad acerca de los logros alcanzados en su rol de administradores y controladores de los caudales públicos. Para estos efectos, la Contraloría General chilena se ha dotado de sólidas metodologías de auditoria que incorporan matrices de control como apoyo a la planificación de la fiscalización en los servicios, como asimismo, matrices de riesgo y de exposición al riesgo, para los efectos de establecer los niveles de alcance y oportunidad de las revisiones sobre la actividad gubernamental.”10

b. Marco Jurídico

El marco jurídico que sustenta la acción de la Contraloría General de la República, en lo que respecta a la rendición de cuentas, está conformada por diversos cuerpos normativos, entre los más importantes se encuentran:

- Constitución Política de la República de Chile.

- Ley N° 10.336, Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República.

- Decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado.

- Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

- Ley N° 19.799, Sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma.

- Decreto N° 181, de 2002, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Reglamento de la ley N° 19.799.

- Resolución N° 759, de 2003, de la Contraloría General de la República, que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas.

10 TÉLLEZ MELLADO LUIS, “Gestión de Control Público”, año 2007, Editorial PuntoLex S.A.

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c. Análisis de la Resolución N° 759, de 2003, de la Contraloría General de la República, que fija normas de procedimiento sobre Rendición de Cuentas

Sobre el particular, cabe manifestar que en razón de sus facultades para ejercer el control financiero del estado y efectuar el examen y juzgamiento de las cuentas de los organismos del Sector público, contenidas en las normas legales citadas precedentemente, los permanentes avances tecnológicos que inciden en los sistemas tradicionales de información de las Entidades del Sector Público y la necesidad de fijar criterios comunes y uniformes a nivel nacional, sobre rendición de cuentas y actualizar las instrucciones contenidas en los oficios circulares N°s 70.490 y 10.728, de 1976 y 1977, respectivamente, la Contraloría General de la República dictó la resolución N° 759, de 23 de diciembre de 2003, publicada en el Diario Oficial el 17 de enero de 2004, modificada por resolución N° 161, de 23 de febrero de 2007, publicada en el Diario Oficial el 17 de marzo de 2007.

Con la finalidad de realizar un análisis, en síntesis, del contenido de la citada resolución y para efectos de una adecuada comprensión de la misma, es útil formularse, a lo menos, las siguientes interrogantes, las cuáles se contestarán en el mismo orden en que se encuentran planteadas:

1.- ¿Quiénes deben rendir cuenta y cuándo?2.- ¿Qué debe examinarse?3.- ¿Cuál es el objeto de la rendición de cuentas?4.- ¿Dónde se realiza el examen de las cuentas?5.- ¿Cuál es su cobertura?6.- ¿Qué comprende la rendición de cuentas?7.- ¿Quiénes son los responsables de la oportuna rendición de cuentas?8.- ¿Existen sanciones para la falta de oportunidad en las rendiciones de cuentas?9. ¿Cuál es el plazo para que se examinen, finiquiten o reparen las cuentas?

1.- ¿Quiénes deben rendir cuentas y cuándo?

De conformidad con el artículo 85 de la referida ley N° 10.336, todo funcionario, como asimismo toda persona o entidad que reciba, custodie, administre o pague fondos del Fisco, de las Municipalidades, de la Beneficencia pública y de otros Servicios o Entidades sometidos a la fiscalización de la Contraloría General rendirá cuenta a ésta las cuentas comprobadas de su manejo en la forma y plazos legales, y en caso de no presentar el estado de la cuenta de los valores que tenga a su cargo debidamente documentado, al ser requerido por este Órgano Fiscalizador, se presumirá que ha cometido sustracción de dichos valores.

La aludida norma, agrega que no obstante la fiscalización de la inversión de los fondos fiscales que perciban personas o instituciones de carácter privado, por leyes permanentes, a título de subvención o aporte del Estado, para una finalidad específica y determinada, se limitará a establecer si se ha dado cumplimiento a dicha finalidad. En caso de que se produzcan reparos sobre la materia, las acciones que procedieren serán entabladas ante la justicia ordinaria directamente por la Contraloría General por el Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de poner los reparos en conocimiento del Presidente de la República, para los efectos que procedan.

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Luego, en cuanto a la oportunidad en que deben rendirse las cuentas, el artículo 86 del citado texto legal, señala que las oficinas o personas que deban rendir cuentas a la Contraloría y que no tengan establecido un modo especial de rendirlas, lo harán por meses vencidos, siendo dable agregar, que el artículo 87 indica que los funcionarios a quienes se autorice para girar contra las Tesorerías rendirán cuenta a la Contraloría General, mensualmente, de los fondos girados en globo. Esta rendición se hará dentro de los cinco primeros días del mes siguiente al que correspondan los giros, plazos todos que el Contralor podrá, a solicitud escritura del interesado, prorrogar, cuando a su juicio, las conveniencias del Servicio así lo exijan, según lo expresa el artículo 88.

2.- ¿Qué debe examinarse?

Debe examinarse la veracidad y fidelidad de las cuentas, la autenticidad de la documentación respectiva y la exactitud de las operaciones aritméticas y de contabilidad 3.- ¿Cuál es el objeto de la rendición de cuentas?

En síntesis, puede señalarse que la rendición de cuentas tiene por objeto fiscalizar la percepción de las rentas del Fisco, de las personas y de las demás entidades sometidas a la fiscalización del Ente Contralor y la administración e inversión de sus fondos, comprobando si se ha dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias que rigen su ingreso y su aplicación o gasto, lo cual guarda armonía con el principio de legalidad del gasto público antes explicado.

4.- ¿Dónde se realiza el examen de las cuentas y el rol la tecnología en dicho examen?

En primer término es útil tener presente que en razón de los avances en las técnicas de control, las normas legales vigentes han orientado la acción del Organismo Contralor hacia la fiscalización de las operaciones en la sede de los Servicios e Instituciones controlados, atendido que de esta forma es posible verificar en terreno e inmediatamente la efectividad de las operaciones que respalden los documentos, cualquiera sea su soporte, permitiendo efectuar las pruebas de auditoría que se consideren pertinentes, disponiendo corregir las omisiones o errores que se adviertan, junto con requerir los antecedentes necesarios para esclarecer las dudas que se susciten sobre la materialización de la ejecución de ingresos y gastos, con la consiguiente economía de tiempo para el servicio fiscalizado y para el Ente de Control.

Ahora bien, es indudable que la tecnología juega un rol importante en el proceso de rendición y examen de las cuentas, puesto que la consolidación de los sistemas información y de comunicación para el intercambio de información electrónica y de datos, coadyuva eficazmente a las labores de fiscalización y control que corresponden a la Contraloría General, para garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte de la Administración del estado y la protección y el correcto uso del patrimonio público. Es por ello que la Contraloría General de la República de Chile ha permitido llevar a cabo un proceso de uso intensivo de las tecnologías de la información que pueden ser útil para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico le asigna.

Seguidamente, cabe anotar que ante el surgimiento de nuevas modalidades de actos y contratos otorgados o celebrados por personas naturales o jurídicas, suscritos por medio de

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firma electrónica y la utilización de documentos electrónicos, los servicios e instituciones del sector público y otras entidades sujetas a la fiscalización de esta Contraloría General, no sólo emiten y reciben documentación en soporte de papel, sino también en soporte electrónico, debiendo precisar que en este último caso y para los efectos de la resolución N° 759, dicho documento en soporte electrónico podrá corresponder a su formato digital o bien a su representación impresa, sin que por ello deje de ser concebido como documento electrónico, en la medida en que se ajuste a las reglas generales. Para estos efectos, entre otras medidas, en el sitio web institucional se encuentran disponibles los esquemas XML que facilitan la interoperabilidad con los servicios sometidos a su fiscalización.

En consecuencia, con todas estas alternativas es posible que las cuentas sean rendidas y/o examinadas directamente en la sede de la Unidad Operativa o accediendo a la documentación en forma remota por vía electrónica, por el personal autorizado de esta Contraloría General, sin perjuicio de verificar en terreno la materialización y correspondencia de las operaciones reflejadas en los documentos puestos a disposición, cualquiera sea su soporte, y si los hechos económicos guardan armonía con la naturaleza de las funciones que cabe desarrollar al ente fiscalizado, dentro de su competencia.

5.- ¿Cuál es su cobertura?

Las normas de procedimientos establecidas en la mencionada resolución N° 759, son exigibles a todos los Servicios e Instituciones a que se refiere el artículo 2°, del decreto ley N° 1.263, de 1975, los cuales, de conformidad con dicha disposición integran para los efectos de ese texto legal, el Sector Público, entre los que podemos mencionar a la Presidencia de la República de Chile, al Congreso Nacional, al Poder Judicial, a los diversos Ministerios y servicios dependientes de éstos, a los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Ministerio Público, la Contraloría General de la República y a los servicios y entidades sujetos a la fiscalización de esta Entidad de Control, de conformidad con las reglas generales.

Lo anterior, sin perjuicio de las normas especiales aplicables a las organizaciones no gubernamentales receptoras de aportes o transferencias contempladas en leyes de presupuestos.

6.- ¿Qué comprende la rendición de cuentas?

La rendición de cuentas comprende la totalidad de las operaciones que se efectúen en las unidades operativas de los Servicios Públicos, tanto en moneda nacional como extranjera expresada en dólares estadounidenses.

Toda rendición de cuentas estará constituida por los comprobantes de ingreso, egreso y traspaso, acompañados de la documentación en que se fundamentan, los que constituyen el reflejo de las transacciones realizadas en el desarrollo de su gestión en dicho período y, consecuencialmente, se derivan de sus sistemas de información.

Al respecto, el artículo 90 de la ley N° 10.336 dispone que todos los documentos que constituyan la rendición de cuentas del cuentadante se agruparán por autorizaciones que se detallarán en un estado que contenga, en columnas, los siguientes datos:

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a) Número del decreto y su imputación;b) Objeto de la autorización;c) Monto de la autorización;d) Número del giro global y origen de su emisión;e) Documentos con que se rinde cuenta, yf) Saldo por giros en poder del cuentadante, debiendo éste dar por escrito y en el mismo formulario las razones por las que retiene dinero en su poder.

Sin perjuicio de lo anterior, la citada resolución N° 759 se refiere con detalle en su punto 3.1 a la documentación de la rendición de cuentas, en el 3.2 al soporte de la documentación de la rendición de cuentas y en el 3.3, al expediente de documentación de cuentas.

La rendición de cuentas así constituida deberá permanecer en la sede de la Unidad Operativa correspondiente, a disposición del Organismo Contralor para su ulterior examen y juzgamiento, conforme lo dispone la ley N° 10.336 y el decreto ley N° 1.263, antes citados, independientemente del soporte en que se encuentre.En el ámbito municipal, la rendición de cuentas la efectuará la respectiva Unidad de Administración y Finanzas, de conformidad con el artículo 27, letra b), N° 6, de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

7.- ¿Quiénes son los responsables de la oportuna rendición de cuentas?

Los Jefes de Servicio y de las unidades operativas serán directamente responsables de la correcta administración de los fondos recibidos, gastados e invertidos en su unidad, así como también de la oportuna rendición de cuentas

8.- ¿Existen sanciones para la falta de oportunidad en las rendiciones de cuentas?

La falta de oportunidad en la rendición de cuentas será sancionada en la forma prevista en los artículos 89 de la ley 10.336 y 60 del decreto ley N° 1.263, de 1975.

El mencionado artículo 89, prevé que si las cuentas no fueren presentadas dentro del plazo legal o del plazo que otorgue el Contralor, podrá éste suspender al empleado o funcionario responsable, sin goce de sueldo, medida que durará hasta que dé cumplimiento a la referida obligación.

La Contraloría General, en el caso de los cuentadantes autorizados para girar fondos en globo y cuyas rendiciones de cuentas no fueren presentadas dentro del plazo legal o del plazo que otorgue el Contralor, sin perjuicio de adoptar las sanciones administrativas correspondientes, comunicará y ordenará a la Tesorería General la suspensión del pago de todo giro mientras no se rinda cuenta del anterior. El incumplimiento de esta orden hará responsable al Tesorero Provincial de todo perjuicio que pueda afectar al interés del Fisco.

Con todo, el Contralor podrá ordenar que se retengan por quien corresponda las remuneraciones, desahucios o pensiones de aquellos funcionarios o ex funcionarios que no hayan rendido su cuenta o cumplido reparos de la Contraloría General dentro de los plazos fijados por las leyes y reglamentos respectivos, sin perjuicio de la responsabilidad criminal a que esté sujeto el obligado a rendir cuenta.

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A su vez, el artículo 91 del aludido texto legal, dispone que todo funcionario fiscal, municipal, de la Beneficencia o de otra entidad cuyas cuentas estén sujetas a la fiscalización de la Contraloría, estará obligado a proporcionar a esta Oficina los informes que ella necesite para el estudio de las rendiciones de cuentas, y si no lo hiciere o eludiere esta obligación, será suspendido de su empleo.

Por su parte, el artículo 92, establece que al departamento respectivo le corresponderá exigir la rendición de cuentas de los cuentadantes que no cumplan con esta obligación dentro de los términos legales y reglamentarios.

En los casos en que, verificado este requerimiento, el cuentadante responsable no rindiere cuenta, el oficio en el cual se efectúe el requerimiento será considerado como reparo, rigiendo en los demás las disposiciones sobre le juicio de cuentas.El artículo 93 señala que todo funcionario, sea que esté en ejercicio de un cargo o fuera del Servicio, que deba rendir cuenta a la Contraloría, y no lo hiciere dentro de los dos meses siguientes al último día del período en que deba hacerlo, será castigado con una multa aplicable administrativamente por el Contralor, o será arrestado por un término no mayor de un año. El arresto será decretado por los tribunales ordinarios a requerimiento del Contralor.

A su vez, el artículo 94, dispone que las personas autorizadas para girar o invertir fondos de que deban rendir cuenta, serán responsables de su oportuna rendición y de los reparos u observaciones que éstos merezcan.

La responsabilidad por la oportuna y correcta rendición de cuentas por fondos municipales recaerá sobre los tesoreros municipales, provinciales o comunales según el caso.

En los casos de ausencia, por cualquier causa, del funcionario obligado a rendir la cuenta, quien lo reemplace o subrogue deberá indicar a la Contraloría el domicilio y la situación funcionaria del cuentadante, si los conociere, remitiendo todos los antecedentes que obraren en su poder o existieren en la oficina, para los efectos de que la Contraloría pueda exigir la rendición de cuentas respectiva.

Con todo, si no fuere posible obtener del ausente la rendición de cuentas, se aplicará en tal caso lo dispuesto en el artículo 92°, siguiéndose el procedimiento en rebeldía del ausente y con el fiador, o sólo con éste.

Si falleciere el cuentadante antes de rendir la cuenta, se aplicará lo dispuesto en el inciso 3° de este artículo con relación a su sucesión, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda hacer efectiva en el fiador. Respecto del cuentadante que haya fallecido con posterioridad a la rendición de la cuenta, el procedimiento o juicio, en su caso, se seguirá con su fiador.

En el mismo orden de ideas, el artículo 60, del decreto ley N° 1.263, prevé que si las cuentas no fueren presentadas dentro de los plazos legales, el Contralor General podrá suspender al empleado o funcionario responsable, sin goce de remuneraciones, medida que durará hasta que se dé cumplimiento a dicha obligación.

Agrega que, el Contralor podrá ordenar se retengan por quien corresponda las remuneraciones, desahucios o pensiones de aquellos funcionarios o ex funcionarios que no hayan rendido su

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cuenta a cumplido reparos de la Contraloría General dentro de los plazos legales, sin perjuicio de la responsabilidad criminal a que esté sujeto el obligado a rendir cuenta.

9.- ¿Cuál es el plazo para que se examinen, finiquiten o reparen las cuentas?

De acuerdo con el artículo 96, de la ya referida ley N° 10.336, toda cuenta será examinada, finiquitada o reparada en un plazo que no exceda de un año, contado desde la fecha de su recepción por la Contraloría.

Vencido este plazo, cesará la responsabilidad del cuentadante y las que pueda afectar a terceros, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda aplicar a los funcionarios culpables del retardo, y de las responsabilidades civil y criminal, que continuarán sometidas a las normas legales comunes.El plazo a que se refiere el inciso 1° se contará, respecto de las cuentas que se examinan directamente en los Servicios, desde la fecha en que oficialmente hayan sido recibidas por el funcionario de la Contraloría encargado de su examen.

La oficina de partes de la Contraloría General deberá certificar la fecha de la recepción de cada rendición de cuentas. Esta misma obligación incumbe a los funcionarios a que se refiere el inciso precedente, quienes tendrán el carácter de ministros de fe para estos efectos.

d. Transparencia y Publicidad de la Rendición de Cuentas.

En este aspecto, es conveniente recordar que la Contraloría General constituye un órgano autónomo de rango constitucional que goza de independencia en el ejercicio de sus funciones y que no está sometido a la supervigilancia del Poder Ejecutivo ni del Congreso Nacional y que es una institución que no sólo presta un servicio a la Administración Pública, sino que especialmente está al servicio de la comunidad en general.

De este modo la transparencia y publicidad de la gestión financiera del Estado es un aspecto de suma importancia en un sistema democrático, ya que responde a la necesidad de saber cómo se manejan los recursos públicos y posibilita el acceso a la información que generan los entes del estado en cumplimiento de sus funciones. Esto permite asegurar un debido control social y crear un clima de confianza y credibilidad por parte de la ciudadanía y de la comunidad internacional, al tener la oportunidad de estar suficientemente informados del funcionamiento de la Administración Pública, especialmente en lo que se refiere al empleo eficiente de los recursos que la propia comunidad ha contribuido a formar. Por tal motivo, esta Entidad Fiscalizadora, para dar cumplimiento al principio de transparencia establecido en la normativa constitucional y legal interna, ha actualizado las normas sobre procedimiento de rendición de cuentas, a través de la dictación de su resolución N° 759, de 2003, que trata la materia.

Seguidamente, y con el mismo objetivo, ha incorporado los informes finales de auditorías en internet a través en su página WEB en el sitio www.contraloría.cl, quedando de este modo, tales documentos a disposición de la comunidad toda, como también, por el mismo medio se encuentran las Bases de Datos de la Gestión Financiera del Estado, de manera tal, que cualquier usuario puede acceder a ellas.

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En otro orden de consideraciones y en aplicación del principio de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, consagrado en el artículo 8° de la Constitución Política de la República de Chile, cabe tener presente que con fecha 20 de agosto de 2008, ha sido publicada la ley N° 20.285, de Transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado.

Dentro de los aportes más significativos del citado texto legal, se encuentra el reconocimiento del derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, el establecimiento de un procedimiento expedito para el ejercicio y amparo de ese derecho y la creación de un órgano autónomo, denominado Consejo para la Transparencia, encargado de promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas de transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el derecho al acceso a la información.

e. Presentación de los informes finales de auditoría a las Instituciones Públicas y al Congreso.

Al respecto, útil resulta señalar que los informes finales de auditoría son dirigidos a los directivos superiores de las entidades fiscalizadas y colocados en el portal WEB institucional.

Asimismo este Órgano de Control publica anualmente una Memoria de su gestión y entrega una Cuenta Pública, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 143 de la ley N° 10.336, la que es enviada al Presidente de la República y al Congreso Nacional, a más tardar en el mes de mayo de cada año. Además, conforme lo previene el artículo 142 del mencionado cuerpo legal, pone en conocimiento del Presidente de la República y del Congreso Nacional, a más tardar en el mes de abril de cada año, un informe sobre la situación presupuestaria, financiara y patrimonial del Estado correspondiente al ejercicio del año anterior. Los documentos anteriormente señalados, también se distribuyen entre las distintas autoridades de la Nación.

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IV. Ponencia preparada por la Contraloría General de la República de Costa Rica, para la reunión técnica de la Comisión de rendición de cuentas de la OLACEFS*

* Preparada por Edwin Zúñiga.

El presente documento fue elaborado como uno de los requisitos necesarios para la participación de la Contraloría General de la República de Costa Rica en la reunión de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS), que se celebrará en la ciudad de Buenos Aires, República Argentina, los días 28 y 29 de agosto de 2008, con el fin de determinar algunos conceptos claves en materia de rendición de cuentas y organizar las actividades de consulta a los países miembros de la organización.

1. Atribuciones constitucionales y legales que tiene la EFS para fiscalizar la Hacienda Pública

Como disposición de carácter general en materia de rendición de cuentas, la Constitución Política de la República de Costa Rica establece que: “…La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.” (República de Costa Rica. Constitución Política, Artículo 111).

En forma específica, la Constitución Política asigna a la Contraloría General de la República (CGR, en lo sucesivo) la función de dictaminar la liquidación que cada año prepara el Poder Ejecutivo sobre el presupuesto que aprueba la Asamblea Legislativa (AL). Específicamente, señala la Constitución Política: “El Poder Ejecutivo enviará a la Contraloría la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios que se hubieran acordado, a más tardar el primero de marzo siguiente al vencimiento del año correspondiente; la Contraloría deberá remitirla a la Asamblea, junto con su dictamen, a más tardar el primero de mayo siguiente. La aprobación o improbación definitiva de las cuentas corresponde a la Asamblea Legislativa.” (República de Costa Rica. Constitución Política, Artículo 181).

Otras funciones asignadas a la CGR por la Constitución Política2, son:

• Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

• Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación.

1 Según reforma introducida a la Constitución Política mediante Ley N° 8003 de 8 de junio de 2000.2 En artículo 184.

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• Enviar anualmente a la AL, en su primera sesión ordinaria, una memoria del movimiento económico correspondiente al año económico anterior, con detalle de las labores del Contralor y exposición de las opiniones y sugestiones que éste considere necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos.

Como principales leyes que asignan funciones a la CGR en materia de rendición de cuentas pueden citarse la Ley orgánica de la CGR (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) y la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley N° 8131 de 18 de setiembre de 2001).

La Ley orgánica de la CGR reitera las potestades de la CGR en materia presupuestaria, a la vez que le asigna potestades en materia de aprobación de actos y contratos, realización de auditorías e investigaciones, emisión de reglamentos en materia de su competencia, fiscalización de las auditorías internas y elaboración y remisión de informes a la Asamblea Legislativa, entre otras.

La Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos retoma la obligación de la CGR, establecida en la Constitución Política, de rendir dictamen sobre la liquidación de los presupuestos de la República, haciendo extensiva esta obligación a que la CGR emita dictamen sobre 6 informes relacionados con la gestión financiero-patrimonial del Gobierno Central que deben ser preparados por el Ministerio de Hacienda y remitidos a la Contraloría a más tardar cada 1 de marzo, a saber: la liquidación de ingresos y egresos, el resultado contable del período, los estados financieros consolidados, el estado de tesorería, el estado de la deuda pública y el informe sobre administración de bienes. Además, exige esta ley a la CGR un dictamen sobre el informe de la gestión institucional que elabora ese mismo ministerio y otro sobre el informe de cumplimiento de metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo a cargo del Ministerio de Planificación Nacional.

Por otra parte, incluye esta misma ley un capítulo intitulado “Régimen de Responsabilidad”. En este capítulo se establece que “todo servidor público responderá, administrativa y civilmente, por el desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones asignados al cargo, cuando en su conducta medie dolo, culpa o negligencia, sin perjuicio de las responsabilidades penales” (artículo 108). Otro aspecto importante de destacar es que dentro de los hechos generadores de responsabilidad administrativa se incluye “el incumplimiento total o parcial, gravemente injustificado, de las metas señaladas en los correspondientes proyectos, programas y presupuestos.” (artículo 110, inciso j) indicando la ley que habrá responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos que ocupen la máxima jerarquía de las entidades públicas cuando incurran en el citado incumplimiento y se determine que las deficiencias o negligencias de la gestión son resultado de sus decisiones y directrices o bien de la omisión de una decisión oportuna, y no del normal funcionamiento de la entidad. En tal caso –añade la ley– “la Contraloría General de la República informará de esta situación al órgano al que le corresponde valorar las responsabilidades procedentes, así como a la Asamblea Legislativa para el ejercicio de sus funciones de control.” (artículo 112). Finalmente, debe resaltarse que en este mismo capítulo se indica que en materia de responsabilidad administrativa, las sanciones podrán ser impuestas por el órgano de la entidad que ostente la potestad disciplinaria, pero que también la CGR “podrá sustanciar el procedimiento administrativo y requerirá, en forma vinculante, a la entidad respectiva, aplicar la sanción que determine”, que puede ser: i) amonestación

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escrita, ii) amonestación escrita publicada en el diario oficial, iii) suspensión sin goce de salario por un plazo de 8 a 30 días o iv) destitución sin responsabilidad.

2. Principales actividades que realiza la Contraloría en materia de fiscalización

De acuerdo con la Constitución Política, la Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública. La ley orgánica de la institución le asigna, además, el papel de rector del sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública.

Dentro de este contexto de carácter general, las principales actividades que realiza la Contraloría en materia de fiscalización son las siguientes:

a. Fiscalización presupuestaria.

La CGR aprueba los presupuestos de las instituciones descentralizadas, empresas públicas, gobiernos locales y algunos casos de instituciones privadas en la medida en que perciben y administran fondos públicos. Para el caso del ejercicio económico del 2008, la CGR recibió un total de 283 presupuestos para el trámite de aprobación, de los cuales aprobó, total o parcialmente, un total de 280 presupuestos, por una suma equivalente a 2,1 veces el presupuesto del Gobierno Central aprobado por la Asamblea Legislativa. Esto quiere decir que el monto total de los presupuestos aprobados por la CGR representa cerca de dos tercios del total de los presupuestos del sector público costarricense (el tercio restante es aprobado por la Asamblea Legislativa). En febrero del 2008 la CGR emitió el informe “Aprobación Presupuestaria en los Sectores Descentralizado y Municipal del Período 2008”, que presenta los principales resultados de esta actividad.

Siempre dentro del marco de la fiscalización presupuestaria, las entidades públicas deben presentar a la CGR información trimestral sobre la ejecución de sus presupuestos, incluyendo el informe de liquidación final del presupuesto, que debe ser remitido a la CGR a más tardar el 16 de febrero de cada año y se convierte en objeto de análisis en la Memoria Anual de la CGR, en forma selectiva. Toda esta información está a disposición del público en Internet.

b. Realización de auditorías.

Una parte importante del programa de fiscalización de la CGR se concreta en la realización de auditorías en los sujetos pasivos. Según sus objetivos, las auditorías que realiza la CGR pueden ser financieras, operativas o especiales. La auditoría financiera comprende la auditoría de estados financieros, que tiene por objetivo emitir un dictamen independiente sobre su razonabilidad, de conformidad con el marco normativo aplicable. La auditoría operativa consiste en el examen de evidencias, realizado con el fin de evaluar en forma independiente el desempeño de una entidad, programa o actividad, a efecto de mejorar la eficacia, eficiencia y economía en el manejo de los recursos públicos para coadyuvar en la toma de decisiones. La auditoría de carácter especial comprende estudios independientes encaminados al examen de

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aspectos específicos de orden contable, financiero, presupuestario, administrativo, económico, jurídico y de otra naturaleza, ligados al manejo de fondos públicos y que son originados en denuncias, en hallazgos de los otros tipos de auditorías o en asuntos planificados que no se enmarcan en los propósitos de las otras auditorías.

En cada auditoría, la CGR genera uno o más informes en los que se exponen los resultados del estudio realizado y se giran disposiciones a la administración del sujeto fiscalizado con el propósito de corregir situaciones irregulares o de mejorar aspectos que no están operando en forma óptima. Asimismo, los estudios de auditoría pueden revelar hechos generadores de responsabilidad administrativa, civil o penal, en cuyo caso la CGR procede a poner en conocimiento de la instancia competente tales hechos para el inicio del proceso administrativo o judicial que corresponde. En caso de un procedimiento administrativo, la misma CGR está facultada para sustanciarlo y requerir la aplicación de las sanciones que determine procedentes dentro del marco normativo establecido para tal efecto.

c. Refrendo de contratos.

La ley orgánica de la CGR da a esta Institución la potestad de aprobar los contratos que celebre el Estado. La administración obligada debe gestionar y obtener la aprobación previamente a dar la orden de inicio de ejecución del respectivo contrato. No todos los contratos que celebra el Estado requieren del refrendo de la CGR, pues esta Institución tiene la facultad de determinar los casos que no requieren de su aprobación, atendiendo a su origen, naturaleza o cuantía. Ahora bien, si un contrato exige la aprobación de la CGR o de otro ente u órgano de la Hacienda Pública, la inexistencia o denegación de la aprobación impide la eficacia jurídica del contrato y su ejecución queda prohibida, so pena de sanción de nulidad absoluta.

3. Concepto de rendición de cuentas en su la CGR

En la CGR no existe un concepto de “Rendición de cuentas” oficialmente adoptado y comunicado. Sin embargo, las funciones que ejerce la institución, todas ellas originadas en disposiciones constitucionales o legales, obedecen a una concepción implícita de “Rendición de cuentas” existente tanto a lo interno de la Institución como en el ámbito externo, particularmente en la Asamblea Legislativa y en los medios de comunicación masiva, en virtud de la cual los funcionarios públicos deben estar obligados a informar de sus actos y omisiones, y brindar explicaciones y justificaciones sobre estos; además, debe existir la posibilidad de establecer responsabilidades e imponer sanciones a estos funcionarios cuando sus actuaciones se aparten de la honestidad en la función pública o deriven en la utilización ineficiente de los recursos disponibles o en el incumplimiento de las metas y objetivos establecidos tanto al nivel de la gestión institucional como al nivel de la gestión de la Administración en su conjunto.

Por otra parte, la CGR ha utilizado, con ocasión de la elaboración de algunos documentos, el siguiente concepto de rendición de cuentas:

La obligación de responder por una responsabilidad que le ha sido asignada a un individuo o a un grupo, donde los alcances de dicha obligación implican revelar,

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explicar y justificar las responsabilidades conferidas cuyos orígenes pueden ser políticos, constitucionales, estatutarios o contractuales.

En el ejercicio de la rendición de cuentas la información se suministra con el propósito de coadyuvar a verificar el cumplimiento o incumplimiento de la responsabilidad que se confirió al individuo o grupo.

Hasta mediados de la década de los 1990’s, la Memoria Anual de la CGR se caracterizaba por presentar los resultados financiero-presupuestarios del Gobierno con un enfoque eminentemente descriptivo. Bajo este enfoque, la CGR se limitaba a presentar las cifras sobre liquidación u otros datos de carácter financiero haciendo énfasis en los montos observados y su comparación con las cifras del año inmediato anterior; información relativa a aspectos que podían estar fuera de la técnica presupuestaria o incluso de la normativa en materia de presupuesto, se presentaba con el principal objetivo de que fuera conocida, y de que el lector la tuviera en cuenta en sus análisis, pero no como referencia de un accionar inapropiado por parte del gestor.

A partir del año 1996 la Memoria Anual de la CGR incluye un capítulo expresamente denominado “Dictamen de la liquidación de los presupuestos” o “Dictamen de la gestión financiero-patrimonial del Gobierno”, que refleja la convicción de que la CGR, mucho antes de jugar un papel de fuente de información sobre las estadísticas presupuestarias y financieras del Gobierno y de las entidades descentralizadas, tiene el rol de servir de apoyo, en materia técnica, al control político que se ejerce en un sistema de gobierno democrático y divido en poderes, en su caso, de apoyo al Poder Legislativo.

Esta toma de conciencia por parte de la CGR sobre su papel de apoyo al control político en materia presupuestaria y, en general, de utilización de los recursos públicos, coincidió con un auge de las ideas sobre rendición de cuentas que puede decirse que culminó con la reforma del año 2000 a la Constitución Política, ya reseñada, en la que los temas de la evaluación de resultados y la rendición de cuentas en la administración pública quedan expresamente considerados como aspectos relevantes básicos de nuestro ordenamiento jurídico. Adicionalmente, un año después se promulga la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que tiene como fines: i) propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según principios de economía, eficiencia y eficacia; ii) desarrollar sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y evaluación de la gestión; y iii) definir el marco de responsabilidad de los participantes en los sistemas que en esa ley se definen.

Con la entrada en vigencia de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se ha dado un avance significativo en el marco jurídico que regula el ejercicio de brindar justificaciones de los resultados logrados con la gestión, al exigir esta ley, en los informes de evaluación, los elementos explicativos necesarios para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, tal y como queda vigente en su artículo 52. Ahora bien, en la práctica no ha sido posible cumplir a cabalidad con estas exigencias, debido a limitaciones de recursos humanos, escasa capacitación, deficiencias de coordinación y dificultades de organización inter-institucional para conceptuar y poner en funcionamiento los modelos requeridos para ese efecto.

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También se ha dado un avance en los instrumentos que utiliza la Dirección General de Presupuesto Nacional para realizar el proceso de evaluación de la gestión física y presupuestaria. En el artículo 72 del Reglamento de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos3 se asigna a la Dirección General de Presupuesto Nacional la responsabilidad de plantear la metodología y los instrumentos para el proceso de evaluación. De esta manera los formularios de gestión y de producción física de los resultados establecen la necesidad de justificar las desviaciones presentadas en la ejecución del presupuesto de cada institución con respecto a las metas planteadas para el año respectivo.

4. Actividades que ha realizado la CGR con respecto a la definición de rendición de cuentas y la transparencia

La División de Fiscalización de la CGR ejecuta actualmente un proyecto de amplio alcance (macroproyecto) denominado “Evaluación de resultados y rendición de cuentas”.

La visión estratégica del Macroproyecto está enfocada a un mejoramiento de la gestión pública y del sistema de rendición de cuentas, por medio de la fiscalización de los sistemas de administración financiera, potenciando una mayor capacidad de las entidades rectoras de los sistemas de planificación y administración financiera, así como de las entidades públicas y de la CGR, en los procesos de evaluación y rendición de cuentas, e impulsando una mayor transparencia en la gestión pública, mediante el suministro de información útil, pertinente, oportuna y veraz por parte de las entidades del Estado.

Se pretende que las distintas áreas de la División de Fiscalización de la CGR, desarrollen la fiscalización de la evaluación de resultados y rendición de cuentas en 27 de las instituciones del sector público, consideradas más relevantes desde el punto de vista de la asignación de recursos, las cuales se han seleccionado siguiendo el criterio de fiscalización 80/20, y en algunos casos, aplicando el criterio de importancia de las temáticas que atienden las entidades. La mencionada fiscalización está basada en el ciclo presupuestario y contable que realizan las entidades públicas, y contempla principalmente dos perspectivas: la evaluación física o de resultados, que abarca desde la determinación de la congruencia entre fines, objetivos y planes y su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo, hasta la verificación del cumplimiento de metas e indicadores y; la evaluación de la gestión financiera, que abarca la gestión presupuestaria y la financiera-contable.

El objetivo general de este macroproyecto es velar por que el Estado costarricense cuente con eficientes y eficaces sistemas de administración financiera y rendición de cuentas (planificación, presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad y administración de bienes), que garanticen la debida protección y uso de los activos y de los recursos públicos, así como una sostenible situación financiera y económica de las entidades públicas.La fiscalización de la evaluación de resultados y rendición de cuentas abarcará principalmente dos perspectivas: la evaluación física o de resultados y la evaluación de la gestión financiera.

La fiscalización de la evaluación de la gestión física o de resultados, pretende una fiscalización de la evaluación del cumplimiento de los fines, objetivos y metas previstos mediante el análisis de la información que sobre el mismo remite la entidad. Esto implicará valorar la labor de

3 Decreto N° 32988-H-MP-PLAN de 18 de abril de 2006.

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las instituciones respecto de lo siguiente: fines, planificación estratégica y operativa y su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo; Programa de Inversiones; evaluaciones de Ministerio de Planificación, del Ministerio de Hacienda y de la Autoridad Presupuestaria.

La fiscalización de la evaluación de la gestión financiera considerará el análisis presupuestario y el análisis de estados financieros.

5. Actividades de la CGR dirigidas al público y los medios de comunicación para divulgar sus informes

Después de un plazo prudencial de 2 ó 3 días de entregado un informe a la Administración, la CGR lo pone a disposición del público en su página web y comunica de su emisión a la Asamblea Legislativa.

Adicionalmente, se realiza un estudio sobre el alcance que debe darse a la divulgación del informe en los medios de prensa y en otras instancias no mediáticas que se estiman pertinentes. Como resultado de este estudio, el informe puede ser objeto de una divulgación reducida, como en el caso de un boletín de prensa, o de una divulgación más amplia, como, por ejemplo, si se realiza una conferencia de prensa o si se comunica a actores de la rendición de cuentas “social”, como pueden ser las cámaras que agremian diversas actividades económicas, asociaciones representativas de las comunidades u otros actores de la “accountability” social.

6. Presentación de informes a las instituciones públicas y a la Asamblea Legislativa

Cuando se produce un informe como resultado de un estudio de auditoría, la CGR realiza una presentación al jerarca y otros funcionarios de la institución auditada en la que les expone los resultados del estudio que están siendo abordados en el informe y las posibles disposiciones, entregándoles una copia impresa del respectivo informe en su versión preliminar. Esto con el propósito de obtener las observaciones que la administración tenga a bien realizar al informe, después de lo cual la CGR procede a emitir el informe en su versión definitiva, el cual entrega en versión impresa al jerarca y auditor interno de la institución fiscalizada. El objetivo de este acto es el de comunicar oficialmente los resultados del estudio que se reportan en el informe y las disposiciones que debe acatar la administración.En cuanto a la presentación de informes a la Asamblea Legislativa, la Ley Orgánica de la CGR establece que la CGR debe remitir a la Asamblea Legislativa copia de todos los informes que rinda en el ejercicio de sus potestades de órgano auxiliar en el control y la fiscalización de la Hacienda Pública.

Un informe de especial relevancia que se presenta a la Asamblea Legislativa con periodicidad anual, y que se presenta el mismo día en que se verifica la elección del Directorio Legislativo para el plazo de un año, es la Memoria Anual.

La Memoria Anual de la CGR es un documento que la CGR debe presentar cada año a la Asamblea Legislativa por mandato constitucional. Por disposición de la Constitución Política,

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la Memoria Anual debe contener una reseña del movimiento del año económico anterior, un detalle de las labores de contralor de la CGR y una exposición de las opiniones y sugestiones que la CGR considere necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos.

Como parte de la reseña del movimiento del año económico anterior, la Memoria Anual de la CGR contiene el dictamen que elabora la CGR sobre los informes que preparan el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre la gestión financiero-patrimonial del Gobierno Central y sobre la gestión institucional de las entidades públicas.

El dictamen de la liquidación de los presupuestos del Gobierno Central es un producto que está previsto en la Constitución Política, y constituye el aporte de la CGR al proceso de rendición de cuentas que se verifica cada año en materia de origen y utilización de los recursos financieros por parte del Gobierno. Este producto de la CGR fue concebido en el marco del proceso presupuestario en el Gobierno Central. En este orden de ideas, el presupuesto es una expresión de la voluntad del Poder Legislativo en materia de destino de los recursos que el Gobierno espera recibir en el transcurso de un año. Cada vez que concluye un período presupuestario se verifica un proceso de rendición de cuentas en materia de presupuesto que pretende constatar si la gestión del Poder Ejecutivo se ajustó o no a la voluntad del Legislativo, tanto en lo que respecta al uso de los recursos financieros como en lo relativo a las metas y objetivos de las instituciones que quedan consignados en el presupuesto de la República.

La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, del año 2001, vino a desglosar los temas o informes particulares que el Ministerio de Hacienda debe abordar en sus informes de liquidación en adición a la liquidación del presupuesto (liquidación de ingresos y gastos) propiamente dicha. Estos temas particulares son, además de la liquidación de ingresos y egresos, el estado de la deuda pública, el estado de tesorería, el resultado contable del período, los estados financieros consolidados del Gobierno de la República, el informe sobre administración de bienes y el informe de la gestión institucional. Añade esta ley un informe más, a cargo del Ministerio de Planificación Nacional, sobre el cumplimiento de metas, objetivos, prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo.

El informe de la gestión institucional a cargo del Ministerio de Hacienda es preparado por la Dirección General de Presupuesto Nacional con la información de la ejecución física de los presupuestos que las entidades y los órganos están obligados a suministrar como resultado de un ejercicio de autoevaluación al Ministerio de Hacienda en atención al artículo 57 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Para ello, los jerarcas de los entes u órganos evaluados en acatamiento del artículo 74 del Reglamento de esa ley deberán presentar a más tardar el 31 de enero del siguiente ejercicio el informe respectivo.

La Dirección General de Presupuesto Nacional cuenta con un plazo de un mes para elaborar el informe que debe enviar a la CGR, ya que los artículos 52 y 55 de la Ley e Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos plantean el 1° de marzo como fecha límite. Dicho informe debe valorar los resultados físicos, según el artículo 71 del reglamento de la Ley, con el fin de “medir los resultados de la gestión institucional y lograr la transparencia en la rendición de cuentas”. El artículo 75 del mismo reglamento establece que el Informe de Resultados Físicos corresponde a “un informe sobre el Presupuesto de la República, en el que se analizará la producción de bienes y servicios finales que alcanzaron los órganos u

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entes que lo componen, en el nivel programático, con respecto a las metas estimadas de

producción incluidas para el ejercicio económico en la evaluación.”

Corresponde a la CGR elaborar un dictamen de los informes citados (que son 8 en total) y

remitirlo, junto con los informes mismos, a la Asamblea Legislativa el día 1 de mayo, que es

el día en que la Asamblea Legislativa, en sesión solemne, nombra nuevo Directorio y recibe al

Presidente de la República para escuchar su informe de labores.

La Asamblea Legislativa recibe, así, por una parte, los informes de liquidación preparados por

el Ministerio de Hacienda y por el Ministerio de Planifi cación Nacional y, por otra, el dictamen

sobre estos informes que prepara la CGR, su auxiliar en la vigilancia de la Hacienda Pública.

A la Asamblea Legislativa le corresponde, en palabras de la Constitución Política, aprobar o

improbar “las cuentas” en defi nitiva.

El trámite de los informes de liquidación presentados por el Poder Ejecutivo y del correspondiente

dictamen de la CGR está defi nido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Este

reglamento, en el capítulo relativo a procedimientos de control político, establece que los

referidos documentos deben pasar a análisis de una comisión legislativa especial, denominada

Comisión para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, y que esta comisión debe rendir un

informe al Plenario en el cual recomiende aprobar o improbar la liquidación. Esta Comisión,

aparte de recomendar la aprobación o improbación de los informes de liquidación, suele

incluir recomendaciones a la Administración, en particular, al Ministerio de Hacienda, así

como a la CGR, con el propósito de aumentar la efi cacia de este proceso de rendición de

cuentas.

De esta manera se cierra el ciclo de rendición de cuentas presupuestaria que se representa

en el siguiente diagrama:

Ciclo de la rendición de cuentas presupuestaria

Ciclo de la rendición de

cuentas presupuestaria

Ejecución Presupuestaria

Autoevaluación Administración

Evaluación DGPN

Dictamen Contraloría

Informe Asamblea Legislativa

RecomendacionesCiclo de la

rendición de cuentas

presupuestaria

Ejecución Presupuestaria

Autoevaluación Administración

Evaluación DGPN

Dictamen Contraloría

Informe Asamblea Legislativa

Recomendaciones

Fuente: Elaboración Propia.

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Ahora bien, este procedimiento no ha surtido en la práctica el efecto esperable, porque el hecho de que el Plenario Legislativo acoja una recomendación de la Comisión o de la CGR en dirección de improbar las cuentas, no ha tenido consecuencias de carácter político sobre los jerarcas y otros funcionarios del Poder Ejecutivo encargados de la gestión presupuestaria e institucional; además, el trámite en la Asamblea Legislativa tiene a ser lento, excediendo considerablemente los plazos establecidos para la emisión del informe de la comisión y para la votación final en el Plenario, lo cual resta mucha o toda la eficacia que el procedimiento debiera tener. Un cuadro ilustrativo de los tiempos que ha consumido el trámite de liquidación presupuestaria en la Asamblea Legislativa en los últimos 8 años se inserta a continuación.

Duración del trámite de liquidación presupuestariaen la Asamblea Legislativa

(Tiempos en meses)

Año Comisión Plenario Total

2000 5 1 72001 7 3 92002 7 57 * 65 *2003 24 4 ** 292004 12 4 ** 162005 3 2 52006 4 13 * 16 *2007 4 0 * 4 *

(*) Este tiempo puede aumentar, pues el trámite no ha concluido.

(**) El Plenario archivó el expediente sin someterlo a votación.

Nota: datos al 25 de agosto del 2008.

Sí se observa, en cambio, un efecto de los informes emitidos por la comisión legislativa, en el mejoramiento de la gestión institucional y de la actividad fiscalizadora de la CGR, como producto de un esfuerzo que se realiza en las esferas técnicas de ambas instancias por atender las observaciones y recomendaciones, al Ministerio de Hacienda y a la CGR, que la comisión vierte en sus informes.

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V. Ponencia presentada por el Tribunal Superior de Cuentas de Honduras *

* Preparada por: Jesús Reniery Soto N., Director de Control y Evaluación.

1. Definición de las atribuciones constitucionales y legales que tiene el Tribunal Superior de Cuentas para fiscalizar la hacienda pública

El principal ente contralor del Estado de Honduras es el Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Es el órgano superior de control de los fondos, bienes y recursos públicos administrados por cualquiera de los Poderes del Estado, entes descentralizados y desconcentrados, municipalidades y órganos especiales o entes públicos o privados. El control que debe realizar el Tribunal es un control jurídico sustentado en la Constitución de la República, las convenciones internacionales contra la corrupción, en su propia Ley Orgánica, Reglamento General y Reglamentos especiales y, en forma subsidiaria, en las leyes administrativas y principios jurídicos aplicables en la materia.

Las potestades y atribuciones concedidas al Tribunal Superior de Cuentas se encuentran reguladas en el Título V “De los Poderes del Estado”Capítulo III “Del Tribunal Superior de Cuentas”, artículos 222 al 227.

Adicionalmente, la Constitución de la República consigna regulaciones relacionadas con los tipos de control que ejerce el TSC en los artículos 233 (Del Enriquecimiento iIícito); 321 al 327 (De la Responsabilidad del Estado y sus Servidores); 351 (Del Régimen Financiero); 352 al 360 (De la Hacienda Pública) y 361 al 372 (Del Presupuesto).

El Artículo 222 constitucional engloba las atribuciones del TSC y textualmente reza:” El Tribunal Superior de Cuentas es el ente rector del sistema de control de los recursos públicos, con autonomía funcional y administrativa de los poderes del Estado sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y de las leyes. Será responsable ante el Congreso Nacional de los actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones. El TSC tiene como función la fiscalización a posteriori de los fondos, bienes y recursos administrados por los poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas, incluyendo los bancos estatales y mixtos, la Comisión Nacional de Bancos y Seguros, las municipalidades y de cualquier otro órgano especial o ente público o privado que reciba o administre recursos públicos de fuentes internas o externas. En el cumplimiento de su función deberá realizar el control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia y eficacia, economía, veracidad y legalidad.

Le corresponde, además, el establecimiento de un sistema de transparencia en la gestión de los servidores públicos, la determinación del enriquecimiento ilícito y el control de los activos, pasivos y, en general, del patrimonio del Estado. Para cumplir con su función el TSC tendrá las atribuciones que determine su ley orgánica.”

Por su parte la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas (Decreto 10-2002-E) publicado en el Diario Oficial la Gaceta Nº 29,990 de fecha 20 de enero de 2003, establece las

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funciones, atribuciones y potestades del TSC, señalando las relacionadas con la fiscalización de las finanzas públicas.

El capítulo III (Atribuciones y Preeminencia), específicamente en el artículo 3 se indican claramente sus atribuciones:” El Tribunal como ente rector del sistema de control, tiene como función constitucional la fiscalización a posteriori de los fondos, bienes y recursos administrados por los poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas, incluyendo los bancos estatales o mixtos, la Comisión Nacional de Bancos y Seguros, las municipalidades y de cualquier otro órgano especial o ente público o privado que reciba o administre recursos públicos de fuentes internas o externas.

En el cumplimiento de su función deberá realizar el control financiero, el de gestión y resultados, fundados en la eficacia y eficiencia, economía, equidad, veracidad y legalidad. Le corresponde, además el establecimiento de un sistema de transparencia en la gestión de los servidores públicos, la determinación del enriquecimiento ilícito y el control de los activos, pasivos y, en general, del patrimonio del Estado.”

En el Título II (Ámbito de Aplicación), Capítulo Único (Sujetos Pasivos), Artículo 5 se determina exactamente quienes están sujetos a las disposiciones de esta Ley, resaltando en los mismos a la administración pública central, la administración pública descentralizada, desconcentrada, los poderes legislativo y judicial, los llamados entes sin adscripción específica (Ministerio Público, Procuraduría General de la República, Tribunal Nacional de Elecciones, Superintendencia de Concesiones, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos), las personas naturales o jurídicas que gocen de exoneraciones o dispensas fiscales, hasta llegar a figuras tales como los fideicomisos constituidos con fondos o bienes del Estado y los procesos de privatización y el destino de los recursos obtenidos de ellos.

Abundando sobre las atribuciones de control a cargo del TSC, en el Capítulo II (Control Financiero de Gestión y de Resultados, Sección Tercera), en el artículo 45, se señalan entre otras las siguientes atribuciones:

Verificar la gestión administrativa y financiera de los órganos, organismos y personas sujetas a la presente Ley; llevar a cabo auditoría de regularidad que comprendan el control de legalidad y la auditoría financiera; llevar a cabo auditorías operacionales o de gestión que comprenden los controles de economía, eficiencia y eficacia; ejercer el control sobre los ingresos fiscales, su rentabilidad y el cumplimiento del Presupuesto de Ingresos de la República, así como supervisar y evaluar la eficacia del control interno a cargo de los sujetos pasivos.

Mención especial merece lo preceptuado en el Artículo 32 que establece la Rendición de la Cuenta General del Estado, que determina el informe que el TSC debe remitir al Congreso Nacional sobre la liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y de las instituciones descentralizadas y desconcentradas.

El espectro, entonces del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica del TSC es amplio y de cobertura total.

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2. Principales actividades que realiza el Tribunal Superior de Cuentas en materia de fiscalización

Las labores de fiscalización que realiza el TSC se fundamentan básicamente en los tipos de control que legalmente debe ejercer y que constituyen su mandato. Estos tipos de control conforman el Sistema de Control, el cual debe ser integral, exclusivo y unitario y su funcionamiento se regirá por los principios de legalidad, eficacia, eficiencia, economía, equidad y veracidad, estando constituido por los mecanismos técnico-jurídicos a través de los cuales el TSC cumple sus funciones.

Estos tipos de control son los siguientes: Control Financiero, Control de Gestión y de Resultados, Control de Probidad y Ética Públicas y el Control del Patrimonio del Estado.

Las actividades de fiscalización se enmarcan dentro de los tipos de control que se ejecutan. En tal sentido el Control Financiero tiene por objetivo verificar la correcta percepción de los ingresos y ejecución del gasto corriente y de inversión, de manera tal que se cumplan los principios de veracidad y legalidad.

Este control es ejercido mediante la Auditoria Financiera, como el examen que se realiza a los estados e informes financieros preparados por las unidades administrativas, lo cual incluye entre otros: Los registros contables, los documentos de respaldo y otra evidencia relacionada con las operaciones financieras; los activos, los pasivos, el patrimonio, los ingresos y gastos cualquiera sea su fuente o destino, los costos directos o indirectos, la ejecución presupuestaria, las cuentas de orden, los fideicomisos, etc., con el propósito de dictaminar los Estados Financieros; formular comentarios, conclusiones y recomendaciones respecto a la razonabilidad de las cifras y la confiabilidad del control.

Las principales actividades de fiscalización a este nivel corren a cargo de la Dirección de Auditorías, misma que a través de sus departamentos ejecutan auditorías a los siguientes sectores públicos: Económico y financiero, Recursos Naturales y Ambiente, Seguridad y Justicia, Municipalidades, Sector Social, Infraestructura e Inversiones.

El Control de Gestión y de Resultados tiene por objeto: i) Controlar a posteriori el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento oportuno de políticas, programas, prestación de servicios, adquisición de bienes y ejecución de proyectos; ii) Evaluar los resultados de legalidad, eficacia, eficiencia, economía, veracidad y equidad en las operaciones del sector público; iii) Evaluar la capacidad administrativa para impedir, identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado.

En el TSC se realiza mediante el examen a las entidades para establecer en qué medida éstas logran sus objetivos y metas y además cumplen con los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado. Esta definición concuerda con la evaluación de cumplimiento del Plan Operativo Anual - POA, y la evaluación del grado de eficacia, eficiencia y economía alcanzado. Se realiza básicamente en la Dirección de Control y Evaluación a través de las auditorías de gestión a nivel macro ejecutadas por los Departamentos de Control de Deuda Pública, Fiscalización de Ingresos y Control y Evaluación del Presupuesto.

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Las auditorías a la deuda pública se centran en la gestión del endeudamiento realizada por la Secretaría de Finanzas, concretamente en la Dirección General de Crédito Público y sus agencias especializadas. Las auditorías de fiscalización de Ingresos se realizan a la Secretaría de Finanzas, especialmente a la Dirección General de Presupuesto, Contaduría General de la República, Tesorería General de la República, Dirección Ejecutiva de Ingresos y en lo correspondiente en Banco Central de Honduras. Estos dos tipos de auditorías también cuentan con un informe del comportamiento macroeconómico y financiero del sector público.

El departamento de Control y Evaluación del Presupuesto es el encargado del Informe de Rendición de Cuentas que sobre la Cuenta General del Estado es presentado al Congreso Nacional de la República en el mes de septiembre de cada año. Este proceso abarca al Gobierno Central y al sector descentralizado y desconcentrado y conlleva el examen a la liquidación del presupuesto de gastos de 75 entes públicos; y resume una visión sobre la eficiencia y eficacia de la gestión del sector público incluyendo la evaluación del gasto y el cumplimiento de los planes operativos.

Por su parte el control de Probidad y Ética Pública tiene por objeto establecer las condiciones para asegurar el ejercicio correcto de las actuaciones de los servidores públicos y de aquellas personas vinculadas con actividades financieras y económico-patrimoniales relacionadas con el Estado, a fin de que dichas actuaciones estén enmarcadas en principios de legalidad y valores éticos de integridad, imparcialidad, probidad, transparencia, responsabilidad y de eficiencia que aseguren un adecuado servicio a la colectividad; así como salvaguardar el patrimonio del Estado, previniendo, investigando y sancionando a los servidores públicos que se valgan de sus cargos, empleos o influencias para enriquecerse ilícitamente o cometer otros actos de corrupción.

Este componente corre a cargo de la Dirección de Probidad y Ética, la cual para fines de fiscalización, desde el año 2004 ha promovido y creado 193 Comités de Probidad y Ética públicas en las entidades estatales; además gestiona la presentación de las declaraciones juradas de los funcionarios y servidores públicos, comprobando su oportunidad, veracidad y suficiencia. Valga adicionar que las auditorias realizadas por el TSC incluyen en la evaluación del ambiente de control el componente de integridad y valores éticos de forma tal de detectar conductas contrarias a los mismos.

El Control del Patrimonio del Estado tiene por objeto: i) asegurar que los bienes se registren, administren y custodien, con criterios técnicos y económicos; ii) supervisar que los organismos u órganos del Estado y los particulares usen los bienes que se les asigne para los fines legalmente determinados; iii) supervisar que la adquisición de bienes se haga atendiendo los principios de publicidad, economía y transparencia; iv) supervisar que la venta de acciones propiedad del Estado y la transferencia o liquidación de empresas de su propiedad, se realicen dentro del marco legal y previo justiprecio; y, v) propiciar la integración del sistema de información de bienes patrimoniales del Estado.

Este control lo ejecuta la Dirección de Control y Evaluación por medio del Departamento de Fiscalización de Bienes Nacionales, quien realiza auditoría de gestión al proceso de administración de los bienes nacionales por los sujetos pasivos de la Ley del TSC.

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Los mandatos y tareas de fiscalización del TSC se complementan con los procesos a cargo de las siguientes Direcciones:

Dirección de Supervisión y Seguimiento como Encargada de los macroprocesos de supervisión de auditorías internas, auditoría de proyectos y licitaciones y de seguimiento de recomendaciones de auditoría, realizados por los Departamentos de: a) Supervisón de Auditorías Internas; b) Auditoría y Seguimiento de Proyectos; y c) Seguimiento de Recomendaciones; Dirección de Participación Ciudadana encargada del macroproceso de participación ciudadana y del control y seguimiento de las denuncias ciudadanas por medio del Departamento de Control y Seguimiento de Denuncias y la Dirección de Análisis de Impugnaciones a cargo del Análisis y estudio de las impugnaciones y medios probatorios presentados por los sujetos de responsabilidad civil o con informe provisional de enriquecimiento ilícito, pronunciándose sobre los extremos de la impugnación, desvaneciendo o confirmando total o parcialmente los cargos formulados.

3. ¿Qué se entiende por rendición de cuentas en el Tribunal Superior de Cuentas, en caso de que exista algún concepto

La rendición de cuentas corresponde a las distintas formas de control a las que pueden someterse los poderes públicos y que pueden ser ejercidas por los ciudadanos o por órganos públicos, según lo que establece el ordenamiento jurídico hondureño. A nivel jurídico, Honduras no posee una definición de rendición de cuentas aceptada y consensuada nacionalmente.

Al interior del Tribunal Superior de Cuentas no se cuenta con una definición formal de Rendición de Cuentas. Sin embargo en forma tácita y clara entre sus principales funciones de fiscalización subyace este concepto. De esta forma el TSC no sólo debe indagar las cuentas financieras de las instituciones del Estado, sino también fiscalizar la ejecución de programas y la gestión del gobierno; igualmente debe conocer los casos de corrupción. En este sentido la normativa legal que rige al TSC es suficientemente amplia para poder exigir rendición de cuentas al gobierno central y a su vez esta obligado legalmente a informar de esa rendición de cuentas al Congreso Nacional, según lo preceptúa el artículo 32 de su Ley orgánica.

En lo relativo a la rendición de cuentas al Congreso Nacional, según el artículo 226 de la Constitución de la República “El Tribunal Superior de Cuentas deberá rendir al Congreso Nacional, por medio de su presidente, dentro de los primeros cuarenta (40) día de finalizado el año económico, el informe anual de su gestión”·

Para reforzar lo afirmado en el sentido que el TSC, aún con la carencia de una conceptualización formal de la rendición de cuentas; cuenta con una normativa suficientemente amplia y clara para ejecutar acciones orientadas a la misma; basta con señalar lo indicado en la Ley Orgánica del TSC, Capítulo II (Control Financiero, de Gestión y de Resultados) en su artículo 45, en donde se establecen en forma desagregada sus atribuciones de control para exigir cuentas específicamente a las instituciones del Estado y al universo de los sujetos pasivos.

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4. ¿Qué actividades se han realizado en el Tribunal Superior de Cuentas con respecto a la definición de rendición de cuentas y la transparencia?

En el año 2004 dentro del Proyecto de Fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de OCCEFS-Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD; Tribunal Superior de Cuentas, 2004, se realizó una consultoría sobre el Diagnostico del Sistema de Rendición de Cuentas en Honduras. Este trabajo estuvo a cargo del consultor Pablo Ulises Gómez.

Este diagnóstico establece que la Rendición de Cuentas en Honduras se entiende de la siguiente manera:” La Rendición de Cuentas en Honduras es un proceso de control interno y externo que tiene por objeto asegurar la eficiencia y eficacia de las actividades que los sujetos pasivos realizan con el uso de:

• Los fondos públicos;

• El cumplimiento eficaz de las políticas programadas, prestación de servicios, adquisición de bienes y ejecución de proyectos;

• El ejercicio correcto de las actuaciones de los servidores públicos y de aquellas personas naturales y jurídicas vinculadas al uso de fondos públicos;

• La fiscalización, inspección y control de los bienes nacionales, activos de cualquier tipo, documentos e instrumentos legales y los recursos naturales que constituyen la riqueza de la Nación.

El control de la gestión de resultados hace hincapié en la obligación de Rendir Cuentas (RC) del Sector Público, no sólo de la gestión financiera, sino que en un concepto más amplio la gestión de los ingresos y los gastos que permitan a los servicios de auditoría más eficientes y eficaces controlar el déficit y la deuda pública. Desde tal punto de vista también las normas y reglamentos técnicos se aplicarán a la gestión del sistema financiero nacional que incluye a los bancos del Estado, empresas mixtas y la creación de fideicomisos, a través del sistema eficiente que controla la Comisión Nacional de Bancos y Seguros”.

En noviembre de 2004 la firma consultora “Gerens Escuela de Gestión y Economía” realizó la consultoría de Organización y Funcionamiento del Departamento de Organización y Métodos y Diseño de Procedimientos Operativos del Tribunal Superior de Cuentas. Como productos finales de la misma se diseñaron 22 documentos entre Manuales, Guías metodológicas e informes.

Uno de esos productos fue la Guía de la Auditoría al Informe de Rendición de la Cuenta General de la República, en donde se plasman orientaciones puntuales metodológicas para abordar la evaluación del Informe de Rendición de Cuentas que debe presentar la Contaduría General de la República al Congreso Nacional sobre el comportamiento financiero integrado del sector público.

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El documento en mención apunta que la Rendición de Cuentas, de conformidad con el enfoque de control sistémico e integral que establece la Constitución de la Republica de Honduras, Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas y su Reglamento, consiste en la obligación de los sujetos pasivos de la ley, de ejercer en forma legal, ética, económica, eficaz, eficiente, veraz, equitativa y transparente, las competencias y atribuciones que le son conferidas por mandato legal, debiendo rendir cuenta ante los órganos rectores, autoridades superiores y ciudadanía, de su gestión, en forma apropiada; generando y proporcionando, para tal efecto, la información completa, consistente, relevante y oportuna sobre el correcto uso de los bienes, fondos y recursos, el cumplimiento de los objetivos y la aplicación de las normas legales que regulan su actuación, con el propósito de que sea sometida a una evaluación y auditoria independiente, sean éstas practicadas por el Tribunal Superior de Cuentas, las Unidades de Auditoria Interna y/o las firmas privadas de auditoria contratadas por las entidades estatales.

Agrega además, que la obligación del sistema de control integral, exclusivo y unitario, en el que el Tribunal Superior de Cuentas ejerce la rectoría, consiste en fiscalizar “a posteriori” los resultados de dicha gestión, el cumplimiento de disposiciones normativas, la confiabilidad en la rendición de las cuentas financieras y presupuestales, la actuación ética y proba de los servidores públicos con el consecuente señalamiento de responsabilidades en caso de incumplimiento de las normas legales, pérdidas de recursos contra el Estado y conductas tipificadas como ilícitas.

Respecto a la definición de transparencia, en el Título I, Disposiciones Generales, Capítulo II, Definiciones, Artículo 2 de la Ley Orgánica del TSC, se conceptualiza la transparencia de la siguiente manera:

Transparencia: Gestión clara, veraz y objetiva por medio de la ejecución y desarrollo de sistemas de control, fiscalización, probidad y ética, promoviendo la participación ciudadana.

5. ¿El Tribunal Superior de Cuentas realiza alguna actividad dirigida al público y los medios de comunicación para divulgar sus informes? ¿Qué tipo de actividades realiza en este sentido?

La base legal sustentada en el Capítulo V (Informes), Artículos 32 al 35 de la Ley Orgánica del TSC, dicta los tipos de informes y sus destinatarios. El artículo 32 establece el informe sobre la rendición de la cuenta general del Estado, el cual va dirigido al Congreso Nacional y versa sobre la liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y de las instituciones descentralizadas y desconcentradas. Dicho informe deberá observar las normas de auditoría gubernamental y resumir su visión sobre la eficiencia y eficacia de la gestión del sector público, incluyendo la evaluación del gasto, organización, desempeño, gestión, cumplimiento de planes operativos y confiabilidad del control de las auditorías internas, el plan contable y su aplicación.

Este Informe debe ser presentado al Congreso Nacional en el mes de septiembre de cada año.

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El Artículo 33 se refiere al Informe de Actividades y resultados del año anterior que el TSC debe presentar al Congreso Nacional dentro de los primeros cuarenta (40) días de finalizado el ejercicio económico.

Por su parte el Artículo 34 plantea la obligación de rendir al Congreso Nacional los informes especiales que le sean requeridos, en cualquier tiempo.

El Artículo 35 norma la publicidad de los informes, indicando que el TSC publicará los informes enviados al Congreso Nacional, empleando los medios que considere apropiados, respetando los derechos y garantías previstos en la Constitución de la República y demás leyes. Asimismo, manda que se publique una recopilación anual de los informes emitidos. Este artículo expresa que deben exceptuarse los casos de asuntos en proceso de investigación.

Para efectos de masificar el conocimiento de su gestión el Tribunal Superior de Cuentas dispone de un sitio web (www.tsc.gob.hn) en el cual se brinda información sobre la normativa vigente, el tipo y número de auditorías realizadas, información sobre las convenciones de las cuales Honduras es signatario (Convención Interamericana Contra La corrupción, Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción); convenios de diverso orden suscritos por el TSC, memorias institucionales, información sobre las Oficinas Regionales y su gestión, orientaciones para el diligenciamiento de las declaraciones juradas, un apartado sobre las relaciones de cooperación internacional y sobre el Sistema Nacional de Control de los Recursos Públicos (SINACORP).

Igualmente la página cuenta con un componente de los informes de auditoría realizados por las diversas direcciones operativas del TSC, resaltando los informes de rendición de cuentas; un apartado sobre directrices para formular las denuncias ciudadanas y la llamada sala de prensa donde se insertan los boletines institucionales y el resumen de las actividades y ejecutorias más relevantes desarrolladas por el Tribunal Superior de Cuentas. La Dirección de Comunicación mantiene una estrategia de comunicación e imagen institucional a través de la realización de conferencias de prensa, spot publicitarios, conversatorios con la asociación de medios, publicaciones de los logros del TSC y enlaces con las principales organizaciones de periodistas.

6. ¿Cómo se presentan los informes a las instituciones públicas y el Congreso?

La comunicación de resultados de las auditorías realizadas inicia con la elaboración del informe de auditoria correspondiente. Seguidamente se programa y realiza la conferencia final o de cierre para dar a conocer este Informe al titular de la entidad auditada, o a los jerarcas de las direcciones o agencias involucradas. El informe contiene los resultados de las auditorías y las conclusiones y recomendaciones, con la finalidad de recibir los comentarios finales de modo tal, que se proceda a realizar el ajuste del informe; y a efectos de motivar la aplicación de las acciones correctivas a que hubiera lugar.

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En esta instancia se procede a levantar un Acta de Cierre en donde se plasman las opiniones de los representantes del ente auditado, y se aprueba y firma por los comparecientes a la misma.

Luego de las revisiones y aprobaciones correspondientes, el informe sino cuenta con responsabilidades, es remitido mediante oficio de la presidencia del TSC a los titulares de las instituciones auditadas para que se adopten las acciones y recomendaciones respectivas. A este nivel, y en cumplimiento de los artículos 39 y 79 de la Ley Orgánica del TSC, se solicita un plan de acción con un período fijo para ejecutar cada recomendación contenida en el informe y las acciones tomadas para ejecutar cada recomendación según el plan.

Los Informes con responsabilidades siguen el procedimiento establecido para las notificaciones, impugnaciones, análisis de los Magistrados, Resolución del Pleno, Reposición, Habilitación de la vía contencioso administrativa y los demás procedimientos ya dictados en las normas legales internas.

En lo que corresponde al Informe de Rendición de Cuentas de la Cuenta General del Estado, el proceso de comunicación de resultados arranca con la celebración de mesas de trabajo en cada una de las 75 instituciones auditadas para escuchar y proceder a los descargos, si fuera el caso.

Los informes individuales son recibidos por el jefe del Departamento de control y evaluación del Presupuesto, quien con el supervisor general los revisa y los consolida, preparando el informe general, empleando el formato de rendición de cuentas, el cual contiene el marco legal de la institución examinada, el detalle del Plan Operativo Anual, la información presupuestaria, la relación de la ejecución del Plan Operativo Anual con su presupuesto ejecutado, limitaciones encontradas, conclusiones y recomendaciones.

El informe de rendición de cuentas, por su volumen y para una mejor presentación, es resumido en un informe consolidado que se adjunta al informe general. Este informe es preparado por los supervisores de sectores, quienes lo remiten al jefe del departamento.

Con el informe consolidado debidamente revisado, es elaborado el informe ejecutivo por el jefe del departamento asistido por el supervisor general; luego el informe ejecutivo es integrado al informe general.

Una vez que el borrador del informe de rendición de cuentas y el informe ejecutivo han sido preparados, son remitidos al Director de Control y Evaluación para su discusión y aprobación.

Después que el Pleno del TSC, por conducto del Director de Control y Evaluación, recibió para su discusión y aprobación el Informe de Rendición de Cuentas y el Informe Ejecutivo, se realiza la presentación de los mismos ante el Pleno del TSC. Seguidamente y vía la presidencia del TSC, es enviado a la Secretaría del Congreso Nacional de la República.

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Seguimiento de medidas correctivas plasmadas en los informes

Las auditorías realizadas no podrían alcanzar sus objetivos si no se implementan y materializan las recomendaciones incorporadas en los informes, las que deberían de contribuir a una mejor gestión pública;

El seguimiento de las medidas correctivas le corresponde a la Dirección de Supervisión y Seguimiento, con el objeto de establecer en que medida fueron implementadas las recomendaciones y levantadas las observaciones incluidas en los respectivos informes de auditoria.

Para los efectos antes descritos la Dirección de Supervisión y Seguimiento aplica una normativa elaborada al efecto por el TSC, contenida en el Sistema de Seguimiento de Recomendaciones de Auditoría, (SISERA).

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VI. Ponencia preparada por la Contraloría General de la República de Panamá

1. Definición de las atribuciones constitucionales y legales que tiene la EFS de su país para fiscalizar la Hacienda Pública.

a. Etapas Previas a la creación de la CGR

La función que esta llamada a cumplir la Contraloría General de la Republica de Panamá, como Entidad Fiscalizadora Superior, registra como antecedentes a su creación, etapas previas en la historia republicana, mismas que aparecen consagradas en la Constitución de 1904, cuando el legislador le atribuye a la Asamblea Nacional, las funciones de nombrar los Jueces del Tribunal de Cuentas y del Visitador Fiscal para todas las oficinas de Hacienda de la República.

Con la promulgación de la Ley No. 12 de 22 de mayo de 1904, se establece el Visitador Fiscal regulando sus funciones como empleado de la Secretaria de Hacienda con jurisdicción nacional, siendo encargado de supervisar el manejo de las operaciones del Tesoro Publico, de investigar y ordenar el cometido de las regulaciones de la Contabilidad, exigiendo a los funcionarios de instrucción y juzgados de primera instancias los informes sobre el estado de los negocios relacionados con el fraude a las rentas nacionales.

Con la Ley No. 56 de 25 de mayo de 1904 se instituye y organiza el Tribunal de Cuentas. Esta Ley establece palmariamente las funciones del Secretario y de sus colaboradores, determinando además las personas responsables del erario público, así como la determinación de los procedimientos y la responsabilidad civil de los ordenadores del gasto público y el finiquito de cuentas.

La Ley No. 9 de 1907 y la Ley No. 34 de 1908, le concede a la Asamblea Nacional la intervención en el Juicio de Cuentas. Con la Ley No.33 de 14 de febrero de 1917, se introducen profundas reformas que consienten la eliminación del Tribunal de Cuentas tal cual como fue concebido en la precitada Ley No. 56 y permiten la creación de la oficina de fiscalización de cuentas a cargo de un empleado denominado Auditor General, bajo la dependencia de la Secretaria de Hacienda y Tesoro.

No obstante con la Ley No. 30 de 30 de diciembre de 1918, se otorga al Órgano Ejecutivo la responsabilidad de nombrar al máximo funcionario fiscalizador de la Republica y lo autorizó para nombrar o contratar los servicios de un Agente Fiscal, y suprimiera los puestos de Visitado Fiscal y de Tribunal de Cuentas, cuando considerara eficiente el sistema de contabilidad y pudiera prescindir de tales servicios.

b. Creación de la CGR

Mediante la Ley No. 84 de 29 de diciembre de 1930 se creo la Oficina de Contabilidad y Contraloría que se denominó “CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA” quedando a cargo de un funcionario cuyo titulo es de Contralor General de la República, nombrado por

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el Ejecutivo para un periodo 2 de cuatro años, requiriendo la ratificación de la Asamblea Nacional. De igual manera la precitada Ley, deroga expresamente, todas las funciones de jurisdicción especial de cuentas que hasta ese momento el Agente Fiscal de la Republica. La misma no contemplaba el cargo de Subcontralor, tal como se concibe hoy en día, sino la posición de Ayudante, quien puede no ser ciudadano panameño, y quien desempeña las funciones que le señalara el Contralor con la facultad de sustituirle en sus ausencias temporales o absolutas.

A través del Decreto No. 176 de 31 de diciembre de 1940 se le adscribe la Sección de Estadística, de manera tal que por primera vez en la historia las actividades fiscales del Gobierno Nacional pudieran ser analizadas comparativamente desde el punto de vista contable y también desde la perspectiva estadística.

Con el Acto Constitucional de 1941, en su Artículo 155, la Contraloría General deja de ser una “Oficina de Contabilidad y Control Fiscal” tal cual lo había establecido la precitada Ley No. 84 convirtiéndola en un Departamento del Poder Ejecutivo, con independencia de los Ministerios. La Ley No. 6 del 1 de febrero de 1941, incorpora a la Contraloría otras atribuciones de gran importancia como la Dirección del Presupuesto Nacional, el refrendo de los documentos que forman parte de la Deuda Publica y una intervención directa en todo lo relacionado con los desembolsos de fondos públicos y la presentación de los informes financieros del sector público.

La Constitución de 1946, fortalece la independencia de la Contraloría General de la Republica al conferir el nombramiento del Contralor y Subcontralor a la Asamblea Nacional y no al Ejecutivo. La Ley No. 46 de 1952, le confiere al Contralor General la función de ejercer la acción contenciosa- administrativa para demandar la nulidad de los actos administrativos que afecten el Tesoro ya que la Constitución de 1946 omitió incluir esta atribución.

La Constitución Política de 1972, califa a la Contraloría General como un “organismo estatal independiente”, y le concede nuevamente en el numeral 8o del Artículo 163 al Presidente de la Republica la facultad de nombrar al Contralor General y Subcontralor. Esa atribución es delegada a la Asamblea Nacional con el Acto Reformatorio Constitucional de 1983, tal cual como se advierte en el numeral 5o del Artículo 155 y que se preserva en el Acto Legislativo de 2004. Son funciones administrativas de la Asamblea Nacional nombrar al Contralor General de la República, al Subcontralor de la República. Se incrementan sus atribuciones de ocho (8) a trece (13) y le asigna nuevas funciones, entre ellas la jurisdicción de cuentas, para determinar la responsabilidad patrimonial y dejando la responsabilidad penal a las autoridades penales. Al Tribunal de Cuentas le transfiere toda la Jurisdicción de Cuentas, con competencia y jurisdicción nacional para juzgar las cuentas de los agentes y empleados de manejo, cuando surjan reparos de estas por razón de supuestas irregularidades. El nombramiento de los tres Magistrados que conforman el Tribunal de Cuentas será así: uno por el Órgano Legislativo,otro por el Órgano Ejecutivo y el tercero por la Corte Suprema de Justicia.

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c. La Ley No. 32 de 9 de noviembre de 1984 “Orgánica de la Contraloría General.”

En aplicación del Acto constitucional de 1972, el legislador desarrolla los artículos 275 y 276, promulgando la Ley No. 32 de 8 de noviembre de 1984. Esta Ley se divide en seis títulos que son Objetivo y Campo de Aplicación; Organización; Funciones Generales; Funciones Especiales; De los Órganos de Administración: Disposiciones Generales.

El Artículo 1., dice que: La Contraloría General de la Republica es un organismo estatal independiente, de carácter técnico. En efecto, le atribuye la misión de: fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos y bienes públicos, y examinar, intervenir, fenecer y juzgar las cuentas relativas a los mismos. De igual manera, le confiere el llevar la contabilidad pública nacional, prescribir los métodos y sistemas de contabilidad de las dependencias publicas y dirigir y formar la estadística nacional.

El Articulo 2., manifiesta el ámbito de acción de la Contraloría y dice que este se ejerce sobre todas las personas y organismos que tengan a su cargo la custodia o el manejo de fondos o bines del Estado, de los Municipios, Juntas Comunales, empresas estatales, entidades autónomas y semi-autónomas, en el país o en el extranjero. También se ejerce esta acción sobre aquellas personas u organismos en los que tenga participación económica el Estado o las entidades públicas y sobre las personas que reciban subsidios o ayuda económica de dichas entidades y sobre aquellas que realicen colecta publica para fines públicos, pero tal acción será proporcional ala grado de participación de dichos entes públicos. Excluyendo de la acción de la misma, las organizaciones sindicales, las sociedades cooperativas y demás entidades cuya fiscalización, vigilancia y control sean de competencia, de acuerdo con disposiciones legales especiales, de otros organismos oficiales.

El Articulo 9., hace referencia a la Estabilidad de los Servidores de la Contraloría y nos señala que: estará condicionada a la idoneidad, lealtad, antiguedad y moralidad del servicio público, la Contraloría llevará a cabo un examen del estado de estos y expedirá los certificados de estabilidad respectivos a los que cumplan con los requisitos legales. El sistema de Reclutamiento y Selección de Personal considerará los méritos personales y profesionales a través del análisis de antecedentes, exámenes de libre oposición y de entrevistas, a fin de detectar aptitudes, rasgos y conocimientos, conforme a la naturaleza de las tareas y a los requerimientos establecidos por el Sistema de Clasificación de Cargos.

d. El Código Fiscal

Mediante la Ley No. 8 del 27 de enero de 1956, se aprueba el Código Fiscal de la Republica de Panamá. El cual en su Libro Quinto, “De la Administración y Fiscalización del Tesoro Nacional”, presenta el Capitulo III “De la Dirección Pasiva del Tesoro”, que contiene los artículos que van del 1076 al 1087.

El Artículo 1076 nos señala que: Ninguna erogación del Tesoro es valida si no concurren los siguientes requisitos: que en el Presupuesto haya sido apropiada la partida correspondiente, o que se haya abierto el correspondiente crédito adicional; que el funcionario respectivo haya hecho el reconocimiento del crédito a cargo del Tesoro; que el Ordenador haya expedido la

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orden de pago correspondiente y que la Contraloría General de la Republica haya fiscalizado y refrendado dicha orden; y que se haya verificado el pago con arreglo a la orden respectiva.

El Artículo 1077, dice que: Toda erogación que se haga sin cualquiera de los requisitos expresados en le articulo anterior es indebida y su monto deberá ser reintegrado al Fisco. En el desarrollo del Capitulo IV, “De los Empleados y Agentes de Manejo”, este Código, contiene los Artículos que van del 1088 al 1092, definiendo los requisitos que deben cumplirse para ser empleado o agente de manejo, y estableciendo que los nombramientos hechos en contravención de este articulo son nulos y cualquiera persona puede demandar su nulidad. El Capitulo V; “Fianzas de Manejo y Cumplimiento”, en los Artículos que van del 1093 al 1102 se desarrolla la obligatoriedad de prestar fianza que garantice las responsabilidades que le incuben de manera tal que queden ampliamente protegidos los intereses del Estado.

e. El Presupuesto de Rentas y Gastos

El Presupuesto se dividirá en tres partes: La primera, denominada Presupuesto de Rentas, que contendrá una relación de las entradas que se estima habrá de recaudarse y necesitarse para el año fiscal al cual se refiere el Presupuesto. La Segunda, denominada Presupuesto de Gastos, contendrá una relación detallada de las apropiaciones requeridas para el mismo periodo. La Tercera, denominada Disposiciones Generales, contendrá aquellas normas relacionadas con las rentas y gastos y otras disposiciones que se estimen oportunas para la ejecución del Presupuesto.

La Ley No. 51, del 11 de diciembre de 2007, dicta el Presupuesto General del Estado para la Vigencia Fiscal de 2008 y presenta en su Titulo VI las Normas Generales de Administración Presupuestaria con cinco capítulos a saber: objeto y ámbito; ejecución del presupuesto: seguimiento y evaluación del presupuesto; cierre y liquidación del presupuesto y disposiciones varias.

De conformidad con esta norma la Contraloría General de la Republica recibirá un informe sobre el detalle del Presupuesto General del Estado, incluyendo las asignaciones mensuales de los ingresos y gastos. El depositario oficial de los fondos públicos es el Banco nacional de Panamá, hay entidades que la ley exceptúa para depositar sus fondos en la Caja de Ahorros pero estas deberán notificar a la Contraloría General de la Republica para implementar el mecanismo de fiscalización y refrendo de esos recursos.

f. Responsabilidad Social Fiscal

La Ley No. 34, de Responsabilidad Social Fiscal, del 5 de junio de 2008, tiene por objeto establecer normas, principios y metodologías para consolidar la disciplina fiscal en la gestión financiera del Sector Público, condición necesaria para la estabilidad y el crecimiento económico sostenible. La gestión de las finanzas públicas se ejecutará bajo principios de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas.

En materia de finanzas públicas, esta Ley tiene por objeto: aumentar el ahorro corriente del Sector Público No Financiero para disminuir la dependencia del uso de los instrumentos de

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deuda para financiar las inversiones públicas y garantizar la sostenibilidad de la deuda pública neta, mediante una reducción gradual de esta como porcentaje del Producto Interno Bruto; establecer límites del crecimiento de la deuda y el déficit para el Sector Público No Financiero y proveer la rendición de cuentas a la sociedad en todo el Sector Público, basada en las mejores prácticas en términos de transparencia.

Esta Ley se aplicará a las entidades del Sector Público en todo el territorio de la República. Las autoridades a cargo de las diferentes entidades son responsables del cumplimiento de la misma y le corresponderá al Ministro de Economía y Finanzas y a sus Viceministros, al Contralor General y al Subcontralor General de la República, así como al Gerente General del Banco Nacional de Panamá darle seguimiento al cumplimiento de la presente Ley.

Las leyes anuales de Presupuesto General del Estado y la ejecución presupuestaria se sujetarán a las directrices de la presente Ley, de tal forma que se asegure una política fiscal prudente y un endeudamiento público sostenible. El monto absoluto del déficit del Sector Público No Financiero se medirá en términos de caja con relación al Producto Interno Bruto nominal estimado del año y no podrá ser superior al uno por ciento (1%) anual. El Producto Interno Bruto de la referencia será calculado por la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República.

2. Principales actividades que realiza la Contraloría en materia de fiscalización.

La Contraloría General de la Republica ejerce dentro de sus actividades de fiscalización: el Control Previo, la Rendición de Cuentas, el Examen de Cuentas, el Finiquito de Cuentas y el Control Posterior.

El Control Previo o control económico y de legalidad queda establecido desde el preciso momento en que toda orden de pago que se emita con cargo al Tesoro Nacional o contra cualquier otro tesoro público deberá ser sometida al refrendo de la Contraloría General, sin cuyo requisito no podrá ser pagada. A tal efecto la Contraloría verificará: que ha sido emitida de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia; que está debidamente imputada al presupuesto; que la partida presupuestaria respectiva tiene saldo disponible para cubrir la rogación; que ha sido emitida para pagar bienes recibidos o servicios efectivamente prestados, salvo las excepciones establecidas en la Ley, y que el beneficiario de la orden es titular efectivo del crédito.

El Control Previo no es más que la fiscalización o examen que realiza privativamente la Contraloría General de la Republica sobre los actos o actuaciones administrativas que implique disposición o afectación de fondos o bienes públicos, antes que tales actos se perfeccionen o materialicen con la finalidad que se efectúen con corrección y según lo establecido en la Ley.

La Contraloría dictará reglamentos que contengan pautas que sirvan de base a la actuación de las personas que manejen fondos o bienes públicos, sujetándose a lo que establecen las normas legales pertinentes. Es atribución de la misma, examinar y cerciorarse de la existencia de fondos y otros bienes públicos y examinar los libros y registros de contabilidad relativa

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a los mismos. De igual manera mantendrá un control efectivo sobre todos los ingresos del Estado y demás entidades públicas, para lo cual tendrá acceso a los registros y documentos respectivos.

Refrendará o improbará los desembolsos de fondos públicos y los actos que afecten patrimonios públicos. Esta facultad, cuando así lo juzgue conveniente por razón de las circunstancias, podrá no ser ejercida, pero tal abstención debe ser autorizada mediante resolución motivada del Contralor o del Subcontralor General de la República. La decisión respectiva puede ser revocada en cualquier momento en que las circunstancias lo aconsejen. Refrendará todos los bonos, pagarés, letras y otros documentos constitutivos de la deuda pública. Para tal efecto, ningún documento o título de la deuda pública será puesto en circulación sin haber cumplido esa exigencia.

La Rendición de Cuentas, la Contraloría establecerá la forma en que deben rendirse las cuentas al Contralor General para su examen y finiquito. Por ello, toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o bienes públicos, está en la obligación de rendir cuentas a la Contraloría en la forma y plazo que ésta, mediante reglamento, determine. Esta obligación alcanza a todo servidor público o empleado de una empresa estatal facultado por la ley para contraer obligaciones económicas, ordenar gastos y extinguir créditos a nombre o en representación de una entidad o dependencia del Estado o empresa estatal. Es agente de manejo, toda persona que sin ser funcionario público recauda, paga dineros de una entidad pública o, en general, administra bienes de ésta.

El Examen de Cuentas: Tiene como objetivos primordiales los siguientes: establecer si la percepción de los ingresos de la entidad pública respectiva y la inversión o erogación de sus fondos han cumplido con las normas legales pertinentes, y, en su caso, con las disposiciones administrativas o contractuales aplicables; comprobar la veracidad y exactitud de las operaciones; verificar si las operaciones aritméticas y de contabilidad son exactas; y determinar si el manejo ha sido correcto y, si se han cometido irregularidades, adoptar las medidas necesarias para que los funcionarios o tribunales competentes exijan las responsabilidades consiguientes.

En el examen de las operaciones de ingresos de las entidades públicas correspondientes deberá comprobarse, principalmente, los aspectos siguientes: si las liquidaciones de impuestos, tasas, derechos, contribuciones y demás tributos y recursos se ajustan a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, y en su caso, a las normas administrativas, estipulaciones contractuales y demás actos que fijan sus montos y forma de aplicación y si los ingresos han sido correctamente imputados de acuerdo a las fuentes establecidas en el Manual de Clasificación y Codificación Presupuestaria del Ingreso Público vigente. Todo ingreso no imputado a la respectiva cuenta de renta, deberá ingresarse dentro de las cuentas de depósito. De igual manera se requerirá que ingrese al patrimonio público los bienes que se reciban producto de permuta y dar de baja a los que salen producto de esta.

En el examen de las operaciones de gastos e inversiones de las entidades públicas, deberá comprobarse, principalmente, los siguientes aspectos: que los documentos sean auténticos; que las operaciones aritméticas y de contabilidad sean correctas; que el gasto haya sido correctamente imputado, de modo que corresponda al objeto para el cual fueron destinados los fondos en el Presupuesto; que la partida presupuestaria y que la cuenta bancaria respectiva

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tienen saldo disponible para cubrir la erogación, que los bienes o servicios hayan sido efectivamente recibidos, y que el gasto haya sido reconocido y ordenado por los servidores públicos competentes al efecto.

El Control Posterior

Este tipo de control se ejerce en la CGR, a través de la Dirección General de Auditoria que es nuestra unidad superior de Fiscalización Posterior, responsable de todos los procesos de Control Posterior, examinando, interviniendo, feneciendo y juzgando las cuentas relativas a los movimientos de los fondos y bienes públicos, creada mediante Decreto No. 69 de 31 de marzo de 1998 y formalizada su estructura orgánica, mediante Decreto No. 152 DISPRO/DAEF, ubicada a Nivel Técnico en la estructura.

Sus objetivos son planear y dirigir la fiscalización posterior, dictar normas y procedimientos de Auditoria Gubernamental y emitir las Normas de Auditoria Gubernamental y las Regulaciones sobre las actividades de Auditoria.

Sus funciones son planear, dirigir, y coordinar el proceso y desarrollo del Control Posterior; regular y controlar el examen, intervención, finiquito, juicio y dictamen de las cuentas. Elaborar, regular y controlar el Plan Anual de Auditoria. Aprobar los informes de Auditoria e Investigaciones Especiales. Regular y Controlar las Unidades de Auditoria Interna de las dependencias del Estado con sus programas y planes de auditoria que deben estar conformados de acuerdo a las Normas Generales de Auditoria.

3. ¿Qué se entiende por rendición de cuentas en su EFS respectiva en caso de que exista algún concepto?

Nuestra “EFS” en su propuesta de reglamento define RENDICIÓN DE CUENTAS: como el informe rendido a la Contraloría General, en la forma y plazo que ésta haya determinado, por toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o bienes públicos. Esta obligación alcanza a las personas que administren por orden de una entidad pública, fondos o bienes pertenecientes a terceros y a los representantes de las sociedades o asociaciones que reciban subsidios de dichas entidades públicas. La obligación de rendir cuentas incluye el informe financiero correspondiente a la respectiva dependencia estatal.

4. ¿Qué actividades se han realizado en su EFS con respecto a la definición de rendición de cuentas y la transparencia?

Presentamos un breve resumen de las actividades de la EFS en materia de rendición de cuentas y transparencia; específicamente ante los Consejos Provinciales y ante la Sociedad Civil de la siguiente manera:

El contralor general de la República, Carlos Vallarino, en reuniones con representantes de corregimiento, alcaldes, gobernadores, directores regionales de los ministerios, de instituciones descentralizadas, representantes empresariales, sociedad civil y medios de comunicación

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de las provincias de Chiriquí, Panamá, Veraguas, Bocas del Toro y Colón, durante amplias sesiones en las cuales ha rendido cuentas sobre el papel fiscalizador de la Contraloría sobre el uso de los recursos del Estado y el proceso de modernización de la entidad fiscalizadora a fin de agilizar la tramitación y ejecución de las obras del Gobierno Nacional.

Consejo Provincial de Chiriquí

Concejales de la provincia de Chiriquí realizando consultas.

Consejo Provincial de Panamá

Contralor atiende a la sociedad civil.

Consejo Provincial de Bocas del Toro

El Contralor también informó sobre eso de fiscalización y ejecución de los proyectos de PROINLO, PRODEC y Obras Comunitarias; y cómo la modernización ha reducido el que demoraba tramitar un documento, así como la ejecución de las obras de Gobierno.

Contralor Carlos Vallarino, responde a las inquietudes de los Concejales de la provincia de Panamá. Preside el H.R. del Corregimiento Amelia Denis de Icaza del Distrito de San Miguelito, Nicolás Barrios.

Contralor, Carlos A. Vallarino, refrendó contratos del PRODEC para el desarrollo de obras comunitarias de la provincia, además de responder inquietudes de la sociedad civil y Concejales, durante Consejo Provincial de Bocas del Toro.

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Consejo Provincial de Colón

Concejales de la provincia de Colón, realizando consulta al contralor, Carlos A. Vallarino.

Consejo Provincial de Veraguas

5. ¿La EFS de su país realiza alguna actividad dirigida al público y los medios de comunicación para divulgar sus informes? ¿Qué tipo de actividades realiza en ese sentido?

La CGR de Panamá desarrolla actividades con los medios de comunicación social para la divulgación de los informes. Entre estos se destaca la participación en SERTV que es la Televisora del Estado. Tenemos la comparecencia del Contralor en los Congresos de los Profesionales de la Contabilidad, de Economía y ante las Universidades y ante los Gremios de la Empresa Privada. En nuestra Página Web, se puede apreciar un proceso de divulgación constante que se realiza con todo el Equipo de Trabajo de la Contraloría a nivel nacional.

El Contralor general de la República, Carlos A. Vallarino, durante su rendición de cuentas ante el Consejo Provincial de Colón y la sociedad civil

Alcaldes, representantes de corregimiento y sociedad civil de la provincia de Veraguas, escuchan Informe del Contralor General, Carlos A. Vallarino, en donde a su vez refrenda 8 contratos de PRODEC por masde 300 mil balboas para el desarrollo de Proyectos Comunitarios para la provincia.

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El Contralor y su Equipo hacen una exposición de los informes que la Contraloría elabora y atienden las preguntas y generan las respuestas que le son conducentes.

6. ¿Cómo se presentan los informes a las instituciones públicas y el Congreso?

Por disposición de la Ley y en acatamiento de la misma, se presenta el 1 de marzo tanto al Órgano Ejecutivo como y a la Asamblea Nacional, el informe Anual del Contralor General de la República. El cual comprende el desarrollo de las principales actividades que desarrolla la CGR, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.

El informe en comento, está compuesto de nueve partes expositivas una sección de anexos, con las que se abarcan los grandes campos de paliación en los que por mandato constitucional actúa la Contraloría General. En su primera parte se resume la Gestión Institucional, que abarca todo el ejercicio fiscal correspondiente, la que se encuentra publicada en la página Web de la Institución. La segunda parte refleja el Desempeño de la Economía, muestra las magnitudes y tendencias de las principales variables macroeconómicas. La tercera sección incluye la situación fiscal del Sector Público No Financiero y del Gobierno Central, mostrando el balance fiscal de la gestión gubernamental y la verificación del cumplimiento y aplicación de las medidas trazadas para el logro de las metas macrofiscales. La cuarta sección presenta el resultado de la Ejecución Presupuestaria del Sector Público de la correspondiente vigencia fiscal. En la quinta se informa sobre el Estado de la Deuda Pública. De las secciones sexta a la octava se destacan las actividades que guardan relación con otras funciones básicas que desarrolla la institución en las áreas de fiscalización y servicios de contabilidad. Finalmente se incluyen anexos con información estadística complementaria al Informe.

De igual manera al tenor de lo que disponen las normas de administración presupuestaria, la CGR conjuntamente con el Ministerio de Economía y Finanzas presenta a la Presidencia de la Republica y a la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional un informe trimestral analítico consolidado sobre la Ejecución Presupuestaria del Sector Publico dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la terminación del trimestre correspondiente.

El mismo comprende un resumen ejecutivo, con cinco capítulos a saber sobre: Evolución de la Economía a través de sus principales indicadores; Situación Fiscal; Ejecución Presupuestaria del Sector Público; Estado de la Deuda Pública; Planilla del Sector Público y los Anexos.

Así mismo, con la finalidad de dar cumplimiento al numeral 8 del artículo 161, de la Constitución Política de la República de Panamá, que establece que dentro de las funciones de la Asamblea Nacional le compete: “Examinar y aprobar o deslindar responsabilidades sobre la Cuenta General del Tesoro que el Ejecutivo le presente con el concurso del Contralor General de la Republica” El Ministerio de Economía y Finanzas presenta ante el Pleno de la AsambleaNacional el informe de la Cuenta del Tesoro de la Vigencia Fiscalcorrespondiente.

El precitado informe se ha estructurado conteniendo los siguientes elementos:

I. Balance Fiscal del Sector Público No Financiero (SPNF)

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II. Saldo Neto Bancario del Sector Público No Financiero (SPNF)III. Balance Fiscal del Gobierno CentralIV. Balance de Operaciones de la Caja de Seguro Social.V. Ejecución del Presupuesto General del Estado Vigencia Fiscal correspondiente.VI. Deuda Pública al 31 de diciembre de la vigencia fiscal correspondiente.VII. Fondo Fiduciario para el Desarrollo.VIII. Anexos.

De igual manera se presenta el informe mensual de la Ejecución Presupuestaria del Gobierno Central, que contiene el informe comparativo de la ejecución presupuestaria del gobierno central del mes y año respectivo, comparado con el mismo mes del año anterior, en resumen y en detalle, contemplando los ingresos y las recaudaciones. Así mismo la ejecución del gasto y el financiamiento del presupuesto de gobierno central, con el informe comparativo del gasto. La participación en utilidades y aportes de empresas. El informe comparativo de pagos del gobierno central, el informe de las cuentas por pagar por objeto del gasto y el informe de las cuentas por pagar por ministerios de gobierno central.

Finalmente debemos hacer referencia a la Ley No. 34 de 5 de junio de 2008, de responsabilidad social fiscal, que refleja un compromiso con los acuerdos financieros enmarcados en la Concertación Nacional para el Desarrollo y un compromiso con el país.

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VII. Proyecto de Rendición de Cuentas en el ámbito de OCCEFS1

El ámbito de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS) está compuesto por las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de Honduras, El Salvador, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.

1. Antecedentes y objetivos del proyecto

a. Antecedentes

El proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior” se enmarca en la cooperación técnica del Banco Mundial hacia la OCCEFS. Desde hace varios años, el Banco Mundial viene apoyando los esfuerzos de la OLACEFS y la OCCEFS por realizar estudios, que permitan mejorar los mecanismos de rendición de cuentas de las finanzas públicas de los países miembros de esas organizaciones.

Este trabajo como fin contribuir a incrementar la capacidad de la OCCEFS y de sus miembros para desarrollar y monitorear los estándares de la información relacionados con la rendición de cuentas de las finanzas públicas del Gobierno Central. De esa forma, se busca desarrollar indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas a partir de la valoración y creación de estándares de la información que producen las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) y de las mejores prácticas internacionales. Un segundo objetivo de es la construcción para cada país de un índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas, inspirado en metodologías internacionales ya existentes en esta temática.

Esta investigación debe considerarse como una aproximación inicial que se irá perfeccionando con el tiempo, dado la novedad del tema y las limitaciones de información existentes. Por una parte, si bien existe un marco conceptual fundamentado, sólido y abundante en el tema de la rendición de cuentas (accountability), la aplicación de estos conceptos a la materia de finanzas públicas es todavía incipiente. Ello se dificulta aún más por distintas modalidades de fiscalización de cada país: conceptos distintos sobre rendición de cuentas, diferentes mecanismos de nombramientos de los contralores, marcos institucionales disímiles, disponibilidad de recursos dispar, etc.

Por otra parte, la mayoría de los esfuerzos que hasta ahora se han realizado en este tema no desarrollan indicadores de rendición de cuentas cuantitativos, por lo que este documento tuvo que identificar e inspirarse en otros instrumentos de medición y adaptarlos a las funciones

1 Resumen del Documento Conceptual y Metodológico del Proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior” de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores (OCCEFS) y del Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible preparado para la Reunión Técnica de la Comisión de Rendición de Cuentas de OLACEFS realizada en Buenos Aires, Argentina. Agosto, 2008.

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de las entidades de fiscalización superior en materia de rendición de cuentas de las finanzas públicas.

b. Objetivos

Objetivo General

El objetivo del trabajo objeto de la consultoría puede resumirse de la siguiente forma:

Desarrollar la propuesta de un sistema de indicadores que facilite la labor de fiscalización superior de la hacienda pública en los países miembros de la OCCEFS, un índice que permita medir los avances que dichos gobiernos logren en materia de rendición de cuentas; y revisar los estándares de la calidad de la información que se utilizarán como insumo para ambas herramientas.

Este objetivo general, a su vez, se ha dividido en lo siguientes objetivos específicos:

Objetivos Específicos

(i) Desarrollar conceptual, normativa y metodológicamente la definición de rendición de cuentas de las finanzas públicas y el público meta de este trabajo, de tal forma que permita plantear aspiraciones (fines), características, indicadores y de un índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas del gobierno central.

(ii) Describir las características actuales de la rendición de cuentas sobre las finanzas públicas que realizan las EFS miembros de la OCCEFS, y documentar el inventario de información que se produce en los siete países para fines de la rendición de cuentas de las finanzas, identificando buenas prácticas y desviaciones.

(iii) Desarrollar un listado de indicadores de rendición de cuentas con base en otros instrumentos de este tipo y buenas prácticas identificadas internacionalmente, y aplicarlo en cada entidad utilizando el inventario de información del objetivo específico

(ii) y en la medida en que lo permita la disponibilidad de información.

(iv) Agregar estos indicadores en un índice nacional de rendición de cuentas, que considere experiencias de indicadores internacionales de “alto nivel” y establecer la información que servirá de base para medir el progreso en el tiempo.

2. Productos esperados

Por otra parte los productos esperados de este proyecto son los siguientes:

A. Documento conceptual y metodológico que guía el levantamiento de la información y el desarrollo posterior de un sistema de indicadores de rendición de cuentas de las finanzas

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públicas, considerando las instituciones del Gobierno Central. Este incluye la recopilación de prácticas internacionales y estándares existentes en esta materia.

B. Descripción del proceso de rendición de cuentas de las finanzas existente en la legislación y el que se pone en práctica en la actualidad en cada país.C. Inventario de información que se produce en los siete países para fines de la rendición de cuentas de las finanzas, identificando buenas prácticas y desviaciones y consideraciones sobre la calidad de la información que se produce.

D. Propuesta de Estándares de calidad de la información que alimenta los indicadores de la rendición de cuentas de las finanzas públicas, tomando en consideración las mejores prácticas internacionales; incluye además la identificación de áreas de mejora de la calidad de la información para cada país miembro de la OCCEFS, recomendaciones para su fortalecimiento.

E. Indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas para cada país miembro de la OCCEFS acorde con su marco normativo, y que facilite la fiscalización superior de la hacienda pública y la metodología para su construcción.

F. Ocho informes: Un informe regional y uno de cada país miembro de la OCCEFS, que contengan una primer aplicación para cada país miembro de la OCCEFS del conjunto de indicadores definidos en el producto 1 únicamente para Gobierno Central y recomendaciones para el desarrollo de los indicadores que no fue posible generar.

G. Índice del estado de la Rendición de Cuentas para cada país miembro de la OCCEFS, construido con base en el conjunto de indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas desarrollado en el producto 1, la metodología para su construcción y una primera aplicación a nivel de Gobierno Central del índice para cada país miembro de la OCCEFS.

3. Marco teórico

El propósito de este apartado es presentar los principales elementos que se deberían considerar en un marco conceptual que relacione la rendición de cuentas de las finanzas públicas del Gobierno Central con en el marco de las funciones de fiscalización y rendición de cuentas de las EFS. Cabe destacar que si bien existe abundante bibliografía sobre el tema de la rendición de cuentas, particularmente desde la perspectiva de las ciencias políticas, o bibliografía sobre finanzas públicas desde la rama de la economía; no existe igual interés y trabajos que relacionen ambos conceptos, y en particular es escaso el desarrollo de estudios cuya perspectiva principal sea aplicada a la función que cumplen las EFS en este proceso de rendición de cuentas.

a. ¿Por qué es necesaria la rendición de cuentas en un sistema democrático?

En una democracia, la soberanía del poder reside en la ciudadanía que, de conformidad con ciertas normas y procedimientos, elige a su gobierno y delega cierto poder y autoridad requeridos para conducir a la sociedad. Esta delegación de poder es siempre parcial, pues

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una vez electo un gobierno, las personas mantienen su status de ciudadanos y un conjunto de derechos frente al gobierno.

De este hecho se desprenden dos características básicas del ejercicio del poder en una democracia moderna. Por una parte, el poder político no tiene medios legítimos para arrogarse una soberanía que no sea la que le ha concedido la ciudadanía bajo condiciones específicas. Una de estas condiciones es, precisamente, que quienes gobiernan lo hacen en calidad de “depositarios de una autoridad concedida”. Por otra, quienes ocupan los cargos de gobierno lo hacen siempre en representación de esa ciudadanía. Por implicación, el poder está obligado a demostrarle a la ciudadanía que, en el gobierno de la sociedad, no se está arrogando una soberanía no concedida. Por ello, la ciudadanía tiene el derecho de pedir explicaciones a sus representantes y ellos la obligación de darlas. En resumen, en una democracia se cambian los términos de la relación social de rendir y pedir cuentas: el poder político debe rendir cuentas y los súbditos (en este caso ciudadanos) tienen el derecho de pedirlas (Gutiérrez y Román, 2002). En otras palabras, en un sistema democrático la ciudadanía otorga una representación a los gobernantes, pero no un cheque en blanco.

La rendición de cuentas, en ese contexto, significa que los gobernantes asumen ante la ciudadanía la responsabilidad por sus acciones de gobierno, sean estas en los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial o las municipalidades. En este sentido, se dice que una democracia requiere de rendición de cuentas pues la fuente de poder de los gobernantes es precisamente la ciudadanía (Gutiérrez, 2006).

Garantizar la responsabilidad de quienes ejercen el poder y tutelar los derechos ciudadanos, implica múltiples y diversos ejercicios de rendición (y petición) de cuentas.

Sin este ejercicio, no habría medios para asegurar la sujeción del poder “al imperio de la ley” mencionada, pues se carecería de ojos y bra zos para controlar las actividades del poder político y sus instituciones (Gutiérrez y Román, 2002).

De ahí, que un pilar básico de los regímenes democráticos modernos es el principio de responsabilidad de las autoridades políticas. De este modo, el ejercicio de la petición y rendición de cuentas dentro de un Estado democrático de derecho supone un aparato institucional con facultades jurídicas, capacidades administrativas y técnicas y recursos financieros para sujetar el poder político al imperio de la ley. No es una mera colección de leyes (por buenas que sean) las que logran este cometido, sino una forma de organización y funcionamiento de las instituciones y de sus relaciones con las personas, con una burocracia estable e independiente (Gutiérrez y Román, 2002).

En el caso del presente trabajo se explora una dimensión de la responsabilidad política poco examinada: la rendición de cuentas de las finanzas públicas. Así, los recursos estatales cobran una relevancia particular por dos razones. En primer lugar, reflejan la cantidad de recursos de los que disponen los gobiernos para ejecutar sus acciones. En segunda instancia, la asignación y ejecución de fondos públicos ponen de manifiesto las prioridades gubernamentales y los distintos énfasis que se le dan a las políticas públicas.

En ese tenor, se aspira a que los representantes políticos y los funcionarios públicos rindan cuentas de manera veraz, completa, oportuna y responsable, y respeten la dignidad de las

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personas en un marco legal y administrativo que garantiza la máxima transparencia de la gestión pública y la efectiva protección de los derechos y libertadesciviles y políticas de la población.

La existencia y operación eficiente de un sistema de rendición de cuentas sobre finanzas públicas fortalece la democracia mediante la verificación del ejercicio de la autoridad depositada, además limita y controla la discrecionalidad burocrática velando por el cumplimiento de normas y regulaciones, facilita un instrumento para que los gobernantes se vean obligados a asumir la responsabilidad por sus acciones de gobierno, promueve una ética de la función pública y combate la corrupción. Es decir, fortalece la gestión pública y la legitimidad de las instituciones democráticas en todas sus dimensiones (Gutiérrez y Román, 2002).

b. ¿Qué es rendición de cuentas?

La acepción general de rendición de cuentas refiere a una condición en la cual un actor está obligado a o tiene el derecho de exigir explicaciones por ciertos actos y establecer responsabilidades por ellos. En términos teóricos la rendición de cuentas es el puente que se crea entre los representantes y los ciudadanos para hacer valer el principio de que la soberanía reside en el pueblo, el cual hace una delegación de poder parcial, puesto que las personas mantienen su status de ciudadanos y un conjunto de derechos frente al gobierno.

De ahí que quienes gobiernan lo hacen en representación de los ciudadanos. Por ese motivo, estos últimos tienen todo el derecho de pedir explicaciones y los gobernantes a darlas, siempre de conformidad con lo que las leyes establecen entre esa relación ciudadanos-gobernantes.

En ese contexto, una definición que ofrece el marco conceptual del Proyecto de fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS es la siguiente:

“La rendición de cuentas puede concebirse de diferentes maneras, sin embargo, para nuestros efectos la entendemos como una obligación de responder por una responsabilidad que le ha sido asignada a un individuo o a un grupo, donde los alcances de dicha obligación implican “revelar, explicar y justificar las responsabilidades conferidas cuyos orígenes pueden ser políticos, constitucionales, estatutarios, o contractuales”. Este concepto significa que la “rendición de cuentas tiene una estructura lógica, que se da en términos del momento en que debe hacerse, el lugar, ante quién se rinde cuentas y las consecuencias de dicha rendición; esto último por cuanto no se trata de informar por informar sino que debe haber asociada a la rendición unas consecuencias lógicas por el cumplimiento o incumplimiento de la responsabilidad que se le ha conferido al individuo o al grupo.2

2 OCCEFS – Banco Mundial. Proyecto de fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS. Marco Conceptual de la Rendición de Cuentas. INTERNET: http://occefs.org/occefs/index.html

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c. Tipos de rendición de cuentas

Existen distintas aproximaciones sobre el concepto de rendición de cuentas. El tipo de rendición de cuentas puede clasificado según el órgano que la realice como interna o externa a la institución que pertenece. También puede ser clasificada de acuerdo a la materia que se fiscalice, por ejemplo política, gerencial, asociada al origen y uso de recursos que han sido utilizados (financiera o contable) y, jurídica –revisión judicial de los actos de la administración.Otra forma común de clasificar la rendición de cuentas se refiere al momento en el cual se produce la acción, así puede ocurrir rendición de cuentas ex post, ex ante o durante la acción pública específica sobre la cual se está pidiendo cuentas (J. Moncrieffe, 2001). Por otra parte, se ha aceptado de manera generalizada la clasificación de O`Donnell sobre rendición de cuentas vertical y horizontal, dependiendo del origen de la acción (O`Donnell 2003 y 2004). La rendición de cuentas o “accountability horizontal” (AH) se define como:

“La existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o instituciones del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos, (O’Donnell, 2004).

Este autor, además, distingue entre la transgresión ilegal por parte de una agencia estatal de la autoridad y la corrupción (que consiste en ventajas ilícitas que los funcionarios obtienen para sí mismos y/o sus asociados). Con ello, precisa que la AH: “se refiere a un subconjunto de … interacciones entre instituciones públicas. Trata exclusivamente de aquellas que comparten una característica común: son emprendidas por una institución estatal con el propósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra institución o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de trasgresión como de corrupción. Este concepto de AH delimita un tipo específico de interacción entre instituciones estatales, más estrecho que el conjunto de controles e intercambios entre ellas. En todos los casos de AH, una institución estatal dada, directamente o a través de la movilización de otra (a menudo un juzgado) se dirige a otra institución estatal, invocando normas legales, respecto de acciones (o inacciones) presumiblemente”.

Una subclasificación de la rendición de cuentas vertical es la que han propuesto Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti denominada accountability social. Se utiliza el concepto de accountability social “para englobar un conjunto diverso de iniciativas motorizadas por ONGs, movimientos sociales, asociaciones cívicas, o medios independientes orientados por una común preocupación por mejorar la transparencia y la accountability del accionar gubernamental. Dicho conjunto de actores e iniciativas incluyen distintas acciones orientadas a supervisar el comportamiento de funcionarios o agencias publicas, denunciar y exponer casos de violación de la ley o de corrupción por parte de las autoridades, y ejercer presión sobre las agencias de control correspondientes para que activen los mecanismos de investigación y sanción que correspondan. Este conjunto heterogéneo de actores sociales desarrolla nuevos recursos que

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se suman al repertorio clásico de instrumentos electorales y legales de control de las acciones de gobierno”3

Como puede apreciarse, esta visión del accountability no se contrapone al AH, sino que lo complementa y aún más lo fortalece. Según Peruzzotti, el surgimiento de nuevas formas de intervención civil organizadas en torno a “una política de derechos y rendición de cuentas indica la presencia de un saludable proceso de renovación política en la región”, lo que implicaría no solo una redefinición de la cultura política sino una relación más compleja entre los ciudadanos y sus representantes políticos. Además, ha significado el diseño y puesta en marcha de mecanismos institucionales y de recursos para fijar o establecer límites a la acción de los representantes políticos.

Otras clasificaciones identificadas en la revisión bibliográfica incluyen la diferencia entre rendición de cuentas electoral e intra -estatal (Mainwaring). Moreno et al. Distinguen entre accountability vertical (relación principal-agente) y relaciones de intercambio interinstitucional (Moreno, et al., 2003). Philp prefiere la clasificación de accountability política y accountability formal (Philp, 2000). Mulgan propone los terminus de accountability desde arriba o desde abajo (Mulgan, 2003). Finalmente también existe una propuesta de accountability de 360 grados, para englobar todo el universo de acciones, ya sean ciudadanas o institucionales (Behn, 2001). En algunos trabajos se ha utilizado el término para referirse al control o rendición de cuentas internacional, es decir aquella promovida o ejecutada por la comunidad internacional, sean organizaciones o grupos de ciudadanos de otros países (Pastor, 1999).

En síntesis, en relación con las distintas formas del accountability o la rendición de cuentas, se considera que esa rendición y los mecanismos formales e informales que se canalizan por medio de instituciones y recursos humanos, materiales y financieros, contribuyen en forma significativa a consolidar la gobernabilidad democrática. De esa forma, da eficacia y legitima el sistema político y la acción gubernamental que se concreta en políticas públicas y recursos del erario nacional, todo en un marco de transparencia, responsabilidad y sostenibilidad.

Para efectos de la operacionalización del concepto, en este documento se van a utilizar principalmente la clasificación de rendición de cuentas horizontal, vertical y social; y la clasificación relacionada con el período de ejecución (ex post, ex ante, durante).

d. Finanzas Públicas y Rendición de Cuentas

Un aspecto central en el desarrollo del presente trabajo es una definición de rendición de cuentas en las finanzas públicas y no solo referida a aspectos de carácter más general, tal como se ha presentado antes. Ello exige realizar un esfuerzo conceptual adicional con el fin de precisar qué se entiende por finanzas públicas, cuáles son sus contenidos y qué debe interesarle a las contralorías en esa materia. A continuación se analizan algunas definiciones de las finanzas públicas, con el propósito de empezar a relacionarlo con el concepto de la Rendición de cuentas del Gobierno Central. Una definición general es la siguiente:

3 Peruzzotti, Enrique. La política de accountability social en América Latina. Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/accountability_social1.pdf

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“Disciplina que trata de la captación de los ingresos, su administración y gasto, la deuda pública y la política de precios y tarifas que realiza el Estado a través de diferentes instituciones del sector público. Su estudio se refiere a la naturaleza y efectos económicos, políticos y sociales en el uso de instrumentos fiscales: ingresos, gastos, empréstitos, y precios y tarifas de los bienes y/o servicios producidos por el sector paraestatal”4

Esta definición señala los temas que usualmente son de interés de las finanzas públicas: básicamente lo que tiene que ver con los ingresos, gastos y su administración que administra el Gobierno Central por medio del Poder Ejecutivo. Adicionalmente, también incluye a los entes descentralizados o denominados autónomos y empresas estatales. En lo que concierne al presente estudio interesa solo la primera parte, es decir, lo relativo al Gobierno Central. Esto implica considerar los impuestos, los gastos, la deuda pública y sus efectos en las condiciones económicas, sociales y políticas del país y en el nivel de vida de las personas.

“Dícese del estudio y de la gestión de los instrumentos fiscales que utiliza el Estado para el desarrollo de sus actividades. El estudio de las finanzas públicas incluye lo relativo a la magnitud y estructura de los impuestos, al presupuesto de los gastos públicos, a los préstamos que el gobierno toma o efectúa y a todos los rubros de las cuentas públicas en general. Generalmente existe, en cada país, un ministerio encargado específicamente de las finanzas, el cual, junto con el banco central u organismos equivalentes, realiza la gestión práctica de los aspectos mencionados.”5

Esta definición no difiere sustancialmente de la definición primera , salvo que señala lo relativo a la estructura de los impuestos que recauda el Gobierno Central y aspectos institucionales relativos a la ejecución de las políticas fiscales.

Las finanzas públicas constituye uno de los instrumentos más importantes de la política económica, al procurar el bienestar de la población del país, programar el manejo de los problemas de financiación de los gobiernos , buscar la mejor utilización del gasto y del aprovechamiento de las inversiones para dar un mejor servicio público. En consecuencia, el concepto de la finanzas públicas hace referencia a aspectos muy concretos que debemos abordar desde esa disciplina académica y que se expresa muy concretamente en la vida cotidiana de todos los habitantes, a través del análisis y la acción en temas y subtemas muy concretos y definidos.

Desde el punto de vista de la rendición de cuentas de las finanzas públicas, resulta imprescindible hacerse preguntas sobre las estadísticas fiscales que deberán contabilizar los países, de manera que respondan en mejor forma a los requerimientos de una rendición de cuentas de temas realmente significativos para el bienestar de las personas y de una economía sana y pujante.

En ese contexto, el Fondo Monetario Internacional ha definido un “Manual de Estadísticas de las finanzas públicas”, denominado Manual de EFP, o Manual de EFP revisado) –FMI, el cual

4 Definición de finanzas públicas: http://www.definicion.org/finanzas-publicas ; http://www.definicion.org/todos/913

5 EUNED. Diccionario de Economía y Finanzas de la Universidad de Málaga. España. http://www.eumed.net/cursecon/dic/F.htm#finanzas%20p%FAblicas

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propone claramente que deben contener las estadísticas cuando nos referidos al Gobierno central. Este Manual representa un modelo a seguir en la producción de estadísticas fiscales por parte de los gobiernos de todos los países y ha sido ajustado recientemente (2001).

Es fundamental considerar este criterio del FMI porque lo que se busca con esta clasificación de instituciones y de estadísticas es posibilitar una comparación entre países, de un conjunto de acciones que realizan o ejecutan instituciones estatales que componen, por ejemplo, el Gobierno Central de un país. En otras palabras, la posibilidad de establecer parámetros en la generación de estadísticas, en este caso fiscales, permite comparar la gestión que hacen los gobiernos de sus actividades (FMI, 2001).6

4. Concepto de rendición de cuentas en las finanzas públicas propuesto

El ámbito de la rendición de cuentas del presente trabajo abarca a las EFS, el concepto de finanzas públicas y la acción del gobierno central. Por ello no interesan todos los mecanismos de rendición de cuentas, sino aquellos que se pueden ligar o encadenar con los conceptos de finanzas públicas y que correspondan con las instituciones que conforman el gobierno central.

A partir de las definiciones de rendición de cuentas y de las finanzas públicas se propone la siguiente definición:

Rendición de cuentas en las finanzas públicas: es la obligación de responder por una responsabilidad que le ha sido asignada a un individuo o a un grupo, donde los alcances de dicha obligación implican “revelar, explicar y justificar las responsabilidades conferidas” en materia de finanzas de públicas realizadas por el Gobierno Central, según se define más adelante, y cuyos orígenes pueden ser políticos, constitucionales, estatutarios o contractuales”.

En el caso de este estudio, interesa la visión desde las EFS. En consecuencia, las EFS deberían concentrarse en realizar funciones y acciones que contribuyan a consolidar un sistema de rendición de cuentas horizontal y vertical y hacerlo de la mejor manera posible.

A los efectos de este trabajo se identificaron las siguientes dimensiones generales dela rendición de cuentas:

A) Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFSSu propósito es valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la rendición de cuentas. Para ello hay que analizar su fortaleza institucional, financiera, de recursos humanos, aplicación de instrumentos, y cobertura de la fiscalización.

6 El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas es detallado y ofrece definiciones y recomendaciones específicas de clasificación de ingresos, del gasto, clasificación de flujos y saldos de activos y pasivos, clasificación de las erogaciones to tales por funciones del gobierno, clasificación de transacciones en activos y pasivos financieros por sector gastos. Además trata temas relacionados con las funciones de gobierno, transacciones en activos no financieros, transacciones en activos financieros, operaciones de deuda del gobierno, entre otros.

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B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas Su propósito es valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la rendición de cuentas de las finanzas públicas.

C) Rendición de cuentas horizontalEn este caso se debería analizar aspectos tales como: La calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria, la capacidad de la EFS para impulsar mejoras en información clave relativa a las finanzas públicas, información detallada y pertinente en temas macroeconómicos relacionados con las finanzas públicas: la demanda agregada, la inversión, Inflación, tipo de cambio, el endeudamiento, déficit fiscal y su financiamiento, la presión tributaria; la protección arancelaria, pasivos contingentes y la red de protección social, seguimiento y análisis en temas tales como: eficacia en el gasto social, obligaciones por pensiones de seguridad social; etc. Seguimiento al control político que debe ejercer la Comisión presupuestaria del Congreso, seguimiento al tema del endeudamiento público del Gobierno Central, análisis de posibles y acuerdos de cooperación entre EFS y otras instituciones públicas (resaltar coordinación con Ministerio Hacienda) para la producción de estadísticas de las finanzas públicas.

D) Rendición de Cuentas VerticalEn este caso, interesaría analizar la calidad y cantidad del acceso a información en forma electrónica mediante INTERNET o mediante publicaciones con amplia difusión entre los ciudadanos

A continuación se presenta un desglose más detallado de los elementos contenidos en cada dimensión:

Cuadro N°1

A. Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS

Propósito: Valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la Rendición de cuentas

A.1 Capacidad jurídica e institucional:

Propósito: Evaluar el rango jurídico de las normas que constituyeron, rigen y establecen la organización de la EFS, tanto las atribuciones, como el alcance de las funciones, obligatoriedad de las disposiciones, con el fin de determinar la capacidad y fortaleza de la EFS dentro del ordenamiento jurídico del país origen.

A.2 Fortaleza financiera de las EFS

Propósito: Determinar la capacidad financiera de la EFS que le permite cumplir, bajo ciertas condiciones, con las atribuciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública

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A.3 Fortaleza en recursos humanos de las EFS

Propósito: Determinar la cantidad de los recursos humanos con que cuenta la EFS para cumplir con sus funciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública

A.4 Orientación de los Estudios realizados mediante fiscalización externa

Propósito: Cuantificar anualmente los tipos de control que realiza la EFS con la asignación de los recursos humanos para su realización

Esta dimensión es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de los instrumentos y estudios; por otra parte, no todas tienen registros de los recursos humanos utilizados en esos estudios

A.5 Cobertura y asignación del recurso humano para fiscalizar los recursos públicos

Propósito: Evaluar la eficacia de la cobertura de las atribuciones de la EFS en materia de Hacienda Pública

A.7 Planificación de los programas de auditoría.

Propósito: Analizar la labor de planeamiento estratégico de la EFS en materia de fiscalización de los ingresos públicos, las auditorías de gestión y las auditorías financieras

B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas

Propósito: Valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la rendición de cuentas de las finanzas públicas

B.1 Capacidad de las EFS para dar seguimiento y realizar análisis en temas sensibles de las finanzas públicas *

Propósito: Capacidad de la EFS para impulsar mejoras en la calidad de la información de las finanzas públicas relacionadas con la rendición de cuentas (producidas por las Instituciones pertinentes) y para realizar análisis del presupuesto nacional, particularmente en temas sensibles, tales como ingresos tributarios, gastos sociales, inversión, etc

Esta dimensión es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de los instrumentos y estudios; por otra parte, no todas tienen registros de los recursos humanos utilizados en esos estudios

* En los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana las EFS no producen estadísticas económicas, con excepción de Panamá, por lo que los cálculos de porcentajes que se mencionan en B.1 son obtenidos de cifras oficiales de organismos como el Ministerio de Finanzas o el Banco Central de cada país. Por otra parte, en algunas Contralorías no se acostumbra a realizar análisis del significado de cifras económicas.

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B.2 Nivel de endeudamiento del país

Propósito: que la EFS analice el nivel de endeudamiento del país y externe su opinión sobre sus posibles efectos en las finanzas públicas.

Rendición cuentas horizontal

Propósito: Evaluar la distribución funcional y económica del gasto del Gobierno Central y el ejercicio de la coordinación entre los diversos poderes de la República en materia de control y fiscalización de la Hacienda Pública.

C.1 Calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y respuesta de otros poderes.

Propósito: Verificar la calidad del informe o la memora anual de la EFS, a partir de la información remitida o producida por los diferentes órganos del Estado que tengan competencia en materia de Hacienda Pública

C.2 Análisis legislativo de la ley del presupuesto. Propósito: Evaluar la calidad y la eficiencia del estudio y la aprobación del presupuesto público que se realiza por parte del Congreso (control político) y la participación de otros entes en dicha facultad.

C.3 Esfuerzo de Poderes por coordinar acciones tendentes a mejorar las finanzas públicas.

Propósito: Evaluar la participación y coordinación de los poderes de la República en el control de la Hacienda Pública (distribución funcional de poderes)

C.4 Existencia de una Insitución externa al Gobierno Central que aprueba nivel de endeudamiento.

Propósito: Evaluar la participación de un ente técnico externo al Gobierno central en materia de endeudamiento público, tanto interno como externo.

C.5 Esfuerzo EFS por ejercer potestades de denuncia.

Propósito: Evaluar la efectividad y eficiencia de las EFS en el ejercicio de sus facultades de denuncia de hechos irregulares en materia de Hacienda Pública

C.6 Controles del sistema de registros de los contribuyentes.

Propósito: Verificar por la EFS la eficacia de las medidas de registro de contribuyentes (ingresos públicos tributarios) y estimación de la base imponible y evaluar la fortaleza de la legislación del país para sancionar irregularidades en materia de control de ingresos públicos tributarios

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D. Rendición de Cuentas Vertical:

Propósito: Verificar si el sistema de rendición de cuentas posibilita legal y efectivamente a la sociedad civil realizar un control sobre el ejercicio del poder público, mediante el acceso a la información relevante en materia de Finanzas públicas

D.1 Calidad y cantidad de acceso a información.

Propósito: Evaluar la calidad y oportunidad del sistema de acceso e intercambio de información hacia la sociedad civil del país.

D.2 Uso de tecnologías de información y comunicación.

Propósito: verificar si se le otorgan facilidades tecnológicas reales que permitan al administrado el acceso de información relevante

D.3 Informes al público sobre aspectos centrales de la Rendición de Cuentas.

Propósito: evaluar si se le otorga acceso real a la sociedad civil al sistema formal de información entre Poderes del Estado en materia de rendición de cuentas de la Hacienda Pública

5. Instrumentos de medición

Para cada una de las dimensiones establecidas se detallan las variables que los componen y la forma de cálculo de cada nota.

A los efectos del presente trabajo, cada “nota” que se le asigne o se le ponga a cada indicador deberá contener la siguiente información: Nombre de la variable o del indicador, fuente, nota técnica que se divide a su vez en breve definición y fórmula o método de cálculo. Cuando no se tenga la información se deberá comentar si existe la información para construir el indicador o si es necesario levantar nueva información.

Cada pregunta o variable puede contener distintos procedimientos para asignar un tipo de calificación. Los más usados fueron:

1. un valor de 100, 75, 50, 25 y 0, según se presenten ciertas condiciones;2. un si o un no dependiendo si se presenta o no cierta condición.3. Una respuesta también puede tener una calificación:a. 9= NA (no aplica);b. 8= ND (no disponible);c. 7= NR (otro tipo de respuesta no prevista).

Debe resaltarse que la primera propuesta de dimensiones e indicadores de rendición de cuentas para las EFS de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, que a continuación se presenta, fue expuesta y analizada en el taller realizado en San José el 18 de abril de 2008. En esa oportunidad, con la participación de los consultores nacionales y funcionarios de algunas

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fue de las EFS se revisó profundamente el material presentado y en la versión que ahora se muestra de los indicadores están incorporadas la gran mayoría de las observaciones.

A continuación se presenta una figura con algunos de los indicadores para la dimensión A:

Figura N°1

En relación con el procedimiento de cálculo de las calificaciones por indicador y por categoría de dimensión de la rendición de cuentas y de las ponderaciones de esos indicadores y dimensiones, se proponen los siguientes pasos:

1. Se aplican los procedimientos de cálculo para todos los indicadores de conformidad con las reglas que se han establecido inicialmente.

2. En total se identificaron 48 indicadores de rendición de cuentas distribuidos entre 17 dimensiones. No obstante, a los efectos propiamente de cálculo, serían 41 indicadores los que pueden ser objeto de procedimientos de cálculo en 16 dimensiones de rendición de cuentas. Ello en el caso que lainformación del país lo permita o que aunque no esté disponible la información podría ser obtenida.

3. Luego se procede a calcular la calificación de cada una de las dimensiones, a partir de un promedio simple de cada uno de los indicadores referidos a preguntas concretas y que están considerados en cada dimensión.

De esta forma se tendría cálculos similares a los que se presentan a continuación7:

7 Aquí se incluye solamente el caso de dos componentes de la dimensión A por limitación de espacio y con fines ilustrativos solamente.

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Cuadro N°2

Resumen calificación conjuntaCalificación

conjuntaA.1 Fortaleza institucional jurídica 71

Fortaleza finan.-Rec.hum 63Estudios por temas 50

Cobertura fiscaliz 50Gestión del presupuesto 67

A.7 Nivel de endeudamiento 50Calidad análisis finanzas públicas 75

Análisis legislativo pto 38Coordinación poderes 50

Control deuda 75Esfuerzo EFS denuncias 37,5

Registro contribuyente 50Planificación auditorias 50

Acceso información 25Página Web 25

Informes públicos 25

Lo que a su vez se representaría en un gráfico de la siguiente forma

Figura N°2

50

37,5

75

75

2525

2550

50

50

38

50

67

50

63

71

0

10

20

30

40

50

60

70

80A.1 Fortaleza institucional jurídica

Fortaleza finan.-Rec.hum

Estudios por temas

Cobertura fiscaliz

Gestión del presupuesto

A.7 Nivel de endeudamiento

Calidad análisis finanzas públicas

Análisis legislativo pto

Coordinación poderes

Control deuda

Esfuerzo EFS denuncias

Registro contribuyente

Planificación auditorias

Acceso información

Página Web

Informes públicos

A partir de esta información y la que se generó con los diferentes cálculos y la información recibida de la EFS e instituciones públicas de un país, se procede a resaltar fortalezas y

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debilidades en el tema de la rendición de cuentas de las finanzas públicas del gobierno central.

La diferencia entre los valores de las mejores prácticas (en la determinación de las Mejores prácticas se podría utilizar los mejores resultados de los países en ALC en materia de rendición de cuentas) y del indicador respectivo en un país serían las brechas que habría que procurar ir cerrando mediante diversas medidas, según lo determinen las condiciones del diagnóstico para cada país. Este análisis luego permitiría elaborar una propuesta de plan de trabajo para mejorar los indicadores de rendición de cuentas. En el desarrollo de este análisis es esencial que las contrapartes del proyecto, los funcionarios de las contralorías designados, participen activamente en su formulación.

Calculados los indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas es posible avanzar hacia la construcción de un índice del estado de la rendición de cuentas. Para ello será necesario afinar lo relativo a las mejores prácticas en cada indicador y compararlas con los cálculos de los indicadores referidos. Además, se podría generar un indicador para cada país con todos los indicadores obtenidos de las dimensiones de la rendición de cuentas. Con ese propósito, se podrían sumar los resultados de cada dimensión y obtener un promedio general de calificación de la rendición de cuentas.

En la obtención de un porcentaje que represente ese promedio general, se podrían asignar distintas ponderaciones a cada dimensión o cada grupos de dimensiones. Por ejemplo, se sugiere que al grupo de dimensiones incorporadas en el instrumento de “Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS” se le asigne una ponderación del 40% y a las otras tres un 20% cada una, considerando la importancia del primer grupo.

6. Pasos a seguir

Actualmente el proyecto se encuentra en una etapa intermedia de revisión de documentos conceptuales de definición de indicadores por país, posteriormente se obtendrán los datos para cada país y finalmente se hará el cálculo respectivo del índice con su correspondiente análisis.

7. Referencias

Behn, R. D. 2001. Rethinking democratic accountability. Washington, D.C., Brookings Institution Press.

EUNED. Diccionario de Economía y Finanzas de la Universidad de Málaga. España. http://www.eumed.net/cursecon/dic/F.htm#finanzas%20p%FAblicas

FMI. 2001. Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas. Washington, Estados Unidos de Norteamérica.

149

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Gutiérrez, M. 2006. Desempeño nacional y rendición de cuentas: el programa de formación e información Estado de la Nación. En Isunza, E. y Olvera, A. 2006 Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social. Ciudad de México, Editorial M.A. Porrúa.

Mainwaring, Scott and Welna, Christopher. 2003. Democratic accountability in Latin America. Oxford University Press, Oxford.

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Moreno, E., B. F. Crisp, et al. 2003. The Accountability Deficit in Latin America. En: Democratic accountability in Latin America. S. Mainwaring and C. Welna. Oxford, Oxford University Press.

Mulgan, R. 2003. Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies. Basingstoke, Palgrave Macmillian. Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

O’Donnell, Guillermo. 1997. Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliarquías. Nueva Sociedad Nro. 152 Noviembre-Diciembre 1997, pp. 143-167.

O’Donnell, Guillermo. 2004. Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política. Revista Española de Ciencia Política. Núm. 11, Octubre 2004, pp. 11-31. España.Pastor, R. 1999. The Third Dimension of Accountability: The International Community in National Elections. The Self-Restraining State. Power and Accountability in New Democracies. A. Schedler, L. Diamond and M. Plattner, Lynne Rienner Publishers.

Peruzzotti, Enrique. La política de accountability social en América Latina. Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/accountability_social1.pdf

Peruzzotti, Enrique. 2007. Rendición de Cuentas, Participación ciudadana y agencias de Control en América Latina. Ponencia preparada para la XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS. Santo Domingo, República Dominicana.

Philp, Mark. (2000). Access, Accountability and Authority: Corruption and the Democractic Process. London.

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VIII. Resultado del Taller de trabajo realizado durante la Reunión de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas realizada en Buenos Aires, Argentina, los días 28 y 29 de agosto de 2008.

La reunión de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas realizada en Buenos Aires los días 28 y 29 de agosto de 2008 tuvo como objetivo definido para el presente año preparar un instrumento de consulta para diagnosticar la aplicación genérica del concepto de Rendición de Cuentas en los países miembros de la OLACEFS.

Para poder llevar a cabo la tarea encomendada, la Comisión definió que era necesario primero partir de una definición común de Rendición de Cuentas, para lo cual se dio a la tarea de enumerar una serie de elementos que se considera debe tener el concepto, todo con base en el conocimiento adquirido durante las exposiciones realizadas durante el evento y con la guía del Dr. Peruzzotti en la discusión.

1. Elementos que debe contener el concepto de rendición de cuentas

A continuación se presentan algunos elementos que se considera debe tener una definición completa de rendición de cuentas aplicable a los países miembros.

• La rendición de cuentas en su concepto amplio, es un proceso que abarca un sistema que involucra diferentes instancias.• Actores que intervienen: poderes públicos, sociedad civil o ciudadanía, organismos con capacidad de sanción, etc.• Dos dimensiones:

- Información y justificación (Answerability): la obligación que tienen los funcionarios públicos de informar acerca de sus decisiones y justificarlas públicamente (Peruzzotti, 2008). Esto abarca pedir cuentas que abarque lo jurídico, contable e informes de gestión.- Sanción (Enforcement): la capacidad de imponer sanciones a aquellos funcionarios públicos que hayan violado sus deberes o incumplido sus obligaciones (Peruzzotti, 2008). Existen organismos involucrados en este mecanismo de rendición de cuentas. Deben haber acciones correctivas (ej. Sanciones, multas)

• Quienes deben rendir cuentas: cualquiera que administre, custodie, reciba, o pague fondos públicos es sujeto de rendición de cuentas (ámbito total de todos los gastos de la administración, universalidad).• La información debe ser apropiada, es decir clara.• La rendición de cuentas debe ser oportuna.• La noción de largo plazo debe estar incluida en la definición, de tal forma que quede claro que la rendición de cuentas es un proceso continuo que debe buscar la sostenibilidad financiera del gobierno en el largo plazo.

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2. Propuesta de consulta sobre el Concepto de Rendición de Cuentas a los paises miembros de OLACEFS

Estimados señores de países miembros de la OLACEFS

Como parte de los proyectos de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior, para el año 2008 se programó realizarles una consulta global sobre la aplicación de la Rendición de Cuentas en sus respectivos países.

El presente formulario organiza preguntas en 9 dimensiones, la mayoría de ellas de marcar con equis para facilitar el llenado del cuestionario por parte de las instituciones.

Les agradecemos su participación en este proyecto.

Países miembros de Comisión Técnica de Rendición de CuentasArgentina-Chile-Costa Rica-Honduras-Panamá

1. Informacióna. En el país las instituciones públicas brindan información sobre los resultados de la gestión.

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

b. En el país las instituciones públicas brindan información cuantitativa (financiera) sobre su gestión

Todas La mayoría Aproximadamente la mitad Algunas Ninguna

c. En el país las instituciones públicas brindan información cualitativa (de resultados físicos) sobre su gestión.

Todas La mayoría Aproximadamente la mitad Algunas Ninguna

d. La información financiera de las instituciones gubernamentales se produce bajo los estándares de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) y las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP)

Todas La mayoría Aproximadamente la mitad Algunas Ninguna

e. La información global de las finanzas públicas se calcula con base en los estándares definidos por el Fondo Monetario Internacional.

Toda Alguna Ninguna

f. La Entidad de Fiscalización Superior (EFS) realiza los siguientes tipos de auditoría.

Financiera De resultados (u operativa)

1��

g. Los informes de Auditoría realizados por la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) se envían al Congreso.

Todas La mayoría Aproximadamente la mitad Algunas Ninguna

2. Transparenciaa. Las instituciones públicas ponen a disposición y de manera oportuna los resultados de su

gestión

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

b. Las instituciones publican los resultados de su gestión en Internet

Todas La mayoría Aproximadamente la mitad Algunas Ninguna

c. Los mecanismos en el país para hacer pública la información incluyen: (selección múltiple)

Medios de información Páginas web institucionales Visitas de jerarcas a ciudades o pueblosOtro. Especifique: _____________________________

d. El país tiene a disposición de la ciudadanía un canal para hacer denunciasSi Cuál?____________________________ No

e. La EFS cuenta con una unidad de prensa y comunicación que emite comunicados y/o realiza conferencias de prensa sobre los resultados de los principales estudios.

Si No

f. Existe en la EFS un funcionario de enlace con la sociedad civil.

Si No

g. Los documentos que informan sobre la gestión institucional cuentan con un resumen ejecutivo de tal forma que la ciudadanía se pueda informar rápidamente

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

Los informes de gestión cuentan con información actualizada y entendible donde existe un proceso de traducción de la información técnica.

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

La información de la gestión institucional está disponible de manera oportuna.

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

1��

Tienen acceso a la información:

Cualquier ciudadano que lo soliciteMedios de comunicaciónEntidades no gubernamentalesOtro. Especifique: _____________________________

3. Sanciones y medidas correctivasa. Enumere las instituciones con capacidad de imponer sanciones o medidas correctivas

__________________________________ ___________________________________________________________ ___________________________________________________________ ___________________________________________________________ ___________________________________________________________ ___________________________________________________________ ___________________________________________________________ _________________________

b. El país cuenta con un marco institucional que le permite imponer sanciones: (selección múltiple)

Políticas Administrativas Penales Civiles Ninguna(pase preg. 3e)

c. La EFS tiene la posibilidad de sancionar

Si No (pase preg. 3e)

d. Indique el tipo de sanción que tiene capacidad de aplicar la EFS

Políticas Administrativas Penales Civiles Ninguna(pase preg. 3e)

e. La EFS tiene la posibilidad de activar (otras) agencias con capacidad de sanción

Si No

f. Se ha castigado a alguien por no cumplir los objetivos definidos

Si No (pase preg. 3e)

g. Describa cuál fue la penalidad por no cumplir dichos objetivos:____________________________________________________________

h. Las recomendaciones emitidas por la EFS son orientativas y comprensivas

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

i. Existe éxito en la aplicación de las recomendaciones emitidas por la EFS por parte de la administración

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

j. Estime el porcentaje de acusaciones que son sancionadas _____________%

1�4

4. Actores que intervienen u organizaciones que interactúan en el proceso de rendición cuentas

a. ¿Intervienen actores de la sociedad civil en el proceso de rendición de cuentas?

Si No

b. Estime con cuántos actores de la sociedad civil se relaciona la EFS:

______________

c. Seleccione los actores que intervienen en el proceso de rendición de cuentasHorizontales

EFSPoder Legislativo y sus comisionesPoder ejecutivoEntidades reguladoras (ej. supervisión financiera)Poder JudicialUnidades de auditoría internaMinisterio de HaciendaOtros. Especifique: _____________

VerticalesPrensaSociedad civil (audiencias públicas, Organizaciones no gubernamentales)Otros. Especifique _____________

5. Extensión del control que tiene cada EFS (cobertura, espectro) Enfoque de control (acotoda o amplio)Seleccione el tipo de control que realiza la EFS: (selección múltiple)

Control previo. Especifique % de tiempo o recursos que se dedica al control previo _________%

Control posterior. Especifique % de tiempo o recursos que se dedica al control posterior ________%

Control concomitante Especifique % de tiempo o recursos que se dedica al control concomitante ____%

Control de regularidad o de gestión. Especifique % de tiempo o recursos que se dedica al control posterior ________%

Aprueba presupuestos

Genera estadísticas

6. Grado de Autonomía de organismos de controla. La EFS tiene autonomía funcional

La EFS tiene autonomía administrativaLa EFS tiene autonomía patrimonial

b. ¿Cómo juzga el grado de independencia de su EFS?

Bajo Medio Alto

1��

c. ¿Existe estabilidad para el jerarca de la EFS?

Si No

d. Sobre el nombramiento del jerarca1. Longitud del período en años: __________2. Excede el período presidencial Si No3. El jerarca es designado por otro poder Si No

7. Capacidad de las EFSa. ¿Cuál es el % de ejecución del presupuesto del año anterior? _________%

b. ¿Cómo considera la capacidad técnica del personal de la EFS?

Bajo Medio Alto

c. ¿Cuenta la EFS con el equipamiento adecuado para realizar su labor (herramientas informáticas, infraestructura, etc.)

Bajo Medio Alto

d. ¿Cuenta la EFS con manuales de procedimientos y normas para la realización de las auditorías?

Si No No aplica

8. Madurez de las instituciones del sistemaa. El país cuenta con normativa de acceso a la información pública

Si No

b. El país cuenta con normativa de control interno.

Si No

c. El país cuenta con normativa que obliga a los funcionarios públicos a hacer una declarar sus bienes u activos

Si No

9. Contexto cultural o sociala. Los ciudadanos demandan la rendición de cuentas por parte de los organismos públicos

Siempre Casi siempre A veces Casi Nunca Nunca

Cuarta Parte

PLAN DE TRABAJO Y PRESUPUESTO 2009

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Plan de Trabajo y presupuesto 2009

1. Conformación y orientaciones de la Comisión

1. El Plan Estratégico de OLACEFS 2006-2010 plantea que la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) tiene como uno de sus objetivos principales convertirse en un socio estratégico de las EFS miembros de esa organización, fortaleciendo su capacidad para la rendición de cuentas entre otros temas, lo cual se espera lograr por medio del fortalecimiento el desarrollo de actividades en rendición de cuentas y de la inversión permanente en tecnología. Específicamente en el campo de la tecnología se espera desarrollar un espacio en el portal de la OLACEFS sobre el tema de rendición de cuentas. Mientras que en el campo de la gestión del conocimiento se desea definir un programa de investigación y desarrollo que incluya el tema de la rendición de cuentas así como un proyecto de investigación tendiente a definir estándares para la rendición de cuentas.

2. Mediante la resolución número 33 la XV Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, según el acuerdo del XXXIV del Consejo Directivo, se aprobó la creación de la Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS, la cual está conformada por las EFS de Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras y Panamá.

3. En mayo 2006, durante la primera reunión de la Comisión realizada en San José, Costa Rica, se establecieron sus lineamientos estratégicos y visión dentro del ámbito que enmarca el Plan Estratégico de OLACEFS. Como objetivos generales se tienen desarrollar y proveer a las EFS de las herramientas normativas y metodológicas necesarias para fiscalizar el proceso de rendición de cuentas de la administración y desarrollar herramientas para el fortalecimiento de la participación ciudadana en el análisis de la información generada en el proceso de rendición de cuentas.

2. Objetivos y resultados esperados de la Comisión

4. En la Comisión se aspira promover el desarrollo de una administración pública y una sociedad civil concertadas en torno a los aspectos relevantes sobre lo que debe ser la rendición de cuentas en cada país, una investigación permanente en relación con los temas del buen gobierno y la rendición de cuentas como mecanismo que promueva la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la lucha contra la impunidad, una experiencia nacional que cada país pueda compartir con los otros países del continente y a los cuales pueda apoyar en su participación en sistemas similares y un sistema de rendición de cuentas operando eficientemente y de manera sostenible que coadyuve con la labor de control superior y fiscalización que dirigen nuestras entidades.

5. La Misión de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas es sustentar el desarrollo de la OLACEFS en materia de Rendición de Cuentas, a través del estudio y la investigación y cuyos resultados deberán expresarse en propuestas normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función fiscalizadora superior.

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6. Su Visión es ser una agrupación de excelencia, capaz de apoyar efectivamente la gestión de la OLACEFS y servir al logro de la misión y visión de las EFS miembros.

7. Los objetivos que se ha planteado la Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS son los siguientes:

a. Ayudar a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a comprender mejor las cuestiones específicas relativas a la Rendición de Cuentas;

b. Facilitar el intercambio de información y experiencias entre las EFS;

c. Ayudar a los Comités Técnicos Coordinadores a cargo de los temas objeto de debate en las Asambleas Generales Ordinarias y a preparar las ponencias relativas a la Rendición de Cuentas.

d. Proponer proyectos de investigación a las EFS miembros a partir de sus propias experiencias; y

e. Publicar directrices y otro material informativo para su utilización.

3. Diagnóstico sobre la rendición de cuentas

8. En la XVII Asamblea General de OLACEFS, celebrada en República Dominicana en octubre de 2007, se presentó un diagnóstico� con el fin de conocer el estado de varias dimensiones asociadas a la rendición de cuentas, tales como, el concepto de rendición de cuentas, el marco jurídico, la información, la participación ciudadana, la cultura para rendir cuentas y la participación en otras iniciativas relacionadas con rendición de cuentas. Se realizó una consulta por medio de un breve cuestionario a todas las EFS miembros regulares de OLACEFS. El resultado de la consulta fue muy positivo, ya que se obtuvo respuesta del total de las entidades consultadas.

9. En la dimensión jurídica se consultó si en cada país existen las leyes y normativa suficientes para que los gobernantes y funcionarios públicos justifiquen sus actos a la ciudadanía así como si existen leyes que permitan establecer responsabilidades y sanciones asociadas al incumplimiento de objetivos, metas o funciones por parte de las instituciones públicas y/o sus funcionarios. Se obtuvo una respuesta afirmativa en un 74% de los casos, lo cual indica que hay algunas limitaciones en la dimensión jurídica de la rendición de cuentas de cada país y que entonces hay un importante trabajo en la identificación de tales debilidades, para lo cual se deberá identificar también aquellas mejores prácticas para que constituyan oportunidades de mejora para fortalecer esta dimensión y compartir las experiencias exitosas que sirvan de insumo para aquellos casos en que exista la posibilidad de mejorar.

1 Ponencia presentada por la Contraloría General de Costa Rica: “Hacia la Declaración de los Principios de Rendición de Cuentas”, Santo Domingo, República Dominicana, Octubre, 2007.

161

4. Orientación del trabajo en el período 2008-2011

10. A pesar de los diferentes sistemas de auditoría y marcos constitucionales, legales y funcionales que caracterizan las potestades bajos las cuales actúa y se rige cada EFS de la región del ámbito de OLACEFS, se encontró que hay un trabajo que se ha venido realizando en la definición de un concepto de rendición de cuentas, lo que se ha trabajado durante el año 2008, por lo tanto se cuenta con las bases suficientes para iniciar un esfuerzo por establecer un concepto en común para toda la región, así como para establecer una declaración de principios de rendición de cuentas en un corto plazo, como se pudo constatar en el trabajo de la Comisión.

11. En el año 2008, se vislumbra un análisis de aquellos elementos coincidentes entre las EFS, para lo cual será necesario contar con el apoyo de todos los miembros, brindado los resultados de los esfuerzos que se han desarrollado en la elaboración de definiciones y normativa relacionada con la concepción de rendición de cuentas. Al compartir las experiencias se cumple con uno de los objetivos de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas, que es el intercambio de experiencias que permita fortalecer a aquellas EFS que tienen debilidades en algunas áreas y mejorar las que ya llevan algún camino recorrido.

12. En los temas jurídicos en el año 2009 se buscará profundizar el diagnóstico del marco normativo, para establecer con mayor claridad y precisión la realidad de los diferentes países, para proponer a la OLACEFS en ese período, una declaración de principios sobre la rendición de cuentas, que sirva de marco orientador, para fortalecer la acción de las EFS en esta temática. Según el diagnóstico realizado en el año 2007, se determinó que en un 26% de las EFS consultadas hay limitaciones en la dimensión jurídica de la rendición de cuentas, además se sabe que la legislación de cada país es diferente. Debido a estos factores se ha considerado necesario profundizar en las limitaciones y diferencias entre los países miembros, con el fin de identificar aquellas mejores prácticas que permitan intercambiar experiencias y fortalecer este ámbito de la rendición de cuentas.

13. Dado que el tema en el que se cuenta con el mayor avance a nivel regional es la definición del concepto de rendición de cuentas en cada país y que este tema se está trabajando durante el año 2008, se ha considerado que el trabajo durante el año 2009 se debe concentrar en establecer adicionalmente el marco legal comparado de rendición de cuentas, que servirá de referencia en el ámbito de la OLACEFS, y que a partir de las labores realizadas en los años 2008 y 2009 permitan generar la propuesta de principios antes referida.

5. Metas para el año 2009

a. Establecer un marco jurídico comparado a nivel regional que permita establecer las similitudes y diferencias y oportunidades de mejora en este campo. La rendición de cuentas es un concepto multidimensional que se determina en cada país por su marco jurídico. Si bien existen diferencias entre las EFS y países miembros de OLACEFS también existen elementos en los que hay coincidencias y sobre los cuales se desea trabajar con el fin de determinar los elementos que permitan potenciar la labor en cada país y posibles mejoras. Los resultados de este trabajo se concretarán en una ponencia sobre dicha temática en el año 2009.

16�

b. Desarrollar y efectuar una propuesta a la OLACEFS, con el fin de contar con una declaración de principios sobre rendición de cuentas analizada y validada a nivel regional, a partir del trabajo realizado por la Comisión en los años 2008 y 2009.

c. Contar con espacio electrónico para la difusión y el intercambio de información de la Comisión, en el portal de la OLACEFS, aspecto que será coordinado con la Presidencia y la Secretaría Ejecutiva de la organización.

d. Discutir y analizar la propuesta para el establecimiento de un conjunto de indicadores básicos de rendición de cuentas en el ámbito de las finanzas públicas, para valorar su eventual aplicación al ámbito de la OLACEFS. La Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OCCEFS) actualmente desarrolla un proyecto orientado al establecimiento de un conjunto de indicadores para medir la rendición de cuentas. En la Comisión se ha considerado importante llevar a su seno los resultados de este proyecto, con el fin de compartir la experiencia con los países miembros de OLACEFS.

6. Actividades

a. Reunión Técnica de Trabajo de la Comisión

a. Presentar el producto obtenido de la consulta sobre rendición de cuentas realizada en el año 2008.b. Taller de trabajo sobre el ámbito legal de la rendición de cuentas y preparación de la consulta sobre el marco legal vigente en cada EFS y país para el proceso de rendir cuentasc. Revisión del Plan de Trabajo y del Presupuesto correspondiente al año 2010.d. Presentación del sistema de indicadores de rendición de cuentas de OCCEFS.

Participantes: Representantes de las EFS miembros de la Comisión

Fecha: 25 al 29 de marzo, 2009

b. Reunión de los Contralores de las EFS miembros de la Comisión

a. Presentar el producto obtenido de la consulta sobre rendición de cuentas realizada en el año 2008.b. Presentación de los resultados de la Reunión Técnica de Trabajo de la Comisión.c. Revisión y aprobación del Plan de Trabajo para el año 2010.

Participantes: Contralores de la EFS miembros de la Comisión

Fecha: agosto 2009

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c. Preparación del espacio electrónico de la Comisión

Coordinación con la Presidencia y Secretaría Ejecutiva de OLACEFS para la creación del sitio web de la Comisión.

Objetivo: Establecer un espacio electrónico o un sitio web de la Comisión para cumplir con su objetivo de facilitar la difusión y el intercambio de información y experiencias entre las EFS así como difundir material de interés.

Fecha: Marzo-Diciembre, 2009

d. Presupuesto de la Comisión

1 tiquetes aéreo Chile-Centoamérica $1.3001 tiquete aéreo Argentina-Centroamérica $1.3002 tiquetes aéreos en Centroamérica $800Hospedaje (5 personas-3 noches) $1.800 ($120 x noche)Viáticos $1.200 ($60x4díasx5per)10 almuerzos-2 días $60010 cafés con bocadillos por 4 veces-2 días $450Papelería $300Total $7.750